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UNIVERSIDADADE DE BRASILIA
FACULDADE DE ECONOMIA ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE
CIÊNCIAS ECONÔMICAS
Pagamentos por Serviços Ambientais: utilização para
recursos hídricos
Lucas Suassuna Batista
Orientador: Pedro Henrique Zuchi da Conceição
Brasília
Fevereiro de 2016
Pagamentos por Serviços Ambientais: utilização para
recursos hídricos
Lucas Suassuna Batista
Trabalho de conclusão de curso à
Universidade de Brasília como parte das
exigências para obtenção do título de
bacharel em Ciências Econômicas.
Aprovada por
____________________________________
Prof. Pedro Henrique Zuchi da Conceição (ECO-UnB)
(Orientador)
____________________________________
Prof. Clovis Zapata
Brasília, 12 de fevereiro de 2016.
Dedico essa monografia para meu falecido professor, Oscar Belo. Obrigado por ter me mostrado que um economista pode e deve ir além da análise matemática. À minha avó Ana Rita Suassuna.
Agradecimentos
Foram muitas pessoas que contribuíram para que eu alcançasse os meus
objetivos nesses meus quase 24 anos de vida. Para que eu conseguisse me tornar
economista não foi diferente.
Em meio a esses momentos difíceis, e também em momentos felizes, sempre
pude contar com a presença, compreensão, carinho e amor incondicional dos meus
pais, Marta e Jorge. Sem eles não teria meu porto seguro.
Pelo apoio que minha avó, Ana Rita Suassuna, me deu durante toda minha vida
para qualquer atividade que eu quisesse fazer, não importando o quão singular fosse.
Minha musa sertaneja, a professora das professoras.
A paciência sem limites que minha irmã, Marina Suassuna, teve durante todos
os meus períodos de prova. Minha eterna companheira.
A minha cúmplice, Sofia Magalhães, e sua família que me acompanham desde
a segunda série e sempre estão a uma ligação de distância.
Ao companheirismo de grandes amigos, Nahari, Gabriela, Larissa, Marianna,
Maria Elisa, Eliakim, Jonathas, Carolina e todos meus amigos do colégio, IBMEC, UnB
e que conheci ao longo do caminho.
A minha exímia revisora e professora de português, Berta Dantas, que me
auxiliou na reta final.
Lista de Quadros
Quadro 2.1 – tipos de PSA
Quadro 2.2 – Termos para Remuneração do Serviço Ambiental
Quadro 3.1 – Consumo de água no Brasil
Quadro 4.1 – Papel das instituições no projeto Conservadores das Águas
Lista de Tabelas
Tabela 4.1 Custos do Projeto de Extrema/MG
Resumo
Pagamentos por Serviços Ambientais: utilização para recursos hídricos
Esta monografia apresenta revisão bibliográfica sobre pagamentos por serviços
ambientais - PSA, cita exemplos nacionais e internacionais de programas de PSA, o
projeto Whole Farms em Nova Iorque e o projeto Conservadores das Águas em
Extrema, Minas Gerais. A monografia abordada a relação da sociedade com os
serviços ambientais e como é possível criar um programa minimizando o conflito entre
a população urbana e rural. Conclui-se que os Pagamentos de Serviço Ambiental são
uma ferramenta com potencial para apresentar equidade, eficácia e eficiência para a
manutenção dos serviços ambientais. Os critérios analisados nesse projeto podem
ser aplicados a outros casos similares, da mesma forma como as lições depreendidas
podem subsidiar a estruturação e a gestão pública de futuros projetos de PSA.
Palavras-chave: Pagamentos por serviços ambientais, instrumentos econômicos para
a conservação, Whole Farms, Extrema, Conservadores das Águas
Sumário
Capítulo 1: Introdução ................................................................................................. 1
Capítulo 2: Pagamento por Serviços Ambientais ........................................................ 3
2.1 Contribuição da Economia Ecológica e Economia Ambiental Neoclássica ................... 3
2.2 Definição dos Serviços Ambientais ............................................................................... 4
2.3 Características dos Serviços Ambientais ...................................................................... 5
2.4 Criação dos Mercados de Serviços Ambientais ............................................................ 6
2.5 Classificações de Pagamentos de Serviços Ambientais ............................................. 11
2.5.1 Formas de Pagamento e de Financiamento ......................................................... 12
2.6 Vantagens da Utilização de Instrumento Econômico no Pagamento por Serviço
Ambiental ......................................................................................................................... 14
Capítulo 3: A Relação Entre a Sociedade e os Serivços Ambientais ........................ 16
3.1 Serviços Ambientais Hídricos ..................................................................................... 17
3.2 Serviços Hídricos para o Meio Urbano ........................................................................ 18
Capítulo 4: Algumas Experiências Internacionais e Brasileiras ................................. 21
4.1 Programa de Abastecimento de Água em Nova Iorque – Bacia de Catskill ..... 22
4.2 O Projeto “Conservador das Águas” – O Caso do Município de Extrema (MG)
............................................................................................................................... 25
4.2.1 O Processo de implementação na Microbacia das Posses ........................ 27
Considerações Finais ................................................................................................ 31
Referência Bibliográfica ............................................................................................ 34
1
Capítulo 1
Introdução
No momento em que as Ciências Ambientais e as Ciências Econômicas
perceberam, a partir de década de 60, que havia espaço para a interdisciplinaridade
entre elas, muitos estudos e políticas foram propostas e discutidas ao longo da
segunda metade do século XX (MUELLER, 2007). Essa percepção foi sentida não
apenas por governantes, como também pela sociedade, de que é essencial a
preservação ambiental para evitar um possível colapso das dinâmicas sociais.
As principais vertentes que abordam o assunto do meio ambiente na economia
são: a Economia Ecológica e a Economia Ambiental Neoclássica. A segunda supõe
um meio ambiente passivo e neutro. Assume uma postura otimista e seu pensamento
não crê que o esgotamento de um recurso natural não-renovável impedirá o
crescimento econômico, visto que seu otimismo tecnológico trará novos paradigmas
de produção, assim como confia que os mecanismos de mercado resolverão
quaisquer problemas de ineficiência na exploração e utilização dos recursos
existentes.
A Economia Ecológica, por outro lado, crê na insustentabilidade do atual modelo
predominante de desenvolvimento econômico. Adverte sobre a necessidade de
mudanças, pois o meio ambiente não é nem passivo nem neutro às atividades
humanas. O modelo corrente danifica irreversivelmente o meio ambiente.
Diferentemente da Economia Neoclássica Ambiental, não acredita que o
desenvolvimento tecnológico seja capaz de reverter todo o dano causado ao meio
ambiente e que os mecanismos de mercado são justamente os responsáveis pela
exaustão do capital natural.
A possibilidade de retardo no crescimento econômico causado pela má gestão
dos serviços ambientais torna o meio ambiente em uma variável significativa no
desenvolvimento de políticas públicas para que ele não seja exaurido, em virtude de
condutas inadequadas dos agentes econômicos.
Tendo em vista os problemas causados pela exaustão dos recursos naturais, o
pagamento por serviço ambiental (PSA) é um instrumento econômico que permite
2
internalizar os custos e benefícios de preservação entre os prestadores e beneficiários
dos serviços contratados. Os programas com pagamentos podem ser considerados
como investimentos em infraestrutura ecológica, isso porque os serviços que são
prestados são fundamentais para a manutenção das condições que permitem a vida
(MONTEIRO, 2013).
A utilização de um instrumento econômico (IE) auxilia a adesão e permanência
dos produtores de serviços ambientais uma vez que, diferentemente dos instrumentos
de comando e controle (ICC), não gera apenas imposições do desenhista do projeto
para com os participantes. O pagamento é uma medida complementar para assegurar
o sucesso do projeto e reduzir possíveis desavenças entre a população, prestadores
dos serviços e o Estado, quando a política é imposta apenas por ICC.
Apontadas essas questões, faz-se uma análise dos projetos Produtores de Águas
e Whole Farms (WF) com relação a alguns critérios econômicos relevantes para o
sucesso na elaboração e implementação de pagamento por serviços ambientais.
Também se conceituam os termos relevantes de acordo com a literatura; em seguida
aborda como a Ecologia Política pode ser utilizada para propor novos projetos de
preservação dos serviços ambientais. São mostrados alguns casos de aplicação de
PSA que já adotaram esse instrumento para a preservação dos recursos hídricos.
