O caso Fertagus: uma PPP para serviço ferroviário de transporte suburbano

Seminário PPP do CONSEPLAN 27 de fevereiro de 2013

São Paulo

Rui Monteiro (World Bank Institute)

Serviço ferroviário Fertagus

2

Atualmente, na Europa, é o único serviço ferroviário de transporte suburbano de passageiros, que é explorado por uma empresa privada sem qualquer contrapartida pública

Serviço ferroviário Fertagus

3

Serviço ferroviário Fertagus

4

Serviço ferroviário Fertagus

5

6

Características do trecho ferroviário

• São 54 km de linha eletrificada (incluindo travessia da ponte sobre o Tejo debaixo do tabuleiro rodoviário)

• Trecho novo construído pela empresa pública de infraestruturas ferroviárias (REFER), depois de ter ficado deserta uma licitação para concessão integral

• Única linha ferroviária a cruzar o Tejo em Lisboa

• Cada dia, 157 trens atravessam a ponte em Lisboa

• Linha gerida pela REFER

• Tem 14 estações, algumas delas operadas pela concessionária, outras pela REFER

• Trecho utilizado por diversos serviços de outro operador (a CP, empresa pública)

• PMO próprio da concessionária

7

8

Características dos trens e serviço

• 18 unidades quádruplas elétricas, double-deckers, de 25 quilovolts e 50 Hertz, que podem alcançar uma velocidade máxima de 140 quilometros por hora; dispõem de um esforço de tração de 306 quilonewtons, e potência de 3475 quilonewtons

• Tarifário definido pela concessionária, mas regulado por uma Base Tarifária Média, em € por passageiro x km

• Bilhetes combinados (com outros serviços de transporte [Metrô, CP, ou rodoviários], ou com estacionamento junto à estação)

• Títulos de transporte conjuntos

9

Características do contrato

• Acionista líder da concessionária era empresa de transporte rodoviário de passageiros, com vasta experiência

• Concessionária define serviços, cobra ao usuário (limitada pela Base Tarifária Média)

• Explora áreas de estacionamento, serviços rodoviários, zonas comerciais, publicidade

• Risco de demanda alocado à concessionária, mas limitado a uma banda de tráfego

• Concessionária paga taxa de infraestrutura

• 30 anos, renováveis por mais 15 anos

• Possibilidade de extensão do serviço até Setúbal

10

Cronologia (travessia ferroviária do Tejo em Lisboa)

1889 primeira proposta de PPP ferroviária

1966 inaugurada ponte em Lisboa 5ª maior ponte suspensa do Mundo; maior fora dos EUA

1997 assinatura do contrato de concessão Fertagus

1999 conclusão das obras na ponte (com linha ferrov.)

1999 começo da operação do serviço Fertagus

2004 renegociação do contrato Fertagus

2011 prorrogação do contrato Fertagus

11

Eficácia na prestação de serviço público

• Serviço pontual

• Serviço confiável

• Trens muito limpos

• Muito baixa taxa de sinistros

• Boa apreciação da qualidade, na pesquisa com usuários

Contudo:

serviço considerado caro pelos usuários

12

Eficiência no uso de recursos econômicos

• Muito elevada produtividade dos recursos humanos

– Recusa do contrato coletivo

– Formação mais simples que a de motoristas rodoviários

• Muito elevada produtividade do material rodante

– Manutenção própria

– Certificação da concessionária

• Conceito de “base tarifária média”

• Rede rodoviária alimentadora de estações

13

Insustentabilidade de longo prazo

• Nos anos iniciais, tráfego efetivo igual a 1/3 do tráfego previsto no caso-base

• Mas elevado tráfego na hora de ponta

• Contrato deveria manter-se por 30 anos (com possibilidade de extensão por mais 15)

• A (demasiado) elevada TIR do caso-base do contrato traduzia-se em prejuízos efetivos; mas os recursos financeiros adicionais (suprimentos) deveriam ser remunerados a 17.5%

14

Outros aspectos negativos

• Infraestruturas ferroviárias (construídas pela REFER) sem qualquer problema, mas outras infraestruturas mal concebidas:

– Estações mal concebidas, com zonas comerciais mal localizadas concessionária tentou re-arranjar

– Escritórios da concessionária construídos em zona erma concessionária fechou edifício e construiu um outro

– PMO sobre-dimensionado

15

2002: a concessionária pede apoio ao governo

• Em caso de tráfego efetivo abaixo dos 50 por cento do valor de referência, o contrato previa intervenção do governo, com três possibilidades:

– compensação pelo tráfego inexistente

– cessação do contrato e compra de ativos pelo governo

– renegociação

• Governo:

– recusa criar subsidiodependência

– verifica que venda de ativos é mau negócio para a concessionária

– propõe renegociação, anunciando que a alternativa é a cessação do contrato com compra de ativos

16

Razões para o desequilíbrio da concessão

• O governo português, ao lançar a concessão, anunciou uma projeção de tráfego que correspondia exatamente ao volume de demanda que permitiria à concessionária cobrir o custo do projeto, sem contrapartida pública

• A concessionária aceitou assinar o contrato devido à existência de uma cláusula que a protegia em caso de forte escassez de tráfego

• Ex-post, a concessionária alegou que sempre considerou muito otimista o cenário de tráfego de referência, mas não objetou, dado estar contratualmente protegida

17

Por que manter a concessão?

