O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC) · A medida limita o crescimento anual da folha de salários do setor público, incluindo inativos, à variação do IPCA mais 1,5%

ESTUDO

Câmara dos DeputadosPraça 3 PoderesConsultoria LegislativaAnexo III - TérreoBrasília - DF

O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DOO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DOO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DOO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO

CRESCIMENTO (PAC)CRESCIMENTO (PAC)CRESCIMENTO (PAC)CRESCIMENTO (PAC)

César Mattos – Organizador Antonio Marcos Silva SantosAdolfo Furtado Bernardo Felipe Estellita LinsAurélio Guimarães Cruvinel e Palos Claudia DeudCassiano Crespo Negrão Eduardo Bassit Lameiro da CostaEdilberto Pontes Lima José de Sena Pereira JuniorFabiano da Silva Nunes Lucíola Calderari Silveira PalosLeonardo Costa Schuler Marcos PineschiLuiz Humberto Veiga Paulo Roberto Ossami HaraguchiMurilo Rodrigues Sandra AlmeidaRenata Baars Milward Verônica Maria Miranda BrasileiroSuely M. V. G. de AraújoWagner Marques Tavares

ESTUDO

JUNHOJUNHOJUNHOJUNHO////2007200720072007

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SUMÁRIO

PAC – Sumário Executivo ............................................................................................................................................... 4

I) O que é o PAC?.......................................................................................................................................................... 13

II) Montante de Investimentos do PAC............................................................................................................................ 14

III) Aspectos Econômicos da Concepção do PAC............................................................................................................. 16

IV) A consistência fiscal do pac e o pib ............................................................................................................................ 21

V) Desoneração Tributária no PAC............................................................................................................................... 23

VI) Descrição e Análise das Medidas do PAC ............................................................................................................... 25VI.1) PECs ............................................................................................................................................................... 25

VI.1.a) PECs 285/2004 e 293/2004 – Reforma Tributária ......................................................................... 25VI.2) Projetos de Lei Complementar ................................................................................................................... 29

VI.2.a) PLP nº 388/2007 - Cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípiosna Área de Meio Ambiente................................................................................................................................ 29VI.2.b) PLP Nº 1/2007 - Limitação do Crescimento da Folha................................................................... 40

VI.3) Medidas Provisórias...................................................................................................................................... 46VI.3.a) MPV 340/2006 ...................................................................................................................................... 46VI.3.b) MPV nº 346. Abre crédito extraordinário em favor da Presidência da República, dosMinistérios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamento e Gestão e de EncargosFinanceiros da União.......................................................................................................................................... 54VI.3.c) MPV nº 347. Constitui fonte de recursos adicional para ampliação de limites operacionais daCaixa Econômica Federal - CEF ..................................................................................................................... 54VI.3.d) MPV nº 348. Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura - FIP-IE(energia; transporte; água e saneamento básico) ............................................................................................ 56VI.3.e) MPV nº 349. Institui o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS........................................ 58VI.3.f) MPV nº 350. Altera o Programa de Arrendamento Residencial e institui o arrendamentoresidencial com opção de compra .................................................................................................................... 71VI.3.g) MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamento básico).................................................... 72VI.3.h) MPV nº 352. Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componenteseletrônicos semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias de circuitosintegrados ............................................................................................................................................................. 74VI.3.i) MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinção da RFFSA....................................... 77

VI.4) Projetos de Lei Ordinária ............................................................................................................................ 81VI.4.a) Projeto de Lei do Senado 261/2005 sobre Concessão de Benefícios Previdenciários............... 81VI.4.b) Projeto de Lei nº 1/2007 de Reajuste do Salário Mínimo .............................................................. 91VI.4.c) Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar do Servidor Público Federal ........... 94VI.4.d) Projeto de Lei nº 5877/2005 - Reestrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência(SBDC).................................................................................................................................................................. 94VI.4.e) Projeto de Lei nº 3.337/2004 das Agências Reguladoras................................................................ 99

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VI.4.f) Projeto de Lei nº 6.673/2006 sobre a Regulação do Gás Natural ..............................................112VI.4.g) Projeto de Lei nº 7.709/2007 Altera a Lei de Licitações 8.666/93 .............................................119

VI.5) Resoluções do CMN ..................................................................................................................................120VI.5.a) Ampliação de Limites de Crédito do Setor Público para Investimentos em SaneamentoAmbiental e Habitação.....................................................................................................................................120VI.5.b) Redução da TJLP de 9,75% em Dez/2006 para 6,5% em Jan/2007..........................................121VI.5.c) Resolução 3430/2006..........................................................................................................................123

VI.6) Decretos .......................................................................................................................................................123VI.6.a) Aperfeiçoamento da Governança Corporativa nas Estatais com a Instituição da ComissãoInterministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União- CGPAR ............................................................................................................................................................123VI.6.b) Instituição do Fórum Nacional da Previdência Social para Discutir o Tema ...........................123VI.6.b.1) O que é o Fórum e Evolução dos Gastos com Previdência .....................................................123VI.6.b.2) Síntese das Reformas na Previdência Social ...............................................................................124VI.6.b.3) Quadro comparativo da legislação previdenciária.......................................................................138VI.6.c) Decreto 6.024/2006 - Desoneração das Compras dos Perfis de Aço ........................................161VI.6.d) Ampliação dos Limites do Valor de Venda a Varejo de Microcomputadores e Notebooksbeneficiados com alíquota zero de PIS e Confins .......................................................................................162VI.6.e) Extinção da Franave............................................................................................................................162

VI.7) Decisões da Diretoria do BNDES...........................................................................................................162VI.7.a) Redução dos spreads do BNDES para projetos em Infra-estrutura, especialmente Energia,Transportes e Saneamento Ambiental...........................................................................................................162VI.7.b) Facilitação de Financiamentos na Modalidade Project Finance pelo BNDES em Investimentosem Geração Hídrica..........................................................................................................................................163

VI.8) Medidas Legislativas Já Realizadas ...........................................................................................................164VI.8.a) Lei nº 11.445, de 2007 – Saneamento Básico..................................................................................164VI.8.b) Lei Complementar Nº 126/2007 - Resseguros ..............................................................................165VI.8.c) Projeto de Lei Nº 6.272/2005 ...........................................................................................................170VI.8.d) Lei Complementar 124/2007- SUDAM..........................................................................................170VI.8.e) Lei Complementar 125/2007-SUDENE.........................................................................................174VI.8.f) Lei Complementar Nº 123/2006.......................................................................................................177VI.8.g) Lei 11.434/2006...................................................................................................................................177

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O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTOO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTOO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTOO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO

(PAC)(PAC)(PAC)(PAC)

PAC – SUMÁRIO EXECUTIVO

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) constitui um conjuntodiversificado de 36 ações legislativas e não legislativas, já realizadas e não realizadas.

O PAC compreende medidas com efeitos diretos na desoneração dosinvestimentos, como a redução de tributos setoriais e investimentos em infra-estrutura detransporte e energia, e outras com efeitos mais indiretos, como a regra de contenção do reajustedo salário mínimo, que, na medida que reduz o gasto público – o salário mínimo tem sido usadocomo referencial para o pagamento de benefícios previdenciários -, abre espaço para oinvestimento privado. Há, ainda, outras medidas, como a extinção da RFFSA e da FRANAVE,que não apresentam qualquer impacto sobre o crescimento.

O PAC envolve recursos da ordem de R$ 503, 9 bilhões, destinados àsáreas de logística (especialmente transportes), energia e infra-estrutura social (especialmentesaneamento), distribuídos entre 2007 e 2010. O PAC representa um acréscimo de 132% noinvestimento global desses setores, ou uma média de 23,4% a mais por ano em relação aoquadriênio 2003/2006.

Este montante de recursos provém de diversas origens, incluindo gastosdiretos do setor público, empréstimos do setor público ao setor privado, transferências entreunidades da Federação (Governo Federal para Estados) e investimentos efetuados pelo própriosetor privado, com recursos próprios. Ou seja, o PAC não envolve somente a ação direta doEstado e não movimenta exclusivamente recursos públicos, mas representa um conjunto deesforços dos quais a parcela estatal é uma variável determinada e a parcela privada representa umaexpectativa. Enquanto a União entra com 13,4% dos recursos, a parcela majoritária (cerca de87%) deverá provir de investimentos de grupos estatais como Petrobrás e Eletrobrás (44%), e doesforço de estados, municípios e setor privado (43%).

É prevista a manutenção do superávit primário em 4,25% do PIB, masneste percentual ficam incluídos os gastos com os Projetos Piloto de Investimento (PPI), daordem de 0,5% do PIB anual, entre 2007 e 2010. Os PPIs são investimentos que podem não sercontabilizados como despesa no cálculo do superávit primário e têm prioridade na realização dadespesa.

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Medidas Legislativas Não Realizadas

V.1) PECs

V.1.a) PEC 285/2004 – Reforma Tributária

Esta PEC, na realidade, já tramita desde 2004, consistindo a proposta doPAC tão somente retomar as discussões. Seu foco principal é a unificação dos tributos indiretosda federação em um Imposto sobre Valor Agregado (IVA), com um número de alíquotas maisreduzido, de cinco (5).

V.2) Projetos de Lei Complementar

V.2.a) PLP nº 388/2007 - Cooperação entre a União, os Estados, oDistrito Federal e os Municípios na Área de Meio Ambiente

O projeto explicita competências a partir de uma interpretação do TextoConstitucional sobre quais matérias, no âmbito da competência comum, são de predominanteinteresse municipal, quais são de predominante interesse estadual e quais são de interessenacional, no que se refere à temática do meio ambiente.

V.2.b) PLP 1/2007 para Limitação do Crescimento da Folha

A medida limita o crescimento anual da folha de salários do setorpúblico, incluindo inativos, à variação do IPCA mais 1,5% ao ano para cada um dos poderes daUnião no período de 2007 a 2016.

V.3) Medidas Provisórias

V.3.a) MPV 340/2006

A Medida Provisória reajusta as faixas de valores da tabela progressiva doImposto de Renda da Pessoa Física – IRPF e os limites de dedução; amplia o prazo parautilização de crédito da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL; prorroga o prazopara as entidades que aderirem ao Programa Universidade para Todos – PROUNI comprovaremregularidade fiscal; amplia as hipóteses de alíquota zero da Contribuição Provisória sobreMovimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira –CPMF; altera o critério para remuneração dos agentes financeiros envolvidos no Fundo deFinanciamento ao estudante do Ensino Superior – Fies; modifica algumas normas relativas aoSeguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por veículos automotores de via terrestre, ou porsua carga, a pessoas transportadas ou não – DPVAT; prorroga o prazo para fins de apoio àtransferência do domínio da malha rodoviária federal para os Estados; facilita o pagamento dedébitos vencidos relativos à Taxa de Fiscalização do mercado de títulos e valores mobiliários; cria

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incentivo ao mercado nacional de informática; altera normas referentes ao Imposto sobreProdutos Industrializados – IPI incidente sobre o fumo e derivados; e, por fim, prorroga o prazopara a não-incidência do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM).

V.3.b) MPV nº 346. Abre crédito extraordinário em favor daPresidência da República, dos Ministérios dos Transportes, da Cultura e doPlanejamento, Orçamento e Gestão e de Encargos Financeiros da União.

O valor do crédito é de R$ 452.183.639,00, destinado a vários órgãos.Em especial, o crédito será destinado à extinção da RFFSA, tratada na MPV 353.

V.3.c) MPV nº 347. Constitui fonte de recursos adicional paraampliação de limites operacionais da Caixa Econômica Federal - CEF

O valor atinge R$ 5,2 bilhões em condições financeiras que permitam o

enquadramento da operação como instrumento híbrido de capital e dívida. A peculiaridade de tal instrumento

reside no fato de que, embora seja fruto de um empréstimo tomado pela instituição, ou seja, oriundo de uma

dívida, ele é recebido em condições tão favoráveis que praticamente equivale a um aporte de capital.

V.3.d) MPV nº 348. Institui o Fundo de Investimento emParticipações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia; transporte; água e saneamentobásico)

A medida provisória autoriza a constituição de fundos que investirão naparticipação em sociedades de propósito específico ligadas a investimentos nos setoresmencionados. A participação em fundos do gênero, desde que seja por prazo superior a cincoanos, dará isenção tributária aos rendimentos decorrentes da valorização das cotas adquiridas porpessoas físicas.

V.3.e) MPV nº 349. Institui o Fundo de Investimento do FGTS –FI-FGTS

Cria o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS, destinado afinanciar investimentos nas áreas de energia, transportes e saneamento, de acordo com asdiretrizes, critérios e condições estabelecidos pelo Conselho Curador do FGTS (CCFGTS). Emsegundo lugar, altera dispositivos da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990, que dispõe sobre oFGTS, com os propósitos de dar competência ao CCFGTS para regulamentar o novo Fundo e depermitir que os trabalhadores possam aplicar parcela dos saldos de suas contas vinculadas emcotas do FI-FGTS.

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V.3.f) MPV nº 350. Altera o Programa de ArrendamentoResidencial e institui o arrendamento residencial com opção de compra

A Medida Provisória nº 350, de 2007, altera o Programa deArrendamento Residencial - PAR, criado pela Lei nº 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, para, emsíntese, permitir a alienação antecipada dos financiamentos habitacionais - que são subsidiados - járealizados por esse programa. Dessa forma, o FAR - Fundo de Arrendamento Residencial, doqual a Caixa Econômica Federal é gestora, ficaria desobrigado da manutenção dos respectivosimóveis e, em decorrência, os recursos atualmente provisionados com esse fim seriamredirecionados ao subsídio de novas contratações. Em outras palavras, pretende-se, com aalienação antecipada dos contratos atuais, a continuidade do PAR.

V.3.g) MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para oDesenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamentobásico)

A MP 351, que cria o Regime Especial de Incentivos para oDesenvolvimento da Infra-Estrutura (REIDI), reduz para 24 meses o prazo mínimo parautilização dos créditos da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação doPatrimônio do Serviço Público (PIS/PASEP) e da Contribuição para o Financiamento daSeguridade Social (COFINS), decorrentes da aquisição de edificações, amplia o prazo parapagamento de impostos e contribuições e dá outras providências.

V.3.h) MPV nº 352. Incentivos às indústrias de equipamentos paraTV Digital e de componentes eletrônicos semicondutores e sobre a proteção àpropriedade intelectual das topografias de circuitos integrados

A Medida tem por objetivos instituir um programa de apoio à indústriade semicondutores, o PADIS, instituir um programa de apoio à fabricação de equipamentos paraTV Digital, o PATVD, e regular a proteção de topografias de circuitos integrados. Em relação aoPADIS, são oferecidos incentivos fiscais com o objetivo de apoiar a implantação no País de umparque de fabricação de microprocessadores (os “chips”) e de displays. O PATVD ofereceincentivos fiscais com o objetivo de fomentar as empresas fabricantes de transmissores de TVdigital. Tais incentivos incluem a redução a zero do IPI e da Contribuição para o PIS/PASEP epara o COFINS sobre a aquisição de bens de capital e sobre a venda dos produtos, a redução azero da alíquota da CIDE destinada ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa(o chamado “Fundo Verde-Amarelo”) e a redução a zero do Imposto de Importação incidentesobre bens de capital. Para as empresas de semicondutores é também oferecida a redução a zerodo Imposto de Renda e adicional incidentes sobre o lucro da exploração. Como contrapartida, a

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empresa beneficiada deverá aplicar parcela do seu faturamento em atividades de pesquisa edesenvolvimento no País, seja na própria empresa, seja em convênios com entidades de ensino,universidades e institutos de pesquisa. A MP regula, enfim, a proteção das topografias de circuitosintegrados, ou seja, do conjunto de imagens que representam a disposição geométrica doselementos das várias camadas do circuito. O registro confere ao criador da topografia aexclusividade do seu uso, sendo vedado a terceiros, sem seu consentimento, reproduzir atopografia, incorporá-la no todo ou em parte a outro circuito integrado, e comercializar atopografia, circuitos que a incorporem ou equipamentos que utilizem tais circuitos. A proteção éconcedida por dez anos.

V.3.i) MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinçãoda RFFSA

A Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, põe fim aoprocesso de liquidação da Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA, em andamento desdedezembro de 1999. A União assume os direitos e as obrigações da companhia extinta, cujos bensoperacionais são transferidos para o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes –DNIT. A União promoverá a venda de imóveis não-operacionais até arrecadar o limite de R$ 1bilhão. Tal quantia, mais R$ 300 milhões em títulos emitidos pelo Tesouro Nacional e quase R$2,5 bilhões em recebíveis oriundos de contratos de arrendamento ferroviário, constituirão FundoContingente destinado a cobrir despesas com o pagamento de participações de acionistasminoritários e despesas judiciais ou de regularização, administração e alienação dos imóveisretrocitados. Os empregados da RFFSA são transferidos para a VALEC – Engenharia,Construções e Ferrovias S.A., mediante sucessão trabalhista, de modo a preservar todos os seusdireitos. A VALEC passaria a patrocinar a Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social –REFER e submeteria proposta de Programa de Desligamento Voluntário – PDV que oMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão está, desde logo, autorizado a aprovar. Osempregados ativos ou inativos da RFFSA, assim como seus pensionistas ou sucessores, terãodireito de preferência para adquirir, em condições mais vantajosas, os imóveis por eles ocupados.Iguais benefícios são assegurados aos ocupantes de baixa renda. Os imóveis poderão, ainda, seralienados diretamente para órgãos ou entidades públicas, bem como destinados a programas dereabilitação de áreas urbanas centrais, sistemas de circulação e transporte, regularização fundiária eprovisão habitacional de interesse social.

Projetos de Lei

V.4.a) Projeto de Lei do Senado 261/2005

Constituem-se medidas de melhoria na gestão da Previdência, comcombate às fraudes. As principais medidas são: 1) falta de comunicação sobre óbitos sujeita

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titulares de cartórios a multa e ressarcimento; 2) multa para empresas que não comuniquemcontratação de trabalhador; 3) limite ao auxílio-doença.

V.4.b) Projeto de Lei de Reajuste do Salário Mínimo

Reajusta o salário mínimo de R$ 350,00 para R$ 380,00 em 2007 e definereajustes, entre 2008 e 2011, iguais à variação do INPC mais o crescimento real do PIB nos doisanos anteriores.

V.4.c) Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar doServidor Público Federal

Este projeto ainda não foi encaminhado ao Congresso Nacional, e trataráda regulamentação do texto constitucional que instituiu o sistema de previdência complementarpara o servidor público. Estima-se que o mesmo discrimine as regras de transição decorrentes daalteração do teto de contribuição previdenciária dos servidores.

V.4.d) Projeto de Lei 5877/2005 - Reestrutura o Sistema Brasileirode Defesa da Concorrência (SBDC)

A mudança proposta embute profundas alterações de ordeminstitucional, cujo principal objetivo é a racionalização burocrática do Ssistema Brasileiro deDefesa da Concorrência (o SBDC), dando-lhe maior agilidade e eficiência.

V.4.e) Projeto de Lei 3.337/2004 das Agências Reguladoras

O projeto em tela altera o arcabouço institucional de operação dasagências reguladoras federais no Brasil.

V.4.f) Projeto de Lei nº 6.673/2006

A proposição estabelece diretrizes para acesso a gasodutos e tarifas, alémde regime de concessão para construção de gasodutos.

V.4.g) Projeto de Lei n º 7.709, de 2007, que muda a Lei deLicitações (8.666/93)

A proposição agiliza o processo licitatório, dando ênfase aos pregõeseletrônicos, desta forma racionalizando e barateando as compras da Administração Pública. Um

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dos principais objetivos é a maior adequação dos processos licitatórios às novas tecnologias,conferindo-lhes agilidade e transparência.

Medidas não Legislativas

V.5) Resoluções do CMN

V.5.a) Ampliação do Limite de Crédito do Setor Público paraInvestimentos em Saneamento Ambiental e Habitação

A Resolução amplia em R$ 6 bilhões, nos próximos dois anos, o limiteespecífico para contratação de operações de crédito do setor público e para novas ações desaneamento ambiental (R$ 1,5 bilhão para drenagem urbana associada a projetos de saneamentoambiental) e amplia em R$ 1 bilhão em 2007 o limite de crédito para habitação, especialmentepara famílias com rendimento inferior a 3 salários mínimos.

V.5.b) Redução da TJLP de 9,75% em Dez/2006 para 6,5% emJan/2007

O objetivo é a redução do custo final das operações financeiras de longoprazo que usualmente fundeiam os investimentos de grande porte.

V.5.c) Resolução 3430/2006

Regulamentou linha de crédito do BNDES de R$ 300 milhões paraimplantação do Cadastro Sincronizado e do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED).

V.6) Decretos

V.6.a) Aperfeiçoamento da Governança Corporativa nas Estatais,com a Instituição da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e deAdministração de Participações Societárias da União - CGPAR

V.6.b) Instituição do Fórum Nacional da Previdência Social paraDiscutir o Tema

V.6.c) Desoneração das Compras dos Perfis de Aço

Redução do IPI dos perfis de aço de 5% para 0%.

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V.6.d) Ampliação dos Limites do Valor de Venda a Varejo deMicrocomputadores e Notebooks, beneficiados com alíquota zero de PIS e Confins

Os limites já previstos na Lei nº 11.196/2005 (Programa de InclusãoDigital) passam de R$ 2,5 e R$ 3 mil para R$ 4 mil , respectivamente.

V.6.e) Extinção da Franave

V.7) Decisões da Diretoria do BNDES

V.7.a) Redução dos spreads do BNDES para projetos em infra-estrutura, especialmente Energia, Transportes e Saneamento Ambiental

V.7.b) Aprovação de Realização de Financiamentos em ProjectFinance

V.8) Medidas Legislativas Já Realizadas

V.8.a) Lei Complementar Nº 126/2007 – Quebra do monopólio doIRB com a abertura do mercado de resseguros

A Lei Complementar nº 126 quebra o monopólio estatal no mercado deresseguros no Brasil, e cria regras para a atuação dos resseguradores domésticos e estrangeiros noPaís e para a contratação de seguros no exterior. Trata ainda de questões diversas, comoregulação, estipulação de penalidades, responsabilização às empresas de auditoria independenteque prestarem serviços ao setor, e a estipulação de normas sobre relatórios e pareceres por elesemitidos, entre outras.

V.8.b) Lei nº 11.445/2007 - Aprovação do marco regulatório dosetor de saneamento.

A Lei n° 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes sobrepadrões mínimos de qualidade e regras para o relacionamento entre titulares e prestadores deserviços públicos de saneamento básico e entre estes e seus usuários. Com isto facilitará, tantopara o setor público como para o privado, o investimento na expansão e melhoria dos serviços desaneamento básico. Mais pessoas terão acesso a serviços de melhor qualidade (universalização),além de dinamizar vários setores da economia, via aumento da demanda de insumos,equipamentos e serviços.

V.8.c) Projeto de Lei Nº 6.272/2005 criando a Super Receita,unificando as burocracias da atual SRF com a do INSS.

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V.8.d) Leis Complementares nº 124/2007 e 125/2007 –SUDAM eSUDENE

V.8.e) Lei Complementar Nº 123/2006 - Lei do Super Simples parapequenas empresas.

V.8.f) Lei 11.434/2006 - Prorrogação do Prazo de Permanência daConstrução civil no Regime de Cumulatividade do PIS e COFINS até 31/12/2008.

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I) O QUE É O PAC?1

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) constitui um conjuntodiversificado de 36 ações legislativas e não legislativas, já realizadas e não realizadas. Dentro daslegislativas e não realizadas, há aquelas que já haviam sido enviadas antes do PAC e aquelas queforam (e ainda serão) enviadas com o PAC. O quadro abaixo sumaria o PAC conforme o tipo demedida.

RealizadasNão

Legislativas

RealizadasLegislativas

NãoRealizadasLegislativas

Antes do PAC

NãoRealizadasLegislativascom o PAC

Totais

PEC 1 1Projeto de LeiComplementar

4 2 6

MedidasProvisórias

9 9

Projetos de Lei 2 5 3 10Decretos 5 5

Decisões daDiretoria doBNDES

2 2

Resoluções doConselhoMonetário

Nacional – CMN

3 3

Totais 10 6 6 14 36

Há medidas com efeitos diretos na desoneração dos investimentos, comoa redução de tributos setoriais e investimento em infra-estrutura de transporte e energia, e outrascom efeitos mais indiretos, como a regra de contenção do reajuste do salário mínimo, que, namedida em que reduz o gasto público, abre espaço para o investimento privado. Há outrasmedidas, como a extinção da RFFSA e da Franave, que não apresentam qualquer impactopresente sobre o crescimento, apesar de positivas como um estágio obrigatório do processo dereestruturação de longo prazo do setor público brasileiro.

1 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos

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Foi criado o CGPAC (Comitê Gestor do Plano de Aceleração doCrescimento), composto pelos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Casa Civil, com o objetivode coordenar as ações do PAC junto aos ministérios setoriais responsáveis.

II) MONTANTE DE INVESTIMENTOS DO PAC2

O PAC envolve recursos da ordem de R$ 503, 9 bilhões destinados àsáreas de logística (especialmente transportes), energia e infra-estrutura social (especialmentesaneamento), distribuídos entre 2007 e 2010, distribuídos conforme o quadro abaixo:

Quadro I – Previsão de Investimentos em Infra-Estrutura: 2007-2010 (R$Bilhões)Eixos 2007 2008-2010 Total

R$ Bilhão %Energético 55 219,8 274,8 54,5%Petróleo e Gás Natural 35,9 143,1 179 35,5%Geração de Energia Elétrica 11,5 54,4 65,9 13,1%Combustíveis Renováveis 3,3 14,1 17,4 3,5%Transmissão de EnergiaElétrica

4,3 8,2 12,5 2,5%

Social e Urbana 43,6 127,2 170,8 33,9%Habitação 27,5 78,8 106,3 21,1%Saneamento 8,8 31,2 40 7,9%Recursos Hídricos 2,3 10,4 12,7 2,5%Luz Para Todos 4,3 4,4 8,7 1,7%Metrôs 0,7 2,4 3,1 0,6%Logística 13,4 44,9 58,3 11,6%Rodovias 8,1 25,3 33,4 6,6%Marinha Mercante 1,8 8,8 10,6 2,1%Ferrovias 1,7 6,2 7,9 1,6%Aeroportos 0,9 2,1 3 0,6%Portos 0,6 2,1 2,7 0,5%Hidrovias e Ferrovias 0,3 0,4 0,7 0,1%Total 112 391,9 503,9 100,0%Fonte: Visão do Desenvolvimento BNDES N º 24, 12/02/2007

Mais da metade dos recursos se destinam à área energética (54,4%),chegando a R$ 274,8 bilhões em quatro anos, dirigidos especialmente à área de petróleo e gásnatural com pouco mais de 1/3 do total (35,5%), seguida da geração de energia elétrica (13,1%)com R$ 65,9 bilhões. Um terço dos recursos se destinam à área social e urbana (33,9%), com a

2 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos.

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grande parte se destinando a habitação (21,1%), com R$ 106,3 bilhões e saneamento (7,9%), comR$ 40 bilhões. Os restantes R$ 58,3 bilhões (11,6% do total) se destinam para a parte de logística,especialmente rodovias (6,6% do total) com R$ 33,4 bilhões.

Tomando como base a comparação do período 2007-2010, coberto peloPAC, com o quadriênio imediatamente anterior, 2002/2005, o BNDES elaborou um exercíciointeressante, reproduzido abaixo, mostrando o efeito, sobre cinco setores selecionados, do querepresentaria 82% dos investimentos do PAC. O PAC representa um acréscimo de 132% noinvestimento desses setores, uma média de 23,4% a mais por ano. Os setores que crescemrelativamente mais são os de geração de energia elétrica e habitação, respectivamente, 361,7% e215,4% na comparação entre os quadriênios. O PAC praticamente dobraria a participação dessesinvestimentos no PIB entre os quadriênios, passando-os de 2,38% do PIB entre 2002/2005 para4,54% do PIB, entre 2007 e 2010.

Crescimento do Investimento Previsto no PAC (Valores a Preços Constantes de2006)

Setores Realizado PAC Crescimento2002-2005 2007-2010 Previsto (%)R$ Bilhões R$ Bilhões Total

Infraestrutura EnergéticaPetróleo e Gás 99,2 179 80,4Energia Elétrica 20,3 78,4 287,5 Geração 14,3 65,9 361,7 Transmissão 6 12,5 109,9Infraestrutura Social e UrbanaHabitação 33,7 106,3 215,4Saneamento 16,3 40 145,4Infraestrutura LogísticaFerrovias 7,7 7,9 2,6Total (82% do PAC) 177,1 411,6 132,4

Fonte: Visão do Desenvolvimento BNDES N º 24, 12/02/2007

Conforme informações da Consultoria de Orçamento3, estes valoresincluem gastos do setor público diretamente, empréstimos do setor público ao setor privado epara as unidades da federação (Governo Federal para entes subnacionais) e investimentos dosetor privado com recursos privados. Ou seja, nem tudo é ação direta do Estado e nem tudoenvolve recursos públicos, mas sim o que o Estado espera que o setor privado gaste. A divisão deresponsabilidades ao longo do período 2007-2010 pode ser descrita pela tabela a seguir:

3 Programa de Aceleração do Crescimento: Resumo dos Aspectos Fiscais Nota Técnica Nº 1, de 2007. José FernandoCosentino Tavares e Márcia Rodrigues Moura. Núcleo de Assuntos Econômico-Fiscais.

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Quadro III – Fontes do Financiamento do PAC por SetorTotal (R$ bilhões) %

Governo Federal 67,8 13,4Estatais 219,2 44Setor Privado, Estadose Municípios

216,9 43

Fonte: Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados e Ministério do Planejamento.Elaboração do Autor

Ou seja, o governo federal propriamente dito entra com 13,4%, ficandoo grosso com as Estatais, especialmente Petrobrás e Eletrobrás, com 44%, e os restantes 43%que, se espera, serão investidos pelo setor privado, Estados e Municípios. Não se dispõe deinformações sobre o que já estava no orçamento e o que é realmente investimento novo geradopelo PAC, o que compromete uma avaliação completa do efeito líquido do programa deinvestimentos do PAC.

A execução do PAC dependerá da abertura de créditos adicionais para oorçamento de 2007 visando à ampliação dos recursos para PPI (0,3% do PIB) e para investimentodas estatais federais, além da revisão do Plano Plurianual (PPA) em vigor e da aprovação do PPApara 2008/2011.

III) ASPECTOS ECONÔMICOS DA CONCEPÇÃO DO PAC4

Os esclarecimentos sobre a consistência fiscal do PAC são exíguos. Ashipóteses sobre as metas da taxa SELIC anual média e inflação utilizadas não destoam das domercado. A potencial ressalva em relação a este ponto é que, no contexto de um regime de metasde inflação, uma expansão fiscal tal como aquela prevista no PAC poderá ter que ser compensadapor uma condução mais estrita da política monetária5. Nesse contexto, o atual processo deredução das taxas de juros pode estancar mais rápido ou mesmo reverter-se para uma trajetóriaascendente das taxas, em um clássico fenômeno de “efeito deslocamento” (crowding-out). Ogasto público substitui o investimento privado, processo que ocorre pela mediação de umaumento da taxa de juros gerado pelo incremento na demanda por recursos da economia.

4 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos5 Note-se que isso vale mesmo se mantendo o déficit nominal constante: como mostra o “multiplicador doorçamento equilibrado”, uma expansão equivalente do gasto e da receita do governo expande a demanda agregada novalor exato do valor dessa expansão. Já se a expansão do gasto for superior à da receita, o incremento da demanda émais do que proporcional à expansão do gasto.

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É prevista a manutenção do superávit primário em 4,25% do PIB. Noentanto, são desconsiderados neste cálculo, os gastos com os Projetos Piloto de Investimento(PPI) da ordem de 0,5% do PIB anual entre 2007 e 2010. Os PPIs são investimentos que, porsuas características, podem não ser contabilizados como despesa no cálculo do superávit primárioe que, igualmente, representam despesas de realização prioritária. Concretamente, isso implica queos 0,5% gastos em PPI não reduzirão o superávit primário de 4,25% para 3,75% do PIB.Conforme informações da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados, o PPI foi pelaprimeira vez incluído no orçamento de 2005, sendo que em 2006 foram executados R$ 2,2bilhões, de R$ 3 bilhões autorizados, os quais, como mencionado, não foram deduzidos da metade superávit primário. Para 2007, a Lei de Diretrizes Orçamentárias já havia fixado um valor dePPI da ordem de 0,2% do PIB.

A questão principal é: faz sentido o procedimento de retirar as PPIs dameta de superávit primário? De um lado, investimento é, em um primeiro momento, demanda.Como a importância do superávit primário para a macroeconomia diz respeito ao efeito do setorpúblico sobre a demanda agregada da economia, a qual, por sua vez, produz reflexos na inflação,remover um item equivaleria a tornar o indicador menos informativo sobre a real situação fiscal eseu efeito sobre a demanda do que antes.

De outro lado, os economistas cada vez mais entendem que o maisimportante é mensurar a pressão do setor público sobre a demanda em um prazo mais longo, devários anos. Nesse contexto, se um investimento do setor público possui a perspectiva de gerarretorno financeiro líquido positivo ao longo do tempo, isso implica que a contribuição do setorpúblico na pressão sobre a demanda, neste projeto específico, não é inflacionária. Daí passaria aser tecnicamente defensável excluir tais investimentos do cálculo do superávit primário. Comodestaca o relatório sobre as PPIs feito pelo Tesouro Nacional em março de 2005:

“A escolha específica de projetos se baseou tanto quanto possível em análises decusto-benefício com forte embasamento técnico, com ênfase no retorno econômico rápidoe na economia intertemporal de recursos”

É importante deixar claro, de qualquer forma, que projetos com retornofinanceiro positivo não são a mesma coisa que investimentos com retorno social positivo. Se umprojeto se encaixar no segundo caso, mas não no primeiro, não deveria, teoricamente, ser incluídona PPI. Caberia demandar do Poder Executivo um relatório mais recente, de forma a avaliar se osprojetos-alvo de PPIs do Governo são realmente rentáveis financeiramente. Tendo em vista queo Governo tem destacado mais o caráter de “prioridade” e não o de “retorno financeiro” dosprojetos da PPI, seria mais aconselhável não permitir a dedução dos 0,5% no superávit primário.Se os projetos são, de fato, prioritários, mas não se deseja abrir mão de outras despesas, então quese assuma a redução do superávit primário para 3,75%. Afinal, o efeito sobre a dívida pública é omesmo, considerando ou não os 0,5% no superávit primário.

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De qualquer forma, a redução do superávit primário naturalmentediminui, de duas maneiras, o ritmo de redução da dívida pública como percentual do PIB emrelação ao que era esperado, caso se mantivesse o superávit primário em 4,25% do PIB. De moddireto, face ao fato óbvio de que um fluxo de superávit primário menor gerará um estoque dedívida maior. De maneira indireta, ao obrigar o Banco Central a desacelerar o passo da reduçãodas taxas de juros, abrindo mão de uma redução mais acelerada dos montantes de juros sobre adívida pública, que inflam o déficit nominal. Tendo em vista:

- o elevado superávit em transações correntes Brasileiro, muitorelacionado com o céu de brigadeiro no cenário externo, e

- o arrefecimento das pressões inflacionárias, que está permitindo umaconsistente redução dos juros e, por conseguinte, diminuição doserviço da dívida pública,

diminuir o superávit primário implica perder uma oportunidade ímpar para uma reduçãosignificativa e mais rápida da relação dívida/PIB no País. E, como é sabido, a diminuição darelação dívida/PIB constitui um ponto chave de qualquer estratégia de retomada sustentada docrescimento6.

6 Para ser mais preciso nos mecanismos que estão por trás dessa relação entre dívida pública e crescimentoeconômico, cabe reproduzir trecho do Caderno II do Conselho de Altos Estudos e Avaliação Tecnológica de 2005sobre a dívida pública brasileira: “Tradicionalmente, as visões que os economistas possuem sobre dívida pública estãorelacionadas com as que têm acerca do papel da política fiscal na economia. De um lado, os economistas ditoskeynesianos, ou de linha heterodoxa, defendem uma intervenção mais pró-ativa dos governos no sentido de estimulara demanda agregada através de aumento de gastos e/ou reduções nos impostos em períodos recessivos. De outrolado, há aqueles economistas, de linha mais clássica ou ortodoxa, que entendem que, mesmo em períodos de baixaatividade econômica, uma política fiscal mais frouxa, além de ser pouco operacional do ponto de vista da retomadadessa atividade econômica, implicaria desequilíbrios financeiros futuros do Estado. Conforme Elmendorf e Mankiw(1999), boa parte dos economistas hoje convergiriam para o que seria uma síntese dessas visões “clássica” e“keynesiana” sobre os efeitos da política fiscal e da acumulação de dívida pública sobre a economia de uma nação.No curto prazo, quando o governo amplia o déficit público, mantendo constantes os gastos e reduzindo os tributos,os indivíduos se deparam com uma renda disponível maior, o que elevaria o seu consumo, a demanda agregada daeconomia e, portanto, o produto, em um clássico mecanismo keynesiano de geração de emprego e renda. Mas essaaceleração da atividade no curto prazo, mesmo na análise keynesiana, é associada a ônus. O aumento do déficit, seassociado apenas a despesas correntes e não de capital, corresponde a um declínio dos investimentos, em virtude dofato de agora o governo disputar mais poupanças do setor privado com os investidores, pressionando para cima ataxa de juros. Esse é o chamado “efeito deslocamento” do déficit ou “efeito crowding-out”, descrito em qualquerlivro-texto de macroeconomia. No entanto, o efeito que nos interessa é menos o que acontece com os “fluxos” deinvestimento e déficits públicos e mais o movimento resultante desses últimos em duas variáveis de “estoque”, quesão o capital acumulado e a dívida pública em uma economia. Menos investimento no curto prazo representa umestoque de capital menor no longo prazo. No curto prazo, essa redução do investimento está associada com oaumento do déficit público e, no longo prazo, às conseqüentes redução do estoque de capital da economia e aumentodo estoque de dívida pública. Os movimentos antagônicos destas duas variáveis serão as duas faces da mesma moeda.O menor estoque de capital, que está, portanto, refletido no maior estoque de dívida pública, implica menorprodução e renda no longo prazo, quando se considera que preços e salários são mais flexíveis que no curto prazo,

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Um dos pontos mais importantes do PAC parece ser uma estratégia,ainda que tímida, de procurar alterar o mix do ajuste fiscal brasileiro. É sabido que o ajuste fiscaldo País, de 1998 a 2006, foi realizado com base em incremento da carga tributária e redução dadespesa com investimento, o que tende a gerar um elevado deslocamento do investimentoprivado pelo gasto público. De outro lado, se a redução do gasto público passar a se concentrarem gastos correntes e não em investimento, o efeito-deslocamento se torna fenômeno de curtoprazo, tendendo a haver um efeito positivo do investimento público sobre o privado no longoprazo em função da complementaridade entre esses, especialmente quando os primeiros focam nainfra-estrutura, como é o objetivo do PAC.

Ou seja, mais gastos do Governo via investimentos, assim como viagastos correntes, continuam gerando uma elevação da taxa de juros no curto prazo, deprimindo oinvestimento privado. No entanto, no médio e longo prazos, a redução do custo-Brasil decorrenteda concentração de gastos governamentais em investimentos em infra-estrutura tenderia aestimular o investimento privado e, por conseguinte, o crescimento.

Esses efeitos contraditórios do investimento do governo deram espaço auma ampla literatura empírica sobre o tema, resenhada por Assis e Dias (2004)7. Ronci (1991) nãoencontra uma relação estatisticamente significativa entre os investimentos públicos e privados noBrasil. Por outro lado, Sant’Ana, Rocha e Teixeira (1994) mostram haver complementaridadeentre os investimentos públicos e os privados, resultados que se invertem no estudo de Rocha eTeixeira (1996), no qual os investimentos públicos substituem os investimentos privados, namesma linha de Melo e Júnior (1998) que encontram que os investimentos públicos deslocam, nocurto prazo, cerca de um terço dos investimentos privados. A complementaridade de longo prazoentre investimentos público e privado é corroborada no estudo mais recente de Ferreira e Araújo(2006)8.

mecanismos mais associados com o entendimento que os economistas clássicos possuem sobre o funcionamento daeconomia. Ou seja, o aumento do produto no curto prazo gerado por uma política fiscal expansionista seria umamera ilusão se o desejo for o de iniciar um ciclo virtuoso de crescimento sustentável no longo prazo. Segundocálculos de Elmendorf e Mankiw (1999, p.1633), o PIB americano seria cerca de 4,75% maior em 1997, se não fossea dívida pública do país.

Mais do que isso, aplicando teoria microeconômica básica, um menor estoque de capital no longo prazo implicareduzir a produtividade do trabalho e, por conseguinte, os salários reais, resultando em deterioração da distribuiçãode renda na economia. Tal efeito também não se restringiria à população atual. Como, hoje, uma emissão de dívidaque objetive tão somente financiar despesas correntes, representa um passivo para as gerações futuras sem um ativocorrespondente, haveria uma deterioração da distribuição de renda entre gerações, lucrando as atuais em prejuízo dasfuturas. A questão da reforma da previdência, por exemplo, está fortemente relacionada a este ponto.”

7 Assis, L.C. e Dias, J. (2004) Política fiscal, nível tecnológico e crescimento econômico no Brasil: teoria e evidênciaempírica. Anais do XXXII Encontro da ANPEC. João Pessoa.

8 On the Economic and Fiscal Effects of Infrastructure Investment in Brazil. Pedro Cavalcanti Ferreira, CarlosHamilton Vasconcelos Araújo. Ensaios Econômicos EPGE no. 613, 03/2006.

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De outro lado, um programa integrado de crescimento que contemplassea efetiva mudança no mix do ajuste fiscal brasileiro teria efeitos sobre o crescimento muito maislíquidos e certos: mais gastos públicos com investimento, menos despesas correntes, além de umacarga tributária mais suave para aumentar o retorno do capital.

No entanto, o PAC pouco se preocupou com o mix do ajuste fiscal.Muitas são as medidas de incremento do investimento público, mas poucas as medidas deredução da despesa corrente e reduções muito setorializadas na carga tributária, tão somenteincrementando a disputa sobre o bolo da poupança disponível. As mais honrosas exceções dizemrespeito às medidas de contenção do crescimento do salário mínimo - o que impacta, ainda quemais timidamente que o desejável, as despesas de Previdência -, e da folha de pessoal.

Assumindo que a poupança privada doméstica não vai crescersubstancialmente no curto e médio prazos, dado que estamos “exportando poupança” para oresto do mundo (esse fenômeno se caracteriza pelos elevados superávits em transações correntesque o País vem realizando, os quais têm variado entre US$ 11,6 e US$ 13,6 bilhões no últimotriênio) e dado que o PAC não prevê incremento da poupança pública - ao contrário, propõeaumentar o gasto -, qual deve ser o mecanismo de ajuste presumido na macroeconomia brasileira?Muito provavelmente, a hipótese por trás do mecanismo de ajuste presumido no PAC parece sertipicamente keynesiana, baseada no chamado “paradoxo da parcimônia”: o próprio incrementodo investimento geraria a sua poupança. Tal mecanismo pode, de fato, operar, sem gerar inflação,enquanto se observar uma substantiva capacidade ociosa e/ou reversão significativa dos atuaissuperávits em transações correntes brasileiros. Como a utilização da capacidade média daindústria encontra-se em 84,9% no terceiro trimestre de 2006 e não se vislumbram quedassubstanciais no superávit externo em 2007, o qual deve ficar em torno de US$ 11,5 bilhões, oalegado mecanismo de financiamento não inflacionário do PAC se torna pouco claro.

De outro lado, as novas medidas que vieram com o PAC removeram aênfase anterior das reformas microeconômicas, definidas em Documento do Ministério daFazenda de 20049, sobre uma agenda de mudanças no mercado de crédito, redução do custo deresolução dos conflitos, desoneração da folha de pagamentos, reforma trabalhista, dentre outros.Poder-se-ia afirmar que um dos itens importantes daquela agenda, a melhoria da qualidade detributação, prosseguiu contemplada no PAC, dadas as várias medidas de desoneração procedidas.No entanto, como destacamos na seção a seguir, as medidas são, em geral, muito setorializadas,com movimentos pouco ambiciosos para uma desoneração mais ampla.

Essa reforma mais ampla de melhoria na qualidade do ajuste fiscal,caberia não apenas a melhoria da qualidade da tributação, mas também o seu peso no PIB, o que

9 Reformas Microeconômicas e Crescimento de Longo Prazo – Secretaria de Política Econômica do Ministério daFazenda – Dezembro de 2004.

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apresenta como condição necessária redução dos gastos totais do governo. Pires e Santos (2007)10

destacam que a elasticidade do investimento privado à carga tributária seria de aproximadamente–1, um número bastante significativo, especialmente quando se tem em conta que a elasticidadeque os mesmo autores calculam para o produto da economia em relação ao investimento é decerca de 1,5.

Seguindo outra linha, Assis e Dias (2004) e Shikida e Araújo (2006)11,consideram os efeitos de complementaridade e substitubilidade dos investimentos privado epúblico, chegando à conclusão que, para o Brasil, haveria uma relação de U invertido entre otamanho do governo, dado pela carga tributária, e o crescimento econômico. Mais tributospodem financiar mais investimentos públicos que complementam o investimento privado eestimulam o crescimento até um determinado ponto. A partir deste ponto, o efeito-substituiçãoentre os dois tipos de investimento se torna relativamente mais forte e aumentos posteriores dacarga tributária implicam redução do investimento privado e, por conseguinte, do crescimentoeconômico. Se o objetivo é maximizar este último, a carga tributária ótima encontrada para oBrasil foi de cerca de 25% para o primeiro estudo e 32% para o segundo.

IV) A CONSISTÊNCIA FISCAL DO PAC E O PIB12

Um dos aspectos cruciais da viabilidade do PAC refere-se ao cenárioutilizado para o crescimento da economia brasileira. Os cálculos efetuados pelo Governo federalconsideraram uma taxa de crescimento real de 4,5% para o ano de 2007, e de 5,0% para cada umdos anos seguintes até 2010, inclusive.

Contudo, a pesquisa semanal realizada pelo Banco Central do Brasil juntoao mercado financeiro quanto ao crescimento futuro do PIB evidencia expectativas bastantediversas das utilizadas na elaboração do PAC.

De fato, em 2 de março de 2007 a mediana das expectativas de mercadoprojetava um crescimento de 3,5% para 2007, 3,5% para 2008, 3,6% para 2009 e de 3,8% para2010. Assim, são expectativas que projetam taxas reais de crescimento da economiasignificativamente inferiores às consideradas pelo Governo federal.

Desta forma, é importante ter em mente a magnitude das implicaçõesfiscais, caso a expansão da economia ocorra em patamares próximos aos projetados pelo mercado

10 Cláudio H. Dos Santos e Manoel Carlos de Castro Pires: Qual a sensibilidade dos investimentos privados aaumentos na carga tributária brasileira? Uma investigaçâo econométrica. 2007. IPEA-Brasília.11 Claudio Shikida e Ari Francisco de Araújo: “Por que o estado cresce e qual seria o tamanho ótimo do estadobrasileiro?”. In “Gasto Público Eficiente: 91 Propostas para o Desenvolvimento do Brasil”. Org: Marcos Mendes.12 Escrito pelo Consultor Legislativo Marcos Pineschi.

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financeiro. Considerando que o PIB de 2006 é da ordem de R$ 2.051 bilhões, é possívelapresentar, na Tabela 1, os valores esperados para o PIB real (em valores de 2006) para o períodode 2007 a 2010.

Tabela 1 – Projeções de crescimento da economia brasileira

Taxa de crescimento

PIB real (*)Taxa de

crescimentoPIB real (*)

2007 4,50% 2.143 3,50% 2.123

2008 5,00% 2.251 3,50% 2.197

2009 5,00% 2.363 3,60% 2.276

2010 5,00% 2.481 3,80% 2.363

(*) R$ bilhões, em valores de 2006

Expectativas do mercado financeiro

Cenário utilizado pelo governo federal

Evidentemente, essas projeções resultarão em arrecadações brutassignificativamente distintas. Considerando que a carga tributária se mantenha em um patamar de38,0% para o período entre 2007 a 2010, e que 70,2% da arrecadação se destine à União, 25,7%aos Estados e 4,1% aos Municípios, podem ser estimadas as projeções de arrecadação da formaapresentada na Tabela 2.