3
Capítulo 2
Pagamentos por Serviços Ambientais
2.1 Contribuição da Economia Ecológica e Economia Ambiental Neoclássica
No início da década de 80, a Economia Ecológica surgiu através da percepção
acadêmica entre as ciências econômicas e ecológicas, entendendo que ambas as
áreas poderiam se beneficiar com a coordenação de políticas públicas (FARLEY E
DALY, 2003). A Economia Ecológica tem Georgescu-Roegen como principal
formulador teórico e conceitualmente propõe que em algum momento a atividade do
homem irá impor limites ao crescimento econômico pela utilização exacerbada de
recursos naturais.
Economistas ecológicos reconhecem que o capital natural e o capital
manufaturado são complementares e não substitutos. O capital manufaturado
depende obrigatoriamente do capital natural em pelo menos uma etapa de sua
produção. Farley & Daly (2007) apontam que praticamente todo o capital gerado pelo
homem necessita de recursos naturais em algum momento de sua criação. O capital
natural é um conceito mais amplo do que commodities ou outros bens facilmente
manufaturados.
O capital natural pode ser definido como o estoque de estoque dos recursos naturais que gera um fluxo de benefícios. Pode ser dividido nas seguintes categorias: capital natural renovável (espécies vivas e ecossistemas); capital natural não renovável (petróleo, carvão, etc); capital natural reciclável através de sua interação de longo prazo com os organismos vivos (atmosfera, água potável, solos férteis, etc). O capital natural também pode ser apresentado como a fonte de matérias primas para a produção econômica (madeira, peixes, combustíveis fósseis); e como provedor dos serviços ecossistêmicos para a regulação climática, fornecimento de água e outros, ou como a capacidade de absorção dos resíduos produzidos pelas sociedades humanas, sendo a provisão dos serviços tão importantes quanto a fonte de matérias primas, mas de valoração bem mais difícil de ser realizada (Farley & Gaddis, 2007, APUD NETO, 2012, p.13).
A Economia Ecológica, diferentemente da Neoclássica, não utiliza a alocação
de fatores como protagonista de seu pensamento. Ela centraliza a escala e
distribuição como elementos chaves de sua teoria (Daly, 1992, apud Neto, 2008) e
apoia a necessidade de escala sustentável que preserve o capital natural das
atividades econômicas básicas.
4
Vale realçar e insistir que a grande diferença entre a Economia Ecológica e a
Economia Ambiental Neoclássica é que a primeira aponta o capital natural como
principal fator limitante e, ao contrário da Economia Ambiental Neoclássica, não
acredita que o desenvolvimento tecnológico seja capaz de reverter todo o dano
causado no meio ambiente e que os mecanismos de mercado são justamente os
responsáveis pela exaustão do capital natural (NETO, 2008).
2.2 Definição dos Serviços Ambientais
Serviços ecossistêmicos ou ambientais podem ser definidos como aqueles
prestados pelos ecossistemas naturais e as espécies que os compõem na
sustentação e preenchimento das condições para a permanência da vida humana na
Terra (DAILY, 1997 apud NETO, 2008 p.8). Estes serviços mantêm a biodiversidade
e os produtos ecossistêmicos mais conhecidos, a exemplo de alimentos, madeira,
além de serem responsáveis pelos insumos necessários de bens industriais,
farmacêuticos e qualquer outro que dependa de recursos naturais em sua produção.
Heal (2000) os define como os responsáveis pela infraestrutura necessária para o
estabelecimento das sociedades humanas.
O Millenium Ecosystem Assessment (2005), relatório encomendado pelas
Nações Unidas, definiu os serviços ecossistêmicos como os benefícios que a
sociedade obtém a partir dos ecossistemas. Esse documento foi elaborado por
pesquisadores de todo o mundo com intuito de analisar os impactos das ações
humanas na natureza.
A partir desse relatório foram delimitados outros cinco subrelatórios:
Biodiversidade, Desertificação, Desafios para Negócios e Indústria, Recursos Hídricos
e Saúde.
Os subrelatórios conceitualizaram os serviços ecossistêmicos de forma similar
ao conceito tradicional de serviços. Assim, os serviços ecossistêmicos foram
classificados em quatro categorias:
1) Serviços de provisão: provisionam recursos básicos para a existência
humana (água, alimento, entre outros recursos naturais)
5
2) Serviços de regulação: todos os serviços que regulem o meio ambiente
(manutenção do clima, qualidade da água, prevenção de desastres
naturais)
3) Serviços culturais: permitem recreação, paisagismo e religiosidade
4) Serviços de apoio: auxiliam a existência dos outros serviços (fotossíntese,
ciclagem de nutrientes).
Wunder (2005) reconhece a viabilidade econômica de quatro tipos de serviços
ecossistêmicos utilizados para pagamentos de serviços ambientais, a saber:
1) Sequestros de carbono
2) Proteção da biodiversidade
3) Proteção de bacias hidrográficas
4) Beleza de paisagem
Os tipos de serviços ambientais propostos por Wunder (2005) são mais
específicos e Monteiro (2013) afirma que esse autor não nega a possibilidade de
incluir outros serviços, porém apenas esses citados por ele apresentariam demanda
econômica.
2.3 Características dos Serviços Ambientais
A maior parte dos serviços ambientais possuem características de bens
públicos (NETO, 2008; MONTEIRO 2013). São bens não-exclusivos, não-rivais e
possivelmente não-congestionantes. Por apresentar essas características, há
dificuldade em sua comercialização porque não há necessidade contratual para sua
utilização (exclusividade) e por ser não-rival todos poderão utilizar pois a não-
rivalidade implica que seu uso por um agente não impedirá sua utilização por outro.
Como consequência, cria-se um impasse. Caso se mantenham as
características de bens públicos em que o produtor do serviço ambiental esteja sujeito
exclusivamente a um instrumento de comando de controle, não haverá internalização
de benefícios para ele. Nesse cenário não existirá qualquer tipo de compensação para
essa categoria, ao contrário do beneficiado que receberá as vantagens do SA sem
nada oferecer em troca (MONTEIRO, 2013).
Pela ótica da Economia Ambiental Neoclássica, para que as metas impostas
por determinada política ocorram, é necessário que os agentes privados incorporem
6
custos e benefícios.
A incorporação pode ser feita de três maneiras. A primeira é pela própria
percepção de benefício do agente privado ao adotar nova postura. A segunda pode
ocorrer por meio da utilização instrumentos de comando e controle, como medidas
regulatórias que impõe metas, independente do custo que isso gere aos agentes
privados; portanto essa incorporação apresenta probabilidade de impasses entre os
agentes privados, o Estado e os beneficiários.
A terceira incorporação se dá através de instrumentos econômicos. O mais
adequado seria a utilização do imposto pigouviano, ou seja, o custo privado da
internalização se equipararia com o benefício social gerado por ela. Pela abordagem
pigouviana, o IE poderia ser tanto um subsídio quanto uma taxa. Apesar de ser a mais
adequada, também é de maior dificuldade de implantação porque sua mensuração é
de extrema complexidade. Neto (2008) aponta que a relação predominante com a
utilização da abordagem pigouviana é de poluidor-pagador e não de protetor-
recebedor, o que requer acompanhamento para verificar se o modelo de pagamento
de taxa ou subsídio será viável para a preservação do serviço ambiental.
Afirma o referido autor que a escola neoclássica também aborda a
internalização de custos e benefícios ao utilizar a obra “O Problema do Custo Social”
de Ronald Coase. Assinala também que, pelo desdobramento lógico dessa obra, ao
inserir o conceito de propriedade, será viável a comercialização e negociação dos
serviços ambientais porque mitiga os problemas causados pelas características de
bens públicos dos serviços ambientais.
2.4 Criação dos Mercados de Serviços Ambientais
Considerando que a extração de matéria-prima e recursos naturais são
utilizados além da capacidade de regeneração dos ecossistemas, a escassez dos
recursos naturais poderá não ser superada pelo progresso tecnológico, tornando
assim uma barreira para o desenvolvimento econômico a longo prazo. O mercado de
serviços ambientais tem potencial para gerar benefícios econômicos, sociais e
ambientais ao desenvolvimento rural em um determinado país, tanto na forma de
pagamentos diretos, quanto na forma de outros incentivos econômicos ou ainda
7
através de ações pró-desenvolvimento local (emprego e renda) decorrentes dos
projetos beneficiários dos pagamentos (FARLEY e DALY 2003).
