PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO SERVIÇO SOCIAL · PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO SERVIÇO SOCIAL PROFESSORA: ... diagnóstico, nas propostas de atendimento e no reconhecimento das diferenças

Faculdade de Ciênicas Contábeis e de Administração do Vale do Juruena

Pós-Graduação Lato Sensu em GESTÃO EM ASSISTENCIA SOCIAL Professora: Josimara Diolina Ferreira

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GESTÃO EM ASSISTENCIA SOCIAL

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO SERVIÇO SOCIAL

PROFESSORA: JOSIMARA DIOLINA FERREIRA





LINHA DO TEMPO DA ASSISTENCIA SOCIAL ( LBA ao SUAS)

1937- A assistência social como campo de ação governamental registra no Brasil duas ações

inaugurais: a criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS); e, na década de 40, a

criação da Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA).

1974-É criado o Ministério da Previdência e Assistência Social,baseado na centralidade e

exclusiva ação federal.

1988- Promulgada a Constituição que reconhece a assistência social como dever de Estado no

campo da seguridade social e não mais política isolada e complementar à Previdência Social.

Cria-se o Ministério do Bem Estar Social que,na contramão da Carta Magna, fortalece o modelo

simbolizado pela LBA (centralizador,sem alterar o modelo já existente).

1990- Primeira redação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) é vetada no Congresso

Nacional.

1993-Amplo debate e negociações de movimento nacional envolvendo gestores municipais,

estaduais,organizações não governamentais, técnicos e pesquisadores com o Governo Federal e

representantes no Congresso favorecem a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social

(LOAS).Inicia-se o processo de construção da gestão pública e participativa da assistência

social,através de conselhos deliberativos e paritários nas esferas federal, estadual e municipal.

1997- Editada a Norma Operacional Básica (NOB) que conceitua o sistema descentralizado e

participativo, amplia o âmbito de competência dos governos federal, municipais e estaduais e

institui a exigência de Conselho, Fundo e Plano Municipal de Assistência Social para o

município receber recursos federais.

1998-Nova edição da NOB diferencia serviços, programas e projetos; amplia as atribuições dos

Conselhos de Assistência Social; e cria os espaços de negociação e pactuação - Comissões

Intergestoras Bipartites e Tripartite, que reúnem representações municipais, estaduais e federais

de assistência social. É aprovada a primeira Política Nacional de Assistência Social.





2003- É criado, no governo do Presidente Lula, o Ministério da Assistência Social. Em

dezembro de 2003 é realizada a IV Conferência Nacional de Assistência Social. A principal

deliberação do evento foi a instalação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) para o

Brasil. Foi precedido de intenso debate nacional para avaliação dos 10 anos de regulamentação

da assistência social no país.

2004-É criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que, sob o

comando de Patrus Ananias, acelerou e fortaleceu o processo de regulamentação da LOAS com

a construção do SUAS. Iniciou com a suspensão da exigência da Certidão Negativa de Débitos,

que impedia o MDS de repassar cerca de R$ 25 milhões por mês para os municípios. Em

outubro, após ampla mobilização nacional, editou nova Política Nacional de Assistência Social

que define o novo modelo de gestão para a nova política de seguridade social.

2005- Realização da V Conferência Nacional de Assistência Social, tendo como tema “SUAS

- PLANO 10: Estratégias e Metas para a Implementação da Política Nacional de Assistência

Social”. - O MDS dá a largada para a instituição da Norma Operacional Básica do SUAS

(NOB/SUAS), em evento que reuniu 1.200 gestores e trabalhadores sociais em Curitiba (PR). O

texto foi debatido em seminários municipais e estaduais e sua versão final foi aprovada no dia

14 de julho em reunião do CNAS.

- Publicação, em 15/07/2005, da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência

Social (NOB/SUAS). A NOB regulamenta a PNAS 2004.

- Desenvolvimento da Rede SUAS, Sistema Nacional de Informação do SUAS.

2006- Em dezembro de 2006 é aprovada a Norma Operacional de Recursos Humanos do

SUAS pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS),com o objetivo de regular a

gestão do trabalho no âmbito do SUAS.





Sistema Único de Assistência Social: uma nova forma de gestão da assistência social

Berenice Rojas Couto

Passados 13 anos da aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), é preciso retomar conceitualmente não só os princípios e as diretrizes contidos nas formulações dos diversos documentos que enfeixam a regulação da política de assistência social, como também, e principalmente, pensar na estruturação de elementos de gestão que impliquem a materialização desses elementos. O tratamento, no campo da política social brasileira de instrumentos de gestão, é um tema extremamente novo, principalmente se o campo de política for a assistência social, em que, historicamente, a “boa vontade”, o ”amor aos pobres”, o “voluntarismo” têm uma larga aceitação como elementos de mediação.

Efetivamente, a Política Nacional de Assistência Social, aprovada pela Resolução no. 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), com publicação no DOU de 28/10/2004, resultado de intenso e amplo debate nacional, é um instrumento decisivo, que vai consolidar a condução do trabalho a ser realizado. Apresenta como diretrizes:

I. descentralização políticoadministrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal bem como às entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características socioterritoriais locais;

II. participação da população, por meio de organizações representativas,na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; Política Social na graduação e na pós-graduação da Faculdade de Serviço Social da PUC/RS e

III. primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social em cada esfera de governo;

IV. centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios, programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 32-33).Para a consolidação dessas diretrizes, é preciso que a gestão da política considere que a negação delas tenha sido apresentada como uma das características centrais no campo da política social de assistência social. Estabelecer um pacto federativo responsável solidariamente pelo atendimento às necessidades sociais da população pobre brasileira convoca a uma microrrevolução. A centralidade no governo federal, não só na questão de recursos financeiros, como no desenho de que tipo de política deveria ser ofertada, é característica que persistiu por longo tempo. Retomar a necessidade de autonomia no diagnóstico, nas propostas de atendimento e no reconhecimento das diferenças regionais – na apresentação das expressões da questão social, principalmente nas formas de resistência da população – indica que é preciso repensar a intervenção das três esferas de governo no caminho da consolidação da política.

O Sistema Único de Assistência Social (Suas) introduz uma concepção de sistema orgânico em que a articulação entre as três esferas de governo constitui-se em elemento fundamental. Desde a Loas, previa-se a política de assistência social articulada entre as esferas municipal, estadual e federal.

Essa articulação, embora pensada, resultou em arranjos organizacionais pouco consistentes e em transferência de responsabilidades. Os municípios, loci primeiros da materialização da política, apontavam para a transferência de responsabilidades sem a devida reforma tributária e sem o empenho dos recursos, que continuavam sendo muito escassos.





Imperava a centralização da política na esfera federal e a execução dos programas e serviços vinculados a uma única fonte de financiamento. A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e o Suas, em especial no seu modo de gestão, repõem a necessidade de enfrentar o desafio de dar materialidade à política, conforme os preceitos da Loas. Uma das questões básicas apontadas pelo Suas refere-se à retomada da centralidade do Estado na garantia da existência de serviços estatais como articuladores do serviços socioassistenciais necessários. Nessa esteira, os Centros de Referência de Assistência Social (Cras), vinculados à proteção social básica, e os Centros Especializados de Assistência Social (Creas), vinculados à proteção social especial, representam a afirmação da presença do Estado na condução da política de assistência social.

Contudo a existência física de espaços, por si só não garante a viabilização concreta dessa referência; há, portanto, a necessidade de se adensar o debate sobre o significado desses espaços, o que inclui discussões sobre os serviços, a estrutura, os acessos, os processos de qualificação e avaliação, as interfaces e o controle social, o que, sem dúvida, pode ser qualificado por subsídios oriundos de processos investigativos e de avaliação da gestão do próprio sistema.

Outra questão fundamental nesse trabalho de gestão compartilhada está na ótica de entender o papel das entidades beneficentes que devem compor a rede de serviços socioassistenciais. Nesse campo, a primazia do atendimento dessas entidades resultou em programas fragmentados, na maior parte das vezes desvinculados da realidade em que se instalavam, sem compromisso com espaço público, com programas seletivos e com gestões, quase sempre, centralizadoras e pouco participativas. Essa forma de organização criou um caldo de cultura difícil de absorver, uma vez que os trabalhos realizados contribuíram em muito para a reiteração da subalternidade da população usuária dos serviços assistenciais.

