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DIREITO ADMINISTRATIVO
Introdução ao Direito Administrativo e à Organização da
Administração Pública
Prof.ª Tatiana Marcello
NOVO EDITAL – TJRS ANALISTA
• DIREITO ADMINISTRATIVO
• Direito Administrativo Brasileiro: Conceito, fontes e interpretação. Princípios explícitos e implícitos. Relações com outros ramos do Direito.
• Organização Administrativa Brasileira: Administração pública concentrada e desconcentrada. Administração pública direta e indireta. Administração pública indireta: criação e instituição. Conceito e espécies. Natureza jurídica, características e finalidades.
Direito Administrativo
Natureza Jurídica do Direito Administrativo • O Direito é tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: Direito Público x
Direito Privado.
• O Direito Privado tem como objetivo principal regular os interesses entre particulares a fim de possibilitar o convívio harmonioso em sociedade.
• O Direito Público tem o objetivo regular os interesses da sociedade como um todo, disciplinando as relações entre o particular e o Estado, bem como as relações de entidades e órgãos estatais entre si.
Direito Público X Direito Privado
Direito Público
Direito Privado
Característica: desigualdades nas relações jurídicas; considerando que o interesse público deve prevalecer sobre o privado, o Estado age com superioridade perante o particular (ex.: desapropriação).
Característica: existência de igualdade jurídica entre os polos da relação, já que não há motivo para que haja prevalência de interesses. O Estado também pode integrar uma relação regida pelo Direito Privado (ex.: CEF, BB).
Exemplos: Direito Administrativo, Direito Constitucional e Direito Penal.
Exemplos: Direito Civil e Direito Comercial.
• Não há um ramo do direito em que todas as relações sejam reguladas por integralmente pelo direito privado. Quando as relações entre particulares puder refletir em interesses da coletividade, o Estado estabelece normas de direito público, impositivas e que irão prevalecer sobre as normas de direito privado e mesmo sobre a autonomia da vontade e a liberdade negocial das partes (Ex.: Direito do Consumidor).
• Portanto, o Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público, uma vez que rege a organização e o exercício das atribuições do Estado, visando à satisfação do interesse público.
Conceito de Direito Administrativo
• Celso Antônio Bandeira de Mello: “é o ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem”.
• Hely Lopes Meirelles: “consiste no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
• Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “o ramo do direito público que tem por objetivo os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integra a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.
• Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo: “o conjunto de regras e princípios que, orientados pela finalidade geral de bem atender ao interesse público, disciplinam a estruturação e o funcionamento das entidades e órgãos integrantes da Administração Pública, as relações entre esta e seus agentes, o exercício da função administrativa – especialmente quando afeta interesses dos administrados – e a gestão dos bens públicos.
Fontes do Direito Administrativo
• No Brasil o Direito Administrativo não se encontra codificado.
• As normas estão espalhadas na Constituição Federal, em diversas leis ordinárias e complementares, bem como em decretos-leis, medidas provisórias, regulamentos e decretos do Poder Executivo.
• Exemplos: Lei 8.112/90 (Estatuto do Servidor Federal); Lei 8.666/93 (Licitações); Lei 9.784/99 (Processo Administrativo Federal).
• A doutrina elenca como fontes do Direito Administrativo: a lei (fonte principal) a jurisprudência (fonte secundária, exceto súmulas vinculantes que são fontes
principais) a doutrina (fonte secundária) os costumes (fonte indireta)
• O Direito Administrativo abrange não apenas as atividades desenvolvidas pelo Poder Executivo, mas também as desempenhadas pelo Poder Legislativo e Poder Judiciário, já que mesmo que atipicamente, estes últimos também exercem atividades administrativas.
Regime Jurídico-Administrativo • A Administração Pública brasileira, nos 3 Poderes e em todos os níveis da
Federação, atuam ora sob o regime jurídico de Direito Público (típico), ora predominantemente sob o regime de Direito Privado.