A criação desse mercado ocupa crescente papel no panorama mundial, sendo
fundamental nas discussões internacionais sobre desenvolvimento sustentável,
mudanças climáticas, abastecimento de água, redução da biodiversidade e prevenção
de possíveis colapsos ecológicos (NETO, 2008).
O pagamento por serviço ambiental é um instrumento econômico que propõe
facilitar o cumprimento das legislações ambientais vigentes através de pagamentos
diretos ou indiretos. Monteiro (2013) interpreta os PSAs como investimentos em
infraestrutura ecológica, pois os serviços prestados são fundamentais para a
manutenção do funcionamento dos ecossistemas.
Pela abordagem neoclássica, o PSA se enquadra no sentido de incorporar um
custo privado ao utilizador/poluidor do recurso natural referente à externalidade
causada por ele. Caso não ocorra a incorporação de custo, p agente industrial não
arcará com o prejuízo social, como poluição de água, por exemplo (MUELLER, 2007).
Heal (2000) sustenta que, se estamos excedendo a capacidade de suporte dos
ecossistemas terrestres, a era dos serviços ambientais gratuitos se aproxima do fim.
Se por um lado não há um “dono” da Terra à qual devemos pagar para dela usufruir,
por outro será necessário perceber que há custos crescentes da manutenção destes
serviços básicos, de modo que eles continuem suficientes para a sustentabilidade das
dinâmicas sociais contemporâneas.
A introdução do pagamento por serviço ambiental leva a uma maior
racionalidade no uso dos recursos da terra, visto que fica mais clara sua importância
na contabilidade das ações humanas. É o entendimento de Neto (2008), ao citar
Bracer et al. (2007). Dizem eles:
(....) as decisões do dia-a-dia geralmente focam nos retornos
financeiros imediatos, muitas funções e estruturas ecossistêmicas não são
consideradas nas tomadas de decisão. Os pagamentos pela água, pelo
carbono ou pela biodiversidade podem permitir agregar valor a sistemas de
produção mais sustentáveis, tornando-os mais econômicos tanto no curto
prazo, quanto no longo prazo, beneficiando desta forma aqueles produtores
8
rurais ou comunidades tradicionais que optam por sistemas de produção
menos impactantes do ponto de vista social e ambiental (NETO,2008 p.9).
O conceito de pagamento por serviços ambientais é uma abordagem direta
para a conservação dos ecossistemas e produtos ambientais, uma vez que permite
maior flexibilidade de aplicação, posto que independe de acordos internacionais,
certificações, regulamentação e outras barreiras burocráticas. Cada país, Estado e
município determina as políticas e necessidades específicas para a prestação do
serviço ambiental.
Os beneficiários do SA farão pagamentos diretos para produtores rurais ou
outros detentores dos meios de provisão dos serviços ambientais (comunidades
rurais, governos municipais...), regidos por contratos, condicionados aos serviços
entregues, para que sejam adotadas práticas que garantam a conservação ou
restauração dos serviços em pauta.
O PSA assume que existe um trade-off de pagamento do uso do solo para
compensar os interesses conflitantes entre o prestador do SA e o beneficiário,
conforme evidencia Wunder (2005). É importante destacar que apesar de não ter
como objetivo a implementação de projetos integrados na produção do detentor de
terras, não existe para o PSA uma política que exclui a possibilidade de se conceber
uma proposta que venha ao encontro das partes.
Segundo Wunder (2005), os serviços ambientais puros são caracterizados da
seguinte forma:
1) Pelas transações voluntárias em que um serviço é adquirido do vendedor apenas quando entregue o serviço requerido. Nesta hipótese, não há possibilidade de se criar um mercado futuro para serviços ambientais;
2) Pelo caráter do PSA, que é voluntário, diferentemente de políticas de comando de controle estatal, que podem ser consideradas um instrumento puramente econômico;
3) Pelo serviço ambiental que necessita de demanda suficientemente clara que justifique a sua utilidade em relação ao seu pagamento.
Wunder (2005) propõe tipos diferentes de contratos de PSA. No programa
Conservadores das Águas é utilizado o contrato baseado em área, ou seja, os
contratos estipulam o uso do solo ou o uso dos recursos para um número pré-definido
9
de unidades de área. Outros tipos diferentes podem ser vistos no quadro 2.1.
Quadro 2.1 Tipos de PSA B
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É o mais comum. Nesse caso, os contratos estipulam o uso do solo ou o uso dos recursos para um número pré-definido de unidades de área.
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É o segundo tipo de contrato mais comum. Neste, os consumidores pagam um “prêmio verde” para produtos ou modos de produção certificados como ecologicamente corretos, que visam à conservação da biodiversidade, ou usam um método de produção menos impactante, produzidos por sistemas agroflorestais, por exemplo.
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O comprador é o Estado. Ele age por meio de recolhimento de impostos e doações. O cenário público tem maior extensão e legitimidade pela presença direta do Estado. Entretanto, pode ser sobrecarregado pelo objetivo de buscar eleitores ao invés de se preocupar exclusivamente com o provimento de serviços ambientais. É menos flexível ao direcionamento de provedores
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Os compradores são os usuários e trata-se de cenários mais voltados para questões locais.
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Recompensa pela conservação, isto é, o dono da terra que
limitar a extração de recursos ou o desenvolvimento da terra
receberá uma dada quantia, assim como aquele que deixar de
usar a terra por se tratar um habitat muito ameaçado, por
exemplo, receberá o equivalente ao seu custo de oportunidade
por deixar aquele ambiente intocado.
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É estabelecido um pagamento por recuperação de áreas degradadas. Por exemplo: o dono de uma área desmatada receberá recompensa por replantar a vegetação. Nesse caso, não se trata de custos de oportunidade ou de conservação, mas sim de custo de estabelecimento de serviços ambientais.
Fonte: Monteiro (2013), baseado em Wunder, 2005.
10
Autoras como Landell-Mills & Porras (2002, apud NETO, 2008) trabalham com
conceitos mais amplos de PSA, definindo-o como um tipo de pagamento cuja intenção
é a promoção de serviços ambientais.
Os PSAs podem surgir quando há interesse na resolução de questões
ambientais. Para que isso ocorra, os serviços ambientais devem ser valorados
economicamente. Uma vez estabelecido seu valor, os agentes poderão analisar qual
a melhor forma de abordar o problema, seja por investimento, restauração ou
manutenção de um serviço já existente (BRACER et al. ,2007).
O conceito apresentado pelo autor ora citado é mais flexível porque apresenta
as características necessárias para a criação de um mercado de SA. Ele afirma que
é preciso ser economicamente quantificável a necessidade do pagamento do serviço,
ao mesmo tempo em que sugere a aproximação de uma proposta mais parecida com
a de Landel-Mills & Porras (2002) para fomento de preservação ambiental. Bracer et
al. (2007) falam abertamente da possibilidade da geração de investimentos para os
proprietários de terra, com vistas a incluí-los em projetos de conservação ambiental.
Se os serviços ambientais são utilizados como ferramentas complementares
de conservação, os serviços mais ameaçados deverão ser priorizados para que sejam
supridas as necessidades da comunidade (FARLY e CONSTANZA, 2010). Monteiro
(2013) conclui que o pagamento por serviço ambiental será determinado pelo custo
da oferta, e não pelos benefícios gerados por tais serviços. Posto de outra forma: Os
prestadores de SA só prestarão seus serviços se perceberem que serão
compensados por meio de pagamento, independente do valor que gerará para o
beneficiado. Caso contrário, não prestarão os serviços.
11
2.5 Classificações de Pagamentos de Serviços Ambientais
Powell & White (2001), em seu trabalho focado em serviços florestais em
países em desenvolvimento, fez três categorizações de PSA de acordo com a
intervenção governamental nos serviços ambientais. Neto (2008) as sintetizam da
seguinte maneira:
Em sua primeira categorização o grau de intervenção é menor. Os
acordos que predominam são os privados celebrados entre os produtores de
serviços e os beneficiários. Ocorre quando existe a percepção por parte dos
usuários que o custo de tratamento ou a redução da renda decorrente da
perda do serviço excede o pagamento pelo serviço ambiental. Ficam claras
para o usuário as vantagens da abordagem ecossistêmica, ao invés da
tradicional, tratamento ou reparo. Esta baseada em negociações intensas
entre beneficiários e produtores dos serviços e, em princípio, dispensa novos
arranjos legais e regulatórios. Assemelha-se também ao conceito de Wunder
(2005).