Isso resultou no enfraquecimento da organização da população pobre,sendo hoje um grande desafio a participação desses usuários em entidades que possam ser representadas nos espaços de controle social. Mais uma vez o desafio para a gestão do Suas é potencializar, nos espaços de atendiment o às população, atividades que desenvolvam a autonomia e o protagonismo dos usuários na direção de materializar a participação deles no espaço de controle social utilizando mecanismos de democratização da política.

Para isso colabora, de forma decisiva, a definição de usuário contida na PNAS, ou seja, [...] cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social (BRASIL, 2004, p. 33).

O fato de compreendê-lo inserido em uma realidade social multidimensional,signatário de várias expressões da questão social, indica visibilidade política a essa parcela da população e ao seu direito de ser atendida.

A centralidade do papel do Estado na condução da política pública tem o caráter de garantir que ela realmente atenda a “quem dela necessitar”, guardando os princípios da igualdade de acesso, da transparência administrativa e da probidade no uso do recurso público. A rede socioassistencial beneficente deve participar do atendimento às demandas, mas cabe ao Estado estruturar o sistema e resguardar o atendimento às necessidades sociais. Assim, o sistema é beneficiado pela experiência acumulada nesse campo pelas entidades, mas é preservado no sentido de garantir que a rede será formada com base no caráter público e de inclusão de todos. A família, como elemento aglutinador do atendimento, busca romper com a lógica segmentada da política social brasileira. A família, como compreensão condensada dos reflexos da





desigualdade social brasileira, é pensada como núcleo de resistência e produto de uma realidade dura, expressa não só pelos carecimentos econômicos, políticos e sociais, mas pelos elementos subjetivos de sua forma de resistência a esses carecimentos. Atenção especial devem ter os gestores ao tratarem dessa centralidade, uma vez que, se não colocada no solo histórico como unidade de reprodução social, pode-se cair na armadilha de transferir do viés individualista, centrado no sujeito, para um viés grupal, transferindo para a família a culpabilização da situação em que se encontra.

Ao trabalhar com a perspectiva da centralidade na família, é preciso recuperar sua condição de representação de classe e associá-la à compreensão de que suas vulnerabilidades estão inscritas em um movimento do capitalismo na direção da “classe que vive do trabalho” (Antunes, 1995).

Além das diretrizes, é preciso apontar os objetivos da PNAS que reforçam uma nova construção na arquitetura da política de assistência social. Assim,a política de assistência social deve ser realizada de forma integrada às demais políticas sociais setoriais, visando enfrentar as desigualdades e garantir os mínimos sociais, na perspectiva da universalização dos direitos sociais. Para isso, essas políticas devem:

I. prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e/ou especial para as famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem;

II. contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural; e

III. assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na família e garantam a convivência familiar e comunitária (Brasil, 2004, p. 33.).

Com base nesses objetivos, aparecem duas questões que merecem ser ressaltadas: a garantia da equidade no trato com a população usuária e a equivalência de acesso da população urbana e rural, realidade só garantida pela Constituição de 1988, que vem ser reafirmada pela PNAS/2004.

Como consequência da formulação da PNAS/2004 e da decisão da IV Conferência Nacional de Assistência Social, depois de amplo debate, foi reafirmada a construção e normatização nacional do Suas, aprovadas em julho de 2005 pelo CNAS por meio da Norma Operacional Básica (NOB) no. 130, de 15 de julho de 2005. O Suas está voltado à articulação, em todo o território nacional, das responsabilidades, dos vínculos e da hierarquia do sistema de serviços, benefícios e ações de assistência social, de caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito público, sob o critério da universalidade e da ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil.

Assim, é possível afirmar que a PNAS e o Suas alteram as referências conceituais, a estrutura organizativa e a lógica de gestão e controle das ações na área. A sua consolidação como sistema implica a determinação de oferta contínua e sistemática de uma rede constituída e integrada, com padrões de atendimento qualificados e pactuados, com planejamento, financiamento e avaliação.

Assim, a rede socioassistencial prevista no Suas está articulada em torno da proteção social que, do ponto de vista do sistema, articula-se em proteção básica e especial e deve prever a existência de:

1. serviços: atividades continuadas, definidas no art. 23 da Loas, que visam à melhoria da vida da população e cujas ações estejam voltadas para as necessidades básicas da população, observando os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A Política Nacional de Assistência Social prevê seu ordenamento em rede, de acordo com os níveis de proteção social: básica e especial, de média e alta complexidade;

2. programas: compreendem ações integradas e complementares, tratadas





no art. 24 da Loas, com objetivos, tempo e área de abrangência, definidos para qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais, não se caracterizando como ações continuadas;

3. projetos: definidos nos arts. 25 e 26 da Loas, caracterizam-se como investimentos econômicossociais nos grupos populacionais em situação de pobreza buscando subsidiar técnica e financeiramente iniciativas que lhes garantam meios e capacidade produtiva e de gestão para a melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão de qualidade de vida, preservação do meio ambiente e organização social, articuladamente com as demais políticas públicas. De acordo com a PNAS/2004, esses projetos integram o nível de proteção social básica, podendo, contudo, voltarem-se ainda às famílias e pessoas em situação de risco, público-alvo da proteção social especial;

4. benefícios: 4.1 benefício de prestação continuada: previsto na Loas e no Estatuto do Idoso, é provido pelo governo federal e consiste no repasse de um salário mínimo mensal ao idoso (pessoa com 65 anos ou mais) e à pessoa com deficiência que comprovem não ter meios para suprir sua subsistência ou de tê-la suprida por sua família.

Esse benefício compõe o nível de proteção social básica, sendo seu repasse efetuado diretamente ao beneficiário;

4.2 benefícios eventuais: são previstos no art. 22 da Loas e visam ao pagamento de auxílio por natalidade ou morte, ou para atender às necessidades advindas de situações de vulnerabilidade temporária,com prioridade para a criança, a família, o idoso, a pessoa com deficiência,a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pública;

4.3 transferência de renda: programas que visam ao repasse direto de recursos dos fundos de assistência social aos beneficiários, como forma de acesso à renda, visando ao combate à fome, à pobreza e a outras formas de privação de direitos que levem à situação de vulnerabilidade social, criando possibilidades para a emancipação, o exercício da autonomia das famílias e dos indivíduos atendidos e o desenvolvimento local (BRASIL,2004).

O conceito básico que pontua a política é o de proteção social, entendida como “[...] uma soma de ações [...], que visa proteger o conjunto ou parte da sociedade de riscos naturais e/ou sociais decorrentes da vida em coletividade” (Mendes; Wunsch; Couto, 2006, p. 212). Nesse sentido, a PNAS aponta para a realização de ações direcionadas a proteger os cidadãos contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e para o atendimento das necessidades sociais.

Na formatação da proteção social da assistência social, a PNAS apresenta dois níveis de atenção diferenciados: proteção social básica e proteção social especial de alta e média complexidade.

A proteção social básica apresenta caráter preventivo e processador da inclusão social. Tem como objetivos:

[...] prevenir situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, entre outros) e/ou fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, entre outras (BRASIL, 2004, p. 33).

Os serviços de proteção social básica serão referenciados nos Cras e serão compostos também por uma rede formada por entidades e organizações assistenciais da área de abrangência dos Cras.

As ações de proteção especial voltam-se aos indivíduos que se encontram em situação de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes de abandono,privação, perda de vínculos, exploração, violência etc. Essas ações destinam-se ao enfrentamento de situações de risco em famílias e por indivíduos cujos direitos tenham sido violados e/ou em situações nas quais já tenha ocorrido o rompimento dos laços familiares e comunitários.





As ações de proteção especial podem ser de: • média complexidade: famílias e indivíduos com seus direitos violados,mas cujos

vínculos familiares e comunitários não foram rompidos; “alta complexidade: são aquelas que garantem proteção integral – moradia, alimentação,

higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos com seus direitos violados, que se encontram sem referência e/ou em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e/ou comunitário” (BRASIL, 2004, p. 38).”

