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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
JOSÉ GERALDO DE LIMA
TRANSAÇÃO ADMINISTRATIVA NOS PROCESSOS E PROCEDIMENTOS NA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE
MINAS GERAIS: medidas alternativas para o sistema punitivo disciplinar
Rio de Janeiro 2013
JOSÉ GERALDO DE LIMA
TRANSAÇÃO ADMINISTRATIVA NOS PROCESSOS E PROCEDIMENTOS NA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE
MINAS GERAIS: medidas alternativas para o sistema punitivo disciplinar
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Prof. Antonio Carlos Alonso Del Negro.
Rio de Janeiro 2013
C2013 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG _________________________________
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Lima, José Geraldo de.
Transação administrativa nos processos e procedimentos na Polícia Militar do Estado de Minas Gerais: medidas alternativas para o sistema punitivo disciplinar. José Geraldo de Lima. Rio de Janeiro: ESG, 2013.
62 f.: il.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Carlos Alonso Del Negro Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2013.
1. Transação administrativa; 2. Processos e procedimento; 3.
Prescrição. I. Título.
Dedico esta pesquisa à DEUS e a toda
minha família, em especial a minha esposa
Rose, um anjo da guarda que Deus colocou
na minha vida e a meus filhos Nathane e
Giovanni.
A minha gratidão pela compreensão, como
resposta aos momentos de minhas
ausências e omissões, em dedicação às
atividades da ESG.
AGRADECIMENTOS
A todos aqueles que, de forma direta ou indireta, contribuíram para a
realização deste estudo.
Em especial...
Ao orientador e amigo, Professor Doutor Antônio Carlos Alonso Del Negro,
pela forma tranquila e esclarecedora, sempre com uma postura crítica, contribuindo
sobremaneira na elaboração deste trabalho.
Ao Estado de Minas Gerais e ao Alto Comando da Polícia Militar de Minas
Gerais pela oportunidade de realizar o Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia (CAEPE), na Escola de Superior de Guerra (ESG) do Ministério da
Defesa (MD).
Aos amigos da Turma Força Brasil, CAEPE 2013, pelo companheirismo,
pela amizade, gratidão e os bons momentos vividos no decorrer das aulas, viagens,
trabalhos em grupo (em especial ao Grupo Charles) enfim, ao Curso, como um todo.
Ao Corpo Administrativo e Permanente da ESG pelo apoio nos trabalhos de
auditório, viagens de estudos e nas atividades diárias da Escola, sempre sendo
solidários e solícitos com todos os Estagiários.
Aos palestrantes e conferencistas da ESG pela notoriedade e excelência
com que apresentaram temas de interesse da Política Nacional de Defesa e da
Estratégia Nacional de Defesa
As mudanças, antes de serem consideradas uma ameaça, devem constituir uma formidável oportunidade. Kaplan e Norton
RESUMO O objetivo deste estudo é analisar a Transação Administrativa nos processos
administrativos disciplinares da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais.
Especificamente, objetivou-se examinar os princípios aplicados ao processo
administrativo disciplinar, identificando a ocorrência da prescrição da ação disciplinar
nos processos e procedimentos administrativos disciplinares no período de 2010 a
2012, bem como averiguar os custos médios para a elaboração de um
processo/procedimento administrativo. A fundamentação teórica da pesquisa apoiou-
se no ordenamento jurídico brasileiro, cuja análise se limitou ao processo
administrativo disciplinar na Polícia Militar de Minas Gerais. O estudo do tema
envolve a compreensão dos institutos da transgressão disciplinar, da sanção
administrativa, dos princípios jurídicos, dos princípios norteadores do Direito
Administrativo e, em especial, da Transação Administrativa. Como metodologia,
tratou-se de uma pesquisa bibliográfica que teve como ênfase uma abordagem
recente das doutrinas que analisaram a teoria da infração administrativa, a partir da
Constituição da República de 1988. Como técnica de pesquisa, utilizou-se a
pesquisa documental. Esta teve como ênfase a Constituição da República e normas
infraconstitucionais que englobam o objeto de pesquisa. Também fez parte da
pesquisa documental a jurisprudência dos tribunais sobre a aplicação da Transação
Administrativa. Defende-se que as garantias constitucionais ligadas ao Direito Penal
devem ser estendidas ao Direito Administrativo Sancionador, considerando que
ambos protegem bens jurídicos, apresentam similitudes em princípios e normas,
além de aplicarem sanções correspondentes, em face de condutas tidas como
típicas, o que não deixa de adentrar em direitos fundamentais do indivíduo. A
transação representa uma fórmula de extinção da obrigação consistente no término
da controvérsia, mediante concessões mútuas. A transação é um acordo, ou seja,
transigir significa que uma parte abre mão de um direito seu, se a parte contrária
também abrir mão de direito seu. São concessões mútuas para se chegar à solução
de um litígio
Palavras-chave: Transação administrativa. Processo e procedimentos. Prescrição.
ABSTRACT
The aim of this study is to analyze the Administrative Transaction in administrative
disciplinary proceedings of the Military Police of Minas Gerais. Specifically, this study
aimed to examine the principles applied to administrative disciplinary proceedings,
identifying the occurrence of prescribing disciplinary action in disciplinary processes
and administrative procedures in the period 2010-2012, as well as determine the
average costs for the development of a process / administrative procedure . The
theoretical research was supported in Brazilian legal system whose analysis was
limited to administrative disciplinary proceedings in the Military Police of Minas
Gerais. The study of the subject involves understanding the institutes disciplinary
offense, the administrative penalty, the legal principles, the guiding principles of
administrative law and, in particular, the Transaction Administration. As a
methodology, it was a literature that had an emphasis on a recent approach of the
doctrines which analyzed the theory of administrative violation, from the Constitution
of 1988. As a research technique used to document research. This was to emphasize
Constitution and infra-constitutional norms that encompass the research object. Also
part of the documentary research case law on the application of Administrative
Transaction. It is argued that the constitutional guarantees relating to criminal law
should be extended to the Administrative Law Sanctioning, considering that both
protect legal interests, have similarities in principles and standards, and apply
sanctions where appropriate, in the face of conduct taken as typical, which does not
fails to enter into the fundamental rights of the individual. The transaction represents
a formula consistent termination of the obligation at the end of the dispute through
mutual concessions. The transaction is an agreement, ie, compromise means that a
party waives your right, if the opposing party also relinquish your right. Are trade-offs
to reach the solution of a dispute.
Keywords: Administrative transaction. Process and procedures. Prescription.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Processos e procedimentos nas regiões da PMMG entre
2010 e 2013.......................................................................................... 33
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
IME Instituição Militar Estadual
PMMG Polícia Militar do Estado de Minas Gerais
SUSPAD Suspensão do Processo Administrativo Disciplinar
CEDM Código de Ética e Disciplinar dos Militares
MAPPA Manual dos Processos e Procedimentos Administrativos
CPC Código de Processo Civil
PAD Processo Administrativo Disciplinar
PADS Processo Administrativo Disciplinar Sumário
PAE Processo Administrativo Exoneratório
SAD Sindicância Administrativa Disciplinar
APF Auto de Prisão em Flagrante
IPM Inquérito Policial Militar
QD Queixa Disciplinar
TAV Termo de Abertura de Vista
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................. 11
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR................................................
14
2.1 CONCEITOS DE PRINCÍPIOS JURÍDICOS..................................... 14
2.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..........................................................................................
16
2.2.1 Princípio da legalidade.................................................................. 16
2.2.2 Princípio da impessoalidade........................................................ 17
2.2.3 Princípio da moralidade................................................................ 18
2.2.4 Princípio da publicidade............................................................... 18
2.2.5 Princípio da eficiência................................................................... 18
2.3 PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........ 19
2.3.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado...........................................................................
20
2.3.2 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade......................... 20
2.3.3 Princípio da indisponibilidade do interesse público................. 21
2.3.4 Princípio da motivação................................................................. 21
3 ILÍCITO E SANÇÃO NA PERSPECTIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................................................................................
23 3.1 OS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........................... 23
3.2 DO ILÍCITO ADMINISTRATIVO E DAS TRANSGRESSÕES
DISCIPLINARES NA PMMG...........................................................
25
3.3 SANÇÕES DISCIPLINARES NA POLÍCIA DE MINAS................... 26
4 DO INSTITUTO DA PRESCRIÇÃO E DOS PROCESSOS E PROCEDIMENTO DISCIPLINAR NA POLÍCIA MILITAR..............
31
4.1 INSTITUTO DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA........................ 31
4.2 PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS.............
34
4.2.1 Diferença entre processo e procedimento................................... 35
4.2.2 Princípios do processo administrativo......................................... 36
4.2.3 Procedimentos disciplinares na PMMG........................................ 38
4.2.3.1 Relatório reservado........................................................................... 39
4.2.3.2 Relatório de investigação preliminar................................................. 39
4.2.4 Processos disciplinares na PMMG................................................ 40
4.2.4.1 Comunicação disciplinar................................................................... 40
4.2.4.2 Queixa disciplinar.............................................................................. 41
4.2.4.3 Transgressão disciplinar residual...................................................... 42
4.2.4.4 Sindicância administrativa disciplinar................................................ 43
4.2.4.5 Processo administrativo disciplinar................................................... 43
4.2.4.6 Processo administrativo de exoneração........................................... 43
4.2.4.7 Processo administrativo disciplinar sumário..................................... 44
4.2.4.8 Custo do processo/procedimento administrativo.............................. 44
5 A TRANSAÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO – MEDIDAS ALTERNATIVAS PARA O SISTEMA PUNITIVO DISCIPLINAR...................................................................................
46
5.1 MODALIDADES DE TRANSAÇÃO.................................................. 46
5.1.1 Transação civil................................................................................ 46
5.1.2
Transação penal.............................................................................. 46
5.1.2.1 Transação penal militar..................................................................... 47
5.1.3 Transação judicial........................................................................... 47
5.1.4 Transação extrajudicial.................................................................. 48
5.1.5 A transação administrativa e sua aplicação no direito disciplinar militar ..........................................................................
48
6 CONCLUSÃO................................................................................... 56
REFERENCIAS................................................................................. 60
11
1 INTRODUÇÃO
O sistema punitivo disciplinar, ao longo do tempo, vem sofrendo críticas
quanto à sua forma de estruturação e organização, fazendo com que,
necessariamente, sofra aprimoramento, trazendo uma justa aplicação do poder
administrativo sancionador pelo Estado.
De forma recorrente, defende-se que as garantias constitucionais ligadas ao
Direito Penal devem ser estendidas ao Direito Administrativo Sancionador,
considerando que ambos protegem bens jurídicos, apresentam similitudes em
princípios e normas, além de aplicarem sanções correspondentes, em face de
condutas tidas como típicas, o que não deixa de adentrar em direitos fundamentais
do indivíduo.
Assim, questões como suspensão do processo, aplicação de penas
alternativas e a transação no Direito Administrativo Disciplinar aparecem como
possíveis alternativas para o aperfeiçoamento da Administração Pública, em prol de
um interesse público, desde quando assegurem o cumprimento dos preceitos e
garantias constitucionais.
Portanto, constitui-se tema desta pesquisa a Transação Administrativa nos
Processos e Procedimentos na Polícia Militar do Estado de Minas Gerais.
O estudo sobre o tema é pioneiro na Polícia Militar de Minas Gerais. Não foi
encontrada nenhuma orientação normativa, no sentido de considerar a Transação
Administrativa na análise de mérito da transgressão disciplinar. Em razão da relação
existente entre os institutos do Direito Penal e o Direito Administrativo, buscou-se
conhecer melhor a efetivação do poder disciplinar, quando uma transgressão
disciplinar for praticada.
Para o desenvolvimento da pesquisa foi escolhido um tema do ordenamento
jurídico brasileiro, cuja análise se limitou ao processo administrativo disciplinar na
Polícia Militar de Minas Gerais. O estudo do tema envolve a compreensão dos
institutos da transgressão disciplinar, da sanção administrativa, dos princípios
jurídicos, dos princípios norteadores do Direito Administrativo e, em especial, da
Transação Administrativa.
O objetivo geral desta pesquisa é analisar a Transação Administrativa nos
processos administrativos disciplinares da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais.
12
São objetivos específicos: (a) examinar os princípios aplicados ao processo
administrativo disciplinar, (b) Identificar a ocorrência da prescrição da ação
disciplinar nos processos e procedimentos administrativos disciplinar no período de
2010 a 2012, (c) Averiguar os custos médios para a elaboração de um
processo/procedimento administrativo.
Justifica-se este estudo pela necessidade de compreensão da relação jurídica
entre a Polícia Militar de Minas Gerais e seus servidores, com a análise de um
instituto jurídico, na aplicação do poder disciplinar.
A pergunta norteadora desta pesquisa foi formulada no sentido de investigar
se a inexistência do Instituto da Transação Administrativa nos processos e
procedimentos administrativos disciplinares na Polícia Militar de Minas Gerais pode
estar contribuindo para a ocorrência da prescrição da ação disciplinar? Formulou-se,
como hipótese básica, que a prescrição da ação disciplinar está relacionada ao
acúmulo de processos e procedimentos nas administrações militares, pela
inexistência da Transação Administrativa.
Quanto à metodologia, trata-se de uma pesquisa bibliográfica que teve como
ênfase uma abordagem recente das doutrinas que analisaram a teoria da infração
administrativa, a partir da Constituição da República de 1988. Como técnica de
pesquisa, utilizou-se a pesquisa documental. Esta teve, como ênfase, a Constituição
da República e normas infraconstitucionais que englobam o objeto de pesquisa.
Também fez parte da pesquisa documental a jurisprudência dos tribunais, sobre a
aplicação da Transação Administrativa.