Tabela 2 – Projeções de arrecadação tributáriaR$ bilhões (valores de 2006)

Cargatributária

(% do PIB)

Arrecadaçãoda União

Arrecadaçãode Estados eMunicípios





(A) (B) (C) (D) (E = C - A) (F = D - B)2007 38,0% 571 243 566 241 (5) (2)

2008 38,0% 600 255 586 249 (14) (6)

2009 38,0% 630 268 607 258 (23) (10)

2010 38,0% 662 281 630 268 (32) (13)

TOTAL 38,0% 2.463 1.047 2.389 1.016 (74) (32)

Cenário utilizado pelogoverno federal (*)

Expectativas decrescimento do mercado

financeiro (*)

Diferenças entre asprojeções de arrecadação

(*)

(*) As expectativas referem-se às taxas de crescimento da economia para o período, e não à carga tributária de 38,0% utilizada noscálculos. Adicionalmente, considerou-se que 70,2% da carga tributária é destinada à União, 25,7% aos Estados e 4,1% aos Municípios.

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Desta forma, caso o crescimento da economia brasileira para o períodode 2007 a 2010 esteja de acordo com as expectativas do mercado financeiro, e não conforme aocenário utilizado pelo Governo federal na elaboração do PAC, a arrecadação da União seriamenor em cerca de R$ 74 bilhões e a arrecadação dos Estados e Municípios seria menor em cercade R$ 32 bilhões.

Conforme mencionado, a carga tributária utilizada nos cálculos foi de38,0% do PIB. Entretanto, caso fossem utilizados outros valores, os impactos nos rsultados emtermos de diferenças de arrecadação (colunas E e F da Tabela 2) seriam apenas de carátermarginal. Isso ocorre porque a alteração na carga tributária seria aplicável tanto para o cenário decrescimento segundo as expectativas do mercado financeiro, como para os cenários elaboradospelo Governo federal.13

Contudo, o ponto relevante a ser destacado é o de que a possível perdade arrecadação para a União, estimada em R$ 74 bilhões, apresenta a mesma ordem de grandezados investimentos que a própria União pretende efetuar no PAC, que são de R$ 67,8 bilhões.

Evidentemente, o cálculo ora efetuado por meio das tabelas 1 e 2 ébastante aproximado, visto que, por exemplo, são desconsiderados aspectos referentes àsdiferenças de condução da política monetária caso o crescimento da economia ocorra de formamais próxima a um ou a outro cenário.

Mesmo assim, o que deve ser destacado é a magnitude do resultado, queindica que o taxa de crescimento do PIB é uma variável crítica para a realização dos investimentosprevistos pelo Governo federal no PAC sem que se altere o atual patamar de carga tributária.

Adicionalmente, caso o cenário de crescimento de 4,5% para 2007 e de5,0% para os anos seguintes até o ano de 2010 não se verifique, mas sejam observadas taxaspróximas às das expectativas correntes do mercado financeiro, serão esperadas dificuldadessignificativas para a manutenção simultânea da carga tributária, do superávit primário proposto eda realização dos investimentos do governo federal no PAC.

V) DESONERAÇÃO TRIBUTÁRIA NO PAC14

Há no PAC um conjunto de incentivos fiscais setorializados, comprevisões de renúncia definidas no quadro abaixo:

13 Por exemplo, uma carga tributária de 37,0% para os anos de 2007 a 2010 acarretaria uma queda de arrecadaçãopara a União em torno de R$ 72 bilhões, em oposição ao R$ 74 bilhões apresentados na Tabela 2.14 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos

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Quadro IV - Estimativas de Desoneração TributáriaBilhões de reais 2007 2008MEDIDAS JÁIMPLEMENTADAS

5,2 8,9

Reajuste Tabela IRPF 1,3 2,5Prorrogação da DepreciaçãoAcelerada

0,9 0,9

Prorrogação da Cumulatividadedo PIS/Cofins na Construção

0,6 0,6

Lei Geral das Pequenas e MédiasEmpresas

2,5 4,9

MEDIDAS A IMPLEMENTAREM 2007

1,4 2,6

Prazos dos Créditos de PIS eCofins em Edificações

1,2 2,3

Desoneração de Obras de Infra-estrutura

Não Estimado Não Estimado

Desoneração dos Fundos deInvestimento em Infra-estrutura

- -

Ampliação de BenefícioTributário a Microcomputadores

0,2 0,2

Programa de Incentivo a TVdigital

- -

Programa de Incentivo ao Setorde Semicondutores

- -

Desoneração da Compra dePerfis de Aço

0,1 0,1

Total da Desoneração 6,6 11,5Fonte: Ministério do Planejamento

Os incentivos setorializados costumam ser fruto de pressão de lobbiesorganizados. Especialmente no caso de incentivos fiscais, sempre se questiona por que osincentivos não devem ser generalizados, ou seja, por que não se reduzir a alíquota do impostopara todos os setores. A proliferação desses incentivos, afinal, é um reflexo do nível excessivo dacarga tributária no País, sendo a concessão de incentivos setoriais um paliativo discriminatório.Nada substitui uma reforma tributária mais ampla e profunda.

De outro lado, alguns economistas defendem que incentivos setoriaispodem ser justificáveis quando há “efeitos de transbordamento” do desenvolvimento daquelesetor incentivado para outros. Dessa forma, os efeitos não se limitam àquele setor específico, masse espalham pelo resto da economia. Isso ocorre quando o setor compreende insumos para umgrande leque de setores da economia e a redução do seu custo permite, por conseguinte, a

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diminuição de custo para tais setores. Esse é o caso, por exemplo, de semicondutores, segmentoque é alvo de uma das MPs. Já no caso da TV Digital, mesmo considerando constituir-se umsetor com alto conteúdo tecnológico, são menos claros seus efeitos em outras cadeias produtivas.

No caso específico do PAC, de qualquer forma, falta uma linhacondutora clara sobre os critérios utilizados para as desonerações procedidas. Cabe lembrar que aPolítica Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), lançada pelo Governo em 2003,sinalizava o que seria a base das medidas de estímulo ao crescimento. Quatro setores foram escolhidoscomo prioritários: software, farmacêutico, bens de capital e semicondutores. Apesar de o PACcontemplar uma medida específica de desoneração para semicondutores e várias medidas destinadas àdesoneração de bens de capital, não se esclarece como estas se inserem na PITCE, a qual, inclusive,não é sequer mencionada ao longo da apresentação do Programa.

VI) DESCRIÇÃO E ANÁLISE DAS MEDIDAS DO PAC

A seguir avaliamos, do ponto de vista econômico, as principais medidasdo PAC, destacando seus efeitos potenciais sobre o crescimento. Iniciaremos pelas medidaslegislativas não realizadas e depois comentaremos as não-legislativas. Não discorreremos sobre aslegislativas já realizadas, apenas citando-as ao final.

Medidas Legislativas Não Realizadas

VI.1) PECs

VI.1.a) PECs 285/2004 e 293/2004 – Reforma Tributária15

O Poder Executivo mencionou a Reforma Tributária como uma dasiniciativas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Segundo o arquivo de divulgaçãodo PAC, o Governo promoveria a “retomada das discussões” com “ampliação das propostas”.Contudo, não está clara a forma pela qual ocorrerá essa retomada do assunto, nem tampouco háinformações sobre as linhas da aventada ampliação da proposta.

As discussões sobre a Reforma Tributária, na Câmara dos Deputados,estão sendo realizadas no âmbito da PEC nº 285/2004 e da PEC nº 293/2004: a primeira teve osubstitutivo aprovado na Comissão Especial; a segunda ainda está pendente de aprovação pelaComissão Especial.

Basicamente, o substitutivo da PEC nº 285 trata dos seguintes pontos:

15 Escrito pelo Consultor Legislativo Murilo Rodrigues Soares.

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ICMS. O imposto seria cobrado integralmente no Estado de origem,mas o produto da arrecadação continuaria sendo dividido com o Estado de destino. Teriaincidência uniforme, por mercadoria, bem e serviço, para todo o território nacional, comregulamentação única expedida pelo CONFAZ. O Senado definiria 5 alíquotas; o CONFAZestabeleceria o vetor “alíquotas x produtos/serviços”; o Senado convalidaria a proposta doCONFAZ. O CONFAZ, além da edição da regulamentação única, teria competência para reduzire restabelecer alíquotas, conceder anistia, remissão, transação, moratória, estabelecer critérios deparcelamento e fixar formas e prazos de pagamento. Além de gêneros de primeira necessidade emedicamentos, a menor alíquota seria estendida a implementos e insumos agropecuários, quepoderiam ser alcançados por isenção estabelecida em lei complementar. Atividades relacionadas àcultura e assistência social e situações relativas ao comércio exterior (tratados internacionais,zonas aduaneiras especiais, regimes de bagagens, etc.) poderiam ser isentas do imposto, na formade lei complementar. Lei complementar estabeleceria sanções aos Estados que descumprissem alegislação do imposto, prevendo-se, inclusive, intervenção e retenção de fundos constitucionais.Energia elétrica poderia ter alíquotas diferenciadas por tipo e quantidade de consumo. Asprestações de serviços de televisão por assinatura ficariam imunes ao ICMS. O aproveitamento decréditos do ICMS ficaria garantido nos casos de isenção do papel destinado à impressão dejornais, livros e periódicos.

ICMS. REGRAS TRANSITÓRIAS. Lei complementar trataria datransição do ICMS, fixando prazo máximo para aproveitamento dos benefícios existentes, quenão poderia exceder 11 anos. Lei estadual poderia estabelecer adicional de até 5 pontospercentuais para, no máximo, 4 mercadoria/serviços, pelo prazo de até 3 anos, reduzindo-se 1p.p. ao ano até a sua completa extinção. Além disso, o adicional do ICMS poderia ser fixado semrestrições para 4 mercadorias/serviços em caso de perda de receita; o álcool hidratado seriaenquadrado na segunda menor alíquota, submetendo-se à alíquota de 12% enquanto esseenquadramento não fosse definido; o estabelecimento da menor alíquota para gêneros de primeiranecessidade, medicamentos, insumos agropecuários, etc. não poderia implicar renúncia de receitassuperior a 10%; caso a redução de receitas com o novo ICMS superasse 2%, o CONFAZ ficariaautorizado a reenquadrar mercadorias e bens para alíquotas diversas das inicialmenteestabelecidas; nos dois primeiros anos de vigência do novo ICMS, as decisões do CONFAZteriam que ser tomadas por unanimidade de seus membros.

FNDR. O Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, detitularidade dos Estados e Distrito Federal, teria como fonte de recursos o excesso de arrecadaçãodo IPI, ocorrido pela extinção do crédito fiscal relativo às contribuições sociais cumulativasembutidas no custo dos insumos dos produtos exportados.

FPM. O Fundo de Participação dos Municípios teria adicional de 1 p.p.da arrecadação do IR e IPI, a ser repassado em dezembro de cada ano.

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Já a PEC nº 293/2004 trata dos seguintes assuntos:

CARGA TRIBUTÁRIA. Impõem-se a limitação e o controle da cargatributária.

OBRAS DE ARTE. Concede-se imunidade para obras de autores oucom motivos nacionais.

ITR. Concede-se imunidade para florestas, vegetações naturais, terrassob restrição ambiental ou imprestáveis.

MUNICÍPIOS. Altera-se a forma de partilha, entre os Municípios, dos25% do ICMS, que passará a ser definida por lei complementar (3/4) e lei estadual (1/4).

COMÉRCIO EXTERIOR. Autoriza-se a cobrança de direitoscompensatórios e outras sanções para evitar práticas danosas de comércio exterior.

IVA. Permite-se a implementação de cobrança consolidada sobre o valoragregado, englobando o IPI, ICMS, ISS, COFINS, PIS, contribuição para o Salário-Educação epara o “Sistema S”, para vigência em 2007.

POLÍTICA INDUSTRIAL. Prevê a implementação de nova políticade desenvolvimento industrial, mediante aprovação de lei complementar.

PROGRAMA DE RENDA MÍNIMA. Prevê a existência de programada União, em convênio com Estados e Municípios.

O Substitutivo da PEC nº 285/2004 aprovado pela Comissão Especialencontra-se regimentalmente pronto para votação em Plenário, já tendo constado da Ordem doDia diversas vezes. Assim, o Relator da matéria (Dep. Virgílio Guimarães) tem tentado construirum texto de consenso, junto a Parlamentares e representantes dos setores público e privado, noqual constariam os principais pontos das PEC nº 285 e 293.

Por outro lado, desde o final do ano passado, a imprensa tem divulgadoo interesse do Governo em retomar a discussão sobre a Reforma Tributária. Entretanto, pareceque essa disposição do Poder Executivo tem passado ao largo das referidas PEC nº 285 e 293.Àquela época, foi noticiado que o Governo apresentaria uma proposta mais “ousada e efetiva”.Todavia, não foi dado a público o teor dessa proposta mais avançada. Mais recentemente, foinoticiado que a União estaria estudando a possibilidade de criação de um IVA federal, a serapresentado aos Governadores em reunião a ser realizada no início de março. No entanto, não hádetalhes sobre a referida proposta. Dessa forma, os motivos da inclusão da Reforma Tributáriacomo mecanismo do PAC ainda encontram-se obscuros, já que não há informações seguras sobreseu conteúdo.

Desnecessário lembrar que a Reforma Tributária enfrenta enorme graude dificuldade de aprovação. A complexidade da matéria e o poder dos agentes envolvidos

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formam um imenso conjunto de dilemas técnicos e conflitos de interesse, sendo muito difícil aobtenção de um consenso.

Ainda sobre o assunto, deve ser registrado que, não obstante asdificuldades acima mencionadas, o Governo Federal não escapará do ônus de aprovação de pelomenos uma PEC no decorrer do ano de 2007, uma vez que os dispositivos constitucionaisreferentes à DRU (desvinculação de 20% das receitas da União) e à CPMF (R$ 32 bilhões)perdem a eficácia em 31 de dezembro de 2007, sendo a prorrogação dos referidos mecanismosabsolutamente essencial para o equilíbrio das finanças públicas.

O Poder Executivo mencionou a Reforma Tributária como uma dasiniciativas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Segundo o arquivo de divulgaçãodo PAC, o Governo promoveria a “retomada das discussões” com “ampliação das propostas”.Contudo, não está clara a forma pela qual ocorrerá essa retomada do assunto, nem tampouco háinformações sobre as linhas da aventada ampliação da proposta.

As discussões sobre a Reforma Tributária, na Câmara dos Deputados,estão sendo realizadas no âmbito da PEC nº 285/2004 e da PEC nº 293/2004: a primeira teve osubstitutivo aprovado na Comissão Especial e, portanto, é matéria que está pronta para Plenário;a segunda ainda está pendente de aprovação pela Comissão Especial.

Basicamente, o substitutivo da PEC nº 285 estabelece um novo ICMS,que teria legislação unificada, mas a competência tributária do imposto continuaria com osEstados e Distrito Federal. O tributo seria cobrado integralmente no Estado de origem, mas oproduto da arrecadação continuaria, em princípio, dividido com o de destino. A guerra fiscal seriaextinta, prevendo-se, inclusive, retenção de fundos estaduais mediante processo a ser gerido peloCONFAZ. Outro assunto importante contido no substitutivo é a elevação do Fundo deParticipação dos Municípios - FPM, de 22,5% para 23,5% das receitas do Imposto de Renda e doIPI. Já a PEC nº 293/2004 possibilita o estabelecimento de cobrança unificada do ICMS, IPI,PIS/COFINS, ISS, Salário-Educação e contribuições ao Sistema S, nos moldes de um tributosobre o valor agregado (IVA).

Não obstante o propósito de resolver alguns dos principais problemas doatual ICMS (guerra fiscal, pluralidade da legislações, créditos acumulados, etc.), de modo aprepará-lo para o futuro IVA, o substitutivo da PEC nº 285 não se mostrou viável politicamente.Assim, o Relator da matéria (Dep. Virgílio Guimarães) tem tentado construir um texto deconsenso, junto a Parlamentares e representantes dos setores público e privado, no qualconstariam os principais pontos das PEC nº 285 e 293.

Por outro lado, desde o final do ano passado a imprensa tem divulgado ointeresse do Governo em retomar a discussão sobre a Reforma Tributária. Entretanto, parece queessa disposição do Poder Executivo tem passado ao largo das referidas PEC nº 285 e 293. Àquelaépoca, foi noticiado que o Governo apresentaria uma proposta mais “ousada e efetiva”. Todavia,

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não foi dado a público o teor dessa proposta mais avançada. Mais recentemente, foi noticiado quea União estaria estudando a possibilidade de criação de um IVA federal, a ser apresentado aosGovernadores em reunião a ser realizada no início de março. No entanto, não há detalhes sobre areferida proposta. Dessa forma, os motivos da inclusão da Reforma Tributária como mecanismodo PAC ainda encontram-se obscuros, já que não há informações seguras sobre seu conteúdo.

Desnecessário lembrar que a Reforma Tributária enfrenta enorme graude dificuldade de aprovação. A complexidade da matéria e o poder dos agentes envolvidosformam um imenso conjunto de dilemas técnicos e conflitos de interesse, sendo muito difícil aobtenção de um consenso.

Ainda sobre o assunto, deve ser registrado que, não obstante asdificuldades acima mencionadas, o Governo Federal não escapará do ônus de aprovação de pelomenos uma PEC no decorrer do ano de 2007, uma vez que os dispositivos constitucionaisreferentes à DRU (desvinculação de 20% das receitas da União) e à CPMF (R$ 32 bilhões)perdem a eficácia em 31 de dezembro de 2007, sendo a prorrogação dos referidos mecanismosabsolutamente essencial para o equilíbrio das finanças públicas.

VI.2) Projetos de Lei Complementar

VI.2.a) PLP nº 388/2007 - Cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federale os Municípios na Área de Meio Ambiente16

Apresentam-se a seguir algumas considerações sobre as competênciasgovernamentais para ações administrativas no campo da política ambiental, bem como sobre oProjeto de Lei Complementar nº 388, de 2007, de autoria do Poder Executivo, que pretenderegular o tema. O PLP 388/2007 é uma das iniciativas que integram o recente Programa deAceleração do Crescimento (PAC).

As competências comuns e a questão ambiental: comentários gerais

O art. 23 da Constituição Federal explicita as chamadas competênciasadministrativas comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Oexercício dessas competências comuns deve pautar-se pela cooperação intergovernamental. Note-se que o referido dispositivo da Constituição, após enumerar as competências comuns, prevê emseu parágrafo único a edição de leis complementares para fixar "normas de cooperação entre aUnião e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio dodesenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional".

Entre as várias competências comuns presentes no art. 23 da Carta de1988, incluem-se "proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas" 16 Escrito por Suely M. V. G. de Araújo.

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(inciso VI) e "preservar as florestas, a fauna e a flora" (inciso VII). Assim, a atuação do Estadobrasileiro na área ambiental, em razão de determinação expressa de nossa Carta Política,fundamenta-se em um sistema de responsabilidades compartilhadas entre os diferentes níveis degoverno.

A implementação das ações governamentais em meio ambiente derivadasdas competências explicitadas pela Constituição ocorre hoje com base na Lei n° 6.938, de 1981(Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), que instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente– Sisnama, integrado por órgãos e entidades federais, estaduais e municipais com atuação na áreaambiental. Há quem defenda que os dispositivos da Lei da Política Nacional do Meio Ambienteque dizem respeito ao Sisnama teriam sido recepcionados com status de lei complementar,combinando o parágrafo único do art. 23 com os incisos VI e VII do mesmo dispositivo da Cartade 1988.

Ocorre que, mesmo tendo sido instituído há mais de duas décadas, naprática o Sisnama ainda não se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistemanacional. São exemplos de problemas existentes:

• centralização de atribuições no Ministério do Meio Ambiente – MMA e no Instituto Brasileirodo Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama;

• sobreposição e conflito nas atuações do MMA, do Ibama e dos órgãos seccionais (estaduais);

• indefinição do papel dos órgãos locais (municipais);

• indefinição do limite do poder normativo do Conselho Nacional do Meio Ambiente –Conama; e

• falta de diálogo com sistemas voltados a áreas específicas da gestão ambiental, como o SistemaNacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, que reúne os comitês de bacia e as agênciasde água.

Pelas diretrizes da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, o Ibamadeveria pautar sua atuação por um caráter supletivo em relação à atuação dos órgãos estaduais emunicipais, especialmente no campo da fiscalização ambiental. Essas diretrizes, todavia, não sãosempre observadas. Um exemplo histórico de centralização excessiva na esfera federal está naaplicação da Lei de Proteção à Fauna (Lei nº 5.197, de 1967). As disputas e os sombreamentosinstitucionais mais evidentes estão nos processos de licenciamento ambiental e na aplicação doCódigo Florestal (Lei nº 4.771, de 1965).

Anteriormente à Emenda Constitucional nº 53, de 2006, havia dúvidassobre se o parágrafo único do art. 23 da Constituição poderia gerar uma lei complementar únicaaplicável a todo o conjunto de competências comuns ou várias leis complementares específicas,direcionadas cada uma a um setor específico, como o meio ambiente. A redação atual do Texto

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Constitucional, ao fazer referência a “leis complementares”, sana essas dúvidas. De toda forma,entre outros motivos por não haver precedente de lei complementar referente a esse dispositivoda Constituição, a proposta de uma lei complementar voltada à delimitação de campos de atuaçãoem política ambiental, ou melhor, explicitando competências governamentais, tem gerado algumnível de impasse e polêmica.

Machado tem posição em relação à lei complementar, que soa cautelosaou mesmo reticente:

“As atribuições e obrigações dos Estados e Municípios só a ConstituiçãoFederal pode estabelecer. Leis infraconstitucionais não podem repartir ou atribuircompetências, a não ser que a própria Constituição tenha previsto essa situação, [...].

A cooperação há de ter duas finalidades indeclináveis – o equilíbrio dodesenvolvimento e o equilíbrio do bem-estar em âmbito nacional. Portanto, é uma dastarefas da lei complementar criar instrumentos que evitem que um Estado daFederação ou um Município possa descumprir a legislação ambiental ao atrairinvestimentos, praticando um desenvolvimento não sustentado. [...]

A lei complementar, com base no art. 23, parágrafo único, da ConstituiçãoFederal, deve ter como fundamento a mútua ajuda dos entes federados. Dessa forma,essa lei não visa, e não pode visar, à diminuição da autonomia desses entes,despojando-os de prerrogativas e de iniciativas que constitucionalmente possuem, aindaque não as exerçam, por falta de meios ou de conscientização política. A leicomplementar não pode, pois, especificar quais os tipos de licenças ambientais a seremfornecidas pelos Estados e pelos Municípios. [...]”.17

Milaré, com postura diversa, comenta a respeito:

“A proteção do meio ambiente como um todo e, em particular, dos recursosnaturais, explicitamente fauna e flora, bem como o controle de poluição, foramincluídos entre as matérias de competência comum. [...] A forma como as váriasinstâncias de poder, tendendo ao peculiar interesse, cuidarão das matérias enumeradasdeverá ser objeto de lei complementar nacional (art. 23, parágrafo único). Enquantoisso não acontecer, a responsabilidade pela proteção do meio ambiente é comum esolidária.”18

Antunes defende explicitamente uma lei complementar tratando decompetências em política ambiental:

“Durante muito tempo, para ser mais exato desde a promulgação daConstituição de 1988, os estudiosos de direito constitucional e direito ambiental vêmalertando para o fato de que as competências constitucionais em matéria ambiental

17 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 7ª edição, p. 48 a 55.18 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente, p. 242.

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contempladas nos artigos 23 e 24 de nossa Lei Fundamental necessitavam de umaregulamentação – aliás determinada pela própria Constituição. [...]

É preciso observar que o artigo 23 da Constituição trata das chamadascompetências comuns, que são competências administrativas e não legislativas, estasúltimas tratadas no artigo 24 e ditas concorrentes. Ambos os artigos deveriam definiras atribuições e poderes de cada um dos diferentes entes federativos. Na verdade, elesfazem exatamente o contrário: geram uma indefinição tremenda e uma grandeconfusão. Os nossos tribunais, com decisões contraditórias e, nem sempre coerentes,acabaram contribuindo para o verdadeiro caos que é a matéria, pois não conseguiramestabelecer um sistema interpretativo que fosse suficientemente forte para sinalizar umaorientação para a Administração Pública e para os diferentes atores presentes no palcoiluminado das questões ambientais. [...]”19

A proposta de regulamentação da cooperação intergovernamentalpor meio de lei complementar: antecedentes

O aperfeiçoamento da cooperação entre os entes da Federação para oexercício da competência comum em termos de políticas públicas para o meio ambiente tem sidoobjeto de alguma atenção do Poder Executivo nos últimos anos. No final da década de 90, oIbama começou a firmar convênios com os governos estaduais, intitulados "pactos federativos",direcionados basicamente à delimitação de campos de atuação para as esferas federal e estadual.Outra iniciativa foi a criação, pela Portaria MMA nº 189, de 25.05.2001, da Comissão TécnicaTripartite Nacional, composta por representantes do MMA, da Associação Brasileira deEntidades Estaduais de Meio Ambiente e da Associação Nacional de Municípios e MeioAmbiente, e voltada à discussão de temas relevantes para o fortalecimento da gestão solidária ecompartilhada do meio ambiente. A agenda oficial dessa comissão inclui, entre outros temas: aregulamentação do art. 23 da Constituição Federal no que se refere às atribuições do entesfederativos para a gestão ambiental, a estratégia para articulação e qualificação do licenciamentoambiental; o desenvolvimento de um programa nacional de formação e capacitação deconselheiros e gestores estaduais e municipais, o desenvolvimento do Sistema Nacional deInformações Ambientais e a supervisão da implantação e das atividades de comissões tripartitesestaduais. Os efeitos concretos dessas iniciativas do Governo federal, todavia, em princípioparecem ainda pouco significativos no sentido de assegurar uma atuação realmente integrada naspolíticas públicas para o meio ambiente.

19 ANTUNES, Paulo de BESSA. A roupa nova do rei. Disponível em:http://arruda.rits.org.br/notitia/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicationCode=6&pageCode=94&textCode=20729.

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No âmbito do Poder Legislativo, os problemas existentes no Sisnamageraram demandas de revisão da base jurídica do sistema e a apresentação, pelo Deputado SarneyFilho, ex-Ministro do Meio Ambiente, do Projeto de Lei Complementar nº 12, de 2003. Essaproposição legislativa, atualmente em análise pela Comissão de Agricultura e Política Rural daCâmara dos Deputados, pretende fixar normas para a cooperação entre União, Estados, DistritoFederal e Municípios no que se refere às competências administrativas comuns na área ambiental,com base no art. 23, incisos VI e VII, e parágrafo único, da Constituição Federal, aqui jámencionados. O Projeto de Lei Complementar nº 388, de 2007, encaminhado pelo PoderExecutivo, na forma regimental, foi apensado pela Mesa à proposição de autoria do DeputadoSarney Filho.

A repartição de competências e o licenciamento ambiental

Os conflitos entre os diferentes níveis de Governo nas açõesadministrativas que integram a política ambiental não se restringem ao licenciamento ambiental.De toda forma, como esse tem sido um tema gerador de grandes polêmicas, apresentam-se aseguir comentários específicos sobre ele.

Dispõe o art. 10 da Lei 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do MeioAmbiente):

“Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento deestabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva epotencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causardegradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadualcompetente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e doInstituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serãopublicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local degrande circulação.

§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, olicenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação da SEMA20.

§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e a SEMA21, esta em carátersupletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis,determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emissõesgasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e limitesestipulados no licenciamento concedido.

20 Leia-se atualmente Ibama.21 Idem nota anterior.

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§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos NaturaisRenováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso deatividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ouregional.”

Segundo a referida lei, então, o licenciamento ambiental deve serefetivado, em regra, por órgão ambiental estadual. Nos casos de empreendimentos com impactopotencial de âmbito nacional ou regional, o licenciamento compete ao Ibama. Não há previsão delicenciamento ambiental efetivado por órgão ambiental municipal.

Em 1997, o Conama editou uma resolução ampla regulando o temalicenciamento ambiental, a Resolução 237, a qual, entre outros pontos:

• define os empreendimentos enquadrados no § 4º do art. 10 da Lei da Política Nacional doMeio Ambiente, ou seja, licenciados pelo Ibama, a saber: 1) localizados ou desenvolvidosconjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zonaeconômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;2) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; 3) cujos impactos ambientais diretosultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; 4) destinados a pesquisar,lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquerestágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações; e 5) bases ouempreendimentos militares;

• define os empreendimentos licenciados pelo órgão ambiental estadual, a saber: 1) localizadosou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidade de conservação de domínio estadual;2) localizados ou desenvolvidos em Áreas de Preservação Permanente; 3) cujos impactosambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; e 4) delegadospela União aos Estados, por instrumento legal ou convênio;

• prevê o licenciamento na esfera municipal, para empreendimentos de impacto ambiental local.O licenciamento ambiental municipal previsto por meio de resolução do

Conama tem despertado críticas, uma vez que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente nãotraz abertura nesse sentido. Mesmo sendo plenamente defensável que os Municípios tenhamprerrogativas em termos de licenciamento ambiental, diante das competências comuns de quetratam os incisos VI e VII do art. 23 de nossa Carta Política e da própria autonomia dos entes daFederação, entende-se que o Conama não tem poder para efetuar ajustes no conteúdo de uma lei.

Registre-se que o Poder Legislativo tem trabalhado em aperfeiçoamentosna legislação que regula o licenciamento ambiental já há alguns anos. O PL 710/1988, de autoriado Deputado Fábio Feldman, que originalmente abordava apenas o estudo prévio de impactoambiental, mas, no curso de sua tramitação, teve seu escopo ampliado para regular olicenciamento ambiental, encontra-se pronto para a Ordem do Dia desde 1999. Na últimalegislatura, devem ser mencionados principalmente o PL 3.729/2004, de autoria do DeputadoLuciano Zica e outros, que “dispõe sobre o licenciamento ambiental, regulamenta o inciso IV do

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§ 1º do art. 225 da Constituição Federal, e dá outras providências”, e o PL 3.957/2004, de autoriada Deputada Ann Pontes, que “dispõe sobre o licenciamento ambiental e dá outrasprovidências”22. Essas iniciativas abordam o tema licenciamento ambiental de uma forma ampla,entre outros pontos explicitando competências governamentais.

Muitos entendem, no entanto, que a delimitação de competências emrelação a licenciamento ambiental deve ser objeto da lei complementar editada com base noparágrafo único do art. 23 da Constituição. O PLP 12/2003, de autoria do Deputado SarneyFilho, e o PL 388/2007, de autoria do Poder Executivo, adotam essa postura.

Cumpre dizer que há quem defenda que legislação infraconstitucionalalguma poderia explicitar ou delimitar competências. Machado adota tal postura, inclusiveconsiderando “inconstitucionais os arts. 4º, 5º, e 6º da Resolução 237/1997 do ConselhoNacional do Meio Ambiente, que interveio em matéria totalmente estranha à sua competência”23.Os referidos artigos da resolução são exatamente os que definem os empreendimentos sujeitos,respectivamente, a licenciamento pelo Ibama, pelos órgãos ambientais estaduais e pelos órgãosambientais municipais.

Mencione-se, por fim, que a já citada Resolução Conama 237/1997impõe que o Estado e o Município, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão terimplementados conselhos de meio ambiente, com caráter deliberativo e participação social e,ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente habilitados. Emboratal dispositivo possa ser objeto de algum questionamento do ponto de vista jurídico diante daautonomia dos entes da Federação, reflete uma intenção meritória de procurar induzir umamelhor estruturação das esferas estaduais e municipais do Sisnama. Principalmente no caso dasprefeituras municipais, o quadro de recursos institucionais para fazer frente às tarefas atinentes aolicenciamento ambiental é absolutamente precário no País.

O conteúdo da proposta do Poder Executivo

O PLP 388/2007 estrutura-se em três capítulos, a saber: Das DisposiçõesPreliminares (arts. 1º a 3º); Dos Instrumentos de Cooperação (art. 4º); e Das Ações deCooperação (arts. 5º a 14).

O primeiro capítulo da proposição, de natureza introdutória, trazessencialmente os objetivos a serem perseguidos no exercício da competência comum para oenfrentamento da questão ambiental, como a garantia do desenvolvimento ecologicamente

22 O PL 3.729/2004 e o PL 3.957/2004 foram arquivados ao término da legislatura, nos termos do art. 105 doRegimento Interno.23 MACHADO, obra citada, p. 49.

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sustentável, da harmonia entre as ações administrativas dos diferentes níveis de Governo e daunicidade da política ambiental para todo o País.

Estabelece-se que as ações administrativas decorrentes da competênciacomum deverão observar o critério da predominância do interesse nacional, regional e local naproteção ambiental, e que, em determinados casos, haverá uma atuação subsidiária dos entesfederativos.

O critério da predominância do interesse, deve-se dizer, apenas reflete oprincípio básico que, como regra, norteia a divisão de competência entre os entes da Federação.Uma questão é de interesse local quando predomina o interesse do Município no confronto comos interesses do Estado e da União. No caso, por exemplo, de um aterro sanitário que atendavários Municípios de uma região metropolitana, o interesse estadual é predominante sobre o local.No caso, por exemplo, de uma usina nuclear, predomina o interesse nacional.

O segundo capítulo da proposição traz a lista de instrumentos a seremutilizados por União, Estados, Distrito Federal e Municípios tendo em vista o compartilhamentode atividades em termos de política ambiental, a saber: conselhos de meio ambiente, consórciospúblicos, convênios e outros instrumentos de cooperação e fundos de meio ambiente. Nesseaspecto, pode-se afirmar que a proposta do Poder Executivo carece de aperfeiçoamento. Asimples menção aos instrumentos passíveis de serem adotados não inova em relação à legislaçãohoje em vigor, nem avança no sentido de solucionar disfunções hoje existentes no Sisnama.

O terceiro capítulo da proposição é o mais importante em termos doenfrentamento dos conflitos de atribuições entre os diferentes níveis de Governo e outrosproblemas que marcam a política ambiental. As responsabilidades básicas da União, Estados eMunicípios são enumeradas, respectivamente, nos arts. 6º, 7º e 8º.

Deve-se entender que muitas iniciativas governamentais em prol daproteção do meio ambiente, como a criação de unidades de conservação e a implementação deprogramas de educação ambiental, nunca poderão vir a ser entendidas como exclusivas dedeterminado ente da Federação. Os diferentes níveis de governo devem instituir suas própriasáreas protegidas, consoante as normas gerais constantes da Lei do Sistema Nacional de Unidadesde Conservação, e implementar ações de educação ambiental, seguindo os princípios e asdiretrizes da Lei da Política Nacional de Educação Ambiental. O projeto de lei complementar nãopoderia criar restrições nesse sentido, e não o faz.

Há determinadas ações, todavia, sobretudo os atos governamentais deautorizar ou licenciar as atividades ou empreendimentos potencialmente causadores de impactoambiental, que demandam sejam explicitadas claramente competências, sob pena de seremcriados conflitos praticamente insanáveis.

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No que se refere às ações administrativas enumeradas nos arts. 6º, 7º e 8ºda proposta do Poder Executivo, como fruto de uma primeira análise, merece ser destacado quehá algumas ações administrativas relevantes em relação às quais o texto se omite. O PLP 12/2003,deve-se notar, abrange um leque maior de ações administrativas do que o PLP 388/2007. Se hájustificativa compreensível para que o texto da futura lei não faça referência, por exemplo, àsatribuições relacionadas à gestão dos recursos hídricos, hoje já tratadas claramente pela Lei daPolítica Nacional dos Recursos Hídricos, há omissões que não podem permanecer no texto dafutura lei complementar. Como exemplos, podem-se citar o controle ambiental da atividadepesqueira e as autorizações para acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicionalassociado.

A proposta do Poder Executivo tem um viés claramentedescentralizador, o que sem dúvida é correto. Como já foi mencionado, o Sisnama tem-semarcado por uma centralização excessiva de atribuições nos órgãos ambientais federais. Ocorreque o PLP 388/2007, ao adotar a descentralização como norte, em alguns pontos parece tercometido exageros e gerado choques com o próprio princípio da predominância de interesse.

A título de exemplo, cumpre citar as ações administrativas relativas àproteção da fauna silvestre. O texto do Poder Executivo simplesmente não toca no tema faunaquando trata das ações administrativas a cargo da União. No caso de espécies inseridas na listanacional das ameaçadas de extinção, as autorizações para apanha de espécimes destinados acriadouros deveriam permanecer na esfera federal.

Outro bom exemplo é o dispositivo que remete ao Governo local aautorização do corte seletivo de árvores para utilização no próprio município. Mantido o texto, aautorização, por exemplo, para o corte de árvores em uma área submetida a manejo florestal noEstado do Pará, com o fim de levar a madeira para uma serraria localizada no próprio município,poderia ser entendida como atribuição do órgão ambiental local. Essa certamente não é aintenção do Poder Executivo e, por isso mesmo, tal dispositivo deveria ser suprimido.

Com relação às ações administrativas relacionados à proteção dasflorestas e outras formas de vegetação, deve-se chamar a atenção também para a necessidade dese explicitar que as regras propostas para a futura lei complementar não elidem a aplicação denormas específicas sobre supressão de vegetação nativa na Mata Atlântica e outros biomasconsiderados patrimônio nacional. Sem isso, alguns dispositivos da recente Lei nº 11.428, de2006, aprovada após catorze anos de debate no Legislativo, podem vir a ser consideradosrevogados tacitamente.

Nos últimos artigos da proposta (arts. 11 a 13), trabalha-se a questão daatuação subsidiária dos entes federativos. Inexistindo órgão ambiental no Município, porexemplo, o Estado ficaria responsável por ações como o licenciamento ambiental até a criaçãodesse órgão. Nesse aspecto, o texto também carece de aperfeiçoamento. Além do órgão

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ambiental, deveriam ser previstas outras exigências, como conselho de meio ambiente e técnicosdevidamente habilitados e em número suficiente para suprir a demanda. Se o Município não temcondições de cumprir esse tipo de exigência isoladamente, pode lançar mão dos consórciospúblicos ou convênios.

Ainda no que toca à atuação subsidiária, parece que a futura leicomplementar deveria tratar com maior clareza a questão das competências para fiscalizaçãoambiental. Se é certo que a fiscalização ambiental é atribuição essencialmente do órgão ambientalque concedeu a autorização ou licença ambiental, há situações de risco em que não se podeesperar que o órgão competente tome providências. O PLP 388/2007 faz menção a essassituações em seu art. 13.

Hoje, pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, umempreendimento licenciado pelo órgão ambiental estadual pode ser objeto de fiscalização peloIbama. O poder de fiscalização pode ser exercido nesse caso em sua plenitude, e gerar a aplicaçãode multas e outras sanções administrativas pelo órgão federal. A intenção da proposta é,realmente, acabar com essa possibilidade? A resposta não fica clara.

Considerações finais

Deve-se ter em mente que a lei complementar em debate não pode serencarada como geradora de uma nova repartição de competências entre União, Estados, DistritoFederal e Municípios em relação à questão ambiental.

O que se propõe, na prática, é a explicitação de competências a partir deuma interpretação do Texto Constitucional, emanada do próprio legislador, sobre quais matérias,no âmbito da competência comum, são de predominante interesse municipal, quais são depredominante interesse estadual e quais são de interesse nacional.

Se aprovada, essa lei complementar certamente minimizará parte dosconflitos hoje existentes na implementação das ações administrativas a cargo dos órgãos doSisnama. Entende-se que a proposta é bem-vinda e, assegurados os devidos ajustes em seuconteúdo, gerará uma lei complementar com consistência jurídica.

Deve ficar claro, no entanto, que a aprovação dessa nova leicomplementar não solucionará todos os problemas hoje existentes nos processos delicenciamento ambiental e outras disfunções da política ambiental.

Inúmeros processos de licenciamento ambiental encontram-separalisados não em virtude de uma imprecisão sobre qual é a esfera governamental responsávelpela concessão da licença, mas sim porque o órgão ambiental competente não tem condiçõesmínimas, em termos de recursos humanos e materiais, de analisar os processos que lhe sãosubmetidos.

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Há também, parece evidente, ajustes a serem feitos na legislação queregula o licenciamento ambiental que não dizem respeito a atribuições dos órgãosgovernamentais. A legislação atual, por exemplo, não prevê processos simplificados delicenciamento para empreendimentos de menor impacto. Não prevê, também, a possibilidade dea análise de impacto ambiental ser realizada tendo como objeto não um empreendimentoisoladamente, mas sim um conjunto de empreendimentos a serem implantados numa mesma área.Há uma série de aperfeiçoamentos adicionais que podem ser sugeridos em relação à legislação quetrata do licenciamento ambiental, grande parte deles já em debate no âmbito de proposições emtrâmite nesta Casa.

Outros temas de conflito que necessitam de ajustes na legislação emvigor podem ser lembrados, como os relacionados às normas voltadas à proteção das florestas eoutras formas de vegetação. Há anos, as complexas alterações no Código Florestal adotadas pormeio da Medida Provisória nº 2.166, de 2001, permanecem sem solução final pelo Legislativo. Osaperfeiçoamentos referentes às atribuições para autorizar a supressão de vegetação constantes daproposta de lei complementar, certamente, não são suficientes para acabar com os problemasnesse campo.

Cabe lembrar, também, que a aprovação de uma lei complementar comconteúdo na linha do PLP 388/2007 gera a necessidade de ajustes imediatos em leis ordinárias.Como exemplo, podem ser citados o art. 10 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente,relativo ao licenciamento ambiental, e o art. 76 da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais),que trata da aplicação de multas por órgãos ambientais de diferentes esferas de Governo.

Deve ser dito, por fim, que há problemas na implementação da legislaçãoambiental que dizem respeito a conflitos quanto à legislação concorrente e não à competênciaadministrativa comum. A Constituição Federal atribui competência concorrente à União, aosEstados e ao Distrito Federal para legislar, entre outros assuntos, sobre florestas, caça, pesca,fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meioambiente e controle da poluição, (CF, art. 24, inciso VI) e sobre responsabilidade por dano aomeio ambiente (CF, art. 24, inciso VIII). Essa divisão de poderes apresenta muitas vantagens, mastambém tem gerado inúmeros conflitos e disputas judiciais. Em dezembro próximo passado, aComissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável realizou um seminário específicopara a análise desses problemas.

Em suma, a proposta de lei complementar encaminhada pelo PoderExecutivo cujo tema, como já referido, já vinha sendo debatido por esta Casa no âmbito doprocesso do PLP 12/2003, é meritória e, assegurados aperfeiçoamentos relevantes em seuconteúdo, merece ser aprovada. Provavelmente, o caminho técnica e politicamente mais indicadoé sua aprovação, conjuntamente com o PLP 12/2003, na forma de um substitutivo. De toda

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forma, deve ser entendido que a futura lei complementar não é um remédio para todos os malesassociados à política ambiental.

VI.2.b) PLP Nº 1/2007 - Limitação do Crescimento da Folha24

Trata a presente nota descritiva de elucidar as disposições contidas noProjeto de Lei Complementar n.º 1/2007 – PLP n.º 1/2007 –, que busca acrescentar o art. 71-A àLei Complementar n.º 101/2000 – LRF para limitar o crescimento anual das despesas federaiscom pessoal e encargos sociais em cada um dos Três Poderes e no Ministério Público.

Inicialmente, convém esclarecer que o art. 18 da LRF assim conceitua adespesa total com pessoal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se comodespesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, osinativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentose vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bemcomo encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Diante disso, a expressão “despesa com pessoal e encargos sociais”mostra-se redundante nos termos da LRF, razão pela qual deveria ser substituída por “despesatotal com pessoal”, conceito definido na própria lei complementar e que engloba o existente noPLP n.º 1/2007.

Passando à análise das implicações do PLP n.º 1/2007, o mencionadoart. 71-A pretende limitar, nos exercícios financeiros de 2007 a 2016, o crescimento nominal dadespesa total com pessoal da União, sendo tal regra aplicada aos montantes de despesa liquidadaisoladamente em cada Poder e no Ministério Público – seja esta paga ou não antes doencerramento do exercício financeiro. Nos termos do PLP n.º 1/2007, cada um desses quatrovalores não poderá exceder o alcançado nos dozes meses que antecederem o mês de abril do anoanterior – ou seja, para 2007 seria considerado o período de abril de 2005 a março de 2006 –acrescido de atualização monetária segundo a variação acumulada do Índice Nacional de Preçosao Consumidor Amplo – IPCA no mesmo período e de 1,5% a título de expectativa decrescimento natural das despesas com pessoal.

Percebe-se uma diferença em relação à metodologia usual de apuração delimites financeiros contida na LRF. Em regra, a base de cálculo para aplicação dos limites – dedespesa com pessoal ou de endividamento, por exemplo – é a receita corrente líquida – RCL: se a

24 Escrito pelo Consultor Legislativo Aurélio Guimarães Cruvinel e Palos

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RCL crescer, os limites financeiros serão expandidos; se a RCL diminuir, os limites financeirosserão reduzidos. O PLP n.º 1/2007 propõe que a base de cálculo para aplicação do limite decrescimento da despesa total com pessoal da União seja, conforme já mencionado, a despesa totalcom pessoal dos doze meses que antecederem o mês de abril do exercício anterior. Embora issonão represente um impropriedade formal, a inclusão de bases de cálculo diversas pode contribuirpara a redução da transparência fiscal ao impor dificuldades adicionais ao controle social dosgastos públicos. A mesma análise é aplicável ao fato de o período de apuração da base de cálculodivergir do exercício financeiro ou dos doze meses anteriores ao da data de apuração do limite emquestão, como comumente dispõe a LRF.

Conforme o § 1.º do art. 71-A, não será computada a despesa total compessoal custeada com recursos federais relativa ao Distrito Federal – Poder Judiciário, MinistérioPúblico, Defensoria Pública, Polícias Civil e Militar e Corpo de Bombeiros –, nos termos do art.21, XIII e XIV, da Constituição Federal.

São deduzidas ainda as despesas com pessoal e encargos sociaisdecorrentes de sentenças judiciais. Vale ressaltar que o § 2.º do art. 18 da LRF dispõe que,ressalvadas as de competência de exercícios anteriores, a despesa com pessoal decorrente desentenças judiciais será considerada para efeito da aplicação dos limites de despesa total compessoal – em proporção da RCL – de cada Poder e do Ministério Público.

Segundo o § 2.º do novo art. 71-A, o limite de crescimento da despesatotal com pessoal liquidada em cada Poder e no Ministério Público poderá ser excedido emdecorrência de normas legais já vigentes em 31 de dezembro de 2006 que venham a provocarefeito financeiro em exercícios subseqüentes. Com isso, o excesso de despesas provocado porreajustes remuneratórios e reestruturações de carreiras ocorridas até 2006 será convalidado. Serãopermitidos, ainda, os excessos de despesas com pessoal e encargos sociais decorrentes dasubstituição de mão-de-obra terceirizada contratada e em atividade desde, no mínimo, 31 dedezembro de 2006, por servidores concursados. Impõe-se, entretanto, a condição de que omontante acrescido à despesa total pela contratação de servidores concursados corresponda, emtermos financeiros, à redução da despesa pela dispensa da mão-de-obra terceirizada. Sobre esseúltimo ponto, o PLP n.º 1/2007 não define como poderia haver excesso de despesa total compessoal se os gastos incorridos com a contratação de servidores concursados devem sercompensados com a redução, em montante equivalente, da despesa com pessoal relativa à mão-de-obra terceirizada.

O § 3.º reforça entendimento já consagrado de se incluir a mão-de-obraterceirizada no cômputo da base de cálculo da despesa total com pessoal a que se refere o caput doart. 71-A.

Por fim, o § 4.º impõe a aplicação das vedações contidas no parágrafoúnico do art. 22 da LRF para os casos de descumprimento do art. 71-A, quais sejam:

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Art. 22. ...............................................................................................................

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventae cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houverincorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação deremuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legalou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal aqualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidoresdas áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do §6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Cabe ressaltar que o § 4.º pode ser interpretado de duas formas distintas.Primeiramente, dado que o limite a que se refere o parágrafo único do art. 22 é calculado combase na RCL e que a base de cálculo do art. 71-A é distinta da RCL – para 2007, despesa compessoal no período de abril de 2005 a março de 2006 –, se forem aplicadas as vedações doparágrafo único do art. 22 em face do descumprimento do art. 71-A, o reajuste da despesa totalcom pessoal nunca alcançará o montante atualizado pelo IPCA e acrescido de 1,5% – isso porqueo limite previsto no art. 71-A, qual seja, a despesa total com pessoal, será sempre superior a 95%da despesa total com pessoal.