• A Fertagus demonstrava a possibilidade de explorar serviço ferroviário a baixo custo, com elevada produtividade dos fatores

• Re-equilibrar a concessão permitiria demonstrar sustentabilidade e abrir caminho a outros projetos similares

• O quase-monopólio da CP exigia a criação de pressão competitiva e de “um fator catalítico de mudanças operacionais”

• As perspectivas de sucesso na renegociação estavam acima do habitual

18

Uma renegociação em condições não usuais

• Para a concessionária, a melhor alternativa à renegociação (BATNA, best alternative to non agreement) tinha baixo valor; e ela necessitava da concessão, pois uma operadora internacional estava preparando entrada no capital

• O governo soube organizar-se para a renegociação: – Equipe técnica especializada (Unidade de PPPs do MF)

– Dirigida por um elemento com “costas largas” (um anterior Ministro das Obras Públicas com ampla experiência técnica, inclusive como gestor da CP)

– Assessorada por consultores externos adequadamente contratados

(qualidade da consultoria depende da qualidade do cliente)

19

Desafio colocado à concessionária

• Seria possível expandir o serviço até Setúbal sem adquirir novos trens? (Que medidas seriam necessárias para tornar isso viável?) Seria o consequente aumento da bacia de demanda suficiente para re-equilibrar a concessão e obter sustentabilidade de longo-prazo?

Resposta da concessionária:

• É possível, sim

• Concessionária está disposta a tentar obter essa sustentabilidade

20

Principais dificuldades vieram dos técnicos do setor público (1)

Falsos argumentos de engenharia:

• “Necessidade” de aquisição de trens adicionais

– vs. inovação no perfil dos serviços

• “Impossibilidade” de utilizar trens da CP

– a quase-mentira (sistema de som incompatível)

• “Impossibilidade” de reversão em Pinhal Novo

– dificuldade em corrigir mau layout da estação

21

Principais dificuldades vieram dos técnicos do setor público (2)

Maus argumentos da autoridade ferroviária:

• “Impossibilidade” de reversão em Areeiro

– Ou: como utilizar as regras de promoção da concorrência para destruir a concorrência

• “Necessidade” de manter níveis de desempenho

– vs. flexibilização no troço “congestionado”

• Requisitos de segurança “assimétricos”

– Ou: como exigir do operador privado o que não se exige do operador público

22

Estratégia para a renegociação

• Concessionária convidada a estudar a eliminação dos bloqueios técnicos e administrativos para extensão do serviço a Setúbal e sua otimização

• Dirigidos pelos técnicos da Unidade de PPPs, os consultores prepararam estudo de demanda, novo contrato e seu modelo financeiro

• Governo aceita leasing para trens e subsídio temporário, mas exige partilha de receitas

• Gradual convergência negocial

• Fecho da negociação centrado na TIR: governo oferece TIR média ferroviária no UK, concessionária acaba por aceitar

23

Resultado

• Serviço extendido a Setúbal

• Contrato reduzido a 7 anos (mais 9 anos)

• Governo paga subsídio por serviço noturno

• Concessionária partilha receita caso demanda cresça significativamente

• Trens passam para sociedade autônoma, mas sob manutenção da própria concessionária

24

Fertagus e Tribunal de Contas

“O Tribunal avaliou os resultados alcançados com este novo contrato de concessão e assinalou uma evolução positiva do papel desempenhado pelo negociador Estado, em matéria de defesa dos seus interesses financeiros. Destacou-se nesta acção, a obtenção de um modelo de concessão mais equilibrado, mais transparente e mais consentâneo com os contratos celebrados na União Europeia para o sector ferroviário.”

25

Situação pós-renegociação

• A concessão funcionou durante 7 anos com subsídio, gradualmente compensado pelo crescimento da demanda (hoje 85 mil deslocamentos diários) e consequente partilha de receitas

• Concessionária conseguiu credenciamento como entidade responsável pela manutenção dos trens

• Em 2011, no final desses 7 anos, a concessionária aceitou a prorrogação do contrato por mais 9 anos, assumindo risco de demanda, sem qualquer subsídio

• Concessionária paga infraestrutura e trens

26

Qualidade do serviço

O Índice Global de Satisfação dos clientes da

Fertagus atinge 4,5 numa escala de 1 a 5

• 31% dos clientes consideram hoje que têm mais

tempo livre

• 40% têm menos stress na viagem

• 36% dizem ter maior flexibilidade

Cerca de 25% dos clientes que hoje viajam no

comboio, utilizavam no passado o automóvel

na travessia (ponte tem 150 mil viaturas/dia)

27

Obrigado pela vossa atenção

Rui Sousa Monteiro

senior public-private partnerships specialist World Bank Institute 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, USA tel: +1-202-473-9450 e-mail: RMonteiro@WorldBank.org

28