No âmbito da Justiça Militar Estadual, mais especificamente em Minas Gerais,
baseando-se na interpretação do art. 3º do Decreto-Lei 1002, de 21 de outubro de
1969, que instituiu o Código de Processo Penal Militar, verifica-se a aplicação,
principalmente na primeira instância, da transação penal no direito castrense;
contudo, com incidência somente nos crimes militares impróprios.
Neste sentido, e com a similitude do Direito Administrativo com o Direito
Penal/Processual Penal, favorece que institutos despenalizadores penais sejam
equipados e analisados ao tema em baila, a fim da promoção de melhor estudo,
questionamentos e propostas.
O pensamento do Poder Judiciário e os problemas enfrentados pela
Administração Pública quanto ao atual sistema de regime e punição disciplinar, além
13
da exigência de um sistema punitivo moderno e garantidor, tornam imperiosas
modificações no regime hodierno, a fim de que preceitos constitucionais sejam
efetivados.
A Resolução Conjunta n. 4.220, de 28 de Junho de 2012, criou o Manual de
Processos e Procedimentos Administrativos das Instituições Militares de Minas
Gerais (MAPPA), que visam à proteção dos direitos dos militares e o interesse
público da Administração Militar; contudo, apesar desta inovação no sistema
administrativo disciplinar, não houve modificações que possibilitassem a ocorrência
da Transação Administrativa, sendo necessário, em todos os casos, a ocorrência do
processo disciplinar com o surgimento do desvio de conduta.
Dentre as várias tendências na área processualística, uma delas é modificar o
pensamento tradicional de que a melhor forma de solução de conflito é por meio de
um processo.
As novas medidas alternativas, portanto, tendem a promover a
despenalização e a desinstitucionalização. A primeira baseia-se não na exclusão do
ilícito, mas na supressão de determinadas penalidades ou redefinir as sanções,
quando da ocorrência em um caso concreto. Portanto, busca-se reduzir e diminuir a
intensidade da resposta estatal, a fim de que possibilite uma melhor adequação da
reprimenda ou medida aplicada, aliada a sua finalidade preventiva, educativa e
necessária.
Na desinstitucionalização, busca-se desvincular do âmbito do sistema punitivo
tradicional, com promoção de solução de pequenos conflitos, tendo em vista outras
formas de satisfação dos interesses dos envolvidos. Significa dizer que se pretende
promover a desburocratização, afastar o procedimento formal e todas suas
implicações, aliviando-se o sistema e, neste caso, em específico, ao Sistema de
Recursos Humanos das Policias Estaduais (MACHADO, [200?]).
Para a compreensão deste tema, este trabalho foi dividido em seis seções: a
seção 1, esta introdução, é indicativa do conteúdo deste estudo; a seção 2
apresenta o conceito e importância dos princípios no ordenamento jurídico brasileiro;
a seção 3 trata do Ilícito e da sanção na perspectiva da Administração Pública; a
seção 4 detalha os conceitos de processo e procedimento e suas utilizações na
PMMG; a seção 5 analisa a aplicação da Transação Administrativa no âmbito do
ordenamento jurídico brasileiro; a seção 6 tece as conclusões obtidas.
14
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
O Estado existe desde o momento em que a coletividade se organiza em
torno de objetivos comuns e estrutura órgãos que agem por ela e utilizam seus
poderes para o adequado atendimento dos interesses públicos. Neste contexto
surge o Direito, como instrumento de controle social, usado para disciplinar os
comportamentos humanos. O Direito objetivado pelo Estado irá determinar quais são
os comportamentos lícitos e ilícitos.
O poder estatal emana do povo, sendo seu exercício atribuído a determinados
sujeitos, os quais atuam em nome do Estado, nos parâmetros da competência que
lhes é conferida pela lei maior, a Constituição. O art. 1º, parágrafo único, da
Constituição Federal do Brasil diz que: “Todo poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
No exercício deste poder pela Administração, impõe às pessoas acolherem que um
ente jurídico desempenhasse com exclusividade o direito de regular as relações
sociais aplicando sanções aos que infringissem as normas estabelecidas.
Surge, assim, o direito de punir, que é intrínseco ao Direito Penal e o poder
de aplicar outras penalidades, inerentes aos demais ramos do Direito do qual o
Direito Administrativo é integrante. Segundo Mello (2005), em suma, seria que o
Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito, porque é o Direito que regula o
comportamento da Administração.
Para discorrer sobre a aplicação da Transação Administrativa nos processos
administrativos disciplinares da Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) devem ser
detalhados todos os conceitos do tema. Neste caminho o instituto Princípios do
Direito será o primeiro assunto a ser analisado detalhadamente.
2.1 CONCEITOS DE PRINCÍPIOS JURÍDICOS
O ordenamento jurídico contemporâneo está apoiado em valores superiores,
construídos concomitantemente à evolução da sociedade e sendo aceitos por ela.
Esses valores supremos, chamados Princípios, orientam a construção do direito
positivo e a aplicação de todas as normas jurídicas.
15
Os Princípios estão presentes nas mais diversas situações de fato,
irradiando efeitos por todo o sistema jurídico; eles não objetivam regular uma
situação de forma concreta, mas sim desejam lançar a sua força sobre todo o mundo
jurídico. Recaindo sobre todas as normas, os Princípios vão indicar a lógica do
sistema jurídico, dando-lhe unidade (MELLO, 2007).
O vocábulo princípio deriva do latim principium e significa origem, começo.
Mello (apud MELLO, 2007) conceitua juridicamente princípios como sendo:
Princípio [...] é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhe o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
Segundo Larenz (apud MACHADO, [200?]) tendo em vista o teor de
generalidade e abstração, os princípios não determinam nenhuma especificação de
hipótese e consequência, estando impossibilitados de oferecer soluções a casos
concretos, carecendo, portanto, de sucessivas concretizações e interpretações, ou
seja, considera-se a existência de princípios que subexistem a uma determinada
regulação jurídica e que são aplicados pela jurisprudência.
Não obstante sua importância, as sanções administrativas não encontram no
ordenamento jurídico pátrio uma disciplina jurídica satisfatória. Portanto, parece ser
fundamental estudar os princípios constitucionais que regulam a atividade punitiva
da Administração Pública. Os princípios jurídicos são as normas basicas do
ordenamento, condicionando a criação, a interpretação e a aplicação das demais
normas jurídicas (MELLO, 2007).
Na ausência de um diploma legal específico que discipline a aplicação das
sanções administrativas, os princípios são o referencial normativo que deve nortear
a Administração Pública no exercício do poder punitivo, conformando-o ao sistema
constitucional brasileiro. Daí a relevância do tema objeto do presente estudo,
principalmente em relação à aplicação da Transação Administrativa nos processos e
procedimentos disciplinares nos quais, pelos nossos estudos, não foi encontrado
nenhum dispositivo que regulasse o tema.
16
2.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública, direta e indireta, está estruturada em órgãos para
o bom desempenho de suas funções administrativas estatais. O artigo 37 da
Constituição Federal de 1988 traz, em seu texto, os princípios norteadores inerentes
à Administração Pública, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. A função precípua desses princípios é a de dar um
direcionamento único e coerência ao Direito Administrativo, controlando as
atividades administrativas nos níveis federal, estadual e municipal.
2.2.1 Princípio da Legalidade
A função administrativa é subordinada à função legislativa, na medida em
que a atuação da administração pública depende de prévia autorização legal. Como
já citado anteriormente, o poder emana do povo, que define os rumos a serem
trilhados pelo Estado, fazendo destacar a citação de Hely Lopes Meirelles, no ano
de 2007, na pág. 86, “enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a
lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”, ao
contrário do individuo e órgãos privados que se valem da regra do art. 5º, II, da
CF/88 “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude da lei”.
Enquanto nas relações particulares prevalece a autonomia da vontade, que
permite ao homem fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública
prevalece o mandamento da lei. Assim, todos os atos da Administração Pública
devem estar amparados e limitados pelas normas jurídicas.
A legalidade liga-se à noção de Estado de Direito, que é aquele que se
submete ao próprio direito que o criou, razão pela qual não deve ser motivo de
surpresa constituir-se o princípio da legalidade um dos sustentáculos fundamentais
do Estado de Direito, surgindo ai uma das maiores garantias dos administradores e
administrados frente ao poder público.
17
2.2.2 Princípio da Impessoalidade
O Princípio da Impessoalidade é analisado sob dupla perspectiva:
primeiramente, como desdobramento do princípio da igualdade (CF, art.5º,I), no qual
se estabelece que o administrador público deve sempre buscar o interesse público;
portanto não se admite o tratamento privilegiado aos amigos e o tratamento voraz
aos inimigos, não devendo imperar na Administração Pública a vigência do dito
popular de que aos inimigos a lei e aos amigos os benefícios da Lei (MELLO, 2005).
Mello (2005, p. 102) conceitua este princípio como sendo:
O princípio que traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie.
Em outra vertente, a impessoalidade estabelece que Administração Pública
não deve levar a marca e o desejo pessoal do administrador, ou seja, os atos
públicos não são praticados pelo funcionário, e sim pela Administração Pública em
que trabalha.
O Princípio da Impessoalidade procura impedir que os administrados sejam
tratados com privilégios, discriminações diante dos atos da Administração Pública.
Quando se trata do interesse público, a impessoalidade significa a exigência de
isonomia e, neste sentido, podemos buscar na CF/88 como exemplos a exigência do
concurso público (art. 37, II) e até mesmo da licitação pública para assegurar a
igualdade entre os concorrentes.
2.2.3 Princípio da Moralidade
No ordenamento constitucional de 1988 a moralidade administrativa se tornou
pressuposto para que os atos da Administração Pública alcançassem validade. O
Princípio da Moralidade está ligado à ideia da honestidade e da boa fé. Não se trata
da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, vinculada ao princípio da
legalidade.
A Constituição Republicana do Brasil traz, de maneira explícita, a
18
responsabilização do administrador público imoral. A violação ao Princípio da
Moralidade pelo administrador público caracteriza ato de improbidade. No artigo 37,
parágrafo 4º, a Magna Carta estabelece que os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal
cabível (MELLO, 2005).
Lindemberg ([200?]), neste sentido, cita o parecer do Ministro Celso de Mello
na ADI 2.661-MC de 23/08/02: A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros éticos-jurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais
2.2.4 Princípio da Publicidade
A publicidade dos atos públicos tem como finalidade assegurar transparência
na gestão pública, pois o administrador público não é o proprietário do patrimônio
dos entes federados (União, Estados e Municípios) que ele cuida, sendo apenas
encarregado da gestão dos bens da coletividade, devendo possibilitar aos
administrados conhecimento pleno de suas condutas administrativas.
O texto constitucional de 1988 estabelece no artigo 5º, inciso LX, que a lei só
poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade
ou o interesse social exigirem. Também o texto constitucional estabelece, no artigo
5º, inciso XXXIII, que todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (MELLO,
2007).
2.2.5 Princípio da Eficiência
A eficiência nos serviços públicos foi introduzida pela Emenda Constitucional
19
nº 19/98. Relaciona-se com as normas da boa administração, no sentido de que a
Administração Pública deve se primar pela qualidade na realização de suas
atividades estatais. A atividade administrativa deve ser desempenhada de forma
rápida, para atingir os seus propósitos com celeridade e dinamismo, de modo a
afastar qualquer ideia de burocracia. Em todos os seus setores, deve concretizar
suas atividades, com vistas a extrair o maior número possível de efeitos positivos do
administrado, controlando a relação custo-benefício, buscando a excelência de
recursos, enfim, dotando as ações do Estado de maior efetividade (MELLO, 2007).
Linderberg ([200?], p.03) cita Maria Silva Di Pietro quando destaca a dupla
necessidade do princípio da eficiência:
1. Relativamente à forma de atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados; 2. Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública exige-se que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos.
A qualidade é contrária ao descaso, negligência, omissão e lentidão que
podem estar associados à prestação de serviço em alguns órgãos da Administração
Pública. Pretende o princípio solucionar os defeitos da Administração na prestação
dos serviços públicos aos seus administrados.
2.3 PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O ordenamento jurídico constitucional de uma Nação não é composto apenas
pelas normas do Direito Positivo, mas também por princípios norteadores de todo o
ordenamento jurídico.
A norma positivada utiliza os princípios com a finalidade de aplicar e
interpretar as normas jurídicas à realidade social. Através de uma análise do
ordenamento jurídico pode um princípio ser extraído da Constituição, de outras
normas jurídicas e de decisões judiciais. São os chamados princípios implícitos.
A doutrina e a jurisprudência extraíram outros princípios, além daqueles
mencionados expressamente na Constituição da República. Não há consenso sobre
o rol de tais princípios. Serão apresentados apenas os princípios implícitos que têm
20
uma relação com o poder disciplinar da Administração Pública.
2.3.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é
princípio geral de Direito, inerente a qualquer sociedade. Este princípio permite ao
Estado restringir e até sacrificar direitos individuais em prol da coletividade. Todos os
atos da Administração Pública, inclusive os atos punitivos de seus servidores, devem
ser praticados sob o respaldo do interesse público (MELLO, 2005).
No dizer de D Pietro (2004, p.68), O princípio da supremacia do interesse público, também chamado de princípio da finalidade pública, está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação.
2.3.2 Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
Estes dois princípios quase sempre aparecem separados nos textos
doutrinários que tratam do assunto. A Constituição da República não trouxe a
razoabilidade como princípio expresso, entretanto, a Constituição de Minas Gerais
inseriu tal princípio explicitamente. Com relação à proporcionalidade, Mello (2005)
destaca este princípio na Constituição Brasileira de 1988 em uma conjugação dos
arts. 5º, II, e 84, IV.