A título exemplificativo, tomemos os dados federais de despesa total compessoal e relativos a março de 2006 e aos 11 meses antecedentes – os números referem-se à somadas rubricas para os Três Poderes e o Ministério Público. Sendo a despesa total com pessoal deR$ 91,23 bilhões e a variação acumulada do IPCA entre abril de 2005 e março de 2006 de5,32%, tem-se que o limite para a despesa total com pessoal – ou seja, o máximo valor possível deser atingido – seria de R$ 97,52 bilhões. Sendo este último valor correspondente a 100% dadespesa total com pessoal, a aplicação do limite prudencial de 95% de que trata o parágrafo únicodo art. 22 da LRF implicaria uma despesa total máxima de R$ 92,65 bilhões – o que representaum aumento nominal de 1,55% em relação a março de 2006. Nesses termos, caso a variaçãoacumulada do IPCA fosse equivalente a 3,71% - acrescido de 1,5% –, ter-se-ia um índice decorreção nulo. Para variações do IPCA menores que 3,71%, a despesa total com pessoalultrapassaria os 95% e seria necessário haver cortes de gastos para que o limite passasse a ser

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observado. Por fim, vale reforçar o fato de que em nenhuma hipótese seria possível a aplicação davariação acumulada integral do IPCA acrescida de 1,5% caso aprovado o § 4.º do art. 71-Aproposto no PLP n.º 1/2007.

Outra possível interpretação para o disposto no § 4.º – e provavelmente,em vista dos resultados da primeira hipótese, a que exprime a intenção do proponente – é a deque as vedações contidas nos incisos do parágrafo único do art. 22 se aplicariam caso o montanteda despesa total com pessoal em dado Poder ou no Ministério Público superasse o valorcorrespondente à correção da despesa do ano anterior acrescida de 1,5%. No exemploapresentado – lembrando que este traz dados agregados para os Três Poderes e para o MinistérioPúblico –, as vedações seriam impostas caso a despesa total com pessoal superasse R$ 97,52bilhões. Caso seja esta a interpretação a ser considerada, sugere-se reproduzir as vedações doparágrafo único do art. 22 como incisos do próprio § 4.º do art. 71-A para tornar o texto maispreciso.

Foram realizadas projeções do impacto da medida relativas a cada um doPoderes da União e ao Ministério Público. Serão apresentados, a seguir, as hipóteses e ametodologia empregada nas mencionadas projeções.

A base primária de dados para as projeções foi extraída do SIAFI –embora a fonte seja o site da Secretaria do Tesouro Nacional – e é composta das despesas mensaiscom pessoal, entre janeiro de 2001 e dezembro de 2006, em cada Poder e no Ministério Público25.Para amenizar problemas relacionados à sazonalidade destas despesas em cada Poder, cadaelemento da amostra foi somado aos onze antecessores, de forma a se obter, para cada mês apartir de dezembro de 2001, dados anualizados. Com a transformação, a amostra das despesas depessoal em cada Poder e no Ministério Público passou a contar com 61 elementos.

A projeção do crescimento potencial para as despesas com pessoalbaseou-se em quatro regressões lineares simples – método de mínimos quadrados. Em cadamodelo, considerou-se a despesa com pessoal dos últimos doze meses como regressando e otempo como regressor. Tendo cada um dos quatro modelos atingido índice de ajustamento à retade regressão bastante elevado, foram calculadas as variações mensais esperadas para a despesa depessoal relativa aos últimos dozes meses. A partir desses valores, projetou-se, mês a mês e paracada Poder e o Ministério Público, a despesa com pessoal relativa aos últimos doze meses de

25 Embora as despesas com o Poder Judiciário do DF tenham sido excluídas, em cada mês, das despesas referentes aoPoder Judiciário, não foi possível fazer o mesmo para o Poder Executivo no caso das Polícias e Corpo de Bombeirosdo DF. Estas despesas, contudo, não podem ser consideradas relevantes em face do montante de despesas compessoal no Poder Executivo e sua inclusão não afetará significativamente, dessa forma, as projeções realizadas. Pelomesmo motivo, não foram levadas em consideração as despesas relativas a decisões judiciais.

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janeiro de 2007 a março de 201626.

Da mesma forma, utilizou-se a despesa com pessoal de 2006 como basede cálculo dos limites mensais, aplicando-se, mês a mês e de maneira proporcional, a atualizaçãomonetária acrescida do adicional de 1,5% ao ano previsto no PLP n.º 1/2007. Para o IPCA,adotou-se a estimativa contida no último Boletim FOCUS do Banco Central do Brasil: 4% aoano.

Os resultados indicam que os limites impostos pelo PLP n.º 1/2007atingem cada Poder e o Ministério Público de maneira distinta. No caso do Poder Executivo, olimite anual de crescimento, a partir de 2011, superará o crescimento potencial das despesas compessoal – este baseado no histórico de crescimento. Para os demais Poderes e o MinistérioPúblico, os números sugerem que esse fenômeno somente ocorrerá após 2016. Diante disso, seaplicados, em cada ano, a atualização monetária acrescida do adicional de 1,5% de maneiraintegral, as despesas com Pessoal do Poder Executivo seriam, em março de 2016, R$ 1 bilhão –0,7% – superiores ao valor esperado caso mantido o nível histórico de crescimento. Para osPoderes Judiciário e Legislativo e para o Ministério Público são esperadas, respectivamente,reduções aproximadas de 11%, 15% e 12% em relação aos correspondentes montantes dedespesa potencial projetada para 2016.

Em termos absolutos, o valor presente27 da economia gerada pelalimitação proposta no PLP n.º 1/2007 supera os R$ 27 bilhões ao longo dos próximos 10 anos –dos quais R$ 10,6 bilhões referem-se ao Poder Executivo, R$ 10,4 bilhões ao Poder Judiciário eR$ 4,8 bilhões ao Poder Legislativo.

Os quadros das projeções são abaixo apresentados.

26 Convém lembrar que o número de valores projetados em cada modelo é quase o dobro do número de elementosda respectiva amostra, e, por isso, a acurácia das projeções tende a se reduzir à medida que se distanciam do tempopresente. O ajustamento dos elementos das amostras às retas de regressão, contudo, amenizam essa limitação econferem a adequada consistência aos resultados obtidos.27 A taxa de desconto corresponde à taxa SELIC definida pelo COPOM em 07.03.2007: 12,75%.

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D. C OM PESSOA L - P . EXEC UT IV O - R$ M IL HÕES

50 .000

70 .000

90 .000

110 .000

130 .000

150 .000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2016

S E M P LPC O M P L P

D. COM PESSOAL - P. LEGISLATIV O - R$ M ILHÕES

2.0003.5005.0006.500

8.0009.500

11.000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2016

SEM P LP

C OM P LP

D. COM PESSOAL - P. JUDICIÁRIO - R$ M ILHÕES

9.000

15.000

21.000

27.000

33.000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2016

SEM P LP

C OM P LP

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VI.3) Medidas Provisórias28

VI.3.a) MPV 340/200629

A iniciativa reajusta as faixas de valores da tabela progressiva do Impostode Renda da Pessoa Física – IRPF e os limites de dedução; amplia o prazo para utilização decrédito da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL; prorroga o prazo para as entidadesque aderirem ao Programa Universidade para Todos – PROUNI comprovarem regularidadefiscal; amplia as hipóteses de alíquota zero da Contribuição Provisória sobre Movimentação ouTransmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF; altera o critériopara remuneração dos agentes financeiros envolvidos no Fundo de Financiamento ao estudantedo Ensino Superior – Fies; modifica algumas normas relativas ao Seguro Obrigatório de DanosPessoais causados por veículos automotores de via terrestre, ou por sua carga, a pessoastransportadas ou não – DPVAT; prorroga o prazo para fins de apoio à transferência do domínioda malha rodoviária federal para os Estados; facilita o pagamento de débitos vencidos relativos àTaxa de Fiscalização do mercado de títulos e valores mobiliários; cria incentivo ao mercadonacional de informática; altera normas referentes ao Imposto sobre Produtos Industrializados –IPI incidente sobre o fumo e derivados; e, por fim, prorroga o prazo para a não-incidência doadicional ao frete para renovação da marinha mercante.

Tabela do IRPF e Limites de Dedução

28 Ver o quadro sintético em anexo acerca das implicações da desoneração fiscal do conjunto das MPs do PACelaborado pelo consultor Murilo Rodrigues.29 Escrito pelos Consultores Legislativos Lucíola Calderari Silveira e Palos e Fabiano da Silva Nunes.

D. C O M P ES S O A L - M P U - R$ M IL HÕ ES

700

1 .400

2 .100

2 .800

3 .500

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2016

S E M P L PC O M P L P

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O art. 1.º reajusta, anualmente, em 4,5%, as faixas de rendimento databela progressiva mensal do IRPF, a partir do ano-calendário de 2007 até o ano-calendário de2010.

Seguem, então, as novas tabelas de referência para os próximos anos-calendário.

Tabela 1Tabela Progressiva Mensal para o ano-calendário de 2007 – MP n.º 340, de 2006

Base de Cálculo (R$) Alíquota (%) Parcela a Deduzir do IR (R$)

Até 1.313,69 - -De 1.313,70 até 2.625,12 15 197,05Acima de 2.625,13 27,5 525,19







Tabela 4Tabela Progressiva Mensal a partir do ano-calendário de 2010 – MP n.º 340, de 2006



Os arts. 2.º e 3.º alteram as Leis n.º 7.713, de 1988, e n.º 9.250, de 1995,para reajustarem, nos anos-calendário de 2007 a 2010, em 4,5%, a dedução mensal referente àparcela isenta dos rendimentos provenientes de aposentadoria ou pensão, transferência para a

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reserva remunerada ou reforma, pagos pela Previdência Social dos entes federados, por qualquerpessoa jurídica de direito público interno, ou por entidade de previdência complementar.

O art. 3.º aplica o mesmo critério para reajuste das deduções relativas adependentes e a despesas com educação, e do limite do desconto simplificado na Declaração deAjuste Anual.

Na determinação da base de cálculo sujeita à incidência mensal do IRPF,o contribuinte poderá deduzir, por dependente, a quantia de R$ 132,05, R$ 137,99, R$ 144,20, R$150,69, nos anos-calendário de 2007, 2008, 2009 e a partir do ano-calendário de 2010,respectivamente. Já na apuração da base de cálculo do IRPF devido anualmente, essa deduçãopassa a ser de R$ 1.584,60, R$ 1.655,88, R$ 1.730,40 e R$ 1.808,28.

Ao apurar a base de cálculo do IRPF devido no respectivo ano-calendário, o contribuinte poderá deduzir as despesas com a sua própria instrução e com ainstrução de seus dependentes até o limite anual individual de R$ 2.480,66 no ano-calendário de2007, R$ 2.592,29 no ano-calendário de 2008, R$ 2.708,94 no ano-calendário de 2009, R$2.830,84 a partir do ano-calendário de 2010.

Por sua vez, o desconto simplificado na Declaração de Ajuste Anual,equivalente a uma dedução de 20% do valor dos rendimentos tributáveis recebidos no ano-calendário, também passa gradativamente a ficar limitado em R$ 11.669,70, R$ 12.194,86, R$12.743,63 e R$ 13.317,09.

Ampliação do prazo para utilização de crédito da csll

O art. 4º modifica o caput do art. 1º da Lei nº 11.051, de 2004, a fim deestender o prazo para as pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real utilizarem créditorelativo à CSLL, à razão de 25% sobre a depreciação contábil de máquinas, aparelhos,instrumentos e equipamentos, novos, destinados ao ativo imobilizado e empregados em processoindustrial do adquirente. De acordo com a redação original do art. 1º da Lei nº 11.051, de 2004, obenefício fiscal aplicar-se-ia a bens do ativo imobilizado adquiridos entre 1º de outubro de 2004 e31 de dezembro de 2005. Com a mudança introduzida pelo art. 4º da MP 340, de 2006, obenefício fiscal passa a vigorar até 31 de dezembro de 2008.

Cumpre ressaltar, no entanto, que essa prorrogação já está consta da Leinº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano.

Prorrogação do prazo para as entidades que aderirem ao Prouni comprovaremregularidade fiscal

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O art. 5º altera o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 11.128, de 2005,que dispõe sobre o PROUNI, com o intuito de prorrogar, de 31 de dezembro de 2006 para 31 dedezembro de 2007, o prazo para as entidades que aderirem ao PROUNI comprovaremregularidade fiscal. Trata-se da segunda dilatação de prazo: o prazo inicialmente previsto pela Leinº 11.128, de 2005, estendia-se até 31 de dezembro de 2005; a Lei nº 11.196, de 2005, ampliou talprazo para 31 de dezembro de 2006.

Alíquota zero para CPMF

O art. 6º modifica os arts. 8º e 16 da Lei nº 9.311, de 1996, para reduzir azero a alíquota da CPMF:

- na liquidação antecipada, por instituição financeira, por conta e ordem do mutuário, de contrato de concessãode crédito que o mesmo mutuário tenha contratado em outra instituição financeira, para facilitar a transferência definanciamentos entre instituições financeiras pelo titular da conta, estimulando, dessa forma, a concorrênciabancária;

- nos lançamentos a débito em conta-corrente de titularidade de entidade fechada de previdência complementarpara pagamento, em virtude de convênio firmado, de aposentadoria e pensão devidas pelo Instituto Nacional deSeguridade Social – INSS, a fim de evitar que aquelas entidades tenham que arcar com o ônus do pagamento detais benefícios, uma vez que houve entendimento sobre a impossibilidade de o INSS restituir os custos decorrentesda cobrança da CPMF;

- nos lançamentos a débito em conta aberta exclusivamente para pagamento de salários, proventos, soldos,vencimentos, aposentadorias, pensões e similares, decorrente de transferência para conta-corrente de depósito detitularidade do mesmo beneficiário, com o intuito de permitir que o assalariado escolha livremente a instituiçãofinanceira para a futura movimentação dos recursos transferidos, incentivando a concorrência bancária e reduzindoas tarifas sobre serviços.

Remuneração dos agentes financeiros envolvidos no fies

O art. 7º altera o §3º do art. 2º da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001,que dispõe sobre o FIES, estabelecendo que o percentual de remuneração dos agentes financeirospela administração dos créditos concedidos e absorção do risco de crédito efetivamentecaracterizado passará a ser estabelecido semestralmente em Portaria Interministerial dos Ministrosde Estado da Fazenda e da Educação, a partir de 1º de julho de 2006. Até essa data aremuneração era de até 1,5% ao ano, calculado sobre o saldo devedor dos financiamentosconcedidos.

Seguro Obrigatório de Danos Pessoais

O art. 8º modifica a Lei nº 6.194, de 1974, que dispõe sobre o DPVAT.A alteração no art. 3º da mencionada Lei visa a fixar os valores para as indenizações por morte,invalidez permanente e despesas de assistência médica e suplementares, por pessoa vitimada. Até

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a edição da MP nº 340, de 2006, tais indenizações estavam vinculadas ao salário-mínimo, a saber:no caso de morte, 40 vezes o valor do maior salário-mínimo vigente no País; no caso de invalidezpermanente, até 40 vezes o valor do maior salário-mínimo vigente no País; no caso de despesasde assistência médica e suplementares devidamente comprovadas, como reembolso à vítima, até 8vezes o valor do maior salário-mínimo vigente no País.

Já a modificação no art. 4º da Lei nº 6.194, de 1974, determina novasregras quanto à definição do destinatário do pagamento da indenização no caso de morte,consoante o disposto no art.792 novo Código Civil, transcrito abaixo:

“Art. 792. Na falta de indicação da pessoa ou beneficiário, ou se porqualquer motivo não prevalecer a que for feita, o capital segurado será pago pormetade ao cônjuge não separado judicialmente, e o restante aos herdeiros do segurado,obedecida a ordem da vocação hereditária.

Parágrafo único. Na falta das pessoas indicadas neste artigo, serãobeneficiários os que provarem que a morte do segurado os privou dos meios necessáriosà subsistência.”

Com a mudança no art. 5º da Lei nº 6.194, de 1974, a indenização nocaso de morte não será mais paga com base no valor da época da liquidação do sinistro, no prazode 15 dias da entrega de determinados documentos, e sim com base no valor vigente na época daocorrência do sinistro, no prazo de 30 dias da entrega dos documentos. Além do cheque nominal,passam a ser outros meios para pagamento de tal indenização o depósito ou a transferênciaeletrônica de dados – TED para a conta corrente ou conta poupança do beneficiário. Ficaestabelecida ainda penalidade pecuniária no caso de não-cumprimento do prazo para opagamento das indenizações.

O art. 8º da MP também altera o art. 11 da Lei nº 6.194, de 1974. Deacordo com a redação original deste artigo, a sociedade seguradora que infringisse as disposiçõesda mencionada Lei teria suspensa a autorização para operar no DPVAT. Com a redação dada pelaMP, a penalidade passa a ter uma gradação conforme a gravidade da irregularidade, apurada pormeio do devido processo administrativo: advertência; suspensão do exercício de determinadasatividades ou profissão pelo prazo de até 180 dias; inabilitação, pelo prazo de 2 anos a 10 anos,para o exercício de cargo ou função no serviço público e em empresas públicas, sociedades deeconomia mista e respectivas subsidiárias, entidades de previdência complementar, sociedades decapitalização, instituições financeiras, sociedades seguradoras e resseguradores; multa de R$10.000,00 a R$ 1.000.000,00; suspensão para atuação em 1 ou mais ramos de seguro ou resseguro.

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Prorrogação de prazo para fins de apoio à transferência do domínio da malha rodoviáriafederal para os estados

O art. 9º, ao modificar o art. 19 da Lei nº 11.314, de 2006, prorroga, de31 de dezembro de 2006 para 31 de dezembro de 2007, o prazo para o Departamento Nacionalde Infra-Estrutura de Transportes – DNIT utilizar recursos federais na execução de obras deconservação, recuperação, restauração, construção e sinalização das rodovias federais transferidaspara os Estados, bem como na supervisão e elaboração dos estudos e projetos de engenharia quese fizerem necessários.

Cumpre ressaltar, no entanto, que a Lei nº 11.452, de 07 de fevereirodeste ano, já determina a prorrogação desse prazo para 31 de dezembro de 2008, um ano além dodisposto no art. 9º da MP nº 340.

Pagamento de débitos vencidos relativos à taxa de fiscalização do mercado de títulos evalores mobiliários

O art. 10 permite que as pessoas jurídicas com débitos vencidos relativosà Taxa de Fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários efetuem o pagamento de seusdébitos com redução de 30% nas multas e nos juros legalmente exigíveis, bem como medianteparcelamento em até 120 prestação mensais e sucessivas.

Adicionalmente, o dispositivo define que, além do previsto no texto, oparcelamento deverá observar a regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários – CVMaplicável ao assunto.

Incentivo ao mercado nacional de informática

Os artigos 11 e 12 alteram o art. 11 da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de1991, e o art. 2º da Lei nº 8.387, de 30 de dezembro de 1991, respectivamente. Ambas as normastratam de incentivo fiscal pela redução da alíquota do IPI para o mercado de informática. Paraterem direito ao benefício, as empresas devem cumprir determinadas exigências estabelecidas pelalegislação. Uma dessas condições é o investimento anual do percentual mínimo de 5% dofaturamento bruto interno em atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia dainformação, a serem realizadas no País.

Para as pessoas jurídicas fabricantes de microcomputadores portáteis e deunidades de processamento digitais de pequena capacidade baseadas em microprocessadores, devalor até R$ 11.000,00, essa condição foi amenizada nos dois textos normativos, reduzindo-sepela metade esse percentual, até 31 de dezembro de 2006. Com as alterações promovidas pela MP

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nos mencionados artigos, a vigência dessa redução fica prorrogada até 31 de dezembro de 2009, avigência dessa redução.

Cumpre ressaltar, no entanto, que o texto dos artigos 11 e 12 da MP jáestá reproduzido na Lei nº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano.

Alterações no imposto sobre produtos industrializados incidente sobre o fumo ederivados

O art. 13 altera o art. 41 da Lei nº 10.865, de 30 de abril de 2004, a fim deexcluir do campo de incidência do IPI os produtos classificados na Tabela de Incidência do IPI –TIPI, nas posições 2401.10.20 (fumo em folhas secas ou fermentadas tipo capeiro); 2401.10.30(fumo em folhas secas em secador de ar quente ("flue cured"), do tipo Virgínia); 2401.10.40(fumo em folhas secas, com um conteúdo de óleos voláteis superior a 0,2%, em peso, do tipoturco), anteriormente tributados à alíquota de 30%.

É excluído o §2º do art. 41, que determinava a cobrança do imposto nasaída do produto do estabelecimento que o industrializasse, quando a industrialização fosserealizada por encomenda, sendo o encomendante solidariamente responsável com oestabelecimento industrial pelo cumprimento da obrigação principal e acréscimos legais. Permite-se, assim, a suspensão da cobrança do IPI para a remessa da mercadoria para industrialização porencomenda.

Essas alterações visam a dar mais racionalidade na cobrança de IPInessas operações. Além disso, evitam o acúmulo de créditos de ICMS, notadamente na Região Suldo País, em relação a produtos destinados à exportação, verificado entre estados produtores,beneficiadores e exportadores de tabaco.

Dessa forma, continua sujeito à alíquota de 30% apenas o produtoclassificado na posição 2401.20 (Fumo – tabaco - total ou parcialmente destalado) da TIPI. Paramanter a coerência nos textos legais que tratam dos procedimentos relacionados ao fumo, o art.14 da Medida Provisória altera também o art. 12 da Lei nº 11.051, de 2004.

Já a alteração no art 3º do Decreto-Lei nº 1.593, de 21 de dezembro de1977, realizada pelo art. 15 da MP, dispensa de registro especial, mencionado no art.1º doDecreto-Lei, as empresas que exerçam operações realizadas no mercado interno de tabaco emfolha, bem como exerçam atividade de beneficiamento ou acondicionamento por enfardamentodesse produto. O referido art. 1º estabelece que a fabricação de cigarros classificados no código2402.20.00 da TIPI, será exercida exclusivamente por empresas que mantiverem registro especialna Secretaria da Receita Federal.

Cumpre ressaltar, no entanto, que o texto dos artigos 13, 14 e 15 da MPtambém já estão reproduzidos integralmente na Lei nº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano.

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Prorrogação de prazo para a não-incidência do adicional ao frete para renovação damarinha mercante

O art. 16 prorroga o prazo previsto no art. 17 da Lei nº 9.432, de 1997,para até 8 de janeiro de 2012, referente à não-incidência do Adicional ao Frete para Renovação daMarinha Mercante – AFRMM sobre as mercadorias cuja origem ou cujo destino final seja portolocalizado na Região Norte ou Nordeste do País, nas navegações de cabotagem, interior fluvial elacustre.

Cláusula de Vigência

De acordo com o art. 17, a MP entra em vigor na data de sua publicação.Quanto aos dispositivos atinentes ao reajuste das faixas de valores da tabela progressiva do IRPFe dos limites de dedução, produz efeitos a partir de 1.º de janeiro de 2007.

Admissibilidade

Segundo a Exposição de Motivos Interministerial nº146/2006, asalterações propostas pela MP, quanto à sua relevância e urgência, são assim justificadas:

- Ajustes no IRPF e na CSLL: é necessário reajustar as faixas de valores da TabelaProgressiva do IRPF, e é importante incentivar novos investimentos via crédito da CSLL; assimcomo é necessário implementar imediatamente essas medidas, devendo produzir efeitos a partirde 1º de janeiro de 2007;

- CPMF: “premente e constante necessidade de se instituir mecanismos que contribuam para aelevação da concorrência entre os agentes econômicos”;

- FIES: a vigência imediata dessas alterações é condição necessária à boa continuidade dasoperações de financiamento do FIES;

- seguro DPVAT: “os referidos desequilíbrios sistêmicos no seguro em questão demandamajustes que, não sendo realizados, podem resultar na inviabilidade do oferecimento do seguro,com todas as conseqüências para a sociedade”;

- prorrogação do prazo para utilização de recursos em rodovias federais transferidas aos estados: ainda háobras a serem executadas nessas rodovias que somente serão passíveis de investimentos, comrecursos federais, se for concretizada a dilação do prazo inicialmente fixado, que se encerrava em31 de dezembro de 2006;

- prorrogação da redução de 50% no mínimo de investimento para empresas de informática: a relevância sejustifica pelo incentivo à redução do mercado cinza de informática, estimulando a geração de

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novos postos de trabalho e de renda. A urgência se justifica para dar continuidade na fruição dobenefício que, pelo texto original, extingue-se em 31 de dezembro de 2006;

- alterações na tributação do IPI sobre fumo e derivados: são urgentes e relevantes, pois modernizam etornam mais eficiente a tributação incidente sobre o setor do fumo, possibilitando maiorcompetitividade do referido setor no exercício de 2007;

- prorrogação da isenção do Adicional do Frete de Renovação da Marinha Mercante: visa proporcionarmaior desenvolvimento às regiões Norte e Nordeste, sendo que o benefício teria vigência até 08de janeiro de 2007.

Impactos orçamentários e financeiros

De acordo com a Exposição de Motivos Interministerial nº 146, de 2006,as alterações propostas pela MP nº 340 gerarão uma perda de arrecadação calculada, para o anode 2007, em R$2,13 bilhões. Desse montante R$1,23 bilhão se refere à correção da tabela doIRPF, sendo o restante, R$900 milhões, relativo à prorrogação da vigência da depreciaçãoacelerada da CSLL.

A citada Exposição de Motivos ainda informa que a renúncia de IRPFestá prevista em R$1,37 bilhão para 2008, R$1,5 bilhão para 2009 e R$1,63 bilhão para 2010.

Cabe destacar que a correção da tabela do IRPF foi fruto de debaterealizado com a participação da Comissão Mista de Orçamento, sendo seus efeitos financeiros,por conseguinte, considerados na elaboração do orçamento do presente exercício.

VI.3.b) MPV nº 346. Abre crédito extraordinário em favor da Presidência daRepública, dos Ministérios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamento eGestão e de Encargos Financeiros da União.

O valor do crédito é R$ 452.183.639,00, destinado a vários órgãos. Emespecial, o crédito será destinado à extinção da RFFSA, tratada na MPV 353.

VI.3.c) MPV nº 347. Constitui fonte de recursos adicional para ampliação de limitesoperacionais da Caixa Econômica Federal - CEF 30

O valor atinge R$ 5,2 bilhões em condições financeiras que permitem oenquadramento da operação como instrumento híbrido de capital e dívida. A peculiaridade de talinstrumento reside no fato de que, embora seja fruto de um empréstimo tomado pela instituição,ou seja, oriundo de uma dívida, ele é recebido em condições tão favoráveis que praticamenteequivale a um aporte de capital.

30 Escrito pelo Consultor Legislativo Cassiano Luiz Crespo Alves Negrão.

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A motivação para a Medida Provisória consiste no fato de o capitalmínimo (ou o patrimônio de referência), que a CEF deve manter para suportar os riscosderivados de sua estrutura de ativos conforme as regras do CMN, estar abaixo daquele necessáriopara a realização de operações de crédito programadas no PAC para a consecução das obras desaneamento básico. O ingresso de volume de recursos no Patrimônio de Referência da CEFpoderia permitir, no limite e hipoteticamente, a concessão de financiamentos até o montanteaproximado de R$ 47,27 bilhões uma vez que a Resolução n.º 2.837, de 2001, do CMN, exige,para operações de crédito em geral, a correspondência de 11% no patrimônio de referência.

É preciso assinalar, contudo, que a Medida Provisória, em seu art. 2º,parágrafo único, determina que as aplicações dos recursos decorrentes dessa ampliação de limitesoperacionais da CEF serão dirigidas, por financiamento, aos setores públicos e privados. No casode oerações de crédito com o setor público, a regra geral - que demanda 11% de patrimônio dereferência - é afastada por uma regra específica, estabelecida na Resolução nº 2.827, de 2001, querequer, para tais financiamentos, o suporte de 45% no patrimônio de referência. Diante dadistinção entre a regência das operações de crédito destinadas a setor privado e ao setor público, omontante concreto de recursos que a "capitalização" da CEF propiciará dependerá da ponderaçãoentre os percentuais que serão destinados a um ou a outro setor.

Outro item que merece destaque é aquele concernente à natureza dasoperações que poderão ser realizadas com a ampliação de limites prevista na MP em foco. É que,malgrado sua exposição de motivos indique o saneamento básico como destinação precípua dosrecursos (e o inciso II, inclua, também, a habitação popular), o inciso III, ao autorizar a aplicaçãoem "outras operações previstas no estatuto social da CEF", enseja, em tese, a possibilidade de quea Instituição Financeira canalize os recursos a qualquer uma inúmeras atividades abrangidas peloestatuto, que vão desde crédito pessoal até operações com cartões de crédito, desvirtuando oobjetivo declarado da "capitalização".

Impactos Fiscais da MP 34731

A Exposição de Motivos da MP em análise expressamente afirma que aoperação não traz impacto para o superávit primário, uma vez que se trata de empréstimo doTesouro Nacional para a Caixa Econômica Federal, sendo registrada como ativo financeiro daUnião e passivo da Caixa Econômica Federal.

A questão é avaliar a correção de se classificar essa operação comoempréstimo. A própria MP (art. 1º) afirma que se trata de instrumento híbrido de capital e dívida.

31 Escrito pelo Consultor Legislativo Edilberto Pontes Lima.

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Ora, parece que se está diante de uma atividade tipicamente governamental - investimentos dogoverno federal em áreas que ele considera prioritárias (saneamento e habitação popular) - massem a devida contabilização como despesa primária. Ou seja, investe-se, mas não se registra comotal. Enquadra-se perfeitamente na definição de déficit quase fiscal largamente utilizada pelo FMI:32

(Tchaideze, 2007):

“The concept of a quase-fiscal deficit (QFD) is a subject that often comes up in thepolicy papers of international financial institutions. Common examples include utilitycompanies that provide services at prices below cost-recovery levels; public enterprisesthat purchase more resources than needed or at prices above market ones; and financialinstitutions that give out housing loans at rates below those prevailing in the market."

Outra questão é que, conforme o § 3º do art. 4° da Lei Complementar nº101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO deve especificar eventuais riscos fiscais:

"§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serãoavaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências aserem tomadas, caso se concretizem."

Se se considerar que o empréstimo é de retorno duvidoso, já que o art. 2ºda MP indica que a CEF emprestará para saneamento e habitação popular, e se essas áreas são deelevada inadimplência, os riscos de não-pagamento à Caixa são altos, dificultando ocorrespondente pagamento à União, o que justifica a inclusão no referido anexo. Como a MP nãotraz nenhum comentário a respeito, é de se aguardar o projeto de LDO a ser encaminhado aoCongresso Nacional até 15 de abril.

Independentemente do mérito de gastos nas áreas apontadas, parece,ante o exposto, que, do ponto de vista fiscal, há impactos a serem devidamente considerados,tanto quanto a eventuais passivos futuros, quanto à classificação dos gastos que serão realizados.

VI.3.d) MPV nº 348. Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia; transporte; água e saneamento básico)33

A medida provisória está constituída de cinco artigos.

O art. 1o autoriza a constituição do fundo que funcionará sob a forma decondomínio fechado e terá por objetivo o investimento em novos projetos de infra-estrutura noterritório nacional. Segundo a MP, são considerados novos, os projetos de infra-estrutura 32 Tchaidze, Robert R., "Quasi-Fiscal Deficit in Non-Financial Enterprises" (January 2007). IMF Working Paper No.07/10 Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=959302

33 Escrita pelo Consultor Legislativo Antonio Marcos Silva Santos.

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implementados a partir de 22 de janeiro de 2007, por sociedades especificamente criadas para talfim — necessariamente organizadas como sociedades por ações, de capital aberto ou fechado —,em energia, transporte, água e saneamento básico. Os novos projetos, todavia, poderão constituir-se na expansão de projetos já existentes, implantados ou em processo de implantação, desde queos investimentos e os resultados da expansão sejam segregados mediante a constituição desociedade de propósito específico.

Além disso, no mínimo noventa e cinco por cento do patrimônio dofundo, que terá duração mínima de oito anos e número mínimo de dez cotistas, deverá seraplicado em ações ou bônus de subscrição de emissão das sociedades instituídas para os fins damedida provisória. Cada cotista, no entanto, não poderá deter mais de vinte por cento das cotasemitidas pelo fundo ou auferir rendimento superior a vinte por cento do total de rendimentos dofundo.

A medida provisória, ademais, prevê uma série de medidas deadministração do fundo, que procuram atribuir-lhe transparência e confiabilidade. Com efeito, oscondomínios criados para os fins da MP no 348, de 2007, deverão seguir, pelo menos, as seguintespráticas de governança corporativa: a) proibição de emissão de partes beneficiárias e inexistênciadesses títulos em circulação; b) estabelecimento de um mandato unificado de no máximo doisanos para todo o Conselho de Administração; c) disponibilização de contratos com partesrelacionadas, acordos de acionistas e programas de opções de aquisição de ações ou de outrostítulos ou valores mobiliários de emissão da companhia; d) concessão da faculdade do empregoda arbitragem como mecanismo de resolução dos conflitos societários; e) auditoria anual de suasdemonstrações contábeis por auditores independentes registrados na Comissão de ValoresMobiliários (CVM); e f) no caso de abertura de seu capital, obrigar-se, perante o fundo, a aderir asegmento especial de bolsa de valores ou de entidade mantenedora de mercado de balcãoorganizado que assegure, no mínimo, níveis diferenciados de práticas de governança corporativaantes mencionadas.

A medida provisória exige, também, que o fundo deverá participar doprocesso decisório das sociedades investidas, com efetiva influência na definição de suas políticasestratégicas e na sua gestão, notadamente por meio da indicação de membros do Conselho deAdministração. O fundo poderá, ainda, deter ações que integrem o respectivo bloco de controle,pela celebração de acordo de acionistas ou pela celebração de ajuste de natureza diversa ouadoção de procedimento que assegure a ele efetiva influência na definição de sua políticaestratégica e na sua gestão.

O art. 2o trata da tributação do novo fundo. Os rendimentos auferidosno resgate de cotas, inclusive quando decorrentes da liquidação do fundo, ficam sujeitos aoimposto de renda na fonte à alíquota de quinze por cento. Se transcorridos cinco anos da

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aquisição da cota pelo investidor, os rendimentos distribuídos à pessoa física ficam isentos doimposto de renda na fonte e na declaração de ajuste anual.

O art. 3o também trata da tributação do fundo. Segundo esse dispositivo,as perdas apuradas nas operações de resgate de cotas, quando realizadas por pessoa jurídicatributada com base no lucro real, não serão dedutíveis da base de cálculo do imposto de renda.

Em seguida, o art. 4o prevê que a CVM e a Secretaria da Receita Federaldo Ministério da Fazenda (SRF) regulamentarão, dentro de suas respectivas competências, odisposto na MP.

Por fim, o art. 5o trata da vigência da medida provisória, que já seencontra em vigor desde a data de sua publicação.

Segundo a exposição de motivos que acompanha a medida provisória, acriação do fundo constitui importante medida de fomento ao investimento privado em infra-estrutura no País, pois possibilita a captação de recursos de investidores privados para a aquisiçãode valores mobiliários emitidos por Sociedades de Propósito Específico (SPE), constituídas para aexecução de novos projetos de infra-estrutura nas áreas já mencionadas.

O referido documenta ressalta, ainda, que a concessão da isenção doimposto de renda ao novo fundo não implica renúncia de receita. Afirma, também, que a medidaprovisória atende ao disposto no art. 14 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, vistoque ela institui nova modalidade de aplicação financeira, não alcançando as modalidades deinvestimento existentes, sobre cujo resgate, mesmo que para aplicação no novo fundo,permanecem sendo aplicadas as regras de tributação vigentes.

De acordo com as disposições regimentais atinentes à matéria, o prazopara a apreciação da medida provisória na Câmara dos Deputados vai de 16 de fevereiro de 2007a 1o de março de 2007. No Senado Federal, vai de 2 a 15 de março de 2007. Se necessário oretorno à Casa inicial, a deliberação de eventuais emendas deve ser realizada entre os dias 16 a 18de março de 2007. A MP no 348, de 2007, sobrestará a pauta da Câmara dos Deputados a partirdo dia 19 de março de 2007.

Apesar de o governo entender que não há renúncia fiscal, por tratar-se denova modalidade de aplicação, deve-se considerar que pelo menos parte dos recursos investidosserão drenados de outras aplicações que pagam imposto, o que gera uma renúncia indireta.

VI.3.e) MPV nº 349. Institui o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS34

Descrição

34 Escrita pelo Consultor Legislativo Adolfo Furtado.

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A Medida Provisória nº 349 “Institui o Fundo de Investimento do FGTS- FI-FGTS, altera a Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990, e dá outras providências”.

Referida Medida Provisória (MP) integra o Programa de Aceleração doCrescimento – PAC do Governo Federal e tem dois objetivos. Em primeiro lugar, cria o Fundode Investimento do FGTS – FI-FGTS, destinado a financiar investimentos nas áreas de energia,transportes e saneamento, de acordo com as diretrizes, critérios e condições estabelecidos peloConselho Curador do FGTS (CCFGTS). Em segundo lugar, altera dispositivos da Lei nº. 8.036,de 11 de maio de 1990, que dispõe sobre o FGTS, com os propósitos de dar competência aoCCFGTS para regulamentar o novo Fundo e de permitir que os trabalhadores possam aplicarparcela dos saldos de suas contas vinculadas em cotas do FI-FGTS.

O caput do art. 1º da MP nº. 349/2007 cria o FI-FGTS, “caracterizadopela aplicação de recursos do FGTS, destinado a investimentos em empreendimentos dos setoresde energia, rodovia, ferrovia, porto e saneamento, de acordo com as diretrizes, critérios econdições que dispuser o Conselho Curador do FGTS”. O dispositivo supramencionado tão-somente explicita o objetivo do novo Fundo, deixando ao Conselho Curador do FGTS a tarefade definir as diretrizes, critérios e condições para a aplicação de seus recursos.

O § 1º do art. 1º estabelece que o FI-FGTS terá patrimônio próprio,segregado do patrimônio do FGTS. Além disso, determina que o FI-FGTS será disciplinado por“instrução da Comissão de Valores Mobiliários – CVM” e que não cabe à Caixa EconômicaFederal - CEF, na qualidade de Agente Operador do FGTS, assumir o risco de crédito pelasoperações do FI-FGTS, ao contrário do que ocorre com as aplicações atuais do FGTS.

Sobre o papel da CVM, assim se manifestam os Ministros signatários daExposição de Motivos Interministerial nº. 002/MTE/MF/CIDADES, de 15 de janeiro de 2007,que acompanha a MP nº 349/2007:

“Ressalte-se que a estrutura de Fundo de Investimento será regulada pelaComissão de Valores Mobiliários - CVM, que exige para sua atuação no mercado elevado nível degovernança corporativa, impondo ao administrador e gestor do Fundo responsabilidade objetivae toda sorte de penalidades pela não observância do mandato outorgado. A administração de umfundo de investimento é, entre as formas de atuação tipicamente privadas, certamente a que sesujeita ao maior grau de fiscalização, sob o ponto de vista da transparência e do cumprimento dasobrigações decorrentes das normas e regulamento.”

Em relação à assunção do risco de crédito por parte do próprio FGTS,são feitos os seguintes comentários na EMI nº 002:

“5. Possibilitar ao FGTS a assunção de risco de crédito privado a partir deoperações originadas no mercado de capitais doméstico amplia sua vocação original aotempo em que não o afasta das operações de crédito e financiamento usualmente

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utilizadas.

6. Cabe notar que a aplicação de parte dos recursos do FGTS no FI-FGTSnão implica em risco para os trabalhadores. Por um lado, o risco do FGTS é inferiora seu Patrimônio Líquido, o qual, já considera a plena satisfação do direitoindividual do trabalhador, titular da conta vinculada, que possui seus valoresdevidamente individualizados no passivo do Fundo. Por outro lado, o saldo das contasvinculadas do trabalhador é garantido pelo Governo Federal, conforme dispõe o artigo13 da Lei nº 8.036, de 11.05.90 - que é o normativo legal de regência do FGTS.”

O § 2º determina, por sua vez, que a CEF ficará encarregada daadministração e gestão do FI-FGTS, cabendo ao Comitê de Investimento – CI, a ser criado peloConselho Curador, a aprovação dos investimentos.

O § 3º prevê que, na hipótese de extinção do FI-FGTS, seu patrimôniototal será distribuído aos cotistas, na proporção de suas participações. Tais recursos só poderãoser movimentados nas hipóteses previstas no art. 20 da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990.

O caput do art. 2º autoriza a aplicação imediata de R$ 5 bilhões,provenientes do patrimônio líquido do FGTS, para a integralização de cotas do FI-FGTS. Oparágrafo único desse artigo prevê, por sua vez, que esse valor poderá ser ampliado para até 80%do montante total do patrimônio líquido do FGTS registrado em 31/12/2006, por proposta doAgente Operador e mediante autorização do CCFGTS. Segundo a EMI nº 002, esse teto para aintegralização de cotas do Fundo de Investimento corresponde a cerca de R$ 16,7 bilhões.

Ressaltam, ainda, os Ministros:

“Por estar submetida a regime jurídico próprio, a alocação desses recursos noFI-FGTS não será considerada para efeito da contagem do direcionamento de, nomínimo, 60% dos investimentos de habitação popular, no âmbito do programa deaplicações do FGTS, conforme definido no art. 9º, § 3º, da Lei nº. 8.036, de 11 demaio de 1990, percentual este que não restará prejudicado pela adoção da presentemedida.”

Ainda em relação à natureza das aplicações das cotas do FI-FGTS, aExposição de Motivos nº 002 esclarece que o FI-FGTS deverá investir em ativos financeiros aserem alocados ao financiamento de novos empreendimentos nas áreas de energia, rodovias,ferrovias, portos e saneamento, a partir de operações estruturadas no mercado de capitais.

Entre os ativos financeiros que comporão a carteira do FI-FGTS, a EMInº 002 cita cotas de Sociedades de Propósito Específico – SPE35, debêntures, notas promissórias,Fundo de Investimento em Direitos Creditórios – FIDC e Certificados de Recebíveis Imobiliários– CRI, dentre outros. 35 Vide §§ 1º a 3º do art. 1º da Medida Provisória nº 348, de 2007, que “Institui o Fundo de Investimento emParticipações em Infra-Estrutura – FIP-IE, e dá outras providências”.

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O art. 3º da MP nº 349/2007 reúne as modificações feitas na Lei nº.8.036, de 1990, para adaptá-la à criação do FI-FGTS.

Nesse contexto, introduz-se inicialmente novo inciso ao art. 5º, que tratado Conselho Curador, para atribuir-lhe novas competências relacionadas ao FI-FGTS. Caberá aoCCFGTS definir, na prática, a estrutura, a forma de funcionamento, a política de investimentosdo novo Fundo e a sistemática pela qual os trabalhadores terão acesso aos rendimentos geradospelas suas aplicações, uma vez que lhe caberão as seguintes atribuições:

• definir a composição e as formas de deliberação e funcionamento do Comitê deInvestimento, colegiado destinado a propor a política de investimentos do FI-FGTS, além deselecionar e aprovar os empreendimentos que serão objeto de aplicação de seus recursos36;• aprovar a política de investimentos do novo Fundo;• decidir sobre o montante a ser reinvestido ou distribuído aos cotistas, em cadaexercício;• estabelecer o prazo mínimo de resgate das cotas e retorno dos recursos às contasvinculadas;• autorizar a integralização voluntária de cotas do FI-FGTS pelos trabalhadores,estabelecendo previamente os limites globais e individuais, parâmetros e condições de aplicação eresgate;• definir o limite máximo de participação dos recursos do FI-FGTS porinvestimento, bem como a exposição máxima de risco;• definir a remuneração do Agente Operador.

A outra modificação é feita no art. 20 da Lei nº 8.036/90, que trata dashipóteses de movimentação da conta vinculada. Acrescenta-se a possibilidade de movimentaçãoda conta vinculada para fins de integralização de cotas do FI-FGTS, até o limite de 10% do saldoexistente na mesma.

É alterado o § 13 do art. 20 para definir que, a exemplo do que ocorreucom os Fundos Mútuos de Privatização - FGTS, as aplicações voluntariamente realizadas pelostitulares de contas vinculadas em cotas do FI-FGTS não são garantidas pelo Governo Federal. Damesma forma, estende-se, no § 14, a isenção do Imposto de Renda aos ganhos do FI-FGTS.Finalmente, assegura-se, na nova redação dada ao § 15, que os recursos alocados pelo titular daconta vinculada ao FI-FGTS também não afetarão a base de cálculo da multa rescisóriaequivalente a 40% dos depósitos efetuados pelo empregador.

Novo § 19 é acrescentado ao art. 20 para determinar que a integralizaçãovoluntária das cotas do FI-FGTS será realizada por meio de Fundo de Investimento em Cotas - 36 Segundo documento explicativo distribuído pelo Ministério do Trabalho e Emprego sobre a MP nº 349, o Comitêde Investimento “replica o CCFGTS”, indicando a intenção de que sua composição seja tripartite, com metade dosmembros constituída por representantes do Governo Federal e a outra metade bipartida em representações detrabalhadores e empregadores.

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FIC, constituído pela Caixa Econômica Federal especificamente para essa finalidade. Para tanto, o§ 20 estabelece que a integralização deverá ser precedida de entrega de prospecto ao trabalhador ede declaração, por ele firmada, de sua ciência quanto aos riscos do investimento que estárealizando.

De maneira geral, a criação do FI-FGTS é justificada pelos Ministrossignatários da EMI nº 002 da seguinte forma:

“10. A aplicação dos recursos, na forma prevista na MP, viabilizará aconstituição de Fundo de Investimento que investirá os recursos de acordo com omencionado inicialmente nesta Exposição de Motivos, resultando em efetiva atuaçãodo governo no enfrentamento do grave problema do déficit de infra-estrutura que afetao país e a sociedade.

11. Ademais, alinham-se ao projeto vários fatores para o crescimentosustentado, como a busca da redução de custos e melhora da eficiência do sistemalogístico, produtivo e de distribuição do País, que ampliam investimentos privadosvoltados às novas demandas da exportação e do mercado interno, aumento daprodutividade e competitividade dos nossos produtos e, principalmente, para a geraçãode novos empregos.

12. Dessa forma, interessa ao FGTS e aos trabalhadores o investimento eminfra-estrutura. Quanto maior for a criação de postos de trabalho, mais se justifica oinvestimento, tendo em vista que o FGTS ganha duplamente: primeiro, porque a açãofinanciada beneficia diretamente os trabalhadores, na medida em que aumenta apossibilidade de sua colocação no mercado de trabalho; segundo, porque o incrementode novos empregos aumenta a arrecadação do FGTS que, dessa forma, poderádestinar mais recursos que gerarão mais empregos, originando e sustentando um círculovirtuoso de longo prazo.”

Análise da Medida dentro da Lógica do FGTS

ALGUNS FATOS E NÚMEROS SOBRE O FGTS

1. Como surgiu o FGTS?

O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS foi criado em 1967como alternativa à indenização devida pela rescisão do contrato de trabalho por prazodeterminado, prevista no art. 478 da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. A indenizaçãocorrespondia a um mês de salário por ano de serviço na empresa.

Com a sistemática introduzida pelo FGTS, o empregador passou adepositar mensalmente, em conta vinculada do trabalhador junto ao Fundo, o equivalente a 8%

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de sua remuneração. Os depósitos efetuados na conta vinculada passaram a ser atualizadosmonetariamente e a render juros. Ao cabo de um ano, o saldo acumulado equivaleriaaproximadamente ao valor atualizado de um mês de salário. Atualmente, a remuneração dascontas vinculadas do FGTS equivale à Taxa Referencial de Juros (TR), mais juros de 3% ao ano.

2. Em que hipóteses pode o trabalhador fazer o saque do FGTS?

De acordo com a legislação do FGTS, o acesso do trabalhador aosrecursos da conta vinculada não é livre. Existem hipóteses predeterminadas de movimentação dosrecursos, das quais as mais importantes são os saques por demissão sem justa causa, para acompra de moradia e por aposentadoria. O quadro abaixo mostra a distribuição dos saques pormodalidade, em 2006.

