Myrian Veras Baptista v

PLANEJAMENTO SOCIAL intencional idade e ins trumentação j

2- edição

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PLANEJAMENTO SOCIAL ^ intencionalidade c instrumentação

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Myrian Veras Baptista

P L A N E J A M E N T O S O C I A L intencionalidade e instrumentação

VERAS EDITORA - CPIHTS São Paulo - I .isboa

2 0 0 7

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Myrian Veras Baptista

PLANEJAMENTO SOCIAL intencionalidade e instrumentação

VERAS EDITORA - CPIHTS São Paulo - Lisboa

2 0 0 7

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Sumário

Apresentação V

PARTE I A r a c i o n a l i d a d e d o p l a n e j a m e n t o 1 3

O planejamento como processo político 17 E q u a c i o n a m e n t o

D e c i s ã o 2 1

O p e r a c i o n a l i z a ç ã o 2 3

Ação 24

PA RTF. II O p l a n e j a m e n t o c o m o p r o c e s s o t c c n i c o - p o l í t i c o 2 7

C o n s t r u ç ã o / r e c o n s t r u ç ã o d o o b j e t o : s o b r e o q u e p l a n e j a r 3 1

E s t u d o d e s i t u a ç ã o 3 9

L e v a n t a m e n t o d c h i p ó t e s e s p r e l i m i n a r e s 4 5

Construção de referenciais teórico-práticos 45 C o l e t a d c d a d o s , 5 0

O r g a n i z a ç ã o e a n á l i s e 6 4

k i e n t i l i c a ç S o d e p r i o r i d a d e s d c i n t e r v e n ç ã o 7 3

D e f i n i ç ã o d e o b j e t i v o s e e s t a b e l e c i m e n t o s d c m e t a s 7 9

A n á l i s e d c a l t e r n a t i v a s d e i n t e r v e n ç ã o 8 7

Planificação 97

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Implementação 203 Implantação e execução [05 Controle JQ0 Avaliação 113 Re com a da do p roces so 12 j Bibliografia 123

ANEXOS Anexo I - Matriz dc relação entre variáveis 131 Anexo I I - Roteiro dc análise de plano 133 Anexo III - Roteiro de projeto 137 Anexo IV- Roteiro dc análise de projeto 147 Anexo V - Proposta de conteúdo dc análise setorial 153

\

Apresentação

O interesse pela publicação deste livro, q u e trata dos proce-di men tos para o p lane jamento , suas opções , suas técnicas e instru m e n t o s , resul tou da crescente impor tância a t r ibuída ao a to dc planejar c o m o prática dc t rabalho e da insistência dc professores c profissionais para q u e eu re tomasse um ant igo livro q u e publ iquei na década dc 7 0 l .

Nesse sen t ido , esta publicação é , dc fa to , u m a r e tomada da sistematização dos p roced imentos para planejar realizada po r mim naquela ocasião, i nco rpo rando discussões mais atuais. Essa siste-matização aborda a natureza complexa do processo dc p lanejamento c a descrição dos procedimentos utilizada usualmente nos trabalhos de p l a n e j a m e n t o na área social.

A primeira parte estabelece o referencial q u e norteia a aborda-g e m do p l ane jamen to inicialmente c o m o processo lógico, ofere-c e n d o a lgumas informações consideradas relevantes. Em seguida, trata do p l ane j amen to e n q u a n t o processo político, que necessaria-

1 Baplisui, Myrian Veras. Platujanicnto: introdução À inctsdihjia do planejamento social. Smí Paulo: Moraes , 1977 .

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1 0

mente tem de equacionar as questões ligadas às relações de poder que impregnam todo processo de tomada de decisões.

A segunda parle é dedicada à descrição e à análise dos proce-dimentos do planejamento, a partir das aproximações sucessivas necessárias ao seu processamento. São aí analisados: a reconstrução dinâmica do obje to , o es tudo/diagnóst ico , a tomada de decisões referentes a prioridades, objetivos e alternativas de ação, a elaboração de planos, programas e projetos e, finalmente, a execução propria-mente dita, ou seja, a implementação, a implantação, o controle, a avaliação e a retomada do processo.

Um maior aprofundamento dos temas abordados poderá ser conseguido através da consulta à bibliografia encontrada em todo o trabalho.

PARTE I

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A racionalidade do planejamento

So>nos rodos planejadores c talvez seja mais importante raciocinar como uni planejador que produzir planos acabados.

). Fricdmann

O t e r m o " p l a n e j a m e n t o " , na perspectiva lógico-racional , refere-se ao processo p e r m a n e n t e e m e t ó d i c o de a b o r d a g e m racional e científica de ques tões que se colocam no m u n d o social. E n q u a n t o processo p e r m a n e n t e , supõe ação con t ínua sobre um c o n j u n t o d inâmico d e s i tuações e m u m d e t e r m i n a d o m o m e n t o his tór ico. C o m o processo me lód ico de a b o r d a g e m racional e científ ica, supõe uma seqüência dc atos decisór ios , o r d e n a d o s em m o m e n t o s def in idos e baseados em conhec imen tos teóricos, cient íf icos e técnicos.

Nessa perspect iva, o p l ane j amen to refere-se, ao m e s m o t e m p o , à seleção das atividades necessárias para a tender ques tões de te rminadas e à o t imização de seu in ter - re lac ionamento , levan-do cm c o n t a os cond ic ionan tes impos tos a cada caso (recursos , prazos c ou t ros ) ; diz respeito, t ambém, à decisão sobre os camin-hos a se rem percor r idos pela ação e às providências necessárias à sua adoção , ao a c o m p a n h a m e n t o da execução, ao con t ro l e , à avaliação e à redef inição da ação.