Segundo Hely Lopes de Meirelles no ano 2006, na pág. 102, “o princípio da
razoabilidade ou proporcionalidade, implícito na Constituição Federal, também
chamado de princípio da proibição de excesso, tem como intuito evitar restrições
desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos
direitos fundamentais, aferindo a compatibilidade entre os meios e fins.”
Por este princípio os atos administrativos devem guardar proporção
entre os meios empregados e o fim que a lei deseja alcançar visando a tomada de
decisões equilibradas pela Administração Pública.
21
2.3.3 Princípio da indisponibilidade do Interesse Público
No desempenho do seu múnus público a Administração deve realizar suas
condutas sempre velando pelo benefício da coletividade ou da ordem social e nunca
dispondo deles, uma vez que o administrador não goza de livre disposição dos bens
que administra, pois o titular desses bens é a sociedade. Isto significa que a
Administração Pública não tem competência para desfazer-se da coisa pública sem
seguir os ditames legais, ao bel prazer do administrador, bem como não pode
desvencilhar-se da sua atribuição de guarda e conservação do bem. Ademais, a
disponibilidade dos interesses públicos somente pode ser feita pelo legislador,
seguindo assim o princípio da legalidade.
Hely Lopes Meirelles, no ano de 2006, defende que a Administração Pública
não pode desfazer desse interesse geral nem abdicar-se a poderes que a lei lhe
atribuiu para tal tutela, mesmo porque ela não é titular do interesse público, cujo
titular é o Estado, que, por isso, mediante lei, poderá autorizar a disponibilidade ou a
renúncia.
O Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público determina a
Administração Pública a agir todas as vezes que o interesse público estiver
presente. Trata-se de um dever funcional que deve ser praticado por quem tem
competência.
2.3.4 Princípio da Motivação
O Princípio da Motivação determina que a Administração Pública
justifique seus atos, apontando-lhes as razões fáticas e jurídicas de suas decisões,
bem como fazendo uma correlação racional entre o evento e situações que deram
origem as providencias adotadas. Trata-se de uma formalidade obrigatória por meio
do qual se permite o controle dos atos administrativos.
Di Pietro (2004, p. 82) salienta que “não há mais espaço para as velhas
doutrinas que discutiam se a obrigatoriedade da motivação alcançava só os atos
vinculados ou só os atos discricionários, ou se estava presente em ambas as
categorias.”
Segundo Mello (2006) todos os atos praticados sem a oportuna e completa
22
motivação não carregam consigo condão da legitimidade e podem ser invalidados
pelo Poder Judiciário toda vez que sua fundamentação tardia, apresentada apenas
depois de questionados em juízo, não possa oferecer segurança e certeza de que os
motivos aduzidos efetivamente existiam ou foram aqueles que embasaram a
providência contestada.
Todos os atos administrativos praticados na Polícia Militar de Minas Gerais
(PMMG) devem estar em harmonia com os princípios implícitos e explícitos
analisados, bem como todas as mudanças que venham a ocorrer no ordenamento
jurídico disciplinar dos militares devem observar os parâmetros determinados por
eles e, no estudo em específico, os princípios que determinam a eficiência em todas
as condutas administrativas. Os servidores militares destacam-se dos demais
servidores estaduais em razão de um regime jurídico administrativo diferenciado no
desempenho de suas funções e estarão sujeitos a ilícito e sanção. Portanto, no
próximo capítulo, iremos estudar o ilícito e a sanção na perspectiva da Administração
Pública.
23
3 ILÍCITO E SANÇÃO NA PERSPECTIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sendo um conjunto de normas, princípios e regras, que regulam condutas
sociais, o Direito, como ordem normativa, tem por função a adaptação de valores
tidos como relevantes pela sociedade, sendo dotado de coercibilidade.
A função de qualquer ordem social caracteriza-se em obter uma determinada
conduta por parte daquele que a esta ordem está subordinada, de modo a fazer com
que o indivíduo se omita de determinadas ações consideradas como prejudiciais ao
convívio social e, ao contrário, alcance determinadas ações consideradas relevantes
e úteis pela coletividade, dentro de um ajustamento amplo. Esta função é exercida
pela reprodução de normas que prescrevem ou proíbem determinadas condutas
humanas.
Portanto, qualquer ordenamento jurídico tem por conteúdo regular as
condutas sociais, sendo que o que se espera é que o indivíduo adote a conduta
imposta pela norma jurídica, sendo que a inobservância desta não é desejada pelo
Direito.
As ordens normativas não teriam sentido, se a infringência à norma não
gerasse qualquer consequência. Com isso, qualquer conduta que contrarie o
mandamento da norma (ilícitos jurídicos), possui uma prévia consequência nos
ordenamentos jurídicos, em resposta à sua inobservância, que é a sanção jurídica
(SILVA, 2009).
3.1 OS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para que a Administração Pública possa atingir sua finalidade na
função administrativa, o Direito positivado lhe confere poderes. A doutrina cita como
poderes da Administração Pública: o poder discricionário, o poder vinculado, o poder
normativo, o poder hierárquico, o poder de polícia e o poder disciplinar. Neste estudo
será destacado apenas o poder disciplinar, uma vez que é em decorrência dele que
são aplicadas as sanções disciplinares na Polícia Militar.
O poder disciplinar da Administração Pública consiste no poder de apurar
infrações funcionais dos servidores e demais pessoas submetidas à disciplina
administrativa, bem como no poder de aplicação de penalidades.
24
Conforme Meirelles (2007, p.122), “é uma supremacia especial que o Estado
exerce sobre todos aqueles que se vinculam à Administração por relações de
qualquer natureza, subordinando-se às normas de funcionamento do serviço ou do
estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente”.
O poder disciplinar está relacionado com o poder hierárquico, mas não
podem ser confundidos. Por meio do poder hierárquico a Administração distribui e
escalona as funções de seus órgãos, ordena e revê a atuação de seus agentes,
estabelece a relação de subordinação entre os servidores públicos de seu quadro de
pessoal. O exercício do poder disciplinar só pode ser exercido por quem tenha
competência legal. Somente a lei pode estabelecer competência para o exercício do
poder disciplinar (MELLO, 2005).
A Lei 14.310 de 19 de junho de 2.002, que dispõe sobre o Código de Ética e
Disciplina dos Militares de Minas Gerais, estabelece, no artigo 45, o rol das
autoridades com competência para aplicar o poder disciplinar na Polícia Militar de
Minas Gerais.
Art. 45 – A competência para aplicar sanção disciplinar, no âmbito da respectiva IME, é atribuição inerente ao cargo e não ao grau hierárquico, sendo deferida: I – ao Governador do Estado e Comandante-Geral, em relação àqueles que estiverem sujeitos a este Código; II – ao Chefe do Estado-Maior, na qualidade de Subcomandante da Corporação, em relação aos militares que lhe são subordinados hierarquicamente; III – ao Corregedor da IME, em relação aos militares sujeitos a este Código, exceto o Comandante-Geral, o Chefe do Estado-Maior e o Chefe do Gabinete Militar; IV – ao Chefe do Gabinete Militar, em relação aos que servirem sob sua chefia ou ordens; V – aos Diretores e Comandantes de Unidades de Comando Intermediário, em relação aos que servirem sob sua direção, comando ou ordens, dentro do respectivo sistema hierárquico; VI – aos Comandantes de Unidade, Chefes de Centro e Chefes de Seção do Estado-Maior, em relação aos que servirem sob seu comando ou chefia. (MINAS GERAIS, 2002)
Para o bom desempenho de suas funções o Estado, a par de outros
cuidados, adota normas disciplinares para obrigar os seus funcionários a cumprirem
as suas atribuições. Se o servidor infringe algum dos seus deveres, será
responsabilizado disciplinarmente, sofrendo uma punição cuja natureza depende da
gravidade da falta cometida. Para exercer este poder é necessário que a conduta
considerada infração esteja prevista em algum diploma legal. As infrações
25
administrativas que podem ser cometidas pelos policiais militares de Minas Gerais
estão previstas no Código de Ética e Disciplina.
As sanções efetuadas pela Administração, em decorrência do poder
disciplinar, devem ser motivadas. A motivação constitui requisito de validade do ato
administrativo de sanção e torna possível o exercício do direito de recurso, se assim
desejar o apenado.
O artigo 42 do Código de Ética e Disciplina estabelece os requisitos do ato
administrativo de sanção disciplinar.
Art. 42 – O ato administrativo-disciplinar conterá: I – a transgressão cometida, em termos concisos, com relato objetivo dos fatos e atos ensejadores da transgressão; II – a síntese das alegações de defesa do militar; III – a conclusão da autoridade e a indicação expressa dos artigos e dos respectivos parágrafos, incisos, alíneas e números, quando couber, da lei ou da norma em que se enquadre o transgressor e em que se tipifiquem as circunstâncias atenuantes e agravantes, se existirem; IV – a classificação da transgressão; V – a sanção imposta; VI – a classificação do conceito que passa a ter ou em que permanece o transgressor. (MINAS GERAIS, 2002)
3.2 DO ILÍCITO ADMINISTRATIVO E DAS TRANSGRESSÕES DISCIPLINARES NA PMMG
No dia-a-dia das relações humanas e nas relações jurídicas, os cidadãos
estão obedecendo a prescrições de diversas naturezas. O descumprimento de um
mandamento legal impõe a necessidade do transgressor assumir o ônus de sua
conduta.
O conceito de ilícito está presente em todos os ramos do direito, podendo ser
do direito civil, penal ou administrativo. É um ilícito qualquer conduta humana, ação
ou omissão, comissiva ou omissiva que viole um dispositivo jurídico de determinado
ramo do direito, causando um desequilíbrio na ordem natural da sociedade e tenha
como consequência a possibilidade de aplicação de uma sanção. Celso Antonio
Bandeira de Mello, no ano de 2005, na pág. 783, assinala que “Infração
administrativa é o descumprimento voluntário de uma norma administrativa para o
qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por uma autoridade administrativa –
ainda que não necessariamente aplicada nesta esfera.”
26
Ilícito é o gênero do qual os ilícitos penal, civil e administrativo são espécies.
O Direito Administrativo utiliza o conceito de ilícito mas, como gênero, para identificar
a espécie infração administrativa que significa a inobservância de um
comportamento previsto na norma, seja obrigatório, seja proibido, na hipótese de a
sanção ser aplicada por órgão administrativo e pela autoridade competente para
impô-la (MELLO, 2005).
Ilícito, ou seja, infração administrativa, nos regulamentos e leis da Polícia
Militar de Minas Gerais recebeu o nome de transgressão disciplinar. O conceito de
transgressão disciplinar está previsto no artigo 11 do Código de Ética e Disciplina
dos Militares de Minas Gerais:
Art. 11 – Transgressão disciplinar é toda ofensa concreta aos princípios da ética e aos deveres inerentes às atividades das Instituições Militares Estaduais em sua manifestação elementar e simples, objetivamente especificada neste Código, distinguindo-se da infração penal, considerada violação dos bens juridicamente tutelados pelo Código Penal Militar ou comum. (MINAS GERAIS, 2002)
As transgressões disciplinares são apuradas através de instrumentos
legalmente constituídos, tendentes a aplicar uma sanção de acordo com a gravidade
da conduta. A transgressão disciplinar será leve, média ou grave, conforme
classificação atribuída, podendo ser atenuada ou agravada, consoante a pontuação
recebida da autoridade sancionadora e a decorrente de atenuantes e
agravantes (MINAS GERAIS, 2002).
O Código de Ética e Disciplina classifica as transgressões disciplinares em
transgressões graves, transgressões médias e transgressões leves, em um rol
taxativo e, por questões didáticas, serão discriminadas no capítulo quarto. A conduta
do militar que não se amoldar a qualquer dos incisos dos artigos 13 (graves), 14
(Médias) ou 15 (leves) não sofrerá nenhuma sanção de natureza disciplinar por parte
da Corporação.
3.3 SANÇÕES DISCIPLINARES NA POLÍCIA DE MINAS
A sanção disciplinar tem clara natureza punitiva, uma vez que decorre do ius
puniendi, ou seja, o direito de punir do Estado. Não se busca o ressarcimento de
27
prejuízos ou danos, possuindo caráter retributivo com o objetivo de cominar uma
sanção àquele que adotou uma conduta reprovável.
Por outro, possui também caráter preventivo, atuando no sentido de inibir a
pratica de transgressões disciplinares, ante a ameaça do servidor público incorrer
nas penalidades previstas no seu regime jurídico. A responsabilidade administrativa
acarreta as sanções disciplinares, também chamadas de punições disciplinares
(SILVA, 2009).
O Manual de Processos e Procedimentos Administrativos das Instituições
Militares do Estado de Minas Gerais (MAPPA) define a Sanção Administrativa como
sendo o ato administrativo que pode exprimir ordenação, imposição, pena ou
congênere, que se dispõe em norma legal, objetivando o caráter preventivo e
educativo e só pode ser aplicado pelas autoridades competentes.
O não cumprimento das normas internas das Instituições Militares faz surgir
para a Administração a possibilidade de aplicação de uma sanção disciplinar. Esta
punição na PMMG é uma sanção jurídica, prevista no Código de Ética e Disciplina
dos Militares de Minas Gerais, dirigida ao militar que cometer uma transgressão
disciplinar e aplicada por quem tenha competência mediante o ato administrativo
específico.