Os serviços de proteção social devem prover um conjunto de seguranças que cubram, reduzam ou previnam riscos e vulnerabilidades sociais (SPOSATI,1997) bem como necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usuários. Seu conteúdo e suas diretrizes são reveladores da extensão e das particularidades da proteção social adotada pelo Estado e expressa pela política de assistência social.

Na PNAS/2004, as seguranças a serem garantidas são: • segurança de acolhida: provida por meio da oferta pública de espaços e serviços adequados à realização de ações de recepção, escuta profissional qualificada, informação, referência, concessão de benefícios, aquisições materiais, sociais e educativas. Supõe a abordagem em territórios de incidência de situações de risco bem como a oferta de uma rede de serviços e de locais de permanência de indivíduos e famílias de curta, média ou longa duração; • segurança social de renda: é complementar à política de emprego e renda e se efetiva mediante a concessão de bolsas-auxílios financeiros sob determinadas condicionalidades, com a presença ou não de contrato de compromissos, e por meio da concessão de benefícios continuados para cidadãos não incluídos no sistema contributivo de proteção social e que apresentem vulnerabilidades decorrentes do ciclo de vida e/ou incapacidade para a vida independente e para o trabalho; • segurança de convívio: realiza-se por meio da oferta pública de serviços continuados e de trabalho socioeducativo que garantam a construção, a restauração e o fortalecimento de laços de pertencimento e vínculos sociais de natureza geracional, intergeracional, familiar, de vizinhança, societários.

A defesa do direito à convivência familiar, que deve ser apoiada para que se possa concretizar, não restringe o estímulo à sociabilidades grupais e coletivas que ampliem as formas de participação social e o exercício da cidadania. Ao contrário, a segurança de convívio busca romper com a polaridade individual/coletivo, fazendo com que os atendimentos possam transitar do pessoal ao social, estimulando indivíduos e famílias a se inserirem em redes sociais que fortaleçam o reconhecimento de pautas comuns e a luta em torno de direitos coletivos; • segurança de desenvolvimento da autonomia: exige ações profissionais que visem ao desenvolvimento de capacidades e habilidades, para que indivíduos e grupos possam ter condições de exercitar escolhas, conquistar maiores possibilidades de independência pessoal e superar vicissitudes e contingências que impedem seu protagonismo social e político. O mais adequado seria referir-se aos processos de autonomização considerando a complexidade e a processualidade das dinâmicas que interferem nas aquisições e conquistas de graus de responsabilidade e liberdade dos cidadãos,que só se concretizam se apoiadas nas certezas de provisões estatais, proteção social pública e direitos assegurados; • segurança de benefícios materiais ou em pecúnia: garantia de acesso à provisão estatal, em caráter provisório, de benefícios eventuais para indivíduos e famílias em situação de riscos e vulnerabilidades circunstanciais, de emergência ou calamidade pública (BRASIL, 2007).

O Suas representa um esforço no sentido de organizar, de forma clara, a estruturação nacional da política de assistência social. Sua formulação, com os instrumentos de gerenciamento, de monitoramento, com a definição dos espaços públicos articuladores, constitui-se em avanço notório no campo da política social. Nessa área é preciso destacar as





normas técnicas emanadas do governo federal que têm incidido na organicidade e qualidade dos serviços.Ferramentas de gestão: inserção do Suas na agenda política.

Um dos grandes desafios da gestão da política social consiste em definir os seus elementos básicos que deverão apontar para concretização do Suas. Entre eles, têm enorme relevância a legislação e as normas operacionais e técnicas construídas no seu processo de implantação e implementação.

O amplo conhecimento da Loas, da PNAS/2004 e da NOB/Suas é fundamental para o processo de gestão. A NOB/Suas aponta claramente que o plano de assistência social, o orçamento, o monitoramento, a avaliação e a gestão da informação e o relatório anual de gestão constituem-se em instrumentos privilegiados de gestão.

A própria organização do sistema, então, impõe a busca de fundamentos teóricos nos instrumentais do planejamento participativo como indutor da conformação da rede a ser ofertada. Resultará daí a possibilidade concreta de garantia de caráter público,de protagonismo dos usuários e de construção de indicadores para monitoramento e avaliação do processo. É preciso antever que [...] as propostas devem ser viáveis (econômica, estrutural e politicamente), devem ser pertinentes (responder às prioridades estabelecidas, ter alcance e efetividade) devem ter visibilidade (explicitar objetivos, metas, procedimento,recursos) e ter legitimidade (apoio/reconhecimento social dos trabalhadores que atuam na política e nos usuários) (PRATES, 2006, p. 49).

Para o projeto de gestão, é fundamental um diagnóstico claro e objetivo da realidade social em que a política é chamada a intervir. Para isso torna-se necessário utilizar os dados disponíveis nos bancos de dados do IBGE, do Ipea,além de estudos feitos por universidades e grupos de pesquisa.

O Suas WEB e o Cadastro Único, hoje, são efetivamente excelentes instrumentos gerenciais.

Quanto maior for a possibilidade de acertar na análise prévia da realidade, maior é a chance de acertar nas respostas construídas. Não é possível, hoje,trabalhar na perspectiva do que sempre foi parâmetro para a política assistencial,ou seja, o olhar particular das autoridades ou dos técnicos normalmente desenhado com base na leitura moral da realidade social. Se estiver claro para todos que o desafio é enorme – e a PNAS/2004 e o Suas apontam a complexidade da realidade social e a multidimensionalidade dos elementos que configuram a situação em que se encontram os usuários da assistência social –, torna-se fundamental enriquecer as propostas de gestão com os dados disponíveis seja em estudo prévio, seja em pesquisas empíricas da realidade.

Para além disso, precisa-se de ferramentas que identifiquem, com clareza, as situações em que a política deverá incidir. Com base nos conceitos de vulnerabilidade e de risco definidos na PNAS, é necessário identificar, no território, onde se localizam os elementos que devem ser enfrentados pela ação da política de assistência social. A identificação de indivíduos e famílias, embora compreendida como singular, deve ser feita de acordo com a lógica do atendimento às necessidades sociais, de forma que os problemas sejam identificados,sem, contudo, servirem à estigmatização desses grupos.

Os impactos na realidade devem ser avaliados como consequências que determinado problema gera para aquela parcela da sociedade, naquele território,e não como um problema particular, individual ou grupal. Um exemplo: o trabalho infantil pode ser a realidade de uma comunidade de adultos desempregados, assim a gestão deve pensar não só em retirar a criança da exploração do trabalho, mas também em propor como essas famílias podem ser inseridas no processo produtivo, garantidor de renda. Para isso será necessário compreender minimamente a vocação produtiva do município e articular a ação com as políticas de trabalho, educação, transporte, entre outras. Trabalho em rede:





a necessidade de conceituar o tema A PNAS/2004 é bastante clara ao indicar a forma de organização do atendimento às demandas sociais. Aponta a metodologia de rede como estratégia garantidora do sistema. Para ela, concorrem os conceitos de integralidade,subsidiariedade e complementaridade. A coordenação do sistema é estatal, garantindo assim a efetividade da política pública.

Nesse caso, os Cras e os Creas são espaços públicos estatais da maior relevância, pois seu trabalho deve centrar-se não só no acolhimento dos usuários e de suas demandas, mas como indutor da rede no território onde está instalado.

A rede não é a junção de entidades presentes no território; ela é a pulsação conjunta das respostas articuladas para enfrentamento das desigualdades sociais identificadas. É a constituição de uma estrutura orgânica, viva que articula o conjunto de respostas, com eficiência e eficácia, em torno dos problemas daquele território. Essa formulação exige um processo de gestão firme que seja constantemente monitorado e avaliado.

Retomando os desafios: à guisa de finalização Os grandes desafios estão apresentados primeiramente na perspectiva de pensar uma política nacional articulada para uma área que sempre foi dada a experiências particulares associadas à caridade e às benesses.