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14 Mnfra s Y M I C A S B A P T I S T A

A dimensão dc r ac iona l idade do p lane jamento está fincada cm uma log ic idadc q u e nor te ia n a t u r a l m e n t e as ações das pessoas, levando-as a planejar , m e s m o sem se aperceberem dc q u e o es tão f a z e n d o . D e c o r r e do uso da in te l igênc ia n u m processo dc racionalização dialética da ação. Assim,, Carlos Matus (npud H u e r t a , 1996 :14) nos diz q u e "o p l ane j amen to não é mais que a tenta t iva de viabilizar a in tenção que o h o m e m tem dc governar a si p róp r io c ao f u t u r o : de impor às circunstâncias a força da razão h u m a n a " . Nes te e n f o q u e , o p l ane j amen to é a fe r ramenta para pensar c agir den t ro de uma sistemática analítica própr ia , e s t u d a n d o as si tuações, p revendo seus limites e suas possibil idades, p r o p o n d o se objet ivos, de f in indo-se estratégias.

Já no in íc io d o s t e m p o s , o h o m e m ref le t ia s o b r e as ques tões que o desafiavam, estudava as d i ferentes alternativas para solucioná- las e organizava sua ação de manei ra lógica. E n q u a n t o assim fazia, estava efe t ivando uma prática dc planeja-m e n t o . Da observação dessa prática, de sua análise e sistemati zação racional , do d o m í n i o dc a lguns princípios que regem os p r o c e s s o s n a t u r a i s , e da i n c o r p o r a ç ã o d o s c o n h e c i m e n t o s desenvolvidos cm di fe ren tes áreas do pensamen to , resul tou o acervo de conhec imentos e de práticas de planejamento, tal c o m o encon t r amos hoje .

Essa s is tematização foi algo que surgiu do interesse e do e m p e n h o dos de t en to res do p o d e r dc decisões cm larga escala, os quais t inham em vista sc ins t rumental izarem para o nor tea-inen to das ações nas si tuações com que trabalhavam. Desafiados pela complexidade cada vez maior dos prob lemas que t i nham q u e en f ren ta r , foram percebendo que mudanças efetivas não e r a m c o n s e g u i d a s a pa r t i r de meras r epa rações e a r r a n j o s inst i tucionais, 1-oi f icando cada vez mais clara a necessidade de se conhecer cm p ro fund idade a problemática e a intcncional i-

I ' . L Í O - I A M E N T O S O C F A I . 15

V dade dos que a a b o r d a m , de def in i r c o m clareza os ob je t ivos , ile explicitar minuciosamente os mecanismos q u e possibilitariam .1 mudança .

É com esse sent ido que, c o m o assinala Trag tenbe rg (1967 ) , • > p l ane j amen to e n q u a n t o in s t rumen to de decisão aparece l igado .i m o d e r n i d a d e : à revolução econômico- soc ia l , às m u d a n ç a s ideológicas c dc es t ru tura dc p o d e r . No e n t a n t o , c o m o bem .'.ponta Emerson Elias Merhy (npud Gallo, 1 9 9 5 : 1 1 7 ) , a ampli-tude de seus espaços de aplicação vai exigir u m a c o m p r e e n s ã o precisa da relação en t re a const i tu ição desse c a m p o de saber l e cno lóg i co , q u e é o p l a n e j a m e n t o , e a na tureza do espaço l o m a d o c o m o o b j e t o de intervenção, de fo rma a permitir aprccn-iier as "poss ib i l idades de operar i n s t r u m e n t a l m e n t e sob re a rea l idade das prát icas sociais na p r o d u ç ã o de d e t e r m i n a d o s resultados ( . . . )".

E n q u a n t o processo racional , o p l ane j amen to se organiza por operações complexas e interl igadas, q u e , c o n f o r m e Ferreira : 1965) , são as seguintes:

a) de ref lexão — que d i z respei to ao c o n h e c i m e n t o de d a d o s , à análise e e s t u d o de alternativas, à superação e recons-trução de concei tos e técnicas de diversas disciplinas relacionadas c o m a expl icação e quant i f icação dos fatos sociais, e ou t ros ;

b) de decisão - que se refere à escolha de alternativas, à d e t e r m i n a ç ã o de meios , à def inição de prazos, etc. ;

c) de ação - relacionada à execução das decisões. K o foco cen t ra l do p l a n e j a m e n t o . O r i e n t a - s e po r m o m e n t o s q u e a an tecedem e c subsidiada pelas escolhas efetivadas na operação . interior, q u a n t o aos necessários processos de organização;

d) dc retomada da reflexão operação de crítica dos processos e dos efeitos da ação planejada, com vistas ao embasamento do planejamento de ações posteriores.

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16 M U I A N - V K R A J S B A P T I S T A

Estas operações se inter-relacionam em uni processa dinâmico e cont ínuo, que pode ser assim representado:

D E C I S Ã O

R E F L E X Ã O A Ç Ã O

R E T O M A D A D A R E F L E X Ã O

A análise desse processo leva-nos a identificar, nessa dimensão de racionalidade, a dimensão político-decisória que dá suporte ctico-político à sua ação técnico-administrativa.

V

O planejamento como processo político

Existe a necessidade de estra tégias porque existem confrontos e existem maneiras diferentes de enfrentá-los.