FGTS – SAQUES POR MODALIDADE - 2006

DESCRIÇÃO QTDE Participação % VALOR (R$ mil) Participação %

Aposentadoria 628.004 2,62% 2.485.713 8,37%

Moradia 534.204 2,23% 4.327.800 14,58%

Demissão s/Justa causa 16.303.900 68,05% 19.958.495 67,24%

Inatividade 1.252.818 5,23% 599.717 2,02%

AIDS / Neopl. Maligna 80.026 0,33% 274.616 0,93%

Outros 5.158.865 21,53% 2.037.373 6,86%

TOTAL 23.957.817 100,00% 29.683.714 100,00%

3. De onde vêm os recursos que possibilitam ao FGTS realizarinvestimentos?

O FGTS é um fundo pró-cíclico. Quando o mercado de trabalho formalse comporta bem, com elevação do nível de emprego e da remuneração, há a tendência deelevação das receitas, que são dependentes da massa salarial. Por outro lado, há também atendência de contenção dos saques, em virtude da diminuição das demissões e da rotatividade demão-de-obra. Conseqüentemente, em um cenário benigno de crescimento econômico, aarrecadação líquida (receitas – saques) é positiva. Inversamente, em períodos recessivos, aarrecadação líquida tende a ser negativa.

A arrecadação líquida do Fundo, com a exceção do triênio 1997-1999,tem sido positiva desde 1995. No último triênio, ademais, o excesso de arrecadação sobre os

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saques tem sido sistematicamente superior a R$ 6 bilhões. A tabela a seguir mostra a evolução dasreceitas, dos saques e da arrecadação líquida, desde 2000.

Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS R$ mil

Ano Receitas de depósitos Saques Arrecadação líquida

2000 18.708.531 17.198.040 1.510.490

2001 21.074.052 18.772.345 2.301.707

2002 22.421.997 19.635.024 2.786.973

2003 24.956.352 20.372.314 4.584.038

2004 28.269.333 22.088.962 6.180.372

2005 32.247.877 25.951.045 6.296.832

2006 36.505.405 29.683.714 6.821.691

Em suma, a arrecadação anual correspondente a 8% da folha salarial dasempresas tem geralmente sido mais do que suficiente para fazer face a todos os saques anuaisrealizados pelos trabalhadores em suas contas vinculadas. O dinheiro que sobra, após opagamento dos custos administrativos do Fundo, pode ser utilizado para financiar investimentos.

Além desse desempenho positivo da arrecadação líquida, os retornos dosfinanciamentos37 e as receitas das contribuições sociais criadas pela Lei Complementar nº 110, de2001, tem elevado constantemente o montante de recursos que o FGTS dispõe para investir.

4. Qual é o patrimônio atual do FGTS?

Passadas quase quatro décadas de sua criação, o FGTS acumulou uminvejável patrimônio de R$ 186 bilhões. Esse patrimônio, como já se disse, é resultado daacumulação das arrecadações líquidas e do retorno dos investimentos.

O patrimônio atual do FGTS é superior ao valor agregado dos saldos das70 milhões de contas vinculadas, que corresponde a cerca de R$ 130 bilhões. Mesmoagregando-se as demais obrigações do Fundo, o patrimônio líquido do FGTS, que é a diferençaentre ativo e passivo, correspondia a R$ 21,4 bilhões, em dezembro de 2006..

5. Em que setores o FGTS investe atualmente?

37 O retorno anual dos financiamentos, em 2006, foi de R$ 9,9 bilhões.

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Os recursos do FGTS, segundo a Lei nº 8.036, de 1990, podem seraplicados em operações de crédito nas áreas de habitação, saneamento e infra-estrutura urbana. Oretorno financeiro dessas operações de financiamento deve ser capaz de remunerar as contasvinculadas e ainda cobrir os custos de administração do Fundo. Cerca de R$ 86 bilhões já foramaplicados em operações de crédito nesses setores, conforme se pode ver pelo quadro abaixo:

FGTS – Saldo de operações de crédito - 2006R$mil

PROGRAMA Quantidade de operações Valor Total

HABITAÇÃO 96.467 61.929.948

SANEAMENTO 2.239 20.196.694

INFRA-ESTRUTURA URBANA 474 4.205.104

TOTAL 99.180 86.331.745

A lei que regula o FGTS especifica que no mínimo 60% dosinvestimentos do Fundo deverão ser direcionados a programas de habitação popular. Determina,ademais, que os projetos de saneamento básico e infra-estrutura urbana financiados pelo Fundodevem ser complementares aos programas habitacionais.

Outra determinação da lei é a de que a política de investimentos doFGTS em habitação, saneamento e infra-estrutura urbana deve “evitar distorções na aplicação entreregiões do País, considerando para tanto a demanda habitacional, a população e outros indicadores sociais”38. Essarecomendação legal é traduzida em resoluções anuais do Conselho Curador do FGTS, queestabelecem a distribuição dos recursos para financiamento entre as Unidades da Federação, combase em dados estatísticos e indicadores como o déficit habitacional, a cobertura de redes de águae esgotamento sanitário, a arrecadação do ICMS etc. A previsão orçamentária para a distribuiçãode recursos do FGTS em 2006 consta do Anexo I.

6. A criação do Fundo de Investimento do FGTS - FI-FGTS, a partir datransferência de R$ 5 bilhões do patrimônio líquido do FGTS, irá prejudicar osinvestimentos tradicionais do Fundo?

38 Lei nº 8.036/90, art. 10, III.

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Os R$ 5 bilhões que serão inicialmente transferidos do patrimôniolíquido do FGTS para o FI-FGTS correspondem a disponibilidades financeiras, que estãoaplicadas em títulos da dívida pública. Por conseguinte, não correspondem a recursos que serãosubtraídos das aplicações atuais do Fundo em habitação, saneamento e infra-estrutura.

Além disso, o orçamento plurianual do FGTS prevê, para 2007, queserão disponibilizados R$ 11,7 bilhões para as áreas de habitação, saneamento e infra-estruturaurbana. Nos três anos subseqüentes, as aplicações serão da ordem de R$ 10 bilhões ao ano. Nãohá, por conseguinte, risco de competição entre os recursos tradicionalmente alocados pelo FGTSe aqueles que integralizarão cotas do novo Fundo.

O FI-FGTS e suas Relações com o FGTS

Na seção anterior, viu-se que o FGTS apresenta uma posiçãoeconômico-financeira confortável, que é função basicamente do bom momento do mercado detrabalho formal, da melhora do desempenho do retorno das aplicações e da injeção adicional derecursos resultante da cobrança das contribuições sociais criadas pela Lei Complementar nº 110,de 2001.

Na medida em que o patrimônio líquido do FGTS tem crescidosistematicamente sem prejudicar a ampliação dos financiamentos para habitação popular,saneamento e infra-estrutura urbana, e considerando que seu nível atual é bem superior aonecessário para garantir a liquidez das contas vinculadas, justifica-se a priori diversificar o portfóliode aplicações do Fundo, para reduzir os riscos decorrentes da excessiva concentração setorial dosativos e, eventualmente, até elevar sua rentabilidade. É nesse contexto que deve ser entendida acriação do FI-FGTS.

Segundo a MP nº 349/2007, o FI-FGTS terá patrimônio próprio,segregado do patrimônio do FGTS. Inicialmente, até R$ 5 bilhões pertencentes ao patrimôniolíquido do FGTS serão utilizados para a integralização de cotas do novo fundo39. Por conseguinte,infere-se que o próprio FGTS será cotista do FI-FGTS. A administração40 e a gestão41 do FI- 39 Posteriormente, esse valor inicial pode ser aumentado para até cerca de R$ 17 bilhões, correspondentes a 80% dopatrimônio líquido do FGTS em 31/12/2006 (MP 349, art. 2º, parágrafo único).40 Segundo a Instrução CVM nº 409, de 18/08/2004, que regula os fundos de investimento, a administração de umfundo de investimento “compreende o conjunto de serviços relacionados direta ou indiretamente ao funcionamentoe à manutenção do fundo, que podem ser prestados pelo próprio administrador ou por terceiros por ele contratados,por escrito, em nome do fundo” (Inst. CVM nº 409, art. 56, caput). Algumas das possibilidades de contratação deterceiros abrangem, por exemplo, a auditoria do fundo, a gestão dos ativos e a custódia dos ativos.41 A mesma instrução da CVM define a gestão do fundo como a atividade, “desempenhada por pessoa natural oujurídica credenciada como administradora de valores mobiliários pela CVM”, de negociação dos títulos e valoresmobiliários da carteira do fundo. Vide art. 56, § 2º.)

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FGTS serão da própria Caixa Econômica Federal, na qualidade de Agente Operador do FGTS.

Além da integralização das cotas resultante da transferência direta derecursos do patrimônio líquido do FGTS, a MP prevê a possibilidade futura de os titulares decontas vinculadas do FGTS sacarem até 10% dos seus respectivos saldos para, à semelhança doque ocorreu com os Fundos Mútuos de Privatização da Petrobrás e da Vale do Rio Doce, adquirircotas do FI-FGTS.

No entanto, a aquisição de cotas do FI-FGTS por parte de trabalhadores,quando autorizada pelo Conselho Curador, será feita por meio de outro Fundo de Investimentoem Cotas - FIC, constituído especialmente pela Caixa Econômica Federal para essa finalidade42.

O FI-FGTS, portanto, nasce com o próprio FGTS como único cotista epoderá vir a ter como novos cotistas, no futuro, os titulares de contas vinculadas que,voluntariamente, optarem por adquirir cotas do novo fundo, via FIC.

Segundo a MP 349, caberá ao Conselho Curador decidir sobre oreinvestimento ou distribuição dos resultados positivos aos cotistas do FI-FGTS, em cadaexercício. Presume-se que, sempre que houver distribuição de resultados, somente a fração dascotas integralizadas via FIC será depositada nas contas vinculadas dos trabalhadores,proporcionalmente às suas aplicações. A parcela oriunda do patrimônio líquido do FGTS será,por sua vez, incorporada ao ativo desse Fundo.

Por outro lado, na hipótese de o FI-FGTS apresentar resultadosnegativos, os prejuízos serão absorvidos, de acordo com a MP, diretamente pelos cotistas, umavez que seus investimentos não têm a cobertura do risco de crédito assegurada pela lei fundiáriaàs operações de crédito para habitação, saneamento e infra-estrutura urbano. Ademais, a MP nº349 estabelece que as aplicações voluntariamente realizadas pelos trabalhadores em cotas do FI-FGTS não terão sua remuneração garantida pelo Tesouro Nacional, a exemplo do que já haviaacontecido com o FMP-FGTS.

Como se verá adiante, a inexistência de cobertura de risco de crédito emrelação aos recursos transferidos pelo FGTS para o novo fundo é a principal polêmica em tornoda MP. Não obstante, o fato de o FI-FGTS ser caracterizado como fundo de investimento emtese o impede, pela legislação vigente43, de assegurar rendimento predeterminado aos cotistas.

O FI-FGTS é destinado a investimentos em empreendimentos dossetores de energia, rodovia, ferrovia, porto e saneamento. Nesse sentido, o novo Fundo éinstrumento importante para viabilizar parte dos investimentos previstos no Programa de

42 Ver redação dada pela MP 349 ao art. 20, XVII e § 19.43 Vide Instrução Normativa CVM nº 409/2004, art. 64, IV; Resolução CMN nº 3.334, art. 6º.

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Aceleração do Crescimento – PAC. Embora a MP nº 349 não explicite como serão realizados osinvestimentos, a Exposição de Motivos Interministerial nº 002/2007, que a acompanha, antecipaque o FI-FGTS irá investir em ativos financeiros alocados ao financiamento de novosempreendimentos.

Nesse contexto, poderá ser adotada a participação direta do FI-FGTS nocapital desses empreendimentos, quer pela compra de ações ou de cotas de Sociedades dePropósito Específico, quer de títulos privados de dívida emitidos para viabilizá-los, tais comodebêntures, notas promissórias, cotas de Fundo de Investimento em Direitos Creditórios – FIDCou Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI.

Caberá ao Conselho Curador do FGTS aprovar a política deinvestimento44 do FI-FGTS, por proposta de um Comitê de Investimento, cuja composição eregimento serão definidos por aquele primeiro colegiado. O Comitê de Investimento tambémanalisará e aprovará os projetos específicos de empreendimentos que serão objeto deinvestimentos por parte do FI-FGTS.

FI-FGTS: Pontos Polêmicos e Questões a serem Esclarecidas

A MP nº 349/2007 foi objeto de 89 emendas na Câmara dos Deputados.Da análise dessas emendas, podem-se constatar duas polêmicas relacionadas.

Em primeiro lugar, um grupo importante de parlamentares questiona se acriação do FI-FGTS irá comprometer a preservação do patrimônio do FGTS. Essa preocupaçãose reflete inicialmente em emendas que visam inviabilizar a própria criação do FI-FGTS; emoutras que limitam o repasse de recursos do patrimônio líquido do FGTS para o novo fundo; ou,finalmente, proposições que determinam a assunção do risco de crédito pela CEF e acorrespondente garantia de rentabilidade mínima para o FI-FGTS .

A segunda polêmica diz respeito à garantia de remuneração das contasvinculadas. Enquanto um grupo de emendas defende que se garanta a rentabilidade mínima dascontas, na hipótese de as aplicações do FGTS no FI-FGTS resultarem em prejuízo, outroconjunto de proposições propugna pela garantia de remuneração mínima inclusive para asparcelas dos saldos das contas vinculadas que forem voluntariamente investidas pelostrabalhadores em cotas do FI-FGTS, por meio do FIC.

Além dessas duas questões básicas, muitas emendas procuram definir 44 A política de investimento abrange a composição setorial da carteira, sua divisão entre “equities” (ações e cotas deSPE) e instrumentos de dívida (debêntures, notas promissórias etc.), o propósito de realizar ou não operaçõesacima do valor do patrimônio, os critérios para a análise e seleção dos ativos etc.

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parâmetros mais precisos para a estrutura e o funcionamento do FI-FGTS, especialmente notocante à sua composição setorial e regional, aos limites para exposição de riscos e a demais regrasde governança.

De modo geral, essa desconfiança inicial em relação à instituição e aofuturo desempenho do FI-FGTS poderia ter sido minorada se o texto da MP nº 349/2007 fossemais elucidativo em relação à administração, à gestão e à política de investimentos do novofundo. Desse modo, parece natural que uma parcela dos parlamentares não se sinta segura emrelação à aplicação de até 80% do patrimônio líquido do FGTS em um fundo ainda por serregulamentado pelo Conselho Curador, pela CVM e pela CEF.

Nesse sentido, o esclarecimento das seguintes questões básicas acerca daestrutura e da gestão futura do FI-FGTS poderia contribuir grandemente para dissipar as dúvidasem relação ao grau de risco que será efetivamente assumido pelos cotistas:

1. Que regras serão adotadas para evitar a concentração setorial dos investimentos doFI-FGTS?

Como se sabe, o FI-FGTS irá realizar investimentos em energia,saneamento, rodovia, ferrovia e porto. Se a distribuição setorial dos investimentos do PAC forreproduzida no FI-FGTS, mais de 70% dos recursos serão alocados no setor de energia. Aconcentração excessiva de cotas do fundo em apenas um setor torna sua rentabilidade médiamuito dependente do desempenho desse setor.

2. Qual será o percentual máximo de recursos do FI-FGTS por tipo de ativo financeiroe os respectivos critérios de análise de risco?

A mesma linha de preocupação em relação à concentração setorial dosrecursos do FI-FGTS pode ser estendida à composição da sua carteira de ativos financeiros,especialmente no que se refere aos instrumentos de dívida (debêntures, notas promissórias, cotasde FIDC, CRI e outros). As regras da CVM em relação às boas práticas de gestão de fundos deinvestimento requerem, entre outros pontos, que “o total de títulos, ativos financeiros e modalidadesoperacionais de emissão ou com co-obrigação de uma mesma pessoa jurídica, de seu controlador, de sociedades por eledireta ou indiretamente controladas e de coligadas ou outras sociedades sob controle comum, bem como de um mesmoestado, município, ou pessoa física não pode exceder 10% (dez por cento) do patrimônio líquido do fundo”45.

45 Instrução CVM nº 409, art. 87, caput.

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Ademais, a qualidade dos ativos deve normalmente ser atestada por empresas independentes derating.

3. Qual será o aporte máximo de recursos do FI-FGTS por empreendimento?

Uma das melhores garantias que o mercado pode oferecer em relação aum novo empreendimento é a disposição de capitais privados participarem ativamente de seufinanciamento. Esse é normalmente um sinal de que as expectativas dos agentes privados emrelação à viabilidade e à rentabilidade futura do investimento são positivas. Ademais, essaparticipação ativa é normalmente uma blindagem contra critérios políticos de seleção de projetos.Assim, uma regra de prudência na gestão do fundo seria limitar sua participação46 a umaproporção minoritária no custo total de cada projeto.

4. Dada a relevância das atribuições dos membros do Comitê de Investimento, qual seráa composição do mesmo e o perfil de seus participantes?

Segundo a MP nº 349, o Comitê de Investimento do FI-FGTS tem asatribuições de propor a política de investimento do fundo e de aprovar os investimentos (ou seja,os projetos nos quais serão aplicados os recursos). Nesse sentido, o Comitê de Investimentomencionado na MP parece ter as características atribuídas pela CVM aos conselhos consultivos,comitês técnicos ou de investimentos, que auxiliam o administrador e o gestor a tomar as decisõesestratégicas relacionadas ao fundo.

Assim, a qualidade técnica dos membros do Comitê, no que se refere aoseu conhecimento dos setores objeto das aplicações e dos mecanismos do mercado de capitais,parece ser requisito essencial para o bom desempenho do fundo. Nesse contexto, caberia avaliaraté que ponto será conveniente reproduzir, no Comitê de Investimento, a estrutura e acomposição tripartite do Conselho Curador, em contraposição à constituição de um grupo deespecialistas do governo e do mercado.

46 Assim como a de outros recursos públicos ou quase públicos (a exemplo de empréstimos do BNDES e recursos defundos de pensão de estatais).

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VI.3.f) MPV nº 350. Altera o Programa de Arrendamento Residencial e institui oarrendamento residencial com opção de compra47

A Medida Provisória nº 350, de 2007, amplia a atuação do Programa deArrendamento Residencial – PAR, permitindo que o atendimento da necessidade de moradia dapopulação de baixa renda se viabilize não só sob a forma de arrendamento residencial com opçãode compra - a única alternativa até então vigente - como também, segundo critérios queestabelece, pela alienação dos respectivos imóveis produzidos pela atuação desse programahabitacional.

Nesse sentido, ajusta as competências tanto da Caixa Econômica Federal- CEF, que é a operadora do PAR, quanto as do Ministério das Cidades, o gestor deste programa.À CEF, entre outras, coube a incorporação das receitas pertencentes ao fundo financeiro antesinstituído especificamente para dar sustentação ao PAR, provenientes do pretendido processo dedesmobilização, e, ao Ministério das Cidades, o estabelecimento das respectivas diretrizes a seremobservadas no caso.

Cabe observar que a Medida Provisória em questão também estabeleceque os valores a serem apurados com a alienação dos imóveis relacionados com o PAR serãoutilizados para amortizar os saldos devedores dos empréstimos tomados junto ao FGTS, pelaCEF, com o objetivo de atender aos propósitos desse programa habitacional.

Em síntese, pretende-se que a alienação dos imóveis do PAR, que poderáser viabilizada com o financiamento dos interessados, por exemplo, no âmbito do SistemaFinanceiro da Habitação, gere recursos que permitirão a continuidade desse programa.

Na respectiva Exposição de Motivos, em síntese, foram ressaltados osseguintes aspectos:

• o PAR buscou na sua origem enfrentar o déficit habitacional, focalizando a camada dapopulação de menor renda, onde se situa a concentração das carências, mediante a criação de umaalternativa ao financiamento tradicional, que viabilizasse o acesso à moradia em condiçõesespeciais e subsidiadas;• nesse sentido, além da introdução da figura do arrendamento residencial no Direito brasileiro, oPAR também inovou ao congregar no mesmo esforço os recursos retornáveis do FGTS e nãoretornáveis (FAS, FINSOCIAL, PROTECH), bem assim na estruturação financeira voltadatambém à geração de margem para a complementação do subsídio necessário;• o sucesso do PAR fica evidenciado no estoque de moradias disponibilizado para oarrendamento, que, em dezembro de 2006, alcançou 239.455 unidades caracterizadas pelo seudiferenciado padrão construtivo, jamais antes concebido nos empreendimentos direcionados àpopulação de menor renda;

47 Escrito pelo Consultor Legislativo Eduardo Bassit Lameiro da Costa.

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• a edição do Decreto nº 5.986, de 15 de dezembro de 2006, autorizando nova contratação derecursos junto ao FGTS e aumentando os limites a serem utilizados na aquisição de imóveis noâmbito do PAR, representa, potencialmente, o esgotamento da capacidade da estrutura financeiramontada em gerar os subsídios necessários à continuidade do Programa;• de fato, os recursos não retornáveis foram aportados em 1999 e, desde então, a estruturaçãofinanceira gerou a margem que permitiu suportar os custos do Programa, com horizonte decontratação a se encerrar neste primeiro semestre de 2007;• o momento dramático do PAR é confrontar-se com seu sucesso e ver exaurir sua capacidade desubsistência. No modelo vigente, o estoque das cerca de 240 mil unidades, se de um lado produzo acesso à moradia digna, por outro, gera o ônus da manutenção e conservação, pelo prazocontratual do arrendamento residencial, que atualmente é de 15 anos, findo o qual o arrendatárioexerce a opção de compra;• assim, impõe-se a necessidade de alteração das diretrizes do PAR, que permitirão sua sobrevida,amenizando a necessidade de aporte imediato de novos recursos não retornáveis;• a Medida Provisória nº 350, de 2007, traz como solução ao impasse a possibilidade dedesimobilização do Fundo de Arrendamento Residencial - FAR por meio da alienação direta dosimóveis adquiridos, bem como por meio da antecipação da opção de compra dos imóveisarrendados, possibilitando o fortalecimento do Programa, mediante a desoneração dos recursosdestinados ao custeio das despesas futuras, redirecionando esses valores para a alavancagem denovas operações, o que permitirá a continuidade do PAR e a ampliação do universo de famíliasatendidas; e,• adicionalmente, a Medida Provisória nº 350, de 2007, contempla eventual opção por ummodelo em que o PAR venha a adquirir unidades habitacionais destinadas à venda direta,executando a mesma intermediação que hoje pratica e que tem produzido os imóveis de melhorqualidade dentro da faixa de público-alvo a ser atendido.

Foram apresentadas 37 emendas à MP nº 350, de 2007.

VI.3.g) MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimentoda Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamento básico)48

A MP 351 que cria o Regime Especial de Incentivos para oDesenvolvimento da Infra-Estrutura (REIDI), reduz para 24 meses o prazo mínimo parautilização dos créditos da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação doPatrimônio do Serviço Público (PIS/PASEP) e da Contribuição para o Financiamento daSeguridade Social (COFINS), decorrentes da aquisição de edificações, amplia o prazo parapagamento de impostos e contribuições e dá outras providências.

A MP está constituída de 21 artigos, agrupados em 4 capítulos.

48 Escrita pelo Consultor Legislativo Antonio Marcos Silva Santos.

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Os 5 primeiros artigos cuidam do Regime Especial de Incentivos para oDesenvolvimento de Infra-Estrutura (REIDI). O regime especial, cujos limites e cujas condiçõespara a habilitação serão disciplinados pelo Poder Executivo, beneficiará a pessoa jurídica quetenha projeto aprovado para implantação de obras de infra-estrutura nos setores de transportes,portos, energia e saneamento básico. Somente poderá aderir ao REIDI, a pessoa jurídica emsituação regular em relação aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal doMinistério da Fazenda (SRF). Todavia, a ele não poderão aderir os optantes pelo SistemaIntegrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas dePequeno Porte (Simples) ou pelo Simples Nacional, criado pela Lei Complementar no 123, de 14de dezembro de 2006.

O REIDI é de cunho eminentemente tributário. Ele contempla asuspensão da exigência, por cinco anos contados da data de aprovação do projeto de infra-estrutura, da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, no caso de prestação de serviços nomercado interno ou de importação de serviços, bem como no caso de aquisição no mercadointerno ou de importação de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, novos, e demateriais de construção, para utilização ou incorporação em obras de infra-estrutura destinadas aoativo imobilizado da pessoa jurídica beneficiária do regime especial. Tal suspensão converte-se emalíquota zero após a utilização ou incorporação do serviço, bem ou material de construção naobra de infra-estrutura. No entanto, a pessoa jurídica que não utilizar ou incorporar o serviço,bem ou material objeto da suspensão tributária ficará obrigada a recolher as contribuições nãopagas, acrescidas de juros e multa de mora.

Em seguida, a medida provisória, nos arts. 6 a 12, cuida de prazo paraaproveitamento de créditos fiscais relativos a edificações e de prazos para recolhimento decontribuições sociais. Até a edição da MP nº 351, de 2007, as pessoas jurídicas podiam descontar,dos valores devidos a título de contribuição para o PIS/PASEP e de COFINS, os créditosrelativos a edificações adquiridas a partir de 1º agosto de 2004 em 25 anos, ou seja, 300 meses.Agora, esse desconto pode ser feito em 24 meses. Em seguida, a medida provisória dilata o prazopara recolhimento da contribuição para o PIS/PASEP, da COFINS e das contribuiçõesprevidenciárias devidas por empregadores, adquirentes de produtos agrícolas, contratantes deserviços de cessão de mão-de-obra e responsáveis tributários pela retenção de contribuições dosegurado contribuinte individual. Dilata, também, o prazo para recolhimento do imposto derenda retido na fonte incidente sobre juros e comissões relativos à parcela de créditos obtidos noexterior e destinados ao financiamento de exportação, mas não aplicada nessa atividade.

Os arts. 13 a 19 da MP nº 351, de 2007, alteram a legislação relativa àaplicação da multa de lançamento de ofício de impostos e contribuições federais, corrigindodistorções. As novas disposições legais retiram a possibilidade de aplicação da multa de ofício nocaso de pagamento de tributo em atraso sem o recolhimento da multa de mora e reduzem opercentual da multa de ofício, lançada isoladamente, nas hipóteses de falta de recolhimento

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mensal do carnê-leão e dos tributos sujeitos ao regime de estimativa. São feitas, ademais,modificações redacionais nas Leis nºs 4.502, de 30 de novembro de 1964, e 9.430, de 27 dedezembro de 1996, para adequá-las às alterações sobreditas.

Por fim, em art. 20, a medida provisória revoga o art. 69 da Lei no 4.502,de 1964, e os art.s 45 e 46 da Lei no 9.430, de 1996. O primeiro artigo cuidava da majoração depenas relativas ao imposto sobre produtos industrializados (IPI); os dois últimos artigos, dasistemática de aplicação da multa de lançamento de ofício por falta de recolhimento do IPI.

VI.3.h) MPV nº 352. Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital ede componentes eletrônicos semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectualdas topografias de circuitos integrados49

A Medida Provisória nº 352, de 2007, cria um marco regulatório para aoferta de benefícios fiscais a indústrias de semicondutores e displays, o programa PADIS, e detransmissores para TV Digital, o programa PATVD. No primeiro caso, a iniciativa justifica-sepelo alcance que a microeletrônica tem hoje como insumo aos demais setores da economia. Nosegundo caso, pretende-se criar uma base tecnológica para a aquisição de competência em TVDigital.

Em relação ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico daIndústria de Semicondutores (PADIS), são criados instrumentos para a implantação de umparque de fabricação desses dispositivos, mediante a concessão de amplos incentivos fiscais.

Estes abrangem a redução a zero das alíquotas do IPI e da Contribuiçãopara o PIS/PASEP e para o COFINS sobre a aquisição de máquinas, equipamentos einstrumentos incorporados ao ativo fixo da empresa beneficiária, sobre software e insumos, esobre a venda dos produtos. Também fica reduzida a zero a alíquota da CIDE destinada aoPrograma de Estímulo à Interação Universidade-Empresa (o chamado Fundo Verde-Amarelo). Aempresa é beneficiada, enfim, com a redução a zero do imposto de renda e adicional incidentessobre o lucro da exploração. A MP autoriza ainda o Poder Executivo a reduzir a zero a alíquotado Imposto de Importação incidente sobre bens de capital. Os benefícios serão oferecidos comprazos diversos, variando de doze a dezesseis anos.

Como contrapartida, a empresa beneficiada deverá aplicar em atividadesde pesquisa e desenvolvimento 5% do seu faturamento bruto anual no mercado interno. Umquinto desse montante será aplicado em convênios com entidades de ensino, universidades einstitutos de pesquisa. Esse tipo de contrapartida em P&D vem sendo adotada na indústria deinformática há cerca de quinze anos, desde a entrada em vigor da Lei nº 8.248/91, com alguns

49 Escrito pelo Consultor Legislativo Bernardo Estellita Lins

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resultados interessantes em formação de recursos humanos e em projetos acadêmicos, ajudando aaproximar a pesquisa local e o mercado.

O PADIS configura uma estratégia de atração de investimentos naindústria de semicondutores e displays, que oferece insumos a uma gama diversa de setores daeconomia, desde bens de telecomunicações e de informática (TI), sistemas de controle e indústriaautomotiva até aplicações em agropecuária, em transportes e em serviços de infra-estrutura. Astecnologias de TI deslocaram outras tecnologias na composição de bens de capital e de diversosbens de consumo. Houve, pois, uma mudança estrutural relevante que disseminou o uso desemicondutores e displays. Dada essa horizontalidade, é previsível que as políticas industriaisbusquem dotar o mercado local de uma capacidade de projetar, ensaiar e produzir essescomponentes.

No entanto, essa pretensão não é desprovida de dificuldades. Trata-se deuma indústria intensiva em capital e seus principais custos relacionam-se a instalações,equipamentos e domínio da tecnologia. São, pois, fixos no curto prazo e envolvem importantesconsiderações de propriedade industrial e de segredo tecnológico. Além disso, os semicondutoressão, em geral, bens de alto valor agregado e baixo custo unitário de transporte, em vista de suaspequenas dimensões. E poucos compradores globais de grande capacidade disputam a maiorparte da produção destinada a aplicações de uso geral. Em virtude dessas características, o setorapresenta uma acentuada concentração econômica em escala mundial, com poucos grandesprodutores.

O Brasil, até a adoção desta MP, não oferecia um diferencial em relação aoutros países para promover a implantação de um parque industrial significativo emsemicondutores. Apesar de dispor de mão-de-obra adequada e um domínio da tecnologia deprojeto, ensaio e produção experimental, o País não está dotado de níveis adequados decapacitação tecnológica, disponibilidade de capital, infra-estrutura e acesso a mercados que por sisó justifiquem a atração de empresas de porte. A MP procurou facilitar essa atração, mediante aoferta de benefícios que equiparem o Brasil a outros países que estejam formulando políticas parasemicondutores e displays, tais como China, Índia e Rússia, nivelando o jogo.

O resultado da estratégia, porém, é incerto. Há no momento uma ofertade programas de atração dessas indústrias por vários países, em condições próximas às que a MPinstitui. E, para fixar e consolidar as empresas atraídas, haverá a necessidade de complementar oPADIS com instrumentos de acesso a financiamento, de oferta de linhas de crédito à exportaçãoe de redução da ineficiência local em vários aspectos importantes, tais como a infra-estrutura detransportes, uma oferta estável de energia elétrica e o tratamento adequado de rejeitos tóxicos.

Quanto à implantação da TV Digital no Brasil, a MP 352/2007 institui oPrograma de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Equipamentos para a TVDigital (PATVD).

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Este oferece benefícios de redução a zero das alíquotas do IPI e dasContribuições ao PIS/PASEP e COFINS sobre a aquisição de máquinas, equipamentos einstrumentos incorporados ao ativo fixo da empresa beneficiária, sobre software e insumos, esobre a venda dos produtos. Também assegura a redução a zero da contribuição para o FundoVerde-Amarelo sobre remessas ao exterior a título de pagamento de royalties e autoriza o PoderExecutivo a reduzir a zero o Imposto de Importação incidente sobre bens de capital. Taisbenefícios ficam assegurados por dez anos.

Como contrapartida, a empresa beneficiada deverá aplicar em atividadesde P&D 1% do seu faturamento bruto anual no mercado interno. Metade desse montante seráaplicado em convênios com entidades de ensino, universidades e institutos de pesquisa.

O PATVD alcança empresas que exerçam atividades de desenvolvimentoe fabricação de equipamentos transmissores de radiofreqüência para TV digital e que cumpramProcesso Produtivo Básico (PPB) ou atender aos critérios de bens desenvolvidos no País,expedidos pelo Ministério da Ciência e Tecnologia. Trata-se de um segmento de nicho, muitoespecífico e com pequena demanda interna.

Os equipamentos destinados à TV Digital, sem distinção das etapas daprodução e distribuição de conteúdo em que se aplicam, são intensivos em software, seja emvirtude dos programas incorporados aos circuitos semicondutores usados, tais como algoritmosde codificação, de compressão e de tratamento de dados, ou em virtude das aplicaçõesconstruídas para o serviço, em especial no datacasting, ou seja, na oferta de serviços informativospela televisão.

A limitação do PATVD aos transmissores digitais é, portanto, umaescolha por demais restritiva. Se o objetivo é atrair tecnologia ao País e alavancar a adoção desoftwares brasileiros para TV Digital, o programa deveria abranger, ainda que com escassaschances de atrair competências, pelo menos os equipamentos de codificação de sinais de áudio evídeo, de formatação de informações da programação, de multiplexação, de geração de efeitosespeciais, de controle de edição e assim por diante, cobrindo as etapas básicas da produção,formatação e multiplexação do programa de televisão.

Se o mercado doméstico para esses produtos é pequeno há, emcontrapartida, uma janela de oportunidade em nível global para empresas de alta tecnologia emaplicações, de modo que um programa para esse setor deve ser voltado à exportação, facilitando odomínio de todos os padrões de TV Digital disponíveis e reforçando os laços entre empresas e omeio acadêmico.

À primeira vista, portanto, além de ampliar o leque de bens que farão jusaos benefícios, seria desejável que o programa fosse mais incisivo na oferta de incentivos voltadosà exportação, tais como linhas de crédito para aquisição de bens de capital e de financiamento de

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compra dos produtos aqui fabricados. As contrapartidas de aplicação em P&D deveriam, enfim,ser majoradas, pelo menos equiparando o programa às demais políticas praticadas em TI.

Merece ser destacado que o PATVD não alcança a fabricação dereceptores destinados ao serviço de TV Digital, seja os televisores propriamente ditos, seja os set-top boxes, receptores destinados a adaptar os televisores convencionais ao serviço digital. Estesterão assegurados, por ora, os benefícios relacionados à produção de equipamentos paraentretenimento apenas nos casos de indústrias instaladas na área de abrangência daSuperintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa).

Como medida complementar ao PADIS e ao PATVD, a MP regula aproteção das topografias de circuitos integrados, ou seja, do conjunto de imagens querepresentam a disposição geométrica dos elementos das várias camadas do circuito. O registroconfere ao criador da topografia a exclusividade do seu uso, sendo vedado a terceiros, sem seuconsentimento, reproduzir a topografia, incorporá-la no todo ou em parte a outro circuitointegrado, comercializar a topografia, circuitos que a incorporem ou equipamentos que utilizemtais circuitos. A proteção é concedida por dez anos. Tais disposições foram objeto do Projeto deLei nº 1.787/96, oferecido pelo próprio Poder Executivo, que se encontra-se no Plenário daCâmara dos Deputados desde 2005, em regime de urgência, tendo sido retirado de pauta, deofício, sem objeção da liderança do governo.

Entre as disposições finais merece destaque, enfim, a dispensa delicitação para fornecimento de bens e serviços produzidos localmente, que envolvam altacomplexidade tecnológica e se destinem à defesa nacional.

Quanto aos aspectos constitucionais que regulam a admissibilidade daMP, objeto do art. 62 da Constituição, tanto o PADIS quando o PATVD são programas quepretendem alavancar segmentos cujo domínio são oportunos para o País, ficando justificada arelevância da matéria no contexto de uma política industrial de Estado.

No entanto, há que se ressaltar que, no momento, há disponibilidade deoferta internacional desses componentes e equipamentos, dentro das necessidades nacionais, semqualquer imposição de restrições de compra ao Brasil. Sob esse enfoque, não se configuraurgência para a edição de Medida Provisória versando sobre a matéria. Os programas, em suma,poderiam ter sido encaminhados mediante Projeto de Lei, propiciando discussão maisaprofundada de sua oportunidade, alcance e eficácia dos instrumentos escolhidos.

VI.3.i) MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinção da RFFSA50

A Medida Provisória indicada na epígrafe se destina a extinguir a RedeFerroviária Federal S.A. – RFFSA. Tal sociedade de economia mista, constituída com base em 50 Escrito pelo Consultor Legislativo Leonardo Costa Schüler.

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autorização concedida pela Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957, foi incluída no ProgramaNacional de Desestatização – PND pelo Decreto nº 473, de 9 de março de 1992, e teve suadissolução, liquidação e extinção determinada pelo Decreto nº 3.277, de 7 de dezembro de 1999.A despeito de tantos anos passados, o processo de sua liquidação ainda não foi concluído.

Ressalte-se, desde logo, que a matéria foi objeto da Medida Provisória nº246, de 6 de abril de 2005, a qual foi rejeitada pelo Congresso Nacional em 21 de junho de 2005,por não atender os pressupostos constitucionais de relevância e urgência e de adequaçãofinanceira e orçamentária. A enorme semelhança entre os diplomas é demonstrada pelo quadrocomparativo anexo.

A Medida Provisória encerra tanto o processo de liquidação dacompanhia quanto os mandados do Liquidante e dos membros do Conselho Fiscal.

A União assume os direitos e as obrigações da RFFSA, os quais serãoinventariados em processo coordenado e supervisionado pelo Ministério dos Transportes. Éassegurado o pagamento das participações dos acionistas minoritários, com base no valor dopatrimônio líquido apurado em balanço patrimonial, o qual poderá ser feito por meio de daçãoem pagamento de bens não-operacionais da RFFSA. As atribuições relativas à aprovação dobalanço de extinção são transferidas da assembléia geral de acionistas para o Ministro de Estadoda Fazenda.

Os empregados ativos integrantes do quadro de pessoal da sociedadeextinta são transferidos para a VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., mantida aremuneração e preservados os direitos à complementação de aposentadoria e ao desenvolvimentona carreira previsto no plano de cargos e salários da RFFSA. Os empregados que não estiveremcedidos a outros órgãos ou entidades públicas ficarão à disposição da Inventariança enquantonecessário, podendo ser cedidos à Advocacia-Geral da União, ao Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão, ao Ministério dos Transportes, ao DNIT, à Agência Nacional deTransportes Terrestres, na Agência Nacional de Transportes Aquaviários e ao IPHAN.

Os empregados ficam alocados em quadro de pessoal em extinção, poisem caso de demissão, dispensa, aposentadoria ou falecimento de um empregado, o cargo por eleocupado é extinto. Quando não mais houverem integrantes do quadro em extinção, acomplementação de aposentadoria passará a ser reajustada pelos índices e na periodicidadeprevistos pelo Regime Geral de Previdência Social.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é autorizado aaprovar proposta da VALEC para implementação de Programa de Desligamento Voluntário detais empregados (art. 24).

O encargo de patrocinadora dos planos de benefícios administrados pelaFundação Rede Ferroviária de Seguridade Social – REFER poderá ser exercido pela União, em

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relação aos beneficiários assistidos pela RFFSA, e será assumido pela VALEC, em relação aosempregados a ela transferidos, cujo conjunto constituirá massa fechada, observada a paridadeentre as contribuições da patrocinadora e de cada participante.

A VALEC assume a responsabilidade de patrocinadora dos planos debenefícios administrados pela Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social – REFER, emrelação aos empregados a ela transferidos, cujo conjunto constituirá massa fechada, observada aparidade entre as contribuições da patrocinadora e de cada participante.

A União, por meio do Ministério dos Transportes, repassará à VALECrecursos orçamentários e financeiros para custeio das despesas com os empregados a elatransferidos.

Nas ações judiciais em que figure como autora, ré, assistente, opoente outerceira interessada, a RFFSA será sucedida pela VALEC, em se tratando de ações trabalhistasrelativas aos empregados a ela transferidos, e pela União, nas demais ações. Em ambos os casos,os atuais procuradores judiciais são incumbidos, sob pena de responderem por eventuaisprejuízos, de comunicar ao juízo competente a sucessão legalmente determinada, bem como derepassar à sucessora todas as informações e documentos relativos aos respectivos processosjudiciais.

Os imóveis não-operacionais da sociedade de economia mista extinta sãoincorporados ao patrimônio da União, enquanto os demais bens, ressalvados os móveisnecessários às atividades de inventariança, são transferidos para o Departamento Nacional deInfra-Estrutura de Transportes – DNIT. O Instituto do Patrimônio Histórico e ArtísticoNacional – IPHAN receberá, administrará e zelará pela guarda e manutenção dos bens de valorartístico, histórico ou cultural, assegurado o compartilhamento para uso ferroviário dosoperacionais. São considerados bens operacionais aqueles vinculados aos contratos dearrendamento celebrados pela RFFSA.

É instituído o Fundo Contingente da Extinta RFFSA - FC, de naturezacontábil, constituído por (1) até R$ 300 milhões, apurados com a emissão de títulos do TesouroNacional; (2) até R$ 1 bilhão em recursos do Tesouro Nacional, provenientes da emissão detítulos, em montante equivalente ao produto da venda de imóveis não-operacionais; (3) até R$2.444.800.000,00 em recebíveis, oriundos dos contratos de arrendamento de malhas ferroviáriasintegrantes dos ativos da RFFSA; (4) rendimentos das aplicações financeiras dos recursos dopróprio Fundo; e (5) outras receitas orçamentárias. Os títulos emitidos pelo Tesouro Nacionalserão colocados no mercado ao par, ou seja, sem deságio. Também pelo valor de face seriamresgatados, ainda que antecipadamente.

A Secretaria de Patrimônio da União indicará os imóveis não-operacionais oriundos da RFFSA a serem alienados, mediante leilão ou concorrência pública,dispensada autorização do Presidente da República. O Poder Executivo designará instituição

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financeira federal para atuar como agente operador do Fundo Contingente, a qual ficaráincumbida de administrar, regularizar, avaliar e vender os imóveis, e ainda efetuar a cobrançaadministrativa, receber o produto da venda e encaminhar à Advocacia-Geral da União asinformações e documentos eventualmente necessários à defesa dos interesses da União. O agenteoperador também representará a União na celebração dos contratos de compra e venda, na formade instrumentos particulares com força de escritura pública.

Os imóveis alienados serão, em regra, pagos em até sessenta meses, comentrada mínima de vinte por cento do preço e garantia mediante alienação fiduciária. Osocupantes de imóveis terão preferência para a compra dos mesmos, em condições idênticas àsoferecidas pelo vencedor da licitação ou, em se tratando de cidadãos de baixa renda ou deempregados da RFFSA, ativos ou inativos, e respectivos pensionistas, em condições maisfavoráveis, tais como redução do valor do sinal e parcelamento do saldo em até trezentasprestações mensais.

O produto das vendas será imediatamente recolhido à conta do TesouroNacional, o qual o utilizará para amortizar a dívida pública e emitirá títulos, em valor equivalente,para capitalizar o Fundo Contingente. Tendo as alienações atingido o valor de R$ 1 bilhão, osimóveis remanescentes serão destinados consoante determina a legislação patrimonial da União.Poderão, contudo, ser alienados diretamente a Estados, ao Distrito Federal a Municípios ou aentidades públicas que tenham por objeto provisão habitacional, bem como utilizados em Fundosde Investimentos Imobiliários, previstos na Lei nº 8.668, de 25 de junho de 1993, quandodestinados a programas de reabilitação de áreas urbanas centrais, sistemas de circulação etransporte, regularização fundiária e provisão habitacional de interesse social. O Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão poderá formalizar termos de entrega provisórios de imóveisnão-operacionais a órgãos e entidades federais, estaduais ou municipais.

Os recursos do FC serão utilizados para o pagamento (1) dasparticipações acionárias minoritárias; (2) de condenações judiciais da VALEC ao pagamento depassivos trabalhistas a ela transferidos; (3) de despesas com o levantamento de gravames judiciaisincidentes sobre bens imprescindíveis à administração pública; e (4) de despesas com aregularização, administração, avaliação e venda dos imóveis não-operacionais. Satisfeitas taisobrigações, o saldo remanescente do Fundo reverterá ao Tesouro Nacional.

São criados 157 cargos em comissão, distribuídos por ato do PoderExecutivo. O destinados às atividades de inventariança serão restituídos à Secretaria de Gestão doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão, à medida que aquelas sejam concluídas, e osdemais integrarão a estrutura regimental dos órgãos aos quais forem distribuídos.

A Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, que reestruturou os transportesaquaviário e terrestre, é aprimorada mediante adequação ou acréscimo de dispositivos, conformeexposto em seguida. A primeira alteração é para deixar claro que apenas o transporte ferroviário

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regular de passageiros é objeto de permissão, já que o transporte não regular é objeto deautorização. São excluídos, da receita da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, osrecursos provenientes dos contratos de arrendamento contabilizados nos ativos da RedeFerroviária Federal S.A. – RFFSA, os quais são incorporados ao Fundo de Contingência criadopela Medida Provisória sob comento. São acrescentadas atribuições ao Departamento Nacionalde Infra-Estrutura de Transportes e à ANTT. Transferem-se do Ministério dos Transportes parao do Planejamento, Orçamento e Gestão encargos relativos à aposentadoria de ferroviários.Atualiza-se a referência à entidade para a qual foram transferidos os empregados da RFFSA,indicando-se a VALEC no lugar da ANTT. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestãoé autorizado a utilizar a Inventariança da RFFSA, mediante convênio, para a adoção das medidasadministrativas decorrentes da transferência dos encargos relativos à aposentadoria deferroviários.

Por fim, a Medida Provisória nº 353 revoga os seguintes dispositivoslegais:

I - da Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, o § 6º do art. 2º, o qual remetia ao ConselhoNacional de Desestatização a formulação de diretrizes norteadoras da celebração, pela Secretariade Patrimônio da União, de convênios ou contratos envolvendo a transferência ou outorga dedireitos sobre imóveis da União;

II - da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, os arts. 114-A e 115, que tratam dos Quadros dePessoal em Extinção criados para absorver empregados da RFFSA e de outros órgãos eentidades;

III - da Medida Provisória nº 2.161-35, de 23 de agosto de 2001, a parte do art. 1º queacrescentou o dispositivo a que se refere o item I acima;

IV - da Medida Provisória nº 2.217-3, de 4 de setembro de 2001, a parte do art. 1º que conferenova redação ao art. 14, IV, b, da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, bem como aosdispositivos, do mesmo diploma legal, citados no item II acima.

VI.4) Projetos de Lei Ordinária

VI.4.a) Projeto de Lei do Senado 261/200551

Introdução

51 Escrito pela Consultora Legislativa Renata Baars.

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O Governo Federal anunciou em janeiro de 2007 o Plano de Aceleraçãodo Crescimento – PAC, que abrange um conjunto de medidas legislativas e não legislativas, todaselaboradas com o intuito de incentivar o crescimento da economia brasileira.

Entre as 36 medidas anunciadas, tem-se o Projeto de Lei nº 261, de 2005,do Senado Federal, que estabelece medidas para melhoria da gestão do Regime Geral dePrevidência Social – RGPS. Conforme se sabe, a Previdência Social no Brasil vem apresentandodesequilíbrios financeiros contábeis decorrentes da forma de financiamento do sistema, daconjuntura social e econômica, de fraudes e da evasão fiscal, o que compromete a prestação deum serviço público eficiente e justo.

No presente estudo, apresenta-se o histórico do Projeto de Lei nº 261, de2005, do Senado Federal, e uma breve análise de cada uma das medidas ali propostas.

Histórico do Projeto de Lei

O Projeto de Lei do Senado nº 261, de 2005, de autoria do SenadorAloizio Mercadante, contempla algumas medidas constantes da Medida Provisória nº 242, de2005, que foi rejeitada pelo Senado Federal por não atender os pressupostos de relevância eurgência.