Conforme previsto no artigo 24 do Código de Ética e Disciplina as sanções
disciplinares na PMMG são:
Art. 24 – Conforme a natureza, a gradação e as circunstâncias da transgressão, serão aplicáveis as seguintes sanções disciplinares: I – advertência; II – repreensão; III –prestação de serviços de natureza preferencialmente operacional, correspondente a um turno de serviço semanal, que não exceda a oito horas; IV – suspensão, de até dez dias; V – reforma disciplinar compulsória; VI – demissão; VII – perda do posto, patente ou graduação do militar da reserva. (MINAS GERAIS, 2002)
A advertência é a forma mais branda de sanção e consiste numa
admoestação verbal ao transgressor, podendo ser feita particular ou ostensivamente,
sem constar de publicação ou dos assentamentos individuais. Está regulamentada
no artigo 28 do Código de Ética e Disciplina.
A repreensão é uma sanção disciplinar de pequena gradação e consiste
28
numa censura formalizada ao militar transgressor. É feita por escrito ao transgressor,
publicada de forma reservada ou ostensiva, devendo sempre ser averbada nos
assentamentos individuais. Está regulamentada no artigo 29 do Código de Ética e
Disciplina.
A prestação de serviços é uma sanção que acarreta uma contrapartida ao
policial militar transgressor e consiste no encargo de um serviço, preferencialmente
de natureza operacional, ao militar. Corresponde a um turno de serviço semanal, não
excedente a oito horas, fora da sua jornada de trabalho, que deverá ser prestado
pelo militar sem direito a qualquer remuneração. Está regulamentado no artigo 30 do
Código de Ética e Disciplina.
A suspensão é uma sanção que acarreta o afastamento compulsório do
militar, com interrupção do exercício do cargo, encargo ou função que exerce por um
período de dois a até dez dias dentro de parâmetros estabelecido pelo legislador. O
período de suspensão não é remunerado e o militar suspenso perde todas as
vantagens e direitos do cargo, encargo ou função. Está regulamentada no artigo 31
do Código de Ética e Disciplina.
A reforma disciplinar compulsória consiste em uma medida excepcional, de
conveniência da administração sendo uma sanção que acarreta o afastamento
compulsório do militar do serviço ativo da Corporação em razão do cometimento
reiterado de transgressões ou em razão da gravidade da conduta praticada. Para ser
aplicada a sanção é requisito que o militar possua pelo menos quinze anos de
efetivo serviço. O militar do Estado que sofrer reforma administrativa disciplinar
receberá remuneração proporcional ao tempo de serviço policial-militar. Está
regulamentada no artigo 32 do Código de Ética e Disciplina.
A demissão é uma sanção disciplinar pelo qual a autoridade competente
expulsa o agente dos quadros, privando-o definitivamente do direito de exercer a
função de policial militar, sendo aplicável à falta disciplinar de natureza gravíssima.
Decorre da incorrigibilidade do transgressor contumaz ou da incompatibilidade ao
regime disciplinar. Está regulamentada do artigo 33 ao artigo 36 do Código de Ética
e Disciplina.
A perda do posto, patente ou graduação é uma sanção disciplinar aplicada ao
militar da reserva em razão de conduta incompatível com sua condição de militar.
Consiste na perda da condição de militar sem, contudo, perder seus direitos
29
previdenciários.
Graduação é o grau hierárquico da praça, conferido pela autoridade militar
competente. Posto é o grau hierárquico do Oficial. Patente é a Carta oficial de
concessão de um título, posto ou privilégio. Está regulamentada no artigo 37 do
Código de Ética e Disciplina.
O Código de Ética e Disciplina, no artigo 25, estabeleceu outras três sanções
acessórias que sujeitarão o militar a outros ônus administrativos:
Art. 25 – Poderão ser aplicadas, independentemente das demais sanções ou cumulativamente com elas, as seguintes medidas: I – cancelamento de matrícula, com desligamento de curso, estágio ou exame; II – destituição de cargo, função ou comissão; III – movimentação de unidade ou fração. (MINAS GERAIS, 2002)
O cancelamento de matrícula é uma sanção acessória, aplicada aos
diversos alunos dos cursos de formação, aperfeiçoamento e especialização da
PMMG que acarreta o desligamento do curso, estágio ou exame. Quando se tratar
de aluno que era civil antes de seu ingresso, o cancelamento de matrícula ensejará
sua exclusão da Corporação. Esta sanção acessória está regulamentada do artigo
38 e 39 do Código de Ética e Disciplina
A destituição de cargo, função ou comissão é uma sanção acessória
aplicada ao militar em razão de ato incompatibilidade com o exercício do cargo,
função ou comissão. Será aplicada independente da aplicação de outra sanção
disciplinar. Está regulamentada no artigo 40 do Código de Ética e Disciplina.
A movimentação de unidade é uma sanção acessória aplicada pelas
autoridades com competência para punir. A movimentação configura medida
disciplinar acessória, sendo aplicada, em princípio, quando a presença do militar na
localidade comprometer sua honra pessoal ou o decoro da classe. Exige-se, ainda,
que a falta esteja devidamente apurada antes da sua efetivação. Não há, entretanto,
necessidade de se aguardar solução de recurso disciplinar, caso tenha sido
interposto pelo militar.
Em razão do princípio da publicidade dos atos administrativos, todas as
sanções disciplinares deverão ser publicadas e o militar transgressor ser notificado
pessoalmente, para que possa exercer o direito de recurso. Na PMMG a publicação
ocorre de maneira reservada em boletim interno e a divulgação ostensiva só é
30
possível quando expressamente autorizada pelo Conselho de Ética e Disciplina da
Unidade.
Encerrada a análise do ilícito e da sanção, na perspectiva da administração
pública, torna-se necessário conhecer a instrumentalização do poder disciplinar da
Polícia Militar através dos processos e procedimentos administrativos, quando
ocorrer a prática de uma transgressão disciplinar. Este será o assunto da próxima
seção.
31
4 DO INSTITUTO DA PRESCRIÇÃO E DOS PROCESSO E PROCEDIMENTO DISCIPLINAR NA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
4.1 INSTITUTO DA PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA
A estabilidade das relações jurídicas é uma preocupação real de toda
sociedade, principalmente em se tratando do poder público. Não é bom para o
direito que, nas relações entre pessoas, entre si ou com o Estado, vigore a
insegurança jurídica, desprotegendo o cidadão.
Desastroso seria para o ser humano que não pudesse ter, no tempo passado,
a segurança de que seus atos, certos ou errados, após o tempo prescricional
decorrido, findados estariam. Este direito está consagrado em nossa Constituição de
1988, com o princípio da segurança jurídica.
Funciona a prescrição, em qualquer área do direito, como matéria de ordem
pública, capaz de estabilizar as relações jurídicas, independentemente do campo
jurídico em litígio.
Neste sentido Celso Antonio Bandeira de Mello, no ano de 2007, na pág.971,
define a prescrição administrativa como “a perda da ação judicial, vale dizer, do meio
de defesa de uma pretensão jurídica, pela exaustão do prazo legalmente previsto
para utilizá-lo.” Mello (2007) destaca que não há regra alguma fixando
genericamente um prazo prescricional para ações administrativas em face do
funcionário público, no entanto o ideal é que este prazo esteja descrito em norma
específica.
O Manual de Processos e Procedimentos Administrativo das Instituições
Militares de Minas Gerais (MAPPA) tratou do assunto de forma bem abrangente. O
MAPPA define a prescrição como: A perda de um direito em face do não exercício, no prazo legal, da ação que
o assegurava. É a perda do poder-dever de investigar ou de punir da
Administração, pelo não exercício da pretensão punitiva durante certo
tempo. Constitui-se um dos modos de extinção da punibilidade (MINAS
GERAIS, 2012).
Estão previstas no artigo 508 do MAPPA os casos específicos de prescrição.
São elas in verbis:
32
Art. 508. A prescrição da pretensão punitiva da Administração Militar regula-se pela natureza da sanção disciplinar aplicada e observará os seguintes prazos: I – 02 (dois) anos para as transgressões que não acarretam demissão ou reforma disciplinar; II – 04 (quatro) anos para as sanções disciplinares que acarretam demissão ou reforma disciplinar, decorrente de deserção; III – 05 (cinco) anos para as sanções disciplinares que acarretam demissão ou reforma disciplinar em consequência dos demais casos previstos no CEDM. §1º. Independente da data em que, oficialmente, a Administração tome conhecimento da prática da transgressão disciplinar, o processo deverá ser findado e a sanção efetivada nos prazos especificados neste artigo, para surtirem os efeitos legais. §2º. A instauração do Processo Administrativo Disciplinar (PAD/PADS) decorrente de deserção deverá ocorrer tão logo o militar seja capturado ou se apresente na Unidade.
A contagem do prazo prescricional inicia-se na data do cometimento da
transgressão disciplinar e termina com a efetiva ativação da sanção administrativa.
Conforme previsão do art. 510 do MAPPA “comprovada a incidência da
prescrição da pretensão punitiva, independente da fase em que o
processo/procedimento administrativo disciplinar se encontre, a autoridade militar
deverá decidir pelo arquivamento dos autos.”
O MAPPA teve sua publicação no mês de junho de 2012, portanto uma
legislação recente nos processos e procedimentos da Polícia Militar de Minas
Gerais. Anteriormente a este manual a prescrição na Instituição mineira era regido
pelo art. 90 da lei 14.310 de 2002 o Código Ética. Neste artigo conta que: Art. 90 – Contados da data em que foi praticada a transgressão, a ação disciplinar prescreve em: I – cento e vinte dias, se transgressão leve; II – um ano, se transgressão média; III – dois anos, se transgressão grave.
Apesar desta previsão legal o entendimento não era pacífico quanto à sua
aplicação, pois se refere à prescrição da ação disciplinar e não da transgressão
disciplinar, levando a administração das unidades a aplicarem o prazo de 05 anos
para a prescrição dos processos até a implementação efetiva do MAPPA, que
ocorreu em setembro de 2012, pacificando a questão com o art. 508, citado acima.
Neste sentido e tomando como base a tabela 01 abaixo e, mais
precisamente, se avaliarmos os dados de prescrições ocorridas no ano de 2012, ano
em que se consolidaram os parâmetros prescricionais, podemos ver que dos 7.573
processos instaurados, 1049 foram arquivados por prescrição, perfazendo um
33
percentual de 13,85%. Este valor se eleva para 18,79%, se considerarmos
isoladamente os dados da Diretoria de Recursos Humanos que, em um total de
2.745, foram arquivados 516 processos. Nestes casos, como dito anteriormente,
ocorrendo a prescrição o Estado perde por completo a sua pretensão punitiva.
Se considerarmos em termos monetários e levando-se em conta que o maior
valor do processo é de $ 25.023,00 reais, conforme será detalhado mais adiante,
haverá um gasto de $26.249.127,00 (vinte e seis milhões duzentos e quarenta e
nove mil e cento e vinte e sete reais), em um ano, sem retorno direto para a
Administração Pública.
RPM/ANO
2010 2011 2012 2013
Nº processos
Arquivamento Por prescrição
Arquivamento pelo art. 10
Nº processos
Arquivamento por prescrição
Arquivamento pelo art. 10
Nº processos
Arquivamento Por prescrição
Arquivamento pelo art. 10
Nº processos
Arquivamento Por prescrição
Arquivamento pelo art. 10
1ª RPM
1956 52 199 2756 59 188 2304 187 246 459 64 74
2ª RPM
270 - 11 416 - 6 583 39 08 253 63 06
3ª RPM
- - - - - - - - - - - - 4ª RPM
- - - - - - - - - - - - 5ª RPM
- - - - - - - - - - - - 6ª RPM
01 00 00 14 00 00 11 05 05 04 00 01
7ª RPM
127 - 58 130 - 108 136 33 95 54 11 38
8ª RPM
654 01 30 688 00 67 357 12 35 322 09 32
9ª RPM
85 - 17 37 - 49 56 34 17 21 06 02
10ª RPM
392 00 85 424 01 05 392 00 77 183 02 32
11ª RPM
- - - - - - - - - - - - 12ª RPM
355 - 152 355 04 188 352 75 137 339 26 61
13ª RPM
46 02 03 44 01 01 71 06 03 19 10 02
14ª RPM
- - - - - - - - - - - - 15ª RPM
66 00 04 56 01 02 72 45 03 55 03 02
16ª RPM
- - - - - - - - - - - - 17ª RPM
95 00 47 104 00 35 185 94 38 106 33 22
18ª RPM
409 00 123 350 01 120 309 03 51 199 00 57
DRH 2513 33 - 2517 20 - 2745 516 - 73 15 - Tabela 01: Processos e Procedimentos nas Regiões da PMMG entre os anos de 2010 a 2013 Fonte: Diretoria de Recursos Humanos (DRH) e RPM’s (-) Sem informações das Regiões.
34
Naturalmente que, analisando estes dados pelo gráfico, não seria possível
adiantar, com precisão, os motivos diretos destas prescrições, uma vez que não
foram verificados, caso a caso, nos processos. Contudo, Paula e Resende (2011),
ao colocarem a necessidade de um estudo sobre a possibilidade de implementação
do Instituto da Transação Administrativa no Código de Ética e Disciplina dos
Militares Estaduais (Lei n. 14.310/02) descreveram o crescente número de
processos instaurados ao longo dos anos na PMMG, o que poderia, de certa forma,
ter contribuído para estas prescrições.
Estes autores citam que, em um período de 15 anos (1995 a 2010), o
número de entrada de processos na Diretoria de Recursos Humanos cresceu de 226
em 1995 para 2730 em 2009, ou seja, um crescimento extraordinário, o que, com
certeza movimentou toda a máquina administrativa das Unidades da Instituição
Mineira, mobilizando Oficiais e Praças nestas apurações.