F. Jvwier Uribe Rivera

A dimensão polít ica do planejamento decorre do fato de que ele é um processo cont ínuo de tomadas de decisões, inscritas nas relações de poder, o que caracteriza ou envolve uma função

política. No entanto , tradicionalmente, ao sc tratar de planejamento,

a ênfase era dada aos seus aspectos técnico-opcrat ivos, desco-nhecendo , no seu processamento, as tensões c pressões embutidas nas relações dos diferentes sujeitos políticos em presença. Hoje , tem-se a clareza de que , para que o planejado se efetive na direção desejada, é fundamenta l que , além do con teúdo tradicional de leitura da realidade para o planejamento da ação, sejam aliados à apreensão das condições objetivas o conhecimento c a captura das condições subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o jogo de vontades políticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlação de forças, a articulação desses grupos» as alianças ou as incompatibili-

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18 M V R Í A Ü V X K A S B A P T I S T A

dadcs existentes entre os diversos segmentos 2 . Esse conhec imento irá possibilitar, alem da visualização de propostas com índices mais altos de viabilidade, a percepção e o mane jo das dificuldades c das potencial idades para estabelecimento de parcerias, de acordos, de compromissos , de responsabilidades compart i lhadas.

Esta apreensão levou a assumir a importância do caráter pol í t ico do p l a n e j a m e n t o e a necessidade de operá- lo de u m a perspectiva estratégica*, que trabalhe sobre esse contexto de relações ap reendendo sua complexidade, enfat izando os ganhos do processo. Desta forma, o domínio e a orientação do fluxo dos acontecimentos s e p a u t a m p o r u m n o v o s e n t i d o d e c o m p e t ê n c i a : a lém d a c o m p e t ê n c i a t có r i co -p rá t i ca e t c cn i co -opc ra t i va , há que ser desenvolvida uma competência ético-política4 .

L o z a n o e Mar t in ( 1 9 6 8 ) a f i rmam n ã o ser fácil es tabelecer a inter relação necessária en t r e o e l e m e n t o técn ico (ou de c o n -

• ' Caleiros ( 1 9 9 7 : 4 3 - 6 5 ) vem f o r m u l a n d o um paradigma q u e d e n o m i n a " m c t o d u l o g i a cia articulaçâoMoii da "correlação de forças*, que trabalha as forcas que condic ionam incursos c saberes que def inem problemas* ou melhor , são forças e saberes que articulam p rob lemas e recursos, sà o saberes e poderes , conhec imen tos c estratégias q u e precisam ser levados em con ta . ? A estratégia, na perspectiva aqui adotada, ultrapassa o sent ido q u e llie é or ig inalmente a t r ibuído , de tbrma de implementa rão de uma política (Mot t a , 1991 )> ou de arte na utilização adequada de recursos - físicos,. financeiros e h u m a n o s - t e n d o em vista evitar problemas e potencializar possibilidades. Mia se ideniilica c o m o definição de um c o n j u n t o de meios e de torças, buscando realizar i n t enc iona l idades mais globais , que r e spondam a interesses e objet ivos sociais, econômicos e poliiicos de de te rminadas torças sociais (Souza , 19S*é:l7). Para t an to , desenvolve caminhos mais criativos para u m a ação assentada em propostas xcais e factíveis, q u e procuram lirar o máx imo das condições postas em uma de te rminada con jun tu ra . 4 A d i m e n s ã o é t i ca do p l a n e j a m e n t o d e c o r r e do f a t o do m e s m o favorece r o desenvolvimento de uma tecnologia q u e , se, po r um lado, possibilita soluções cientificas para os problemas de unta sociedade em permanente mudança , por o u t r o lado, viabiliza a central ização do poder e o a u m e n t o de sua ctkScia controladora . Envolve, a inda, opções sobre alternativas de intervenção propositada em si tuações presentes, visando à mudança da si tuação futura de de te rminados g rupos sociais, os quais nem sempre têm acesso a essas decisões ou nelas influenciam.

I'L A . V K I A M E X T O S U C I A I . 19

V cepção) e o e l e m e n t o pol í t ico ( o u de decisão) no p rocesso de p l a n e j a m e n t o . Via de regra , é f u n ç ã o específica do t écn i co o c q u a c i o n a m e n t o c a opcracional ização das opções assumidas pe lo c e n t r o decisór io , e m b o r a caiba a ele t a m b é m assumir decisões e i m p l e m e n t a r ações.

A r ep resen tação dessas a t iv idades e de sua seqüênc ia é esquemat izada a seguir:

DECISÃO

l . Q U A C I O N A M E N T O 0 1 ' B R A C I O X A L l Z A Ç À O

AÇAO

K Qt< AC: IO NA M F. N T O

C o r r e s p o n d e ao c o n j u n t o de informações significativas, para í tomada de decisões, encaminhadas pelos técnicos de p lanejamento aos centros decisórios.

L o z a n o e Mar t in ( 1 9 6 8 ) , refer indo-se ao exercício dessa atividade, comentam que a função essencial do planejamento, c o m o i n s t r u m e n t o t écn ico , é a u m e n t a r a capac idade e m e l h o r a r a qual idade do processo de adoção de decisões, o fe recendo dados básicos da situação c necessidades, e lementos de juízo para apreciar as situações e dados para aferição das tendências e projeções futuras.

No entan to , deve-se ter presente que esta função não é exercida pelo planejador de maneira distanciada de suas opções no contexto das relações sociais, uma vez que, diante de um mesmo problema e de u m a m e s m a d e m a n d a , a s pessoas t êm d i f e r e n t e s f o r m a s de encaminhamento de apreensão do real. Isso está relacionado à visão dc m u n d o de cada pessoa e à fonte onde busca seus fundamentos no

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20 M Y R I J W C V K R . V S B A P T I S T A

contexto das grandes correntes teórico-mctodológicas. Decorrem dessas fontes distintas orientações teórico-práticas, q u e incidem, principalmente, em seus procedimentos e na delimitação do sen obje to de conhecimento c de ação.