Na segunda categoria predominam os mecanismos de troca entre os
agentes, normalmente utilizados a partir da fixação pela autoridade
reguladora de um padrão determinado, via negociação entre os atores. Pode-
se considerar como outra maneira de se referir às licenças comercializáveis.
Os recursos para estas transações se originam nos agentes econômicos
quando concluem que a compra de créditos não excederá os gastos
necessários para ajustar seus processos de produção às exigências do órgão
regulador. Essa categoria depende da existência de sistemas de regulação e
monitoramento das atividades econômicas.
A terceira categoria proposta se situam os pagamentos realizados
pelo setor público, assim considerado quando algum nível de governo ou
instituição pública paga pelo serviço ambiental. Os recursos para estas
transações se originam de diversas fontes, entre elas orçamentos gerais de
governos em seus diversos níveis, além de cobrança de taxas de usuário. Os
pagamentos de serviços ambientais podem ser destinados a produtores
privados ou instituições públicas gerenciadoras de recursos naturais. Apesar
de serem instituições públicas, o Estado não se exime da negociação. As
negociações ocorrerão entre poderes públicos municipais, municipais-
estaduais, empresas e outros stakeholders (NETO, 2008, p. 11).
O pagamento de serviço ambiental permite a distribuição dos diferentes
12
recursos existentes em um projeto em que os beneficiários e prestadores de serviços
os realocam para preservar não apenas o capital ecológico, como também a
capacidade de desenvolvimento econômico a longo prazo.
Uma vez estabelecido os limites para utilização do capital ecológico, o PSA
deve ser aplicado como instrumento para assegurar que todos tenham parcela dos
benefícios e custos em manter o capital ecológico dentro do limite sustentável.
2.5.1 Formas de Pagamento e de Financiamento
Wunder (2005) propõe quatro possíveis termos para determinar as formas de
remuneração pelos serviços ambientais prestados.
Quadro 2.2 – Termos para Remuneração do Serviço Ambiental
Pagamentos por
Serviços Ambientais
É o mais genérico. Apresenta uma clara associação monetária, o que
pode causar certa resistência ideológica.
Mercado para
Serviços Ambientais
É mais fácil de ser encontrado na prática em países desenvolvidos,
enquanto raramente é visto nos em desenvolvimento. Wunder diz que
é muito comum vermos casos de monopólio ou monopsônio, mas não
um mercado, com muitos atores.
Recompensa por
Serviços Ambientais
É um termo que pode causar uma expectativa falsa de que todos os
provedores de serviços receberão alguma recompensa, entretanto,
pode ser que serviços menos “valiosos”, ou não tidos como
ameaçados, não encontrem compradores.
Compensação por
Serviços Ambientais
Refere-se a um custo direto ou oportuno em favor do fornecimento do
serviço. Enquanto a recompensa implica que todo mundo que
contribui para a prestação do serviço deveria receber, a
compensação se restringe àqueles que tiveram algum custo. O termo
pode ser distorcido quando os fornecedores passarem a objetivar não
mais somente a compensação, mas também ter alguma vantagem
disso, do tipo excedente, isto é, obter ganhos com transação maiores
do que foram seus custos.
Fonte: Monteiro (2013) baseado em Wunder, 2005.
13
Os pagamentos por serviços ambientais podem ser feitos de duas maneiras. A
primeira delas é o pagamento em espécie, ou in-kind, e a segunda são os pagamentos
indiretos.
Ambos os métodos apresentam suas vantagens. Os pagamentos in-kind dão
mais liberdade para a comunidade, pois ela terá independência na utilização do
recurso. Poderá utilizar em consumo, acesso a meios de comunicação, educação e
capacitação (MONTEIRO, 2013; IPEA 2010).
Muradian et. Al (2010) ponderam que há limitações no pagamento in-kind. A
existência do pagamento não implica na permanência dos produtores, visto que se o
pagamento não for alto o suficiente, desestimulará a permanência dessas pessoas.
Também afirmam que contratos de longo prazo, e com valores elevados, trarão uma
falsa sensação de direito dos produtores.
A periodicidade do pagamento é uma questão complicada e decidir a forma de
fazê-lo corretamente é o desejo de todos. Se o pagamento for efetuado antes dos
serviços, desestimulará o prestador a dar sequência as tarefes que estão em curso;
se for feito no final, o prestador não terá estímulo para iniciar o serviço, porque temem
em levar calote; se feito em parcela única, o contratante pode perder o poder de
barganha. Com o objetivo de sanar esse impasse, Heyman e Ariely (2004, apud
MONTEIRO, 2013 p.16) defendem a ideia de pagamentos regulares e de quantias
mais baixas. São mais eficazes visto que as comunidades se se sentem parte de um
mercado social. A remuneração regular ainda permite que os pagadores analisem as
características de cada comunidade, ajustando os valores às peculiaridades dos
prestadores de serviços.
Os pagamentos indiretos são uma alternativa ou complementação aos
pagamentos in-kind. Nos projetos analisados nos capítulos a seguir é possível citar
os diversos tipos de orientação técnica, métodos de manejo e plantio, investimento
em infraestrutura, fornecimento de mudas e empréstimo de maquinário. Os
pagamentos indiretos, na maioria dos casos, apresentam gastos mais elevados do
que os pagamentos in-kind, posto que também fazem parte dos projetos de
conservação tradicionais (KFOURI e FAVERO, 2011).
“A sustentabilidade de um PSA depende dos efeitos que ele trará para a
14
comunidade na qual é aplicado. Deverá trazer melhorias na qualidade de consumo,
demanda por terra e mão-de-obra” (MONTEIRO, 2013). Caso ocorra erro no cálculo
de valoração do serviço e na gestão dos seus pagamentos, a comunidade poderá
sofrer choques externos como aumento do preço da terra, inflação e outros estímulos
perversos que possam desencadear problemas sociais.
Os pagamentos pelos serviços ambientais também podem se dar através de
benefícios tributários. A isenção tributária é mais eficaz no meio urbano, como é o
caso do IPTU; entretanto, a isenção do Imposto Territorial Rural (ITR), que é aplicada
sobre as áreas de Reserva Legal e Preservação Permanente, será mais eficiente em
grandes propriedades rurais (MONTEIRO, 2013).
2.6 Vantagens da Utilização de Instrumento Econômico no Pagamento por Serviço Ambiental
O pagamento por serviço ambiental, por não ser uma medida imposta pelo
Estado, favorece o envolvimento da sociedade, tanto de produtores quanto dos
consumidores dos serviços na manutenção dos ecossistemas naturais. O PSA gerado
engajamento e debate sobre a importância de preservação desses serviços (FOLETO
e LEITE, 2011).
Appleton (2002) demonstra na prática a eficácia dos incentivos econômicos frente
aos instrumentos de pura regulação. Enquanto os primeiros determinam um mesmo
nível de atividade para todos, e, por conseguinte, são mais maleáveis, os outros
simplesmente regulam. O PSA se mostra adequado quando o excedente na
conservação dos serviços são maiores do que os seus custos. O autor também afirma
que apenas incentivos econômicos não bastam para a preservação ambiental.
Modelos de preservação pautados em instrumentos de comando e controle
serão eficientes se houver intensa fiscalização do Estado. Do contrário, não há
incentivos para que os proprietários dos bens sigam o programa. A baixa capacidade
institucional e problemas de informação são os responsáveis pelo possível fracasso
de políticas pautadas em ICC (ENGEL et al., 2008).
O pagamento por serviço ambiental pode ser uma ferramenta complementar
aos programas com instrumentos de comando e controle porque farão com que as
15
medidas se tornem toleráveis ao permitir uma nova fonte de renda para os produtores
do serviço ambiental. Essa remunaração compensará o que o produtor deixou de
explorar de sua propriedade (PAGIOLA, 2008). Caso ocorra valorização do recurso a
ser preservado, a comunidade local terá mais incentivos em prestar o serviço, pois as
falhas na fiscalização e legislação se tornarão irrelevantes, uma vez que o contrato
celebrado será cumprido (ENGEL e PALMER, 2008 apud NETO, 2008).
