NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

1 Orçamento público.

Ordenamento Jurídico:

Constituição Federal de 1988 – Sessão II – Dos Orçamentos Lei 4.320 de 17 de março de 1964 Lei Complementar n° 101 de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal Lei do Plano Plurianual – LPP Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO Lei Orçamentária Anual - LOA

Atividade Financeira do Estado

A atividade financeira é exercida pelo Estado visando ao Bem Comum da Coletividade. Para que o Estado consiga, de fato, cumprir a sua finalidade é necessário a arrecadação de recursos. Esses recursos são, enfim, aplicados na prestação de serviços públicos (esgotamento sanitário, segurança pública, etc.).

Essa atividade consiste em:

OBTER RECURSOS (Receita Pública) APLICAR RECURSOS (Despesas Públicas) GERIR RECURSOS (Orçamento Público) CRIAR CRÉDITOS (Empréstimo Público)

Intervenção do Estado na Economia

Corrigir falhas de mercado; Existência de Bens Públicos; Existência de Monopólios Naturais;

Características:

No Brasil, o orçamento é do tipo misto visto que a iniciativa cabe ao Poder Executivo, mas sua aprovação é submetida ao Poder Legislativo, bem como o seu controle e julgamento. É Técnico, porque utiliza cálculos de receita e despesa.

Tem caráter autorizativo e não impositivo. Quando o orçamento anual é aprovado, transforma-se na LOA, apenas contém uma autorização do poder legislativo para que, no decorrer do exercício financeiro, o gestor público verifique a real necessidade da despesa autorizada e neste caso, proceda a sua execução.

A Competência Legislativa orçamentária é matéria tratada pelo Direito Financeiro – ramo do Direito Público que, sob o ponto de vista jurídico, estuda a atividade financeira do Estado. De acordo com a CF/88, o Direito Financeiro e o Orçamento Público inserem-se no âmbito da legislação concorrente, conforme consta no art. 24:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II – orçamento;

Orçamento Público se consolida como um instrumento capaz de:

� Orientar as decisões. � Alcançar os objetivos pretendidos. � Materializar ações pensadas e programadas. � Fixar período determinado (anual ou plurianual). � Identificar previamente os recursos disponíveis e mobilizáveis. � Priorizar ações em função das políticas públicas de governo.

Por isso, o orçamento tem-se constituído no mais importante instrumento de gestão dos recursos públicos.

Abrangência: Orçamento Fiscal - Referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

Orçamento de Investimento - Orçamento das Empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto ( MT Fomento);

Orçamento da Seguridade Social – Compreende as ações de saúde, assistência social e previdência de todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público

1.1 Conceitos

Planejamento: O planejamento é uma ferramenta administrativa, que possibilita perceber a realidade, avaliar os

caminhos, construir um referencial futuro, estruturando o trâmite adequado e reavaliar todo o processo a que o planejamento se destina. Sendo, portanto, o lado racional da ação. Tratando-se de um processo de deliberação abstrato e explícito que escolhe e organiza ações, antecipando os resultados esperados. Esta deliberação busca alcançar, da melhor forma possível, alguns objetivos pré-definidos.

Algumas ações necessitam de planeamento, mas muitas não. Nas atividades diárias, estamos sempre agindo, e antecipamos os resultados de nossas ações, mesmo que não estejamos completamente cientes dessa antecipação. Mas agimos com muito mais frequência do que planejamos, explicitamente, nossas ações: poucas vezes temos consciência de estarmos executando um processo de deliberação antes da ação. Assim que tomamos conhecimento de uma ação, ou quando executamos comportamentos bem treinados para os quais possuímos planos previamente armazenados, ou quando o curso de uma ação pode ser livremente adaptado enquanto ela estiver sendo executada, então, geralmente agimos e adaptamos nossas ações sem planejá-las explicitamente.

Uma atividade premeditada exige deliberação quando se volta para novas situações ou tarefas e objetivos complexos ou quando conta com ações menos familiares. O planeamento também é necessário quando a adaptação das ações é coagida, por exemplo, por um ambiente crítico envolvendo alto risco ou alto custo, por uma atividade em parceria com mais alguém, ou por uma atividade que necessite estar sincronizada com um sistema dinâmico. Uma vez que o planejamento é um processo muito complicado, que consome muito tempo e dinheiro, recorremos ao planejamento apenas quando é realmente necessário ou quando a relação custo-beneficio nos obriga a planejar. Além disso, geralmente, procuramos somente planos bons e viáveis ao invés de planos ótimos.