Se sua perspectiva da realidade se faz a partir dc um ângu lo conse rvador , o p lane jador vai percebê-la e n q u a n t o fa to social objetivo, t o m a n d o o dado como o limite da reflexão. Essa angulaçào concede autonomia ao fato social, accirando, c o m o elemento ú l t imo do hor izonte analítico, a positividade da forma pela qual as relações sociais sc põem; ou seja, acei tando o real que se coloca imedia-tamente aos sentidos c o m o dado de falo, nào discutindo a realidade posta por essa objet ividade, fazendo com que a apreensão do real se resuma nas ques tões colocadas no cot idiano, nas relações de consciência e de coerção cultural, nào interessando o processo q u e está em sua gênese. Nessa perspectiva nào é levado em consideração q u e a estrutura das classes sociais naquele m o m e n t o histórico é de terminada pelas relações cconômico-sociais que são estabelecidas no j ogo de forças cm presença na sociedade*.

Por outro lado, sc sua perspectiva da realidade objetiva alterações, procura inscrever e reconstruir as situações emergentes em um circuito maior no qual busca as determinações que conformam a estrutura conjuntural da questão analisada. Para isso, assume um posicionamento político q u e lhe permite romper com os paradigmas explicativos tradicionais e lhe possibilita tematizar as relações mais proiiindas da sociedade, no interior das quais os processos se desenrolam. Trata-se de entender o ser social em sua gencricidade (na qual o político está presente) -o que se faz na relação particularidade/universalidade.

s fc u m a característico do m o d o de relação da soc iedade burguesa q u e <» real n à o se dc i m e d i a t a m e n t e à consciência, q u e se t e n h a apenas .1 pe rcepção imedia ta da a p a r ê n c i a do real , a ev idenc ia dc u m a essóneia q u e está ve lada .

r I A NE JAMKNTO SOCIAL 21

v D K C I S À O

Corresponde às diferentes escolhas necessárias no decorrer

do proccsso. O nível dc envolvimento do planejador nessa atividade

é variável, de acordo c o m o seu posic ionamento ante as questões

que trabalha, suas opções ideo-políticas e as particularidades de

cada caso.

O privilegiamento da d imensão político-dccisória é base das

novas reflexões que sc fazem sobre o p lanejamento . Essas reflexões

evidenciam, de partida, a necessidade do técnico ter presente, ao

realizar seu t rabalho, as idéias e o sistema de valores subjacentes às

decisões norteadoras do planejamento c, ao mesmo t empo , procurar

compreender a realidade trabalhada em seu contex to de tensões e

pressões de interesses diversos, c o m o base de sustentação da decisão.

Evidenciam, ainda, a necessidade dc uma análise crítica do significa-

do e das decorrências das novas propostas para aqueles que estejam

sob seu raio de inlluência. As resultantes dessas análises de te rminam a importância da

participação de segmentos da população, como sujei to polít ico, no processo decisório. Para t an to , o planejador passa a preocupar-se c o m a vinculação de seu trabalho ao proccsso dc organização e de mobil ização da população ligada à problemática tratada, s i tuando-a ao m e s m o t e m p o 11a universalidade do real.

E i m p o r t a n t e enfa t izar que , e n q u a n t o no p l a n e j a m e n t o tradicional perdia-se a referência concreta ao sujeito - a população entrava c o m o "usuária", " d e m a n d a n t e " , "clientela", mas nunca c o m o ser his tór ico no p lanejamento agora p ropos to a população é personagem central do processo. Para Matus (apitdTesta in Rivera, 1 9 8 9 : 7 9 ) , o p l a n e j a m e n t o n ã o é p r iv i l eg io da força socia l

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22 T Y R A F T T N V H K A S B A P T I S T A

dominan t e , representa uma tentativa de acumulação das forças políticas que const i tuem a sociedade6 .

Por tan to , estas forças de pressão — os grupos organizados e os movimentos populares - são elementos importantes no jogo do poder , por propiciarem condições tanto de conquista quan to dc a p r o f u n d a m e n t o de espaços nas políticas sociais, o que torna evidente a importância e a opor tun idade da açào do profissional de planejamento jun to a esses grupos7 . Kssa ação constrói-se, freqüente-mente , problemat izando as questões que se colocam c o m o desafio em seu dia-a-dia e criando condições para a crítica da política exis-tente para seu cnfrentamcnio. Constrói-se também através dc apoio11

