FRANCINE DE CAMARGO PROCÓPIO

PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NA

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA-SP:

CONTRIBUIÇÕES AO APRIMORAMENTO DO PNAE

CAMPINAS

2015

II

III

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

FACULDADE DE ENGENHARIA AGRÍCOLA

FRANCINE DE CAMARGO PROCÓPIO

PARTICIPAÇÃO DA AGRICULTURA FAMILIAR NA

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA-SP:

CONTRIBUIÇÕES AO APRIMORAMENTO DO PNAE

Dissertação apresentada à Faculdade de Engenharia

Agrícola da Universidade de Campinas como parte dos

requisitos exigidos para obtenção do título de Mestra em

Engenharia Agrícola, na área de concentração de Gestão de

Sistemas na Agricultura e Desenvolvimento Rural.

Orientadora: Profa. Dra. JULIETA TERESA AIER DE OLIVEIRA

Co – Orientador: Prof. Dr. RICARDO SERRA BORSATTO

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA FRANCINE DE CAMARGO PROCOPIO, E ORIENTADA PELA PROFA DRA. JULIETA TERESA AIER DE OLIVEIRA.

CAMPINAS

2015

IV

Informações para Biblioteca Digital Título em outro idioma: Family farm's participation in the school food Itapeva-SP county :

contributions to the improvement of Pnae Palavras-chave em inglês:

Public policy Farmers School feeding Área de concentração: Planejamento e Desenvolvimento Rural Sustentável Titulação: Mestra em Engenharia Agrícola Banca examinadora: Julieta Teresa Aier de Oliveira [Orientador] Regina Aparecida Leite de Camargo Vanilde Ferreira de Souza Esquerdo Data de defesa: 20-02-2015

Programa de Pós-Graduação: Engenharia Agrícola

V

VI

VII

RESUMO

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) está regulamentado por meio da

Lei nº 11.947/2009, com vigência a partir de 2009, a qual estabelece que no mínimo

30% dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação (FNDE) aos municípios para alimentação escolar devem ser para adquirir

alimentos oriundos diretamente da agricultura familiar. Essa medida garante um

mercado estável e regular para a produção familiar. No entanto, muitos municípios e

agricultores familiares até o momento não aderiram ao Programa e os que aderiram

enfrentam dificuldades para cumprir as exigências operacionais do Pnae. Nesse

sentido, esta dissertação teve por objetivo principal analisar esses entraves

operacionais no município de Itapeva, situado na região sudoeste do estado de São

Paulo, Brasil. Para tal, coletou-se, com o uso de entrevistas semiestruturadas e

aplicação de questionários, junto às organizações formais de agricultores familiares que

participavam do Programa na época da pesquisa e aos funcionários municipais

responsáveis pela implantação e execução da Lei, informações sistematizadas sobre as

dificuldades enfrentadas. Trabalhou-se também com pesquisa documental. Foi possível

compreender os principais entraves para execução do Pnae no município selecionado e

com isso propor medidas para a superação dos obstáculos enfrentados pelos

agricultores familiares para participarem desse programa governamental.

Palavras-chave: agricultores; políticas públicas; alimentação escolar.

VIII

IX

ABSTRACT

The National School Feeding Programme (NSFP) is regulated by Law No. 11,947/ 2009,

effective from 2010, which states that at least 30 % of the funds transferred by the

National Fund for Education Development (NFED) to municipalities for school feeding

should be to get food from directly from family farmers. This will ensure a stable and

regular market for family production. However, many municipalities and farmers so far

not joined the program and those who joined struggling to meet the operational

requirements Pnae. Thus, this project is meant to examine these operational barriers in

the municipality of Itapeva, located in São Paulo, Brazil. To this end, we intend to collect,

together with formal organizations of farmers participating in the Program and municipal

officials responsible for implementation and execution of Law systematic information

about the difficulties faced by documentary research, semi-structured interviews and

questionnaires. Expected to understand the main obstacles for the implementation of

Pnae in the selected region and thus propose measures to overcome the obstacles

faced by family farmers to participate in this public policy.

Key Words: farmers; policy; school feeding

X

XI

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................... ....1

1.1 OBJETIVO GERAL ................................................................................................. 4

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................................... 4

2 ITAPEVA, AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS .......................... 5

2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA ............................................... 5

2.2 AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................... 13

3 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ................................... 21

3.1 HISTÓRICO DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL .................................... 21

3.2 AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR PELO

PNAE...............................................................................................................................31

3.2.1 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 38/2009 ................................................................... 33

3.2.2 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 25/ 2012 .................................................................. 36

3.2.3 RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº26/2013 .................................................................... 36

3.2.4 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS .................................................................... 41

4 METODOLOGIA ................................................................................................... 44

4.1 ANÁLISE DOCUMENTAL ..................................................................................... 46

4.2 ENTREVISTAS SEMIESTRUTURADAS .............................................................. 47

5 RESULTADOS ..................................................................................................... 52

5.1 OS ATORES INSTITUCIONAIS DO PNAE EM ITAPEVA: ESTRUTURA

MUNICIPAL E ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES.................................................53

5.2 OS AGRICULTORES FAMILIARES DO PNAE DE ITAPEVA................................60

5.3 A EXECUÇÃO DO PNAE EM ITAPEVA: UMA ANÁLISE DOCUMENTAL............63

5.4 AS VOZES DOS RESPONSÁVEIS DAS NSTITUIÇÕES MUNICIPAIS E DAS

ORGANIZAÇÕES DE AGRICULTORES FAMILIARES..................................................75

5.4.1 RETROSPECTIVA DA IMPLANTAÇÃO DA LEI 11.947/2009 EM

ITAPEVA........75

5.4.2 ASPECTOS JURÍDICOS DA EXECUÇÃO DO

PNAE...........................................76

XII

5.4.3 RELAÇÕES COMERCIAIS NA EXECUÇÃO DO

PNAE........................................80

5.4.4 CARDÁPIO DA MERENDA ESCOLAR.................................................................85

5.4.5

LOGÍSTICA............................................................................................................88

5.5 DIFICULDADES E AVANÇOS DO PNAE EM

ITAPEVA........................................91

6 CONSIDERAÇÕES

FINAIS....................................................................................100

7 REFERÊNCIAS

BIBLIOGRÁFICAS......................................................................104

APÊNDICE A ................................................................................................................110

ANEXO 1 ......................................................................................................................118

XIII

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus pela vida e por todos os momentos vividos desde o momento

da divulgação do processo seletivo de Mestrado. Não foram poucos, e nem tão fáceis.

Mas como ele nunca nos desampara sou muito agradecida pelos anjos que colocou em

minha vida.

Obrigada Professora Julieta por toda dedicação, paciência e orientação,

aproveito para agradecer ao Professor Ricardo, por me colocar no chão, por não me

permitir flutuar e sair do objetivo da pesquisa.

Agradeço ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(CNPq) pelo auxílio financeiro. E pela liberação do projeto " Para além dos efeitos

primários das políticas públicas: a autonomia de agricultores familiares" para o Edital

Chamada Universal - MCTI/CNPq nº 14/2013, aprovado no CNPq. Sobre coordenação

da pós-graduanda da Feagri Dra. Vanilde Ferreira de Souza Esquerdo, sendo que nele

estava previsto apoio financeiro para a realização do trabalho de campo desta

dissertação.

Como também a Faculdade de Engenharia Agrícola que me acolheu e

possibilitou estar concluindo mais essa fase em minha vida. E a todos da nossa equipe

do Laboratório de Extensão Rural.

Quanto aos amigos, não vou citar nomes, mas agradeço a todos que estiveram

ao meu lado me apoiando, em companhia no bar, puxando minha orelha e me

distraindo dos momentos tensos.

E agradeço a minha família, que acompanhou todos os momentos desse

trabalho, tanto os bons quanto os de desespero por faltar as palavras, obrigada Mãe por

todos os beijos de bochecha... foram dois anos, mas a Senhora aprendeu a beijar,

risos.

XIV

XV

O dia mais belo? Hoje

A coisa mais fácil? Equivocar-se

O obstáculo maior? O medo

O erro maior? Abandonar-se

A raiz de todos os males? O egoísmo

A distração mais bela? O trabalho

A pior derrota? O desalento

Os melhores professores? As crianças

A primeira necessidade? Comunicar-se

O que mais faz feliz? Ser útil aos demais

O mistério maior? A morte

O pior defeito? O mau humor

A coisa mais perigosa? A mentira

O sentimento pior? O rancor

O presente mais belo? O perdão

O mais imprescindível? O lar

A estrada mais rápida? O caminho correto

A sensação mais grata? A paz interior

O resguardo mais eficaz? O sorriso

O melhor remédio? O otimismo

A maior satisfação? O dever cumprido

A força mais potente do mundo? A fé

As pessoas mais necessárias? Os pais

A coisa mais bela de todas? O amor

(Madre Teresa de Calcutá)

XVI

XVII

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 LOCALIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA NO ESTADO DE SÃO

PAULO ..................................................................................................................... 5

FIGURA 2 FLUXOGRAMA ILUSTRATIVO DA GESTÃO DO QALI WARMA. ....... 42

FIGURA 3 FLUXOGRAMA DO PNAE EM ITAPEVA ............................................. 54

FIGURA 4 RECURSOS DISPONIBILIZADOS PELO FNDE PARA O MUNICÍPIO

DE ITAPEVA/SP, PARCELA DESTINADA À AGRICULTURA FAMILIAR E

VALORES DAS CHAMADAS PÚBLICAS, 2010 A 2014. ....................................... 68

FIGURA 5 QUANTIDADE DE ITENS ADQUIRIDOS NAS CHAMADAS PÚBLICAS

DO PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A

2014.....................................70

FIGURA 6 COMPARATIVO DE PREÇOS PRATICADOS NOS EDITAIS DE

CHAMADAS PÚBLICAS PARA O PNAE NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2010 A