Essa MP nº 242, de 2005, já havia sido aprovada pela Câmara dosDeputados pelo Projeto de Lei de Conversão nº 15, de 2005, de autoria do Deputado HenriqueFontana. Entretanto, percebe-se a Relatoria incluiu nesse projeto novas matérias que nãoconstavam na Medida Provisória, a saber: penalidades aos Cartórios que não informarem osóbitos e às empresas que não informarem contratação do trabalhador. O PLS nº 261, de 2005,corresponde ao texto do PLV nº 15, de 2005.

O PLS nº 261, de 2005, em sua versão original, contém, além depropostas de melhoria da gestão no sistema previdenciário pendentes de aprovação, medidas parapromover a inclusão de trabalhadores autônomos de baixa renda na Previdência Social.Entretanto, cabe esclarecer que a medida ali proposta, de redução da alíquota de 20% para 11%da contribução do contribuinte individual que recolha sobre o salário-mínimo, desde que optepela exclusão do direito à aposentadoria por tempo de contribuição, já foi aprovada por meio daLei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.

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A referida Lei teve sua origem não no Projeto de Lei sob análise, mas simno Projeto de Lei Complementar nº 123, de 2004 da Câmara dos Deputados, destinado aregulamentar um sistema de arrecadação simplificada à micro e pequena empresa. Este, por suavez, teve inserida a matéria da redução da contribuição previdenciária do contribuinte individual,no texto de seu Substitutivo aprovado em 13.12.2005 pela Comissão Especial do Super Simples,em decorrência do Projeto de Lei Complementar nº 210, de 2004, que tratava do Sistema Especialde Inclusão Previdenciária, apresentado pelo Poder Executivo em 8.11.2004, e a ele apensado em30.05.2005.

Pela data de apresentação do PLS nº 261, de 2005, ou seja, 20.07.2005,depreende-se que foi apresentado após a Proposta de Lei Complementar pelo Poder Executivo,dispondo exatamente sobre a mesma matéria e com textos praticamente coincidentes. Nestaocasião o PLP nº 123, de 2004 estava ainda em discussão na Comissão Especial do Supersimples,que estava apreciando requerimentos para realização de audiência pública.

Considerando que parte da matéria constante do PLS nº 261, de 2005 jáconsta na Lei Complementar nº 123, de 2006, o Relator desse projeto, está finalizando aelaboração de um Substitutivo ao mesmo.

Ainda que não se tenha a versão final desse Projeto de Lei, o presenteestudo apresenta uma breve análise das demais proposições constante da versão original, queainda não foram aprovadas por outra Lei, quais sejam:

i. estabelecer que a falta de comunicação ou informação incorreta relativa aos óbitossujeita os titulares de cartório à multa e à responsabilidade subsidiária peloressarcimento dos benefícios;

ii. determinar que empresas enviem à Previdência Social, até o dia da contratação,dados do trabalhador que pretende contratar, sujeitando-se a multa o empregadorque assim não proceder em relação a empregado que sofra acidente;

iii. limitar o benefício do auxílio-doença à média dos 12 últimos salários decontribuição;

iv. excluir o direito à pensão do beneficiário condenado por prática de crime dolosoque tenha resultado na morte do segurado;

v. tornar evidente que o direito de anular atos administrativos abrange também ashipóteses de fraude e aprimorar outras regras relacionadas à decadência dessedireito; e

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vi. obrigar o INSS a revisar de ofício os benefícios concedidos na vigência da MedidaProvisória nº 242, de 2005 que foi rejeitada.

Análise da Versão Original do Projeto de Lei

Apresenta-se, a seguir, a análise das alterações propostas pelo PLS nº261, de 2005 à legislação previdenciária, exceto quanto às mudanças sugeridas para os arts. 21 e45 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 19,91 e para os arts. 9º, 18, 26 e 55 da Lei 8.213, de 24 dejulho de 1991, pois já foram introduzidas no ordenamento jurídico por meio da LeiComplementar nº 123, de 2006.

Obrigações dos Cartórios

Propõe-se pelo projeto de lei em análise, que o art. 68 da Lei nº 8.212, de1991, seja alterado de forma que, a sanção atualmente existente para o titular de Cartório deRegistro Civil de Pessoas Naturais, em decorrência da falta de comunicação na época própria ouenvio de informações inexatas quanto ao registro dos óbitos ocorridos no mês imediatamenteanterior, seja aplicada por óbito não informado ou informado com inexatidão.

Pela regra atual, a multa é aplicada em valor único, na forma do art. 92 daLei 8.212, de 1991, a cada mês que é identificada falha no relatório de óbitos enviado pelorespectivo Cartório, independente do número de registros faltantes ou informações inexatas. Amedida proposta é justa, uma vez que a penalidade não será a mesma para todos os Cartórios.Será graduada de acordo com a quantidade de omissões e erros.

Ademais, o PLS nº 261, de 2005, inova, ao estabelecer no § 5º do art. 68,a responsabilidade subsidiária do titular do Cartório juntamente com o beneficiário peloressarcimento dos benefícios pagos indevidamente, em decorrência das falta de informação doCartório.

Essas medidas não constavam da Medida Provisória nº 242, de 2005.Foram incluídas pelo Relator, Deputado Henrique Fontana, no PLV nº 15, de 2005, cujo texto foitransposto para o projeto de lei em análise.

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Obrigações das Empresas

No projeto de lei em tela, é sugerida a inclusão do art. 23-A, na Lei nº8.213, de 1991, nas disposições que tratam sobre acidente de trabalho, de forma que a a empresaestará obrigada a informar, até o dia de contratação, os seguintes dados do trabalhador: seu nomecompleto, número de inscrição (NIT), número da Carteira de Trabalho e Previdência Social –CTPS, número da identidade e do respectivo órgão emissor, número do Cadastro de PessoaFísica – CPF, data de nascimento e nome da mãe. A penalidade para a empresa que não informaros dados até o dia da contratação será de multa equivalente a até 48 vezes a remuneração mensaldo empregado, quando ocorrer acidente com o empregado cuja contratação não tenha sidoinformada.

Embora o PLS nº 261, de 2005, não apresente a justificação específicapara essa medida, infere-se que advém da possibilidade de ocorrência de fraudes. Sem ainformação prévia, as empresas poderão incluir na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantiado Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP, um trabalhador acidentado quenão seria contratado pela empresa, simplesmente para que este tenha direito aos benefíciosprevidenciários decorrentes de acidentes, já que, para os mesmos, não se exige período decarência.

Não obstante as razões que levam à essa proposta, entende-se que ocombate à fraude deva ser realizado por outras medidas e não mediante exigências infindáveispara as empresas do País. É necessário apurar se fraudes dessa natureza ocorrem com frequência,que justifique a introdução de uma rotina diária para todas as empresas.

Conforme se sabe, já foi instituída pela Lei nº 9.528, de 10 de dezembro1997, a obrigação das empresas prestarem informações relacionadas aos fatos geradores decontribuição previdenciária e outros dados de interesse do INSS – Instituto Nacional do SeguroSocial – INSS, por meio do envio mensal da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia doTempo de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP.

Entre as informações exigidas pela referida Guia de Recolhimento, hácoincidência com aquelas propostas pelo PLS nº 261, de 2005, exceto quanto ao número dacarteira de identidade, CPF e nome da mãe. Os dados complementares que se deseje dotrabalhador devem ser exigidos em documento único, ou seja, na própria GFIP.

Ainda que se mantenha no projeto de lei em análise a obrigação daempresa informar, diariamente, todas as contratações, entende-se que a norma não deve constar

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juntamente com as disposições de acidente de trabalho, ainda que as sanções estejam nessaesfera. Deve ser inserida junto com outros dispositivos que relacionam as obrigações dasempresas, a saber, o art. 32 da Lei nº 8.212, de 1991, que trata das obrigações das empresasperante o INSS.

Por fim, informa-se que as obrigações propostas às empresas no PLS nº261, de 2005, não são oriundas da MP nº 242, de 2005, e sim do PLV nº 15, de 2005, que propõesua conversão em lei.

Alterações ao Auxílio-Doença

O PLS nº 261, de 2005, propõe que o auxílio-doença seja limitado àmédia aritmética simples dos 12 últimos salários-de-contribuição do segurado. Tal medida visacorrigir distorções que tem ocorrido, desde a ampliação do período básico de cálculo do salário-de-benefício dos 36 últimos salários-de-contribuição para a média dos 80% maiores salários-de-contribuição apurados desde julho de 1994. A nova forma de cálculo implica que o valor doauxílio-doença possa superar o próprio salário do segurado, já que os índices de correçãomonetária do salário-de-contribuição têm sido superiores aos reajustes dos salários dotrabalhador. Nessas circunstâncias, em muitos casos, o segurado não prioriza o retorno aotrabalho, uma vez que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício.

A iniciativa de se corrigir essa distorção advém da MP nº 242, de 2005.Entretanto, esse texto legal, que perdeu sua validade em decorrência da rejeição do SenadoFederal, previa regra um pouco diferente. Estabelecia que o salário-de-benefício para o auxílio-doença, bem como para o auxílio-acidente e aposentadoria por invalidez acidentária fossecalculado com base na média aritmética dos 36 últimos salários-de-contribuição. Ademais,determinava que, não obstante o resultado obtido na média, tanto o auxílio-doença quanto àaposentadoria por invalidez decorrente de acidente de trabalho não poderiam exceder o últimosalário do segurado.

Trata-se de uma medida necessária, em razão do ônus que a concessão deauxílio-doença tem acarretado para a Previdência Social. De 2000 a 2005, os gastos com emissãode auxílio-doença passaram de R$2,4 bilhões para R$12,5 bilhões. Como proporção dos gastos,observa-se um aumento de 3,9% para 9,44% no mesmo período.

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Ademais, conforme consta na justificativa da MP nº 242, de 2005, alémda questão referente à distorção no valor do benefício, outras razões de natureza administrativalegitimam a adoção de nova regra para o auxílio-doença, conforme a seguir transcrito:

“Tratando-se, no caso de auxílio-doença, de benefício temporário, não sejustifica a dificuldade do segurado em comprovar um período que,ademais, não altera o direito ao benefício, visto que a carência necessáriapara a concessão é de doze meses.

(...) a fixação do PBC em trinta e seis meses vai facilitar para o segurado orequerimento do benefício e agilizar ainda mais a concessão dosbenefícios via Internet, uma vez que o período a ser considerado no PBCestará abrangido pela GFIP e, conseqüentemente, haverá maiorconsistência nos dados do Cadastro Nacional de Informações Sociais -CNIS para o período e maior confiabilidade nos dados.”

Importa ressaltar, no entanto, que o aumento dos gastos com auxílio-doença deve-se também ao aumento na quantidade desses benefícios concedidos. Dessa forma, aredução dos elevados gastos atuais com auxílio-doença dependerá, também, de medidas de gestãoque impliquem na maior eficiência da perícia-médica em detectar casos em que não cabe orecebimento do benefício, bem como do INSS em detectar as demais fraudes.

Outras Matérias

Restrição ao recebimento de pensão ao beneficiário condenado por prática de crime doloso contra o segurado

O parágrafo único que se propõe ao art. 74 da Lei nº 8.213, de 1991,passa a determinar que “não fará jus à pensão o beneficiário condenado, com trânsito em julgado,por prática de crime doloso de que tenha resultado em morte do segurado.”

Sem dúvida, trata-se de uma medida mais do que justa, ao retirar o direitodo recebimento à pensão daquele que provocar a morte do segurado. Ademais, sabemos que,

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infelizmente, existem situações em que o criminoso pratica a infração penal com a motivação dereceber a pensão do segurado.

Regra eqüivalente já existe na legislação civil, em matéria de sucessões. Oherdeiro não tem direito à herança quando cometer ou participar de homicídio doloso, não sócontra o próprio autor da herança, mas contra alguns de seus parentes, conforme inc. I do art.1.814 do Código Civil, in verbis:

“Art. 1.814. São excluídos da sucessão os herdeiros ou legatários:

I - que houverem sido autores, co-autores ou partícipes de homicídiodoloso, ou tentativa deste, contra a pessoa de cuja sucessão se tratar, seucônjuge, companheiro, ascendente ou descendente;

(...)”

No entanto, importa ressaltar que a redação do dispositivo, tal comoconsta, não deixa expresso que a exclusão do direito refere-se tão somente à pensão oriunda dopróprio segurado a quem ele matou. Da forma como está redigido, é possível a interpretação deque qualquer condenado por prática de crime doloso que resultar na morte de algum segurado daprevidência social, jamais terá direito ao recebimento de pensão.

Sabemos que a indicação do pronome “de” mais o artigo definido “o”,formando “do segurado”, é indício de que se trata de um segurado determinado e, portanto,somente poderia ser aquele do qual se originará a pensão. Não obstante, sugere-se nova redação,para eliminar dúvidas a esse respeito:

Art. 74 ....................................................................................................................

Parágrafo Único. Não fará jus à pensão, o dependente que tiver sidocondenado, com trânsito em julgado, por prática de crime doloso de quetenha resultado na morte do segurado do qual é dependente e do qual apensão seria originada. (NOVA REDAÇÃO SUGERIDA)

Anulação de Atos Administrativos

Com relação à alteração proposta ao art. 103-A da Lei nº 8.213, de 1991,o projeto de lei estabelece que o prazo decadencial de 10 anos para a administração anular seusatos administrativos deve ser contado no caso de má-fé e fraude do beneficiário a partir do

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conhecimento do fato pela Previdência Social. A inovação abrange tanto a introdução do termoinicial para contagem do prazo, bem como a inclusão da hipótese de fraude, uma vez que a Leimenciona apenas má-fé.

Não obstante fraude se enquadre como caso de má-fé, a PrevidênciaSocial deseja afastar qualquer interpretação jurídica destoante da intenção do legislador. Aproposta de aprimorar a redação do art. 103-A, da Lei nº 8.213, de 1991, é originária da MP nº242, de 2005, mas sofreu algumas alterações pelo projeto de lei em tela. Pode-se observar que naMP não havia menção à contagem do prazo a partir do conhecimento do fato. A intenção daPrevidência Social era que não fosse aplicado o instituto da decadência, podendo rever seus atos aqualquer momento, desde que comprovada fraude ou má-fé. Entretanto, pelo Projeto de Lei emtela, haverá decadência, mas o prazo começará a correr apenas após o conhecimento do fato pelaPrevidência Social.

No Projeto de Lei consta alteração ao § 2º do mesmo art. 103-A, da Leinº 8.213, de 1991, determinando a suspensão do decurso do prazo decadencial, quando houvermedida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. Pela justificativaconstante na MP nº 242, de 2005, provavelmente, a suspensão nessas hipóteses já vinha sendoaplicada pela Previdência Social, mas como não havia previsão expressa em Lei, surgia algunsentendimentos jurídicos divergentes.

A proposta estabelece, ainda, o prazo de três anos para a PrevidênciaSocial decidir sobre a manutenção ou revisão do ato administrativo, a partir de sua impugnação,de acordo com a inserção do novo § 3º ao art. 103-A da Lei nº 8.213, de 1991. Entretanto, essanorma deixa dúvidas. Primeiramente, sabemos que com a impugnação suspende-se a decadência.Por outro lado, a Lei estabelece um prazo para revisão de 3 anos. Sendo assim, como deve ser ainterpretação da norma? Se a Previdência não revisar nesse período, retorna-se a contagem doprazo decadencial suspenso? Ou esse prazo continua suspenso, já que o ato está impugnado? Ou,ainda, após o término dos 3 anos, não mais há que se falar em decadência?

Pelas regras civis que regem o instituto da decadência, a princípio, nãoexiste suspensão do prazo a não ser que a lei expressamente determine a situação que enseje estasuspensão. É este o caso em tela, mas há falha na redação pois deveria haver expressamentequando o prazo retorna a correr.

O § 3º indica o prazo de três anos para a Previdência decidir sobre a suarevisão ou manutenção. Seria, então, esse o prazo da suspensão da decadência? Se assim for, écomo se o prazo para a Previdência Social anular o ato fosse de 13 anos. Ademais, não há clarezase cada medida de impugnação caracteriza um fato para suspensão do prazo. Se for permitida talsituação, a Previdência poderá perpetuar esse prazo o quanto desejar.

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É necessário investigar com qual intenção propôs-se esse prazo derevisão, de forma a deixar clara a interpretação combinada do § 2º e § 3º.

A última alteração proposta ao art. 103-A, da Lei nº 8.213, de 1995,refere-se a previsão de que seja penalizado o beneficiário que cumular benefícios indevidamente,mediante inserção do § 4º ao referido artigo. Na MP havia também proposta a respeito decumulação de benefícios, mas, ao invés de prever a penalização do beneficiário, estabelecia apenaso cancelamento do benefício.

Revisão de atos praticados na “vigência” da MP nº 242, de 2005

A última medida proposta no projeto de lei em análise é a obrigação doINSS revisar, de ofício, os benefícios concedidos e os pedidos indeferidos sob a vigência da MPnº 242, de 2005, de forma a ajustá-los ao que venha ser aprovado por meio do PLS nº 261, de2005, conforme prevê o seu art. 3º.

A MP nº 242 foi editada em 24 de março de 2005 e perdeu eficácia em 20de julho de 2005, data em que foi rejeitada pelo Senado Federal por não atender aos requisitos deurgência e relevância. Conforme previsão constitucional do §3º do art. 62, a perda de eficácia sedá desde a edição da MP. Assim, nenhum dos atos adotados durante sua vigência terão validade.Para disciplinar como ficarão os atos já praticados sob a égide da MP que perder eficácia, deverá oCongresso Nacional editar Decreto Legislativo.

Cabe indagar, então, se, ao propor o ajuste dos atos praticados por meiode Projeto de Lei, não se incorre em inconstitucionalidade formal. Afinal, a Constituiçãoestabeleceu que a via para tal medida é o Decreto Legislativo.

Conclusão

A maior parte das medidas constantes do PLS nº 261, de 2005, sãoimportantes. Pode-se citar a graduação das penalidades do cartório, de acordo com a quantidadede omissões e erros de registros de óbito, bem como a inserção da responsabilidade subsidiária dotitular do Cartório em relação ao ressarcimento do benefício recebido indevidamente.

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A regra quanto à exclusão do beneficiário de pensão que for condenadopor crime doloso contra o segurado e a regra para aprimorar a intepretação da norma relativa àdecadência são igualmente importantes, mas propomos que a redação seja revista para não deixarmargem de dúvidas quanto à real intenção do legislador.

Restam dúvidas, no entanto, quanto à eficiência e necessidade docombate à fraude nas concessões de benefícios acidentários, que se pretende obter por meio dedas novas obrigações de fornecimento de informações diárias pelas empresas. Essas já estãoobrigadas a informar, mensalmente, por meio da GFIP, acerca das contratações e, certamente,uma obrigação diária acarretaria ônus para as empresas. Representaria, também, ônus para o INSSque terá que processar informações duplicadas.

Por fim, as medidas que visam conter a expansão de gastos com auxílio-doença, embora importantes, são insuficientes. É necessário que sejam adotadas medidas paramelhorar a gestão no sistema de perícia-médica e não somente medidas de mudança no cálculo debenefício. Aliás, o próprio projeto de lei tem sido anunciado como um projeto voltado paramelhorar a gestão da previdência social, mas no caso do benefício em questão a medida não tratadesse tema.

O Projeto de Lei ataca apenas poucos problemas de gestão, de uma sérieidentificados na Previdência Social. Seria importante que as medidas de gestão fossem maisamplas. Espera-se que o Fórum da Previdência Social cumpra esse papel.

VI.4.b) Projeto de Lei de Reajuste do Salário Mínimo52

O Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional Projeto de Lei nº 1,de 2007, que “dispõe sobre o valor do salário mínimo a partir de 2007 e estabelece as diretrizespara a sua política de valorização de 2008 a 2023.”

A Proposição acima mencionada está incluída entre as medidas doPrograma de Aceleração do Crescimento – PAC e estabelece que no período de 2008 a 2011,inclusive, os reajustes do salário mínimo para a preservação do seu poder aquisitivo:

a) serão aplicados em 1º de março de 2008; 1º de fevereiro de 2009; 1ºde janeiro de 2010 e 1º de janeiro de 2011;

b) terão por base a variação do Índice Nacional de Preços aoConsumidor – INPC calculado pela Fundação Instituto Brasileiro deGeografia e Estatística – IBGE, entre o mês do reajuste anterior,inclusive, e o mês imediatamente anterior ao reajuste de cada ano;

52 Escrito pela Consultora Legislativa Cláudia Augusta Ferreira Deud.

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c) serão acrescidos de percentual equivalente à taxa de crescimento realdo Produtor Interno Bruto – PIB, apurada pelo IBGE,respectivamente para os anos de 2006, 2007, 2008 e 2009, a título deaumento real.

Para sua apreciação, no âmbito da Câmara dos Deputados, foi instaladauma Comissão Especial, tendo sido designado como Presidente o Deputado Júlio Delgado ecomo Relator o Deputado Roberto Santiago.

Na Comissão Especial, a matéria foi aprovada, na forma do Substitutivoapresentado pelo Relator, na sessão do dia 17 de abril de 2007. A apreciação da matéria emPlenário dependerá do julgamento de recurso pela Comissão de Constituição e Justiça e deCidadania, haja vista a apreciação em caráter conclusivo pela Comissão Especial.

O Substitutivo do Relator propõe alterações aos §§ 4º e 5º do art. 3º doProjeto de Lei nº 1, de 2007, com o especial objetivo de evitar que eventuais variações reaisnegativas do PIB sejam repassadas ao salário mínimo. A Complementação de Voto apresentadapelo Relator, no dia 18 de abril de 2007, dá nova redação ao art. 5º da mencionada Proposição,para determinar que a sistemática de monitoramento e avaliação da política de valorização dosalário mínimo ficará a cargo de um Grupo de Trabalho composto por representantes doGoverno Federal e das centrais sindicais de trabalhadores e da classe patronal.

Os reajustes aplicados ao salário mínimo têm importante repercussão noâmbito da Previdência Social, em especial na despesa previdenciária. Em dezembro de 2006,constatou-se que 67% do número de benefícios do Regime Geral de Previdência Social estão nafaixa de até 1 salário mínimo, o que corresponde a 37% da despesa com benefícios deste RegimePrevidenciário.

Adotada a nova política de reajuste do salário mínimo prevista no Projetode Lei nº 1, de 2007, estima-se que a despesa com benefícios previdenciários será crescente,independentemente da trajetória ascendente ou descendente do PIB no período de 2007 a 2009,conforme pode-se verificar nas Tabelas 1 e 2, em anexo ao final do volume. Verifica-se, noentanto, que o crescimento da despesa será menor se a trajetória do PIB for decrescente.

Para efeito do cálculo das Tabelas 1 e 2, a variação percentual do INPCfoi mantida constante em ambas as hipóteses, sendo fixada em 3,3% para o ano de 2006, comreflexos sobre os cálculos de 2007, e 4% para os anos seguintes. Quanto ao PIB, estimou-se umcrescimento de 2,9% em 2006; 3,5% em 2007; 4% em 2008 e 4,5% em 2009, na Tabela 1 e de2,9% em 2006, 2,5% em 2007, 2% em 2008 e 1,5% em 2009 na Tabela 2. Em relação à despesaprevidenciária, o cálculo teve por base os gastos do mês de dezembro de cada ano com benefícios

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emitidos53, constantes do Boletim Estatístico da Previdência Social dos diversos anos. Não estãoincluídas nestas projeções despesas com benefícios assistenciais.

Dados mais surpreendentes são obtidos se comparados os efeitosretroativos da aplicação da nova política de reajuste do salário mínimo sobre as despesas combenefícios previdenciários no período de 1999 a 2007.

A Tabela 3 apresenta uma comparação entre a despesa reajustada pelospercentuais efetivos e a despesa que teria sido obtida caso a política de ganhos reais para o saláriomínimo com base no variação real do PIB defasada em dois anos já tivesse sido adotada.54

Destaque-se que, na hipótese em que o ganho real do salário mínimo corresponde à variação realdo PIB, foram mantidos, adicionalmente, os percentuais de reajuste efetivamente concedidos aosbenefícios com base na variação do INPC dos doze meses anteriores, inclusive para as despesasno piso.

As variações reais do PIB utilizadas no cálculo das Tabelas 3 e 4, a seguirmencionada, correspondem às variações recentemente recalculadas e divulgadas pelo IBGE, ouseja:

1997: 3,3%

1998: 0,1%

1999: 0,8%

2000: 4,3%

2001: 1,3%

2002: 2,7%

2003: 1,1%

2004: 5,7%

2005: 2,9%

Segundo a Tabela 3, haveria uma economia de recursos nos anos de2000, 2001, 2004, 2005, 2006 e 2007, e um gasto adicional nos anos de 1999 e 2002. De ressaltarque as diferenças apontadas na Tabela referem-se a gastos mensais. Para obter os dadosanualizados é necessário levar em conta os efeitos sobre o caixa da Previdência Social da data de 53 Despesa previdenciária com benefícios emitidos é aquela relativa aos benefícios de prestação continuada quecontinuam ativos no cadastro da Previdência Social.54 A Tabela 3 foi obtida utilizando-se a despesa previdenciária com benefícios emitidos em dezembro de cada ano eaplicando-se a ela os reajustes efetivos e aqueles derivados da variação do PIB Assim, os dados de 1999 referem-seaos reajustes aplicados à despesa com benefícios efetiva no mês de dezembro de 1998; já a despesa previdenciáriaapurada em 2000 foi obtida a partir da aplicação dos percentuais de reajuste sobre a despesa efetiva contabilizada nomês de dezembro de 1999. A despesa de dezembro não inclui o gasto com abono anual.

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reajuste do salário mínimo (em geral ocorrido nos meses de abril ou maio de cada ano e, portanto,refletindo-se, respectivamente, sobre o caixa a partir dos meses de maio ou junho) e dosbenefícios previdenciários (em geral ocorrido nos meses de abril, maio ou junho com implicações,respectivamente, sobre os caixas de maio, junho e julho), bem como o pagamento do abono anualaos aposentados e pensionistas, que, segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social, nãocorresponde à duplicação da despesa em dezembro, mas a um acréscimo percentual de 85%, seconsiderada a média dos anos de 2003, 2004, 2005 e 2006.

Anualizadas as diferenças contidas na Tabela 3, verifica-se que noperíodo de 1999 a 2007, a economia com a adoção da nova política de reajuste do salário mínimoatingiria o patamar de R$ 6.112 milhões. Pode-se verificar, ainda, que o reajuste pelo PIB sóimpactaria os benefícios no piso previdenciário, sendo mantidos os valores da despesaprevidenciária nas faixas superiores.

Na Tabela 4, foram calculados efeitos cumulativos da adoção da novapolítica de ganhos reais com base no PIB defasado em dois anos. Partindo-se da despesa combenefícios previdenciários emitidos em dezembro de 1998, foram aplicados, ano a ano, osreajustes legais e aqueles que poderiam ter sido aplicados caso vigorasse a política ora sobdiscussão nesta Casa. Anualizando-se as diferenças mensais encontradas com base nos mesmoscritérios aplicados à Tabela 3, chega-se a um valor acumulado de R$ 25.522 milhões. Este valorpode ser ainda maior se considerado que a diferença entre o valor dos benefícios concedidos ecessados no período de 1999 a 2007 tende a ser positiva e que muitos benefícios na faixa de atédois salários mínimos tendem a cair para a faixa de até um salário mínimo, percebendo, portanto,ganhos reais.

VI.4.c) Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar do ServidorPúblico Federal

O maior problema é o passivo que pode ser gerado para o Estado natransição de um regime de repartição para um de capitalização que não seja expropriatório emrelação ao montante que já foi contribuído pelos servidores públicos.

VI.4.d) Projeto de Lei 5877/2005 - Reestrutura o Sistema Brasileiro de Defesa daConcorrência (SBDC)55

O SBDC hoje envolve o relacionamento das empresas com três“balcões” diferentes: a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda –SEAE-MF, a Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça –SDE-MJ e o ConselhoAdministrativo de Defesa Econômica – CADE.


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A mudança proposta embute profunda alteração institucional, cujoprincipal objetivo é a racionalização burocrática do sistema brasileiro de defesa da concorrência (oSBDC). De fato, no sistema atual, há uma via crucis para a trajetória de análise de atos deconcentração (AC) econômica e condutas potencialmente anticompetitivas como cartéis. Podemser até quatro “balcões” diferentes, iniciando pela Secretaria de Acompanhamento Econômico doMinistério da Fazenda (SEAE/MF), depois Secretaria de Direito Econômico do Ministério daJustiça (SDE/MJ) e, finalmente, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE.Mas, mesmo dentro do CADE, a Procuradoria do órgão faz uma análise adicional. Por óbvio, aquadruplicação e o retrabalho acarretam ônus desnecessários à sociedade, apesar dos esforços quetêm sido efetuados dentro do SBDC no sentido da maior coordenação dos órgãos envolvidospara a simplificação dos procedimentos.

Dentro do novo formato proposto, a SDE se torna umasuperintendência geral e se funde com o atual CADE, que por sua vez, se transforma no TribunalAdministrativo de Defesa Econômica, para formar o que seria o novo CADE, uma renovada“agência de defesa da concorrência”. Nesse contexto, os atos de concentração não mais passamobrigatoriamente pela SEAE, apesar de tal órgão manter a prerrogativa de participação opcionalou provocada pelo CADE, reduzindo em uma instância, o difícil caminho burocrático dasoperações mais simples, que compreendem mais de 90% do universo total.

Apesar desses aspectos positivos, o projeto poderia e deveria avançarmais na desburocratização. O Tribunal examina os atos de concentração mesmo com parecer pelaaprovação incondicional da Superintendência. O ideal seria eliminar a compulsoriedade da análisedo Tribunal para estes atos, reservando o seu escrutínio aos pareceres em que haja recomendaçãode qualquer tipo de condicionalidade e para quando um número mínimo de conselheiros entenderque cabe recurso à decisão da Superintendência. Nesse ponto, inclusive, entendemos que seriarecomendável estender a possibilidade de recurso do Tribunal à decisão da Superintendência nãoapenas para os processos administrativos, mas também para os ACs e às fases iniciais do“processo administrativo” propriamente dito. Em relação a essas últimas, note-se que aproposição cria duas fases anteriores, substitutas das atuais averiguações preliminares para análisede condutas em fase inicial de análise: os inquéritos administrativos e os procedimentospreparatórios. Estender a possibilidade de recurso do Tribunal a essas fases preliminares ou “pré-processos”, evita que a Superintendência apenas avance formalmente para a fase de processoadministrativo quando já tiver certeza que decidirá pela condenação, subtraindo espaço de açãodo Tribunal para casos meritórios.

Caberia ainda, nessa reformulação do SBDC, reduzir a participação daProcuradoria e do Ministério Público no processo decisório da agência na qualidade de entesindependentes, colocando-os mais como instâncias auxiliares atuando por provocação daSuperintendência ou do Tribunal. Enquanto alguns dispositivos do projeto de lei caminham nessadireção, outros retrocedem, solapando os objetivos de desburocratização.

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A SEAE, por sua vez, se mantém com prerrogativas, seja por motepróprio, seja por provocação, para a análise de atos de concentração e processos administrativos.A preservação de um papel tão importante nessas análises por órgão fora do CADE compromete,no entanto, um dos objetivos mais caros à mudança proposta, que é a unificação plena dos órgãosresponsáveis pela defesa da concorrência paras a análise dos processos, minando o que deveria seruma sinalização inequívoca de um movimento efetivo de simplificação ao mercado.

Em verdade, acreditamos que o mais adequado seria que a agênciaestivesse ligada ao Ministério da Fazenda e não ao Ministério da Justiça, dado que a defesa daconcorrência constitui um tema mais afeito à área econômica do que à jurídica no que diz respeitoà análise de mérito. A cúpula das equipes entrantes no Ministério da Justiça tende, em média, ademorar mais a entender a importância da missão do CADE em comparação às equipeseconômicas, o que inclusive desprestigia o órgão dentro da estrutura ministerial.

No entanto, a partir do momento que se decide que o CADE ficaráligado a um determinado ministério, atribuir responsabilidades residuais a outro ministérioreconstrói a duplicação de energias e recursos públicos que se deseja evitar. Note-se que essavisão não desconsidera os necessários “checks and balances” que visam garantir a decisão maiscorreta possível. Dentro da agência, já há a divisão de trabalho entre a Superintendência, de perfilmais executivo e com maior agilidade decisória, e o Tribunal, com sete (7) visões independentesacerca dos efeitos concorrenciais de um AC ou conduta. Além das equipes de cada conselheiro, oCADE ainda contará com o novo Departamento de Estudos Econômicos, criação mais do quebem-vinda da proposição em função do crescente rigor analítico requerido nesse setor para umaapropriada implementação da política antitruste. Além disso, qualquer decisão consideradainadequada ainda poderá ser questionada no judiciário. Ou seja, não há , nessa área, falta de“checks and balances” para a análise de atos de concentração e condutas potencialmenteanticompetitivas dentro do aparelho do Estado.

A grande exceção acerca do papel da SEAE no antitruste diz respeito àadvocacia da concorrência dentro do setor público, o que constitui dimensão cada vez maisrelevante deste tipo de ação de Estado. Isso porque a experiência da dinâmica de governo noBrasil demonstra que o “poder de convencimento” da equipe econômica sobre as outrasburocracias, inclusive as de cunho regulatório, é maior do que a que seria para uma agênciaindependente. Assim, as prerrogativas inscritas no Projeto de Lei nº 5.877, relativas à advocacia daconcorrência a ser realizada pela SEAE dentro do setor público, são pertinentes. Essa pertinência,no entanto, não se estende à análise de atos de concentração e condutas potencialmenteanticompetitivas, especialmente no que tange às capacidades de recorrer contra as decisões daSuperintendência-Geral e de dar parecer nos processos.

Outras mudanças institucionais são relevantes. Ampliam-se os mandatosdo Presidente e Conselheiros do tribunal de 2 para 4 anos, não permitindo-se recondução, o que

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reforça a independência do órgão. Introduz-se mandato de 2 anos para o Superintendente-geral(substituto do atual secretário da SDE), com possibilidade de recondução. Apesar do aumento naindependência deste último em relação à situação atual, ela é menor do que na proposta para osmembros do Tribunal.

Institui-se quarentena após saída dos conselheiros, vedando-se ainda autilização de informação privilegiada por estes últimos, medidas que constituem fortalecimentoético do órgão.

Também são criados os cargos de dois superintendentes-adjuntos e doeconomista-chefe, responsável pelo Departamento Econômico, além de mantido o cargo deProcurador-Geral, todos nomeados pelo Presidente da República. Para essas posições, noentanto, entendemos que deva haver uma relação de subordinação hierárquica em relação aoSuperintendente-Geral e/ou ao Tribunal, de forma a promover a harmonia de trabalho dentro daagência. Sabe-se também da experiência que quanto mais agentes forem indicados pelo Presidenteda República, menos precisas serão as relações hierárquicas dentro da agência e maior o espaçopara disputas improdutivas entre os seus membros. O grau de horizontalidade das relações depoder dentro da agência, com a separação entre a Superintendência e o Tribunal, sendo esteúltimo composto por sete membros independentes, já constitui um equilíbrio muito razoávelentre decisões autocráticas e colegiadas interdependentes. Estender essa horizontalidade paraaqueles agentes tende a comprometer a eficácia do trabalho da agência. Os superintendentes-adjuntos devem ser técnicos da confiança do Superintendente-Geral. O Procurador-Geral e oEconomista-Chefe também devem ser da confiança de ambas as instâncias, Superintendência eTribunal. De outra forma, corre-se o risco de cada agente se tornar uma “ilha de trabalho” dentroda agência, reduzindo o sentido de trabalho em equipe. Imagine-se o Economista-Chefe fora desintonia com o resto da agência? Poderá acabar se especializando em confeccionar ótimos paperssobre concorrência, só que desvinculados dos casos concretos da agência. Daí entendemos que aindicação pelo Presidente da República é inapropriada.

Introduz-se o exame prévio para a análise de atos de concentração, o queevita os custos associados à eventual desconstituição posterior de atos de concentração jáconsumados, problema, por exemplo, identificado no caso da operação Nestlé-Garoto. Oproblema potencial seriam os eventuais atrasos na análise de atos simples, prejudicandoreestruturações muitas vezes urgentes no setor privado. Nesse caso, é sabido que mesmo osdeadlines definidos na legislação podem ser “flexibilizados” através de solicitações de diligências epedidos de informação (pertinentes ou não). Assim, poder-se-ia definir um prazo máximo para oCADE se manifestar em relação à permissão para prosseguimento da operação com base emavaliação preliminar sobre o ato.

De qualquer forma, acreditamos ser este um problema menor, nãoapenas pelo diligente trabalho das autoridades antitruste em decidir em tempo econômico, mas

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também pela criação de 200 cargos de gestores para exercício no CADE e SEAE, prevista naproposta. Essa constitui talvez a medida mais importante do projeto de lei no sentido de dotar apolítica de concorrência no Brasil de um mínimo de recursos humanos especializados na áreadentro da carreira de servidor público.

Outro fator de redução do risco de atraso diz respeito ao fato de que aproposição modificou o critério de apresentação compulsória de atos de concentração.Atualmente, as operações nas quais qualquer participante tenha um faturamento superior a R$400 milhões ou que gerem uma concentração de mais que 20% do mercado relevante devem sersubmetidas. A proposta, corretamente, retira o critério do mercado relevante. O problema é quetal conceito usualmente difere das várias significações dadas à palavra “mercado” pelos homensde negócio, devendo, portanto, tal variável ser apenas calculada pela própria autoridade antitrustee não pelas partes. O projeto também reduziu o faturamento mínimo de R$ 400 milhões para R$150 milhões, só que adicionando uma “segunda trava”, pela qual a outra parte (ou um segundogrupo, no caso de mais de um grupo envolvido na operação) deve ter um faturamento de pelomenos R$ 30 milhões. Conquanto a colocação da “segunda trava” nos pareça importante parareduzir o número de operações sem importância, a redução do valor de R$ 400 milhões para R$150 milhões se nos afigura exagerada, pois tem efeito contrário, especialmente levando em contaa inflação acumulada desde 1994, quando se promulgou a Lei 8.884/94. Dado que há umproblema de fluxo excessivo de atos de concentração em relação aos que efetivamente demandamintervenção, e não o contrário, o ideal seria atualizar o valor de R$ 400 milhões em relação a umíndice de inflação, colocar a segunda trava de R$ 30 milhões e prever revisões periódicas por umíndice de preços qualquer para o futuro por via infralegal. Note-se ainda que o PL propôstambém que o CADE tenha a prerrogativa de requerer a submissão de atos de concentração cujofaturamento não se enquadre naqueles valores. Isso implica que qualquer ato que por um acaso aspartes possuam faturamento fora dos parâmetros, mas onde haja indícios relevantes de problemasde concorrência (o que poderia ser feito inclusive por contraposição de terceiros), poderão sersim analisados pelo CADE.

A proposta introduz o instituto do “acordo em controle deconcentrações”. Este último substitui os atuais “compromissos de desempenho”, o que constituiuma nova solução que amplia o espaço para negociação entre a agência e a requerente, ao invésde expediente unilateral da agência. Constitui avanço institucional, mais em linha com a práticainternacional dos “Consent Decrees” americanos. Ademais, torna o processo de decisão maistransparente, pois, uma vez negociado o acordo, este será disponibilizado para consulta públicacom determinação para que haja apreciação de todas as manifestações. A diretriz geral para comoestruturar o “acordo”, determinando que as cláusulas desse último visem à “eliminação dosefeitos nocivos à ordem econômica”, é mais focada na questão concorrencial e, portanto, superiorà diretriz atual, que inclui elementos estranhos ao propósito da legislação, como “alterações nonível de emprego”. De fato, esta última consideração é pertinente para outras políticas públicas,

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mas não para a antitruste. Enfim, a possibilidade de revisão do acordo, por descumprimentoinjustificado, ao invés da atual determinação de “revogação da aprovação” do ato, é mais flexívele realista.

Um ponto em que se poderia ter avançado também diz respeito àdefinição de infrações da ordem econômica. De fato, não se justifica manter a previsão atual de“aumento arbitrário de lucros” como infração, dado que não há definição econômica precisa doque isto significa. Da mesma forma, a conduta de “imposição de preços excessivos”, também nãoalterada, peca igualmente pela imprecisão e sinaliza negativamente no sentido de sugerir umainapropriada função de “controle de preços”, à moda do CIP (Conselho Interministerial dePreços), ao CADE.

Enfim, o Projeto de Lei 5.877/2005 caminha, em geral, na direçãocorreta em termos de desburocratização e avanço institucional da defesa da concorrência noBrasil. No entanto, a proposta ficou ainda muito aquém do desejável para se garantir a urgente eefetiva redução do “custo Brasil” nesse requerimento regulatório da área de defesa daconcorrência. Apesar da “unificação parcial” procedida nas instâncias burocráticas responsáveis,os caminhos possíveis dos processos continuam não triviais, havendo amplo espaço paraaprimoramentos a serem realizados pelo Congresso Nacional, desde que mantendo e reforçandoo sentido da simplificação. Acreditamos que a maior conquista do projeto é a ampliação doquadro de pessoal do órgão dentro de uma carreira já reconhecida pelo trabalho de excelênciadentro do setor público e que permitirá a agregação de um valor permanente ao funcionamento eexpertise da agência.

A principal virtude do projeto é unificar estas burocracias em uma sóagência, racionalizando o trabalho. Isso permitiria inclusive uma melhor aplicação da Lei, dandomaior previsibilidade aos agentes econômicos.

VI.4.e) Projeto de Lei 3.337/2004 das Agências Reguladoras56

O Grupo de Trabalho (GT) que elaborou a proposição em pautaratificou, em boa parte, as virtudes do modelo das agências, inclusive pelo forte debate que seseguiu após as primeiras manifestações contrárias ao arcabouço existente. Ademais, o GT (p.10)reconhece, explicitamente, que “a presença das agências reguladoras é indispensável para o sucesso dosinvestimentos privados”. De outro lado, o GT (p.26/27) ao mesmo tempo enfatiza os problemas daindependência das agências. Sumariamos no quadro abaixo os problemas listados:


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Críticas à Independência das Agências Regulatórias pelo GT e ComentáriosCríticas à Independência ComentáriosO distanciamento emrelação ao Executivo, oque pode levar ànegligência do “reguladorpara com outros fortes atorespolíticos do Executivo ouLegislativo”

Esse distanciamento é justamente o que gera um credible commitment doaparato regulatório, evitando uma percepção de que pode haver umaexpropriação regulatória. Assim, não é claro se esse distanciamento constituivício ou virtude. Afinal, segundo Mueller e Pereira (2002), o objetivo dessedistanciamento criado na montagem do modelo de agências do governopassado era justamente sinalizar aos operadores que não haveriaexpropriação regulatória ex-post, o que estimularia o investimento.

A agência, em sendomenor e mais focalizadaque um ministério, ficariamais vulnerável à captura.

O Ministério das Comunicações não é tão menos focado emtelecomunicações do que a ANATEL. A captura pode ocorrer por váriosatores, inclusive pelos usuários e pelos políticos, e não apenas pelosoperadores. O Ministério, sendo diretamente vinculado às instânciaspolíticas, pode sofrer ainda mais captura que a ANATEL.

A agência pode se tornartão forte que venha a secomportar como umpoder quaseindependente dentro doEstado.

Nunes (2001) foi o primeiro autor brasileiro que trouxe para o País essaidéia do “quarto poder”, criada nos EUA na década de 30, pelo qual asagências replicariam um “estado dentro do Estado”, com funçõeslegislativas, executivas e judiciárias. À exceção da perplexidade relacionadaao fato de não se acatar a “ferro e fogo” a divisão de poderes propugnadapor Montesquieu, nem o GT nem o autor esclarecem melhor os efeitosdessa crítica. Note-se que essa mesma crítica é feita a outros órgãos como oMinistério Público (MP) e o Banco Central (se se tornar independente dedireito). No caso do MP, o problema parece ser a tendência de algunsprocuradores a se excederem em seu afã de buscar culpados e a seprojetarem nos holofotes da mídia. Esse fenômeno, pelo menos até omomento, não parece ter ocorrido nas agências brasileiras.

Independência emexcesso é incoerente comcontrole social.

Esse argumento é, de fato, válido. A questão é se a solução proposta, ocontrato de gestão (ver item 5 na próxima seção), está adequado paracorrigir esse problema.

Reguladoresindependentes podem,eventualmente, atrasarmudanças estruturais.

Tanto quanto os “reguladores dependentes”. Mas, a depender dos interessesafetados, reguladores independentes podem ser mais ágeis do que osMinistérios.

Coerência de políticas noconjunto do governopode ser reduzida.

Esse argumento é válido. No entanto, há um trade-off essencial aqui. Pode-seperder coerência, mas ganha-se compromisso (commitment) com amanutenção de uma estabilidade mínima para a política regulatória, o que écrucial dado o longo prazo dos investimentos, além de sua natureza decustos afundados (sunk costs).

Procedemos a uma síntese dos principais dispositivos presentes naspropostas, tendo como referência a ANATEL, dado que a comparação com todas as agênciasconsumiria um espaço excessivo.

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1) Transferência do Poder Concedente da ANATEL para o Poder ExecutivoPL 3.337/2004 Regras Atuais

Transferir os seguintes poderes da ANATEL para o Poder Executivo (Ministério dasComunicações):I) Expedir normas quanto à outorga dos serviços de telecomunicações no regimepúblico;II) Editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração e celebração decontrato de concessão do serviço no regime público (concessão das atuaisincumbentes TELEMAR, Brasil Telecom, Telefônica e EMBRATEL), precedendo-sede manifestação formal do Conselho Diretor da ANATEL e podendo ser delegados àANATEL, a critério do Ministro das Comunicações;III) Estabelecer diretrizes para posterior delegação de disciplinamento eprocedimentos operacionais da licitação dos serviços no regime público para aagência.

Essasprerrogativassão daANATEL.

Essa alteração é, sem dúvida, a mais relevante de todas, sendo ainda apoliticamente mais sensível. Segundo a Exposição de Motivos do PL 3.337/2004, “uma dasprincipais distorções do papel das agências detectadas foi o exercício de competências de governo pelas agênciasreguladoras, como a absorção da atividade de formulação de políticas públicas e do poder de outorgar e concederserviços públicos”. A questão da absorção da formulação das políticas públicas é abordada, de formamais detida, no item 5 abaixo.

No caso da concessão, o essencial é que se mantenham os critérioseminentemente técnicos de escolha de concessionários, conforme definido na seção I do capítuloII do Título II do Livro III da LGT. Em especial, é fundamental que a concessão seja realizadamediante licitação, conforme prescrito no art. 88 e que os critérios para julgamento dos “lances”permaneçam sendo “isolada ou conjugadamente, os de menor tarifa, maior oferta pela outorga, melhorqualidade dos serviços e melhor atendimento da demanda, respeitado sempre o principio da objetividade”,conforme o inciso VIII do art. 89. Ou seja, o mais importante é que o critério de escolhapermaneça estritamente técnico e objetivo, reduzindo ao máximo o risco de atribuir a outorgapara agentes menos eficientes. Para tal, é crucial que se respeite o comando legal do “princípio daobjetividade”, o qual permeou todos os leilões de venda da privatização da TELEBRAS e dasempresas-espelho. Esses dispositivos são mantidos intactos no PL 3.337/2004, o que pode serum sinal de que as maiores impessoalidade e objetividade do procedimento licitatório paraconcessões no setor de telecomunicações, previstos na LGT, serão preservadas.

Mesmo observando o esforço contido no disciplinamento legal paraassegurar que o Poder Público não fará uso dos chamados “beauty contests” (concurso de beleza),com critérios subjetivos/políticos de outorgas, é sabido que nem sempre se cumpre à risca talprincípio. É possível, através de interpretações mais frouxas sobre o que é “o melhor atendimentoda demanda” ou a “melhor qualidade do serviço”, conferir um maior (e indesejável) grau dediscricionaridade de escolha para o Poder Público. Ademais, note-se que a utilização do

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dispositivo supracitado não é obrigatória, mas opcional, pois o inciso define que os fatores dejulgamento “poderão” e não “deverão” ser aqueles. Dessa forma, torna-se possível utilizar osprocedimentos gerais de licitação previstos na Lei 8.666/93, especialmente o critério de “melhortécnica”, previsto no inciso II do parágrafo 1º do art. 45, passível de uma maior grau desubjetividade e “direcionamento” do ganhador. Mais do que isso, é possível também ser poucorigoroso na aplicação do disposto no art. 91 da LGT que prevê a inexigibilidade da licitaçãoquando a disputa for considerada “inviável ou desnecessária”.