" Testa ( I 9 S 9 ) euiisklcr.i q u e esta visão do p lane jamento tira-lhe o caráter de ún ico i n s t r u m e n t o da consol idação do sistema para recuperá- lo c o m o fer ramenta ef icaz na t r a n s f o r m a d o : na medida em q u e qua lquer dos diferentes atores sociais JHKIC rcali/.ar o p lane jamento , este se conver te em um processo dialético en t re o p lano do governo e os p lanos tias torças de pressão da sociedade. 7 " I s t o não significa que não se tenha presente que .t fo rmação e o f u n c i o n a m e n t o de alguns desses g r u p o s resul tem, basicamente» de interesses individuais e corporat ivos . N ã o significa t a m b é m q u e se acredite q u e o con jun to aleatório dos interesses individuais e corpora ti v<» desses g rupos acabaria resul tando no equilíbrio racional no sen t ido do interesse públ ico superior , à m o d a da "mão invisível* es tudada p o r Adam Smith na economia . Significa que se considera a participação, q u e deve ser tomada à semelhança de o u t r o s mecanismos da democrac ia , conto valor estratégico pe rmanen te , que v.ii possibilitar a apropriação social da politica'". (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 5 - 1 0 6 ) x Neste apo io há q u e se cuidar c o m o risco t io 'bas i smo ' , c o m a "idéia de q u e nada é leg í t imo sem delegação expressa das 'bases ' , o que gera , por vezes, alguns equívocos com graves conseqüências: - considerar a sabedoria popu la r c o m o nata . C o m o se a consciência imediata da realidade e de suas soluçòcs a tornasse capaz dc impuls ionar e encaminhar suas lutas; • considerar t ambém que os problemas podem encontrar soluções c o m a sua transferencia para as vbascs\ q u e , p o r sen*irem aos interessados d i re tos , saberão encont ra r as respostas mais adequadas. K-ssa ótica parte t io supos to de uma ha rmonia de interesses desses g r u p o s , de que existe um bem que é c o m u m a t o d o s (os confl i ros , os an tagonismos es tão em nível das classes), n ã o levando em cou ta q u e a busca da satisfação de interesses privados suscita, f requentemente , confiitos de interesses^ m e s m o i n t e r n o s aos g r u p o s , q u e p o d e m c h e g a r a v io l en to s a n t a g o n i s m o s . A iransfcrencia da au tor idade pública ou insti tucional para as 'bases ' p o d e , nesse sen t ido , t o r n a r insolúveis esses t ipos de conf l i tos . Pode . a inda, favorecer a c r iação ou o for ta lec imento de g rupos hermét icos , fechados ao diálogo e à aliança, com dif iculdade de ar t iculação c o m o c o n j u n t o da soc iedade , d i f i cu l t ando o a p r o v e i t a m e n t o tias opo r tun idades políticas". (Baptista, 1987 :106)

P I \ N r . ; A M I : . N ' r o S O C I A I . 23

V na formulação coletiva de estratégias de mudança c controle popular • obre a autoridade, t endo como referencia uma perspectiva norteada pelo processo histórico, as correlações de forças e as táticas possíveis9, a cur to e médio prazo.

Esse é um movimento no sent ido da socialização da política i da incorporação permanente de novos sujeitos, com a criação de

ises para multiplicação dos mecanismos de participação direta no 'processo decisório, na qual indivíduos e grupos ganham autonomia e representatividade, desligados da tutela do Estado. A ampliação desses sujeitos coletivos de base e sua unificação nas lutas mais gerais (respeitada sua autonomia e diversidade)10 p o d e m vir a ser v igoroso ins t rumento de pressão e dc controle sobre as instituições, i tne r rendo a tendência clássica à burocratização e ao conservado ris mo das decisões.

C ) P E R A C I O N A I I Z A ( , : A C )

A opcracionaHzação relaciona-se ao detalhamento das atividades necessárias à efetivação das decisões tomadas, cabendo aos técnicos sua consubstanciação cm planos, programas e projetos, e, na ocasião oportuna, em sistematização das medidas para sua implementação.

r l á que se ter presente q u e esta participação p o d e assumir diferentes formas, não apenas a positiva: o " n ã o " é u m a participação. Q u a n d o a população assume a direção ile um m o v i m e n t o polít ico, a negação é t a m b é m u m a maneira de pressão para superar uma si tuação.

v ' 0 p o n t o de par t ida desta c o n s t r u ç ã o é o i m e d i a t o (as q u e s t õ e s m e r a m e n t e «.omunitárias e corporat ivas) para at ingir o media to , as ques tões politicas mais gerais. •> Para indicar esse salio, Gramscs cunha o concei to de catarse - processo pelo qual u m a cLssc supera seus interesses econômico-corpora t ivos e se eleva a uma d imensão universal, supe rando dialet tcameutc sua mera particularidade individual ou grupai e Mtuando-se ao nível do suje i to consciente da história." (Baptista, 1 9 8 7 : 1 0 7 )

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2 4 M Y K r A iL V K R A S li AI' TI S I' A

AÇÃO

A instancia da ação rcfcre-se às providencias que transformarão em realidade o que foi p lanejado. Ao operá-la, cabe ao técnico o a c o m p a n h a m e n t o da implantação, o cont ro le c a avaliação q u e r e a l i m e n t a r ã o o c i c lo de p l a n e j a m e n t o , de a c o r d o c o m as perspectivas da política definida.

V

PARTE 11

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V

O planejamento como processo tccnico-político

Visto que o Jtiii da ação humana, distintamente dos produtos finais da fabricação,, nunca pode ser prevista de maneira confiávelos meios utilizados para alcançar os objetivos políticos são muitofreqüentemente de maior relevância para n mundo futuro do que os objetivos pretendidos.

Hannah Arcndt

O planejamento se realiza a partir de um processo de apro-ximaçõesj que tem como centro de interesse a situação delimitada como ob je to de intervenção. Essas aproximações consubstanciam o mé todo e ocorrem em todos os tipos c níveis de planejamento. Ainda que submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o seu con teúdo específico irá depender da estrutura e das circuns-tâncias particulares de cada situação.

O desencadeamento desse processo particular de planeja-mento se faz a partir do reconhecimento da necessidade de uma ação sistemática perante questões ligadas a pressões ou estímulos de t e rminados por situações que , cm um m o m e n t o histórico, co locam desaf ios por respostas mais complexas q u e aquelas construídas no imediato da prática. Hssas questões estào, via de regra, aliadas a circunstancias do aqui /agora que surgem principal-mente cm função de:

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28 M V R I A N V KIT A S B A P T I S T A

• necessidade de util izar recursos escassos para a t ende r grandes problemas;

• necessidade de aplicar recursos excedentes ou de utilizar equ ipamen to ocioso;

• disponibilidade dc recursos de agências de f inanciamento; • transferência do poder decisório para novas lideranças; • necessidade de fundamentar novos programas. Ainda que o planejamento, c o m o um processo con t ínuo e

dinâmico, possa ser resultado desses estímulos, a tendência natural c levar à elaboração dc planos, programas ou projetos ocasionais, de prazo limitado, se não forem acompanhados pela adoção consciente da ação planejada como política permanente de intervenção. Portanto, a decisão de planejar, como observa I-afcr (1970), c uma decisão política que pressupõe alocação de recursos para sua realização.