• Quando esses órgãos, entidades e agentes da Administração Pública agem regidos pelo Direito Público, diz-se que a atividade é desempenhada sob o denominado “Regime Jurídico-Administrativo”.
• O Regime Jurídico-Administrativo confere poderes especiais à Administração, mas também impõe restrições especiais à sua atuação.
• O conjunto de prerrogativas/poderes conferidos à Administração Pública pelo Regime Jurídico-Administrativo deriva do chamado Princípio da Supremacia do Interesse Público.
• Já as restrições/limitações impostas à Administração no Regime Jurídico-Administrativo deriva do Principio da Indisponibilidade do Interesse Público.
Prerrogativas/Poderes Restrições/Limitações
Princípio da Supremacia do Interesse Público
Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
os interesses da coletividade são mais importantes que o os interesses individuais, portanto, a Administração Pública tem poderes especiais, não conferidos aos particulares. A Administração Pública está em uma posição de superioridade em relação aos particulares. Ex.: desapropriação; poder de polícia.
os agentes públicos não são os donos do interesse por eles defendidos, de forma que não podem dispor desses interesses. Os agentes, no exercício da função administrativa, estão obrigados a atuar conforme o determinado em lei e não de acordo com a vontade própria. Ex.: licitação; concurso público.
PRINCÍPIOS DA ADMINISTAÇÃO PÚBLICA
• Supraprincípios do Direito Administrativo
• Os chamados supraprincípios são aqueles considerados centrais, dos quais decorrem todos os demais. Segundo a doutrina, são dois:
• Princípio da Supremacia do Interesse Público; • Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.
• Princípio da Supremacia do Interesse Público
• Chamado de Supraprincípio, o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o privado ainda implícito na ordem jurídica.
• Significa que os interesses da coletividade são mais importantes que o os interesses individuais, portanto, a Administração Pública tem poderes especiais, não conferidos aos particulares.
• A Administração Pública está em uma posição de superioridade em relação aos particulares.
• Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
• Também considerado um Supraprincípio, o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público prevê que os agentes públicos não são os donos do interesse por eles defendidos, de forma que não podem dispor desses interesses.
• Os agentes, no exercício da função administrativa, estão obrigados a atuar conforme o determinado em lei e não de acordo com a vontade própria.
• Decorre desse princípio a vedação de que o agente público renuncie aos poderes que lhe foram legalmente conferidos.
• Princípios Constitucionais Básicos Explícitos
• Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...
• Para memorizá-los, usa-se o macete do “LIMPE”:
Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade Eficiência
• Princípio da Legalidade
• A administração pública só pode agir quando houver lei que determine ou autorize sua atuação. Assim, a eficácia da atividade da administração pública está condicionada ao que a lei permite ou determina.
Para o os particulares: significa que “podem fazer tudo o que a lei não proíba”; Para a administração pública: significa que o administrador “só pode fazer o
que a lei autorize ou determine”.
• Esse princípio é o que melhor caracteriza o Estado de Direito, pois o administrador público não pode agir de acordo com sua própria vontade e sim de acordo com o interesse do povo, titular do poder. Como, em última instância, as leis são feitas pelo povo, através de seus representantes, pressupõe-se que estão de acordo com o interesse público.
• Princípio da Impessoalidade
• O administrador público deve ser impessoal, tendo sempre como finalidade a satisfação do interesse público, não podendo beneficiar nem prejudicar a si ou determinada pessoa.
• Esse princípio é visto sob dois aspectos: a) como determinante da finalidade de toda atuação administrativa -
inevitavelmente, determinados atos podem ter por consequencia benefícios ou prejuízos a alguém, porém, a atuação do administrador deve visar ao interesse público, sob pena de tal ato ser considerado nulo por desvio de finalidade;
b) como vedação a que o agente público valha-se das atividades desenvolvidas pela administração para obter benefício ou promoção pessoal - é vedado a promoção pessoal do agente público pela sua atuação como administrador.