2013.........................................................................................................................73

XVIII

XIX

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 A ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL................................................ 23

QUADRO 2 RESUMO DAS NORMAS DA RESOLUÇÃO Nº 38/2009 DO PNAE. ........ 35

QUADRO 3 SÍNTESE DE MODIFICAÇÕES DA RESOLUÇÃO Nº 26/2013 DO PNAE.38

QUADRO 4 FLUXOGRAMA DE OPERACIONALIZAÇÃO DO PNAE: DO REPASSE

FINANCEIRO DO FNDE ATÉ A AQUISIÇÃO DOS GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA

AGRICULTURA FAMILIAR. .......................................................................................... 40

QUADRO 5 RELAÇÃO DE ENTREVISTADOS DA PESQUISA. .................................. 48

QUADRO 6 NÚMERO DE QUESTIONÁRIOS APLICADOS SEGUNDO A

ORGANIZAÇÃO DE AGRICULTORES SELECIONADA PELA PESQUISA............... .. 51

QUADRO 7 SÍNTESE DAS CHAMADAS PÚBLICAS PARA O PNAE NO MUNICÍPIO

DE ITAPEVA/SP, 2010 A 2014. .................................................................................... 66

QUADRO 8 PONTOS DE ENTREGA DOS PRODUTOS ADQUIRIDOS PELA PNAE DO

MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP. 2010 A 2013. ................................................................ 75

QUADRO 9 SAZONALIDADE DE PRODUTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR

COMERCIALIZADOS NOS MERCADOS INSTITUCIONAIS PAA E PNAE, MUNICÍPIO

DE ITAPEVA/SP EM 2010, 2011, 2012, 2013 E 2014. ................................................. 76

XX

XXI

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 PRODUÇÃO E ÁREA DAS PRINCIPAIS LAVOURAS PERMANENTES DO

MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ....................................................................... 8

TABELA 2 PRODUÇÃO E ÁREA DAS PRINCIPAIS LAVOURAS TEMPORÁRIAS DO

MUNICÍPIO DE ITAPEVA, SP, EM 2012. ....................................................................... 9

TABELA 3 PRODUÇÃO E EFETIVO DA PRODUÇÃO ANIMAL DO MUNICÍPIO DE

ITAPEVA, SP, EM 2012. ............................................................................................... 10

TABELA 4 PRODUÇÃO ORIUNDA DA SILVICULTURA NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA,

SP, EM 2006. ................................................................................................................ 11

TABELA 5 EVOLUÇÃO DOS VALORES DOS REPASSES DO FNDE PARA O PNAE.

1995 A 2014. ................................................................................................................. 29

TABELA 6 TAMANHO DAS PROPRIEDADES DOS AGRICULTORES FAMILIARES

PESQUISADOS NO MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP. ..................................................... 60

TABELA 7 ACESSO DOS AGRICULTORES AO PNAE NO MUNICÍPIO DE

ITAPEVA/SP, 2014. ...................................................................................................... 61

TABELA 8 QUALIDADES DO PNAE MANIFESTADAS PELOS AGRICULTORES

FAMILIARES PESQUISADOS, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. .......................... 61

TABELA 9 DIFICULDADES ENCONTRADAS PELOS AGRICULTORES FAMILIARES

PESQUISADOS PARA COMERCIALIZAR NO PNAE, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP,

2014. ............................................................................................................................. 62

TABELA 10 BENEFICIAMENTO DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS

AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ........................ 63

TABELA 11 ORIGEM E TIPO DE EMBALAGENS DOS PRODUTOS ENTREGUES AO

PNAE PELOS AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014...63

TABELA 12 TRANSPORTE DOS PRODUTOS ENTREGUES AO PNAE PELOS

AGRICULTORES FAMILIARES, MUNICÍPIO DE ITAPEVA/SP, 2014. ........................ 64

XXII

XXIII

LISTA DE SIGLAS

AEE - Atendimento Educacional Especializado

CAE – Conselho de Alimentação Escolar

CD – Conselho Deliberativo

Cepal – Comissão Econômica para América Latina e Caribe

CME - Campanha de Merenda Escolar

CNA – Comissão Nacional de Alimentação

CNAE - Campanha Nacional de Alimentação Escolar

CNME - Campanha Nacional de Merenda Escolar

Coapri – Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da

Região de Itapeva

Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar

Cooperorgânica – Cooperativa de Produtores Orgânicos

Coopeva – Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região

DAP – Declaração de Aptidão ao Pronaf

EJA – Ensino de Jovens e Adultos

Emater – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural

Embrapa – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

Embrater – Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural

FAO – Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura

FCO – Fundo Constitucional do Centro-Oeste

Fetaeg - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Goiás

FNDE- Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

GSFP – Ghana School Feeding Programme

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano

Incaper - Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural

Itesp – Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva”

MDS – Ministério de Desenvolvimento Social

MEC – Ministério de Educação

XXIV

Mesa – Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome

ONU - Organização das Nações Unidas

Oscip - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

PAA – Programa de Aquisição de Alimentos

PAE - Programa de Alimentación Escolar

Pnae – Programa Nacional de Alimentação Escolar

PAPP - Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural

PCPR - Programa de Combate a Pobreza Rural

PMA - Programa Mundial de Alimentos

PNAN - Programa Nacional de Alimentação e Nutrição

Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

Pronaa - Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

Pronan – Programa Nacional de Alimentação e Nutrição

SAN – Segurança Alimentar e Nutricional

Sibrater – Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural

SIM – Sistema de Inspeção Municipal

Sintraf - Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar

SIT- Sistema de Informação Territorial

SNCR – Sistema Nacional de Crédito Rural

Stan - Serviço Técnico de Alimentação Nacional

Usaid - Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional

1

1 INTRODUÇÃO

Em 2001 foi lançado, no Brasil, o Programa Fome Zero, que era composto por

eixos de trabalho que deveriam ser tratados de forma integrada entre os diversos

Ministérios, com a finalidade de garantir a Segurança Alimentar e Nutricional a todos os

cidadãos brasileiros que estivessem em situação de vulnerabilidade. A partir deste

momento, foram implementadas diversos programas de políticas públicas, alguns

desses com foco em incentivar a comercialização de produtos oriundos da agricultura

familiar.

O primeiro programa de política a ser realizado, nesse contexto, foi o Programa

de Aquisição de Alimentos (PAA), em 2003. Era composto por três modalidades:

doação simultânea; formação de estoque e compra direta. Essas três modalidades

focavam em seu escopo a aquisição de alimentos produzidos por agricultores

organizados em cooperativas ou associações, com intuito de incentivar os agricultores

familiares a se organizarem e assim se inserirem no mercado.

A modalidade mais acessada tem sido a de doação simultânea, a qual permite

que o agricultor possa entregar os produtos oriundos do seu pomar e da horta, sem que

tenha necessidade de produção em escala. Portanto, se o agricultor produziu um saco

de laranja, ele pode entregar esse saco para sua organização e ela direcionará essa

produção para alguma instituição consumidora beneficiada pelo programa.

Outro programa dentro desse mesmo conceito surge como resultado da parceria

entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e o Conselho

Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) que encaminharam proposta

de Lei sobre a alimentação escolar no País, a qual foi sancionada em 2008 e foi

denominado de Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). O FNDE, que é

responsável por repassar os recursos do Pnae aos municípios, definiu a

obrigatoriedade da utilização de parte desses recursos para a compra de gêneros

alimentícios diretamente de agricultores familiares, visando o abastecimento das

merendas escolares municipais. Essa medida foi regulamentada pela

Resolução/CD/FNDE 38/2009 (BRASIL, 2009).

2

Observa-se que na prática, tanto prefeituras, como organizações de agricultores

familiares estão enfrentando dificuldades para atender a esta Resolução, o que

demanda estudos aprofundados sobre a operacionalização desse programa de política

pública em nível municipal, em especial quanto às chamadas públicas voltadas aos

agricultores familiares para adesão ao programa, bem como, que auxiliem na

compreensão das dificuldades desses agricultores em atender satisfatoriamente às

necessidades operacionais para o sucesso do Programa, tais como, qualidade e

periodicidade da oferta de produtos e operação logística adequada ao transporte dos

alimentos.

As Chamadas Públicas para aquisição dos alimentos passaram a ser realizadas

a partir de 2009, pois até aquele ano os processos de aquisições públicas para o Pnae

eram realizados exclusivamente através da Lei 8.666/1993 que institui normas para

licitações e contratos da Administração Pública. A partir da nova Resolução deixa de

haver essa obrigatoriedade e passa a ser dispensado o processo licitatório quando o

fornecedor for caracterizado como agricultor familiar; ademais, a resolução versa que os

preços pagos pelos produtos devem ser compatíveis com os vigentes no mercado local.

Porém, após a implementação da Resolução /CD/FNDE 38/2009 algumas

observações empíricas detectaram indicativos de falta de beneficiamento e seleção de

alguns produtos e o baixo nível de organização associativa entre os agricultores

participantes do Pnae.