É importante que o planeamento seja entendido como um processo cíclico e prático das determinações do plano, o que lhe garante continuidade, havendo uma constante realimentação de situações, propostas, resultados e soluções, lhe conferindo assim dinamismo, baseado na multidisciplinaridade, interatividade, num processo contínuo de tomada de decisão.

Observando os níveis hierárquicos, distinguem-se três tipos de planejamento: planejamento estratégico, tático e operacional.

O planejamento estratégico considera a empresa como um todo e é elaborado pelos níveis hierárquicos mais altos da organização. Relaciona-se com objetivos de longo prazo e com estratégias e ações para alcançá-los.

No segundo nível de planejamento, o tático, a atuação é em cada área funcional da empresa, compreendendo os recursos específicos. Seu desenvolvimento se dá pelos níveis organizacionais intermediários, tendo como objetivo a utilização eficiente dos recursos disponíveis com projeção em médio prazo. Em grandes empresas identifica-se facilmente este nível de planeamento, ele se dá nos escritórios superintendências regionais. Exemplificando: No Banco do Brasil esse planeamento ocorre nas superintendências estaduais. Seus planos de ação são desenvolvidos como forma e apoio às unidades operacionais (agências) num movimento sinérgico, objetivando o cumprimento dos objetivos e das metas estabelecidos no planejamento operacional (conceituado a seguir).

Já os planejamentos em nível operacional correspondem a um conjunto de partes homogêneas do planejamento tático, ou seja, identifica os procedimentos e processos específicos requeridos nos níveis inferiores da organização, apresentando planos de ação ou planos operacionais. É elaborado pelos níveis organizacionais inferiores, com foco nas atividades rotineiras da empresa, portanto, os planos são desenvolvidos para períodos de tempo bastante curtos.

A maioria dos planos é focada em inúmeras projeções, promessas que dependem de inúmeros fatores a serem cumpridas especificamente em um novo negócio. O planejamento deve ser feito dentro da empresa e de preferencia juntamente com os funcionários e deve estar "exposto" a todos. Orçamento Público:

Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição. Instrumento de caráter múltiplo: político (realização da política pública), econômico (recursos versus necessidades), programático (planejamento), gerencial (de administração e controle) e financeiro (expressão do recursos) (Oswaldo Sanches – 1997).

Processo de planejamento contínuo e dinâmico utilizado pelo Estado, para demonstrar seus planos e programas de trabalho por determinado período de tempo. Contém a estimativa das receitas já criadas conforme legislação e as despesas previstas para a manutenção das atividades do Estado e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo.

Conceito Tradicional/Clássico: É uma Lei que abrange a previsão da receita e a fixação de despesas para um determinado período de tempo. Nesse conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população. O orçamento é apenas um ato que aprova previamente as receitas e despesas públicas.

Conceito Moderno: É um Programa de Governo proposto pelo executivo à aprovação do legislativo. É, ainda, um plano político de ação governamental para o exercício seguinte.

O Orçamento Público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros os planos e programas do Governo, ajustando o ritmo de sua execução à efetiva arrecadação dos recursos previstos em lei.

Nesse conceito, o orçamento público é um instrumento do planejamento e da administração que garante créditos orçamentários para tornar possível a realização das ações, alcançando assim os objetivos dos programas.

A Lei Orçamentária é conhecida como “Lei dos Meios”, porque é um meio para garantir créditos orçamentários e recursos financeiros para a realização dos planos, programas e projetos.

1.2 Técnicas Orçamentárias. Clássico ou Tradicional:

� Não se tem clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária;

� Preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa;

� Elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). � A distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção dos

recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar.

Desempenho (ou de realizações): � Evolução do orçamento clássico; � Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisição); � Não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica

essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.

Orçamento-Programa: � Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei no 200 de 23/02/1967; � O orçamento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período

determinado de tempo (ideia de planejamento); � O orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, em

consonância com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.