Dentro do sistema,torna-se relevante a questão da territorialidade, não como espaço apenas geográfico de concentração da pobreza, mas como espaço onde existe vida, contradições, resistências, passividade, que precisa ser resgatado para que a assistência social identifique não só as carências da população como também as formas de resistência por ela engendradas.

Pensar o sistema pressupõe ter clara a dimensão política da assistência social,e discutir a qualidade nos atendimentos, que deve compreender exigências universais, embora respeitando características regionais e locais.

O Suas parte do pressuposto de que o acesso à política de assistência social se dará na condição de sujeito de direitos, os quais se constroem e se garantem na coletividade, mas têm como centralidade a família, tentando romper com a lógica individualista de prestação de serviços assistenciais.

A organização dos serviços dentro do Suas aponta para a necessidade de garantir a qualidade de acesso na condição de direito e de enfrentar o grande desafio de romper com uma cultura instalada e enraizada na sociedade brasileira,especialmente no que se refere ao tratamento da pobreza baseado em um viés conservador que não permite a instalação de uma cultura de direitos sociais (COUTO, 2004).

Engendrar uma organização da política dividindo-a em proteção social básica e especial delimita com clareza o campo no qual é preciso construir respostas. A tentativa de romper com serviços por segmentos e realinhar uma rede de prestação de serviços articulada às necessidades sociais é uma tentativa de redefinir a rede socioassistencial e repensá-la. Na contramão dessa organização, encontra-se a maioria dos serviços organizados privados e/ou públicos que se constituíram para atender às demandas dos segmentos.

A utilização de ferramentas gerenciais e de profissionalização no trato da assistência social exigirá um novo perfil de profissional, e sua qualificação deverá ser permanente (vital instrumento: a NOB/RH). Importa romper com a lógica voluntarista e de senso comum que tem alocado recursos humanos nos serviços assistenciais.

O trabalho em rede exige forte direção da coordenação estatal, uma vez que no campo assistencial ele vem sendo sinônimo da soma de entidades existentes, e não a conjugação de um sistema disponível para o enfrentamento das refrações da questão social. A rede deve ser propulsora de trabalho sincronizado entre os serviços, programas e projetos e a transferência de renda.

A gestão, no caso do Suas, é central para a efetividade do sistema e, para





que se consolide, será fundamental utilizar os referenciais do planejamento participativo e pautar-se na premissa da democratização dos espaços e na garantia de direitos sociais universais e emancipadores. Referências bibliográficas Antunes , R. Adeus ao trabalho? Ensaio sobre as metamorfoses e a centralidade do mundo do trabalho. São Paulo: Cortez, Unicamp, 1995. Brasil . Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria. Secretaria Nacional de Assistência Social. Cadernos Suas. Brasília: MDS/ SNAS, 2007. _____. _____. _____. Norma Operacional Básica (NOB/Suas). Brasília: MDS/SNAS, nov. 2005. _____. _____. _____. Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004).

Brasília: MDS/SNAS, nov. 2004. Couto , B. O direito social e a assistência social na sociedade brasileira: uma equação possível? São Paulo: Cortez, 2004. Mendes , J. M.; Wunsch , D; Couto , B. R. Proteção social. In: Cattani , A. D; Holzmann (Orgs.). Dicionário de trabalho e tecnologia. Porto Alegre: UFRGS, 2006. p. 212-215. Prates , J. Gestão como processo social e o processo de gestão da política de assistência

social. In: MENDES, J. M.; PRATES, J. C.; AGUINSKY, B. (Orgs.). Capacitação sobre PNAS e Suas: no caminho da implantação. Porto Alegre: EDIPUCRS, p. 38-61, 2006. Sposati , A. Mínimos sociais e seguridade social: uma revolução da consciência da cidadania. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 55, a. 18, p. 9-38, nov. 1997.





A gestão intersetorial das políticas sociais e o terceiro setor

A complexidade dos problemas sociais torna necessário integrar os diversos atores sociais e

organizacionais na gestão das políticas sociais, privilegiando a ação intersetorial

A intersetorialidade, enquanto integra saberes e experiências das políticas setoriais, constitui

um fator de inovação na gestão da política e possibilita também a articulação das diversas

rganizações que atuam no âmbito das políticas sociais, constituindo as redes sociais. A

intersetorialidade e a rede, para dar eficiência e eficácia a gestão das políticas sociais, exigem

mudanças significativas na lógica da gestão tanto das organizações públicas estatais como das

organizações sem fins lucrativos, integrando-as para atender os interesses coletivos.

Palavras-chave: Gestão das políticas sociais, Descentralização,Gestão intersetorial,

Organizações sem fins lucrativos, Redes sociais, Parceria.

Abstract

The complexity of the social problems brings the necessity to integrate the diverse social and

organizational actors in the management of the social policies, privileging the intersectorial

action. The intersectoriality,while it integrates knowledge and experiences of the sectorial

policies, constitutes a factor of innovation in the management of the politics and also makes

possible the articulation of the diverse organizations that act in the scope of the social policies,

constituting social networks. The intersectorialityand the network, in order to give efficiency

and effectiveness to the management of these policies,demand in such a way significant changes

in the logicof the management of the state public organizations as well as in the non-profit

organizations integrating them to take care of the collective interests.





Key Words: Management, Social Policies, Decentralization, Management Intersectoriality,

nonprofit

Introdução

O Estado e seu aparato buscam novos formatos, democratizando suas relações e tornando mais susceptível ao controle social. As transformações que vêm ocorrendo no aparato estatal brasileiro, em seus diversos níveis de governo, é um processo ainda incipiente.

Os interesses privados que perpassam as estruturas organizacionais são difíceis de serem desalojados para darem lugar aos interesses coletivos.

As organizações, como realidades sociais, vão sendo construídas ao longo do tempo, incorporando novos atores e seus interesses, independentemente de sua posição. A capacidade dessas organizações de intervir de maneira eficaz na realidade social não depende apenas das habilidades dos atores sociais envolvidos em ler situações, mas também da criação de novos conhecimentos organizacionais.Entender essa realidade construída socialmente e propor mudanças nas suas formas de agir não é uma tarefa fácil, principalmente quando se trata das organizações públicas, especialmente aquelas gestoras das políticas sociais.

A crise econômica e social dos países demanda maior eficácia na gestão dessas políticas. As organizações públicas, responsáveis por essa gestão, por motivos diversos, não têm conseguido realizar essa tarefa. Os impasses vividos pelo setor público faz com que se busque novas saídas e dentre elas as organizações do terceiro setor constitui uma das alternativas privilegiadas para fazer frente aos problemas sociais que afetam o conjunto da população.

São espaços institucionais que não se restringem apenas a um setor,são organizações que materializam a realidade intersetorial. São espaços que desenvolvem a cidadania (Oliveira e Junqueira, 2003).

A complexidade dos problemas sociais exige vários olhares, diversas maneiras de abordá-los, aglutinando saberes e práticas para o entendimento e a construção integrada de soluções que garantam à população uma vida com qualidade.A partir dessa visão pretende-se, neste artigo, discutir a intersetorialidade, a gestão intersetorial e as redes sociais que integram e articulam práticas sociais.

Em seguida procurar-se-á visualizar como as organizações do terceiro setor constituem uma alternativa de descentralização para a gestão das políticas sociais. Isso, contudo, não significa que as organizações públicas serão substituídas, mas têm seu poder partilhado por organizações privadas autônomas, que privilegiam os interesses coletivos.

A incorporação das organizações do terceiro setor introduz uma nova dinâmica na gestão das políticas sociais, que, privilegiando a lógica do cliente, valoriza a gestão intersetorial, que possibilita o desenvolvimento de uma sociedade mais justa e equânime. Gestão Intersetorial das Políticas Sociais

A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A ação intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver esses problemas que incidem sobre uma população que ocupa determinado território. Essa é uma perspectiva importante porque aponta para uma visão integrada dos problemas sociais e de suas soluções. Com isso, busca-se otimizar os recursos escassos procurando soluções integradas, pois a complexidade da realidade social exige um olhar que não se esgota no âmbito de uma única política social.