Nesse sentido, a presente pesquisa buscou analisar os entraves à participação

da agricultura familiar na alimentação escolar do município de Itapeva/ SP, com vistas a

compreender melhor essas dificuldades e assim poder contribuir para a melhoria do

Pnae.

Escolheu-se o município de Itapeva pelo fato de integrar o Território da

Cidadania do Sudoeste Paulista que apresenta uns dos menores Índices de

Desenvolvimento Humano do estado de São Paulo; além de ser um município mais

produtor do que consumidor de sua produção, com vários pequenos estabelecimentos

rurais e com oportunidade de desenvolver a região através de seus mercados.

As perguntas norteadoras da pesquisa foram: Por que organizações de

agricultores familiares não estão aderindo às Chamadas Públicas efetuadas pela

3

prefeitura de Itapeva para participarem como fornecedores de alimentos para

alimentação escolar? Quais os problemas enfrentados pela prefeitura para aplicação da

Resolução/CD/FNDE 38/2009 em nível municipal?

Tais respostas podem contribuir para discussão de novos direcionamentos e

aprimoramentos na aplicação do Pnae, tanto para a prefeitura municipal de Itapeva

quanto para os agricultores familiares e suas organizações. Espera-se ainda, que esse

estudo possa contribuir para o aprimoramento do Pnae em outros municípios brasileiros

de pequeno e médio portes.

Assim, a hipótese geral desta pesquisa foi que entraves operacionais na

implantação municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar limitam a

participação de agricultores familiares nas Chamadas Públicas, dificultando o alcance

dos resultados pretendidos pelo Programa.

Para tanto, esta dissertação foi dividida em capítulos, de maneira a facilitar a

leitura e a compreensão sobre os temas abordados, sendo que:

No Capítulo 1 estão inclusos, além desta introdução, os objetivos gerais e

específicos do trabalho.

O Capítulo 2 retrata a história do município de Itapeva, seguido da

contextualização sobre a agricultura familiar e políticas públicas.

Já no Capítulo 3, o leitor se depara com a trajetória do Pnae, que tem

proporcionado o acesso aos alimentos para os educandos deste País. Também, se

verá como se dá a sistemática do repasse dos recursos do FNDE aos municípios, como

os agricultores familiares fazem para aderir ao Pnae, e por fim, algumas experiências

internacionais.

O Capítulo 4 trata da metodologia utilizada na pesquisa empírica realizada no

município de Itapeva/SP.

O Capítulo 5 traz os resultados decorrentes da metodologia empregada na

pesquisa.

E, por último, o Capítulo 6, apresenta as conclusões da pesquisa realizada,

estabelece considerações sobre o Pnae a partir do que foi observado em campo e

contribuições para sua melhoria.

4

1.1 OBJETIVO GERAL

O objetivo geral da pesquisa foi analisar os entraves operacionais da implantação

e execução da Resolução/CD/FNDE 38/2009, do Programa Nacional de Alimentação

Escolar (Pnae), no município de Itapeva, localizado no Território da Cidadania Sudoeste

Paulista.

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Buscando alcançar o objetivo geral proposto elegeram-se os seguintes objetivos

específicos:

- identificar e analisar as dificuldades das organizações de agricultores familiares

quanto à sua periodicidade de entrega de produtos e logística de transporte para

participarem do Programa Nacional de Alimentação Escolar, como estipulado na

Resolução/CD/FNDE 38/2009;

- analisar as dificuldades quanto à elaboração de Chamadas Públicas, auxílio na

logística de transporte e adequação de cardápios da Prefeitura de Itapeva/SP para

implantar da citada Resolução; e,

- propor medidas que possam contribuir para a superação dos obstáculos

enfrentados pelos agricultores familiares, suas organizações associativas e pela

prefeitura de Itapeva para participação no Pnae.

5

2 ITAPEVA, AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ITAPEVA

O município de Itapeva surgiu no início do século XVIII, quando deixou de ser um

bairro rural do município de Sorocaba. Sua fundação ocorreu no dia 20 de setembro de

1779 pelo Juiz ordinário da Vila de Sorocaba Cláudio de Madureira Calheiros

(ITAPEVA, 2013). O município está localizado no sudoeste do estado de São Paulo, a

70 km da fronteira paulista com o estado do Paraná, como é possível ver na Figura 1.

Figura 1 Localização do município de Itapeva no Estado de São Paulo

Fonte: Wikipédia, a enciclopédia livre, 2006.

Na época de sua fundação predominava na região a agricultura de subsistência,

mas com a formalização da nova vila, novas famílias lá se instalaram promovendo uma

concentração populacional que deram início a diversas atividades produtivas visando o

abastecimento alimentar (ITAPEVA, 2013).

Os campos da região de Itapeva também eram favoráveis ao desenvolvimento

da pecuária e com isso atraíram viajantes e remanescentes das Bandeiras, que se

fixaram em extensas “fazendas de criar” (CARMO, 1997).

No entanto, Carmo (1997) cita que a agricultura permaneceu marginal até por

volta de 1860, sendo realizada em pequenas áreas. Sua produção se limitava às roças

6

de milho, arroz, mandioca e feijão e alguma criação, cujos excedentes eram vendidos

para os tropeiros ou em Sorocaba, em razão da feira de mulas1 que criava demanda de

alimentos.

Esta foi a origem de diversos ciclos econômicos que se sucederam e que

deixaram Itapeva conhecida em todo estado de São Paulo. O primeiro deles foi o do

algodão, cultivado por pequenos agricultores e comprado por tecelões, visando atender

o mercado interno, em particular do Sul do Brasil, que ficou desabastecido devido à

guerra de Secessão que privou a indústria têxtil inglesa do algodão americano, levando

o preço da arroba subir significativamente em curto período de tempo (SAINT-HILAIRE,

1976, p.186). Concomitante, ocorre a decadência da Feira de Sorocaba, em razão da

rápida expansão das estradas de ferro, que chega a Campinas em 1872 e em 1909 a

Itapeva. Isso permitiu o deslocamento dos capitais e da mão-de-obra disponíveis para a

cotonicultura e também resultou no crescimento da população e no desenvolvimento

das tradicionais culturas de subsistência como o arroz, a mandioca e o feijão plantados

de acordo com as necessidades familiares. Além disso, a criação de porcos,

sustentados pelas roças de milho, disseminou-se na região (CARMO, 1997).

A busca de novas terras para a cultura algodoeira foi fator determinante no

desmatamento e na queima de florestas da região, bem como para impulsionar o

comércio de grãos, principalmente arroz, que vai crescer em virtude do

desenvolvimento das estradas e pelo surgimento dos primeiros caminhões para

transporte de cargas. Mas o milho para a criação de porcos continuou sendo a

produção dominante.

Todavia, a produção era realizada de modo a levar ao esgotamento do solo, pois

não havia reposição de nutrientes e o plantio era realizado com arado, que, mal

utilizado, provocou fortes erosões. Com a diminuição da fertilidade do solo e o aumento

da área para compensar a baixa produtividade do milho, se reduziu o tempo de

descanso das terras, que resultou na degradação do agroecossistema. Ao mesmo

tempo registra-se uma importante mudança na alimentação da população com a

substituição da banha de porco por óleo vegetal, especialmente milho e soja e os

1A feira de mulas de Sorocaba, entre o século XVII e o início do século XX, foi uma espécie de polo

articulador da região centro-sul do Brasil (MOTA, 2003)

7

agricultores tradicionais entram em crise (GRAZIANO DA SILVA, 1982, p.226 apud

CARMO, 1997).

Nesse mesmo período, final dos anos 1960, o País vive quedas na produção de

feijão que provocam a escassez do produto no mercado interno e a alta de seu preço,

resultado da baixa produtividade e da diminuição do ritmo de expansão agrícola, além

das adversidades climáticas ocorridas em 1973, 1976, 1979 e 1980 levando a crises de

abastecimento para a população em geral (GRAZIANO DA SILVA, 1982, p.38 apud

CARMO, 1997).

Com este cenário econômico favorável para aos agricultores, o cultivo de feijão

se expande rapidamente na região, substituindo pastos e outras culturas. Além disso,

muitos agricultores da região também destinam áreas de suas propriedades para

reflorestamentos graças aos incentivos governamentais presentes até o final dos anos

1970.

A conjuntura dos altos preços do feijão e do acesso facilitado ao crédito rural no

final dos anos 1960 resultou numa diferenciação socioeconômica entre os produtores

familiares marcada não mais pela diversificação de produtos e sim pela capacidade de

acumulação.

Entre os anos 1989 e 1996, ocorre o fim do apoio público maciço à agricultura,

prevalecendo a ideia de que a agricultura já era um setor bastante capitalizado e

maduro, não mais necessitando de apoio estatal e, portanto, deveria ser regido pelo

mercado (CARMO, 1997).

Contudo, como relata Carmo (1997), a queda do preço do feijão e a falta de

crédito prejudicaram fortemente os agricultores de Itapeva, principalmente os menos

capitalizados cuja renda dependia fortemente deste produto, a área cultivada com a

cultura caiu bastante desde 1985. Muitos agricultores saíram do campo a partir de

1989, e o movimento acentuou-se em 1994. Outros substituíram suas áreas de feijão

com outras culturas com condições de propiciar uma boa renda em pequenas áreas,

como hortaliças e culturas envaradas, especialmente o tomate.

Atualmente, segundo o IBGE (2013), Itapeva conta com uma população

aproximada de 91.807 mil habitantes num espaço geográfico de 1.826.258 km², sendo

que seu perímetro urbano ocupa apenas 10% desse total, ou seja, Itapeva é um

8

município predominantemente rural. A cidade é considerada um dos polos comerciais

do Sudoeste Paulista, que é formado por 15 municípios e uma população estimada em

308.552 habitantes (SIT, 2013)2.