Engel et. Al (2008) consideram o PSA como subsídio porque é capaz de
internalizar o valor do serviço ambiental e também apresentará as ineficiências do
subsídio como não-adicionalidade do serviço. Cobrança de taxas, por outro lado,
impõe o custo aos usuários da terra e não aos beneficiários do serviço (MONTEIRO,
2013).
16
Capítulo 3
A Relação entre a Sociedade e os Serviços Ambientais
A Economia do meio ambiente, através de sua hipótese ambiental
aprofundada, visão comum na Economia Ecológica, enfatiza as relações do sistema
econômico e o meio-ambiente (MUELLER, 2007). Essa hipótese analisa as inter-
relações entre seus agentes e viabilizam analisar a natureza de diversas formas, ou
seja, é possível afirmar que a natureza não é dada, mas construída socialmente, isto
é:
1) Conceituada e estruturada de modos particulares (DEMERITT, 1998;
ROBERTSON, 2006 apud Rodríguez-de-Francisco 2015);
2) Produzida socialmente por práticas humanas em maior ou menor grau de
intensidade (CASTREE e BRAUN, 2001 apud Rodríguez-de-Francisco
2015).
Enquanto recursos naturais e serviços ecossistêmicos são comumente tidos
como certos na análise de pagamento por serviço ambiental, é importante prestar
atenção à forma como eles são entendidos, valorizados e representados entre
diferentes agentes sociais. Enquanto os formuladores de PSA podem considerar a
água como insumo industrial que deve ser racionalizada entre diferentes usuários, as
comunidades rurais podem ver esse precioso bem como um patrimônio comum que
desempenha um papel importante na herança cultural, rituais e identidade social
(GÓMEZ-BAGGETHUN e de GROOT, 2010; KOSOY e CORBERA, 2010; Rodríguez-
de-Francisco et al, 2013. SULLIVAN, 2009) apud Rodríguez-de-Francisco (2015).
Essas diferentes concepções de água são importantes para analisar situações
específicas. Se a escassez de água for analisada como um fenômeno puramente
físico, desconsiderará, por exemplo, como fatores sociais e políticos contribuem para
sua carência.
Analisar esse fenômeno ignorando os agentes políticos, sociais e econômicos
gerará o risco de privilegiar soluções técnicas, tais como infraestrutura para garantir o
abastecimento de água ou a transferência da gestão da água por parte do Estado
17
para o setor privado, subestimando assim a necessidade de melhorar a alocação dos
recursos, gestão e governança (Bakker, 2000; Kaika, 2003; Linton, 2010; UNDP,
2006, apud Rodríguez-de-Francisco, 2015).
Desta forma, não é só o controle sobre os recursos naturais que são
importantes, mas as formas em que as relações de poder são incorporadas na
construção social e produtiva da natureza, na elaboração de respostas que são
propostas e implementadas, e nos resultados das questões sociais e ecológicas
(Rodríguez-de-Francisco, 2015).
É importante considerar como a Gestão de Recursos Naturais e iniciativas de
conservação fomentam a discussão entre diferentes atores sociais que buscam
ganhar controle sobre os recursos, efeitos transformadores da nova política e
alterações paisagísticas (Rodríguez-de-Francisco, 2015). Ele formula as seguintes
questões.
1) Quem utiliza os recursos em pauta?
2) Em quais regimes são gerenciados?
3) O que se altera ao mudar as estruturas sociais, ecológicas e paisagísticas?
4) Quem se beneficia com essas mudanças?
Esse tipo de análise sobre o pagamento pelo serviço ambiental pondera os
ecossistemas e seu funcionamento, como se definem metas e objetivos de
conservação, a dinâmica dos prestadores de serviços ambientais, como incorporam
o pagamento e os benefícios gerados pelo serviço prestado (Rodríguez-de-Francisco,
2015).
3.1 Serviços Ambientais Hídricos
A água é um bem rival, ou seja, sua utilização para determinada atividade
obrigatoriamente reduzirá sua disponibilidade para outra. A utilização de água para a
agricultura impõe diminuição para uso industrial e consumo humano; a análise é válida
para qualquer aumento, independentemente de seu setor.
18
Para entender melhor o consumo de água, Hoekstra (2002) criou o termo
“Pegada Hídrica”, no qual busca medir a apropriação de água doce pelo homem. É
dividida em três tipos diferentes. Verde, Azul e Cinza.
A pegada azul se refere ao consumo de água subterrânea e de superfície como
rios e lagos. Geralmente apresenta pegada de baixo impacto visto que parte da água
retirada é devolvida ao ciclo natural. É a mais utilizada para o abastecimento de
centros urbanos.
A pegada verde é a agua proveniente de precipitação pluvial, uma das mais
importantes para a produção agrícola, enquanto a pegada cinza é um indicador do
grau de poluição de água e é definido como o volume de água doce necessário para
assimilar poluentes. A pegada cinza tem maior correlação com dejetos industriais.
O serviço ambiental hídrico busca manter estável a disponibilidade de água
para o usuário. É importante compreender as categorizações de Hoekstra (2002) para
desenvolver políticas adequadas para cada tipo de pegada.
3.2 Serviços Hídricos para o Meio Urbano
A primeira grande experiência de serviços ambientais para o abastecimento
urbano ocorreu em Nova Iorque no projeto proposto pela equipe de Appleton (2002),
enquanto presidia o Sistema de Águas e Esgoto da Cidade de Nova Iorque (DEP).
Foi verificado pelo DEP que o abastecimento de água de Nova Iorque estava
em risco porque suas duas principais bacias – Croton e Catskills-Dellaware –
apresentavam pontos difusos de erosão causados pela urbanização perto dos corpos
de água das bacias (APPLETON 2002). Embora a bacia de Croton não tenha sido
recuperada, a bacia de Catskills-Dellaware foi motivo de interesse por parte do DEP
e outras instituições como a Agência Ambiental dos Estados Unidos (EPA) e a
associação dos produtores ligados a essa bacia. Chegaram à conclusão de que era
importante que houvesse um programa no qual todos se beneficiassem enquanto a
qualidade e disponibilidade da água fosse mantida. O programa Whole Farms
conseguiu conciliar os interesses da EPA, dos produtores e do DEP (APPLETON,
2002).
19
No Brasil, o projeto Conservadores das Águas feito em Extrema, Minas Gerais,
foi o primeiro grande programa em território nacional que utilizou pagamento por
serviços ambientais (NETO, 2008). Assim como o Whole Farms, houve participação
de várias entidades no projeto.
Em ambos os planos foram analisados quais recursos entrariam em conflito
entre os produtores rurais e a população urbana. Segundo a Organização das Nações
Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), a agricultura correspondeu
aproximadamente a 60% da utilização dos recursos hídricos em 2012.
Quadro 3.1 – Consumo de Água no Brasil
1997 2007 2012
Utilização de Água
m3 Participação m3 Participação m3 Participação
Agricultura 33.43 60.93% 31.7 54.59% 44.9 60.00%
Indústria 9.94 18.12% 10.14 17.46% 12.72 17.00%
Municípios 11.5 20.96% 16.23 27.95% 17.21 23.00%
Total 54.87 100.00% 58.07 100% 74.83 100%
Fonte: FAO-Aquastat bilhões de m3
Apesar de a água apresentar características de bens rivais, pela abordagem de
Hoekstra (2002) é possível inferir que pegada hídrica para o consumo urbano e para
a produção rural são diferentes. A pegada verde é mais utilizada pela agricultura,
enquanto a de consumo urbano é azul.
Por apresentarem pegadas diferentes, é possível criar esquemas nos quais os
produtores e os contratantes do serviço reduzam seus conflitos. O projeto de Nova
Iorque e o Conservadores das Águas são exemplos disso.
Ao responder às quatro perguntas propostas por Rodríguez-de-Francisco
(2015), verifica-se que seria possível a existência dos programas porque quem utiliza
a água produzida pelo serviço são os contratantes (população urbana que é
abastecida pela bacia). A água é criada e gerida através de um pagamento de serviço
ambiental com regras claras sobre benefícios e obrigações. Os programas não
20
extinguem a atividade dos proprietários rurais além de colocar em contato a população
urbana com a rural para fomentar o debate sobre preservação ambiental, problemas
do campo e problemas da cidade.