A intersetorialidade incorpora a idéia de integração,de território, de eqüidade, enfim dos direitos sociais; é uma nova maneira de abordar os problemas sociais. Cada política social encaminha a seu modo uma solução,sem considerar o cidadão na sua totalidade e nem a ação das outras políticas sociais, que também estão buscando a melhoria da qualidade de vida.





Essa abordagem supõe a consideração dos problemas sociais onde eles se manifestam. Nessa perspectiva,a cidade constitui um espaço privilegiado para realizar a ação intersetorial. É um espaço definido territorial e socialmente, onde as pessoas vivem e se reproduzem. É nela que as pessoas e os grupos se relacionam para construírem o seu futuro.

Por isso, é na cidade onde se concretiza, principalmente, a integração das políticas sociais e, conseqüentemente,a ação intersetorial e interinstitucional (Junqueira,1999, p.61).

Considerar as políticas sociais no âmbito da cidade vem de encontro às mudanças que vêm ocorrendo no mundo econômico. Estabelece-se novas relações de trabalho, oferecendo emprego sem estabilidade, principalmente,no setor de serviços e utiliza-se de maneira diferenciada a mão-de-obra feminina (Viana, 1998,p.24).

A cidade, considerada como protagonista política,como arena de negociação e de

salvaguarda dos interesses dos cidadãos, não pode encarar de maneira fragmentada e setorializada os problemas sociais que emergem em seu espaço geográfico. Essa maneira de encarar os problemas sociais determina uma nova forma de gestão das políticas sociais, que passa também pela descentralização.

A intersetorialidade refere-se à população e aos seus problemas, circunscritos

a um território ou região da cidade ou do município.Essa visão da ação integrada das políticas sociais ainda não constitui uma prática dos gestores.

A ação inrtersetorial é um processo de aprendizagem e de determinação dos sujeitos, que deve resultar em uma gestão integrada, capaz de responder com eficácia à solução dos problemas da população de um determinado território, saindo, entretanto, do âmbito da necessidade para o da liberdade. O homem é considerado na sua integralidade, superando a autonomização e a fragmentação que têm caracterizado a gestão das políticas sociais para uma dimensão intersetorial.

A intersetorialidade que transcende um único setor social é a “articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas, visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social” (Junqueira e Inojosa, 1997). É uma nova lógica para a gestão da cidade, buscando superar a fragmentação das políticas, considerando o cidadão na sua totalidade. Isso passa pelas relações homem/natureza e homem/homem que determinam a construção social da cidade.

A intersetorialidade constitui uma concepção que deve informar uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestação de serviços, para garantir um acesso igual dos desiguais. Isso significa alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da organização governamental e dos seus interesses.

Essa forma de atuar é nova, por isso deve acarretar mudanças nas práticas e na cultura das organizações gestoras das políticas sociais. É um processo que tem riscos em função das resistências previsíveis de grupos de interesses. A ousadia de mudar vai precisar das alianças de todos os que desejam incrementar a qualidade de vida do cidadão, dentro e fora da administração pública estatal.

Tratar os cidadãos, situados num mesmo território,e seus problemas, de maneira integrada, exige um planejamento articulado das ações e serviços. Mas isso só não basta. Esse novo fazer envolve mudanças de valores, de cultura, que são percebidas: nas normas sociais e regras que pautam o agir de grupos e organizações sociais. Essa mudança exige a apreensão da cultura baseada em aspectos rotineiros das práticas cotidianas, que “definem o estágio socialmente construído em relação ao qual a geração de atores dá vida à sua cultura” (Morgan, 1996:137). Essa construção não passa apenas no interior das organizações, pelos relacionamentos diários que estabelecem as pessoas entre si, mas também pelo funcionamento de grupo ou grupos exteriores às organizações e das lideranças que emergem desse processo.





Vivemos em uma época de incerteza, na qual as organizações, para criarem novos conhecimentos,devem olhar para fora e para o futuro, prevendo mudanças.Inovar significa buscar o conhecimento dos indivíduos fora da organização, estabelecendo a ligação entre a realidade interna e externa, para articular um novo conhecimento organizacional. Esse novo conhecimento tanto envolve ideais como idéias, visando recriar o mundo de acordo com uma perspectiva específica ou ideal (Nonaka;Takeuchi, 1997,p. 10).

Essa nova realidade criada a partir de um novo conhecimento deve ser partilhada no interior das organizações gestoras das políticas sociais, e isso vai depender, principalmente, da mudança das práticas organizacionais e das relações sociais que se estabelecem entre os diversos atores organizacionais. Essas práticas deverão privilegiar a integração de saberes e experiências em prejuízo da setorialização e da autonomização. Os atores organizacionais e os grupos populacionais passam a ser considerados como sujeitos capazes de perceberem de maneira integrada os seus problemas e identificar soluções adequadas à sua realidade social.

Uma nova construção se delineia, exigindo mudanças, tanto no âmbito das organizações públicas estatais responsáveis pela gestão das políticas sociais,como dos grupos populacionais. No âmbito das organizações estatais, com a descentralização, elas devem transferir suas competências para instituições prestadoras de serviços sociais. Com isso, estabelece-se uma parceria com organizações privadas autônomas /voltadas para o interesse coletivo capazes de desenvolverem de maneira integrada projetos intersetoriais em resposta às demandas sociais da população.

Esse processo ganha consistência quando as necessidades dos grupos populacionais que se distribuem em um território como sujeitos articulam soluções intersetoriais. . Nesse processo, a população passa a ser considerada como sujeito e não como objeto de intervenção. Com isso ela passa a assumir um papel ativo, colaborando na identificação dos problemas e na sua solução. Com isso, muda-se a lógica da política social, que sai da visão da carência, da solução de necessidades, para aquela dos direitos dos cidadãos a uma vida digna e com qualidade. É a construção de um projeto social que se delineia.

Contudo, sua realização vai depender das mudanças de práticas e valores organizacionais, que permitirão ao discurso intersetorial ganhar concretude,mediante o respeito às diferenças e à incorporação das contribuições de cada política social no entendimento e na superação dos problemas sociais. Para isso, é necessário construir mecanismos de articulação e de integração das decisões, tendo com objetivo e referência a qualidade de vida da população.

Nesse sentido, o planejamento constitui um importante instrumento para concretizar essa nova ação: o planejamento e a descentralização das decisões no âmbito da cidade. O processo de planejamento não esgota a ação intersetorial, que deve incorporar nesse processo a avaliação e o monitoramento das ações, tendo como perspectiva os resultados que devem mudar a qualidade de vida do cidadão. De nada adianta uma visão de futuro dada pelo planejamento se não há monitoramento e avaliação de resultados, pois trabalhamos numa perspectiva de processos e não de resultados.

É necessário mudar essa lógica e buscar resultados que revertam em mudanças para a qualidade de vida dos cidadãos Assim, a concretização da ação intersetorial incorpora não apenas a compreensão compartilhada sobre finalidades, objetivos, ações e indicadores de cada programa ou projeto, mas práticas sociais articuladas que acarretem um impacto na qualidade de vida da população. Portanto, a viabilização dessa ação intersetorial depende da habilidade de criar grupos que possuam um senso compartilhado de realidade com coesão, em torno de entendimentos comuns, que determinam seu crescimento.

A proposta é fazer com que as ações intersetoriais possibilitem impactar a qualidade de vida dos diversos segmentos sociais da cidade através de um desenvolvimento sustentável. Esse, entendido como o “que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras para satisfazer a sua” ( UNESCO, 1999:31).





Portanto, a ação intersetorial não se esgota no âmbito de uma organização ou de uma política social,mas de várias organizações públicas, sejam privadas ou estatais, apontando para a necessidade de procurar outras saídas, para lidar com as incertezas e a complexidade dos problemas sociais. Os problemas sociais emergem da interação do sujeito com o mundo, e sua percepção não é única, depende dos valores de cada ator social envolvido, e, como tal, sua solução também não será única, inclusive porque as certezas absolutas perderam consistência. A intersetorialidade como um meio de intervenção na realidade social exige articulação de instituições e pessoas, para integrar e articular saberes e experiências estabelecendo um conjunto de relações, constituindo uma rede. Essas relações entre instituições e pessoas permite pensar na idéia de rede como uma possibilidade de “reconstruir a sociedade civil” (Dabas, 1995, p.447), que se desenvolve a partir de seus integrantes, que se articulam em função do bem-estar social e da produção, tornando-os produtores ativos.