Sua área agrícola é composta por lavouras permanentes, lavouras temporárias,

produção de animais e silvicultura, distribuídos nos diversos segmentos que compõem

a agricultura itapevense, como: Agricultura Empresarial, Agricultura Familiar,

Quilombolas e Assentamentos Rurais.

No ano de 2012 a cultura agrícola que mais se destacou entre as permanentes

foi a de laranja, com produção de 11.016 toneladas, em 270 hectares e a de tangerina

com 1.795 toneladas em 88 hectares, conforme mostra a Tabela 1.

Tabela 1 Produção e Área das Principais Lavouras Permanentes do Município de Itapeva, SP, em 2012.

Fonte: IBGE, 2012.

Referente às lavouras temporárias, Tabela 2, o município de Itapeva, como

apresenta os dados do IBGE (2012), não possui muita variedade, no entanto,

demonstra grande aptidão para a produção de monoculturas de grãos, como o milho, a

2Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social (BRASIL, 2012), no estado de São Paulo estão situados três

Territórios da Cidadania: um no Pontal do Paranapanema, com 32 municípios, outro no Sudoeste Paulista com 15

municípios e o terceiro no Vale do Ribeira, com 25 municípios. Compõe o Território da Cidadania do Sudoeste

Paulista os municípios de Taquarituba, Bom Sucesso de Itararé, Capão Bonito, Coronel Macedo, Guapiara, Itaberá,

Nova Campina, Ribeirão Grande, Riversul, Taquarivaí, Barão de Antonina, Buri, Itapeva, Itaporanga e Itararé.

Segundo o Sistema de Informações Territoriais (SIT) do IBGE, a região, em 2010, tinha 312.073 habitantes, dos

quais 67.415 viviam na área rural, o que corresponde a 21,60% do total. Possuía 6.605 agricultores, 415 famílias

assentadas, 1 comunidade quilombola e 2 territórios indígenas (SIT, 2013).

Lavoura Permanente Quantidade Produzida (tonelada)

Área de produção (hectare)

Laranja 11.016 270

Tangerina 1.795 88

Limão 1.700 85

Banana (cacho) 800 40

Caqui 1.110 37

Uva 95 5

9

soja, e o feijão (em grão), entre outros. Além dos grãos há também uma expressiva

concentração de terra nas produções de cana-de-açúcar, além da batata-inglesa e

algodão herbáceo.

Tabela 2 Produção e Área das Principais Lavouras Temporárias do Município de Itapeva, SP, em 2012.

Lavoura Temporária Quantidade Produzida –(tonelada)

Área Produção –(hectare)

Cana-de-açúcar 495.000 5500

Milho (em grão) 298.800 34250

Soja (em grão) 140.050 40000

Batata - inglesa 73.600 2.600

Tomate 44.000 800

Feijão (em grão) 13.800 8400

Trigo (em grão) 11.000 5500

Algodão herbáceo (em caroço) 9.600 4000

Arroz (em casca) 9.412 2.400

Sorgo (em grão) 6.300 2100

Cebola 6.000 300

Melancia 3.000 200

Triticale (em grão) 3.000 1000

Fonte: IBGE, 2012.

Já a produção pecuária, Tabela 3, é pouco diversificada, com ênfase para os

bovinos e para galinhas, galos, frangos e pintos. A região é composta de grande

número de estabelecimentos com granja de aves e com fazendas de gado de corte, o

que hoje mobiliza os municípios a se adequarem ao Sistema Municipal de Inspeção

Sanitária3 (SIM).

3Sistema Municipal de Inspeção (SIM) é o sistema de fiscalização municipal que tem a finalidade de

averiguar se as indústrias alimentícias do município oferecem condições adequadas de manuseio dos alimentos in natura. Está vinculado ao poder local, cabendo ao Executivo e Legislativo institui-lo, caso o município não tenha. Nenhum produto processado pode cruzar a fronteira do mesmo, pois não há órgão que assegure a origem e o seu processo industrial.

10

Tabela 3 Produção e Efetivo da Produção Animal do Município de Itapeva, SP, em 2012.

Tipo de Criação Quantidade Unidade

Ovos de galinha – produção 150 Mil dúzias

Galinha, Galos, frangos e pintos 77.000 Cabeças

Bovinos 68.000 Cabeças

Suínos 6.100 Cabeças

Vacas ordenhadas 5.500 Cabeças

Leite de vaca - produção 5.000 Mil litros

Ovinos 2.350 Cabeças

Equinos 2.000 Cabeças

Casulos do bicho-da-seda – produção 1.800 Kg

Mel de abelha - produção 850 Kg

Caprinos 480 Cabeças

Codornas 470 Cabeças

Bubalinos 252 Cabeças

Muares 250 Cabeças

Ovinos tosquiados 80 Cabeças

Fonte: IBGE, 2012.

No que diz respeito à silvicultura, o município tem dedicado grandes áreas para a

produção de lenha, madeira em tora, madeira para papel e celulose e madeira para

outra finalidade. Segundo o Censo Agropecuário de 2006 (IBGE, 2006), Itapeva tinha

41 propriedades que utilizava a terra para matas e/ ou florestas - florestas plantadas

com essências florestais, sendo expressivo a quantidade de propriedades entre 200 a

menos de 500 ha, que totalizam 13. Na faixa de áreas maiores, existiam 9 propriedades

entre 500 a menos de 1000 ha, seguido de 3 propriedades entre 1.000 ha e menos de

2.500 ha, finalizando com 2 propriedades acima de 2.500 ha. Mas havia também 14

propriedades com menos de 200 ha com atividade silvícola. Essa grande quantidade de

terras utilizadas para a silvicultura, ocupadas com matas e/ ou florestas - florestas

plantadas com essências florestais - equivalem, aproximadamente, a 13% do território

do município.

Na tabela 4 é possível verificar o quanto é produzido nessas áreas, e concluí-se

que a produção de madeira em tora é a mais realizada, visto que em 2006 produziu

11

426.000 m³, seguido da madeira em tora para papel e celulose, e em terceiro lugar para

lenha. Por conta dessa expansão da silvicultura, hoje, Itapeva conta com uma

Universidade Estadual4 para dar suporte à esta atividade econômica.

Tabela 4 Produção Oriunda da Silvicultura no Município de Itapeva, SP, em 2006.

Silvicultura Quantidade Produzida

Unidade

Carvão vegetal 13.000 Tonelada

Lenha 235.000 Metros cúbicos

Madeira em tora 426.000 Metros cúbicos

Madeira em tora para papel e celulose 340.000 Metros cúbicos

Madeira em tora para outras finalidades 86.000 Metros cúbicos

Outros produtos 6.200 Toneladas

Acácia negra (casca) - Toneladas

Eucalipto (folha) - Toneladas

Resina 6.200 Toneladas

Fonte: Censo Agropecuário, 2006.

Segundo diálogos informais com extensionistas rurais e agricultores de Itapeva,

a produção de grãos e de animais vem perdendo espaço para a produção de eucalipto,

em razão de demandar menos mão de obra, oferecer menos risco com as intempéries e

ser melhor remunerada.

Outra característica do município é a diversidade de organizações de agricultores

familiares: atualmente existem 5 Associações e 3 Cooperativas, a seguir descritas:

a) Cooperativa de Produtores Orgânicos (Cooperorgânica), com sede no centro

do município e com 679 membros distribuídos por diversos municípios no entorno de

Itapeva. Sua produção é de hortifrutigranjeiros;

b) Cooperativa dos Assentados de Reforma Agrária e Pequenos Produtores da

Região de Itapeva (Coapri), oriunda do Assentamento Pirituba, tem sua sede na

4O Campus Experimental de Itapeva intitulado “Unidade Diferenciada de Itapeva”, foi inaugurado

em 18/08/2003, como parte do plano de expansão da Universidade Estadual Paulista “Julio de Mesquita Filho” (Unesp). Diferente das outras unidades da Unesp, a operacionalização do campus de Itapeva foi realizado no formato de parceria coletiva entre a Universidade, Governo do Estado de São Paulo e a Prefeitura Municipal de Itapeva (UNESP, 2013).

12

Agrovila V deste assentamento, incentiva práticas agroecológicas e possui várias linhas

de produção, como: leite e derivados lácteos; grãos – feijão, milho, soja, arroz e trigo; e

hortifrutigranjeiros. Ela abrange todo o Assentamento Pirituba;

c) Associação de Produtores Rurais do Bairro do Avencal do Município de

Itapeva, situada na divisa com o município de Taquarivaí, o bairro é próximo a uma área

de preservação permanente, sendo uma das razões para eles produzirem apenas

alimentos orgânicos. A produção é basicamente de hortifrutigranjeiros. Ela conta com

90 membros;

d) Associação dos Apicultores do Município de Itapeva, situada no município,

mas abrange a região, conta com 35 sócios, sendo 29 agricultores familiares. Sua

produção é de mel, entre eles, o silvestre e o de eucalipto.

e) Associação dos Produtores Rurais Quilombos do Jaó, situada no Quilombo

Jaó, tendo como sócios apenas as pessoas do Quilombo, totalizando 25 membros. Sua

produção é baseada em grãos, como o feijão, soja, milho e também em hortaliças;

f) Associação de Produtores do Taquari Mirim, localizada em um bairro rural de

Itapeva e é composta por 21 agricultores familiares produtores de leite. Ela surgiu da

necessidade de se adquirir um resfriador para armazenamento do leite produzido;

g) Associação Agropecuária Nova Esperança, localizada no Assentamento

Pirituba, na Agrovila IV. Ela é composta por 16 agricultores familiares. Sua produção se

concentra em leite – tipo A, milho (em grãos) e feijão;

h) Cooperativa dos Produtores de Itapeva e Região (Coopeva), também situada

no centro do município, tem box do Mercado do Agricultor e conta com 40 membros.