Ambos são beneficiados com o programa visto que os proprietários rurais ainda
são capazes de exercer atividade econômica, na medida em que o abastecimento de
água para o centro urbano é mantido. As estruturas sociais não são alteradas
significativamente e cresceu o diálogo entre a cidade e o campo, enquanto o ganho
paisagístico valoriza a terra do proprietário rural e preserva o sentimento bucólico do
habitante urbano.
As perguntas servem como parâmetro para verificar a predisposição dos
detentores dos serviços ambientais em prestar seus serviços sem a necessidade de
uma imposição top-down tradicional em programas de preservação estatal. Caso
fosse verificado que não haveria espaço para negociação entre os agentes, as
medidas de preservação seriam impostas.
Os dois projetos citados tem suas características técnicas aprofundadas no
capítulo sobre experiências internacionais e brasileiras.
21
Capítulo 4
Algumas Experiências Internacionais e Brasileiras
O desenvolvimento do mercado de pagamento por serviços ambientais evolui
paulatinamente em diversos locais do mundo. A água é um recurso natural
indispensável para a vida humana e praticamente qualquer tipo de indústria. Os
investimentos necessários para manejo das bacias hidrográficas podem ser
consideravelmente menores do que aqueles em estruturas de captação e tratamento
de água. Catskill (NY) é o exemplo com maior significância global.
Conforme dito, os pagamentos por serviços ambientais apresentam
flexibilidade em seus projetos, e suas aplicações e resultados variam entre suas
localidades, finalidade e tipo de pagamento. Powell & White (2001) propõem
categorias segundo a intervenção governamental dos programas nos quais os PSAs
se enquadram.
Acordos privados dispensam novas leis e regulações ao colocar diretamente
beneficiários e produtores em negociação direta. Apresentam o menor grau de
intervenção estatal e depende que o usuário perceba que os custos do pagamento
pelo serviço ambiental são menores do que soluções tradicionais de engenharia.
Perrot-Maitre & Davis (2011) analisam um programa privado para manutenção
de qualidade da água na França quando a Perrier-Vittel, grande produtora de água
mineral mundial, percebeu que o custo efetivo de proteger suas nascentes seria maior
do que construir estações de filtragem ou efetuar mudança de suas operações para
novas fontes de água. O programa proposto pela Perrier-Vittel na década de 80 tinha
como objetivo melhorar as técnicas de manejo de esterco e eliminação de culturas
que necessitavam de agrotóxicos perto de suas nascentes. Foram firmados contratos
de até 30 anos com produtores locais em duas regiões francesas.
O programa foi pautado nos custos associados à perda de rentabilidade das
atividades mais impactantes e não na relação entre a qualidade da água e poluentes.
Por isso houve adesão voluntária dos proprietários de terra que ganham
aproximadamente US$ 230,00 por hectare. Eles recebem assistência técnica e
equipamentos necessários para transição de um novo paradigma tecnológico na
22
produção dos bens agrícolas. Perrot-Maitre & Davis (2011) apontam que no modelo
utilizado pela Perrier-Vittel apenas empresas com grande rentabilidade poderiam
sustentar esquemas semelhantes com ausência de fomento estatal.
O esquema de troca entre os agentes surge através de um determinado nível
ou padrão a ser alcançado entre os atores. Os recursos do pagamento pelos serviços
ambientais são originados nos agentes econômicos que concluem que a compra de
créditos ou licenças são mais eficazes do que readaptar seus processos às exigências
de agências reguladoras (NETO,2008). Esse esquema só existirá quando houver
regulação e monitoramento do bem a ser explorado.
Os pagamentos realizados pelo setor público concentram a maior quantidade
de projetos ambientais com PSA. O Estado ou uma instituição pública pagará pelos
serviços ambientais cujos recursos se originam nos orçamentos gerais ou
recolhimento de taxas de usuário. O pagamento pode ser destinado tanto para
agentes privados como para instituições públicas que gerenciem o recurso natural
explorado.
Os projetos propostos pelo setor público são, provavelmente, os que
apresentam maior intensidade nas negociações com os principais stakeholders.
Hamilton & Cassels (2003, apud Neto, 2008, p.126), opinam que há defasagem
temporal até que os habitantes de grandes centros urbanos descubram que geração
de água para o abastecimento de sua cidade ocorre em bacias localizadas em áreas
rurais ou áreas florestais e é ainda maior para que percebam que a proteção do
fornecimento de água tem um custo que deve ser pago por eles.
4.1 Programa de Abastecimento de Água em Nova Iorque – Bacia de Catskill
O Whole Farms é o programa mais emblemático no desenvolvimento dos
serviços ambientais aplicados aos recursos hídricos. Ele foi responsável por reverter
a tendência de degradação da qualidade de água de Nova Iorque. Foi implementado
pela equipe de Albert Appleton, diretor do Sistema de Águas e Esgoto da Cidade de
Nova Iorque.
Diferente da maior parte das grandes regiões metropolitanas do mundo,
23
Nova York, até o último quarto do século XX, vinha sendo capaz de manter a excelente qualidade de sua água, sem a necessidade de sistemas de filtragem ou tratamento, graças à manutenção das características originais das bacias de abastecimento, que permaneciam com suas características rurais inalteradas. Mas a partir do início dos anos 80, a sombra dos problemas de qualidade de água começou a aparecer, inicialmente na bacia de Croton, responsável por 10% do abastecimento, principalmente por conta do processo de urbanização da mesma e do aumento da poluição difusa, o que obrigou ao dimensionamento e implantação de um sistema de filtragem e tratamento nesta bacia. Neto, 2008, p.127).
Com a deterioração da bacia de Croton, os custos envolvidos para a
manutenção da qualidade de água envolveram US$ 500 milhões para a construção
da estação de tratamento, além dos US$ 5 milhões investidos para os custos de
operações anuais (APPLETON, 2002).
Para ele, modelos tradicionais de comando e controle tendem a não funcionar
quando os produtores rurais percebem que sua atividade econômica está ameaçada.
A regulação referente à água pelos órgãos reguladores é imposta de tal maneira que
atende prioritariamente as necessidades urbanas sem considerar os interesses e
viabilidade dos stakeholders rurais.
Considerando o histórico de água com boa qualidade de Nova Iorque, foi
verificada a necessidade de proteção da área responsável pelos outros 90% do
abastecimento da cidade que se encontra na bacia do Catskill-Dellaware. Da área
dessa bacia, apenas 30% se encontrava nas mãos do Estado e protegida de
deterioração (APPLETON, 2002). Os outros 70% se encontravam com stakeholders
agrícolas, ou seja, as atividades tradicionais agrícolas que apresentavam baixa
rentabilidade iam, aos poucos, sendo urbanizadas gerando novas fontes de poluição
e erosão (APPLETON, 2002).
A visão de engenheiros civis e profissionais de saúde pública resultaria,
provavelmente, na criação de novas estações de tratamento de água que custariam
entre US$ 4 e US$ 6 bilhões com custos anuais de US$ 250 milhões1. Tal estratégia
teria grande impacto no preço das tarifas de água e esgoto da cidade e possibilitaria
a deterioração da água nos reservatórios (APPLETON, 2002).
No entanto a equipe do autor ora referenciado calculou que custaria menos
investir num programa de preservação da bacia de Catskill-Dellaware do que construir
1 Valores retirados do trabalho apresentado por Appleton
24
novas centrais de tratamento da água. A preservação geraria maior bem-estar não
apenas para a população de Nova Iorque como também para os habitantes da referida
bacia.
Determinado que o programa de preservação dessa bacia seria implementado,
o plano de ação proposto focaria: a) na compra de áreas estratégicas ameaçadas, b)
na restauração das matas ciliares ao longo dos córregos e c) no melhor manejo das
áreas já pertencentes à cidade de Nova Iorque. O projeto também deveria contemplar
os interesses dos produtores rurais. Nesse sentido foi celebrada uma parceria com a
associação representativa dessa categoria e criado o programa Whole Farm com
vistas a atender, de um lado, exigências econômicas postas pela associação dos
produtores rurais e, do outro, exigências ambientais pleiteadas pela agência de água.