Orçamento Participativo: � Incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária (lideranças da sociedade

civil, audiências públicas ou outras formas de consulta direta à sociedade); � Existência de uma co-participação do Executivo e Legislativo na elaboração dos orçamentos; � Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.

Orçamento Base-Zero: � Necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo

orçamentário; e � Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas as das solicitações que

ultrapassam o nível de gasto já existente.

1.3 Princípios Orçamentários

Os Princípios de uma Ciência são as Proposições Básicas, Fundamentais, Típicas, que condicionam todas as Estruturas Subsequentes Os Princípios Orçamentários são regras válidas para todo o processo orçamentário, mas não possui o caráter absoluto, mas relativo, visto que apresenta exceções.

� Princípio da Legalidade Por esse princípio, o Orçamento Anual, as Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual

devem ser aprovados pelo Poder Legislativo transformando-se respectivamente na LOA, LDO e LPP.

Esse princípio foi recepcionado pela CF/88 no Art. 165 I, II e III.

� Princípio da Anualidade ou Periodicidade Estipulado, de forma literal, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o exercício

financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir. Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil e, por isso, será de 1º de janeiro até 31 de dezembro de cada ano.

� Princípio da Universalidade Estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição Federal, determina que a Lei Orçamentária Anual de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

� Princípio do Orçamento Bruto Previsto pelo art. 6º da Lei no 4.320, de 1964, obriga registrarem-se receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.

� Princípio da Exclusividade Previsto no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, estabelece que a Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei.

� Princípio da Unidade/Totalidade Previsto, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, determina existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.

� Princípio da Especificação/ Especialização Essa regra opõe-se à inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação, e ainda o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.

Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente à despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, “no mínimo”, por elementos. 1º “Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”.

� Princípio da Não Afetação das Receitas Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF/88, veda vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal.

� Princípio da Publicidade Princípio básico da atividade da administração pública no regime democrático, é previsto pelo caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao orçamento público, de forma expressa, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que determinam ao governo, por exemplo: Divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa.

� Princípio do Equilíbrio Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas;

Este Princípio Estabelece que a despesa fixada não pode ser superior à receita prevista. A finalidade deste princípio é deter o crescimento desordenado dos gastos governamentais e impedir o déficit orçamentário.

� Princípio do Planejamento e da Programação Esses princípios são modernos e recentes. O princípio do Planejamento foi consagrado pela CF/88 e se refere à obrigatoriedade da elaboração do PPA. De acordo com a LRF Art. 1º, § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

O Princípio da Programação diz que o Orçamento deve evidenciar os Programas de Trabalho, servindo como instrumento de Administração do Governo, facilitando a fiscalização, gerenciamento e Planejamento.

� Princípio do Não Estorno Este Princípio encontra-se expressamente previsto na CF/88: Art. 167. São vedados: VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de

programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

• Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que a executa.

• Responsabilização: Os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.

• Simplificação: o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de elementos de fácil compreensão.

1.4 Ciclo Orçamentário.

Pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, no qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiros.

Corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde a sua concepção até a apresentação final.

O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, que, de acordo com a Constituição Federal de 1988, compreende o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.

Compreende o período de tempo em que se processam as atividades típicas do Orçamento Público. O Ciclo Orçamentário é maior que o exercício financeiro. Inicia-se com a ELABORAÇÃO e APROVAÇÃO (ano anterior), a EXECUÇÃO (no exercício) e

o CONTROLE e AVALIAÇÃO (ano seguinte).

É constituído de quatro fases conforme disposto graficamente abaixo:

� Elaboração

Nessa fase são realizados estudos preliminares, são definidas prioridades e objetivos e estimados os recursos financeiros necessários à realização das políticas públicas inseridas no orçamento sob forma de programas.

O Processo é coordenado pela SOF – Secretaria de Orçamento Federal (www.portalsof.planejamento.gov.br).

É nessa fase que as propostas são feitas. Os poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e o Tribunal de Contas também elaboram suas propostas que posteriormente serão consolidadas pela SOF num único orçamento.