• Ex.: imposição de concurso público como condição para ingresso em cargo efetivo ou emprego público; exigência de licitações públicas para contratações pela administração.
• Princípio da Moralidade
• A moral administrativa está ligada à ideia de ética, probidade e de boa-fé. Não basta que a atuação do administrador público seja legal, precisa ser moral também, já que nem tudo que é legal é honesto.
• Ato contrário a moral não é apenas inoportuno ou inconveniente, é
considerado nulo.
• Princípio da Publicidade
• Esse princípio é tratado sob dois prismas: a) exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos
atos administrativos gerais que devam produzir efeitos externos ou onerem o patrimônio público - enquanto não for publicado, o ato não pode produzir efeitos;
b) exigência de transparência da atuação administrativa - finalidade de possibilitar, de forma mais ampla possível, controle da administração pública pelo povo.
• Não é absoluto, pois é preciso preservar direitos à privacidade, intimidade...
• Princípio da Eficiência
• O princípio da eficiência foi inserido o caput do art. 37 através da EC 19/1998. Visa a atingir os objetivos de boa prestação dos serviços, de modo mais simples, rápido e econômico, melhorando a relação custo/benefício da atividade da administração pública.
• O administrador deve ter planejamento, procurando a melhor solução para atingir a finalidade e interesse público do ato.
• Esse princípio, porém, não tem um caráter absoluto, já que não é possível afastar os outros princípios da administração sob o argumento de dar maior eficiência ao ato. Por exemplo, não se pode afastar as etapas legais (princípio da legalidade) de um procedimento licitatório a fim de ter maior eficiência.
• Demais Princípios norteadores da Administração Pública
• Princípio do Contraditório
• Princípio previsto expressamente no art. 5º, LV da CF e também na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), preconiza que os interessados têm o direito de manifestação antes das decisões administrativas, ou seja, a Administração deve oportunizar que os afetados pela decisão sejam ouvidos antes do final do processo.
• Princípio da Ampla Defesa
• O Princípio da Ampla Defesa, também previsto expressamente no art. 5º, LV da CF e na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), assegura aos litigantes (em processo judicial ou administrativo) a produção de todos os meios de provas, recursos e instrumentos necessários para sua defesa.
• Desse princípio decorre o chamado “Princípio do Duplo Grau de Jurisdição”, pelo qual o interessado tem o direito de recorrer das decisões que lhe sejam desfavoráveis.
• Princípio da Autotutela
• O Princípio da Autotutela significa que a Administração Pública não necessita do poder Judiciário para rever seus próprios atos.
• Desse princípio decorre a regra prevista na Lei 9.784/1999: A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
• Consoante o princípio da autotutela, temos o chamado “Princípio da Sindicalidade”, que não está previsto constitucionalmente, mas remete à ideia de os atos da administração pública são sofrem controle, que as ilegalidades devem ser investigadas através dos meios legais para tanto, como por exemplo, a “sindicância”.
• Princípio da Motivação
• O Princípio da Motivação, também presente na Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) preconiza a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam a decisão.
• Diferentemente do “motivo” que é o fato concreto que autoriza o ato, a “motivação” é a exposição do motivo.
• Princípio da Finalidade
• Trata-se do atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei (Lei nº 9.784/1999).
• Ou seja, é proibido o manejo de prerrogativas da função administrativa para alcançar objetivos diferentes do definido em lei (pois a lei visa ao interesse público).
• Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade
• São princípios infra constitucionais (ex.: Lei 9.784), mas que estão implicitamente consagrados o art. 5º da CF, que trata do “devido processo legal” e “razoável duração do processo”.
• Trazem a ideia de adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
• O agente deve realizar suas funções com equilíbrio, coerência e bom senso.
• Exemplo atual de aplicabilidade desses princípios foi a decisão do STF de que a existência de tatuagem não pode impedir um aprovado em concurso público de tomar posse, pois se trata de uma exigência desproporcional, sem razoabilidade.