No Caso da Polícia Militar de Minas Gerais, de forma inconteste, os números mostram essa necessidade. A evolução da entrada de expedientes administrativo-disciplinares na diretoria de recursos humanos, cuja série histórica iniciou-se com 226 unidades (ano de 1995), crescendo rapidamente, até atingir 2.730 unidades, em 2009. Posto isso, possível revisão do Código de Ética e Disciplina dos Militares Estaduais, em conformidade com os novos modelos de gestão [...] (PAULA; RESENDE, 2011,p.31).
4.2 PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
Conforme previsto nos regulamentos e manuais das Instituições Militares é
dever de todos os seus integrantes zelar pela manutenção da disciplina, cumprindo
e fazendo cumprir as normas e os princípios da ética militar. Neste sentido a Polícia
Militar de Minas Gerais está obrigada a apurar eventuais condutas ilícitas praticadas
pelos seus servidores. A informação de irregularidades poderá ter procedência
interna ou externa. A elucidação das transgressões disciplinares pode ter natureza
pré-processual (procedimentos) ou processual (processos).
O vocábulo processo deriva do latim com origem no direito italiano com a
forma processu que significam ir para frente, ação de avançar, sendo um conjunto
sequencial de ações com objetivo comum. O processo jurídico é um instituto da
35
Teoria Geral do Direito, tendo como característica a formalidade de seus atos, tendo
como fonte primária a Constituição Federal.
Diferentemente ao processo, o procedimento é um termo de formação mais
recente no Direito, tendo várias interpretações, podendo indicar aspectos meramente
externos, com acompanhamento da doutrina majoritária, como, também, método no
sequenciamento dos atos judiciais ou administrativos (MEIRELLES, 2006).
4.2.1 Diferença entre processo e procedimento
O processo é o meio de que se vale o Estado para cumprir a função
jurisdicional, exercendo seu poder de polícia e, também, o seu poder disciplinar.
Constitui-se de uma série de atos dos órgãos jurisdicionais, de atos dos seus
sujeitos ativo e passivo, cuja participação é necessária, sendo preciso observar
determinadas disposições típicas do processo jurídico.
Para Santos (2009) durante muito tempo o termo processo foi associado
exclusivamente à função jurisdicional, em que o Estado atuava com o direito objetivo
na composição dos conflitos de interesse. Não se falava em processo no âmbito do
Direito Administrativo. No Brasil, a partir da década de 50, doutrinadores difundiram
a ideia de um processo atinente às relações entre a Administração e seus servidores
e, em alguns casos, entre a Administração e seus administrados, isto para
administrativistas bem como para processualistas.
Processo e procedimento são divergentes em face da análise de alguns
doutrinadores. Procedimento, para a corrente minoritária, é utilizado no seu sentido
amplo que engloba o processo. Os administrativistas justificam a utilização apenas
de procedimento para evitar confusão com o processo judicial. Majoritariamente o
processo é colocado como um conjunto de atos lógicos e juridicamente encadeados
e procedimento um complexo de atos que compõem o processo (SANTOS, 2009).
Mello (2005, p. 455) conceitua procedimento como uma “sucessão itinerária
e encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado final e
conclusivo.” Para o autor significa que, para existir o procedimento, cumpre que haja
uma sequência de atos conectados entre si. Hely Lopes Meirelles no ano de 2006,
na pág.188, ressalta que "a Administração Pública, para registro de seus atos,
controle da conduta de seus agentes e solução de controvérsias dos administrados,
36
utiliza-se de diversificados procedimentos, que recebem a denominação comum de
processo administrativo"
A Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no ano de 2004, na pág.89,
destaca que a expressão processo administrativo é utilizada em sentidos diversos,
enumerando quatro, a saber:
1. num primeiro sentido, designa o conjunto de papéis e documentos organizados numa pasta e referentes a um dado assunto de interesse do funcionário ou da administração; 2. é ainda usado como sinônimo de processo disciplinar, pelo qual se apuram as infrações administrativas e se punem os infratores; 3. em sentido mais amplo, designa o conjunto de atos coordenados para a solução de uma controvérsia no âmbito administrativo; 4. como nem todo processo administrativo envolve controvérsia, também se pode falar em sentido mais amplo, de modo a abranger a série de atos preparatórios de uma decisão final da Administração.
Na legislação interna corporis da PMMG, a Resolução 4.220, de 28 de junho de 2012 (MAPPA), traz a seguinte definição:
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO – modalidade de processo ou de investigação administrativa de rito mais célere ou de caráter meramente investigativo, com o intuito de apurar conduta infracional, antiética ou passível de recompensa. PROCESSO ADMINISTRATIVO – é o conjunto de iniciativas da Administração, que envolvam o servidor, ou funcionário público, possibilitando-se a ampla defesa, incluindo o contraditório, antes da edição do ato final, absolutório ou condenatório, depois de analisar-lhe a conduta que, por ação ou omissão, teria configurado ilícito penal, administrativo, funcional ou disciplinar. Para se efetivar demissão ou reforma disciplinar do servidor público, é obrigatória a realização de Processo Administrativo Disciplinar (MINAS GERAIS, 2012, p.12)
4.2.2 Princípios do processo administrativo
Sem uma definição direta pelo direito positivado, surge divergência
doutrinária quanto aos princípios que são aplicados ao processo administrativo,
razão pela qual variam de acordo com cada doutrinador.
Di Pietro (2004, p. 534) cita como princípios comuns entre o processo
judicial e o processo administrativo os “[...] princípios da publicidade, da ampla
defesa, do contraditório, do impulso oficial, da obediência à forma e aos
procedimentos estabelecidos em lei [...]”; e como princípios específicos do Direito
Administrativo “[...] a oficialidade, a gratuidade e a atipicidade.” Rosa (2007) cita
como princípios do processo administrativo “[...] legalidade, contraditório e a ampla
defesa, in dúbio pro reo e apresenta como princípios recentes o devido processo
37
legal e o princípio da inocência [...]”.
A Resolução 4.220, de 28 de junho de 2012 (MAPPA) no artigo 2º,
estabelece como princípios norteadores do processo administrativo os seguintes:
I – legalidade objetiva: o processo disciplinar há que se embasar em uma norma legal, específica, sob pena de invalidade, conforme previsto no inciso II do art. 5º da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB); II – oficialidade: ainda que provocado por particular, a movimentação do processo disciplinar cabe à Administração; III – verdade material: a Administração pode valer-se de quaisquer provas, desde que obtidas licitamente, em busca da verdade dos fatos; IV – informalismo: dispensa forma rígida para o processo disciplinar, salvo se expressamente prevista em norma específica. A forma é necessária, mas flexível; V – garantia de defesa: decorre dos princípios constitucionais insculpidos na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), notadamente nos incisos LIV e LV do seu art. 5º, que tratam da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal; VI – razoável duração do processo: assegura a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantem a celeridade de sua tramitação, conforme inciso LXXVIII do art. 5º da CRFB; VII – impessoalidade: impõe ao administrador que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como o objetivo do ato, de forma impessoal, conforme o caput do art. 37 da CRFB; VIII – moralidade: determina que não bastará à autoridade o estrito cumprimento da legalidade, devendo ele, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, conforme disposto no caput do art. 37 da CRFB; IX – publicidade: faz-se pela publicação do ato em Boletim ou Diário Oficial, para conhecimento do público em geral. A regra, pois, é que a publicidade somente poderá ser excepcionada quando o interesse público ou a lei assim o determinar, conforme disposto no caput do art. 37 da CRFB; X – eficiência: impõe à Administração Militar e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências, de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de 21 maneira a evitar desperdícios e garantir uma maior rentabilidade social devendo considerar que, quando mera formalidade burocrática for um empecilho à realização do interesse público, o formalismo deve ceder diante da eficiência, estando consagrado no art. 37, caput, CRFB; XI – motivação: a autoridade militar deve apresentar as razões que a levaram a tomar a sua decisão. A motivação é uma exigência do Estado de Direito, ao qual é inerente, entre outros direitos dos administrados, o direito a uma decisão fundada, motivada, com explicitação dos motivos (MINAS GERAIS, 2012)
Dentre os objetivos específicos desta monografia destacamos o de
examinar os princípios aplicados ao processo administrativo disciplinar da Polícia
Militar. Como se verifica, os princípios citados pelo MAPPA possuem natureza
garantista, ou seja, estrita legalidade no processo, principalmente porque o inciso V
38
do artigo 2º fez referência à ampla defesa e ao contraditório. Como bem definido por
Mello (2005) sobre o garantismo processual “relaciona-se com a garantia do mínimo
sofrimento necessário decorrente da intervenção punitiva do Estado”
A ampla defesa e ao contraditório significa que o militar não poderá ser
punido sem que lhe seja assegurada a observância destes princípios, impedindo a
existência de um processo meramente formal, com simples aparência de legalidade.
Estas garantias, que não se limitam à ampla defesa e ao contraditório, também, com
previsões constitucionais, levam o processo a obedecer a certas etapas, fazendo
com que, pequenas faltas tenham um decurso de tempo longo o que, como vimos
anteriormente, poderá levar a prescrição das transgressões cometidas.
4.2.3 Procedimentos disciplinares na PMMG
Ao ingressar em uma instituição Estadual e adquirir a condição de Policial
Militar Estadual, o militar passa a se sujeitar ao Estatuto dos Militares de Minas
Gerais. Nesta relação funcional com o Estado o servidor passa a gozar dos direitos
decorrentes de sua função, bem como, se sujeita a observância das normas de
conduta, especialmente o Código de Ética e Disciplina.
No desempenho de suas funções o militar esta sujeito a praticar atos que
serão objeto de elogios; contudo, poderá também cometer atos que estão
codificados como transgressões e, ai, a Polícia Militar deve cumprir uma burocracia
administrativa, visando aplicar o poder disciplinar. É através de processos e
procedimentos que serão instrumentalizados a aplicação das sanções disciplinares.
As Instituições Militares, em suas atividades diárias, realizam diversos
procedimentos burocráticos. Alguns desses procedimentos podem resultar na
instauração de processos disciplinares e outros podem instruir tais processos, como,
por exemplo, o reconhecimento, as perícias, etc. Interessam a este trabalho apenas
os procedimentos que podem ter como consequência o exercício do poder
disciplinar. A diferença primordial entre procedimento disciplinar e processo
disciplinar é a presença do Contraditório e da Ampla Defesa, obrigatória no processo
e inexistente no procedimento. São procedimentos disciplinares na PMMG: o
Relatório Reservado e o Relatório de Investigação Preliminar.
39
4.2.3.1 Relatório reservado
O Relatório Reservado tem previsão legal no artigo 95 do Código de Ética e
Disciplina, tendo como finalidade levar ao conhecimento da autoridade competente
atos praticados por outro militar mais antigo ou de maior grau hierárquico que o
comunicante. Art.95 – O militar que presenciar ou tomar conhecimento de ato ou fato contrário à moralidade ou à legalidade praticado por outro militar mais antigo ou de maior grau hierárquico poderá encaminhar relatório reservado e fundamentado à autoridade imediatamente superior ou órgão corregedor das IMEs, contendo inclusive meios para demonstrar os fatos, ficando-lhe assegurado que nenhuma medida administrativa poderá ser aplicada em eu desfavor.
O prazo para apresentação do Relatório Reservado é de cinco dias úteis,
conforme previsto no art. 29, & 1º do MAPPA, iniciado a partir da observação ou do
conhecimento do fato. A apresentação de Relatório Reservado infundado pode
ensejar responsabilidade penal, administrativa e civil ao autor do relatório.
A autoridade militar que receber o Relatório Reservado deverá apurar o fato.
Caso não tenha competência, encaminhará o procedimento à autoridade
competente, no prazo de três dias, sob pena de responsabilidade administrativa, civil
e penal.
4.2.3.2 Relatório de investigação preliminar
O Relatório de Investigação Preliminar (RIP) tem previsão legal no art. 105
do MAPPA. Sua finalidade é buscar informações ou provas preliminares, visando
confirmar, ou não, a existência de indícios acerca da procedência das alegações do
público externo, da representação ou de outro documento obtido por intermédio de
qualquer pessoa, ou mesmo aflorado na mídia ou meio eletrônico, capaz de
possibilitar a instauração do procedimento adequado para apurar os fatos.
Segundo Santos (2009) a concepção do Relatório de Investigação Preliminar
é resgatar a finalidade da apuração sumária na Corporação, bem como trazer
convicção à autoridade administrativa para a instauração ou não do processo ou
procedimento regular adequado à eventual conduta praticada. Tem natureza de
instrução preliminar e investigativa, cuja finalidade precípua é evitar a instauração de
40
portarias e despachos de processos regulares, sem que haja elementos de
convicção suficientes da ocorrência do fato e de sua autoria.
Será dispensado, em regra, o RIP para a transgressão disciplinar residual
ao Auto de Prisão em Flagrante (APF), Inquérito Policial Militar (IPM), Inquérito
Policial (IP) ou processo judicial, considerando que os indícios acerca da sua
existência já se encontram nos autos da investigação ou do processo criminal,
devendo-se instaurar o processo disciplinar adequado à apuração da falta.
4.2.4 Processos disciplinares na PMMG
Toda vez que existir a possibilidade de punição do servidor militar pela
Administração Pública estará ali estabelecida uma relação jurídica de direito
processual com a instauração de um processo administrativo.
São processos disciplinares na Polícia Militar a comunicação disciplinar
(CD), a queixa disciplinar (QD), a transgressão disciplinar residual (TDR), a
sindicância administrativa disciplinar (SAD) e os processos administrativos
demissionários. Nestes processos disciplinares devem ser garantidos ao militar
acusado todos os direitos inerentes ao devido processo legal.