Como consequência, os produtores rurais perceberam que graças ao WF seria
possível terem uma nova fonte de renda ao proteger o meio ambiente em vez de vê-
lo como algo que os fariam aumentar seus gastos para preservá-lo. Além disso o
pagamento efetuado aos produtores rurais pelos serviços ambientais impediu que
eles vendessem suas propriedades para urbanização e continuassem sendo
produtores.
Entende-se, por conseguinte, que a concessão de incentivos adequados são
extremamente eficazes como o Whole Farms. Prova disso é que ao longo dos
primeiros cinco anos de funcionamento dessa proposta, 93% dos produtores rurais da
bacia de Catskill-Dellaware aderiram ao WF que, bem a propósito, foi considerado um
dos programas mais exitosos de controle de erosão difusa nos EUA. Essa adesão
evitou que a cidade gastasse bilhões de dólares para tratar sua água de
abastecimento2.
O WF comprova que esquemas de PSAs podem ser estratégicos para
conservação ambiental, ao mesmo tempo que reduzem os gastos com soluções
tradicionais de engenharia.
2 Segundo Appleton, os custos para a implementação do Programa foram de aproximadamente 1/8 em relação aos custos esperados para a construção e manutenção da nova estação de tratamento prevista. Fluxos de caixa não foram disponibilizados.
25
Appleton (2002) atribui o sucesso do programa ora referenciado ao fato de que
foram incluídos na sua concepção recursos humanos e naturais. Visto dessa forma,
toda solução ótima maximizará o potencial de tais recursos e tornará economicamente
exequível a sistematização dos serviços ambientais, ainda que, naquele momento,
não se tenha configurado um mercado para esses serviços.
Appleton (2002) também defende que o êxito desse tipo de programa não é
exclusivo de cidades ricas e de grande porte como Nova Iorque. Para ele, os
programas são viáveis desde que haja alto volume de serviço fornecido, participação
ativa das instituições envolvidas e adaptação das medidas postas pelo projeto.
Segundo o autor, as principais lições aprendidas com o projeto de Nova Iorque para
os serviços ambientais são:
1) Identificar e colocar no mais alto patamar possível o serviço ambiental
em questão. Quanto maior o nível do serviço prestado, maior o valor do
benefício econômico;
2) Encontrar maneiras de monetizar o serviço, de forma que o valor criado
possa ser incorporado pelos produtores, assim como reconfigurar as
instituições e as regulações existentes para que elas possam fazê-lo.
4.2 O Projeto “Conservador das Águas” – O Caso do Município de Extrema (MG)
O município de Extrema, situado ao sul de Minas Gerais, tem população
aproximada de 20.000 habitantes e ocupa 24.370 hectares (Prefeitura Municipal de
Extrema – PME, 2004). Além dele, Camanducaia, Itapeva e Toledo integram a bacia
Piracicaba-Capivari-Jundiaí (PCJ), principal fonte de abastecimento do Sistema
Cantareira. Juntos eles são responsáveis por 22m3/s dos 33m3/s que são destinados
ao o abastecimento da Grande São Paulo (NETO, 2008).
Derivado do projeto “Água é Vida”, o projeto “Conservador das Águas” foi criado
em 2003 para reverter o quadro de deterioração da biodiversidade e de sua cobertura
vegetal para proteção dos mananciais do município.
Extrema desenvolveu o projeto de lei municipal que tem como objetivos gerais
26
(NETO, 2008):
1) Promover o uso sustentável do solo por meio da gestão ambiental do território;
2) Ampliar o modelo de comando e controle introduzindo um instrumento econômico;
3) Implantar os Pagamentos por Serviços Ambientais utilizando recursos da cobrança pelo uso da água.
Como principais objetivos específicos:
1) Aumentar a cobertura vegetal integrada e implementar microcorredores ecológicos;
2) Reduzir a poluição decorrente dos processos erosivos e da falta de saneamento ambiental;
3) Garantir a sustentabilidade socioambiental dos manejos e práticas implantadas, por meio de Pagamentos por Serviços Ambientais (incentivos financeiros) aos produtores rurais.
O projeto teve início oficial quando a Lei Municipal nº 2.100 foi promulgada em
21 de dezembro de 2005. Essa lei foi provavelmente o primeiro instrumento que
correlaciona Pagamentos por Serviços Ambientais com recursos hídricos (NETO,
2008) e inovou ao autorizar o Poder Executivo a prestar apoio financeiro aos
proprietários rurais que aderissem ao projeto Conservador das Águas. O apoio será
oferecido por 4 anos, pelo menos, a partir do momento em que o participante do
projeto iniciar a implementação das ações propostas. O valor definido por lei são 100
(cem) Unidades Fiscais de Extrema (UFEX3) por hectare/ano. Também foi autorizado
ao município de Extrema fechar parcerias com outras entidades governamentais e
civis para facilitar o apoio técnico a esse plano de trabalho.
Para participar do empreendimento, o proprietário rural deve ter seu domicílio
inserido na sub-bacia e possuir área igual ou superior a 2 hectares e desenvolver
atividade agrícola com finalidade econômica e que o uso da água em sua propriedade
esteja regularizado.
Uma vez que for atestado o cumprimento das metas e das especificações do
3 O valor da UFEX em 2007 era R$ 1,52
27
projeto, o proprietário rural receberá o pagamento mensal dos serviços ambientais até
o término do programa. Caso não cumpra o que for pactuado, os pagamentos serão
interrompidos imediatamente. Os relatórios são expedidos pelo Departamento de
Serviços Urbanos e Meio Ambiente (DSUMA).
4.2.1 O Processo de implementação na Microbacia das Posses
O município de Extrema em Minas Gerais decidiu que o projeto Conservador
das Águas deveria ter seu início pelas áreas mais degradadas, ou seja, aquelas com
menor cobertura vegetal, e seguiriam a ordem das propriedades jusantes, seguindo o
curso d’água.
A Microbacia das Posses, com aproximadamente 120 propriedades rurais,
(NETO, 2008) e predominância da pecuária leiteira de baixa tecnificação, foi a
escolhida para o início do projeto.
À semelhança do que ocorreu com o Whole Farms, os responsáveis pelo
empreendimento Conservador das Águas fizeram reuniões com técnicos, agrônomos
e representantes dos produtores rurais da microbacia das Posses, em Extrema, com
o intuito de explicar a proposta, buscar adesões e discutir as possíveis soluções para
a sua exequibilidade.
Dado o caráter inovador do programa aqui citado, e tendo em consideração o
ambiente institucional que vivia o Brasil, foram celebradas parcerias em nível federal,
estadual, além do envolvimento do setor privado e ONGs, visando à preservação da
bacia Piracicaba-Capivari-Jundiaí.
No quadro 4.1, pode-se visualizar o papel das instituições no projeto
Conservadores das Águas.
28
Quadro 4.1 – Papel das instituições no projeto Conservadores das Águas
Prefeitura Municipal de Extrema Pagamentos por Serviços Ambientais, mapeamento das propriedades, assistência técnica e gerenciamento do projeto
Instituto Estadual de Florestas (IEF-MG)
Financiamento dos insumos (cercas, adubos, calcário, herbicidas); apoio no processo de comando e controle e averbação das Reservas Legais das propriedades rurais
SABESP Monitoramento da água e fornecimento de mudas
ANA
Apoio às ações de conservação do solo e monitoramento de água (instalação de uma estação de monitoramento quali-quantitativo)
TNC
Financiamento às ações de plantio, manutenção e cercamento das áreas (mão de obra e alguns insumos)
SOS Mata Atlântica Fornecimento de mudas
Comitê PCJ Apoio às ações de conservação do solo
Fonte: Neto, 2008
Conforme dito, a cabeceira da microbacia das Posses foi definida como o
primeiro local para a execução das atividades de campo. Coube à prefeitura de
Extrema fazer o detalhamento das Áreas de Preservação Permanente e selecionar as
áreas preferenciais para alocação da Reserva Legal citada na microbacia (acima da
cota de 1.200 metros), com o objetivo de subsidiar o projeto técnico de cada
propriedade.
Os custos do empreendimento podem ser vistos na tabela 4.1. Cabe notar que
o valor pago aos participantes é referente a toda a área de sua propriedade, não
apenas às áreas em que o programa é aplicado.