Se, de fato, como aqui presumido, a transferência da competência daoutorga da agência para o Ministério implicar maior probabilidade de elevar os “concursos debeleza” como critérios, isso constituiria uma forte razão para descartar a medida. Em especial,note-se que a alteração do caput do artigo 89 da LGT, tornando prerrogativa do Ministério dasComunicações a definição de diretrizes para posterior delegação do disciplinamento das licitaçõesà agência, pode se constituir em uma brecha substancial para o “direcionamento” do certame. Dequalquer forma, entende-se que um órgão eminentemente técnico como a ANATEL, com umgrau maior de insulamento político e agora acumulando maior experiência nos procedimentoslicitatórios do setor, teria uma vantagem institucional inequívoca para empreender tal atividade.

Uma outra crítica a esta alteração é destacada por Marques Neto (2003),que sugere que o anteprojeto estaria misturando a competência de planejar e definir quantas, quaise em que condições são realizadas as outorgas, o que é, de fato, próprio das políticas públicas aserem definidas pelo Poder Executivo, a uma outra, que se refere à elaboração dos instrumentosde outorga e à promoção de licitações, mais afeita ao campo de atividades das agências. Segundoo autor, suprimindo-se tal competência, retirar-se-ia parte relevante das atribuições das agências,tornando-as meros “bedéis delegatórios”. Mais do que isso, Marques Neto entende que osprocedimentos licitatórios da LGT supra-descritos não poderiam ser adotados pelo Executivo,dado que a prerrogativa de sua implementação pela LGT seria exclusiva da ANATEL. Dessaforma, o Executivo estaria restrito à Lei 8.666 e à Lei de Concessões (8.987/95), cujosprocedimentos previstos são menos adequados às telecomunicações.

2) Mandatos dos Diretores/ConselheirosPL 3.337/2004 l Regras Atuais

Mandatos de 4 anos, admitida uma únicareconduçãoMandatos se encerram entre os dias 1º dejaneiro e 30 de junho do 2º ano de mandatodo Presidente da República

Mandatos de 5 anos, sem recondução.

Essa proposta de mudança é certamente a que gera maior impacto sobrea independência da ANATEL57. Além de reduzir o mandato em um ano, introduz-se a 57 Conforme Salgado (2003), apenas a lei da ANATEL vedou a recondução

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possibilidade de recondução. A perspectiva de ser avaliado pelo Executivo ao final de quatro anostende a tornar o presidente ou conselheiro naturalmente mais complacentes com as demandas doGoverno. Apenas o segundo (potencial) período de mandato do presidente e conselheiros seriade real independência.

A definição do encerramento de todo os mandatos em uma data única,seja ela qual for, introduz uma sincronização indevida entre eles e com o mandato do Presidenteda República, o que é diametralmente oposto à concepção original da LGT, de estabelecermandatos do Presidente e Diretores não coincidentes e dessincronizados entre si58 e com o doPresidente da República. Corre-se o risco de perder pelo menos parte da memória da hierarquiasuperior do órgão, comprometendo ainda uma mínima estabilidade das políticas regulatórias.Como reconhece o próprio relatório do GP (p. 29) “desvincular a nomeação dos dirigentes do processoeleitoral concorre para o objetivo de mitigar os riscos regulatórios, tornando a regulação estável”. Entendemosque foi justamente isso que foi feito na LGT e que o PL propõe uma revinculação, ainda que nãoplena, o que não é desejável59. Documento da CNI (2004, p.36) que avalia o Projeto de Leidefende que a não coincidência dos mandatos é um dos fatores que reforçariam a independênciadas agências.

Sendo assim, esse dispositivo tende a ter o efeito de uma colocação de“rédeas” pelo Executivo nas agências reguladoras, agravada pela possibilidade da recondução dosconselheiros ou do presidente.

58 Ver Artigo 24 da LGT que definia mandatos de 3,4,5, 6 e 7 anos para cada membro do Conselho visando aintroduzir a dessincronização plena dos mandatos.59 A vinculação plena seria definir o término do mandato de Presidente e Conselheiros, conjuntamente, para o finaldo mandato do Presidente da República. Ainda sim, é claro que a mudança amplia o grau de vinculação.

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3) Consulta PúblicaPL 3.337/2004 Regras Atuais

Minutas e propostas de alterações de normas legais, atos normativos edecisões da Diretoria Colegiada e Conselhos Diretores de interesse geral dosagentes econômicos, de consumidores ou usuários dos serviços prestadosserão submetidos a consulta ou audiência pública.O período de consulta pública inicia-se 7 dias após a publicação de despachomotivado no Diário Oficial e terá a duração mínima de 30 dias.

Atosnormativosserãosubmetidos aconsultapública.

O PL 3.337/2004 amplia as hipóteses de atos da ANATEL nos quaiscaberia submissão a consulta pública preliminar antes de sua adoção. Ademais, abre apossibilidade de que isso seja feito por audiência ao invés de consulta pública.

Tal alteração aumenta a transparência do funcionamento da agência, masà custa de tornar o processo decisório da ANATEL mais moroso e burocrático. Note-se que oRelatório do GT (p. 57) propõe que se utilizem “consultas públicas como procedimento padrão acerca daedição de normativos”, tal como já se encontra disciplinado hoje pela LGT, não indicando extensãopara decisões da Diretoria Colegiada e Conselhos Diretores. Tal extensão faria com que asociedade e o Poder Executivo passassem a intervir no dia-a-dia das agências, o que seria umcontra-senso.

Outro problema da proposta é que agentes que se sentirem prejudicadospodem passar a requerer a submissão de certas matérias à consulta tão somente comoinstrumento protelatório de decisões. Isso certamente engessaria o funcionamento do órgão,minando alguns dos principais propósitos das agências, que são a flexibilidade e agilidadegerencial.

Dessa forma, apesar dos aprimoramentos na redação em relação àproposta anterior, que incluía até alterações de normas administrativas de interesse quase queexclusivamente interno à organização do trabalho da agência, a mudança proposta ainda podegerar perda substantiva da agilidade gerencial das agências.

Dentro de uma perspectiva mais geral, há um certo trade-off entretransparência total, devido processo legal e o máximo de participação democrática, de um lado, eagilidade gerencial da agência de outro. A questão principal não é escolher sempre um emdetrimento do outro, mas avaliar a relação custo-benefício de cada instrumento nesse trade-off.Nesse contexto, nosso ponto é que uma ampliação excessiva das possibilidades de consultaspúblicas, tal como concebido no projeto de lei, tende a apresentar mais custos do que benefícios,com um constrangimento indevido do processo decisório da agência.

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Há, no entanto, outros instrumentos que podem ampliar a transparênciae a participação democrática com um custo mínimo em termos de perda de agilidade decisória. Aprevisão da obrigatoriedade de divulgação de relatório anual de atividades, reuniões públicas dadiretoria como regra, dentre outros, tendem a ser propostas mais promissoras nesse trade-off.

4) Indicação de Assessores EspeciaisPL 3.337/2004 Regra Atual

Assegurar a Associações, que incluam em suas finalidades a proteção aoconsumidor, à ordem econômica ou à livre concorrência, o direito de indicar até3 experts no objeto da consulta pública para acompanhar o processo e darassessoramento àquelas.A agência regulatória deverá arcar com as despesas decorrentes.

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Note-se que, de forma geral, a LGT define em seu art. 39 que,ressalvados os documentos e autos cuja divulgação possa violar a segurança do País, segredoprotegido ou a intimidade de alguém, todos os demais permanecerão abertos à consulta dopúblico, sem formalidades, na biblioteca. Caberia avaliar o quanto que tal direito está podendoser, de fato, exercido pelo cidadão e por tais associações. Se não se constatarem constrangimentosde acesso ao público, o que parece ser o caso, tal dispositivo não teria nada a contribuir.

O maior problema é que não é difícil imaginar um sem número deOrganizações Não-Governamentais - ONGs, até mesmo patrocinadas por empresas detelecomunicações, que passariam a ter um representante com acesso pleno ao processo, gerandotranstorno à manipulação dos autos pela própria agência. Assim, caberia tomar grande cuidadocom a implementação da medida, até para evitar o vazamento de informações confidenciais dasempresas e do processo.

Enfim, não parece caber a previsão de despesas a cargo das agências paracustear essa assessoria.

5) Contrato de GestãoPL 3.337/2004 Regras Atuais

Introduz contrato de gestão entre a Agência e o Ministério das Comunicaçõesa ser submetido ao Conselho de Política Setorial ou ao Conselho de Governo.

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O principal objetivo do contrato de gestão é “aperfeiçoar as relações decooperação da agência reguladora com o Poder Público, em particular no cumprimento daspolíticas públicas definidas em Lei”. Essa redação substitui a do anteprojeto anterior, cujosprincipais objetivos eram, além de “aperfeiçoar as relações de cooperação, supervisão efiscalização com o Poder Público”, o de “compatibilizar as atividades regulatórias com as políticaspúblicas e os programas governamentais”.

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Essa nova redação, vista de forma isolada, implicaria remover boa parteda sinalização negativa acerca do desejo do ministério setorial em “enquadrar” as agências. Anova linha de promover essa compatibilização conforme as “políticas públicas definidas em Lei”constitui alteração importante.

Argumenta-se que as diretrizes das políticas setoriais em geral, incluindotelecomunicações, devem ser definidas pelo governo eleito. Muito se tem enfatizado, no debatepúblico, que a definição das políticas regulatórias setoriais foi transferida para as agências.

De fato, as principais diretrizes da nova política das telecomunicaçõesbrasileiras pós-reforma, inscritas no Livro I da LGT, se referem às obrigações do “PoderPúblico”, sem especificar se se está falando da ANATEL ou do Ministério das Comunicações.

O artigo 18 estabelece quatro prerrogativas do Poder Executivo: I)instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitante ounão com sua prestação no regime privado; II) aprovar o plano geral de outorgas no serviçoprestado no regime público; III) aprovar o plano geral de metas de universalização; IV) autorizarparticipação de empresa brasileira em organizações ou consórcios intergovernamentais destinadosao provimento de meios ou à prestação de serviços de telecomunicações. O conjunto dessasfunções indica ainda um papel ativo do Ministério das Comunicações na política detelecomunicações.

A Exposição de Motivos (EM) do PL 3.337/2004 enfatiza que, quandohouve absorção de formulação de políticas pelas agências, isso se deveu à “falta de estrutura dosministérios setoriais responsáveis pela formulação de políticas, no exercício de suas competências legais”. Ou seja, aEM reconhece que o problema, quando houve, não se derivou da falta de competência legal dosministérios para fazer política setorial, mas sim de sua falta de estrutura. No entanto, a EMjustifica, com base nesse argumento, que o propósito do PL 3.337/2004 é “estabelecer a fronteiraentre formulação de política setorial e regulação econômica”. Em síntese, a partir de um diagnóstico de queo problema não residia na área legal se chegou, curiosamente, à conclusão da necessidade de semudar a lei!

De qualquer forma, a medida na qual a agência deve se adaptar à linha deação de um novo governo deve passar fortemente pela mediação das mudanças da Lei ou doscontratos de concessão, quando de sua renovação, nos quais, em tese, são estabelecidas regras quedevem ser mais estáveis em comparação a “políticas públicas e programas governamentais”, que nãodependam de alterações na lei e nos contratos.

De fato, a transição de uma diretriz de política para outra, em um setorno qual os pilares fundamentais do arcabouço regulatório estavam bem definidos e com prazosbem estabelecidos, precisa ser feita sem descontinuidades que possam caracterizar quebras decontratos. A natureza de longo prazo e de custos afundados (sunk costs) de boa parte dosinvestimentos em telecomunicações requer uma adaptação lenta e que evite expropriações

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regulatórias dos investidores60. Ou seja, é inevitável que a agência, mesmo com a entrada de umgoverno com novas diretrizes, permaneça implementando, por algum tempo, as políticasanteriormente estabelecidas. De outra forma, a perspectiva de alteração da política regulatória acada quatro anos geraria impacto substancialmente negativo sobre o investimento. Nessecontexto, note-se que o próprio descasamento dos mandatos dos conselheiros/diretores daANATEL com o mandato do Presidente da República buscava preservar essa continuidade doarcabouço anterior, o que inclui, inevitavelmente, implementação das diretrizes de políticasetorial61.

Nesse contexto, é crucial a diferenciação enfatizada por Salgado (2003,p.32)62 entre “agências de governo (também denominadas agências executivas), que executam as diretrizes degoverno, das agências de Estado, as quais comportam simultaneamente aspectos regulatórios –como a superação defalhas de mercado- e programáticos-amparados na experiência anglo-saxã, as quais aplicam a lei, na formaestabelecida pelo Legislativo”. A capacidade de adaptação da atividade da agência ao novo programade governo, sem traumas ao investimento privado, tende a ser bem mais rápida no caso deagências executivas do que reguladoras, no qual se insere a ANATEL.

Nessa linha, o objeto de controle de um eventual contrato de gestãodeveria se basear na aderência das atividades regulatórias a uma diretriz que tende a ser maisestável do que as outras, ou seja, a própria Lei. O relatório do GT (p. 52), inclusive, destaca que“a função das agências reguladoras não é cumprir a “política do setor definida pelo Poder Executivo”, massim as atribuições previstas nas respectivas leis setoriais”.

Assumindo que as mudanças das diretrizes das políticas de governoatravés das leis são (ou deveriam ser) mais lentas e graduais, de forma a respeitar os contratos deconcessão e o natural processo de ajuste dos investidores em relação a alterações de diretrizesprocedidas em um plano hierárquico menor - como decretos, resoluções, dentre outras -,introduzir algum mecanismo de controle pode ser interessante. Afinal de contas, é fato que osdirigentes das agências não estão plenamente isentos de perseguir suas próprias agendas, assimcomo os ministérios, em desacordo com as diretrizes legais da política regulatória, e a introduçãode mecanismos de prestação de contas pode ser importante.

Há alguns problemas, no entanto, a ser assinalados. Primeiro, apesar dosindicadores quantitativos mais objetivos serem sempre mais desejáveis, por serem maismensuráveis, é difícil traduzir comandos legais em metas objetivas. Quando isso for feito, há 60 O Relatório do GP (p. 10) reconhece esse fator: “pela ótica do governo, uma vez que a empresa concessionária já realizousignificativo investimento fixo surge o incentivo de remunerá-lo abaixo do nível eficiente”. Mais do que isso, o Relatório tambémafirma (p.11) que, estima-se que “o risco regulatório é responsável por 2 a 6 pontos percentuais adicionais no custo de capitalinvestido em infraestrutura na América Latina, implicando um aumento superior a 20%- em média- nas tarifas dos serviços deinfraestrutura”.61 Essa foi outra alteração proposta, já comentada anteriormente no item 2.62 “Agências Regulatórias na Experiência Brasileira: Um Panorama do Atual Desenho Institucional”. Março, 2003,Texto para Discussão no IPEA.

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sempre problemas de assimetria de informação do regulador da agência e do funcionário doministério ex-ante, e choques imprevistos ex-post, independentes da ação da agência, que afetam ocomportamento das variáveis objeto das metas. Como a diferença entre os valores obtidos e asmetas estabelecidas está contaminada por esses fatores, usualmente pouco observáveis e/ouverificáveis ex-post, fica comprometido ainda mais o uso do instrumento do contrato de gestãocomo mecanismo de avaliação do desempenho da agência. A subjetividade inevitavelmenteenvolvida nesse exercício de segmentar choques exógenos, assimetria de informação ex-ante eesforço/competência dos dirigentes da agência tende a tornar o contrato de gestão, mesmo quebaseado nos ditames da lei, em um instrumento de influência política indesejável do Executivo.Esse é um fator reconhecido pelo Relatório do GT (p. 59) que ressalta que, diferentemente dasagências Executivas, “no caso das agências reguladoras é difícil mensurar a qualidade do processo regulatório”.

O segundo fator diz respeito à própria redação da proposta. O artigo 10do PL 3.337/2004 define que o contrato de gestão incluirá “metas de desempenho administrativo e defiscalização”, com “indicadores e os mecanismos de avaliação que permitam quantificar, de forma objetiva, o seualcance”. Essa redação sinaliza um controle com quase nenhuma interseção com os comandoslegais, focando as questões administrativas e de fiscalização.

Há também críticas de ordem mais formal. Azevedo Marques (2003)ressalta que o objetivo do contrato de gestão é o de ampliar a autonomia de entes públicos63,especialmente empresas estatais, com a contrapartida de metas quantitativas, usualmente denatureza econômico/financeira. Esse tipo de “acordo” seria inapropriado para agências, atéporque o objetivo que se pretende no anteprojeto é reduzir e não ampliar sua autonomia. Aessência do contrato de gestão se encontraria no “âmbito gerencial, orçamentário e financeiro” e não na“redução da independência orgânica, funcional e finalística”, como parece pretender a proposição.

Sendo assim, a implementação de contratos de gestão tende a mitigar aindependência da agência de forma indesejável. A construção de mecanismos de prestação decontas dos dirigentes das agências para com o Executivo e Legislativo, no entanto, não deve serdescartada. Um instrumento relevante previsto na proposta é o da determinação de elaboração,pela agência, de relatório anual sobre suas atividades (Art. 8º), inclusive destacando ocumprimento das políticas públicas definidas pelo Executivo e Legislativo. De qualquer forma, aprevisão de prestação de contas por via de relatório não é uma novidade na legislação atinente aosetor de telecomunicações, já que está presente nos incisos XXVIII e XXIX do artigo 19 da Leinº 9.472, de 1997 (LGT). Reforçar esse instrumento, prevendo a apresentação do relatório, emaudiência pública no Congresso, dentre outras medidas, certamente é mais interessante que ocontrato de gestão.

63 Esse objetivo maior também é confirmado por Di Pietro (1999, p.197).

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6) OuvidoriaPL 3.337/2004 Regras Atuais

Ouvidor nomeado pelo Presidente da República para mandatode dois anos, admitida uma recondução, com acesso a todos osassuntos da agência e com a missão expressa de zelar pelaqualidade dos serviços, acompanhar o processo interno deapuração de denúncias e reclamações dos usuários, seja contra aatuação da agência seja contra a atuação dos entes regulados.

Ouvidor nomeado peloPresidente da Repúblicapara mandato de dois anos,admitida uma recondução,com acesso a todos osassuntos da agência.

O objetivo da alteração é basicamente fortalecer a posição dessepersonagem dentro da agência e enfatizar seu papel de “representante dos usuários”.

Oliveira e Muller (2003) fazem uma leitura negativa acerca da criação dafigura do ouvidor, tendo em vista que o mesmo não seria isento e nem independente em virtudede ser nomeado pelo Presidente da República. No caso da ANATEL, contrariamente às outrasagências, a figura do ouvidor e a sua indicação feita pelo Presidente já existem. A diferença é queo PL 3.337/2004 reduziu o papel do ouvidor à defesa dos usuários contra a agência e as empresasreguladas, o que configura um desequilíbrio em relação ao princípio constitucional da isonomia.

7) Defesa da Concorrência

PL 3.337/2004 Regras AtuaisSDE e SEAE retomam as prerrogativas quanto à instrução de atosde concentração e processos relativos a condutas potencialmenteanticompetitivas.Papel da ANATEL é de tão somente auxiliar SDE, SEAE e CADE;CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) permanececomo instância julgadora.ANATEL solicitará parecer de SDE, SEAE e CADE previamente àadoção de normas ou regulamentos que possam implicar efeitossobre a concorrência.

ANATEL instaura oprocesso e instrui atosde concentração eprocessos relativos acondutaspotencialmenteanticompetitivas, emsubstituição à SDE eSEAE e encaminhapara o CADE julgar.

A despeito de SEAE e SDE contarem com uma tradição maior do que aANATEL no que tange ao instrumental de análise da defesa da concorrência, o que é um pontopositivo da mudança proposta, a adição de dois “centros de poder” a mais na análise de atos deconcentração e condutas potencialmente anticompetitivas em substituição à ANATEL tende aaumentar em demasia a burocracia envolvida. Seria mais uma multiplicação indesejável de“balcões”, o que deve gerar um custo que pode mais do que compensar a eventual agregação devalor técnico, do ponto de vista da defesa da concorrência, à instrução do processo.

Note-se ainda que ANATEL e CADE se complementam, no sentido deque o primeiro órgão apresenta expertise específica na regulação das telecomunicações (expertisenaturalmente encontrada em menor grau na SEAE e SDE) e o segundo, expertise em defesa da

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concorrência. SEAE e SDE são mais substitutos do que complementares em relação ao CADE,se os compararmos à ANATEL. Um outro ponto que não se pode negligenciar é que o exercíciodo papel de investigação pela agência pode ampliar a sensibilidade do regulador em relação aotema. Retirando essa prerrogativa da agência poderá torná-la menos atenta às questõesconcorrenciais.

Mais do que isso, é fato que o SBDC64, atualmente, ainda é,institucionalmente muito ineficiente e moroso, apesar dos avanços. Não há notícia no mundo deum país com três órgãos responsáveis pelos mesmos processos na área de defesa daconcorrência65. Substituir ANATEL por SDE e SEAE, portanto, pode estender a ineficiência doSBDC dos setores não regulados para as telecomunicações66, além de tornar o processo deinstrução dos processos no setor menos independente.

Uma ressalva aqui é relevante. O custo burocrático a mais apenas sereduziria de forma substancial se uma desburocratização forte do sistema fosse colocada emprática. A fusão da SEAE e SDE no processo de instrução evitaria o atual tortuoso processo queas empresas que apresentam atos de concentração precisam passar para levar adiante suasoperações. Em 2004 e 2005, o Governo tem sinalizado que deve enviar proposição nesse sentido,a qual, a depender de seu conteúdo, poderá mudar as presentes conclusões.

De outro lado, a introdução da consulta pela ANATEL à SEAE acercado eventual impacto negativo de suas normas e regulamentos sobre a concorrência no setor,apesar de constranger a ação da agência, apresenta vantagens. Primeiro, porque há uma série denormas e regulamentos da agência com forte interface com a área de defesa da concorrência,notadamente interconexão.

Segundo, uma das principais tarefas dos órgãos envolvidos comantitruste deve ser a difusão da “cultura da concorrência” tanto fora como, principalmente,dentro do setor público, o que inclui as agências regulatórias. Como destacado pelo BancoMundial e OCDE (2003), a agência de concorrência deveria participar na regulação técnica deforma a minimizar eventuais impactos negativos dessa na concorrência. Conforme esse estudo, “opapel da agência concorrencial é não interferir em aspectos técnicos dessas definições (de padrões industriais), masajudar a assegurar que os padrões sejam transparentes e não-discriminatórios e que eles não restrinjamdesnecessariamente a concorrência”. 64 Sistema Brasileira de Defesa da Concorrência composto por SDE, SEAE e CADE.65 Conforme Oliveira (2001,p. 138) Concorrência: Panorama no Brasil e no Mundo, Editora Saraiva. 2001- há “umainadequação do atual modelo de defesa da concorrência no Brasil...... com baixas economias de especialização entre as atividades deinstrução e julgamento e elevados custos burocráticos de transação entre diferentes entidades da administração pública”. O autor concluique seria desejável concentrar a ação antitruste em uma única agência, mesmo que separando-se a instrução e ojulgamento dos processos dentro desse ente único, tal como na experiência da Federal Trade Commission (FTC) nosEUA.66 Em setores como o elétrico, já se prevê hoje uma maior interação entre os órgãos de instrução do SBDC e aagência setorial, a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica).

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Assim, enquanto entendemos que a transferência das competências deinstrução dos processos de defesa da concorrência da ANATEL para a SEAE e SDE sãomedidas negativas, a previsão de consulta pela ANATEL à SEAE sobre alterações em normas eregulamentos pode se constituir em uma medida positiva.

8) Interação com Agências EstaduaisProposta da Casa Civil Regras AtuaisDefine articulação das atividades da agência com órgãos de regulação estaduais,promovendo descentralização.

-

A previsão de se incrementar a interação das agências federais com asestaduais tende a ser uma medida saudável. Quando da criação da ANATEL, ainda não haviamsido criadas as agências regulatórias estaduais, que agregam competências em várias áreas de infra-estrutura. Hoje já são cerca de 20 agências regulatórias locais operando em vários estados67.

O espaço para a sinergia regulatória entre a ANATEL e uma agênciaregulatória estadual reside na execução e fiscalização do cumprimento das normas definidas noplano federal, especialmente em um país de dimensões continentais como o Brasil, mas não naelaboração descentralizada do marco regulatório, o que pode dar margem a conflitos.

O PL 3.337/2004 sinaliza nessa direção de descentralização daexecução/fiscalização e de não descentralização da formulação da política regulatória.Atualmente, na ausência de tal dispositivo, eventuais tentativas de descentralização daexecução/fiscalização de suas políticas pela ANATEL poderiam ser juridicamente contestadas,tornando o amparo legal previsto no projeto de lei um inegável avanço.

No caso das telecomunicações especificamente, cabem alguns cuidados.O espaço para a sinergia regulatória entre a ANATEL e uma agência regulatória estadual reside nafiscalização do cumprimento das normas definidas no plano federal, mas não na elaboraçãodescentralizada do marco regulatório propriamente dito. No caso americano, por exemplo, severificam constantes conflitos entre a Federal Communications Commission e as PUCs (PublicUtilities Commissions), agências regulatórias locais. Isso gera um típico problema de“multiprincipal regulation”, no qual o agente regulado precisa satisfazer diretrizes diferenciadas demais de um regulador, com claras implicações negativas do ponto de vista da ineficiênciaregulatória (Dixit, 1996; Martimort, 1996). O Relatório do GT (p. 61), inclusive, destaca que esseproblema de regulação com múltiplos principais pode já estar ocorrendo (o que não é o caso dosetor de telecomunicações, mas é o caso nas áreas de saneamento e gás) e, por isso, a articulaçãoproposta pode “garantir a compatibilidade de incentivos à atuação da iniciativa privada em todos os níveis degoverno”.

67 Já há, inclusive, uma associação, a ABAR- Associação Brasileira de Agências Reguladoras. Ver www.abar.org.br.

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De outro lado, em um país de dimensões continentais como o Brasil, émuito apropriado pensar na descentralização da execução e fiscalização da política regulatória. Hápouco tempo foi veiculado na imprensa que o descumprimento das metas regulatórias no setor detelecomunicações havia sido fenômeno razoavelmente generalizado no País. Os dispositivosconstantes da proposta da Casa Civil sinalizam nessa direção de descentralização daexecução/fiscalização e não na formulação da política regulatória. Atualmente, na ausência de taldispositivo, eventuais tentativas de descentralização da execução/fiscalização de suas políticaspela ANATEL poderiam ser juridicamente contestadas, tornando o amparo legal previsto noanteprojeto um inegável avanço.

Tendo em vista o exposto, conclui-se que uma grande parte dasmudanças propostas caminha na direção do maior constrangimento da ação da ANATEL, sendoque todas, consistentemente, ou reduzem suas competências, ou enfraquecem sua independênciaou aumentam sua burocracia.

VI.4.f) Projeto de Lei nº 6.673/200668

O Projeto de Lei no 6673/2006 foi apresentado à Câmara dos Deputadospelo Poder Executivo em 07/03/2006. No presente momento, encontra-se apensado ao PL no

6666/2006, de autoria do Sr. Luciano Zica, que, por sua vez, está apensado ao PL no 334/2007,de autoria do Senado Federal.

A proposta dispõe sobre a movimentação, estocagem e comercializaçãode gás natural, altera e acresce dispositivos à Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e dá outrasprovidências.

A principal alteração que pretende produzir no ordenamento dasatividades relacionadas ao gás natural, estabelecido pela Lei no 9.478/97, é a introdução do regimede concessão, por meio de licitação, para as atividades de transporte desse energético.

Entretanto, segundo o projeto, estaria mantida também a possibilidadede se outorgar autorização para a atividade de transporte. A definição do regime aplicável a cadanovo gasoduto caberia ao Ministério de Minas e Energia - MME.

De acordo com a proposição, as autorizações já concedidas pela AgênciaNacional de Petróleo – ANP serão ratificadas, por um prazo de trinta e cinco anos, findo o qual,os bens afetos à atividade autorizada seriam revertidos ao patrimônio da União.

A proposta estipula que, antes da outorga de autorização ou da realizaçãoda licitação para a concessão que contemple a construção ou ampliação de gasodutos, deverá ser

68 Escrito pelo Consultor Legislativo Wagner Marques Tavares.

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realizada chamada pública para a contratação de capacidade, com o objetivo de identificar aefetiva demanda.

Caberia também ao MME definir o período de exclusividade que teriamos carregadores para a utilização dos gasodutos. Entende-se por carregadores aqueles quecontrataram a capacidade de transporte com o transportador, que seria o detentor da autorizaçãoou concessão para transporte de gás natural por meio de dutos. Ressalte-se que está previsto naproposição que, para os empreendimentos em processo de licenciamento ambiental ou jáautorizados pela ANP, esse período de carência seria de dez anos.

O projeto prevê ainda que, na licitação da concessão, o critério para aseleção da proposta vencedora será o da menor receita anual para a prestação do serviço detransporte. Já para o caso das autorizações, as tarifas serão propostas pelo transportador eaprovadas pela ANP.

A proposição assegura também o acesso de terceiros aos gasodutos detransporte, devendo ser realizada chamada pública para o acesso à capacidade não contratada.

Para a estocagem de gás natural, o projeto define ainda o regime deconcessão em formações geológicas e o regime de autorização para as demais formas dearmazenagem.

Prevê também o compartilhamento dos gasodutos de escoamento daprodução dos campos de gás natural, bem como o compartilhamento das unidades deprocessamento ou tratamento de gás natural.

Estabelece que a comercialização de gás natural se dará mediante acelebração de contratos, que deverão ser registrados na ANP.

Também cria regras para o chamado mercado secundário de gás natural.Esse mercado consiste no conjunto de consumidores que se dispõem a adquirir, de formainterruptível, gás natural que não esteja sendo usado pelo consumidor primário, que é aquele quepossui contrato firme de compra do energético.

Por fim, o projeto determina que caberá à ANP supervisionar amovimentação de gás natural na rede de transporte e coordená-la em situações de emergência ouforça maior, reconhecidas pelo Presidente da República, por meio de decreto.

Em suas justificativas para a apresentação do projeto de lei, o Ministro deMinas e Energia ressalta que a Lei no 9.478/97 — que regulamentou a Emenda Constitucional no

9, de 1995, que, por sua vez, flexibilizou o monopólio do petróleo — concedeu ao gás naturaltratamento semelhante ao destinado ao petróleo. Entende o Ministro de Estado que taltratamento “tem se mostrado pouco eficiente para o desenvolvimento de todo o potencial daindústria do gás natural”.

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Lembrou alguns aspectos do mercado de gás natural, que fazem com queele requeira uma abordagem diferente da adotada para os combustíveis líquidos, entre elas:

- o mercado não atingiu ainda sua maturidade;

- o transporte do gás em grandes volumes só é viável por meio dedutos, o que o caracteriza como monopólio natural;

- o gás não recebe o tratamento de commodity;

- sua forma de comercialização adquire contornos mais próximos daprestação de serviço público.

Por tais razões, considerou necessário dissociar-se o tratamentoconferido ao gás natural do aplicado aos energéticos líquidos.

Por fim, é relevante aduzir uma breve análise sobre a importação de gásnatural, apresentando os empreendimentos relacionados à importação de gás natural que fazemparte do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.

No PAC estão previstos investimentos de 179 bilhões de reais nossetores de petróleo e gás até o ano de 2010 e, após esse período, mais 138,1 bilhões de reais.

Especificamente no que se refere ao gás natural, constam do programa asmetas de se elevar a oferta nacional em 55 milhões de m3 por dia, especialmente por meio doPlano de Antecipação na Produção de Gás Natural – PLANGÁS, com investimentos previstos deR$ 25 bilhões. Outro objetivo é a importação de 20 milhões de m3 por dia de gás liquefeito depetróleo (GNL) até o ano 2010, com investimentos de R$ 2,9 bilhões. Somam-se a elas o planode se construir 4.526 Km de gasodutos, que demandariam R$ 12,5 bilhões.

Os principais empreendimentos afetos ao gás natural que constam doPAC estão discriminados na tabela seguinte:

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Projetos de Gás Natural no PAC

Empreendimento Prazo EstadoR$(milhões)

Desenvolvimento do Campo de Mexilhão 2009 SP 4.400

Desenvolvimento do Campo de Golfinho 2007 ES 2.000

Unidade de Processamento de Gás em Cacimbas 2009 ES 685

Gasoduto Cacimbas-Vitória 2007 ES 170

Gasoduto Cabiúnas-Vitória 2007 RJ/ES 285

Gasoduto Cabiúnas-Reduc 2009 RJ 366

Terminal de Cabiúnas 2009 RJ 598

Terminal Duque de Caxias 2009 RJ 417

Gasoduto Caxias Japeri 2009 RJ 69

Gasoduto Caxias Caraguatatuba 2009 RJ/SP 15

Unidade de Tratamento de Gás de Caraguatatuba 2009 SP 300

Gasoduto Caraguatatuba Taubaté 2009 SP 287

Gasoduto Caraguatatuba Cubatão 2009 SP 45

Unidade de Processamento de Gás de Cubatão 2009 SP ND

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Gasoduto Urucu – Coari – Manaus 2008 AM 1.260

Gasoduto Sudeste – Nordeste (Gasene) 2010 ES/BA 4.600

Gasoduto Campinas – Rio 2009 SP/RJ 862,5

Plantas de GNL - Baía da Guanabara e Pecém 2009 RJ/CE 2.900

Fase II do Campo Peroá 2007 ES ND

Fonte: Petrobrás

Obs. ND corresponde a informação não-disponível.

Pelo quadro, observa-se que os projetos do programa que compreendema importação de gás natural referem-se à implantação de duas estações de regaseificação de GásNatural Liquefeito – GNL, uma em Pecém, no Ceará, com capacidade de 6 milhões m3/dia, eoutra na Baía de Guanabara, Rio de Janeiro, com capacidade de 14 milhões de m3/dia. Ambasdeverão se construídas pela Petrobrás.

A liquefação do gás natural, que reduz em cerca de seiscentas vezes o seuvolume, é utilizada para permitir que se torne econômico o transporte de grandes quantidades degás a longas distâncias, por meio de navios metaneiros, quando não se dispõe de gasodutos. Essamodalidade apresenta crescentes volumes negociados, aproximando o gás natural do status decommodity. A vantagem de se utilizar esse modal para atender o mercado brasileiro reside naflexibilidade do suprimento, ideal para abastecer nossas termelétricas, que não são despachadasdurante todo o tempo, mas somente quando existe menor disponibilidade de energia de origemhidrelétrica.

A Petrobrás noticiou que, no dia vinte deste mês, aprovou a contrataçãoda empresa Golar LNG Ltd para o aluguel das embarcações para os referidos terminais da Baíada Guanabara e de Pecém. São duas unidades flutuantes de regaseificação e armazenamento quepodem também ser usadas no transporte de GNL. Uma das unidades terá capacidade deregaseificar até 14 milhões de metros cúbicos de gás por dia e a outra até 7 milhões de m3/dia.Segundo a empresa, ambas poderão operar em qualquer um dos terminais, sendo que a primeiradelas deverá entrar em operação no primeiro semestre de 2008. A segunda começará a funcionarno início de 2009 e será instalada na Baía de Guanabara.

A estatal divulgou ainda que seu diretor de Gás e Energia assinou, no dia26 de abril deste ano, um acordo de intenções com a empresa Nigerian LNG para a compra de

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gás natural liqüefeito. O mesmo diretor, segundo a companhia, assinou também acordo deconfiabilidade com a empresa Oman LNG para a negociação de potencial suprimento.

Além da Nigéria e Oman, são também possíveis exportadores para oBrasil países como Qatar, Trinidad e Tobago e Argélia, o mais tradicional e maior fornecedor deGNL para o Ocidente.

O quadro a seguir apresenta o volume de gás liquefeito exportadomundialmente em 2005:

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Exportações de GNL em 2005

País Exportador Volume (Bilhões de m3)

Estados Unidos 1,84

Trinidad e Tobago 14,01

Oman 9,22

Qatar 27,10

Emirados Árabes Unidos 7,14

Argélia 25,68

Egito 6,93

Líbia 0,87

Nigéria 12,04

Austrália 14,85

Brunei 9,15

Indonésia 31,46

Malásia 28,52

Total 188,81

Fonte: British Petroleum

É de se destacar que os maiores exportadores, Indonésia e Malásia, alémde Brunei e Austrália, dedicam-se essencialmente ao abastecimento do Japão, maior importadormundial do gás natural na forma líquida.

Para fins de compreensão da ordem de grandeza relacionada ao comérciointernacional de GNL, cabe destacar que, no decorrer de 2005, o Brasil importou, por meio dogasoduto Brasil-Bolívia, 8,63 bilhões de metros cúbicos de gás natural.

Conclui-se, portanto, que a importação de gás natural prevista no PACrefere-se à aquisição pela Petrobrás de Gás Natural Liqüefeito a ser entregue em dois terminais,um na Baía de Guanabara, Rio de Janeiro, e outro em Pecém, Ceará. O investimento necessáriopara a implantação de ambos os projetos seria de 2,9 bilhões de reais.

Segundo a estatal, foi aprovada a contratação de duas embarcações para aregaseificação de GNL, com capacidades 7 e 14 milhões de metros cúbicos por dia.

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Foram também anunciados a celebração de acordos para possívelimportação de GNL com duas empresas, uma da Nigéria e outra de Oman. São tambémpotenciais fornecedores de GNL para o Brasil países como Qatar, Trinidad e Tobago e Argélia.

VI.4.g) Projeto de Lei nº 7.709/2007 (Altera a Lei de Licitações 8.666/93)69

O Projeto de Lei n° 7.709/2007, de iniciativa do Poder Executivo,integra o conjunto de ações, projetos, obras e medidas administrativas e legais do Programa deAceleração Econômica (PAC) do Governo Federal. A proposta, que pretende modificardispositivos da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações), que regulamenta o art.37, XXI, da Constituição Federal, foi encaminhada ao Congresso Nacional pela MensagemPresidencial nº 39, de 22 de janeiro de 2007, com solicitação de urgência na conformidade do art.64 § 1º da Constituição Federal.

As modificações propostas à Lei de Licitações visam, em suma,promover maior celeridade e economia ao processo licitatório e contratações governamentais.Assim, abre-se a possibilidade do uso das inovações da tecnologia da informação nas diversasmodalidades de licitações, permitindo que todas as contratações possam ocorrer por meioseletrônicos. Atualmente, somente o pregão é realizado pela Internet.

O pregão, instituído, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal eMunicípios, pela Lei Federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002, mereceu destaque na proposta,tendo, inclusive, sido inserido no rol das modalidades de licitação. É do pregão que surgiu ainversão de fases, possibilidade estendida, pelo Projeto de Lei, às demais modalidades de licitação,admitidas na Lei nº 8.666/93.

À seguir, enumeramos as principais alterações propostas:

1) Inclusão do pregão nas modalidades de licitação (art. 22 § 10) eobrigatoriedade da utilização dessa modalidade para aquisição de bens e serviços consideradoscomuns (art. 2º § 2º). Atualmente a utilização do pregão, e em especial do pregão eletrônico, éfacultativa, embora muitos entes federativos já o utilizem largamente;

2) Definição dos conceitos de bens e serviços comuns e sítioeletrônico oficial da administração pública (art. 6º XVII e XVIII). O conceito de bens e serviçoscomuns já fora introduzido pela Lei nº 10.520/2002, Lei do Pregão. O conceito de sítioeletrônico oficial é agora introduzido pela proposta, qual seja: local, na internet, certificadodigitalmente por autoridade certificadora credenciada no âmbito da Infra-Estrutura de ChavesPúblicas Brasileira – ICP Brasil, onde a Administração Pública disponibiliza suas informações eserviços de governo eletrônico;

69 Escrito pelo Consultor Legislativo Paulo Roberto Ossami Haraguchi.

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3) Instituição do Cadastro Nacional de Registros de Preços, queestará sob a responsabilidade da União, a ser disponibilizado às unidades administrativas daUnião, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 15-A);

4) Validade a publicações eletrônicas, desde que sejam veiculadasnos sítios eletrônicos oficiais (art. 16 §§ 2º e 3º, art. 21 §§ 5º e 6º, art. 26, art. 32 §§ 7º e 8º). Aproposta inova ao criar forma alternativa de publicação que vise a atender ao princípioconstitucional da publicidade;

5) Possibilidade de uso de sistemas eletrônicos em todas asmodalidades de licitação (art. 20 §§ 2º ao 5º). Atualmente apenas o leilão é realizado de formaeletrônica. A respeito, no âmbito do Governo Federal, o pregão eletrônico é regulamentado peloDecreto nº 5.450, de 05 de agosto de 2005;

6) Adequação do número mínimo de propostas válidas namodalidade convite ao entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União e à doutrinadominante (art. 22 § 7º);

7) Inclusão da modalidade pregão nas hipóteses de licitaçõesinternacionais visando à contratação de bens e serviços comuns (art. 23 § 3º);

8) Vedação de participar em licitações públicas pessoas físicase/ou jurídicas que tenham praticado atos contrários à ordem pública e sejam declaradas suspensasde licitar e contratar, ainda que participantes de outra pessoa jurídica (art. 28 § único, art. 87 § 4º);

9) Disponibilização do Sistema de Cadastramento Unificado deFornecedores - SICAF, administrado pela União, às unidades administrativas da União, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 34 § 3º);

10) Possibilidade de inversão das fases de habilitação e propostasem todas as modalidades de licitação (art. 43 § 1º), desde que o licitante apresente declaração deque reúne as condições de habilitação exigidas no edital (art. 28 VI, art. 43 § 9º). Atualmente,apenas o pregão se utiliza da inversão das fase de habilitação e propostas;

11) Redução dos prazos recursais (art. 109 I a III) e retirada doefeito suspensivo dos recursos (art. 109 § 2º). Medida que visa dar mais celeridade ao processolicitatório.

Medidas Não Legislativas

VI.5) Resoluções do CMN

VI.5.a) Ampliação de Limites de Crédito do Setor Público para Investimentos emSaneamento Ambiental e Habitação

121

A Resolução 3437/2007 amplia em R$ 6 bilhões, nos próximos doisanos, o limite específico para contratação de operações de crédito do setor público e para novasações de saneamento ambiental (R$ 1,7 bilhão para drenagem urbana associada a projetos desaneamento ambiental).

A Resolução 3438/2007 amplia em R$ 1 bilhão em 2007 o limite decrédito para habitação, especialmente para famílias com rendimento inferior a 3 salários mínimos,no âmbito do Pró-Moradia.

VI.5.b) Redução da TJLP de 9,75% em Dez/2006 para 6,5% emJan/200770

Definida como o custo básico dos financiamentos do BNDES, a Taxa deJuros de Longo Prazo - TJLP foi criada com a edição da Medida Provisória nº 684, de 31 deoutubro de 1994.

A Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP tem período de vigência de umtrimestre-calendário e é calculada com base nos seguintes parâmetros:

a) meta de inflação calculada pro rata para os doze meses seguintes ao primeiro mês de vigênciada taxa, inclusive, baseada nas metas anuais fixadas pelo Conselho Monetário Nacional;b) o prêmio de risco, que incorpora uma taxa de juro real internacional e um componente de riscoBrasil numa perspectiva de médio e longo prazo.

A TJLP é fixada pelo Conselho Monetário Nacional e divulgada até oúltimo dia útil do trimestre imediatamente anterior ao de sua vigência, e, se pelo lado dos ativosdo BNDES, constitui-se no custo dos tomadores, pelo do passivo, representa a remuneraçãodevida por aquele banco aos contratos junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundode Participação PIS-PASEP, e ao Fundo de Marinha Mercante (FMM).

Uma característica das taxas de longo prazo, em ambientes deestabilidade, é serem mais elevadas do que as de curto, tendo em conta que apresentam maiorrisco para os aplicadores, que comprometem seus recursos por um período maior de tempo,expondo-os à possibilidade de elevação das taxas. No entanto, no Brasil, dada a expectativa deque a situação atual seja mais turbulenta do que se verificará no futuro, as taxas para operações deprazo mais longo tendem a não se comportar da maneira convencional.

Tendo em conta essa característica, é interessante verificar ocomportamento da TJLP, comparando-a não à uma taxa de curto prazo, como é o caso da taxaSelic, mas a uma outra taxa de mercado para o prazo de um ano, aqui, a taxa fixa resultante dasoperações de swap 360 dias (swap 360), cursadas na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F), 70 Escrito pelo Consultor Legislativo Luiz Humberto Veiga.

122

obtida da base de dados Ipeadata. Pode-se observar, com base no gráfico abaixo, que a diferençaentre a taxa de juros de longo prazo e a swap 360 vem se reduzindo, o que demonstra ummovimento coerente. A TJLP atual representa algo em torno de 54% daquela taxa, tendo chegadoa um mínimo de 32% em novembro de 2002. O percentual médio da TJLP em relação à swap 360encontra-se em 52%, demonstrando que a medida não se configura incoerente do ponto de vistado que vem sendo a fixação da TJLP desde setembro de 1999, período em que os dados relativosà swap 360 estão disponíveis na base de dados Ipeadata. Seria redundante, portanto, destacar que aredução da TJLP proporciona um ambiente mais propício ao investimento.

Por fim, igualmente em decorrência da observação do gráfico, podemosnotar a “rigidez” da TJLP quando o movimento das taxas de mercado é de alta. Uma das causasdessa rigidez advém da forma de determinação da TJLP, conforme descrita acima, maisespecificamente a parcela do item “b” que é pouco transparente, parecendo considerar commenor peso os movimentos adversos, ou seja, quando as taxas de juros sobem. O descompassoentre as taxas nos movimentos de subida podem causar prejuízos à política monetária, uma vezque a elevação das taxas de juros praticadas pelo Banco Central do Brasil não encontramcorrespondência na TJLP, demandando, às vezes, subidas mais fortes por parte do BC. Alémdisso, possibilitam até mesmo a arbitragem, isto é, que se tome empréstimos em TJLP e seaplique os recursos em Selic, às custas do Erário.

Com paração T JLP x sw ap 360 d ias

05

101520253035

set/1999

mar/2000

set/2000

mar/2001

set/2001

mar/2002

set/2002

mar/2003

set/2003

mar/2004

set/2004

mar/2005

set/2005

mar/2006

set/2006

D ata

Tax

a T JLP

Sw ap 360 d ias

123

VI.5.c) Resolução 3430/2006

Regulamentou linha de crédito do BNDES no valor de R$ 300 milhõespara implantação do Cadastro Sincronizado e do Sistema Público de Escrituração Digital(SPED). Este permitirá atuação integrada dos fiscos e implantação da nota fiscal eletrônica, comredução da burocracia.

VI.6) Decretos

VI.6.a) Aperfeiçoamento da Governança Corporativa nas Estatais com a Instituiçãoda Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração deParticipações Societárias da União - CGPAR

Se a medida for implementada cuidadosamente, pode aumentar aprodutividade do setor público produtivo. Cabe tomar cuidado com a possibilidade de a CGPAR,na prática, acabar sendo um instrumento de ingerência excessiva nas decisões empresariais dasempresas, reduzindo sua autonomia e flexibilidade.

VI.6.b) Instituição do Fórum Nacional da Previdência Social para Discutir o Tema

VI.6.b.1) O que é o Fórum e Evolução dos Gastos com Previdência71

O Fórum é composto por 7 representantes do Poder Executivo, 9 decentrais sindicais e 5 de entidades empresariais. Não há prazo para entrega das conclusões.

A previdência social é certamente o item de despesa que mais gerapreocupação do ponto de vista das finanças públicas, mais que a folha de pagamento (a folharepresentou em 2006, 5,03% do PIB, ou quase 3 pontos percentuais (em relação ao PIB) abaixodo observadonas despesas com Previdência (de 7,93% do PIB), para a qual foi elaborada medidaobjetiva e rigorosa de contenção. O quadro acima mostra a evolução dos gastos com benefíciosda Previdência como percentual do PIB. Seu crescimento foi praticamente contínuo, tendopassado de 5,4% em 1997 para 7,93% em 2006.


124

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

VI.6.b.2) Síntese das Reformas na Previdência Social72

O presente texto traz uma retrospectiva das mudanças realizadas naprevidência social brasileira desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 até os diasatuais. Inicia, portanto, com uma descrição dos direitos previstos pela Nova Carta Constitucionalno campo da previdência social.