� Aprovação A SOF consolida o processo orçamentário anual e envia à Casa Civil e ao Presidente da República. O Presidente é quem envia o Projeto de Lei ao Poder Legislativo. O Processo Legislativo consiste em: Leitura de relatórios preliminares, propostas de emendas, discussões, votação e aprovação. Após a aprovação, o projeto é novamente enviado ao Presidente para sanção e publicação no DOU.

� Execução Conforme estabelecido pela LRF, em seu art. 8º, até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. A execução orçamentária e financeira se desenvolve dentro do exercício definido como ano civil, isto é, de 1º de Janeiro a 31 de Dezembro.

� Controle e Avaliação Ainda durante a execução da despesa, inicia-se a fase de controle da execução dos orçamentos. A CF/88 estabelece em seu Art. 70, dois tipos de controle: Interno e Externo. No âmbito federal o Controle Externo é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do TCU. Nos Estados é exercido pela Assembleia Legislativa, com o auxílio dos Tribunais de contas dos Estados. Nos municípios, é exercido pela Câmara Municipal com o auxílio dos Tribunais de Contas Estaduais ou Municipais, onde houver.

Sem dúvida o maior objetivo da avaliação é promover a aprendizagem organizacional com vistas ao aperfeiçoamento da gestão. Ciclo Orçamentário Ampliado O Ciclo Orçamentário ampliado ou ciclo de planejamento e orçamento federal corresponde a um período mais amplo. Ele inicia com a elaboração, discussão, votação e aprovação do PPA, continua com a elaboração, discussão, votação e aprovação da LDO e por fim a elaboração, discussão, votação e aprovação da LOA.

O Quadro a seguir demonstra as etapas, datas-limites para encaminhamento dos projetos de lei ao Congresso Nacional, datas-limites para aprovação e prazos de vigência do PPA, LDO e LOA.

LEIS DO CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO

ETAPAS PPA LDO LOA

ENCAMINHAMENTO Envio ao Poder

Legislativo

Até 4 meses antes do

final do primeiro exercício financeiro do mandato do novo

Governante (31 de agosto)

Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro

(15 de abril)

Até 4 meses antes do final do exercício

financeiro anterior a sua vigência (31 de agosto)

APROVAÇÃO Devolução ao Poder

Executivo

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do seu envio (22 de dezembro)

Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa

(17 de julho)

Até o encerramento da sessão legislativa do ano

do seu envio (22 de dezembro)

VIGÊNCIA

4 anos, de 1º de janeiro do 2º ano de

um mandato até 31 de dezembro do 1º ano do mandato seguinte

18 meses da aprovação até o dia 31 de

dezembro do ano seguinte

12 meses, de 1º de janeiro a 31 de

dezembro (um exercício financeiro)

Para aprovação do PPA e da LOA é também aceita a seguinte definição: deve ser aprovado até o final do exercício. No entanto se a referência mencionada for o dia, então deve ser considerado o dia 22 de dezembro, data do encerramento da sessão legislativa anual.

2 O Orçamento Público no Brasil.

O Orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das Finanças públicas. Na atualidade o conceito está intimamente ligado à previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. No Brasil, sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, apenas. Isso guarda relação com o caráter meramente autorizativo das despesas públicas ali previstas. O orçamento contem estimativa das receitas e autorização para realização de despesas da administração pública direta e indireta em um determinado exercício, que, no Brasil, coincide com o ano civil.

A partir da Lei nº. 4320/1964 e com o advento da Lei Complementar nº 101/2000, o orçamento ganhou mais "status" com a implementação do orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. No direito administrativo brasileiro, o orçamento público é uma lei através da qual o Poder legislativo autoriza o Poder executivo, bem como outras unidades administrativas independentes, como o Poder Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o próprio Poder Legislativo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do Estado ou a seguir a política econômica do país. Essa lei é de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, que harmoniza as pretensões orçamentárias vindas dessas várias fontes, construindo uma única proposta de lei. Esse projeto de lei é submetido ao Poder Legislativo, que o discute, modifica, aprova e submete novamente ao Chefe do Executivo para sanção, como toda lei.