Assumida a decisão de planejar, o movimento de reflexão-decisão-ação-reflexào que o caracteriza vai realizando concomitante-mente as seguintes aproximações:

• cons t rução/ recons t rução do objeto; • es tudo dc situação; • definição de objetivos para a ação; • formulação e escolha de alternativas; • montagem de planos, programas e / o u projetos; • implementação; • implantação; • controle da execução; • avaliação do processo e da ação executada; • retomada do processo em um novo patamar. Embora essas aproximações se apresentem neste t rabalho em

sua sequencia lógica, contínua e dinâmica, na prática, esse processo nem sempre se mostra ni t idamente ordenado. Muitas vezes, meto-dologicamente , o planejador desenvolve atividades, s imultanca-

I' I \N KJAM EXVO SOC:]AT. 2 9

mente , em diferentes aproximações, uma vez que elas interagem de maneira dinâmica.

Este estudo procura fazer uma análise simplificada do processo i >m vistas a uma apresentação didática, dando forma organizada a

um material complexo. O quadro 1, apresentado a seguir, mostra uma síntese dessa

dinâmica.

Q u a d r o I : s í n t e s e d.x d i n â m i c a d o p r o c e s s o d c p l a n e j a m e n t o

rowL-ssci Racional Fases Metodológicas D o c u m e n t a ç ã o decor ren te

(Rc)co' . t trus' to do o b j e t o Proposta pre l iminar

Reliexao Kstudo dc s i m a ç i o Kstabclccimento dc prioridades

Diagnós t icos

Propostas alternativas Ivsmdos de viabilidade An tep ro je tos

Dec isão Kscolha dc pr ior idade Kscoilia dc alternativas Definição dc objet ivos e metas

Planos Programas Proje tos

Ação

I iiiplcmçiitação Implantação Uxceução Con t ro l e

Rote i ros Rotinas N o ri n a s / M a mi a: s Relatórios

R e t o r n o da rsMlcvào

Avaliação Re tomada d o processo

Relatórios avaliativos Novos planos, p rogramas e pro je tos

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Construção/reconstrução do objeto: sobre o que planejar

A miúdo, a simples colocação dc um problema é muito mais essencial que a sua solução, tjtte pode ser apenas uma questão de habilidade matemática ou experimental. Fazer novas perguntas, suscitar novas possibilidades, ver velhos problemas sob um novo ângulo são coisas que exigem itua-jf in a cão criadora e possibilitam verdadeiros a d ian ta m e ti tos tia ciência.

Albert Einstein

C) obje to do planejamento da intervenção profissional c o segmento da realidade que lhe é posto como desafio, é o aspecto <ieterminado de uma realidade total sobre o qual ira formular um conjunto de reflexões e de proposições para intervenção. Sua cons-trução e reconstrução permanente ocorrem a partir da localização da questão central a ser trabalhada c das ideias básicas que nortearão o proccsso.

Na medida cm que a realidade social c dinâmica e, também, que o processo para apreendê-la sc faz por sucessivas aproximações, não existe um m o m e n t o no qual se possa dizer que sc tenha perfeitamente delineado e delimitado o objeto da intervenção: cie vai se construindo e reconstruindo permanentemente no decorrer de toda

ação planejada, em função dc suas relações com o contexto que o produziu, sendo modificado e modificando-0 permanentemente.

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3 2 M Y 4 U A N V K R A S B A P T I S T A

Nesse p roces so de c o n s t r u ç ã o , t e n d o po r o b j e t i v o a explicitação e a superação dinâmica do objeto, o planejador vai apreendendo suas diferentes dimensões e detectando espaços de in tervenção que irão permit i r uma ação mais efetiva sobre a problemática c, a partir de sua problematização, sobre as questões q u e o determinam. São referências para esse movimento: a área dc interesse (de demanda) , suas determinações c a dinâmica dc sua conjuntura; o âmbito da reconstrução, seus limites e possibilidades; a visão de mundo c os estereótipos das pessoas que ocupam posições no sistema de relações sociais ligados à área de interesse; c o conhe-cimento acumulado e cm processo sobre a questão.

Na prática, a (rc)construção do objeto da ação profissional é um p rocesso q u e envolve operac iona l i zaçao das d e m a n d a s institucionais, das pressões dos usuários c das decisões profissionais. Uma vez que intervenção c o planejamento da ação do profissional sc realizam primordialmente nas instituições, c a demanda institucional o ponto de partida e o ponto de referencia para essa construção e para o planejamento da intervenção. Isso não implica a redução da decisão c da açào aos limites institucionais, mas o reconhecimento dc que essa demanda pode potencializar a abertura dc novos espaços para enfrentamento concreto da questão a ser trabalhada.

Ao iniciar seu trabalho, o profissional, f reqüentemente, se vê d ian te de uma polaridade: o seu e m p r e g a d o r , q u e o solicita com uma demanda específica, originada nas políticas e estratégias inst i tucionais, no sent ido dc uma açào sobre uma si tuação defi-nida c o m o problemática; e as pessoas , para as quais a ques tão c uma parte de sua vida e que vêm buscar o recurso disponibil izado para enfrentá- la , as quais, na sua maioria, não têm acesso ao recurso n e m à decisão sobre as medidas para e n f r e n t a m e n t o da ques tão e sobre os critérios de inc lusão/exclusão para u s u f r u t o daquele recurso.