Na segunda parte, encontram-se as mudanças produzidas pela primeirareforma da previdência social após a promulgação da Constituição de 1988, que foi realizadaatravés da Emenda Constitucional nº 20, de 1998. Essa reforma teve como meta a introdução doconceito de tempo de contribuição, em substituição ao de tempo de serviço, a fim de imprimircaráter contributivo aos regimes de previdência social. Buscou a aplicação de regras maisrigorosas para conter a concessão de aposentadorias, em especial as consideradas precoces para ospadrões técnicos e internacionalmente adotados.

Na terceira parte, constam as modificações introduzidas pela segundareforma constitucional da previdência social, realizada pela Emenda nº 41, de 19 de dezembro de2003. Essa reforma perseguiu o objetivo de complementar a anterior, instituindo a cobrança decontribuição dos inativos e pensionistas e aplicando regras mais restritivas para concessão edeterminação dos valores das aposentadorias, especialmente no regime dos servidores públicos.No Regime Geral de Previdência Social, as mudanças vieram no sentido de ampliar a sua naturezaassistencial, prevendo-se a criação de uma Sistema Especial de Inclusão Previdenciária.

72 Escrito pela Consultora Legislativa Sandra Cristina Filgueiras de Almeida

5,4

5,846,01 5,97

6,286,54

6,887,12

7,547,93

5

5,5

6

6,5

7

7,5

8

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Benefícios da Previdência % do PIB

125

Na quarte parte, são descritas as alterações realizadas pela terceira refomaconstitucional da previdência social, promovidas com a promulgação da Emenda Constitucionalnº 47, de 05 de julho de 2005. Essa reforma teve como principal característica o relaxamento dasregras de aposentadoria para o servidor público, bem como a previsão de aposentadoria especialpara o portador de deficiência.

Paralelamente às reformas constitucionais mencionadas, ocorreram váriasalterações legais que disciplinaram os seus dispositivos, bem como as complementaram, afetandoas normas relacionadas aos regimes de previdência dos trabalhadores e os regimes próprios dosdos servidores civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Essasmodificações infraconstitucionais encontram-se descritas na quinta e última parte desse estudo.

A Constituição de 1988

Com a Constituição de 1988 foi instituído o conceito de “seguridadesocial”, baseado nos princípios de universalidade, uniformidade de tratamento entre aspopulações urbanas e rurais e de eqüidade na participação do custeio. As principais mudançasproduzidas pela nova ordem constitucional são a seguir enumeradas.

Mudanças na Previdência Social

- elevação do piso dos benefícios para um salário mínimo(anteriormente prevaleciam como limites mínimos: 95% do salário mínimo, para os benefíciosurbanos, e 50% do salário mínimo, para os benefícios rurais;

- redução em 5 anos, para os homens, e em 10 anos, para asmulheres, dos limites de idade para efeito de aposentadoria dos trabalhadores rurais (que seaposentavam somente após 65 anos de idade);

- extensão aos trabalhadores rurais sob regime de economia familiardo direito à percepção dos benefícios (somente o chefe ou arrimo da unidade familiar fazia jus);

- extensão aos homens ou companheiros do direito à pensão pormorte (antes só tinham direito os maridos inválidos);

- extensão às mulheres do direito à aposentadoria proporcional após25 anos de trabalho (somente os homens poderiam recorrer ao expediente de aposentar-seproporcionalmente após 30 anos de trabalho);

- extensão às professoras do direito à aposentadoria especial após 25anos de exercício da função de magistério (anteriormente o benefício era concedido após 30 anosde magistério, em termos proporcionais, aos homens e, integralmente, às mulheres) ;

126

- ampliação do período de licença à gestante de 90 para 120 dias;

- atualização monetária de todos os salários-de-contribuiçãoenvolvidos no cálculo do valor dos benefícios (anteriormente, dos 36 últimos salários tomadospara efeito do cálculo da média corrigiam-se apenas os 24 primeiros);

- revisão de todos os benefícios em manutenção com base nonúmero de salários mínimos que possuíam na data de sua concessão.

1.2. Mudanças nos Regimes dos Servidores Públicos

- previsão de instituição do Regime Jurídico Único para osservidores públicos civis no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios(implantação na União em 1991, com a Lei nº 8.112/90);

- elevação da pensão por morte para 100% da aposentadoria ou daremuneração (antes correspondia a 50%);

- extensão da pensão por morte aos homens e companheiros;

- instituição da regra da paridade no reajustamento dos proventos epensões.

Os direitos consagrados na Carta Constitucional de 1988 na área daseguridade social deveriam ser financiados com contribuições sociais da União, dos Estados e dosMunicípios e da sociedade em geral, esta última representada pelos empregadores e trabalhadores,recorrendo-se a incidência sobre a folha de salários, o lucro e o faturamento. No entanto, ainsuficiência das fontes de financiamento frente ao dinamismo e magnitude das despesasassociadas aos novos direitos exigiu que a previdência pública passasse por uma revisão de seusplanos de benefícios a fim de que fosse possível conter os seus gastos e contribuir para darcontinuidade ao processo de estabilização monetária iniciado com o Plano Real em 1994.

Emenda Constitucional Nº 20, DE 1998

No início de 1995, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional asua proposta de emenda constitucional para modificar o sistema de previdência brasileiro. Apóstrês anos de discussão foi aprovada a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, que optou pelamanutenção dos regimes públicos de repartição, diferenciados por categorias, quais sejam:trabalhadores em geral, servidores públicos civis e os militares. A principal característica dessareforma foi a instituição do caráter contributivo e a imposição de medidas de ajuste com efeitos

127

restritivos à concessão de aposentadorias precoces . A seguir são apresentadas as mudanças maisrelevantes, segundos os diferentes regimes de previdência.

2.1. Mudanças no Regime Geral de Previdência Social – RGPS

- substituição do conceito de "tempo de serviço" pelo de "tempo decontribuição";

- extinção da aposentadoria proporcional e da aposentadoria especialpara professores universitários; (nas regras de transição manteve-se o direito à aposentadoriaproporcional após 48 anos de idade, para as mulheres, e 53 anos, para os homens, exigindo-se umtempo de contribuição adicional de 40% aplicado ao que faltava, em dezembro de 1998, para quefizessem jus ao benefício);

- supressão, do texto constitucional, da regra de cálculo do valor dosbenefícios.

2.2. Mudanças nos Regimes Próprios dos Servidores Públicos Civis

- unificação das regras de aposentadoria e pensão em nível federal,estadual e municipal;

- substituição do conceito de "tempo de serviço" pelo de "tempo decontribuição";

- fixação de limite de idade para aposentadoria integral que passou aser concedida após 55 anos de idade e 30 de contribuição, para as mulheres, e 60 anos de idade e35 de contribuição, para os homens (na regra de transição manteve-se o direito à aposentadoriaintegral após 48 anos de idade, para as mulheres, e 53 anos, para os homens, exigindo-se umtempo de contribuição adicional de 20% aplicado ao que faltava, em dezembro de 1998, para quefizessem jus ao benefício);

- extinção da aposentadoria proporcional e da aposentadoria especialpara professores universitários; (na regra de transição manteve-se o direito à aposentadoriaproporcional após 48 anos de idade, para as mulheres, e 53 anos, para os homens, exigindo-se umtempo de contribuição adicional de 40% aplicado ao que faltava, em dezembro de 1998, para quefizessem jus ao benefício);

- previsão de adoção de teto para os benefícios igual ao do RGPS,desde que implantado o regime complementar.

128

Emenda Constitucional Nº 41, DE 2003

Mesmo após a reforma de 1998, os regimes previdenciários continuaramrequerendo aportes cada vez mais significativos de recursos para fazer frente aos seuscompromissos. Complementando à reforma anterior foi, então, aprovada a EmendaConstitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que teve novamente como foco o regime dosservidores públicos civis, para o qual foram previstas a cobrança dos inativos e pensionistas, bemcomo regras mais severas para fins de direito à aposentadoria e à pensão. Para o RGPS, areforma de 2003 significou ampliação de direitos, visto que elevou o teto de benefícios e instituiuo Sistema de Inclusão Previdenciária.


– elevação do teto de contribuição e de cobertura de R$ 1.869,34para R$ 2.400,00, e

– previsão do Programa Especial de Inclusão Previdenciária,garantindo aposentadoria no valor de um salário mínimo (exceto por tempo de contribuição) paratrabalhadores de baixa renda.

–

3.2. Mudanças nos Regimes Próprios dos Servidores Públicos Civis

• para os novos servidores:

- estabelecimento de teto para proventos e pensões igual ao doRGPS, desde que implantado o Regime Complementar, que deverá ser de natureza pública e complano de benefícios do tipo de Contribuição Definida (CD);

- determinação do valor dos proventos com base na média dasremunerações sobre as quais incidiram as contribuições para os distintos regimes previdenciários(fim da integralidade);

- reajustamento dos proventos e pensões baseado em índice deinflação (fim da paridade);

• para os atuais aposentados e para os servidores com direito adquirido:

– manutenção da integralidade dos proventos e da paridade noreajustamento;

129

• para os atuais servidores sem direito adquirido:

– integralidade com paridade restrita para os que cumpram oscritérios de tempo de contribuição e idade (35 anos de contribuição e 60 anos de idade, para oshomens, e 30 anos de contribuição e 55 anos de idade, para as mulheres) e desde que possuam 20anos no serviço público e 10 anos no cargo em que se dará a aposentadoria;

• para os servidores que vierem a se aposentar com base nas regras transitórias daEmenda Constitucional nº 20/98:

– proventos reduzidos em relação às idades de 55 anos, para asmulheres, e de 60 anos, para os homens, em: 3,5%, para os servidores que tenham atendido asexigências para se aposentar até 31 de dezembro de 2005; e 5%, para os que as atendam a partirde 1º de janeiro de 2006;

– valor das pensões correspondente a 100% dos proventos até olimite máximo do RGPS, acrescido de 70% da parcela que exceder a esse limite;

•••• Outras mudanças:

– instituição da contribuição para inativos e pensionistas – para osatuais: contribuição incidente sobre a parcela que exceder a 50% do teto do RGPS (nos Estados,Distrito Federal e Municípios) ou 60% desse teto (na União); para os novos inativos epensionistas: contribuição incidente sobre a parcela que exceder o teto do RGPS;

– contribuição dos servidores em atividade para os regimes própriosdos Estados, DF e Municípios não poderá ser inferior à cobrada pela União;

– fixação de teto para remunerações, proventos e pensões, incluídasas vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, percebidos cumulativamente ou não, e pagospela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: na União - subsídio dos Ministros do STF,para os três poderes; nos Estados - subsídio do Governador, para o Poder Executivo; subsídiodos Deputados Estaduais e Distritais, para o Poder Legislativo; e subsídio dos Desembargadoresdo TJ limitado a 90,25% do subsísio dos Ministros do STF, para o Poder Judiciário; nosMunicípios – subsídio do Prefeito, para os três poderes.

Emenda Constitucional Nº 47, de 2005

Essa última reforma constitucional teve como característica orelaxamento da regras anteriormente estabelecidas no sentido de conter as aposentadoriasprecoces no serviço público, uma vez que devolveu a paridade nos reajustes e permitiu a reduçãodos limites de idade para a aposentadoria. No RGPS, seguindo a mesma orientação da reforma

130

anterior, foram ampliados os direitos previdenciários dos portadores de deficiência e inseridas asdonas-de-casa no Sistema Especial de Inclusão Previdenciária.


- previsão de aposentadoria especial para os portadores denecessidades especiais;

- inserção das donas de casa no Sistema Especial de InclusãoPrevidenciária, prevendo alíquotas e carências inferiores às vigentes para os atuais segurados;

4.2. Mudanças nos Regimes Próprios dos Servidores Civis

- modificação do teto de remunerações, proventos e pensões, fixado naEmenda Constitucional 41, de 2003, da seguinte forma: exclusão das vantagens pessoais dequalquer natureza; permissão para que o teto nos Estados e nos Municípios alcance, nos poderesExecutivo e Legislativo, mediante lei própria, o subsídio dos Desembargadores do TJ (limitado a90,25% do subsídio dos Ministros do STF); e estabelecimento de prazo para que a lei que irá fixartetos nos Estados e Distrito Federal seja encaminhada às respectivas Assembléias Legislativas e àCâmara Legislativa do Distrito Federal;

- garantia de paridade “plena” nos reajustes aos servidores que seaposentarem com base no caput do art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003 (60 anos deidade e 35 anos de contribuição, se homem, ou 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, semulher, e desde que contem com 20 anos de serviço público, 10 anos na carreira e 5 anos nocargo em que se dará a aposentadoria);

- previsão de nova opção de aposentadoria para os atuais servidorespúblicos, com valor interal e paridade “plena”, desde que preencham as seguintes condições: 35anos de contribuição, se homem, ou 30 anos de contribuição, se mulher; 25 anos de serviçopúblico, 15 anos na carreira e 5 anos no cargo em que se dará aposentadoria; e idade mínima iguala diferença entre 60 anos, para homens, e 55 anos, para mulheres, e o correspondente número deanos que execeder os tempos de contribuição exigidos;

- inclusão dos portadores de necessidades especiais no conjunto dosservidores que devem ter direito a aposentadoria especial;

- elevação do limite de isenção da contribuição dos inativos,portadores de doenças incapacitantes, para o dobro do teto do RGPS.

Mudanças na Legislação Previdenciária

131

Após editadas as Leis de Custeio e de Benefícios da Previdência –respectivamente, Leis nºs 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, - que disciplinaram aforma de financiamento e os direitos previdenciários integrantes da Nova Carta Constitucional de1988, várias modificações foram-lhes incorporadas, em seu próprio texto e em legislaçãoespecífica, em razão das já mencionadas reformas constitucionais e também de ajustes e alteraçõesconsiderados necessários. A seguir são apresentadas as mudanças legais ocorridas após apromulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998.


- fixação da alíquota única de contribuição para os seguradosautônomos em 20% (na Lei nº 8.212/91, a alíquota era de 10% até valores próximos de 3 saláriosmínimos e de 20% sobre os valores superiores a este até o limite máximo de contribuição) – Leinº 9.711/98;

- instituição de contribuição para as empresas contratantes deserviços executados mediante cessão de mão-de-obra com base na alíquota de 11% sobre o valorda nota fiscal ou fatura (na Lei nº 8.212/91, a responsabilidade do recolhimento era da prestadorade serviços, que pagava como as empresas em geral, ou seja, com base na alíquota média de 22%sobre a remuneração de seus empregados) – Lei nº 9.711/98;

- estabelecimento de normas e condições de proteção ao trabalhoportuário, bem como determinação de critérios para recolhimento da contribuição previdenciáriacorrespondente - Lei nº 9.719/98;

- redefinição de entidades filantrópicas (art. 55 da Lei nº 8.212/1991)e do conceito de contribuição para benefícios acidentários, prevendo majoração nas alíquotastradicionais em doze, nove e seis pontos percentuais, conforme a atividade preponderante dasempresas permitam aposentadoria especial com 15, 20 ou 25 anos de trabalho, respectivamente -Lei nº 9.732/98;

- permissão aos Estados, Distrito Federal e Municípios paraamortizarem dívidas previdenciárias (competência até março de 1997) mediante emprego depercentuais sobre o FPE e FPM, respectivamente, e ampliação do prazo de parcelamento, de 60para até 96 meses, para débitos das empresas (parcela patronal) constituídos até março de 1997 –Lei nº 9.639/1998;

- estabelecimento de tratamento diferenciado, simplificado efavorecido às empresas optantes do SIMPLES – Lei nº 9.841/99;

132

- mudança de base de incidência da alíquota dos "contribuintesindividuais", passando da “Escala de Salários-Base” para a remuneração – Lei nº 9.876/99;

- extensão às seguradas contribuintes individuais do direito aosalário-maternidade – Lei 9.876/99;

- ampliação do período de apuração das contribuições envolvidas nocálculo do benefício, passando-se a tomar as maiores contribuições realizadas no períodocorrespondente a 80% de toda a vida contributiva dos segurados (a Constituição de 1988determinava expressamente o cômputo das 36 últimas contribuições, obrigação revogada pelaEmenda Constitucional nº 20, de 1998); - Lei nº 9.876/99

- aplicação do "fator previdenciário" - equação aplicada à médias dascontribuições que tem como variáveis o tempo de contribuição e a alíquota, bem como aexpectativa de sobrevida do segurado no momento da aposentadoria – Lei nº 9.876/99;

- alteração do Código Penal para definir crime de apropriaçãoindébita previdenciária e sonegação, bem como estabelecer penas e multas correspondentes – Leinº 9.983/2000;

- estabelecimento de procedimentos, no âmbito da Justiça doTrabalho, para execução das contribuições devidas à previdência social – Lei nº 10.035/2000;

- permissão para que Estados fixem pisos salariais diferenciados dosalário mínimo federal – Lei Complementar nº 103/2000;

- autorização para que produtores rurais formem consórcios, com aoutorga a um deles de poderes para contratar trabalhadores rurais para prestarem serviços aospróprios integrantes – Lei nº 10.256/2001;

- uniformização da contribuição das agroindústrias com base norecolhimento sobre a comercialização da produção – anteriormente, essa possibilidade estavaassociada apenas à parcela da mão-de-obra ocupada em atividade agrícola (permaneceram,contudo, vinculadas à folha de salários as agroindústrias de piscicultura, carcinicultura,suinocultura e avicultura) - Lei nº 10.256/2001;

- permissão para pagamento de obrigações previdenciárias deinstituições de nível superior mediante Certificados da Dívida Pública emitidos pelo Tesouro emfavor do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior – FIES – Lei nº10.260/2001;

- determinação de obrigação das instituições de ensino superior,enquadradas como de assistência social (art. 55 da Lei nº 8.212/91), de aplicar o valorcorrespondente a sua contribuição previdenciária em bolsas de estudo – Lei nº 10.260/2001;

133

- extensão às mães adotantes do direito ao salário-maternidade – de120 dias, para crianças de ate 1 ano de idade; de 60 dias, para crianças com mais de 1 a 4 anos; ede 30 dias, para crianças de mais de 4 a 8 anos – Lei nº 10.421/2002;

- extensão aos cooperados do direito à aposentadoria especial – Leinº 10.666/2003;

- fixação de contribuição adicional, de 9%, 7% ou 5% sobre o valorda fatura da prestação de serviço, a ser assumida pelas empresas contratantes, ou de 12%, 9% ou6%, incidentes sobre a remuneração paga pelas cooperativas de trabalho, conforme a atividadeexercida pelos cooperados assegurem direito à aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos decontribuição, respectivamente - Lei nº 10.666/2003;

- fixação de contribuição adicional para as empresas tomadoras deserviços, que pagam na base de 11% do valor da nota fiscal ou fatura, para o financiamento daaposentadoria especial, na base de 4%, 3% ou 2%, conforme a atividade exercida pelosempregados contratados permita aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos, respectivamente- Lei nº 10.666/2003;

- extinção do conceito de “perda da qualidade de segurado” , paraefeito da concessão das aposentadorias por tempo de contribuição e especial - Lei nº10.666/2003;

- restabelecimento do pagamento do salário-maternidade pelasempresas às seguradas empregadas e trabalhadoras avulsas – Lei nº 10.710/2003;

- permissão para parcelamento em até 180 meses de débitosprevidenciários (correspondentes a até 28 de fevereiro de 2003) e redução de 50% da multa.Prazo de requerimento até julho de 2003 – Lei nº 10.684/2003;

- remissão de débitos previdenciários de agroindústrias, relativos aoperíodo de abril/94-abril/97, em decorrência da diferença entre a contribuição cobrada com basena receita bruta da comercialização, conforme ditava o § 2º do art. 25 da Lei nº 8.870/94,declarado inconstitucional pelo STF, em fevereiro de 1997, e a contribuição com base na folhade salários prevista na Lei nº 8.212/91 – Lei nº 10.736/2003;

- prorrogação, para até 31 de agosto de 2003, do prazo pararequerimento do parcelamento dos débitos previdenciários - Lei nº 10.743/2003;

- elevação da alíquota da COFINS de 3% para 7,6%, para aspessoas jurídicas que declaram com base no lucro real, com incidência não-cumulativa (permissãode dedução de custos de produção) – Lei nº 10.833/2003;

134

- ampliação do prazo de decadência – de 5 para 10 anos – para finsde anulação de atos administrativos que resultem em direitos previdenciários – Lei nº10.839/2004;

- reestruturação da Carreira Previdenciária, instituindo a Carreira doSeguro Social – Lei nº 10.855/2004;

- instituição da cobrança do PIS/PASEP-Importação e da COFINS-Importação, com alíquotas gerais de 1,65% e 7,6%, respectivamente, ressalvadas as específicaspor categoria de produtos, disciplinando o previsto nos arts. 149, § 2º, inciso II, e 195, inciso IVda Constituição, modificados pela Emenda Constitucional nº 42, de 2003 – Lei nº 10.865/2004;

- criação da Carreira de Perícia Médica da Previdência Social com afunção de exercer as atividades médico-periciais inerentes ao RGPS – Lei nº 10.876/2004;

- concessão de adicional de 35% ao benefício especial assegurado àsvítimas da Talidomida, desde que atendidas condições que especifica – Lei nº 10.877/2004;

- inclusão do exercente de mandato eletivo na categoria de seguradoobrigatório do RGPS, desde que não filiado a regime próprio de previdência social– Lei nº10.887/2004;

- determinação de recenseamento previdenciário a cada 5 anos – Leinº 10.887/2004;

- determinação do INPC como indexador dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do RGPS– Lei nº 10.887/2004;

- autorização, mediante assinatura de Termo de Acordo, de revisãodos benefícios concedidos a partir de fevereiro de 1994, para incluir, no fator de correção dosalário-de-benefício, o percentual de 39,67% referente ao IRSM de fevereiro de 1994 e previsãode pagamento parcelado dos valores referentes aos últimos 5 anos, com base em critérios queconsideram a idade do segurado e o montante a ele devido pela previdência social – Lei nº10.999/2004;

- permissão para desconto de crédito na apuração da CSLL,PIS/PASEP e COFINS não cumulativos e inclusão no SIMPLES de atividades de prestação deserviços que especifica – Lei nº 11.051/2004;

- estabelecimento de critérios para tributação dos planos deprevidência privada aberta a fim de estimular a filiação e desincentivar o resgate de montantescom reduzido prazo de acumulação – Lei nº 11.053/2004;

- criação da Secretaria da Receita Previdenciária no âmbito doMinistério da Previdência Social – Lei nº 11.098/2005;

135

- reajustamento do salário mínimo, fixando-o em R$ 300,00, a partir1º de maiode 2005 – Lei nº 11.164/2005;

- definição das funções de magistério para incluir as atividades dedireção, coordenação e assessoramento pedagógico para efeito de contagem de tempo de serviçoe aposentadoria (art. 201, § 8º, da Constituição) - Lei nº 11.301/2006;

- reajustamento do salário mínimo, fixando-o em R$ 350,00, a partirde 1º de abril de 2006 – Lei nº 11.321/2006;

- instituição de concurso de prognóstico específico para desenvolvera prática desportiva, devendo ser os resultados distribuídos, além do prêmio, para: Ministério doEsporte, Fundo Penitenciário, Fundo Nacional de Saúde, fundos desportivos e seguridade social;bem como permissão de parcelamento de débitos previdenciários de entidades desportivas queaderirem ao referido concurso de prognóstico – Lei nº 11.345/2006;

- ampliação, por mais 2 anos, do prazo para que o trabalhador ruralpossa requerer aposentadoria por idade desde que comprove exercício de atividade rural porperíodo idêntico ao da carência (prazo estipulado no art. 143 da Lei nº 8.213/1991 era de 15 anose extinguiu-se em julho de 2006) – Lei nº 11.368/2006;

- criação do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa dePequeno Porte, com redefinição das faixas de faturamento para inserção no Simples Nacional -Lei Complementar nº 123/2006;

- disciplinamento do Sistema Especial de Inclusão Previdenciáriaatravés da instituição de contribuição reduzida para pequeno empresário, na qualidade decontribuinte individual, na base de 11% sobre o salário mínimo, sendo-lhe vedado o direito àaposentadoria por tempo de contribuição – Lei Complementar nº 123/2006 (revogou a Leinº;

- reajustamento na data-base igual a do salário mínimo e adoção doINPC como indexador dos benefícios do RGPS; além da concessão de percentual de 5,01%sobre seus valores a partir de 1º de abril de 2006 – Lei nº 11.430/2006;

- prorrogação para até dezembro de 2008 da cumulatividade do PISe da COFINS na construção civil – Lei nº 11.434/2006;

- criação da Receita Federal do Brasil, no âmbito do Ministério daFazenda, unificando a Secretaria da Receita Previdenciária e a Secretaria da Receita Federal – Leinº 11.457/2007 (revogou a Lei nº 11.098/2005).

5.2. Regimes Próprios dos Servidores Públicos Civis

136

- organização dos regimes próprios de previdência da União, dosEstados e Municípios tendo como perspectiva limites de comprometimento das respectivasreceitas líquidas com o pagamento de inativos e pensionistas (não excedente a 12%), eestabelecimento de teto para participação desses entes no financiamento dos seus regimesprevidenciários (dobro da contribuição dos servidores) – Lei nº 9.717/98

- previsão de constituição de fundos para administrar os recursosdos regimes próprios de previdência – Lei nº 9.717/98;

- determinação de limites de gastos com pessoal nos âmbitos daUnião, Estados, Distrito Federal e Municípios (50% da receita corrente líquida, para a União, e60% das respectivas receitas correntes líquidas, para Estados e Munisípios) - Lei Complementarnº 96/1999;

- individualização do administrador e sua responsabilização pelacondução das finanças públicas; definição de crime de responsabilidade fiscal; e estabelecimentode limites de comprometimento das receitas líquidas da União, dos Estados, do Distrito Federal edos Municípios com despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, bem como para os órgãosdos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (no âmbito federal, essas despesas não poderãoexceder a 50% da receita corrente líquida; para os Estados e Municípios, o limite decomprometimento é de 60%, sendo distribuídos: a) na esfera estadual - 3% para o Legislativo,incluído o Tribunal de Contas do Estado, 6% para o Judiciário, 49% para o Executivo e 2% parao Ministério Público; e b) na esfera municipal - 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal deContas do Município, quando houver e 54% para o Executivo – Lei de ResponsabilidadeFiscal - Lei Complementar nº 101/2000 (revogou a Lei Complementar nº 96/99);

- determinação de contribuição do servidor público civil, ativo einativo, e dos pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na basede 11% sobre a remuneração, provento ou pensão (contribuição do inativo e pensionista teveeficácia suspensa pela ADIn MC 2.010 – DF) – Lei nº 9.783/99;

- estabelecimento de regras de compensação financeira entre oRGPS e os regimes próprios de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios para fins de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito deaposentadoria – Lei nº 9.796/99;

- permissão para manutenção da filiação ao regime próprio no casode servidores licenciados, desde que recolhida a respectiva contribuição – Lei nº 10.667/2003;

- determinação do valor dos proventos de aposentadoria (art. 40, §3º da Constituição e art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003) com base na médiaaritmética simples das maiores remunerações, correspondentes a 80% do período contributivodesde 1994 – Lei nº 10.887/2004;

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- determinação do valor das pensões por morte com base natotalidade dos proventos ou das remunerações até o teto do RGPS acrescido de 70% da parecelaexcedente a esse limite – Lei nº 10.887/2004;

- fixação da contribuição do servidor para o regime próprio: servidorem atividade – 11% sobre a remuneração; inativos e pensionistas – 11% sobre a parcela queexcede a 60% do teto do RGPS – Lei nº 10.887/2004;

- determinação da contribuição da União para o regime própriocomo equivalente ao dobro da contribuição do servidor – Lei nº 10.887/2004;

- alíquota de contribuição dos servidores dos Estados, DistritoFederal e Municípios não poderá ser inferior à dos servidores da União; e a alíquota dos inativose pensionistas desses entes deverá ser equivalente a dos correspondentes na esfera federal – Leinº 10.887/2004;

- reajustamento dos proventos e pensões na mesma data dosbenefícios do RGPS – Lei nº 10.887/2004;

- definição das funções de magistério para incluir as atividades dedireção, coordenação e assessoramento pedagógico para efeito de contagem de tempo de serviçoe aposentadoria (art. 40, § 5º da Constituição) - Lei nº 11.301/2006.

Considerações Finais

As reformas realizadas nos últimos anos no campo da previdência socialpública evidenciam diferentes orientações quanto aos objetivos perseguidos. A CartaConstitucional de 1988 inovou conceitualmente ao instituir a seguridade social, mas amplioudireitos que se traduziram em gastos de difícil cobertura e que contribuíram para ocomprometimento fiscal.

A Emenda Constitucional nº 20/1998 representou um esforço nosentido de rever os excessos dos regimes previdenciários, buscando imprimir regras maisadequadas sob o ponto de vista da sua sustentabilidade. Conseguiu avanços no regime dosservidores públicos, mas não obteve êxito na contenção dos déficits do Regime Geral dePrevidência Social.

A Emenda Constitucional nº 40/2003, por um lado, complementou aEmenda nº 20/1998 ao instituir a contribuição dos inativos e pensionistas e restringir os direitosdos servidores públicos quanto à paridade no reajuste e à integralidade dos proventos, mas, porde outro, ampliou a natureza assistencial do Regime Geral de Previdência Social.

138

E, finalmente, a Emenda Constitucional nº 47/2005 marcou umretrocesso no sentido em que caminhavam as reformas anteriores, especialmente no que se refereaos regimes próprios, uma vez que permitiu o direito à paridade e à integralidade, nas hipótesesque menciona, para os servidores já vinculados à Administração Pública nos âmbitos da União,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

VI.6.b.3) Quadro comparativo da legislação previdenciária73

A legislação previdenciária vem sendo sistematicamente alterada desde apromulgação da Constituição Federal em 05 de outubro de 1988. Via de regra, as alteraçõesbuscam fixar critérios mais rígidos para a concessão de benefícios pelos regimes próprios deprevidência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios, bem como pelo regime geral de previdência social – RGPS, tutelado pelo InstitutoNacional do Seguro Social.

Foram, ainda, introduzidas modificações significativas nas normas quedizem respeito às contribuições dos servidores públicos, inclusive inativos e pensionistas, dossegurados do RGPS e, principalmente, das empresas incidentes sobre a remuneração paga aostrabalhadores que lhes prestem serviços, o faturamento e o lucro.

Finalmente, pode-se constatar um aumento do número de normasdedicadas a regulamentar, de forma mais ampla, o regime de previdência complementar, tantopara servidores públicos como para os trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis doTrabalho.

Buscando sintetizar as regras aplicáveis às aposentadorias, pensões edemais benefícios previdenciários, apresentamos em anexo um quadro comparativo que contémas alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 20, de 15 de dezembro de 1998, nº41, de 31 de dezembro de 2003, e nº 47, de 5 de julho de 2003, ao texto original dos dispositivosconstitucionais relativos aos regimres de previdência contidos na Constituição Federal de 1988.

73 Escrito pela Consultora Legislativa Cláudia Augusta Ferreira Deud.

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REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS

CONSTITUIÇÃO DE 1988EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 20EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 41

EMENDACONSTITUCIONAL

Nº 47Aposentadoriapor tempo decontribuição

I – Aos 35 anos de serviço, sehomem, e aos 30 anos de serviçose mulher, com proventosintegrais.II – Aos 30 anos de serviço, sehomem, e aos 25 anos de serviço,se mulher, com proventosproporcionais ao tempo de serviçoIII – Aos 30 anos de efetivoexercício em funções demagistério, se professor, e vinte ecinco anos, se professora, comproventos integrais.

I – Aos 60 anos de idade e 35 anos decontribuição, se homem, e aos 55 anosde idade e 30 anos de contribuição, semulher, desde que cumprido tempomínimo de 10 anos de efetivoexercício no serviço público e 5 anosno cargo efetivo em que se dará aaposentadoria, com proventosintegrais.II – Aos 55 anos de idade e 30 anosde contribuição, se professor, e aos 50anos de idade e 25 anos decontribuição, se professora, desde quecumprido tempo mínimo de 10 anos deefetivo exercício no serviço público e 5anos no cargo efetivo em que se dará aaposentadoria, com proventos integrais.

I – Aos 60 anos de idade e 35 anos decontribuição, se homem, e aos 55anos de idade e 30 anos decontribuição, se mulher, desde quecumprido tempo mínimo de 10 anosde efetivo exercício no serviçopúblico e 5 anos no cargo efetivo emque se dará a aposentadoria, comproventos correspondentes àmédia das remuneraçõesutilizadas como base para ascontribuições do servidor pararegimes de previdência.II – Aos 55 anos de idade e 30 anosde contribuição, se professor, e aos 50anos de idade e 25 anos decontribuição, se professora, desde quecumprido tempo mínimo de 10 anosde efetivo exercício no serviçopúblico e 5 anos no cargo efetivo em

Não há alteração emrelação à redaçãoestabelecida pela EC nº41, de 2003.

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Nº 41


Nº 47que se dará a aposentadoria, comproventos correspondentes àmédia das remuneraçõesutilizadas como base para ascontribuições do servidor pararegimes de previdência.

Aposentadoriapor invalidez

Com proventos integrais quandodecorrentes de acidente emserviço, moléstia profissional oudoença grave, contagiosa ouincurável, especificadas em lei, eproporcionais nos demais casos.

Com proventos proporcionais aotempo de contribuição, exceto noscasos de acidente em serviço, moléstiaprofissional ou doença grave,contagiosa ou incurável, especificadaem lei

Com proventos proporcionais aotempo de contribuição, exceto sedecorrente de acidente em serviço,moléstia profissional ou doença grave,contagiosa ou incurável, na forma dalei


Aposentadoriapor idade

Aos 65 anos de idade, se homem,e aos 60 anos, se mulher, comproventos proporcionais aotempo de serviço

Aos 65 anos de idade, se homem, e aos60 anos de idade, se mulher, desde quecumprido tempo mínimo de 10 anosde efetivo exercício no serviçopúblico e 5 anos no cargo efetivo emque se dará a aposentadoria, comproventos proporcionais

Aos 65 anos de idade, se homem, eaos 60 anos de idade, se mulher,desde que cumprido tempo mínimode 10 anos de efetivo exercício noserviço público e 5 anos no cargoefetivo em que se dará aaposentadoria, com proventoscorrespondentes à média dasremunerações utilizadas como


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Nº 41


Nº 47base para as contribuições doservidor para regimes deprevidência integrais.

Aposentadoriacompulsória

Aos 70 anos de idade Aos 70 anos de idade Aos 70 anos de idade Aos 70 anos de idade

Aposentadoriaespecial

Lei complementar poderáestabelecer exceções em relação àsaposentadorias por tempo deserviço integral e proporcional, nocaso de exercício de atividadesconsideradas penosas, insalubresou perigosas.

Veda a adoção de requisitos e critériosdiferenciados para concessão deaposentadoria, ressalvados os casos deatividades exercidas exclusivamente sobcondições especiais que prejudiquem asaúde ou a integridade física, definidosem lei complementar.

Não há alteração em relação à redaçãoestabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Veda a adoção derequisitos e critériosdiferenciados paraconcessão deaposentadoria, ressalvadosos casos de servidoresportadores dedeficiência; daquelesque exerçam atividadesde risco ou atividades sob condições especiaisque prejudiquem a saúdeou a integridade física,definidos em leicomplementar

Pensão por Correspondente à totalidade dos Correspondente ao valor dos proventos Correspondente ao valor da totalidade Não há alteração em

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Nº 41


Nº 47morte proventos do servidor falecido,

até o limite estabelecido em leido servidor falecido ou ao valor dosproventos a que teria direito oservidor em atividade na data de seufalecimento

dos proventos do servidor falecido,até o limite máximo estabelecidopara os benefícios do RGPS,acrescido de 70% da parcelaexcedente a este limite, casoaposentado à data do óbito; ou aovalor da totalidade daremuneração do servidor no cargoefetivo em que se deu ofalecimento, até o limite máximoestabelecido para os benefícios doRGPS, acrescido de 70% daparcela excedente a este limite,caso em atividade na data doóbito.

relação à redaçãoestabelecida pela EC nº41, de 2003.

Reajuste dosbenefícios

Assegurada a paridade, isto é, osproventos de aposentadoria serãorevistos, na mesma proporção e namesma data, sempre que semodificar a remuneração dosservidores em atividade, sendo

Assegurada a paridade, isto é, osproventos de aposentadoria e pensõesserão revistos, na mesma proporção ena mesma data, sempre que semodificar a remuneração dos servidoresem atividade, sendo também estendidos

Assegura o reajuste dos benefíciospara preservar-lhes, em caráterpermanente, o valor real, conformecritérios definidos em lei.


143



Nº 41


Nº 47também estendidos aos inativosquaisquer benefícios ou vantagensposteriormente concedidos aosservidores em atividade, inclusivequando decorrentes datransformação ou reclassificaçãodo cargo ou função em que se deua aposentadoria, na forma da leiEsse reajuste deveria ser aplicadotambém às pensões, conformedeterminava o art. 40, § 5º, em suaredação original.

aos aposentados e pensionistasquaisquer benefícios ou vantagensposteriormente concedidas aosservidores em atividade, inclusivequando decorrentes da transformaçãoou reclassificação do cargo ou funçãoem que se deu a aposentadoria ou queserviu de referência para aconcessão da pensão, na forma dalei, desde que respeitado o tetoremuneratório previsto no art. 37,XI, da Constituição.

Contribuição Aposentadorias e pensões dosservidores públicos federais serãocusteadas com recursosprovenientes da União e dascontribuições dos servidores,na forma da lei.

Aos servidores titulares de cargoefetivo da União, dos Estados, do DF edos Municípios é assegurado regime deprevidência de caráter contributivo,observados critérios que preservemo equilíbrio financeiro e atuarial.

Aos servidores titulares de cargoefetivo da União, dos Estados, do DFe dos Municípios é assegurado regimede previdência de caráter contributivoe solidário, mediante contribuiçãodo respectivo ente público, dosservidores ativos e inativos e dospensionistas, observados critériosque preservem o equilíbrio financeiro

Mantém as regras contidasna EC nº 41, de 2003, eacrescenta que acontribuição doportador de doençaincapacitante, na formada lei, incidirá apenassobre as parcelas deproventos de

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Nº 41


Nº 47e atuarial.Os servidores inativos e ospensionistas da União, dos Estados,do DF e dos Municípios, em gozo debenefícios em 31 de dezembro de2003, contribuirão para o custeio doregime previdenciário com percentualigual ao estabelecido para osservidores titulares de cargos efetivos.A contribuição deverá incidir sobre aremuneração que exceder a 50% dolimite máximo do RGPS (R$ 1200,00)para os inativos e pensionistas dosEstados, DF e Municípios, e sobre aremuneração que exceder a 60% dolimite máximo do RGPS (R$1440,00), para os inativos epensionistas da União.Os servidores que venham a seaposentar após 31 de dezembro de2003, bem como os dependentes que

aposentadoria e depensão que superem odobro do limite máximodo RGPS.

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Nº 41


Nº 47tenham direito à pensão a partirdaquela data, contribuirão para oregime previdenciário em relação àparcela que superar o limite máximode benefícios do RGPs (R$ 2.400,00).

Previdênciacomplementar

A União, os Estados, o DF e osMunicípios, desde que instituam regimede previdência complementar para osseus respectivos servidores titulares decargo efetivo, poderão fixar, para ovalor das aposentadorias e pensões aserem concedidas pelo regime de quetrata este artigo, o limite máximoestabelecido para os benefícios doRGPS.O regime de previdência complementarsó poderá ser aplicado ao servidor quetiver ingressado no serviço público atéa data da publicação da EC nº 20, de1998, mediante sua prévia e expressaopção.

Mantidas as regras contidas na EC nº20, de 1998, acrescida da seguinte:O regime de previdênciacomplementar será instituído porlei de iniciativa do respectivoPoder Executivo, por intermédiode entidades fechadas deprevidência complementar, denatureza pública, que oferecerãoaos respectivos participantesplanos de benefícios somente namodalidade contribuição definida.


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Nº 41


Nº 47

Regras detransição - IAposentadoriacom proventosintegrais

Ressalvado o direito de opção, asseguraaos que tenham ingressado em cargoefetivo na Administração Pública,direta, autárquica e fundacional até 15de dezembro de 1998 o direito àaposentadoria voluntária, comproventos integrais, desde quetenham 5 anos de efetivo exercíciono cargo em que se dará aaposentadoria, contem com 53 anos deidade, se homem, e 48 anos deidade, se mulher, e tempo decontribuição correspondente à somade 35 anos, se homem, e 30 anos, semulher, e um período adicional decontribuição equivalente a 20% dotempo que, na data da publicaçãoda EC nº 20, faltaria para atingir olimite de 30 ou 35 anos.

Ressalvado o direito de opção,assegura aos que tenham ingressadoem cargo efetivo na AdministraçãoPública, direta, autárquica efundacional até 15 de dezembro de1998, aposentadoria voluntária, desdeque tenham 5 anos de efetivoexercício no cargo em que se dará aaposentadoria, contem com 53 anosde idade, se homem, e 48 anos deidade, se mulher, e tempo decontribuição correspondente, nomínimo, à soma de 35 anos, sehomem, e 30 anos, se mulher, e umperíodo adicional de contribuiçãoequivalente a 20% do tempo que, em15 de dezembro de 1998, faltaria paraatingir o limite de 30 ou 35 anos decontribuição.O servidor que cumprir essas


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Nº 41


Nº 47exigências terá o valor de seusproventos, calculados pela média ereduzidos 3,5% para cada anoantecipado em relação aos limitesde idade de 53 anos e 48 anos, casose aposente até 31 de dezembro de2005. Para aqueles que cumpramas exigências posteriormente, aredução será de 5% para cada anoantecipado.Os proventos serão reajustados deforma que seja preservada, emcaráter permanente, o valor real,conforme critérios definidos emlei.

Regras detransição - II Aposentadoriacom proventosproporcionais

Ressalvado o direito de opção, assegurao direito à aposentadoria voluntária aosque tenham 5 anos de efetivoexercício no cargo em que se dará aaposentadoria, contem com 53 anos deidade, se homem, e 48 anos de

Revogada a aposentadoria comproventos proporcionais dosservidores públicos

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Nº 41


Nº 47idade, se mulher, e tempo decontribuição correspondente à somade 30 anos, se homem, e 25 anos, semulher, e um período adicional decontribuição equivalente a 40% dotempo que, na data da publicaçãodesta Emenda, faltaria para atingir olimite de 30 ou 25 anos.O valor do provento será equivalentea 70% do valor máximo do que oservidor poderia obter, acrescido de5% por ano de contribuição quesupere a soma dos tempos decontribuição.

Regras detransição – III

Ressalvado o direito de opção,assegura aos que tenham ingressadoem cargo efetivo na AdministraçãoPública, direta, autárquica efundacional até 31 de dezembro de2003, aposentadoria voluntária, comproventos integrais, desde que

Mantidas as regrascontidas na EC nº 41, de2003, exceto em relaçãoao reajuste, que passa aser a paridade integral,e não na forma da lei.

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Nº 41


Nº 47tenham 20 anos de efetivo exercíciono serviço público, 10 anos decarreira e 5 anos de efetivo exercíciono cargo em que se dará aaposentadoria, contem com 60 anosde idade e 35 anos de contribuição, sehomem, e 55 anos de idade e 30 anosde contribuição, se mulher.Para efeito de reajuste, ficaassegurada a paridade, na formada lei, para os proventosconcedidos com base nessasregras.

Regra deTransição – IV

Ressalvado o direito deopção, asseguraaposentadoria comproventos integrais aosque tenham ingressado noserviço público até 1º dejaneiro de 2004, aos 35anos de contribuição, se

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Nº 41


Nº 47homem, e 30 anos decontribuição, se mulher;25 anos de efetivoexercício no serviçopúblico, 15 anos decarreira e 5 anos no cargoem que se der aaposentadoria, e idademínima resultante daredução relativamente aoslimites de 60 anos, sehomem, e 55 anos, semulher, de um ano paracada ano de contribuiçãoque exceder,respectivamente, 35 ou 30anos de contribuição.Assegura a paridadeintegral, para efeito dereajuste.

Isenção da O servidor que tenha completado as O servidor que opte por permanecer Não há alteração em

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Nº 41


Nº 47contribuiçãoprevidenciária/Abono dePermanência

exigências para aposentadoria integral eque opte por permanecer em atividadefará jus à isenção da contribuiçãoprevidenciária até completar 55anos, se mulher, e 60 anos, sehomem.

em atividade tendo completado asexigências para aposentadoriavoluntária e que conte com, nomínimo, 25 anos de contribuição, semulher, e 30 anos de contribuição, sehomem, fará jus a um abono depermanência equivalente ao valorda sua contribuição previdenciáriaaté completar as exigências para aaposentadoria compulsória (70anos de idade).

relação à redaçãoestabelecida pela EC nº41, de 2003.

DireitoAdquirido

Assegura a concessão de aposentadoriaaos servidores públicos e aos seguradosdo Regime Geral de Previdência Social,bem como aos seus dependentes que,até 16 de dezembro de 1998, tenhamcumprido os requisitos para a obtençãodestes benefícios, com base noscritérios da legislação então em vigor.

Assegura a concessão deaposentadoria aos servidores públicose aos segurados do Regime Geral dePrevidência Social, bem como aosseus dependentes que, até 16 dedezembro de 1998, tenham cumpridoos requisitos para a obtenção destesbenefícios, com base nos critérios dalegislação então vigente.


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REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL


Nº 20EMENDA

CONSTITUCIONAL Nº 41


Nº 47Aposentadoria portempo decontribuição

I – Aos 35 anos de serviço, sehomem, e aos 30 anos de serviço semulher.II – Aos 30 anos de serviço, sehomem, e aos 25 anos de serviço, semulher, sendo o valor do benefícioproporcional ao tempo de serviçoIII – Aos 30 anos de efetivoexercício em funções demagistério, se professor, e vinte ecinco anos, se professora.

I – Aos 35 anos de contribuição, sehomem, e aos 30 anos decontribuição, se mulher;II – Aos 30 anos de contribuição, seprofessor, e aos 25 anos decontribuição, se professora, desdeque comprovado tempo exclusivo deefetivo exercício das funções demagistério na educação infantil e noensino fundamental e médio.

Não há alteração em relação àredação estabelecida pela EC nº20, de 1998.

Não há alteração em relação àredação estabelecida pela ECnº 20, de 1998.

Aposentadoria porinvalidez

Planos de previdência socialatenderão, nos termos da lei, acobertura do evento invalidez

Não há alteração em relação à redaçãoestabelecida pela EC nº 20, de 1998.



Aposentadoria poridade

Aos 65 anos de idade, se homem, eaos 60 anos, se mulher, reduzidos emcinco anos o limite para ostrabalhadores rurais de ambos os

Não há alteração em relação à redaçãoestabelecida pela Constituição Federalde 1988, em sua redação original.

Não há alteração em relação àredação estabelecida pelaConstituição Federal de 1988,em sua redação original.


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Nº 20EMENDA



Nº 47sexos e para os que exerçam suasatividades em regime de economiafamiliar, nestes incluídos o produtorrural, o garimpeiro e o pescadorartesanal.

Aposentadoriacompulsória

Não há previsão legal. Não há previsão legal. Não há previsão legal. Não há previsão legal

Aposentadoriaespecial

Assegura aposentadoria com tempode serviço inferior a 35 anos, sehomem, ou 30 anos, se mulher, sesujeitos a trabalho sob condiçõesespeciais, que prejudiquem asaúde ou a integridade física,definidas em lei.

Veda a adoção de requisitos ecritérios diferenciados paraconcessão de aposentadoria,ressalvados os casos de atividadesexercidas sob condições especiaisque prejudiquem a saúde ou aintegridade física, definidos em leicomplementar.


Veda a adoção de requisitos ecritérios diferenciados paraconcessão de aposentadoria,ressalvados os casos deatividades exercidas sobcondições especiais queprejudiquem a saúde ou aintegridade física e quandose tratar de seguradosportadores de deficiência,definidos em leicomplementar

Pensão por morte Planos de previdência socialatenderão, nos termos da lei, a

Não há alteração em relação à redaçãoestabelecida pela Constituição Federal

Não há alteração em relação àredação estabelecida pela

Não há alteração em relação àredação estabelecida pela EC

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Nº 20EMENDA



Nº 47cobertura do evento morte de 1988, em sua redação original Constituição Federal de 1988,

em sua redação originalnº 20, de 1998.