4.2.4.1 Comunicação disciplinar
A Comunicação Disciplinar (CD) é a formalização escrita, feita e assinada
por militar possuidor de precedência hierárquica em relação ao comunicado, dirigida
ao comandante, diretor ou chefe do comunicante, acerca de ato ou fato contrário à
disciplina militar. Deve identificar as pessoas ou coisas envolvidas, o local, a data e a
hora da ocorrência da eventual transgressão disciplinar, além de caracterizar as
circunstâncias que a envolveram.
A comunicação disciplinar deverá ser apresentada no prazo de 5 dias úteis,
contados da observação ou conhecimento do fato. Recebida a CD, caso a
autoridade competente não vislumbre, de imediato, causa prévia de justificação ou
absolvição, designará, no prazo de 10 (dez) dias úteis, por meio de Despacho, um
encarregado para a elaboração do Processo de Comunicação Disciplinar (PCD),
conforme estabelecido no art. 37 do MAPPA:
41
Art. 37. O encarregado do PCD adotará as seguintes providências: I – abrirá vista ao comunicado, mediante a elaboração do Termo de Abertura de Vista (TAV), para que apresente suas alegações de defesa por escrito, no prazo de 05 (cinco) dias úteis; II – recebidas as alegações de defesa e, verificando a existência de causa de justificação e/ou absolvição, proporá o arquivamento do PCD, mediante relatório sucinto e motivado; III – recebidas as alegações de defesa, verificando a ocorrência de transgressão disciplinar por parte do comunicado, e não havendo necessidade de audição de testemunhas e/ou produção de outras provas, seja pela confissão do comunicado ou pela ausência de requerimento de produção de provas, confeccionará relatório sucinto e motivado, tipificando a transgressão; IV – recebidas as alegações de defesa e havendo necessidade de audição de testemunhas e/ou produção de outras provas, em decorrência de pedido da defesa ou vislumbradas pelo encarregado, este deverá: a) ouvir as testemunhas, sendo primeiro as do processo e, em seguida, as indicadas pela defesa, ambas limitadas ao número máximo de 03 (três); realizar a notificação do acusado para, caso queira, acompanhar a audição de testemunhas e a ênfase na produção ou juntada de provas materiais e documentais; b) inexistindo, ao final da apuração, causa de justificação e/ou absolvição, deverá abrir nova vista ao comunicado, para a apresentação de Razões Escritas de Defesa (RED) final, no prazo de 05 (cinco) dias úteis, elaborando, após, relatório sucinto e motivado, tipificando a transgressão ou propondo o arquivamento dos autos, especificando a respectiva causa de justificação e/ou absolvição vislumbrada; c) existindo, ao final da apuração, alguma causa de justificação e/ou absolvição, sem abrir vista ao comunicado, produzirá relatório final sucinto e motivado, propondo o arquivamento dos autos.
4.2.4.2 Queixa disciplinar
A Queixa Disciplinar (QD) é a notícia interposta pelo militar (querelante),
diretamente atingido por ato pessoal praticado por militar possuidor de precedência
hierárquica (querelado) que repute irregular ou injusto, dirigida ao Comandante,
Diretor ou Chefe do querelante.
A apresentação da queixa será feita no prazo máximo de 05 (cinco) dias
úteis, a contar da data do fato e deverá ser encaminhada por intermédio da
autoridade a quem o querelante estiver diretamente subordinado.
Aplicam-se à queixa disciplinar, nos aspectos formais e de mérito, as
orientações e o modelo de Relatório pertinente à comunicação disciplinar, o seu rito
e os demais aspectos alusivos ao devido processo legal, inclusive no que tange as
alegações de defesa.
42
4.2.4.3 Transgressão Disciplinar Residual
É toda conduta antiética aflorada no decorrer da apuração de infração penal,
através de Autos de Prisão em Flagrante (APF), Inquérito Policial Militar (IPM),
Inquérito Policial (IP), Processos Judiciais (PJ) ou outros documentos correlatos,
encaminhados à administração militar.
Conforme prescrito no Art. 58 do MAPPA, quando se tratar de transgressão
disciplinar residual ao IPM ou APF, deverão ser adotadas as seguintes providências:
I – no relatório do IPM/APF, verificar se o encarregado especificou o fato e tipificou as possíveis transgressões disciplinares residuais afloradas, assim como as causas de justificação ou absolvição; II – na avocação/homologação da Solução do IPM, constar a(s) transgressão(ões) disciplinar(es) residual(ais), em tese, cometida pelo militar investigado, com suas respectivas tipificações. No caso da Administração, de ofício ou em concordância com o encarregado, verificar que existiu causa de justificação ou absolvição, constantes dos artigos 6º e 7º deste manual, deverá constar essa circunstância no referido ato; III – tirar fotocópia dos autos do IPM em seu inteiro teor ou, conforme conveniência administrativa, de partes da documentação que demonstrem a transgressão disciplinar residual praticada; IV – remeter o IPM/APF à JME; V – elaborar portaria de processo disciplinar adequado (SAD/PAD/PADS), em conformidade com a natureza da transgressão disciplinar residual aflorada no IPM/APF (MINAS GERAIS, 2012).
4.2.4.4 Sindicância administrativa Disciplinar
A Sindicância Administrativa Disciplinar (SAD) é uma modalidade de
processo disciplinar acusatório, com rito e procedimentos próprios, e tem por
finalidade apurar a autoria, a materialidade e o nexo de causalidade de
transgressões disciplinares praticadas por militares estaduais no exercício, ou não,
de suas funções, de maneira rápida e padronizada. Possibilita a aplicação de
sanções administrativas que não importem em reforma ou demissão do militar
estadual e poderá ser utilizada como base para a instauração de Processo
Administratio Disciplinar, Processo Administrativo Disciplinar Sumário e o Processo
Administrativo de Exoneração.
Conforme previsto no parágrafo único do art. 272 do MAPPA a SAD deve ser
instruída observando-se o devido processo legal, com as inerentes garantias
43
constitucionais da ampla defesa e do contraditório, para que seja válida eventual
sanção a ser aplicada.
O prazo regulamentar para elaboração da SAD é de 30 (trinta) dias corridos,
podendo ser prorrogado por até 10 (dez) dias corridos em casos de necessidade,
pela autoridade militar delegante, quando tempestivo e devidamente motivado pelo
sindicante.
4.2.4.5 Processo administrativo disciplinar
O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é destinado a examinar e dar
parecer sobre a incapacidade do militar para permanecer na situação de atividade
ou inatividade nas IME, tendo como princípios o contraditório e a ampla defesa.
Será submetido ao PAD, nos termos do art. 64 do Código de Ética e
Disciplina Militar (CEDM), o militar que cometer nova falta disciplinar de natureza
grave, se classificado no conceito “C” (a falta grave pode ser originária, não se
exigindo a reincidência, mas tão somente o cometimento de falta disciplinar grave); e
praticar ato que afete a honra pessoal ou o decoro da classe, independentemente do
conceito em que estiver classificado.
O prazo para a conclusão do processo é de 40 dias, podendo, em casos
excepcionais, ser prorrogado pela autoridade convocante, por até 20 dias.
Realizadas todas as diligências e apreciadas as alegações finais de defesa, a
comissão processante se reunirá para deliberar sobre o relatório produzido pelo
vogal-interrogante, emitindo parecer sobre a procedência total ou parcial da
acusação, ou sua improcedência, propondo as medidas cabíveis.
4.2.4.6 Processo Administrativo de Exoneração
Conforme previsão no art. 381 do MAPPA, o Processo Administrativo
Exoneratório (PAE) é destinado a examinar e dar parecer sobre a exoneração do
serviço público de militar ou civil que se enquadrar nas seguintes situações:
I – discente, que era civil antes do início do curso de formação, com fulcro nos artigos 38 e 97 da Lei n. 14.310, de 19 de junho de 2.002, em pelo menos uma das seguintes situações: a) reprovação no curso de formação;
44
b) impossibilidade da conclusão de curso de formação no prazo de sua duração, salvo nos casos de trancamento de matrícula; c) não atingir a frequência mínima nas disciplinas do curso de formação; d) contra-indicação de permanência na Instituição, por inadaptabilidade à função militar, durante o período de formação, motivadamente indicada pelo competente colegiado; e) omitir declaração que devia constar, ou inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita no Formulário para Ingresso na IME (FIC), com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante. II – sem estabilidade, afastado por problemas de saúde, decorrentes de acidente ou moléstia não-especificada em lei como causa de reforma, desde que não seja o acidente ou moléstia proveniente do serviço policial-militar, nos termos do EMEMG; III – com ou sem estabilidade, que não cumpriu os requisitos exigidos para ingresso na Instituição e pelo competente edital do concurso; IV – o discente que, não sendo militar, deixar de preencher os requisitos do edital; V – o discente que era civil antes do início do curso e que se enquadrar nos casos especificados nas Diretrizes de Educação de cada IME; VI – outras de natureza não disciplinar (MINAS GERAIS, 2012).
O prazo para a conclusão do PAE é de 30 (trinta) dias corridos,
prorrogáveis, motivadamente, pela autoridade convocante, por até 10 (dez) dias
corridos, abstraindo-se os prazos da defesa, que são extra-autos.
4.2.4.7 Processo Administrativo Disciplinar Sumário
O Processo Administrativo Disciplinar Sumário (PADS) é o processo
instaurado em desfavor de militar que contar com menos de 03 (três) anos de efetivo
serviço e que seja reincidente em falta disciplinar de natureza grave, para o militar
classificado no conceito “C”; e pela prática de ato que afete a honra pessoal ou o
decoro da classe, independentemente do seu conceito.
O PADS será elaborado por autoridade processante, que deverá ser um
oficial de maior grau hierárquico do militar acusado, exceto quando se tratar de Cabo
ou Soldado, cuja autoridade processante poderá ser, no mínimo, um Sargento
PM/BM. O prazo para a conclusão do PADS será de 20 (vinte) dias corridos,
prorrogáveis por mais 10 (dez) dias corridos.
4.2.4.8 Custo do processo/procedimento administrativo
Segundo Alves ([200?]) foi realizado um estudo desenvolvido pelo Centro
Ibero-Americano de Administração e Direito onde foi calculado o custo final dos
processos administrativos disciplinares, no âmbito da Administração Pública.
45
O cálculo decorreu de minucioso levantamento de todos os elementos
geradores de custo no desenvolvimento de um processo, no âmbito da
Administração Pública. Dentre eles: custo/dia de cada um dos três membros da
comissão processante, do acusado, do secretário da comissão, do consultor jurídico
ao laborar em fase analítica, e dos servidores da área de recursos humanos, que
tenham participação antes, durante e depois do processo; e mais o custo/hora de
testemunhas, de servidor do protocolo, da autoridade julgadora e de servidores
disponibilizados para fornecer subsídios.
Levou-se em consideração a realização de uma única diligência da
comissão fora da sede em cada oito processos. Não foram inseridos gastos
eventuais de perícia, nem o custo decorrente de possível necessidade de
oferecimento de defensor dativo (advogado gratuito nomeado pelo Estado). Chegou-
se ao valor de R$ 25.023,33.
Por fim, Segundo Alves ([200?]) foi considerado no cálculo o custo de uma
sindicância que, normalmente, serve de base à instauração do processo
administrativo disciplinar. Somente essa sindicância, admitindo-se simplificada,
geraria uma despesa de R$ 6.374,30.
Outro aspecto a merecer consideração é que, enquanto o Poder Judiciário
possui uma máquina administrativa estruturada, com serventuários e juízes aptos a
desenvolver a atividade judicante, a Administração Pública conta com servidores
nem sempre treinados ou com aptidão para conduzirem processos disciplinares.
Nesse caso, os vícios e as nulidades são consideráveis. Segundo Alves (2013) outro
dado levantado na pesquisa é que 86% dos expedientes levados à apreciação
judicial restam anulados por vícios formais.
Analisou-se nesta seção a forma que a Polícia Militar utiliza para apurar as
transgressões disciplinares, bem como a incidência da prescrição nos Processos e
Procedimentos e o custo destes. Torna-se imperioso aprofundar, agora, no estudo da
Transação Administrativa, que surge no ordenamento jurídico como uma alternativa
para se combater a prescrição nos atos da Administração Pública Militar.
46
5 A TRANSAÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO – MEDIDAS ALTERNATIVAS PARA O SISTEMA PUNITIVO DISCIPLINAR.
A transação representa uma fórmula de extinção da obrigação consistente
no término da controvérsia, mediante concessões mútuas. A transação é um acordo,
ou seja, transigir significa que uma parte abre mão de um direito seu, se a parte
contrária também abrir mão de direito seu. São concessões mútuas para se chegar à
solução de um litígio.
5.1 MODALIDADES DE TRANSAÇÃO
5.1.1 Transação Civil
A Transação Civil tem regulamentação nos arts. 840 a 850 do Código Civil
Brasileiro, cujo objeto é a resolução de litígios ou conflitos que envolvam direitos
privados, econômicos ou sociais disponíveis.
Nos direitos disponíveis temos, como exemplos, os provenientes de contrato
em geral, inclusive originados de relação de emprego ou de consumo (direitos
patrimoniais privados e sociais); das relações de família (separação, dissolução de
união estável e divórcio consensual, guarda, visitação, alimentos e partilha de bens
do casal); da partilha de bens da herança entre herdeiros maiores e capazes; da
divisão e da demarcação de bens; do reconhecimento de paternidade; dentre outros
( TARTUCE, 2008).
5.1.2 Transação Penal
Nos crimes considerados de menor potencial ofensivo (pena menor de dois
anos), dependendo de fatores legalmente previstos (art. 76, lei 9.099/95), pode o
Ministério Público propor para o acusado uma alternativa processual antes da
abertura do processo. Ou seja, é um acordo entre a acusação e a defesa para evitar
que o processo ocorra, poupando o réu (e o Estado também) de todas as cargas
consequentes (sociais, psicológicas, financeiras etc.).