Se a receita do ano for superior à estimada (estima-se através do produto da arrecadação dos tributos de competência do ente em questão), o governo encaminha à casa legislativa um projeto de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação (créditos adicionais). Se as despesas superarem as receitas, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento em sua totalidade, sendo obrigado a cortar despesas. Isso pode ser formalizado em ato administrativo do Chefe do Executivo ou autoridade por este delegada. Mas também costuma ocorrer "informalmente", através da simples não liberação de verbas às unidades orçamentárias.

O Sistema de Planejamento Integrado, conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento, baseia-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei de Orçamentos Anuais (LOA).

Com o advento da Constituição Federal de 1988 o modelo de confecção do orçamento sofreu alterações com a introdução dos mecanismos supra-citados.

O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício, geralmente compreendido por um ano. No entanto, para que o orçamento seja elaborado corretamente, ele precisa se basear em estudos e documentos cuidadosamente tratados que irão compor todo o processo de elaboração orçamentária do governo.

“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.” Marcus Tullius Cícero - Roma, 55 A.C.

O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a realizar no exercício.

O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.

É no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento. O Orçamento Geral da União (OGU) é o coração da administração pública federal.

Orçamento-Programa

É o atual e mais moderno modelo de Orçamento Público. É considerado como a ligação entre o Planejamento e o Orçamento. É um plano de trabalho governamental que interliga esses dois elementos com metas e objetivos a alcançar.

A lei 4.320/64 foi a primeira a tratar desse tema, porém ela não foi capaz de introduzir formalmente essa técnica, visto que não criou as condições formais e metodológicas necessárias à sua implantação, referindo-se apenas aos “programas de trabalho do governo”.

TÍTULO I

Da Lei de Orçamento CAPÍTULO I

Disposições Gerais

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

O Decreto-Lei nº 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências, embora citasse especificamente a expressão Orçamento Programa, também não conseguiu que esse modelo de orçamento fosse consolidado.

TÍTULO II DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I - Planejamento. ...

CAPÍTULO I DO PLANEJAMENTO

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso.

TÍTULO III DO PLANEJAMENTO, DO ORÇAMENTO-PROGRAMA E DA PROGRAM AÇÃO

FINANCEIRA Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Esses dispositivos legais lançaram as bases para a efetiva implementação do Orçamento Programa no Brasil. A Carta Magna de 1988 instituiu o PPA como principal instrumento de planejamento governamental. Porém, a integração total entre o planejamento e o orçamento só foi alcançada no final da década de 1990 com a publicação do Decreto nº 2.829/98 e a criação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.

� Em 1995, com a reforma administrativa realizada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, a

SEPLAN (Secretaria de Planejamento) foi transformada no Ministério do Planejamento e Orçamento - MPO.

� Em 1º de janeiro de 1999, no segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, com a modificação feita pela Medida Provisória nº 1.795, o MPO passa a se chamar Ministério do Orçamento e Gestão - MOG.

� A partir de 30 de julho de 1999, com a Medida Provisória nº 1.911-8, o MOG recebeu o nome atual de Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.

Esse ministério passou a integrar as funções de planejamento, orçamento e gestão, ampliando os esforços para a implantação efetiva do Orçamento Programa. Com as normas emanadas do Decreto nº 2.829/98, foi elaborado o Plano Plurianual 2000-2003, com a definitiva implantação do Orçamento Programa na esfera Federal. Estruturalmente, o plano termina no programa e o orçamento nele começa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. Claro fica, portanto, que houve uma integração total entre planejamento e orçamento cujo elo é o programa. Evolução

O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de Desempenho até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas realizações.

O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governo pretendia executar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionar um problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos, programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas ações. Era apenas um documento formal, indicando o que o Governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais.

No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gastando o recurso. Em que pese este orçamento ter representado uma evolução do orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: a vinculação do orçamento a um sistema de planejamento público.

O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.

Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero ou por estratégia foi um sistema paralelo criado no Texas – EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anteriormente concedidas. No final de cada período orçamentário, os programas existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os órgãos envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com vistas à priorização, concorrendo por verbas programas em fase de execução avançada com aqueles iniciados no novo período.

A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação

orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".

Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdobramentos das funções básicas

de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.

No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.

Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.

· Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas.

· Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos destes programas.

Em síntese:

· As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções;

· Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções;

· Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As características principais do Orçamento-Programa são:

· Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento. · Melhor controle, identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc -

ênfase no que se realiza e não no que se gasta.