Sua produção é de hortifrutigranjeiros, tendo destaque as frutas.

13

2.2 AGRICULTURA FAMILIAR E POLÍTICAS PÚBLICAS

Há mais de 50 anos o modo de fazer política agrícola no Brasil mudou, um dos

fatores determinante para a modernização da agricultura foi à constituição do Sistema

Nacional de Crédito Rural (SNCR) em 1964, que possibilitou a integração, cada vez

mais, das atividades rurais às dinâmicas colocadas pela indústria e pelo setor de

serviços.

O crédito rural, que ofertava taxas de juros subsidiadas, orquestrou uma difusão

tecnológica, em caráter da modernização da agricultura, que foi denominada

“Revolução Verde”.

Esse processo de transformação recebeu críticas referentes às suas implicações

para a sociedade, e como ponto positivo Wanderley (2011, p.30) refere-se à

consolidação do mercado de produtos agrícolas orientados para o consumo urbano e

de insumos industriais destinados a empresas agropecuárias que levou a modernização

a ser referenciada em todos os estabelecimentos agrícolas. Mas, como ponto negativo,

o processo se apresentou seletivo, por atingir apenas alguns tipos de produtores, que

realizavam determinadas culturas ou criações, em regiões especificas do País, levando

a uma transformação desigual das diversas fases do processo produtivo. Para Graziano

(apud WANDERLEY, 2011, p.31):

A acumulação de capital necessita não da “racionalização” da agricultura, mas da submissão da agricultura à racionalidade do setor industrial, o que pode, eventualmente, ser combinado com certo grau de “irracionalidade” relativa da produção agrícola.

Graziano chama a atenção para a real lógica econômica empregada na

agricultura, onde o “antes da porteira” é formado pela indústria, o dentro da “porteira”

por produtores e o “depois da porteira”, novamente a indústria, levando o agricultor a

ser tomador de preços de ambos os lados, tornando-o refém do mercado, sem

autonomia para ditar qualquer regra. Ainda pior foram os impactos desse processo para

os agricultores familiares, que não se beneficiaram da modernização.

Nesse período da modernização da agricultura brasileira ocorre, também, a

criação da Embrater (Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural), que

14

tinha como objetivo central a difusão da tecnologia para os agricultores, mas concentrou

o atendimento nos produtores de média e alta renda para se obter aumentos de

produtividade e produção (SIQUEIRA, 2002).

Siqueira (2002) cita ainda que menos de 15% do crédito rural era recebido por

agricultores familiares, e que através dos dados do Sistema Brasileiro de Assistência

Técnica e Extensão Rural (Sibrater), ao qual era integrado, as Empresas de Assistência

Técnica e Extensão Rural (Emater’s), os escritórios privados de Ater credenciados,

atendiam apenas 16% dos produtores rurais brasileiros, em 1979.

Entretanto, no País ocorreram algumas ações pontuais que visavam o

desenvolvimento da agricultura familiar e que merecem destaque. Uma dessas ações

ocorreu no município de Silvânia que, segundo Xavier e Zoby (2007, p. 166), após

constatar que o modelo difusionista não beneficiava os agricultores familiares, a

Embrater solicitou a participação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

(Embrapa) para apoiar um programa voltado às comunidades de pequenos produtores

denominado Convivência do Cerrado, no qual foram escolhidos cinco municípios em

cada estado da região Centro-Oeste, sendo o município de Silvânia selecionado no

estado de Goiás e iniciado os trabalhos em 1987.

Nesse município foi desenvolvido o projeto de P&D5 (Pesquisa e

Desenvolvimento) e fortalecimento da organização dos agricultores familiares que deu

origem à formação de grupos organizados, onde as instituições tiveram como papel

fundamental facilitar as relações entre os agricultores e os órgãos públicos. A partir daí,

criaram o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO), mantido com recursos da

União. Também foi criado um Conselho de Desenvolvimento Estadual que era

responsável por estabelecer as prioridades na operação do FCO. E posteriormente

articularam para a fundação da Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado

de Góias (Fetaeg) (XAVIER e ZOBY, 2007).

Já no semi-árido, foi criado o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural

(PAPP), em decorrência de uma das fortes secas que assolaram a região, como uma

5 Projeto desenvolvido por instituições de pesquisa e extensão rural com foco na agricultura

familiar, seu objetivo principal era “promover o desenvolvimento rural por meio da criação de um dispositivo de intervenção no meio rural, que favorecesse a utilização de inovações tecnológicas e sociais pelos pequenos e médios produtores” (ZOBY et al., 2003, p. 12)

15

iniciativa do Projeto Nordeste6 em meados de 1983. O PAPP era financiando com

recursos do Banco Mundial e pelo Orçamento da União, sendo a execução realizada

pelo estado participante. A partir de 1992 o Programa passa a ser financiado pelo

Banco Mundial, União e estado envolvido.

Segundo Vasconcelos e Monteiro (2005), o PAPP teve como atividades

principais: a geração e difusão de tecnologia; assistência técnica e extensão rural;

comercialização da produção; crédito; apoio às pequenas comunidades rurais (APCR);

fundos de terras (legalização de terras); sistema de informação do mercado agrícola e

organização de associações.

No entanto, em 1996 o PAPP se transformou em Programa de Combate a

Pobreza Rural (PCPR), que se constituiu num Programa de desenvolvimento rural,

estimulando através de financiamentos não reembolsáveis, investimentos e

empreendimentos de interesse das comunidades rurais mais pobres.

Destaque-se que essas ações foram importantes, mas, como já citado,

realizadas de formas pontuais, abrangendo poucos agricultores familiares e não lhes

inserindo ao processo de modernização da agricultura que o País estava envolvido.

Observa-se, então, que no Brasil os pequenos agricultores familiares nem

sempre foram beneficiados pelo crédito rural, e esta situação foi grave visto ter sido

esse foi o principal instrumento de política agrícola do País durante várias décadas.

Segundo Peraci e Bittencourt (2010: p.191):

O crédito rural sempre foi seletivo e concentrador de renda, pois imperava no governo brasileiro a postura de que a agricultura e os agricultores deveriam ser beneficiados com políticas agrícolas, independentemente de seu porte, ou seja, os agricultores eram tratados da mesma forma, sem considerar suas diferenças econômicas e sociais. Com isso, os agricultores de médio e grande porte acabavam sendo os maiores beneficiados, pois detinham melhores condições para acessar os recursos do crédito rural e das políticas de garantias de preços mínimos.

6O Projeto Nordeste, é um projeto que compreendia o desempenhar de uma programação

integrada das ações necessárias para elevar os níveis de produção, produtividade e renda, com o envolvimento de infraestruturas sociais e produtivas (KHAN et al, 2005).

16

Em um contexto de elevada concentração de terra e mercados imperfeitos, até

mesmo inexistentes, a marginalização de pequenos agricultores era frequente, e esses

produtores ficavam muitas vezes expostos a uma competição não mediada com

produtos gerados em larga escala. A falta de incentivo para ampliar sua produção e as

dificuldades para comercializar seus produtos a preços compatíveis com seus custos os

colocavam como reféns de atravessadores (PERACI e BITTENCOURT, 2010).

Na tentativa de resolver esses problemas, em 1992, o Ministério da Agricultura e

do Abastecimento criou o Programa de Valorização da Pequena Produção Rural

(Provap), que serviu de base para a criação do Programa Nacional de Fortalecimento

da Agricultura Familiar (Pronaf) em 1995 (BONNAL e MALUF, 2011).

Todavia, quando foram avaliados os grupos de agricultores familiares que

receberam crédito de custeio do Pronaf, verificou-se que muitos agricultores não

conseguiam acessá-lo, pois para Abramovay e Veiga (1999), o crédito tende a

concentrar-se em apenas dois segmentos, aqueles cujos contratos com a agroindústria

lhes fornecem garantias de comercialização e nos que possuem patrimônios para

assegurar os empréstimos bancários, ou seja, ou são agricultores inseridos nas cadeias

de complexos agroindustriais ou são agricultores de médio ou grande infraestrutura de

produção.

Nota-se que a comercialização é um importante instrumento de política pública,

por fornecer garantias de renda aos agricultores. Só que muitos agricultores familiares

são excluídos de circuitos longos de comercialização, seja por estarem distantes dos

médios e grandes centros de consumo, seja pela heterogeneidade de produtos que têm

para ofertar, os quais individualmente somam relativamente pequenas quantidades, não

compensa o deslocamento para outros locais mais distantes a não ser no seu próprio

município ou entorno.

Guanziroli, Buainain e Di Sabbato (2012), alegam que o Pronaf consolidou

grupos já existentes de agricultores, pois afirmam, que para os grupos vulneráveis não

serão as políticas de crédito que resolverão os problemas da pobreza, mas sim políticas

específicas de apoio a esses grupos, portanto recomendam a realização de políticas

agrárias e sociais ao invés de políticas agrícolas.