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Para Prado (2006) a transação deve ser proposta antes do oferecimento da
denúncia. A aceitação da proposta não pode ser considerada reconhecimento de
culpa ou de responsabilidade civil sobre o fato, não pode ser utilizada para fins de
reincidência e não consta de fichas de antecedente criminal. O fato só é registrado
para impedir que o réu se beneficie novamente do instituto antes do prazo de cinco
anos definidos na lei.
A Transação Penal engloba não só a composição civil do dano (transação
civil), mas também inclui a aceitação, pelo autor da infração, da proposta de
aplicação imediata de pena não privativa de liberdade e, pelo ofendido, a renúncia
ao direito de queixa ou representação, e que só serão admitidas nas infrações
penais de pequeno potencial ofensivo (PRADO, 2006).
5.1.2.1 Transação Penal Militar
O Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu pela inaplicabilidade da
Transação Penal, instituída pela Lei nº 9.099/95 aos militares, após a Lei nº 9.839/99
ter nela inserido o art. 90-A para afirmar que suas disposições não se aplicam no
âmbito da Justiça Militar.
Contudo, apesar desta restrição, imposta pelo STF, todos os juízes de
primeiro grau da Justiça Militar do Estado de Minas Gerais aplicam o instituto da
Transação Penal e da suspensão condicional do processo, entendendo que
materialmente a restrição imposta pela Lei nº 9.839 somente se aplica no âmbito da
Justiça Militar da União (ROCHA, [200?]).
Os juízes mineiros ressaltam a distinção existente entre o contexto de
aplicação do Direito Militar para os militares da União e para os militares dos
Estados.
5.1.3 Transação Judicial
A Transação Judicial tem por objeto litígio em discussão em juízo, através de
processo judicial (art. 842, 2ª parte, do Cód. Civil), e pode ser celebrada por termo
nos autos, assinada pelas partes e homologada pelo respectivo juiz, ou, fora do
48
juízo, por escritura pública, que será juntada aos respectivos autos para que produza
os seus efeitos jurídicos (PIRES, [200?]).
Como consequência da celebração da transação, o juiz processante,
mediante sentença homologatória, extinguirá o processo com julgamento de mérito
(art. 268, inciso III, do Código de Processo Civil).
5.1.4 Transação Extrajudicial
A Transação Extrajudicial é a que tem por objeto litígio ainda não posto em
juízo, com fim de evitar o seu ajuizamento, e pode ser celebrada tanto por
instrumento particular como por escritura pública, segundo a conveniência das
partes. A escritura somente é obrigatória quando as partes controvertem direitos
reais imobiliários.
Para Pires ([200?]), valerá como título executivo judicial se vier a ser
homologada pelo juiz que seria competente para processar e julgar ação que
eventualmente fosse proposta por qualquer dos transatores para resolver a lide (art.
475-N, V, do CPC).
Valerá como título executivo extrajudicial se vier a ser referendada pelo
Ministério Público, pela Defensoria Pública ou pelos advogados dos transigentes
(art. 585, II, do CPC), ou se for celebrada por escritura pública ou outro documento
público, ou, finalmente, por instrumento particular assinado por duas testemunhas.
Não atendendo quaisquer desses requisitos, será um mero contrato, mas conservará
a eficácia de coisa julgada material e, consequentemente, pode ser objeto de ação
de cobrança ou de obrigação de fazer, não fazer e dar (PIRES, [200?]).
5.1.5 A Transação Administrativa e sua aplicação no Direito Disciplinar Militar
Tendo em vista que o sistema punitivo disciplinar necessita de mudanças na
forma de estruturação e organização e, também, pelo fato de que não estaria se
coadunando com o Estado Democrático de Direito instituído pela Constituição Brasileira
de 1988, passou a se fomentar a discussão sobre a criação do instituto da Transação
Administrativa, que seria um instituto despenalizador em relação ao servidor público que
cometesse uma falta administrativa de menor potencial ofensivo, ou seja, de menor
gravidade (ASSIS, [200?]).
49
Esta proposta de Transação Administrativa vem ganhando reforço legislativo
nos três níveis do Poder Executivo nacional, ainda que de forma preliminar e tem sido
defendida por parte da doutrina como um sistema punitivo disciplinar, pautado nas
garantias constitucionais e que promova uma melhor efetividade na Administração
pública, colocando em prática os princípios instituídos do art. 37 da Constituição Federal,
já trabalhados no capítulo dois deste trabalho, principalmente o da eficiência e da
legalidade.
A eficiência na Administração Pública já é defendida há dezenas de anos e não
só nas questões estruturais mas acima de tudo, nas questões de produtividade, tanto de
forma individual quanto da coletiva. Como defendido por Vasconcellos (1964) “A
produtividade administrativa desdobra-se em dois planos significativos: a produtividade
individual dos funcionários públicos e a produtividade coletiva dos órgãos
administrativos.”
A eficiência também é destacada pelo mesmo autor, “mais relevante, ainda, é o
estímulo à produtividade coletiva, assim entendida a maior eficiência dos órgãos da
administração pública, tanto direta como descentralizada.” Neste sentido esta maior
eficiência não esta sendo observada, como vimos nos gastos com os processos
administrativos destacados no capítulo anterior, que em um percentual considerável está
sendo arquivados pela prescrição, principalmente no ano de 2012.
Na busca desta eficiência na Administração Pública e, mais especificamente, no
Processo Administração Disciplinar a Transação Administrativa, entre outros, aparecem
como alternativa. Algumas medidas já são implantadas no Brasil conforme destaca Assis
([200?], p.16):
[...] pela ordem cronológica, ressalvada alguma omissão involuntária, destaca-se a possibilidade de suspensão do processo administrativo disciplinar, criada pela Lei Municipal n. 9.310, de 12.01.2007, de Belo Horizonte – MG; a possibilidade do ajustamento de conduta do servidor público infrator, criada pela Lei n. 1.818, de 23.08.2007, do Estado do Tocantins; e a apuração do extravio ou dano a bem público causado pelo servidor público federal por intermédio de Termo Circunstanciado Administrativo (TCA) e a fixação do conceito de pequeno valor do prejuízo, criações da Instrução Normativa n. 04, de 17.02.2009, da Controladoria Geral da União.
Especificamente em relação à Transação Administrativa como busca da
eficiência, Assis ([200?]) destaca dois institutos implantados e em implantação em
50
Estados brasileiros. Uma vez aplicada a transação, não se instalará o processo
administrativo. Como se segue: Como medida em andamento, é de se citar o Projeto de Lei n. 1.952, apresentado pelo Executivo em 05.09.2007, que pretende instruir o novo regime disciplinar do Departamento de Polícia Federal e da Polícia Civil do Distrito Federal, que traz expressamente a transação administrativa, entendida como procedimento administrativo que consiste na possibilidade de propor ao agente que se comprometa a não incidir em nova conduta infracional, e se for o caso, a reparar o dano que tenha causado ao erário. Nos mesmos termos, a transação administrativa foi instituída pelo art. 53, da Lei nº 3.278, de 21.07.2008, do Estado do Amazonas.
De forma recorrente, defende-se que as garantias constitucionais ligadas ao
Direito Penal devem ser estendidas ao Direito Administrativo Sancionador,
considerando que ambos protegem bens jurídicos, apresentam similitudes em
princípios e normas, além de aplicarem sanções correspondentes, conforme já
destacado na introdução deste trabalho e, pelo simples perpassar de olhos pelo tema
acima, permite nos identificar indisfarçável semelhança com os princípios do instituto da
Lei n. 9099, de 26.09.1995, que criou os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, mais
especificamente nos arts. 61 e 76, e com estes, o conceito de infração de menor
potencial ofensivo, requisito para transação, como se vê: Art. 61. Consideram-se infrações penais de menor potencial ofensivo, para os efeitos desta Lei, as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima não superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com multa. Art. 76. Havendo representação ou tratando-se de crime de ação penal pública incondicionada, não sendo caso de arquivamento, o Ministério Público poderá propor a aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multas, a ser especificada na proposta. § 1º Nas hipóteses de ser a pena de multa a única aplicável, o Juiz poderá reduzi-la até a metade. § 2º Não se admitirá a proposta se ficar comprovado: I - ter sido o autor da infração condenado, pela prática de crime, à pena privativa de liberdade, por sentença definitiva [...]
Abstraindo-nos do termo menor potencial ofensivo e considerando as
transgressões quanto à sua gravidade o Código de Ética e Disciplina dos Militares
de Minas Gerais classifica as transgressões como faltas graves (art. 13), médias (art.
14) e leves (art. 15). Com foco no nosso estudo apresentamos as faltas leves e
médias. São elas in verbis:
Art. 14 - São transgressões disciplinares de natureza média: I – executar atividades particulares durante o serviço; II – demonstrar desídia no desempenho das funções, caracterizada por fato que revele desempenho insuficiente, desconhecimento da
51
missão, afastamento injustificado do local ou procedimento contrário às normas legais, regulamentares e a documentos normativos, administrativos ou operacionais; III – deixar de cumprir ordem legal ou atribuir a outrem, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atividade que lhe competir; IV – assumir compromisso em nome da IME ou representá-la indevidamente; V – usar indevidamente prerrogativa inerente a integrante das IMEs; VI – descumprir norma técnica de utilização e manuseio de armamento ou equipamento; VII – faltar com a verdade, na condição de testemunha, ou omitir fato do qual tenha conhecimento, assegurado o exercício constitucional da ampla defesa; VIII – deixar de providenciar medida contra irregularidade de que venha a tomar conhecimento ou esquivar-se de tomar providências a respeito de ocorrência no âmbito de suas atribuições; IX – utilizar-se do anonimato ou envolver indevidamente o nome de outrem para esquivar-se de responsabilidade; X – danificar ou inutilizar, por uso indevido, negligência, imprudência ou imperícia, bem da administração pública de que tenha posse ou seja detentor; XI – deixar de observar preceito legal referente a tratamento, sinais de respeito e honras militares, definidos em normas especificas; XII – contribuir para a desarmonia entre os integrantes das respectivas IMEs, por meio da divulgação de notícia, comentário ou comunicação infundados; XIII – manter indevidamente em seu poder bem de terceiro ou da Fazenda Pública; XIV – maltratar ou não ter o devido cuidado com os bens semoventes das IMEs; XV – deixar de observar prazos regulamentares; XVI – comparecer fardado a manifestação ou reunião de caráter político-partidário, exceto a serviço; XVII – recusar-se a identificar-se quando justificadamente solicitado; XVIII – não portar etiqueta de identificação quando em serviço, salvo se previamente autorizado, em operações policiais específicas; XIX – participar, o militar da ativa, de firma comercial ou de empresa industrial de qualquer natureza, ou nelas exercer função ou emprego remunerado. (MINAS GERAIS, 2002)
O artigo 15 do Código de Ética e Disciplina estabelece as transgressões
leves. São elas in verbis: Art. 15 – São transgressões disciplinares de natureza leve: I – chegar injustificadamente atrasado para qualquer ato de serviço de que deva participar; II – deixar de observar norma específica de apresentação pessoal definida em regulamentação própria; III – deixar de observar princípios de boa educação e correção de atitudes; IV – entrar ou tentar entrar em repartição ou acessar ou tentar acessar qualquer sistema informatizado, de dados ou de proteção, para o qual não esteja autorizado; V – retardar injustificadamente o cumprimento de ordem ou o exercício de atribuição; VI – fumar em local onde esta prática seja legalmente vedada; VII – permutar serviço sem permissão da autoridade competente. (MINAS GERAIS, 2002)
52
O Código de Ética e Disciplina dos Militares de Minas Gerais elenca um rol
taxativo de transgressões disciplinares. O militar que não tiver a sua conduta
amoldada a qualquer dos incisos dos artigos 13, 14 ou 15 não sofrerá nenhuma
punição de natureza disciplinar por parte da Corporação.
A Transação Administrativa foi analisada por Oficiais da Polícia Militar mineira e,
em um breve ensaio, publicado em um periódico da Justiça Militar Castrense de Minas
Gerais, procurou ampliar o debate acerca da teoria do Direito Administrativo
Sancionador e onde concluíram, apesar dos benefícios declarados da Transação
Administrativa, pela impossibilidade momentânea de implementação, em razão da falta
de previsibilidade no Código de Ética e Disciplina dos Militares Estaduais de Minas
Gerais.
Para os Oficiais mineiros, as justificativas para a aplicação da transação
administrativa na solução de conflitos na Administração Pública são robustas, sobretudo
pelo fato de proporcionarem a redução de gastos públicos, oferecimento de resposta
mais rápidas à sociedade e aperfeiçoamento do sistema de gestão. Por conseguinte,
dentre outros benefícios, a proposta de Transação no Direito Administrativo tem como
núcleo central impedir a instauração do processo administrativo e o consequente
acionamento da máquina administrativa nos casos de ilícitos de natureza leve ou média
(ASSIS, [200?], apud PAULA; RESENDE, 2011).
Assis ([200?]) destaca que, no referido ensaio, os dois autores relatam ser
importante não confundir o contido no art. 10 do Código de Ética, com a Transação
Administrativa. Pelo dispositivo citado, sempre que possível, a autoridade competente
para aplicar a sanção disciplinar verificará a conveniência e a oportunidade de substituí-
la por aconselhamento ou advertência verbal pessoal, ouvido o CEDMU.
Art.10 – Sempre que possível, a autoridade competente para aplicar a sanção disciplinar verificará a conveniência e a oportunidade de substituí-la por aconselhamento ou advertência verbal pessoal, ouvido o CEDMU.