A noção de rede como um emaranhado de relações das quais os indivíduos constituem os nós, significa uma transformação das idéias sobre organização social. Mas ainda hoje temos dificuldades para incorporar as implicações da metáfora de rede tanto no nível das organizações como da sociedade. “A maioria das pessoas continuam pensando como indivíduos isolados e não como parte de múltiplas rede de interações:familiares, de amizade, de trabalho, recreativas”, etc.(Najmanovich,1995, p.61).

Contudo, essa postura começou a mudar. A complexidade e as incertezas da realidade social determinam que o pensamento positivo marcado pelas certezas ceda lugar àquele que considera as interações dinâmicas e as transformações. O observador isento está mudando para um sujeito que também pensa,sente e age como realidades indissociáveis, formando um todo complexo. A diversidade é a marca da época,bem como o reconhecimento das diferenças, da alteridade e da interação, que possibilitam o encontro que se origina dos padrões de significado e da ação simbólica, que cria e muda as organizações como sistemas que se auto-reproduzem (Morgan, 1996, p. 241).

As pessoas organizam seu significado em torno do que são e acreditam que são, e as redes de intercâmbios conectam indivíduos, grupos, regiões e organizações de acordo com os objetivos processados na rede(Castells, 1999, p. 23). “A metáfora da rede, especialmente dos fluxos variáveis com deslocamento dos pontos de encontro e renovação das pautas de conexão,tem-se mostrado aptas para pensar e construir novas formas de convivência, que permitam gerar novos mundos” (Najmanovich,1995, p. 71).

Nesse contexto de rede, a criatividade e a compreensão são mais importantes que a certeza e a predição.E as redes, no universo de mudanças, surgem como uma linguagem de vínculos entre as relações sociais e as organizações que interagem, mediadas por atores sociais que buscam entender de maneira compartilhada / realidade social .São formas de agir que privilegiam os sujeitos, que, de maneira interativa, apropriam o conhecimento dos problemas sociais e sua solução.

Nas redes, os objetivos definidos coletivamente, articulam pessoas e instituições que se comprometem em superar de maneira integrada os problemas sociais. Essas redes são construídas entre seres sociais autônomos, que preservam sua identidade, mas compartilham objetivos que orientam sua ação, respeitando as diferenças de cada membro (Villasante, 2002). Daí a importância de que cada organização pública, seja estatal ou privada, desenvolva seu saber para colocá-lo de maneira integrada a serviço do interesse coletivo.A rede de organizações estabelece acordos de cooperação,de alianças e de reciprocidade. Essas novas práticas de cooperação constituem um meio de encontrar saídas para intervir na realidade social complexa. Nesse contexto é que emerge a noção de cooperação intersetorial como conseqüência das novas forças sociais que surgem no nível macrossocial (Austin,2001), além da percepção da complexidade dos problemas sociais que apenas uma política não é capaz de solucionar. Os problemas sociais aumentam e sua complexidade exige a cooperação de organizações públicas e privadas, emergindo novas sinergias.





Nessa perspectiva, a rede constitui a construção de um espaço de organização dos sujeitos “enquanto encarna um projeto utópico, não como meta futura,mas como uma realidade presente…” (Pakman, 1995,p.302). Por isso, a rede é uma construção coletiva, que se define na medida em que é realizada. Sua verdade está na sua concretização, na superação das determinações sociais mediante o estabelecimento de parcerias entre sujeitos individuais ou coletivos, mobilizados por objetivos construídos e apropriados coletivamente, para a construção de uma nova realidade social (Junqueira, 1999, p.64).

Assim, as organizações sem fins lucrativos, como integrantes desse processo de parceria passam a constituir uma forma privilegiada de gestão das políticas sociais. Além dessas organizações, são incorporados indivíduos que voluntariamente integram as redes, ajudando a tecê-las, colocando o seu saber, o seu tempo e experiência a serviço do bem público. Assim, o trabalho voluntário e sua organização constitui parte de um processo mais amplo de cooperação de parceria como um meio de garantir aos diversos segmentos sociais uma vida com qualidade, pois é “nessa interação entre os homens que um mundo plenamente humano pode se constituir” (Telles, 1999, p.44). Preservar a identidade de cada membro e sua competência na gestão dos recursos faz com essas organizações interajam, tanto na concepção das ações intersetoriais como na sua execução, para garantir à população seus direitos sociais.

Esse processo, articulando os diversos atores sociais públicos - estatais e privados - e mesmo lucrativos,possibilita superar a incapacidade dos responsáveis pela gestão dos micro-processos das políticas sociais. O Estado, enquanto descentraliza seu poder,possibilita a criação de novos formatos organizacionais, de novos espaços públicos, possibilitando novas respostas da sociedade civil às demandas de alguns de seus segmentos.

A dinâmica de cooperação e integração das organizações sem fins lucrativos na gestão das políticas sociais transcende de algum modo a especificidade de cada uma. Mas ao mesmo tempo isso não significa,como diz Fernandez (1995, p.396) “colaborar com a privatização da problemática social (...), contribuir na reconstrução do tecido social, a expansão de comportamentos associados à participação e a redução da vulnerabilidade dos setores populares”. Assim, a rede constitui uma alternativa de desenvolvimento social quando produz mudanças nas condições materiais de existência e na construção subjetiva da realidade em cada um dos atores envolvidos.Portanto, o conceito de gestão intersetorial e de rede cria novas possibilidades de intervenção, gerando em cada um de seus membros a participação que viabiliza a reconstrução da sociedade civil. Ocasiona a criação de respostas novas aos problemas sociais,tornando mais eficaz a gestão social, que se caracteriza por ser intersetorial, articulando instituições e pessoas para construírem projetos, recuperar a vida e a utopia.

Gestão das Políticas Sociais e o Terceiro Setor

A política social é parte do processo estatal de alocação e distribuição de valores. Ela

“intervém no hiato derivado dos desequilíbrios na distribuição, em favor da acumulação e em detrimento da satisfação das necessidades sociais básicas, assim como na promoção da igualdade” (Abranches, 1987, p.11). O Estado intervém na realidade social para promover os direitos sociais, garantir os direitos do cidadão.

As “políticas sociais são decisivas para a consolidação democrática e para o futuro da economia, dado o seu potencial de redução de riscos políticos e sociais”e elas “só têm eficácia quando atuam de modo integrado sobre as condições de vida dos segmentos sociais” (Draibe, 1997, p.12). A discussão desse modo integrado de atuar das políticas sociais, que está presente na Constituição Brasileira de 1988, foi um salto de qualidade, pois reconheceu-se o direito do cidadão à saúde, à educação, etc. No entanto, no âmbito da lei ainda estamos no nível do discurso. Passar do discurso à prática é uma tarefa de difícil realização, pois exige diversas





mediações,que passam pelos interesses dos atores sociais,da sua cultura, da relação que mantêm com a organização gestora dessa política.

A implantação integrada das diversas políticas sociais não depende apenas da vontade política de quem tem o poder ou os recursos disponíveis, pois cada política setorial tem seus interesses e práticas.Assim, realizar um projeto articulado das políticas sociais demanda a mudança de práticas, padrões, valores,enfim, da cultura organizacional das instituições públicas gestoras das políticas sociais; ou ainda a incorporação de organizações autônomas privadas voltadas para os interesses coletivos capazes de dar maior eficácia à gestão das políticas sociais. Nesse contexto é que emergem as instituições sem fins lucrativos, que, na concepção de Drucker (1994,p.40), não fornecem bens ou serviços, mas o ser humano mudado. Essas organizações constituem aquilo que o autor denomina de uma segunda contra-cultura: a “das instituições não- lucrativas e não-governamentais do “terceiro setor”, pois seus voluntários não-remunerados constituem” uma força de trabalho que “possuem um espírito distinto, valores distintos e prestam uma contribuição distinta à sociedade” (Drucker, 1997, p.159).