Nesse mesmo sentido, Van der Ploeg, (2014, p.14) ressalta no texto a seguir:

17

As políticas públicas, por sua vez, podem fazer com que sejam garantidos os direitos dos agricultores familiares e que sejam realizados investimentos suficientes em infraestrutura, pesquisa e extensão, educação, abertura de canais de mercado, seguridade social, saúde, entre outras áreas. Isso proporciona aos agricultores familiares a segurança para investir em seus próprios futuros.

O problema de alguns agricultores não é produzir, mas sim a falta de mercados

locais ou a dificuldade em transportar o alimento que podem desmotivar a produção.

Para Fornazier (2014) o acesso aos mercados pode ser uma oportunidade de incentivar

a produção. Como, nem sempre os agricultores conseguem atender as condições de

acessarem os grandes mercados e a demanda local pode ser pequena, surgem

propostas de utilizar a demanda dos equipamentos públicos para adquirir alimentos dos

agricultores.

Os alimentos adquiridos pelos equipamentos públicos são chamados de

mercados institucionais ou compras governamentais, onde Maluf (1999, p.9)

argumenta:

O manejo do chamado mercado institucional (alimentação escolar, fornecimento a hospitais e presídios etc), com o propósito de favorecer os pequenos e médios empreendimentos, constitui-se em instrumento valioso que está presente em várias experiências analisadas, mas que é pouco explorado em nosso País. Finalmente, deve ser dado destaque especial ao importante papel que as administrações municipais podem desempenhar nas negociações com os agentes econômicos participantes dos circuitos regionais (como o comércio atacadista e, sobretudo, varejista), parte integrante da indispensável regulação pública dos mercados agroalimentares, no caso, em âmbito local-regional.

A entrada de produtos da agricultura familiar para abastecer os equipamentos

públicos, o então mercado institucional, surgiu como um dos objetivos do Programa

Fome Zero, lançado em 2001, pelo Instituto de Cidadania, que segundo o documento-

síntese focaria a seguinte parcela da população brasileira:

A maioria das famílias muito pobres brasileiras vive em pequenas e médias cidades do interior (4,3 milhões de famílias ou 20 milhões de

18

pessoas) e nas regiões metropolitanas (2 milhões de famílias ou 9 milhões de pessoas). A pobreza atinge ainda quase 3 milhões de famílias rurais (15 milhões de pessoas) (BRASIL, 2013).

Tal ação ocorreu afim do Estado tentar garantir o acesso à alimentação pela

população, através de uma política permanente de segurança alimentar e nutricional.

Entre o conjunto de políticas públicas concebidas pelo Programa Fome Zero encontra-

se o PAA (Programa de Aquisição de Alimentos), que segundo Mattei (2007:33) “... visa

implementar ações no âmbito das políticas agrícolas e de segurança alimentar com o

objetivo de fortalecer a política global de combate à fome”.

Nesse período, também foi promulgada a Lei nº 11.326, de 2006 que definiu

como agricultor familiar e empreendedor familiar

“indivíduos que praticam atividades no meio rural; não detenham mais que quatro módulos fiscais, ou seja pequenos proprietários; utilizem mão de obra da própria família e tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo”

(BRASIL,2013).

O Brasil tinha, segundo o Censo Agropecuário de 2006 (BRASIL, 2009)

4.367.902 estabelecimentos de agricultura familiar, que representam 84,4% dos

estabelecimentos rurais brasileiros e, esses estabelecimentos ocupavam uma área de

80,25 milhões de hectares, ou seja, 24,3% da área total dos estabelecimentos

agropecuários, com área média de 18,37 hectares. Já a população ocupada nesses

estabelecimentos era de 12,3 milhões de pessoas, enquanto os estabelecimentos não

familiares ocupavam um terço deste valor, 4,2 milhões de pessoas.

Apesar de ocupar uma área menor, a Companhia Nacional de Abastecimento

(Conab) destaca que a agricultura familiar gera mais de 80% das ocupações no setor

rural, favorecendo o emprego de práticas agrícolas ecologicamente mais equilibradas,

como a diversificação de cultivos e o menor uso de insumos industriais. Por isso, em

2009, cerca de 60% dos alimentos que compuseram a cesta básica dos brasileiros

foram oriundos da agricultura familiar (CONAB, 2013).

Assim, o apoio a estes agricultores na forma de incentivos à produção de

alimentos sustentáveis é essencial, não apenas por sua capacidade de gerar ocupação

19

e renda, como também pela diversidade e oferta de alimentos de qualidade, menor

custo de transporte, preservação do hábito regional e da produção artesanal,

promovendo uma conexão eficaz entre o campo e a cidade (TRICHES e SCHNEIDER,

2010).

Avila et al. (2013) em sua análise afirmam que as experiências do PAA e

posteriormente as do Pnae (Programa Nacional de Alimentação Escolar) foram uma

maneira de garantir a oferta de produtos e manter o estímulo para a produção pois

passavam pela constituição de acesso para os agricultores familiares a mercados

considerados certos e seguros.

O Pnae é um programa público que pode ser considerado como promotor de

segurança alimentar e nutricional (SAN) para parte da população brasileira, visto que a

Lei 11.947/2009 que o constituiu, conseguiu reunir educação alimentar e segurança

alimentar e nutricional para os estudantes da rede pública do ensino fundamental e

médio e a inclusão produtiva de agricultores familiares pelas compras governamentais.

Portanto, ela pode promover o desenvolvimento sustentável das localidades em que

está inserida.

Corroborando tal afirmação, Belik e Souza (2009) realizaram estudos a partir de

levantamentos em municípios participantes do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda

Escolar, organizado pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)

Ação Fome Zero, observaram que nos municípios onde houve a promoção da compra

de alimentos da agricultura familiar ocorreram vantagens em termos de renda e

emprego, além de estimular a manutenção dos hábitos alimentares regionais. Porém,

para privilegiar os fornecedores locais é necessário grande esforço, tanto nos trâmites

administrativos, quanto na reorientação das decisões políticas.

Além dos esforços é necessário haver articulação entre as diversas áreas das

prefeituras, como, por exemplo, entre as secretarias de agricultura e de educação, que

são importantes para promover o desenvolvimento local inserindo os agricultores

familiares e melhorando a alimentação escolar com a oferta de alimentos in natura.

Para tanto, Saraiva et al. (2013, p. 933) argumentam:

20

Nesse sentido, do desenvolvimento local, é de fundamental importância o reconhecimento do papel interdependente das várias secretarias do poder executivo (tanto municipal quanto estadual) relacionados ao tema, como agricultura, educação, fazenda, ou administração, entre outras. O desenvolvimento local será potencializado na medida em que o gestor público, ou EE7, consiga implementar a compra da agricultura familiar como uma ação verdadeiramente transversal dentro de políticas setoriais prevendo desafios pendentes como o tema de assessoria técnica para agricultores, infraestrutura de logística e armazenagem, diagnóstico e interação com a realidade agrícola local/ regional e, fundamentalmente, a criação de espaços ou fóruns participativos de debate e planejamento, envolvendo agricultores, gestores e escolas.

Além da articulação e da vontade política existe um conjunto de problemas que

surgem na operacionalização como Pnae, como a corrupção. Fornazieri e Belik (2012,

p.36) destacam que “...o maior problema está em romper um circuito que se mantém há

vários anos e que envolve licitações, propinas e procedimentos burocráticos incrustados

na máquina administrativa”.

Mesmo assim o relatório do IPC-IG8 (2013), realizado em parceria com o

Programa Mundial de Alimentos (PMA) da Organização das Nações Unidas (ONU),

descreve que o Pnae é um entre os poucos programas de proteção social que tem

potencial de fornecer muitos benefícios sociais, a partir de seus objetivos. Pois, além

dos impactos gerados pelo lado das crianças ao se beneficiarem da alimentação

escolar adequada, tem um grande potencial de aumentar a participação dos

agricultores familiares, se cumprido a legislação (idem).

Todavia, não é apenas a estância municipal que tem problemas a serem

superados, o agricultor familiar também tem, como apontam Avila et al. (2013: p. 105):

“A comercialização e os instrumentos a ela relacionados foram por muito tempo (e ainda são) obstáculos para uma inserção mais efetiva dos agricultores (sobretudo os familiares) no mercado. Seja pela falta de conhecimento das técnicas e estratégias de mercado, seja pela opção de ser agricultor e não comerciante que adotam muitos agricultores familiares, associadas às características intrínsecas da produção agropecuária (sazonalidade, perecibilidade, dependência climática, etc.). O “depois da porteira” sempre foi considerado um vilão para os produtores.”

7 Entidade Executora.

8 Internacional Policy Centre for Inclusive Growth (IPC –IG).

21

3 PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

3.1 HISTÓRICO DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL

Para dar início ao histórico da alimentação escolar no Brasil, antes é necessário

contextualizar como se iniciou a discussão a respeito do tema, em razão, da

alimentação escolar fazer parte de um tema muito mais abrangente que é o de

Segurança Alimentar e Nutricional.

Isso ocorre porque a alimentação é um direito fundamental, como dos direitos

econômicos, sociais e culturais que juntamente com os direitos civis e políticos, formam

o quadro dos Direitos Humanos, conforme a Declaração Universal dos Direitos

Humanos de 1948. Neste mesmo ano ocorreu a criação da Organização Mundial de

Saúde, três anos após a FAO – sigla na língua inglesa da Organização das Nações

Unidas para Alimentação e Agricultura, ambas dedicadas indireta ou diretamente à

questão alimentar.