Este dispositivo, apesar de amenizar a aplicação de sanções administrativas,
não foi capaz de impedir a instalação do processo administrativo e, muito menos, a sua
submissão ao conselho de ética e disciplina militares da unidade, o que distancia sua
53
eficiência, quando comparada ao instituto da Transação, uma vez que toda máquina
administrativa será acionada.
Além da Transação Administrativa, outro assunto que busca a modernização da
Administração Pública e que vem sendo discutido e implementado em alguns Estados
Brasileiros é a Suspensão do Processo Administrativo Disciplinar (SUSPAD) advinda
pelo art. 6º da Lei Municipal n. 9.310/07, que alterou o Estatuto dos Servidores
Municipais da cidade de Belo Horizonte (Lei 7.169/96), e regulamentada pelo Decreto n.
12.636/07, tendo como base a suspensão condicional do processo, nos termos do Art.
89 da Lei n. 9.099/95. Como se segue:
§ 1º - Aceita a proposta pelo acusado e seu defensor, na presença do Juiz, este, recebendo a denúncia, poderá suspender o processo, submetendo o acusado a período de prova, sob as seguintes condições:
I - reparação do dano, salvo impossibilidade de fazê-lo;
II - proibição de frequentar determinados lugares;
III - proibição de ausentar-se da comarca onde reside, sem autorização do Juiz;
IV - comparecimento pessoal e obrigatório a juízo, mensalmente, para informar e justificar suas atividades.
Art. 89 da Lei 9099/95 - Nos crimes em que a pena mínima cominada for igual ou inferior a um ano, abrangidas ou não por esta Lei, o Ministério Público, ao oferecer a denúncia, poderá propor a suspensão do processo, por dois a quatro anos, desde que o acusado não esteja sendo processado ou não tenha sido condenado por outro crime, presentes os demais requisitos que autorizariam a suspensão condicional da pena (art.77 do Código Penal).
Segundo Mota Júnior ([200?]) ao se analisar o novo art. 225-A da referida Lei
Municipal, o Corregedor-Geral do município, ao verificar quando do cometimento de
transgressões disciplinares e antes da instauração do processo administrativo disciplinar
ou da sindicância a que se refere o art. 221, V, da mesma Lei, poderá propor a
suspensão do processo disciplinar, pelo prazo de 1 a 5 anos, conforme a gravidade da
falta, desde que o servidor não tenha sido condenado por outra infração disciplinar nos
últimos cinco anos.
De acordo as partes, o Corregedor-Geral estabelecerá as condições a que fica
subordinada a suspensão, desde que estejam em conformidade ao fato e à situação
54
pessoal do servidor, colocada também a reparação do dano, se houver. Se o
beneficiário vier a ser processado por outra falta disciplinar ou descumprir as condições,
a suspensão do processo será revogada, e o processo terá início normal, conforme
estabelecido nesta legislação. Expirado o prazo com o cumprimento da totalidade das
condições, será declarada extinta a punibilidade do servidor (MOTA JÚNIOR, [200?]).
Apesar do encantamento que a implementação da Transação Administrativa
trás, temos alguns posicionamentos contrários a sua efetivação, como é o caso do
Promotor e doutrinador Paranaense Assis ([200?], p.16), que argumenta os seguintes
pontos:
O primeiro deles seria a observância do princípio da responsabilização do servidor infrator, que impõe o dever de a Administração apurar as notícias de ilícitos administrativos, com observância dos princípios regentes de uma apuração certa e justa, e, sendo o caso, aplicar a sanção correspondente ao caso concreto. O segundo cita igualmente o princípio da indisponibilidade do interesse público, que, no campo do Direito Disciplinar pode ser encontrada a sua força normativa no princípio do in dubio pro societate presente em algumas fases dos procedimentos administrativos sancionatórios, a exemplo do dever de instauração de processo disciplinar quando o colegiado sindicante constatar a materialidade e ficar em dúvida quanto a ser determinado servidor autor ou não, da conduta que deu azo ao resultado. Nesse caso deve o órgão sindicante proceder ao relatório do procedimento, com sugestão de instauração de procedimento em contraditório, processo administrativo disciplinar, para proporcionar instrumento mais abalizado à busca da verdade real e oferecimento de possibilidade de contraditório e de ampla defesa ao acusado.
Para Assis ([200?]), os aspectos citados acima encontram guarida no inciso 1º
do art. 17 da Lei nº 8.429, de 2 de Junho de 1992, da Improbidade Administrativa,
quando veda o acordo, transação ou conciliação na responsabilização dos
transgressores.
Assis ([200?], p.16) coloca ainda que, nos casos de evidências mais graves,
ocorrerá esta vedação: “a indisponibilidade do interesse público com certeza se aplica no
direito disciplinar como um todo, conjugando-se com outro princípio igualmente
importante que é o da eficiência na prestação do serviço público.”
Por outro lado o mesmo autor cita uma pesquisa feita na cidade de Recife,
durante um curso da Secretaria de Defesa Social em 2012 que, entre os 10 grupos de
Oficiais participantes do evento, 08 foram favoráveis à aplicação da Transação
Administrativa para transgressões de natureza leve e entenderam ainda que haveria
maior efetividade na aplicação da sanção disciplinar e o servidor militar não deixaria de
55
ser punido, o que iria desafogar as organizações militares estaduais e a própria
Corregedoria.
Outro entendimento dos Oficiais pesquisados, conforme Assis ([200?]) era de
que: “o caráter inflexível da Disciplina não é absoluto e, assim, é possível a transação,
dependendo da transgressão em que seria cabível e do grau de ofensa à disciplina e à
hierarquia.”
Ante as estas discussões é de fundamental importância a ampliação do
presente estudo.
56
6 CONCLUSÃO Após estudo realizado nas obras bibliográficas que subsidiaram o referencial
teórico da presente pesquisa, chega-se às conclusões a seguir:
No tocante ao primeiro objetivo específico, examinar os princípios aplicados
ao Processo Administrativo Disciplinar, observou-se que os princípios estão
presentes nas mais diversas situações de fato, irradiando efeitos por todo o sistema
jurídico; eles não objetivam regular uma situação de forma concreta, mas sim
desejam lançar a sua força sobre todo o mundo jurídico.
O Código de Ética e Disciplina dos Militares (CEDM), bem como o Manual
de Processos e Procedimentos Administrativos (MAPPA) estabelece os princípios
norteadores dos atos administrativos disciplinares, e como ressalva, destacamos o
princípio da legalidade, eficiência e a duração razoável do processo, orientações
que, de maneira direta, devem ser obedecidos quando da confecção das apurações
disciplinares.
A eficiência é sempre citada por doutrinadores administrativistas; coloca-se sua
relevância no setor público como um estímulo à produtividade coletiva, assim entendida
a maior eficiência dos órgãos da administração pública, tanto direta como indireta. Neste
sentido, esta maior eficiência não está sendo observada, como vimos nos gastos com os
processos administrativos destacados no capítulo quatro que, em um percentual
considerável, estão sendo arquivados pela prescrição, principalmente no ano de 2012.
O segundo objetivo específico foi o de identificar a ocorrência da prescrição
da ação disciplinar nos processos e procedimentos administrativos disciplinares no
período de 2010 a 2012. A tabela 01, da página 34, mostra a ocorrência destas
prescrições em todos estes anos incluindo, também, o ano de 2013, até o mês de
Junho.
Se avaliarmos os dados de prescrições ocorridas no ano de 2012, ano em
que se consolidaram os parâmetros prescricionais através do MAPPA, podemos ver
que, dos 7.573 processos instaurados, 1049 foram arquivados por prescrição,
perfazendo um percentual de 13,85%. Este valor se eleva para 18,79% se
considerarmos isoladamente os dados da Diretoria de Recursos Humanos que, em
um total de 2.745 foram arquivados 516 processos. Nestes casos o Estado perde
por completo a sua pretensão punitiva, não cumprindo, assim, os princípios basilares
57
da Administração Pública, como foi citado no primeiro objetivo especifico.
O terceiro objetivo foi de averiguar os custos médios para a elaboração de
um processo/procedimento administrativo. Se não for considerada a realização de
diligências durante o período apuratório, bem como o de perícias, chega-se ao valor
de R$ 25.023,33. O custo de uma sindicância que normalmente serve de base à
instauração do processo administrativo disciplinar, admitindo-se simplificada, geraria
uma despesa de R$ 6.374,30.
Se for colocado o ano de 2012 como referência, 1049 processos e
procedimentos foram arquivados por prescrição, se considerarmos o valor de
Cr$25.023,00 reais por processo (valor de maior referência) haverá um custo
considerável, ao final do ano.
Conclui-se que, como os objetivos específicos foram alcançados,
consequentemente o objetivo geral (analisar a Transação Administrativa nos
Processos Administrativos Disciplinares da Polícia Militar do Estado de Minas
Gerais) também o foi, como demonstrado durante todo o desenvolvimento do
estudo, mormente as considerações do capítulo cinco, onde se trabalhou a
Transação no ordenamento jurídico brasileiro como medida alternativa para o
sistema punitivo disciplinar e, mais especificamente, o item 5.1.5 com a Transação
Administrativa e sua aplicação no Direito Disciplinar Militar.
Como bem defendido por Assis ([200?]) o sistema punitivo disciplinar necessita
de mudanças na forma de estruturação e organização e, também, pelo fato de não estar
se coadunando com o Estado Democrático de Direito instituído pela Constituição
Brasileira de 1988.
A Transação Administrativa vem ganhando reforço legislativo nos diversos
setores do Poder Executivo nacional, ainda que de forma preliminar e tem sido
defendida por parte da doutrina como um sistema punitivo disciplinar pautado nas
garantias constitucionais e que promove uma melhor efetividade na Administração
pública.
Há pensamentos contrários a este posicionamento, como é o caso do Promotor
e doutrinador paranaense Jorge César de Assis, que argumenta com a ocorrência da
Improbidade Administrativa quando veda o acordo, transação ou conciliação na
responsabilização dos transgressores na Administração Pública. No entanto, apresenta
58
uma pesquisa realizada entre Oficiais da cidade do Recife que, por maioria, são
favoráveis a aplicação desse instituto.
As justificativas para a aplicação da Transação Administrativa na solução de
conflitos na Administração Pública são grandes e defendidas por alguns doutrinadores,
que argumentam pela possibilidade de redução de gastos públicos, oferecimento de
resposta mais rápidas à sociedade e aperfeiçoamento do sistema de gestão.
Outras medidas alternativas à instauração do processo já são implantadas no
Brasil conforme destacado pelo Promotor Jorge de Assis ([200?]), que, pela ordem
cronológica, ressaltou a possibilidade de suspensão do processo administrativo
disciplinar, criada pela Lei Municipal n. 9.310, de 12.01.2007, de Belo Horizonte – MG; a
possibilidade do ajustamento de conduta do servidor público infrator, criada pela Lei n.
1.818, de 23.08.2007, do Estado do Tocantins; e a apuração do extravio ou dano a bem
público causado pelo servidor público federal por intermédio de Termo Circunstanciado
Administrativo (TCA) e a fixação do conceito de pequeno valor do prejuízo, criações da
Instrução Normativa n. 04, de 17.02.2009, da Controladoria Geral da União.
O número de Processos e Procedimentos, conforme citado pelos autores, vem
aumentando consideravelmente. Em um período de 15 anos (1995 a 2010) o número
de entrada de processos na Diretoria de Recursos Humanos da PMMG cresceu de
226 no ano de 1995 para 2730 em 2009, o que nos leva a acreditar em um aumento
significativo de trabalho para as seções de recursos humanos nas unidades e,
consequentemente, para os Oficiais e Praças, como apuradores das transgressões
disciplinares, o que poderia estar contribuindo para a ocorrência da prescrição.
Outro aspecto a merecer consideração é que, enquanto o Poder Judiciário
possui uma máquina administrativa estruturada, com serventuários e juízes aptos a
desenvolver a atividade judicante, a Administração Pública, e em nosso estudo a
Polícia Militar, conta com policiais pouco treinados, não tendo esta atribuição como
missão principal e com pouca aptidão para conduzirem processos disciplinares,
podendo levar a vícios e as nulidades. Segundo Alves ([2---?]), 86% dos expedientes
levados à apreciação judicial restam anulados por vícios formais.
Como base nos dados apresentados, conclui-se que a pergunta norteadora
do estudo foi respondida, ou seja, a inexistência do Instituto da Transação
Administrativa nos Processos e Procedimentos Administrativos Disciplinares na
59
Polícia Militar de Minas Gerais pode estar contribuindo para a ocorrência da
prescrição da ação disciplinar. Contudo, verifica-se que esta conclusão é parcial uma
vez que não foi feito um estudo pormenorizado em cada processo arquivado por
prescrição, carecendo de um melhor aprofundamento que demandaria a existência
de um maior tempo para a pesquisa.
Portanto a ampliação deste estudo se faz necessária, para a aplicação da
Transação Administrativa e, como bem defendida por autores referenciados, em
busca de novos modelos de gestão que visam ao aperfeiçoamento da Administração
Pública, contemplando a inserção de novos institutos, em prol de um Direito
Administrativo Sancionador mais eficiente, que seja capaz de melhor atender à
finalidade precípua da atividade administrativa e a satisfação do interesse público.
Neste sentido o Direito Penal pode ser o caminho a ser seguido,
principalmente em relação à Lei 9099/95, tendo em vista que, como tido na
introdução deste trabalho, as garantias constitucionais ligadas ao Direito Penal
devem ser estendidas ao Direito Administrativo Sancionador, considerando que
ambos protegem bens jurídicos, apresentam similitudes em princípios e normas,
além de aplicarem sanções correspondentes, em face de condutas tidas como
típicas.
60
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