29
Tabela 4.1 Custos do Projeto de Extrema/MG
Conservador das Águas na microbacia das Posses
Pré-Implementacão
Construção do projeto R$ 20.000,00
Diagnóstico geral R$ 36.000,00
Implementação
Gestão R$ 170.000,00
PSA R$ 490.000,00
Restauração florestal R$ 667.000,00
Mapeamento das propriedades
R$ 70.000,00
Cercamento R$ 276.000,00
Conservação de solo R$ 293.000,00
Pós-implementação
Monitoramento R$ 150.000,00
TOTAL R$ 2.172.000,00
Valores correntes para 2007 Fonte: Kfouri e Favero, 2011
O projeto Conservador das Águas foi a primeira experiência concreta de
pagamento de serviços ambientais no Brasil. É considerado um sucesso, visto que os
parceiros do programa ainda apresentam interesse em continuar a apoiá-lo, inclusive
na expansão para outras regiões. As microbacias do município de Extrema são
significativas para o abastecimento do Sistema Cantareira, sendo de interesse não
apenas desse munícipio como também de agentes privados (SABESP) e estaduais
na manutenção e preservação desses mananciais (NETO, 2008).
A implementação de pagamentos por serviços ambientais no plano
Conservadores das Águas e no Whole Farms, permitiu que o Estado explorasse a
reversão do deterioramento das bacias, em vez de investir em infraestrutura para
tratamentos convencionais. Ambos os projetos focaram na contenção da poluição
30
difusa criada principalmente pela expansão das áreas ocupadas ao longo do curso
d’água (WHATLEY e CUNHA, 2007; APPLETON, 2002).
Os projetos se assemelham na forma como abordaram os provedores dos
serviços. Antes de uma agência reguladora impor políticas de comando e controle top-
down, reuniões foram feitas para conscientizar e negociar com os produtores de
serviço. Dessa maneira houve espaço para negociação, de modo a criar políticas que
poderiam ser cumpridas de maneira realística e que não impedissem a atividade
econômica das comunidades envolvidas.
31
Considerações Finais
O pagamento por serviço ambiental é um instrumento econômico que facilita o
cumprimento das legislações ambientais vigentes. Os programas com pagamentos
podem ser considerados como investimentos em infraestrutura ecológica, isso porque
os serviços que são prestados são fundamentais para a manutenção das condições que
permitem a vida (MONTEIRO, 2013).
A utilização de um instrumento econômico auxilia a adesão e permanência dos
produtores de serviços ambientais uma vez que, diferentemente dos instrumentos de
comando e controle (ICC), não gera apenas imposições do desenhista do projeto para
com os participantes. O pagamento é uma medida complementar para assegurar o
sucesso de um plano e reduz possíveis desavenças entre a população, os prestadores
dos serviços e o Estado quando é imposto apenas por ICC (APPLETON, 2002; NETO,
2008; MONTEIRO, 2013).
Pela ótica da Economia Ambiental Neoclássica, para que as metas impostas por
determinada política ocorram, é necessário que os agentes privados incorporem custos
e benefícios. Ao utilizar a obra “O Problema do Custo Social” de Ronald Coase, Neto
(2008) assinala que, pelo desdobramento lógico, ao inserir o conceito de propriedade
privada será viável a comercialização e negociação dos serviços ambientais porque
mitiga os problemas causados pelas características de bens públicos dos serviços
ambientais.
A introdução do pagamento por SA leva a uma maior racionalidade no uso dos
recursos da terra, visto que fica mais clara sua importância na contabilidade das ações
humanas. Tais pagamentos podem ser feitos tanto de maneira direta, in-kind, quanto
de maneira indireta, através de isenção tributária, empréstimo de maquinário, métodos
de manejo e plantio, investimento em infraestrutura e fornecimento de mudas. Os
pagamentos indiretos, na maioria dos casos, apresentam gastos mais elevados do
que os pagamentos in-kind pois também fazem parte dos projetos de conservação
tradicionais (KFOURI e FAVERO, 2011).
Se os serviços ambientais são utilizados como ferramentas complementares de
conservação, os serviços mais ameaçados deverão ser priorizados para que sejam
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supridas as necessidades da comunidade (FARLY e CONSTANZA, 2010). Monteiro
(2013) conclui que o pagamento será determinado pelo custo de oferta, e não pelos
benefícios gerados pelos serviços, ou seja, se os prestadores de serviços não
perceberem que o valor pelo serviço que prestarão será compensado pelo pagamento,
independente do valor que gerará para o beneficiado, não prestarão os serviços.
O pagamento de serviço ambiental permite a distribuição dos diferentes recursos
existentes em um projeto nos quais os beneficiários e prestadores de serviços os
realocam para preservar não apenas o capital ecológico, como também a capacidade
de desenvolvimento econômico a longo prazo.
Uma vez estabelecido os limites para utilização do capital ecológico, o PSA deve
ser aplicado como instrumento para assegurar que todos tenham parcela dos benefícios
e custos em manter o capital ecológico dentro do limite sustentável.
Enquanto recursos naturais e serviços ecossistêmicos são comumente tidos
como certos na análise de pagamento por serviço ambiental, é importante prestar
atenção à forma como eles são entendidos, valorizados e representados entre
diferentes agentes sociais. Ignorar os agentes políticos, sociais e econômicos gera risco
de privilegiar soluções técnicas, ainda que estas não sejam a alternativa mais barata.
Quando utiliza-se o conceito de pegada hídrica criado por Hoekstra (2002), vê-
se que origem e consumo da água para o meio urbano e rural são distintas. Os projetos
de Nova Iorque e Conservadores das Águas são exemplos de como é possível criar
planos que beneficiam produtores e beneficiados sem coibir sua existência econômica.
O Whole Farms comprova que esquemas de PSAs podem ser estratégicos para
a conservação ambiental, ao mesmo tempo que reduzem os gastos com soluções
tradicionais de engenharia.
Appleton (2002) atribui o sucesso do programa ora referenciado ao fato de que
foram incluídos na sua concepção recursos humanos e naturais. Visto dessa forma,
toda solução ótima maximizará o potencial de tais recursos e tornará economicamente
exequível a sistematização dos serviços ambientais, ainda que, naquele momento, não
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se tenha configurado um mercado para esses serviços.
O projeto Conservador das Águas foi a primeira experiência concreta de
pagamento de serviços ambientais no Brasil. É considerado um sucesso, visto que os
parceiros do programa ainda apresentam interesse em continuar a apoiá-lo, inclusive
na expansão para outras regiões.
Os projetos se assemelham na forma em como abordaram os provedores dos
serviços. Antes de uma agência reguladora impor políticas de comando e controle top-
down, reuniões foram feitas para conscientizar e negociar com os produtores de serviço.
Dessa maneira houve espaço para negociação, de modo a criar políticas que poderiam
ser cumpridas de maneira realística e que não impedissem a atividade econômica das
comunidades envolvidas.
Neto (2008) sintetiza as categorizações de Powell e White (2001) sobre os graus
de intervenção governamental nas negociações de programas de PSA. Fica explícita a
existência de negociações privadas, com pouca ou nenhuma intervenção
governamental; entretanto, as experiências abordadas nesta monografia indicam a
predominância de programas governamentais. Ainda que cada municipalidade deva ter
liberdade para determinar suas políticas, é necessário que haja um reforço institucional
do Estado. Para Monteiro (2013) e Appleton (2002), programas estatais, apesar de certa
ineficiência de fiscalização que é menor nos contratos privados, tem maior credibilidade
com as comunidades e pode facilitar a execução de projetos futuros.
Tanto o Whole Farms quanto o Conservadores das Águas são planos ainda em
andamento. Cabe questionar em futuras pesquisas como será feita a manutenção dos
serviços contratados e se os produtores dos serviços ambientais apresentarão
excedente social a longo prazo, sem o auxílio do pagamento pelo serviço.
Em suma, o pagamento pelo serviço ambiental é uma ferramenta complementar
à conservação da natureza e não deve ser visto como solução completa de preservação
ambiental. Para seu êxito é necessário que os contratantes tenham conhecimento dos
valores econômicos e sociais do serviço que será contratado e ter credibilidade para
que os prestadores confiem no programa.
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