A criação desses mecanismos organizacionais em nível mundial foi para

assegurar que todo Ser Humano tenha direito à alimentação adequada, portanto “o

direito humano à alimentação” está assegurado em âmbito mundial através do conjunto

dos direitos dos povos promovidos pelo Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e

Culturais, do Alto Comissariado de Direitos Humanos da Organização das Nações

Unidas (ONU, 1966), sendo reforçado através de diversas outras ações da ONU, como

ocorreu na Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996), a qual assegurou que os

direitos são universais e indivisíveis por alcançarem todas as pessoas indistintamente e

por considerar que nenhum desses direitos pode ser alcançado de maneira

desconectada dos demais, fazendo com que sejam também interdependentes.

As políticas públicas começaram a fazer uso explícito dessa noção a partir de

1950 (MALUF e REIS, 2013). A denominação “segurança alimentar” acrescida do

adjetivo nutricional (SAN) fica reservado ao Brasil (idem). A SAN se refere ao direito de

todo cidadão estar protegido contra a fome e desnutrição, prevenido de males

decorrentes à alimentação e preservação da cultura alimentar.

22

No Brasil o grande pioneiro da questão da SAN foi Josué de Castro, ressalvando

que na sua época não se tinha esse conceito como se tem hoje. Josué de Castro atuou

frente a diversos órgãos públicos a partir de 1940, como profissional da Fundação dos

Arquivos Brasileiros de Nutrição (1941) e posteriormente como diretor do Serviço

Técnico de Alimentação Nacional (Stan) assumiu o objetivo de desenvolver a área de

tecnologia alimentar. Em termos de organismos estatais, em 1945 o Stan é substituído

pela Comissão Nacional de Alimentação - CNA (CAISAN, 2011).

Através das campanhas realizadas por Josué de Castro em 1955, a Comissão

Nacional de Alimentação regulamenta a Campanha de Merenda Escolar (CME), sob a

coordenação do Ministério da Saúde (CASTRO, 2014).

Assim, a alimentação escolar iniciou-se como uma política pública inserida num

contexto de ações de combate à fome representado pelo Programa Nacional de

Alimentação e Nutrição - PNAN (LAMARE, 1968). Pode-se dizer que esse programa

possibilitou a criação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) em 1954,

sob responsabilidade do Ministério da Saúde e sendo transferido logo em seguida, em

1955, para o Ministério da Educação e Cultura.

A criação do Pnae representou um marco importante na história brasileira devido

ao fato de passar a ser um programa federal oficial voltado para a alimentação e

nutrição de crianças e jovens escolares (ROSENBURG, 1978). No Quadro 1 há uma

linha do tempo sobre a evolução da alimentação escolar no Brasil.

23

Quadro 1 A Alimentação Escolar no Brasil.

1954 • Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), programa

de combate a fome.

1955 • Transferência do Ministério da Saúde para o Ministério da

Educação e Cultura

1956 • Instituído a Campanha de Merenda Escolar (CME)

1957 • Muda o nome de CME para Campanha Nacional de Merenda

Escolar (CNME)

1965

• Alterada a nomenclatura de CNME para Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE)

• Campanhas Internacionais (Norte-americanas) de combate a fome

1970 • Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan),

responsável pela articulação de programas de desenvolvimento local;

1976 • Alimentação escolar passa a integrar o Pronan

1979 • Mudança de nomenclatura de CNAE para Pnae

1988 • Todos os alunos do ensino fundamental passam a ter direito à

alimentação escolar

1972 à 1994 • Administração centralizada

• Fortalecimento da indústria alimentícia com distribuição de em latados

24

Fonte: Elaborado pela autora, 2014.

Sob a subordinação do Ministério da Educação foi instituída em 1956 a

Campanha de Merenda Escolar (CME), que depois de um ano passou a ser

denominada de Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME). Essa nomenclatura

foi alterada novamente em 1965 para Campanha Nacional de Alimentação Escolar

(CNAE), quando surgiu uma série de programas de ajuda norte-americana ao Brasil,

tendo como destaques o Alimento para a Paz, financiado pela Agência dos Estados

Unidos para o Desenvolvimento Internacional (Usaid); o Programa de Alimentos para o

Desenvolvimento, voltado para o atendimento das populações carentes e à alimentação

de crianças em idade escolar; e o Programa Mundial de Alimentos (PMA) da

25

Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO/ONU) (BRASIL,

2013).

Destacam-se também nesse sentido as ações do Ministério da Saúde,

principalmente entre as décadas de 1970 e 1980, com a criação do Programa Nacional

de Alimentação e Nutrição (Pronan), que objetivava não só a melhoria da alimentação e

nutrição da população, mas também a articulação de programas no sentido de

promover o desenvolvimento local por meio de apoio aos agricultores familiares (SILVA,

1995; LAVINAS, 1998). Com isso a Alimentação Escolar, mesmo financiada pelo

Ministério da Educação e gerenciada pela CNAE, passou a integrar o Pronan em 1976.

Somente em 1979 passou a ser denominado Programa Nacional de Alimentação

Escolar (Pnae) (BRASIL, 2013).

Em 1988 foi promulgada uma nova Constituição Federal, no qual era assegurado

o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental do Brasil por

meio de programas governamentais.

É interessante destacar o período de 1972 até 2002 na história da alimentação

escolar no Brasil porque ele foi caracterizado por duas fases antagônicas. Na primeira,

de 1972 a 1994, a União administrava de forma centralizada o Pnae, e se pretendia o

fortalecimento da indústria alimentícia nacional, o que levou à adoção nas merendas de

alimentos formulados, sem respeito aos hábitos alimentares regionais (SILVA, 1995). A

segunda fase, de 1994 a 2002, foi marcada pela promulgação da lei de

descentralização do Pnae a Lei nº. 8.913, de 12/07/1994, com o objetivo central de

melhorar a qualidade da alimentação e nutrição, bem como do rendimento escolar, e na

qual se promoveu a participação social por meio da efetivação dos Conselhos de

Alimentação Escolar (CAEs) (TAKAGI, 2006). Os CAEs passaram a ser responsáveis

pelo acompanhamento e fiscalização do cumprimento das diretrizes do Programa e

aplicação dos recursos, por garantir a qualidade dos alimentos, aceitabilidade dos

cardápios, receber o relatório anual de gestão do Programa e emitir parecer, aprovando

ou não a execução do Pnae (VIEIRA, 2013). A partir dessa fase o Pnae deixou de ser

um programa apenas de entrega de alimentos do Governo Federal aos estados e

municípios para transformar-se em uma ação coordenada de alimentação e nutrição,

com planejamento e diretrizes.

26

Magalhães et al. (2013) citam que devido à trajetória de expansão da cobertura

da rede básica de ensino, ocorrida entre 1980 e 2000, o acesso à alimentação escolar

foi ampliado significativamente. Mesmo assim, o acesso permaneceu dificultado até o

final da década de 1990 em comunidades onde as escolas eram mais precárias e

distantes dos locais de moradia (idem). Mudanças significativas no Programa no sentido

de ampliação da cobertura e do valor financeiro per capita repassado aos municípios

deveu-se às negociações mediadas pelo Consea (BURLANDY, 2009).

Quanto à descentralização, ocorreu efetivamente em 1998 quando a

transferência dos recursos passa a ser feita automaticamente, sem que seja necessário

firmar convênio ou qualquer outro meio, dando maior agilidade ao processo (FNDE,

2007). Nessa época (1998), o valor diário per capita da merenda era de R$ 0,13, valor

que foi mantido até 2003, apesar da inflação.

Com a descentralização, o município passa a ser o responsável pela alimentação

escolar, podendo deslumbrar diversas estratégias de melhoramento como: redução do

custo de logística, promoção do desenvolvimento local, elaboração de cardápios

baseados nos hábitos alimentares das comunidades e suas diferentes formas de

preparo e maior participação da sociedade civil, por meio do CAE.

Cabe citar que em 2001, a Medida Provisória nº 2.1789, de 28/06/2001 fez

menção pela primeira vez ao desenvolvimento da economia local, como se pode ver

abaixo nos seus artigos 6º e parágrafo único e 7º:

Art. 6° Os cardápios do programa de alimentação escolar, sob a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão elaborados por nutricionistas capacitados, com a participação do CAE e respeitando os hábitos alimentares de cada localidade, sua vocação agrícola e preferência por produtos básicos, dando prioridade, dentre esses, aos semi-elaborados e aos in natura. Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios utilizarão, no mínimo, setenta por cento dos recursos do PNAE na aquisição dos produtos básicos. Art. 7° Na aquisição dos gêneros alimentícios terão prioridade os produtos da região, visando a redução dos custos.

9 Dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Pnae, institui o Programa Dinheiro Direto na

escola e da outras providências.

27

Mas, foi a partir de 2003 que se sucedeu na alimentação escolar uma série de

mudanças no sentido de incorporá-la a uma nova política de SAN coordenada pelo

Programa Fome Zero, vinculado ao Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e

Combate à Fome (Mesa) (TAKAGI, 2006), como consta na Resolução nº 15 de 16 de

junho de 2003:

Art. 2º. O PNAE tem como objetivo suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos, com vistas a garantir a implantação da política de Segurança Alimentar e contribuir para a formação de bons hábitos alimentares.

Mesmo com a extinção do Mesa em 2004 e a transferência da administração do

Fome Zero para o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e sua transformação em

uma estratégia de governo, o Pnae manteve inserido no escopo da política do Fome

Zero até os dias atuais e conseguiu realizar as metas propostas no projeto inicial do

Programa (BELIK, 2013).