R I \ X I - J A M E X T O S O C : A I . 33

Essa polaridade, de certa forma, coloca mui tas vezes o profissional perante o que parece ser um fa lso d i l e m a : a tender .1 d e m a n d a tal c o m o cia sc coloca, o q u e , para ele, significaria voíocar-se do l a d o do e m p r e g a d o r ; ou desenvolver t rabalhos : n s intonia com os reclamos da p o p u l a ç ã o d e m a n d a t a r i a dos erviços, de costas para a inst i tuição, o que caracterizaria seu

pos ic ionamento do lado da p o p u l a ç ã o usuá r i a . Este é um falso dilema na medida cm que apon ta para a negação pura e simples da cont rad ição inerente à prática profissional, d i c o t o m i z a n d o -.i. C o m essa posição, o profissional estará simplificando o enfren-i a m e n t o de algo que é complexo. Na dinâmica contradi tór ia da .u ca social em q u e opera - que t em, por um lado, as exigências da o r d e m institucional e , por o u t r o , os r equer imentos daqueles qne sofrem as conseqüências das relações sociais hegemônicas o dilema não está em optar por qual dos lados a tender , se se decide por um ou o u t r o , mas em ter a capacidade de a tender as demandas que lhe são colocadas, superando as contradições . Não se trata de ace i ta r ou n e g a r m e c a n i c a m e n t e as demandas inst i tucionais nem dc a s s u m i r ou " f o r m a r t r i n c h e i r a " j u n t o com a população . Qualquer dessas respostas optat ivas pode rão levar a uma ação distanciada do real. Trata-sc de r c - c s t r u t u r a r essa d e m a n d a , mediando interesses diversos, numa de te rminada direção ét ico-poli t ica, o que significa r e - c o n s t r u i r o o b j e t o da in tervenção.

A a c u i d a d e tio p rof i s s iona l da prá t ica , q u e t em q u e enfrentar essa si tuação, vai lhe mostrar que nem sempre o ob je to é r ig idamente impos to nem os meios são inteiramente limitados e, p r inc ipa lmente , que os f ins podem ser recolocados. Impõe-se, p o r t a n t o , que reelabore a demanda , o ob je to , de m o d o a desenvolver um trabalho que venha a valorizar princípios que

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M M V R H V K V E K A S B A P T I S T A

procurem superar a exclusão social, a discriminação c o não aten -d imen to aos direitos sociais11.

Essa reelaboração se faz cm um movimento que tem como pon to dc partida e ponto de referencia a demanda do empregador, que passa a ser operada cm uma interação intersubjetiva com as demandas dos diferentes agentes - usuários dos serviços, técnicos, dirigentes, etc. Nessa interação, novos elementos vão se configu-rando, em diferentes momentos, pondo em relevo novas dimensões do objeto, tendo por base um conhecimento cada vez mais amplo e aprofundado da questão.

A posição do planejador ante essas demandas deve ser de d e s o c i i l t a m e n t o / d e s m i t i f i c a ç ã o / d c c o d i f i c a ç ã o , de m o d o a apreender , implícita nelas, suas dimensões mais concretas. Se pre tende elaborar essas demandas, reconstruindo o ob je to de sua ação, precisa compreendê-las, en tendendo também as múlti-plas formas como elas são percebidas e vivenciadas (representa-ções) pelos seus agentes, desmitii icando as ideologias que lhe serviram dc gênese. Deste modo , o respaldo de novas propostas é a s s e n t a d o no c o n h e c i m e n t o dos su je i tos envo lv idos na demanda e de ssuas circunstâncias.

Para isso, o profissional precisa, de partida, se preparar para a interlocução com esses sujeitos, conhecer suas representações, seus sistemas e valores, suas noções e práticas, os quais são, de certa

11 " l i importante assinalar que se, jn>r um lado, a instituição lem o monopól io do obje to e dos recursos institucionais, se é cia que define o significado objetivo do papel do profissional e a expectativa que exiue com r e l a t o a ele [e, ainda, se c o usuário dos serviçose recursos irwiiiiitionjis que legitimaesse serviço e a aplicação desses recursos}, por out ro lado, é o modo particular, subjetivo, como o profissional elabora o sua situação na instituição [e constrói suas relações com o usuái io | , estabelecendo a ordem de relevâncias para enfrenta mento das situações, que vai dar o sentido ao seu trabalho." (Baptista, 1995:113)

I " I \ N I . ; A U K N T O S O E T A I 3r»

V li u ma, instrumentadores c orientadores de suas percepções e da elaboração de suas respostas.

Deve ter presente também que esse planejamento se realiza .m uma realidade complexa12 , em um determinado m o m e n t o histórico, cm uma organização específica, na qual as práticas, o .m anjo dos acontecimentos são produtos do imaginário instituintc que, atém da capacidade de representação, tem também a capacidade dc invenção e mudança. Deste modo , a rc-elaboração da demanda lera como referências preliminares as características dessa organi-zação e a conjuntura histórica na qual a demanda ocorreu. A com-preensão ingênua do significado dessas questões pode levar à defasagem entre a intencionalidade do agente e o conteúdo objetivo dc sua ação, o que vai , 1 car prejuízo nos resultados efetivos de Mia intervenção.

O processo reconstrutivo do objeto se assenta, portanto, sobre percepção de que as questões tratadas na prática se colocam em

níveis d i ferentes de apreensão e de intervenção - do campo das microinterações ao das relações sociais mais amplas - e que a

ação dc seu âmbito interventivo não significa o abandono ou desqualificação da questão colocada pela instituição, mas a sua superação.