O Planejamento no Brasil, estruturado pelo Orçamento-Programa, surgiu concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa no Decreto-lei nº 200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:

· Plano geral de Governo; · Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual; · Orçamento-programa anual; · Programação financeira de desembolso. · Planejamento, coordenação, controle, descentralização, delegação de competência.

2.1 Plano Plurianual na Constituição Federal

Etapas: Elaboração → Discussão → Votação

� É editado a cada quatro anos com vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, conforme determina o Art. 35 § 2º inciso I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT);

� Tem por objetivo estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada ;

� Apresenta, além do valor das despesas de capital (investimentos em escolas, estradas, etc.), as metas físicas por tipo de programa e ação, lista as despesas de duração continuada e condiciona toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo;

� Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade;

� Projeto deve ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e deve ser devolvido para sanção até 15/dez.

Constituição Federal, art. 165 §1o A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O Decreto Nº 2.829, de 29 de outubro de 1998 Estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, e dá outras providências. Art. 1º Para elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União, a partir do exercício financeiro do ano de 2000, toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. Parágrafo único. Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade.

O PPA é um plano elaborado no primeiro ano de cada governante. Portanto, é elaborado a cada quatro anos. Há uma lógica por trás disso. Repare só: quando um governante assume o poder, tem o primeiro ano para propor seu programa de trabalho, adaptar sua plataforma eleitoral ou de campanha à forma de uma lei que norteará o planejamento e as ações do governo durante todo o seu mandato. Faz sentido, não é mesmo?

Caracterizando o PPA

VALIDADE

Começa no segundo ano do mandato de qualquer prefeito, governador ou presidente e vai até o primeiro ano de mandato do subsequente. No plano devem constar, de forma regionalizada, os objetivos, diretrizes e metas da administração pública apenas para as despesas de capital e outras delas decorrentes (CF, art. 165, parágrafo 2º).

Para ficar mais clara essa orientação constitucional, você deve entender muito bem o que são essas despesas de capital e as despesas correntes. Veja:

DESPESAS DE CAPITAL As despesas de capital são, no geral, investimentos. Os investimentos são concretizados através da aquisição de bens, construção de unidades de prestação de serviços públicos, como hospitais e escolas, ou de compra de

veículos, por exemplo. São despesas pontuais, isto é, que ocorrem de vez em quando: não se compra carro ou computadores todos os meses para uma mesma secretaria de governo, não é verdade?

DESPESAS CORRENTES

É o nome que se dá às despesas relativas ao funcionamento do serviço público. Nesta primeira lei de planejamento do orçamento público, o PPA, só são registradas aquelas despesas correntes necessárias à manutenção dos novos bens. Durante a gestão, o governo pretende construir 5 escolas? Isso tem que constar no PPA juntamente com os cálculos pertinentes ao funcionamento desse investimento: consumo de luz, água, telefone, pagamento de funcionários, professores, despesas com alunos, etc. O plano estruturado dessa forma proporciona ao cidadão ou legislador um retrato bem nítido das finanças do município ou estado, impedindo que governantes "visionários" prometam fazer mais do que os recursos

arrecadados permitam. Serve para avaliar o impacto dos investimentos no orçamento. Um exemplo para ajudar a esclarecer:

Se um governante propuser a construção de hospitais em seu segundo ano de governo, nos anos subsequentes, permanecendo constante a receita, haverá menos recursos disponíveis para investimentos. Isso acontecerá porque a manutenção dos recém-construídos exigirá recursos, que deixarão de ser de despesas de capital para proporcionarem despesas correntes de manutenção.

A elaboração do PPA ocorre no primeiro semestre do ano. Cada Lei Orgânica Municipal (ou Constituição Estadual) poderá trazer pequenas nuances em relação aos prazos que serão apresentados a seguir.