• Princípio da Hierarquia
• Esse princípio estabelece as relação de coordenação e subordinação entre órgãos da Administração Pública Direta.
• Subordinação hierarquia é típico da funções administrativas.
• Princípio da Economicidade
• Expresso no art. 70 da CF, está ligado ao princípio da eficiência, no sentido de que a atuação da administração pública deve buscar o melhor resultado.
• Régis Fernandes de Oliveira: ‘‘economicidade diz respeito a se saber se foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o caminho perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela fez-se com modicidade, dentro da equação custo-benefício.’’
• (TJ analista processual) Assinale o princípio aplicável à administração pública que NÃO possui expressa assinalação constitucional
(a) publicidade (b) razoabilidade (c) eficiência (d) economicidade (e) sindicabilidade
• (CESPE - TCU) A respeito dos princípios constitucionais aplicados ao direito administrativo, julgue os itens que se seguem. Nas situações em que for empregada, considere que a sigla CF se refere à Constituição Federal de 1988.
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade estão expressos no texto da CF.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) No que se refere ao regime jurídico-administrativo brasileiro e aos princípios regentes da administração pública, julgue os próximos itens. O regime jurídico-administrativo brasileiro está fundamentado em dois princípios dos quais todos os demais decorrem, a saber: o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e o princípio da indisponibilidade do interesse público.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) Julgue os itens que se seguem à luz dos princípios do direito administrativo. Em um Estado democrático de direito, deve-se assegurar o acesso amplo às informações do Estado, exigindo-se, com amparo no princípio da publicidade, absoluta transparência, sem espaço para excepcionalidades no âmbito interno.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) Acerca de função administrativa e atos administrativos, julgue os itens a seguir. Em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, o Estado somente poderá exercer sua função administrativa sob o regime de direito público.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) No que se refere aos princípios da administração pública, julgue os itens subsequentes. O princípio da publicidade viabiliza o controle social da conduta dos agentes administrativos.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) No que se refere aos princípios da administração pública, julgue os itens subsequentes. O princípio da eficiência norteia essencialmente a prestação de serviços públicos à coletividade, sem impactar, necessariamente, rotinas e procedimentos internos da administração.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) No que se refere a ato administrativo, agente público e princípios da administração pública, julgue os próximos itens. De acordo com entendimento dominante, é legítima a publicação em sítio eletrônico da administração pública dos nomes de seus servidores e do valor dos vencimentos e das vantagens pecuniárias a que eles fazem jus.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) No que se refere ao regime jurídico-administrativo brasileiro e aos princípios regentes da administração pública, julgue os próximos itens. Em decorrência do princípio da impessoalidade, previsto expressamente na Constituição Federal, a administração pública deve agir sem discriminações, de modo a atender a todos os administrados e não a certos membros em detrimento de outros.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) Julgue os itens a seguir acerca da responsabilidade civil do Estado e do Regime Jurídico Administrativo. A supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade, pela administração, dos interesses públicos, integram o conteúdo do regime jurídico-administrativo.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (CESPE) Com relação à administração pública e seus princípios fundamentais, julgue os próximos itens. O princípio da publicidade está relacionado à exigência de ampla divulgação dos atos administrativos e de transparência da administração pública, condições asseguradas, sem exceção, ao cidadão.
( ) CERTO ( ) ERRADO
• (FCC) O Diretor Jurídico de uma autarquia estadual nomeou sua companheira, Cláudia, para o exercício de cargo em comissão na mesma entidade. O Presidente da autarquia, ao descobrir o episódio, determinou a imediata demissão de Cláudia, sob pena de caracterizar grave violação a um dos princípios básicos da Administração pública. Trata-se do princípio da
A. presunção de legitimidade. B. publicidade. C. motivação. D. supremacia do interesse privado sobre o público. E. impessoalidade.