Inclusão Social Não há previsão Não há previsão Lei disporá sobre sistemaespecial de inclusãoprevidenciária para trabalhadoresde baixa renda, garantindo-lhesacesso a benefícios de valor iguala um salário mínimo, excetoaposentadoria por tempo decontribuição.

Mantém as normas contidasna EC nº 41, de 2003,acrescentando que o sistemaespecial de inclusãoprevidenciária abrangeráos trabalhadores de baixarenda e aqueles sem rendaprópria que se dediquemexclusivamente ao trabalhodoméstico no âmbito desua residência, desde quepertencentes a famílias debaixa renda, garantindo-lhes benefícios de valorigual a um salário mínimo.O sistema terá alíquotas ecarências inferiores àsvigentes para os demaissegurados do RGPS.

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Nº 20EMENDA



Nº 47Reajuste dosbenefícios

É assegurado o reajustamento dosbenefícios para preservar-lhes emcaráter permanente, o valor real,conforme critérios definidos em lei.

Não há alteração em relação à redaçãoestabelecida pela Constituição Federalde 1988, em sua redação original

Não há alteração em relação àredação estabelecida pelaConstituição Federal de 1988,em sua redação original

Não há alteração em relação àredação estabelecida pelaConstituição Federal de 1988,em sua redação original

Contribuição A seguridade social será financiadapor toda a sociedade, de forma diretae indireta, nos termos da lei, medianterecursos provenientes dosorçamentos da União, dos Estados,do DF e dos Municípios e dasseguintes contribuições sociais:I – dos empregadores, incidente sobrefolha de salários, o faturamento e oslucros;II – dos trabalhadores ;III – sobre a receita dos concursos deprognósticos.O produtor, o parceiro, o meeiro e oarrendatário rurais, o garimpeiro e opescador artesanal, bem como osrespectivos cônjuges, que exerçam

A seguridade social será financiadapor toda a sociedade, de forma diretae indireta, nos termos da lei, medianterecursos provenientes dosorçamentos da União, dos Estados,do DF e dos Municípios e dasseguintes contribuições sociais:I – do empregador, da empresa e daentidade a ela equiparada naforma da lei, incidentes sobre:a) a folha de salários e demaisrendimentos do trabalho, pagos oucreditados, a qualquer título, àpessoa física que lhe presteserviço, mesmo sem vínculoempregatício;b) a receita ou faturamento;

Não há alteração em relação àredação estabelecida pela EC nº20, de 1998

Acrescenta, em relação àsalterações contidas na EC nº20, de 1998, que ascontribuições da empresapoderão ter alíquota ou basesde cálculo diferenciadas, emrazão da atividade econômica,da utilização intensiva demão-de-obra, do porte daempresa ou da condiçãoestrutural do mercado detrabalho.

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Nº 20EMENDA



Nº 47suas atividades em regime deeconomia familiar, sem empregadospermanentes, contribuirão para aseguridade mediante a aplicação deuma alíquota sobre o resultado dacomercialização da produção.

c) o lucro.II – do trabalhador e dos demaissegurados da previdência social,não incidindo contribuição sobreaposentadoria e pensão concedidapelo RGPS;III – sobre a receita dos concursos deprognósticosIV – do importador de bens ouserviços do exterior, ou de quem alei a ele equiparar(modificaçãointroduzida pela Emenda Constitucional nº42, 19 de dezembro de 2003)As contribuições previstas noinciso I poderão ter alíquota oubases de cálculo diferenciadas, emrazão da atividade econômica ouda utilização intensiva de mão-de-obra.O produtor, o parceiro, o meeiro e oarrendatário rurais e o pescador

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Nº 20EMENDA



Nº 47artesanal, bem como os respectivoscônjuges, que exerçam suas atividadesem regime de economia familiar, semempregados permanentes,contribuirão para a seguridademediante a aplicação de um alíquotasobre o resultado da comercializaçãoda produção.

Previdênciacomplementar

A Previdência Social manterá segurocoletivo de caráter complementar efacultativo, custeado comcontribuições adicionais.Veda subvenção ou auxílio do poderpúblico às entidades de previdênciaprivada com fins lucrativos.

O regime de previdência privada,de caráter complementar eorganizado de forma autônoma emrelação ao RGPS será facultativo,baseado na constituiçãodereservas que garantam o benefíciocontratado, e regulado por leicomplementar.As contribuições do empregador,os benefícios e as condiçõescontratuais, previstas nos estatutosdas entidades de previdência



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Nº 20EMENDA



Nº 47privada não integram o contrato detrabalho do participante, assimcomo, à exceção dos benefíciosconcedidos, não integram aremuneração dos participantes.É vedado o aporte de recursos aentidade de previdência privada pelopoder público, exceto na qualidade depatrocinador.

Regra detransição - I

Aposentadoriaintegral

Ressalvado o direito de opção,assegura aos que tenham se filiado aoRGPS até 15 de dezembro de 1998 odireito à aposentadoria desde quecontem com 53 anos de idade, sehomem, e 48 anos de idade, semulher, e tempo de contribuiçãocorrespondente à soma de 35 anos,se homem, e 30 anos, se mulher, eum período adicional decontribuição equivalente a 20% dotempo que, na data da publicação



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Nº 20EMENDA



Nº 47da EC nº 20, faltaria para atingir olimite de 30 ou 35 anos.

Regra detransição – II

Aposentadoriaproporcional

Ressalvado o direito de opção,assegura a aposentadoria voluntáriaaos que contem com 53 anos deidade, se homem, e 48 anos deidade, se mulher, e tempo decontribuição correspondente àsoma de 30 anos, se homem, e 25anos, se mulher, e um períodoadicional de contribuiçãoequivalente a 40% do tempo que,na data da publicação destaEmenda, faltaria para atingir olimite de 30 ou 25 anos.O valor do provento seráequivalente a 70% do valormáximo do que o servidor poderiaobter, acrescido de 5% por ano decontribuição que supere a somados tempos de contribuição.



Isenção da Não há dispositivo legal isentando do Não há previsão legal Não há previsão legal

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Nº 20EMENDA



Nº 47contribuiçãoprevidenciária/Abono dePermanência

recolhimento da contribuiçãoprevidenciária os segurados quepermaneçam em atividade, apesar dejá terem implementado as condiçõespara a aposentadoria.

Direito Adquirido Assegura a concessão deaposentadoria e pensão aos seguradosdo Regime Geral de PrevidênciaSocial, bem como aos seusdependentes que, até 16 de dezembrode 1998, tenham cumprido osrequisitos para a obtenção destesbenefícios, com base nos critérios dalegislação então em vigor.



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VI.6.c) Decreto 6.024/2006 - Desoneração das Compras dos Perfis de Aço74

Foram reduzidas as alíquotas do IPI dos perfis de aço de 5% para 0%nos seguintes itens conforme o código TIPI:

Código TIPI7216.10.007216.21.007216.22.007216.31.007216.32.007216.33.007216.40.107216.40.907216.61.107216.61.907216.69.107216.69.907216.91.007216.99.00

A desoneração dos perfis segue o objetivo de redução dos custos naconstrução civil, incluindo pontes, galpões, armazéns, edifícios comerciais e industriais, navios,torres de transmissão, torres de telecomunicações e setores de infraestrutura básica , os quaisrepresentam cerca de 53% da demanda do insumo. A fabricação de máquinas também se utilizade perfis e responde por 27% do consumo aparente do insumo.

Foram solicitadas, dentro do governo, outras reduções adicionais dealíquota do IPI de perfis como no caso do código 7301.20.00 (perfis soldados com alíquota de

10%), além da desoneração de alguns bens de capital, mas que não ocorreram.

Estima-se renúncia fiscal para 2007 da ordem de R$ 47 milhões para oTesouro e de R$ 54 milhões para Estados e Municípios (via Fundos de Participação).

Este tipo de desoneração realizado de forma muito específica constituium sintoma do problema maior da elevada carga tributária no país.

Uma característica desejável do sistema tributário é que a variância dasalíquotas não seja alta. O ideal é que as alíquotas de impostos sejam o mais homogêneas possíveldentro de grandes grupos de produtos, respeitando o princípio da neutralidade tributária. Assim,reduzir a zero um grupo de perfis e manter a alíquota elevada em outros perfis ou até produtos deaço em geral deve implicar indesejável distorção nos sinais de preços que balizam a alocação derecursos dentro dos setores e na economia em geral. Ademais, manter a uniformidade reduz a

74 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos.

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discricionaridade excessiva na manipulação das alíquotas, muitas vezes obtidas através da ação deinteresses especiais. Uma opção seria mesmo reduzir o grau de flexibilidade dessas mudanças,agregando os produtos na TIPI, o que poderia passar por uma redução do número de dígitos(menos dígitos, menos sub-classificações, menos discricionaridade).

Sair do princípio da maior uniformidade das alíquotas, seja para cima sejapara baixo, deveria requerer uma justificação pormenorizada do Poder Executivo não apenas domérito do movimento naquela alíquota específica, mas também na motivação para não alterar aalíquota específica de outro produto correlato (como os perfis soldados, por exemplo).

VI.6.d) Ampliação dos Limites do Valor de Venda a Varejo de Microcomputadorese Notebooks beneficiados com alíquota zero de PIS e Confins

Os limites já previstos na Lei nº 11.196/2005 (Programa de InclusãoDigital) passam de R$ 2,5 e R$ 3 mil para R$ 4 mil , respectivamente. Estimam-se renúncias daordem de R$ 200 milhões.

VI.6.e) Extinção da Franave

Trata-se de medida de racionalização da ação do Estado brasileiro.

VI.7) Decisões da Diretoria do BNDES

VI.7.a) Redução dos spreads do BNDES para projetos em Infra-estrutura,especialmente Energia, Transportes e Saneamento Ambiental75

A composição de custos do BNDES inclui, além do custo financeiro e dataxa de risco de crédito, a remuneração do BNDES (para o caso das operações realizadas com aintermediação das instituições financeiras, a taxa de risco é substituída pela taxa de intermediaçãofinanceira e pela remuneração da instituição financeira credenciada). Essa remuneração doBNDES representa uma forma de compensar os custos operacionais da instituição, isolando-osdo risco de crédito das operações, o que varia de acordo com o tomador dos recursos, refletindoa solidez financeira e probabilidade de repagamento da operação.

Em fevereiro de 2006, a diretoria daquele banco decidiu por distribuir oscustos administrativos em função das prioridades que o BNDES atribui a cada segmento. Dessemodo, setores de maior interesse recebem uma prioridade maior e, conseqüentemente, menor

75 Escrito pelo Consultor Legislativo Luiz Humberto Cavalcante

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parcela de custo operacional, na forma de menor “remuneração do BNDES”. A tabela deprioridades classifica os setores/formas de operações em AA, A, B, C e D, cujas taxas deremuneração do BNDES são, respectivamente, 0%, 1%, 1,5%, 2% e 3%.

A medida implementada (do PAC) pelo BNDES, portanto, elevou aprioridade estabelecida em 2006, reduzindo, desta forma, o custo a ser incorrido na contrataçãode operações nos setores de logística, desenvolvimento urbano e energia.

A medida, portanto, reduz a capacidade de geração de receitas daquelebanco nos setores mencionados. Por outro lado, ainda que cresça a exposição ao risco decorrentede um aumento nas operações de crédito, a margem cobrada pelo risco de crédito foi mantida.

VI.7.b) Facilitação de Financiamentos na Modalidade Project Finance pelo BNDESem Investimentos em Geração Hídrica76

Investimentos em infraestrutura ou em grandes complexos industriaisenfrentam dificuldade de financiamento tendo em conta que, pelos montantes envolvidos em suaimplementação, as garantias exigidas pelos financiadores configurar-se-iam tão elevadas quepouquíssimos investidores seriam capazes de prestá-las. Como forma de transpor essa barreiradas garantias, o project finance surgiu como uma modalidade de financiamento no qual tanto o fluxode caixa resultante do empreendimento, assim como todo e qualquer direito que represente valoreconômico significativo (como contratos de exploração ou de fornecimento) passam a compor aoperação de crédito, como forma de prover ao financiador a segurança necessária à realização donegócio.

A aceitação, por parte de uma financiadora, de participar da operaçãoenvolve, portanto, a crença de que o negócio apresentado pelos investidores irá desenvolver-se acontento, dado que a garantia de que os recursos emprestados voltarão está diretamente ligada aodesempenho do empreendimento.

A maior propensão à aprovação de financiamentos na modalidade projectfinance pode favorecer o investimento tendo em conta que os empreendedores enfrentarãomenores requisitos de garantia, além de contarem com um certo “aval” do BNDES no que serefere à viabilidade de suas inversões.

A medida implementada pelo BNDES no âmbito do PAC diz respeito aum tratamento especial nos investimentos em geração hídrica. Esse tratamento especial consistiuem duas alterações na sistemática: 76 Escrito pelo Consultor Legislativo Luiz Humberto Veiga.

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(1) O BNDES requer, para a aprovação de financiamentos, que 1,3 vezeso valor das parcelas destinadas ao pagamento do financiamento, seja segregado da receita doempreendimento, isto é, após implementado, enquanto não liquidada a operação, oempreendimento só pode despender recursos de sua receita que sobrarem após a segregaçãodesta “reserva”. A mudança implementada para este setor reduz esse multiplicador para 1,2, o quefaz sobrar uma parcela maior para outras despesas.

(2) Em operações de project finance convencionais, a participação do bancoestá limitada a 70% do valor do projeto. Este valor, para a geração hídrica, aumentou aparticipação do banco no financiamento de até 75%.

VI.8) Medidas Legislativas Já Realizadas

VI.8.a) Lei nº 11.445, de 2007 – Saneamento Básico77

A Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, originou-se de projeto lei daComissão Parlamentar Mista Especial, criada pelo Ato Conjunto nº 2, de 2006, dos Presidentesdo Senado Federal e da Câmara dos Deputados, destinada a “sistematizar os projetos sobre saneamentobásico em tramitação nas duas Casas do Congresso Nacional”.

A Lei nº 11.445/07 estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; alteraas Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993,8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências.

Resumidamente, a Lei n° 11.445/07:

- define saneamento básico como o conjunto de quatro serviços públicos:abastecimento de água potável; esgotamento sanitário; drenagem urbana; e manejo de resíduossólidos urbanos (coleta e disposição final do lixo urbano);

- estabelece que o saneamento básico deve ser objeto de planejamentointegrado, para cuja elaboração o titular pode receber cooperação de outros entes da Federação emesmo de prestadores dos serviços;

- estabelece diretrizes para a prestação regionalizada de serviços desaneamento, quando uma mesma entidade presta serviço a dois ou mais municípios, contíguos ounão, a qual deve ter regulação e fiscalização unificadas;

77 Escrito pelo Consultor Legislativo José de Sena Pereira Junior.

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- estabelece regras para o relacionamento entre titulares e prestadores deserviços, sempre por meio de contratos, incluindo a reversão de serviços e de bens a elesvinculados, quando do término de contratos de delegação (concessão ou contrato-programa);

- estabelece regras para o relacionamento entre prestadores de atividadescomplementares do mesmo serviço – exige a formalização de contratos entre prestadores deetapas interdependentes do mesmo serviço;

- fornece diretrizes gerais para a regulação dos serviços, a qual deve serexercida por entidades com autonomia decisória, administrativa, orçamentária e financeira; aregulação e a fiscalização dos serviços podem ser exercidas diretamente pelo titular, ou podem serdelegadas a entidade estadual, de outro município ou de consórcio de municípios;

- relaciona os direitos e obrigações mínimas de usuários e prestadores dosserviços;

- fixa as diretrizes básicas para a cobrança pela prestação dos serviços desaneamento básico, incluindo as condições e situações em que estes podem ser interrompidos.

Ao estabelecer diretrizes para a Política Federal de Saneamento Básico, aLei nº 11.445/07 orienta a atuação dos órgãos do Poder Executivo Federal no setor, o queresultará:

- na redução do nível de incerteza e de conflitos nas relações entreentidades federais, como o Ministério das Cidades, e entidades estaduais e municipais;

- na institucionalização do Sistema Nacional de Informações emSaneamento Básico – SINISA – com a reunião e sistematização de dados sobre o setor desaneamento, o que facilitará a atuação de planejadores públicos e privados e de estudiosos doassunto;

- na fixação de critérios mínimos para aplicação de recursos federaisem saneamento básico, levando em conta as condições de saúde pública, econômicas e sociais naeleição de prioridades.

VI.8.b) Lei Complementar Nº 126/2007 - Resseguros78

O Brasil é um dos raros países do mundo a ainda manter um monopólioestatal no setor de resseguros. A efetiva abertura do setor no Brasil era longamente aguardada,visto que, embora a Emenda Constitucional nº 13, de 1996, tivesse quebrado o monopólio do

78 Escrito pelo Consultor Legislativo Marcos Pineschi.

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Instituto de Resseguros do Brasil (denominado atualmente IRB-Brasil Resseguros S.A.), houvequestionamentos quanto à constitucionalidade da lei ordinária (Lei nº 9.932, de 1999) que tevecomo propósito a abertura desse mercado.

Assim, esta Lei Complementar visa expandir o mercado de resseguros,ampliando as possibilidades de diluição e compartilhamento de riscos na economia nacional.Espera-se que a concorrência que ora se estabelece possa reduzir custos para as seguradoras (e,por conseqüência, aos segurados) e trazer maior agilidade na introdução de novas coberturas deresseguro, gerando efeitos no mercado de seguros. Por outro lado, não está prevista a privatizaçãodo IRB, que continuará a atuar no mercado como um dos resseguradores locais.

Mais especificamente, as disposições da Lei Complementar nº 126abrangem a política de resseguro, retrocessão e sua intermediação, as operações de co-seguro, ascontratações de seguro no exterior e as operações em moeda estrangeira do setor securitário,sendo que se considera:

- cedente: a sociedade seguradora que contrata operação de resseguro ouo ressegurador que contrata operação de retrocessão;

- co-seguro: operação de seguro em que duas ou mais sociedadesseguradoras, com anuência do segurado, distribuem entre si os riscos de determinada apólice, semsolidariedade entre elas;

- resseguro: operação de transferência de riscos de uma cedente para umressegurador;

- retrocessão: operação de transferência de riscos de resseguro, deresseguradores para resseguradores ou de resseguradores para sociedades seguradoras locais.

Assim, muito embora uma seguradora não possa receber cessões de riscosde outras seguradoras, ela poderá receber cessões de riscos oriundos de resseguradores (ou seja,retrocessões), propiciando o aproveitamento das “folgas de capital” porventura existentes nasseguradoras.

Em outras palavras, o eventual excesso de patrimônio de uma seguradoraem relação ao patrimônio que dela é exigido pelo órgão regulador para a manutenção de suacarteira de operações poderá ser alocado em retrocessões, tornando mais eficiente oaproveitamento do capital alocado no setor.

São criadas três modalidades de resseguradores: o local, com sede no País,constituído sob a forma de sociedade anônima; o admitido, com sede no exterior, mas comescritório de representação no País; e o eventual, com sede no exterior (exceto em “paraísos

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fiscais” ou em países cuja legislação oponha sigilo relativo à composição societária de pessoasjurídicas ou à sua titularidade), mas sem escritório de representação no País.

A esse respeito, um dos pontos intrínsecos à Lei é o esforço para que osgrandes resseguradores estrangeiros venham a instalar-se no País na forma de resseguradoreslocais, constituindo aqui sociedades anônimas. Esse esforço pode ser observado por meio demedidas como:

- a obrigatoriedade de um limite mínimo de contratações ou de realizaçãode ofertas preferenciais aos resseguradores locais; ou

- a exclusividade aos resseguradores locais quanto à realização deoperações de previdência complementar e de seguro de vida por sobrevivência, que sãomodalidades que envolvem a acumulações de recursos financeiros. Deve-se observar que amodalidade “seguro de vida por sobrevivência” refere-se basicamente a um regime decapitalização, com a futura devolução do montante acumulado aos beneficiários.

Desta forma, os resseguradores estrangeiros têm um incentivo parainstalar-se no País, o que poderia contribuir para o ingresso de investimentos estrangeiros. Afinal,em 2006 o IRB realizou contratos de cessão de risco no valor de R$ 2,63 bilhões, porém repassoudesse montante, via retrocessão ao exterior, R$ 1,33 bilhão – ou seja, cerca de 51% do valor totaldos resseguros negociados.

Desta forma, caso, a médio e longo prazos, resseguradores estrangeirosvenham efetivamente a se instalar no Brasil, parte dos recursos hoje destinados ao exterior peloIRB poderiam ser mantidos no País. Por outro lado, nada impede que a remessa ao exteriorvenha a aumentar, sobretudo no curto prazo, em virtude de cessões de risco realizadas junto aresseguradores estrangeiros, sejam eles admitidos e eventuais, que passarão a competir ativamenteno mercado.

Contudo, há outros motivos para incentivar resseguradores estrangeiros ase instalar no País. Dentre esses, pode-se destacar a viabilização da atuação prudencial dos órgãosregulador e fiscalizador de seguros, de forma a evitar a ocorrência de dificuldades financeiras ouinadimplências que possam deflagrar uma crise de confiança no setor. Tal evento,potencialmente, afetaria inclusive as seguradoras e resseguradores com margens de riscoconsideradas seguras, gerando uma redução indesejável do número de transações que objetivemdiluição de riscos. Ou seja, o princípio aqui é muito similar ao da regulação e supervisãoprudenciais exercidas pelo Banco Central sobre as instituições financeiras.

Por outro lado, os incentivos aos resseguradores locais não representamuma discriminação ao capital estrangeiro, visto que resseguradores externos podem, livremente,

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constituir empresas no Brasil para usufruir desses benefícios. Este é, aliás, o caso do mercadofinanceiro, em que bancos estrangeiros devem constituir instituições financeiras no País,mantendo um montante de capital compatível com os riscos assumidos, de acordo com asdeterminações do Banco Central.

Observadas as normas do órgão regulador de seguros, a cedentecontratará ou ofertará, preferencialmente a resseguradores locais, pelo menos:

- 60% (sessenta por cento) de sua cessão de resseguro, nos três primeirosanos após a entrada em vigor da Lei Complementar; e

- 40% (quarenta por cento) de sua cessão de resseguro, após decorridostrês anos da entrada em vigor da Lei Complementar.

Assim, deve-se observar que não está permitida a redução futura dopercentual de 40% ora estipulado.

Por outro lado, a Lei Complementar não define o termo “ofertapreferencial”. Uma interpretação seria a de que a simples oferta de uma cessão de resseguro auma seguradora local, ainda que essa oferta não seja aceita pelo ressegurador, poderá ser considerada paraefeito do cumprimento dos limites citados (desde que sejam estabelecidas as mesmas condiçõesoferecidas pelo ressegurador estrangeiro).

Caso seja essa a interpretação que prevaleça, uma seguradora brasileirapoderia contratar cessões de risco exclusivamente com resseguradores estrangeiros e ainda assim atender aoslimites mínimos estabelecidos, caso os resseguradores locais não tenham condições de adotar osmesmos preços ofertados pelos resseguradores estrangeiros.

Adicionalmente, a Lei não estipula que os riscos assumidos pelosresseguradores locais através dos limites mínimos estabelecidos não possam ser objeto deretrocessão ao exterior. Esta vedação estava originalmente presente no parágrafo 6 do art. 11 daLei Complementar, que foi vetado pelo Poder Executivo. Portanto, a menos que aregulamentação da Lei aborde o tema, um ressegurador local poderia usufruir dos benefíciosdecorrentes dos limites mínimos de contratação ou de recebimento de ofertas preferenciais, edepois simplesmente repassar os riscos negociados via retrocessão ao exterior.

Assim, uma etapa importante para o desenvolvimento do mercadorefere-se à conclusão da regulamentação das disposições da Lei Complementar nº 126 pelo órgãoregulador de seguros, que é o Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP 79.

79 Já o órgão fiscalizador de seguros é a Superintendência de Seguros Privados – SUSEP.

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Ademais, a Lei Complementar autoriza a União a oferecer aos acionistaspreferenciais do IRB-Brasil Resseguros S.A. (mediante deliberação societária) a opção de retiradado capital que mantêm investido na sociedade, desde que a finalidade seja a de destinar essesrecursos integralmente à subscrição de ações de resseguradores sediados no País.

Atualmente, a União é detentora de 50% do capital do IRB (que é daordem de R$ 1,8 bilhão), sendo o restante dividido entre seguradoras que atuam no País. Deve-semencionar que não há obrigação de que o Tesouro Nacional recomponha o capital do IRBocasionado pela eventual saída das seguradoras acionistas, o que poderá levar à redução do porteda instituição.

Deve-se ressaltar que não está prevista a privatização do IRB, quecontinuará a exercer suas atividades como uma entidade controlada pelo poder público, atuandocomo um ressegurador local. Contudo, é assegurado um prazo não inferior a 180 dias para queeste se adeqüe às novas regras de negócios, operações de resseguro, renovação dos contratos deretrocessão e outros aspectos provenientes da alteração do marco regulatório da atividade.

Além das contratações de operações de resseguro e de retrocessão, odiploma legal em análise também trata, entre outros, das contratações de seguro no exterior.Basicamente, essas contratações no exterior podem ser feitas quando não houver oferta no País,quando houver acordo internacional referendado pelo Congresso Nacional, ou quando pessoasnaturais ou jurídicas objetivem a cobertura de riscos no exterior (desde que, no caso das pessoasnaturais, a cobertura seja referente ao período em que o indivíduo se encontrar ausente do País).

A Lei Complementar também estabelece que os prestadores de serviçosde auditoria independente aos resseguradores e sociedades seguradoras responderão civil eadministrativamente pelos atos praticados ou omissões incorridas no desempenho de suasatividades de auditoria, e permite, entre outros, que o órgão regulador de seguros estipule normassobre relatórios e pareceres por eles emitidos80.

Outro aspecto a ser mencionado refere-se à possibilidade de o órgãofiscalizador de seguros solicitar à autoridade judiciária competente, uma vez instaurado inquéritoadministrativo, o levantamento do sigilo nas instituições financeiras de informações edocumentos relativos a bens, direitos e obrigações de pessoa física ou jurídica submetida ao seupoder fiscalizador. Esta medida é importante, uma vez que, até a edição desta Lei Complementar,o órgão fiscalizador de seguros não se configurava como entidade expressamente referenciadapela Lei Complementar nº. 105/01, que permite e regulamenta a quebra de sigilo bancário.

80 Ademais, essas disposições também se aplicam às auditorias independentes que prestem serviços às sociedades de capitalização e àsentidades abertas de previdência complementar, que também são reguladas e fiscalizadas pelos mesmos órgãos que, respectivamente,regulam e fiscalizam a atividade de seguros.

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Adicionalmente, as câmaras e os prestadores de serviços de compensaçãoe de liquidação, bem como as instituições autorizadas à prestação de serviços de custódia pelaCVM, fornecerão ao órgão fiscalizador de seguros as informações que possuam sobre asoperações sobre fundos de investimento das sociedades por ele reguladas.

Quanto à questão referente a penalidades, foi estipulado, entre outros,que o órgão regulador poderá impor multas entre dez mil e um milhão de reais, e foi estabelecidoque deverá ser efetuado pagamento de 30% do valor da multa para que seja conhecido o recursoadministrativo previsto na legislação. Esse procedimento, inclusive, compatibiliza o procedimentocom aquele estabelecido pela Lei Complementar nº 109, de 2001, que trata das entidades deprevidência privada.

Deve-se também mencionar a revogação do art. 18 e do art. 20, alínea i,do Decreto-Lei nº 73, de 1966, que trata da obrigatoriedade de que instituições financeiras comoo Banco do Brasil - do mencionado sistema nacional de crédito rural - que concederemfinanciamento agrícola tenham de promover, concomitante e automaticamente, contratos definanciamento e de seguro rural. Desta forma, a eventual indisponibilidade do seguro rural, ou suadisponibilidade com prêmios proibitivos, não se tornará um entrave à concessão dos respectivosfinanciamentos.

Acreditamos serem esses os principais aspectos a mencionar em umaanálise sucinta da Lei Complementar nº 126, de 2007, cuja regulamentação, espera-se, deve estarem elaboração pelo Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), o órgão regulador daatividade.

VI.8.c) Projeto de Lei Nº 6.272/2005

Super Receita. A criação da Receita Federal do Brasil unifica asburocracias da atual SRF com a do INSS para propósito de coleta de tributos.

VI.8.d) Lei Complementar 124/2007- SUDAM81

A Lei Complementar nº 124, de 2007, institui, na forma do art. 43 daConstituição Federal, a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM; estabelece suacomposição, natureza jurídica, objetivos, área de competência e instrumentos de ação; dispõe sobre o Fundo de

81 Escrito pela consultora legislativa Verônica Maria Miranda Brasileiro

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Desenvolvimento da Amazônia – FDA; altera a Medida Provisória no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001;revoga a Lei Complementar no 67, de 13 de junho de 1991; e dá outras providências.

A Lei Complementar que recria a Sudam foi sancionada, com vetos, apósa aprovação, em 29.11.06, do PLP nº 91, de 2003, de autoria do Poder Executivo (apensado aoPLP nº 22, de 2003). Da mesma forma que a proposta que recriou a Sudene, a proposição para anova Sudam foi encaminhada ao Congresso como fruto do compromisso político do Presidenteda República de recriar as instituições de desenvolvimento regional em novas bases.

Assim como no caso da Região Nordeste, a Região Norte tambémdeveria ter sido beneficiada com recursos oriundos de um fundo nacional de desenvolvimento regional,para serem destinados às chamadas externalidades, incluindo as ações de infra-estrutura hídrica,eletricidade, transportes e comunicações, bem como em inovações tecnológicas e capacitação depessoal. A intenção do Governo Federal era, no início de 2003, quando do envio do PLP nº91/2003, a criação de uma Superintendência que pudesse apoiar a produção na região amazônica,cuidando para que a nova instituição já nascesse “blindada” contra possíveis desvios e fraudes.

Os recursos necessários para tal seriam oriundos do fundo nacional dedesenvolvimento regional, cuja constituição, prevista pela PEC nº 41, de 2003, transformada naEmenda Constitucional nº 42, de 2003, que altera o Sistema Tributário Nacional, a chamada “reformatributária”, ainda não havia sido aprovada. De fato, a citada PEC previa a seguinte redação para oart. 159 da Constituição Federal:

“Art.159. ..........................................................................

.........................................................................................

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos dequalquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e nove por cento naseguinte forma:

........................................................................................

d) dois por cento, a fundo nacional de desenvolvimento regional, para aplicaçãoem investimentos em infraestrutura nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e noEstado do Espírito Santo, nos termos da lei complementar;

........................................................................................

§ 3° Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por centodos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidosna lei complementar a que se refere o art. 158, parágrafo único.”

Durante as discussões para a aprovação da proposta de reformatributária, no entanto, os recursos do fundo nacional de desenvolvimento regional foram pulverizados edestinados, não para infra-estrutura das Regiões mais carentes, como era inicialmente previsto,mas para investimentos privados. E, em vez de ficarem reservados para uma aplicação planejada,

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voltada para os interesses regionais, passaram para a administração dos governos estaduais,individualmente, como recursos adicionais a cada um dos Estados das áreas mais pobres.

Outra fonte de recursos prevista pelo PLP encaminhado ao CongressoNacional seria o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA, criado junto com a Agência deDesenvolvimento da Amazônia – Ada. Como, desde 2001, quando foi criado, os recursosdefinidos no Orçamento Geral da União para esse Fundo não foram aplicados, tentou-se“incorporá-los”, no texto aprovado no Congresso, à nova Sudam, com a finalidade de apoiaratividades produtivas e investimentos em infra-estrutura na região. Eram recursos que deixaramde ser aplicados e que seriam utilizados pela nova Superintendência.

Tal dispositivo foi vetado pelo Governo, bem como alguns outros queforam considerados inconstitucionais ou contrários ao interesse público.

Dessa forma, como a “nova Sudene”, a Sudam também renasce semrecursos e aparentemente sem sustentação política e social.

De forma resumida, a Lei Complementar nº 124, de 2007, após os vetospresidenciais:

- institui a Sudam como autarquia de natureza especial, administrativae financeiramente autônoma, integrante do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal,vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com sede em Belém (PA);

- define sua área de atuação abrangendo os Estados do Acre, Amapá,Amazonas, Mato Grosso, Rondônia, Roraima, Tocantins, Pará e do Maranhão na sua porção aoeste do Meridiano 44°;

- define a finalidade da Sudam: promover o desenvolvimentoincludente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtivaregional na economia nacional e internacional:

- relaciona suas competências;

- define os instrumentos de ação da Sudam: planos regionais dedesenvolvimento plurianuais e anuais, articulados com os planos federais, estaduais e locais, oFundo Constitucional de Financiamento do Norte – FNO, o Fundo de Desenvolvimento daAmazônia – FDA e os programas de incentivos e benefícios fiscais e financeiros, na forma da leie da Constituição Federal;

- define as receitas da Sudam como sendo, basicamente, as dotaçõesorçamentárias consignadas no Orçamento-Geral da União, as transferências do Fundo deDesenvolvimento da Amazônia, equivalentes a 2% (dois por cento) do valor de cada liberação derecursos e os resultados de aplicações financeiras de seus recursos;

173

- estabelece que a Sudam é composta por Conselho Deliberativo,Diretoria Colegiada, Procuradoria-Geral, vinculada à Advocacia-Geral da União, por umaAuditoria-Geral e uma Ouvidoria;

- trata da formação do Conselho Deliberativo e de suas competências;

- estabelece que a atuação do Conselho Deliberativo será pautada peloobjetivo de fortalecimento do pacto federativo mediante a diminuição das desigualdadeseconômicas e sociais entre os entes federativos;

- cria comitês, permanentes ou provisórios, para promover a gestãoparticipativa das múltiplas dimensões da questão regional;

- determina que o Conselho Deliberativo estabelecerá a composição eas competências dos Comitês de Gestão, que serão constituídos de representantes do Governo eda sociedade e funcionarão como instrumento de formulação, supervisão e controle, por partedos cidadãos e de suas instituições representativas, dos planos e políticas públicas para a região;

- define as competências da Diretoria Colegiada;

- trata do Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia,elaborado em consonância com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, que será uminstrumento de redução das desigualdades regionais;

- estabelece que o Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia,com vigência de quatro anos, compreenderá programas, projetos e ações necessários para atingiros objetivos e as metas econômicas e sociais da Amazônia, com identificação das respectivasfontes de financiamento;

- estabelece que o Conselho Deliberativo aprovará, anualmente,relatório a ser encaminhado à Comissão Mista do Congresso Nacional com a avaliação documprimento do Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia;

- mantém dispositivos da Medida Provisória nº 2.157-5, de 2001, deforma a preservar o funcionamento do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA, masveta a manutenção dos recursos a ele destinados em exercícios anteriores;

- extingue a Ada – Agência de Desenvolvimento da Amazônia;

- prevê que os cargos efetivos ocupados por servidores integrantes doquadro transferido para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em decorrência dodisposto no § 4º do art. 21 da Medida Provisória nº 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, bem comoos que estão lotados na Ada, poderão integrar o quadro da Sudam, mediante redistribuição, nostermos estabelecidos pelo art. 37 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

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VI.8.e) Lei Complementar 125/2007-SUDENE82

A Lei Complementar nº 125, de 2007, institui, na forma do art. 43 daConstituição Federal, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE; estabelece suacomposição, natureza jurídica, objetivos, áreas de atuação, instrumentos de ação; altera a Lei no 7.827, de 27 desetembro de 1989, e a Medida Provisória no 2.156, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei Complementar no 66,de 12 de junho de 1991; e dá outras providências.

O instrumento foi sancionado, com muitos vetos, no início do correnteano, após a aprovação, em 18.11.06, do PLP nº 76, de 2003, de autoria do Poder Executivo. Aproposição foi encaminhada ao Congresso como fruto do compromisso político do Presidente daRepública de recriar as instituições de desenvolvimento regional em novas bases. A proposta foigerada por um grupo de trabalho interministerial que, em documento publicado pela Secretaria dePolíticas de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional, apresentou, noinício de 2003, quais seriam as bases de uma proposta para o desenvolvimento das Regiões menosdesenvolvidas do País.

No caso da Região Nordeste, embora não estivesse explícito no corpo daproposição encaminhada, havia a intenção - descrita no referido documento que definiu as basesda proposta encaminhada pelo Governo - de dotar a Sudene de recursos destinados às chamadasexternalidades, incluindo as ações de infra-estrutura hídrica, eletricidade, transportes ecomunicações, bem como em inovações tecnológicas e capacitação de pessoal. A nova Sudeneteria como prioridade o apoio à produção, buscando identificar e superar as debilidades dosarranjos e cadeias produtivas, visando agregar valores à produção e otimizar a distribuição darenda no âmbito regional. A proposição caracterizava-se, também, por prever um maior controlecontra possíveis desvios e fraudes, como também para evitar a concentração de renda sob oponto de vista inter-regional e intra-regionais.

Os recursos necessários para tal seriam oriundos do fundo nacional dedesenvolvimento regional, cuja constituição, prevista pela PEC nº 41, de 2003, transformada naEmenda Constitucional nº 42, de 2003, que altera o Sistema Tributário Nacional, a chamada “reformatributária”, ainda não havia sido aprovada. De fato, a citada PEC previa a seguinte redação para oart. 159 da Constituição Federal:

“Art.159. ..........................................................................

.........................................................................................

82 Escrito pela consultora legislativa Verônica Maria Miranda Brasileiro

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I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos dequalquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e nove por cento naseguinte forma:

........................................................................................

d) dois por cento, a fundo nacional de desenvolvimento regional, para aplicaçãoem investimentos em infraestrutura nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e noEstado do Espírito Santo, nos termos da lei complementar;

........................................................................................

§ 3° Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por centodos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidosna lei complementar a que se refere o art. 158, parágrafo único.”

Durante as discussões para a aprovação da proposta de reformatributária, no entanto, os recursos do fundo nacional de desenvolvimento regional foram pulverizados edestinados, não para infra-estrutura das Regiões mais carentes, como era inicialmente previsto,mas para investimentos privados. E, em vez de ficarem reservados para uma aplicação planejada,voltada para os interesses regionais, passaram para a administração dos governos estaduais,individualmente, como recursos adicionais a cada um dos Estados das regiões mais pobres.

Outra fonte de recursos prevista pelo PLP encaminhado ao CongressoNacional seria o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste - FDNE, criado junto com a Agênciade Desenvolvimento do Nordeste – Adene. Como, desde 2001, os recursos definidos noOrçamento Geral da União para esse Fundo não foram aplicados, tentou-se “incorporá-los”, notexto aprovado no Congresso, à nova SUDENE, com a finalidade de apoiar atividades produtivase investimentos em infra-estrutura na Região. Eram recursos que deixaram de ser aplicados e queseriam utilizados pela nova Superintendência.

Tal dispositivo foi vetado pelo Governo, bem como alguns outros queforam considerados inconstitucionais ou contrários ao interesse público.

Dessa forma, a “nova Sudene” já nasce sem recursos e aparentementesem sustentação política e social capazes de devolver a ela o antigo prestígio da Sudene idealizadapor Celso Furtado.

De forma resumida, a Lei Complementar nº 125, de 2007, após muitosvetos presidenciais:

- institui a Sudene como autarquia de natureza especial, administrativae financeiramente autônoma, integrante do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal,vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com sede em Recife (PE);

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- define sua área de atuação abrangendo todo o Nordeste e osmunicípios de Minas Gerais e do Espírito Santo que já estavam incluídos na área de abrangênciada Adene, com a inclusão de mais 38 municípios mineiros e 01 capixaba;

- define a finalidade da Sudene: promover o desenvolvimentoincludente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtivaregional na economia nacional e internacional:

- relaciona suas competências;

- define os instrumentos de ação da Sudene: o Plano Regional deDesenvolvimento do Nordeste, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE eo Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE;

- define as receitas da Sudene como sendo, basicamente, as dotaçõesorçamentárias consignadas no Orçamento-Geral da União e as transferências do Fundo deDesenvolvimento do Nordeste, equivalentes a 2% (dois por cento) do valor de cada liberação derecursos;

- estabelece que a Sudene é composta por Conselho Deliberativo,Diretoria Colegiada, Procuradoria-Geral, vinculada à Advocacia-Geral da União, por umaAuditoria-Geral e uma Ouvidoria.

- trata da formação do Conselho Deliberativo e de suas competências;

- determina que o Conselho Deliberativo estabelecerá as normas paraa criação, a organização e o funcionamento do Comitê Regional das Instituições FinanceirasFederais, que terá caráter consultivo;

- define as competências da Diretoria Colegiada;

- trata do Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste, elaboradoem consonância com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, que será um instrumentode redução das desigualdades regionais.

- estabelece que o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste,com vigência de quatro anos, compreenderá programas, projetos e ações necessários para atingiros objetivos e as metas econômicas e sociais do Nordeste, com identificação das respectivasfontes de financiamento;

- define que o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste temcomo objetivos: a diminuição das desigualdades espaciais e interpessoais de renda, a geração deemprego e renda, a redução das taxas de mortalidade materno-infantil, a redução da taxa de

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analfabetismo, a melhoria das condições de habitação, a universalização do saneamento básico, auniversalização dos níveis de ensino infantil, fundamental e médio, o fortalecimento do processode interiorização do ensino superior, a garantia de implantação de projetos para odesenvolvimento tecnológico e a garantia da sustentabilidade ambiental;

- estabelece que o Conselho Deliberativo aprovará, anualmente,relatório a ser encaminhado à Comissão Mista do Congresso Nacional com a avaliação dosprogramas e ações do Governo Federal na área de atuação da Sudene;

- altera em diversos artigos a Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989,que regulamenta o art. 159, inciso I, alínea c, da Constituição Federal, institui o Fundo Constitucional deFinanciamento do Norte - FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE e o FundoConstitucional de Financiamento do Centro-Oeste – FCO;

- mantém dispositivos da Medida Provisória nº 2.156-5, de 2001, deforma a preservar o funcionamento do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE, masveta a manutenção dos recursos a ele destinados em exercícios anteriores;

- extingue a Adene – Agência de Desenvolvimento do Nordeste;

- prevê que os cargos efetivos ocupados por servidores integrantes doquadro transferido para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em decorrência dodisposto no § 4º do art. 21 da Medida Provisória nº 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, bem comoos que estão lotados na Adene, poderão integrar o quadro da Sudene, mediante redistribuição,nos termos estabelecidos pelo art. 37 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

VI.8.f) Lei Complementar Nº 123/2006

Lei do Super Simples para pequenas empresas

VI.8.g) Lei 11.434/2006

Prorrogação do Prazo de Permanência da Construção civil no Regime deCumulatividade do PIS e COFINS até 31/12/2008. Isso permite redução do ônus geradoem setor com cadeia produtiva pequena pela nova regra de não-cumulatividade dessestributos, mas que implicaram alíquota mais alta. Estima-se renúncia fiscal de R$ 600milhões.

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ESTÁGIO ATUAL DAS MEDIDAS LEGISLATIVAS DO PAC –14/06/2007

PEC 285/2004 Reforma Tributária Matéria Não Apreciada

PEC 293/2004 Reforma Tributária Matéria Não Apreciada

PLP nº 388/2007 – Cooperação entre a União, osEstados, o Distrito Federal e os Municípios na Área deMeio Ambiente

Matéria Não Apreciada

PLP Nº 1/2007 – Limitação do Crescimento da Folha Matéria Não Apreciada

MPV 340/2006 – Vários Temas Incluindo Tabela doImposto de Renda

Aprovada em 24/04/2007 na Câmara - PLV 12/07.

Transformado na Lei 11.482/2007 em 31/05/2007,com veto parcial.

MPV 346/2006 – Abre crédito extraordinário em favorda Presidência da República, dos Ministérios dosTransportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamentoe Gestão e de Encargos Financeiros da União

Aprovada em 26/03/2007 na Câmara -

Transformado na Lei 11.469/2007 em 17/04/2007.

MPV nº 347/2007 Constitui fonte de recursos adicionalpara ampliação de limites operacionais da CaixaEconômica Federal – CEF

Aprovada em 12/04/2007 na Câmara – PLV 9/07.

Transformado na Lei 11.485/2007

MPV 348/2007 Institui o Fundo de Investimento emParticipações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia;transporte; água e saneamento básico)

Aprovada em 11/04/2007 na Câmara – PLV 8/07

Transformado na Lei 11.478/2007 na Câmara

MPV nº 349/2007. Institui o Fundo de Investimentodo FGTS – FI-FGTS

Aprovada em 17/04/2007 na Câmara - PLV 10/07

A matéria foi ao Senado Federal.

MPV nº 350/2007 Altera o Programa de ArrendamentoResidencial e institui o arrendamento residencial comopção de compra


Votação das emendas do Senado em 19/04/2007.

Transformado na Lei 11474/2007.

MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos parao Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI(transportes, portos, energia e saneamento básico)

Aprovada em 25/04/2007 na Câmara – PLV 13/2007-Votação das emendas do Senado em 22/05/2007.Remessa à Sanção em 31/05/2007

MPV nº 352/2007 Cria Incentivos às indústrias deequipamentos para TV Digital e de componenteseletrônicos semicondutores e sobre a proteção àpropriedade intelectual das topografias de circuitosintegrados.


Transformado na Lei 11.484/2007

MPV nº 353 Término do processo de liquidação eextinção da RFFSA


Transformado na Lei 11483/2007

Projeto de Lei nº 261/2005 do Senado Federal quedisciplina a concessão de benefícios previdenciários.

Em tramitação na Câmara.

Projeto de Lei nº 1/2007 do Salário Mínimo. Aprovada na Câmara (redação final na CCJC) em05/06/2007. Parecer da Comissão Especial Aprovadoem 17/04/2007.

Projeto de Lei do Regime de PrevidênciaComplementar do Servidor Público Federal

Ainda não Enviado pelo Poder Executivo

Projeto de Lei nº 5877/2005 – Reestrutura o Sistema Em tramitação na Câmara, tendo Comissão Especial

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Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) montada em funcionamento.

Projeto de Lei nº 3.337/2004 das AgênciasReguladoras

Em tramitação na Câmara. Relator está trabalhando emseu Substitutivo a ser votado em Plenário.

Projeto de Lei nº 6.673/2006 sobre a Regulação do GásNatural

Em tramitação na Comissão Especial da Câmara.

Projeto de Lei nº 7.709/2007 Altera a Lei de Licitações8.666/93

Aprovado na Câmara em 02/05/2007

Matéria está no Senado.

PLP 7361/2006 do Senado que estabelece Diretrizessobre Saneamento Básico

Aprovado na Câmara em 05/09/2006. Aprovado naCâmara com emendas do Senado em 22/11/2006.Transformado na Lei nº 11.445, de 05 de Janeiro de2007.

PLP 249/2005 do Resseguro Aprovado na Câmara em 13/12/2006.

Transformado na Lei Complementar Nº 126/2007 comveto parcial.

Projeto de Lei Nº 6.272/2005 criando a Super-Receita Aprovado na Câmara em 01/02/2006. Aprovado naCâmara com Emendas do Senado em 13/02/2007Transformado na Lei 11457/2007.

PLP 22/2003 da SUDAM Aprovado na Câmara em 11/08/2004.

Aprovado Substitutivo do Senado em 29/11/2006.

Transformado na Lei Complementar 124/2007-SUDAM

PLP 76/2003 da SUDENE Aprovado na Câmara em 11/08/2004. AprovadoSubstitutivo do Senado em 28/11/2006.

Transformado na Lei Complementar 125/2007

MPV 321/2006 Aprovada na Câmara em 22/11/2006. Aprovado comvotação das emendas do Senado em 20/12/2006.Transformada na Lei 11.434/2006

PLP 123/2004 Super-Simples Aprovado na Câmara em 05/09/2006. AprovadaRedação final com /emendas do Senado em22/11/2006. Transformado na Lei Complementar Nº123/2006

ESTATÍSTICAS BÁSICAS DAS MEDIDAS LEGISLATIVAS DO PAC14/06/2007

Aprovados Em Tramitação naCâmara

Votado naCâmara e emTramitação noSenado

Ainda Não Enviado peloExecutivo

PEC 0 2 0 0

PLP 5 2 0 0MPV 10 0 0 0

Projeto de Lei 2 4 2 1Totais 17 8 2 1

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O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC) · A medida limita o crescimento anual da folha de salários do setor público, incluindo inativos, à variação do IPCA mais 1,5%