São organizações que envolvem pessoas comprometidas com o bem coletivo, onde a iniciativa individual não privilegia interesses individuais,mas coletivos.Essas organizações sem fins lucrativos e não-governamentais constituem aquilo que se denomina terceiro setor, sem serem consideradas nem estado nem mercado. São organizações públicas privadas, porque não estão voltadas à distribuição de lucros para acionistas ou diretores, mas para a realização de interesses públicos, entretanto, desvinculadas do aparato estatal.Essa nova realidade que está sendo construída estabelece uma nova relação entre Estado e Sociedade,entre público e privado. Se até período recente o Estado era o promotor exclusivo das políticas sociais,esta realidade começou a mudar em função das demandas e pressões advindas das pessoas e grupos organizados, até mesmo dos organismos governamentais que buscam novas formas de gestão, novas maneiras de atender às necessidades sociais.Apesar dessas organizações sem fins lucrativos já estarem presentes nos países desenvolvidos, no Brasil esse movimento é mais recente. Inicia-se a partir da década de 70, com as organizações não-governamentais voltadas para movimentos de defesa de meio ambiente, de minorias, etc. Atualmente, esse movimento ampliou, principalmente, com a Constituição de 1988 quando o foco deixou de ser apenas a satisfação das necessidades básicas para voltar para a garantia dos direitos sociais. A partir daí as políticas sociais passaram a ser formuladas não em função do atendimento das carências, do atendimento dos excluídos,mas como expressão de direitos.

Essa abordagem é fundamental. Do contrário estaremos sempre na dependência dos recursos orçamentários,da sensibilidade dos políticos no poder às demandas dos desprotegidos, às suas carências. Mudar /essa formulação é uma tarefa que exige que as políticas sociais passem de um estatuto de carência para um de direitos (Oliveira, 1994, p. 4). Com isso, inicia-se um processo de mudança da lógica que ainda informa as organizações filantrópicas: atender os excluídos.

Essa transformação não se fará apenas pela formulação de leis como ocorreu com a Constituição de 1988, mas pela confluência de várias forças sociais,da mudança de interesses de classe arraigados nas instituições públicas. Do reconhecimento, pelos diversos atores organizacionais, dos direitos dos cidadãos de ter acesso aos bens e serviços sociais. É um processo que exige a atualização das propostas /mediante o envolvimento dos diversos segmentos sociais no âmbito das organizações e da própria sociedade.Isso significa a construção de uma nova realidade social onde os que eram considerados carentes,excluídos, deixam de ser objeto de benemerência do Estado e das classes mais abastadas, para tornarem-se sujeitos de direitos. Isso significa mudar a cena política, pois todos cidadãos passam a ter direitos de acesso à saúde, à educação, à habitação e a outras condições sociais que lhes garantam uma vida com qualidade.





Nessa perspectiva, as políticas sociais passam a ser formuladas como direitos dos cidadãos e dever do Estado conforme define a Constituição de 1988. O objetivo é chegar a uma distribuição mais equüitativa da riqueza, onde os mais pobres, como sujeitos que buscam valer seus direitos de cidadãos. Isso traz implícito a construção da cidadania, que deve resultar em novas relações entre Estado e Sociedade.Essa construção exige mudanças significativas no Estado, no seu aparato burocrático e na própria Sociedade; faz-se necessária a reforma do Estado e das suas organizações. Nesse contexto predominam críticas às “organizações burocráticas, em que se alternam preocupações políticas sobre o caráter antidemocrático dessas organizações, com preocupações ligadas à eficiência administrativa e ao custo dos serviços prestados pelo Estado” (Ribeiro, 1997, p. 19).

No cenário de modernização econômica do Estado é que a reforma ganha força no Brasil, e com ela o conceito de descentralização como uma estratégia de racionalização do aparelho estatal até então centralizado e burocratizado. O objetivo é dotar o aparato de agilidade e eficiência, para aumentar a eficácia das ações das políticas públicas a partir do deslocamento,para esferas periféricas, de competências e de poder de decisão sobre essas políticas.Nesse contexto é que as organizações sem fins lucrativos ganham espaço na cena política, passando a constituir uma alternativa de eficácia à gestão das políticas sociais. O Estado, sem eximir-se de sua responsabilidade,transfere algumas de suas competências para organizações da sociedade civil, que passam a assumir, em caráter complementar, e em parceria,ações sociais que possibilitam oferecer à população melhores condições de vida. O deslocamento do poder de decisão é um meio para democratizar a gestão através da participação,apontando para a redefinição da relação Estado e Sociedade.

A descentralização passa a constituir um fator importante para estimular a dinâmica participativa, mediante a abertura de canais de comunicação entre os usuários e as organizações descentralizadas, permitindo que os primeiros façam chegar suas necessidades a quem tem o poder de decidir (Junqueira,

A realidade social da população, para quem o poder é transferido, determina diferentes posições sociais diante desse poder. Por isso, a descentralização não garante automaticamente a participação, podendo,em algumas circunstâncias, reiterar as diferenças.A possibilidade de participar não torna homogêneos os interesses que permeiam a relação, inclusive pela descrença no poder de influenciar os acontecimentos.

As mudanças sociais benéficas requerem, com freqüência,o uso de poder diferencial, mantido apenas pelos privilegiados (Giddens, 1991, p. 154).A descentralização é uma condição para que as organizações que articulam os interesses dos excluídos possam fazer ouvir a sua voz, buscando garantir a igualdade de acesso, ao mesmo tempo em que viabiliza a articulação e implementação de políticas de desenvolvimento de modo a aumentar a eqüidade, fortalecendo as unidades regionais e sub-regionais e permitindo aos líderes políticos a apreensão dos problemas e prioridades do desenvolvimento (Rondinelli,1981, p.139).

A descentralização envolve mudanças, um novo processo de articulação entre Estado e Sociedade, entre o poder público e a realidade social. Apesar da importância da atuação do Estado, ele não pode substituir a sociedade em qualquer que seja o sistema e viceversa. Daí a importância de saber o que transferir, para quem e como transferir.

A transferência de poder de gestão para os usuários dos serviços, desde que sob o controle do Estado,constitui um processo em que o Estado, sem abdicar de suas competências, devolve para a sociedade aquilo que lhe é de direito, o que se denomina de devolução social. No entanto, parte do sistema estatal que se dedica à prestação pode ser transferido,ficando o Estado com o “planejamento, avaliação e controle, aplicação das normas, manutenção da ordem, implementação das políticas e das decisões estabelecidas pelas autoridades governamentais” (Martins, 1994, p.307).





Nessa perspectiva, o ajuste que se pretende entre Estado e Sociedade não é a desmontagem do aparato estatal para reduzir gastos, mas para ordená-lo de acordo com uma nova lógica, que não é a do mercado,mas a das demandas sociais, da preservação dos direitos sociais já conquistados; ademais, uma sociedade de classes não vive sem o Estado. Àquilo que é específico do Estado não deverá haver redistribuição do poder, mas redivisão do trabalho nos diferentes níveis de governo. Esse processo ocorrerá no âmbito do próprio aparato estatal.

A descentralização, enquanto transfere para a Sociedade a produção de bens e a prestação de serviços — devolução social —pretende que o Estado mantenha no seu âmbito apenas aquilo que é de fato estatal, ou seja, aquilo que garante o pleno atendimento do interesse público por parte dos seres sociais.Assim, com a descentralização, o Estado concede a um ente privado, por delegação ou por concessão, a realização de uma competência que possui de direito.

Isso pode ocorrer por parceria com um ente público privado, sem fins lucrativos, ficando, no entanto esse ente sujeito às normas, à avaliação e ao controle de qualidade estabelecido pelo poder cedente (Junqueira,1996, p. 30).

A transformação que se estabelece com a transferência das competências para organizações que estão fora do Estado e do mercado, favorece o surgimento daquilo que se denomina de terceiro setor. Mas, como esse novo setor não é capaz de regulamentar-se, segundo Fernandes (1997, p. 31), de acordo com normas de aceitação universal, a presença do Estado se faz necessária para regular as relações. “É o sistema legal,instituído e mantido pelo estado, queR esclarece os limites das ações voluntárias consideradas legítimas”.