Do ponto de vista da atuação técnica, foi estabelecida a exigência de um

nutricionista responsável técnico pelo Pnae no município e fortaleceu-se sua atuação no

planejamento dos cardápios e processos de compra de alimentos, bem como no

acompanhamento técnico das creches e escolas.

Dentro dessa linha, em 2006 foi implementada uma das ações mais importantes

em termos de metas alimentares e nutricionais por meio da Resolução FNDE nº. 32, de

10/08/2006 (BRASIL, 2006). Essa Resolução definiu, pela primeira vez em mais de 50

anos de Programa, que não só os valores de energia e proteína, mas também os de

vitaminas e minerais, deveriam ser fornecidos em cada refeição (MEC, 2013).

Essa fase também se caracterizou pela evolução normativa do Pnae no sentido

de incentivar a diversificação das refeições com base em uma alimentação saudável,

alicerçando os fundamentos de uma das funções mais importantes do Programa, a de

promover ações de educação alimentar. Reforçaram-se as diretrizes de respeito à

vocação agrícola regional e aos hábitos alimentares típicos da localidade e da etnia,

nos casos das creches e escolas das comunidades indígenas e quilombolas (BELIK,

2013).

28

Em 2007, juntamente com o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e

Nutricional (Consea), o FNDE encaminhou proposta de projeto de lei sobre a

alimentação escolar que foi sancionada pelo Presidente da República e apresentada ao

Congresso Nacional, na qual previa, entre outras ações, o apoio explícito à agricultura

familiar por meio da compra de seus produtos, bem como a ampliação do Programa

para o ensino médio. Essa legislação representou um marco histórico na associação da

alimentação escolar com a agricultura familiar (BELIK, 2013).

Com a promulgação da Lei Federal nº 11.947/09 (BRASIL, 2009) novos avanços

ocorreram no Pnae, como sua extensão para toda a rede pública de educação básica,

incluindo os alunos do Programa Mais Educação, e de jovens e adultos, e a garantia de

que, no mínimo, 30% dos repasses do FNDE sejam investidos na aquisição de produtos

da agricultura familiar. Em 2013 houve a inclusão dos alunos que frequentam o

Atendimento Educacional Especializado (AEE), a Educação de Jovens e Adultos (EJA)

semipresencial e para aqueles matriculados em escolas de tempo integral (BRASIL,

2013).

A partir de 2003 o valor per capita foi reajustado sucessivamente, saindo do R$

0,13 para R$ 0,22 em 2006, que além das crianças já beneficiadas passou também a

atender as creches (0 a 3 anos de idade). Esse valor sofre novos reajustes em 2013,

quando as creches passaram a receber R$ 1,00 e as pré-escolas R$ 0,50. Referente

aos alunos do ensino médio e ensino de jovens e adultos (EJA) das redes públicas e

filantrópicas, esses passaram a receber cobertura em 2009. Os valores destinados a

esses alunos e também aos do ensino fundamental chega em 2013 à R$ 0,30. Quanto

aos escolares indígenas e quilombolas, também houve reajuste que passou de R$ 0,44

em 2004 para R$ 0,60 em 2010 e se mantém até os dias atuais. Além de alguns

reajustes, em 2013, também há o anúncio de mais uma cobertura por parte do governo

federal, que é a dos alunos de ensino integral (Mais Educação), tendo repasse de R$

0,90. Todos os valores citados acima são repassados por aluno/dia (FNDE, 2013).

A Tabela 5 apresenta a evolução dos valores repassados pelo FNDE para o

Pnae a partir de 1995 a 2012, dos quais, desde 2009, no mínimo 30% dos recursos

financeiros são destinados à aquisição de gêneros alimentícios da agricultura familiar.

29

Tabela 5 Evolução dos Valores dos Repasses do Fnde para o Pnae. 1995 a 2014.

Ano Recursos Financeiros (Em milhões de R$)

Alunos atendidos (Em milhões)

Valor correspondente a

30% de Aquisição da Agricultura Familiar (Em milhões de R$)

1995 590,1 33,2 -- 1996 454,1 30,5 -- 1997 672,8 35,1 -- 1998 785,3 35,3 -- 1999 871,7 36,9 -- 2000 901,7 37,1 -- 2001 920,2 37,1 -- 2002 848,6 36,9 -- 2003 954,2 37,3 -- 2004 1.025 37,8 -- 2005 1.266 36,4 -- 2006 1.500 36,3 -- 2007 1.520 35,7 -- 2008 1.490 34,6 -- 2009 2.013 47,0 603,9 2010 3.034 45,6 910,2 2011 3.051 44,4 915,3 2012 3.306 43,1 991,8 2013 3.500 43 1.050

Fonte: FNDE (2014).

Schneider et al. (2010) afirmam que essa Lei 11.947/09 foi um marco nas

políticas públicas relacionadas à Segurança Alimentar, porque ampara, explicitamente,

o agricultor familiar quando obriga as entidades executoras a utilizar no mínimo 30% do

valor remetido pelo FNDE na aquisição de gêneros alimentícios destes fornecedores,

além de inovar no que diz respeito à legislação das aquisições públicas brasileiras, que

dispensa o processo licitatório quando o fornecedor for caracterizado como agricultor

familiar (SCHNEIDER et al., 2010). Tal dispensa encontra-se no art. 14 da referida Lei:

Art. 14. Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no âmbito do PNAE, no mínimo 30% (trinta por cento) deverão ser utilizados na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas

30

organizações, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e comunidades quilombolas. § 1º A aquisição de que trata este artigo poderá ser realizada dispensando-se o procedimento licitatório, desde que os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado local, observando-se os princípios inscritos no art. 37 da Constituição Federal, e os alimentos atendam às exigências do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam a matéria.

A aquisição de gêneros para a alimentação escolar com recursos do próprio

Programa pode ser viabilizada de três formas: 1) Lei de Licitações – 8.666/ 1993; 2) Lei

11.947/2009 e Resolução nº 38/ 2009 e; 3) por meio do PAA (Programa de Aquisição

de Alimentos) – Decreto 6959/2009 (Compra Direta).

O Consea (2010), em seu resumo executivo de 2010, apontou um desafio para

Pnae que é a importância dele consolidar e disseminar o seu sistema de monitoramento

e avaliação, para fazer do Programa um espaço efetivo para a promoção da

alimentação saudável e para a formação de sujeitos de direitos.

31

3.2 AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR

PELO PNAE

Com a finalidade de regulamentar e desburocratizar o acesso de produtos

advindos da agricultura familiar, o Presidente do Conselho Deliberativo do FNDE, no

uso de suas atribuições legais, estabeleceu as primeiras normas para a execução

técnica e administrativa do Pnae e para a transferência de recursos financeiros da

União aos municípios através de Resolução Normativa.

Para melhor entendimento do conteúdo desse aparato legal, a seguir são

apresentadas definições de diversos termos:

- Entidade Executora: órgão público autorizado a receber, administrar e utilizar o

recurso repassado pelo FNDE, que são as Secretarias de Educação, sejam Estadual,

Municipal, do Distrito Federal ou das escolas federais (BRASIL, 2009).

- Entidade Articuladora: entidades representativas da agricultura familiar,

cadastrada(s) no Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (Sibrater),

Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar (Sintraf)

e entidades credenciadas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para

emissão da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP). As entidades articuladoras

devem assessorar e articular os agricultores familiares detentores de DAP Física10 para

a elaboração do Projeto de Venda11 (BRASIL, 2013).

- Grupos Formais: empreendedores familiares rurais constituídos em

Cooperativas e Associações, que devem ter DAP Jurídica12 (BRASIL, 2009).

- Grupos Informais: agricultores familiares e empreendedores familiares que não

estão constituídos em Cooperativas e Associações (BRASIL, 2009). Conforme o art. 22

(Resolução nº 38/2009),

§ 1º Os Grupos Informais deverão ser cadastrados junto à Entidade Executora por uma Entidade Articuladora, responsável técnica pela elaboração do Projeto de Venda de Gêneros Alimentícios da Agricultura Familiar para a Alimentação Escolar conforme.

10

Documento utilizado como instrumento de identificação do agricultor familiar para acessar as políticas públicas.

11 Ver Anexo 1.

12 Documento utilizado como instrumento de identificação de organizações de agricultor familiares

para poderem acessar as políticas públicas.

32

- Licitação: a Lei nº 8.666, de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da

Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos administrativos

pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no

âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL,

2013)

Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços. A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes (idem).

- Chamada pública:

Considera-se chamada pública o procedimento administrativo voltado à seleção de proposta específica para aquisição de gêneros alimentícios provenientes da Agricultura Familiar e/ou Empreendedores Familiares Rurais ou suas organizações. (BRASIL, 2013).

Dando continuidade à apresentação das normas técnicas que regulamentaram

ou regulamentam o Pnae, destaca-se que a primeira resolução publicada referente ao

tema foi a Resolução/CD/FNDE nº 38/2009 (BRASIL, 2009); posteriormente veio a

Resolução/CD/FNDE nº 25/2012 com a finalidade de alterar parte da redação da

resolução anterior; e, por último, foi publicada a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, a qual

revogou as resoluções anteriores.

Portanto, na Resolução Normativa constam as normas técnicas que

regulamentam determinada Lei, de maneira a determinar quais são os procedimentos

para se enquadrar em tal Lei. No caso do Pnae, a resolução busca regulamentar as

ações dos Nutricionistas, Secretários de Educação e como devem ser reali