Recapitulando: etapas de uma lei orçamentária – PPA

O Executivo elabora o projeto de PPA até 31 de agosto, quando deve mandar para o Legislativo sua proposta. No Legislativo, o projeto de PPA é enviado para a comissão de orçamento e finanças (ou sua respectiva em cada Câmara Municipal ou Assembleia Legislativa). Nessa comissão, o projeto de PPA recebe emendas que são discutidas entre os vereadores para posterior envio ao plenário para aprovação. Depois de aprovado, o projeto de lei do PPA, agora incluídas as modificações feitas pelos legisladores, é devolvido até o fim da sessão legislativa (15 de dezembro) ao Executivo que o sanciona (com ou sem vetos).

O PPA, por ser um documento de planejamento de longo prazo, se impõe hierarquicamente sobre

as demais leis que fazem parte do ciclo orçamentário, orientando a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

2.2 Diretrizes Orçamentárias na Constituição Federal.

Etapas: Elaboração → Discussão → Votação

� É expedida anualmente e com validade apenas para um exercício; � Compreende as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de

capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos, e as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte (parágrafo 2º do art. 165 – CF);

� A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

� A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

� Projeto deve ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até 15 de abril de cada ano devendo ser devolvido para sanção até 30 de junho.

CONSTITUIÇÃO, arts. 165 § 2º e 169 :

� prioridades e metas da administração pública federal; � diretrizes para a elaboração da lei orçamentária; � alterações na legislação tributária; � política de aplicação dos recursos das agências oficiais de fomento; e � despesas com pessoal e encargos sociais.

Esta lei tem por finalidade fazer a conexão entre o planejamento de longo prazo representado pelo

PPA e as ações políticas e necessárias no dia-a-dia, concretizadas no orçamento anual. Sua função é

orientar a preparação do orçamento pela escolha de prioridades e metas do PPA para o ano seguinte. Também devem fazer parte da LDO as alterações na legislação tributária e a política das agências financeiras oficiais de momento, bem como mudanças na política salarial e de pessoal.

Cada uma dessas normas tem um sentido. No caso da inclusão de prioridades e metas, o sentido é bem

óbvio, quer dizer, orientar a elaboração da Lei do Orçamento segundo aquilo que foi estabelecido na lei hierarquicamente superior, isto é, o PPA. Quanto à inclusão de alterações da legislação tributária, reza a legislação federal que nenhum imposto pode ser recolhido no mesmo ano em que for instituído. Sendo assim, para que o orçamento tenha uma previsão de receita precisa deve-se saber com antecedência a legislação tributária com a qual se conta, para que não se subestime nem superestime a arrecadação.

Finalmente, a inclusão na LDO de alterações na política de pessoal se dá porque, uma vez que gastos

com pessoal normalmente constituem-se em um item de despesa nos mais elevados, qualquer alteração na política de pessoal pode causar grandes alterações no perfil do orçamento, liberando recursos ou constrangendo muito a capacidade do Estado de investir e prestar novos serviços.

Recapitulando: etapas de uma lei orçamentária – LDO

A LDO é uma lei anual, e os prazos para sua elaboração são os seguintes: até 15 de abril, o governo deve encaminhar sua proposta de LDO ao Legislativo. Este, após sua análise e emenda, deve devolvê-la ao Executivo até o término da primeira sessão legislativa, 30 de junho (CF, art. 57). Caso o projeto de LDO não seja aprovado até então, os vereadores não podem entrar em recesso.

Mais uma vez, por falta de legislação complementar, temos uma situação interessante: nas

diversas esferas de governo, repetem-se experiências de legislativos que pouco analisam o projeto de LDO, apressados que ficam para não perder o recesso de meio de ano. Outra nota interessante em relação à LDO é o fato de muitas vezes serem incluídos dispositivos estranhos às finalidades essenciais que deveriam estar contidos nesta lei, ainda que os mesmos sejam correlacionados ao tema.

Sendo um documento mais próximo e institucionalizado do que o PPA, nos municípios onde os

movimentos sociais estão mais envolvidos com a questão orçamentária, a LDO tornou-se palco de disputas por agendas políticas mais amplas. Como exemplo, podemos citar a inclusão, em LDO do município do Rio de Janeiro, de dispositivo obrigando o Poder Legislativo a realizar audiências públicas para explicar a proposta orçamentária nas várias regiões da cidade.