Nesse sentido, essas organizações vivem também um processo de institucionalização, que depende tanto de sua finalidade como das relações que estabelecem com o Estado e com os agentes econômicos. Nessa Perspectiva, é que se deve entender a Lei 9.790, de 23.03.1999. Com essa Lei, o Estado dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, definindo os termos em que deve ocorrer a parceria dessas instituições com o Estado,na realização de ações sociais de sua competência.

Como são constituídas voltadas para o atendimento dos interesses públicos, a parceria que estabelecem com o Estado tem um caráter complementar, pois a gestão das ações sociais é de competência estatal.

Com essas organizações a sociedade civil assume um papel ativo na construção da cidadania. A crença é de que a ação desses entes privados torna mais eficaz o atendimento das demandas sociais da população. Segundo Tenório (1999, p. 89), essas organizações do terceiro setor são “agentes não-econômicos e nãoestatais que procuram atuar, coletiva e formalmente,para o bem-estar de uma comunidade ou sociedade local, sub-regional ou regional, nacional ou internacional.

A ação coletiva dessas organizações pressupõe a sua democratização para permitir a emancipação dos sujeitos sociais mediante o exercício da cidadania.Nesse sentido, elas estão presentes hoje tanto nas sociedades ricas como nas pobres, para atender ou capitalizar anseios da sociedade ou de seus segmentos.

Desempenham em alguns casos um papel importante para a conquista da justiça social em situações em que nem os agentes econômicos e nem mesmo o Estado mobilizam-se para atender. No entanto, essa instituições dependem também desses setores para, em parceria, atender às demandas sociais.

Daí o grande desafio de ver, “como a partir do social,o mercado pode ser reinventado, para satisfazer as necessidades de bens e serviços da maioria da população e como se pode reinventar o Estado enquanto extensão de um contrato social que reflita essa relação,onde as pessoas estejam no centro das preocupações políticas” (Thompson, 1997, p.47).

Como instituições de base comunitária essas organizações sem fins lucrativos congregam pessoas,geralmente, de um mesma base territorial que buscam resolver os problemas





sociais que os afetam. Nessa perspectiva, é que Dowbor (1998, p. 426)) diz que se trata “de formas da sociedade civil assumir diretamente a resolução de alguns de seus problemas” sem esperar a intervenção do Estado ou dos agentes econômicos.

O objetivo é garantir aos cidadãos seus direitos sociais, seja em parceria com o Estado ou com os agentes econômicos que detenham compromisso com a sociedade.

A articulação dessas instituições e pessoas, constituindo redes sociais em torno de uma idéia força,possibilita o enfrentamento dos problemas sociais.

Essa interrelação de pessoas e organizações permite um olhar diferente dos problemas sociais que apresentam características e complexidade crescentes. A complexidade desses problemas não pode ser encarada apenas da ótica de uma política, mas da integração de diversas políticas sociais, numa perspectiva intersetorial. Isso permitirá compreender e identificar soluções que possibilitem à população uma vida com qualidade. Conclusão As mudanças que vêm ocorrendo no interior do aparato estatal brasileiro têm na descentralização uma das suas principais diretrizes, siginificando transferências para as instâncias mais periféricas do poder e para entes públicos privados a gestão das políticas sociais com o objetivo de garantir à população seus direitos sociais. Esse processo vem assumindo características singulares em cada política, a partir, principalmente,da década de 1980, quando valoriza-se as organizações sem fins lucrativos como alternativa para agilizar a gestão das políticas sociais. Essas organizações privadas e autônomas voltadas para o interesse coletivo assumem um papel central na reconstrução da sociedade civil. O Estado, que tem o dever constitucional de garantir à população seus direitos sociais, transfere, para essas instituições,parte das ações sociais que referem à prestação de serviços. Com essa transferência, o Estado, independente do nível de governo, estabelece alianças com as organizações sem fins lucrativos para realizar suas competências.

Como o aparato burocrático brasileiro é tido como ineficaz na gestão das políticas sociais, buscou-se,com a descentralização, encontrar outras saídas que garantissem aos cidadãos ter seus direitos respeitados.Nessa perspectiva, as organizações sociais sem substituir o Estado, mas em parceria com ele, como organismos da sociedade civil, recebem de volta competências que as integram no processo de reconstrução da Sociedade.

A proposta dessa parceria é de tornar mais ágil a gestão das políticas sociais, pois até então era apenas o Estado que realizava essa tarefa. Mas, com seu aparato burocratizado e centralizado, com uma prática ineficiente e marcada pelo atendimento dos interesses de classes alojadas no seu interior, procurouse através da descentralização encontrar parceiros privados voltados para os interesses coletivos que atendessem as demandas sociais. Essa realidade que se instaura na gestão das políticas sociais não se faz sem a avaliação e controle do Estado, pois este, enquanto transfere suas competências e disponibiliza recursos, deve estabelecer um processo de regulação das instituições parceiras. O Estado delega a execução das ações sociais, mas não a sua responsabilidade de garantir os direitos sociais da população. A complexidade dos problemas sociais que afetam a população remete para a necessidade de integrar os diversos atores organizacionais e sociais, tanto públicos estatais como privados, na gestão das políticas sociais. Se o Estado possui órgãos especializados na gestão das diversas políticas setoriais, a parceria que estabelecem com as instituições privadas também será fragmentada. Desconsidera-se que a população localiza-se em um território, com necessidades e demandas próprias e que os indivíduos que fazem parte desse grupo populacional constituem uma totalidade e como tal deve ser considerada.

É nessa perspectiva que a intersetorialidade constitui um importante fator de inovação na gestão das políticas sociais. Ao invés de estabelecer parcerias isoladas por políticas, muda-se





a lógica, ou seja, identificam-se os problemas sociais, integrando saberes e experiências das diversas políticas, passando a população também a desempenhar um papel ativo e criativo nesse processo. Se apenas com as organizações estatais esse trabalho era de difícil consecução, devido às suas práticas e valores, que privilegiam os interesses individuais, com as organizações sem fins lucrativos,com uma lógica de gestão que valoriza o cliente,esse processo pode ser facilmente instaurado,dando maior eficácia à gestão das políticas sociais.

Então, a parceria das organizações sem fins lucrativos na gestão das políticas sociais não apenas inova, mudando a lógica da gestão pública, como também pode introduzir novas formas de gerenciar a política social. Integrar as diversas políticas sociais não apenas aumenta a sua eficiência e eficácia, como também sua efetividade, pois o cliente não é considerado em cada uma de suas demandas, mas na sua totalidade.

A gestão intersetorial integra as políticas sociais de um determinado território considerando a sua população e os seus problemas sociais de maneira integrada.No bojo dessa dinâmica surge a rede social como uma possibilidade de ampliar e integrar as diversas organizações que atuam com as políticas sociais, conservando,no entanto, sua identidade e sua especificidade.

A complexidade dos problemas sociais demanda diversos olhares, que convergem para objetivos construídos coletivamente.As redes sociais integrando pessoas, organizações públicas e agentes econômicos preocupados com a realidade social constituem um meio para tornar mais eficaz a gestão das políticas sociais. Cada membro da rede preserva sua identidade na gestão dos recursos, e a articulação de todos os seus membros faz com que se integrem, tanto na concepção das ações sociais como na sua execução, para garantir à população seus direitos sociais.

Portanto, o processo instaurado pelo Estado com a descentralização, transferindo suas competências para outras instâncias governamentais na gestão das políticas sociais, cria novas possibilidades de gestão e de parcerias. Nesse contexto, as organizações sem fins lucrativos passam a integrar esse movimento e a articular-se em rede com outros organismos estatais e privados, privilegiando a ação intersetorial, que ocasiona a criação de respostas novas aos problemas sociais.

Esse novo processo de gestão das políticas sociais exige mudanças significativas nas praticas das organizações,sejam públicas ou privadas, pois a possibilidade de participar não torna homogêneos os interesses que permeiam as relações sociais, inclusive pela descrença no poder de influenciar os acontecimentos. Referências

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Recebido em: 06/11/2003 Reapresentado em: 23/03/2004 Aprovado em: 06/04/2004

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