Essa iniciativa seguramente não foi isolada, nem é a única que podemos citar de inclusão de

dispositivos progressistas na LDO. Para trazer mais transparência na discussão das prioridades do orçamento de nossa cidade ou Estado, muitos são os expedientes que podem ser usados, e, quanto maior for a divulgação das experiências exitosas, maior será o estímulo para outros repetirem essas iniciativas.

2.3 Orçamento Anual na Constituição Federal.

Etapas: Elaboração → Discussão → Votação

Constituição Federal – art. 165 § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público, referentes a: saúde, previdência e assistência social.

A LOA traz, de forma detalhada, as ações que serão implementadas e executadas pelo poder público no período de um ano. Note bem: nos municípios, o orçamento é uma das leis mais importantes. Sabe por quê? Nesta lei, está contido um planejamento de gastos que define as obras e os serviços que são prioritários naquela região, levando em conta os recursos disponíveis. Nela está selecionado tudo o que é mais urgente e importante para a comunidade, deixando para uma próxima oportunidade os problemas menos graves.

Formalmente, é o Poder Executivo que toma essa decisão. Mas o processo político, o jogo de forças, o equilíbrio de poderes entre o Executivo e o Legislativo e a intervenção popular fazem com que essa decisão seja compartilhada.

O que está contido na Lei do Orçamento

A LOA deve conter todas as receitas e todas as despesas relativas ao orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos, para um ano de exercício.

Funções do orçamento

Uma das funções do orçamento é a de reduzir as desigualdades interregionais segundo critério populacional. Essa função é também característica do PPA e foi estabelecida pela Constituição. Outra função é a de servir como instrumento de planejamento para o Poder Executivo e também de transparência para o controle da sociedade civil.

Vale destacar: se na esfera federal é fácil identificar essa necessidade, parece que nas esferas estadual e local essa função foi esquecida. Raramente, ouve-se falar em orçamentos estaduais que se propõem a reduzir as disparidades no acesso a bens e serviços. No caso dos municípios, também é difícil termos notícias daqueles que tentam fazer os diversos bairros mais equilibrados em relação aos benefícios que vêm do orçamento.

Prazos para a elaboração

Os prazos do orçamento são posteriores aos da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Você já sabe porque isso acontece, mas nunca é demais lembrar. Isso acontece porque a proposta de orçamento elaborada pelo Executivo deve ser adaptada às prioridades definidas na LDO.

Até o dia 31 de agosto, o Poder Executivo remete ao Legislativo o seu projeto de LOA. Para estados e municípios, esses prazos podem ser mais amplos e de acordo com que determinar a respectiva Constituição Estadual ou Lei Orgânica Municipal. Cabe ressaltar que, para o estado, os prazos são idênticos ao do orçamento federal, enquanto, para o município, o prazo pode mudar, de acordo com a Lei Orgânica de cada município.

Etapas do processo de elaboração

Acompanhe os passos a seguir: 1. O Executivo remete ao Legislativo seu projeto de LOA.

2. A Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara Legislativa assume a análise e a coordenação dos trabalhos referentes à inclusão de emendas e propostas de substitutivo e aprovação da lei.

3. Proposta de orçamento do Executivo com alterações do Legislativo. 4. O Legislativo devolve a lei ao Executivo para ser sancionada antes do começo do ano de

vigência do orçamento. Prazo máximo: 15 de dezembro, nem sempre cumprido.

Na ausência da lei

Pois é, o Legislativo pode atrasar a devolução do substitutivo. Nesse caso, o ano se inicia sem uma lei orçamentária aprovada. E agora? Bem, o Executivo fica autorizado a gastar 1/12 (um doze avos) das despesas correntes previstas na proposta orçamentária anterior, até a sanção da LOA. Fica proibido de gastar em despesas de capital.

2.4 Estrutura programática.

Programa: É o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.

A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos.

Cada programa contém objetivo, indicador que quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o objetivo. A partir do programa são identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respectivos valores e metas e as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação. A cada projeto ou atividade só poderá estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dará origem à meta. Ação: Os programas são compostos de ações, gênero de que são espécies os projetos, as atividades e as operações especiais. As operações especiais poderão fazer parte dos programas quando efetivamente contribuírem para a consecução de seus objetivos. O enquadramento de uma ação em um dos três itens depende do efeito gerado pela sua implementação. Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.