A d e m a n d a institucional imediata, via dc regra, se refere nível mais baixo das necessidades c do planejamento da ação

M)brc as mesmas. As respostas restritas a essa demanda dificilmente

1 l\*sa complexidade ê ainda maior se tivermos cm conta, conforme aponta Matus (r/i I lerias, 1995) , que cada silnação condiciona o ator a a ação e que a ação e a situação - informam uma totalidade complexa com o ator, sendo a situação distinta para cada .ilor. A fornia como estes se relacionam permite entender a maneira pela qual cada ator deliiK e delimita a situação, ou seja, como lé e explica a realidade cm função dc .soa intencionalidade. A ação de cada ator deve levar em conta não apenas a situação em . .IU-?.!, mas outras situações simultâneas, e as diferentes açòcs dos diferentes atores.

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3 6 M V RI <\»V V E RA S B A f VIS i'A

configurarão ação efetiva, uma vez que não produzirão grandes modificações e tenderão à manutenção da situação nos níveis mesmos cm que cia sc apresenta. Só sc pode falar em ação profissional efetiva quando diferenças substanciais são alcançadas, não apenas no nível dos indivíduos com os quais se trabalha diretamente, mas também nos outros níveis das relações sociais e de sua expressão em face do segmento relacionado à situação tomada como problemática. Deve-se ter presente, no entanto, que este nível dc demanda corresponde a necessidades que precisam ser a tendidas e que devem ser tomadas c o m o referencias para a abordagem dos demais níveis.

O espaço ao alcance da ação profissional no cotidiano da instituição configura um nível privilegiado cm que o profissional pode e deve exercer influencia e produ/ir mudanças. Nesse espaço, movimentam-se os demais agentes institucionais, os usuários, suas famílias e colaterais, etc. O uso desse espaço tem limites - pessoais, conjunturais, institucionais {função, responsabilidade, âmbito) -determinando as mudanças/transformações que o profissional tem condições de realizar". C) trabalho nesse nível exige o conhecimento da visão dc inundo c dos estereótipos das pessoas que ocupam posição no sistema dc relações sociais ligado à área de interesse. No caso dos "habitantes das estruturas", tem-se que enfrentar seu pensamento real, conhecer suas representações sociais, seu sistema de valores, suas noções e ações relativas a objetos e práticas, na medida em que estas representações lém caráter tanto estabilizador do quadro da vida dos indivíduos, quanto instrumentado!* e orien-

1' O iij<> exclui a necessidade de . <>cs ifogdiatrtt, de estabelecimento<fc rot inas -q u e , m e s m o estas, c o m e m referências .1 consciência e são sempre acos de in tencional idade que aUrcm espaço paiv. forcas, tcndciickis, objetividades e explicitam ,is objecivaçôcs.

I'! \Nl:rAMENTO SOCI.M 3 7

V

1 .uior das suas percepções c da sua elaboração de respostas. Esta intervenção (que é uma intervenção técnico-social) tem um sentido '.i- resposta que um sujeito coletivo (uma categoria profissional)

engendra diante dos desafios, das situações que lhe são postas no 1 xercício dc suas funções, definidas historicamente na divisão social do trabalho.

No espaço que sc situa no nível da rede inst i tucional e da rede de apoio in fo rmal , dos grupos c dos segmentos da sociedade envolvidos com a questão central de preocupação, a ação pode .idquirir uma agilidade tal que permita ao profissional ter diferentes interlocutores, seja nos grupos populares, seja nos meios acadêmicos, •eja no âmbito político-govcrnaivieiual e / o u das instituições que estão implementando programas na área de interesse.

No nível das relações es t ru tura is da sociedade, evidente mente, nem sempre o assistente social pode ultrapassar os limites loUxados pelo âmbito de sua intervenção, mas pode dcsocul tá-los. Nas palavras do Dr. José Pinheiro Cortez, em palestra proferida cm ou tubro de 1990, "conviver com a realidade não significa ser x • mivente com ela". Entre outras coisas, um ponto a ser refletido é que a mudança social, efetivamente revolucionária, a inda que se situe no â m b i t o poli t ico, realiza-se não apenas em termos da mudança das estruturas sociais constituídas - onde sc exercem as relações de força, os conflitos de filiação e de interesses como também não dispensa um investimento no sentido das práticas cotidianas, dos microacontec imcntos , capazes dc questionar o conhecimento constituído, interrogando-o sistematicamente pela prática c pela teoria.

Em síntese, a reconstrução do objeto profissional efetua um tríplice movimento: de crítica, de construção de algo "novo" c de nova s ín tese no p lano do c o n h e c i m e n t o c da ação em um

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3 8 M Y K U N V K R A S B A T T I S T A 1

movimento que vai do particular para o universal e retorna ao particular cm out ro patamar, desenhando um movimento q u e t raduz a relação ação/conhecimento .

Ao re e laborar o seu ob je to , o p lanejador constrói um conhecimento: o próprio processo de desocultamento das relações que determinam a estrutura das situações é um exercício dc re-elaboração dinâmica dos conhecimentos acumulados e cm processo acerca do objeto. E fundamental nessa construção a apreensão que o profissional fez do real imediato sobre o qual trabalha. O próximo item, que trata do estudo dc situação, vai se deter nos procedimentos para esta apreensão.

V

Estudo dc situação

O estudo de situação consiste na caracterização (descrição interpretativa), na compreensão e na explicação dc uma determinada s i tuação t o m a d a c o m o p r o b l e m a para o p l a n e j a m e n t o e na determinação da natureza c da magni tude de suas limitações c possibilidades. C o m o momen to do processo de planejamento, é caracterizado pela investigação e pela reflexão, com fins operativos

sentido programático: "sua finalidade é definir lima situação com vistas à intervenção, não simplesmente dar respostas dc caráter leórico" (Junqueira, 1971).

No cotidiano da vida profissional, que se dá cm uma realidade d inâmica , o e s t u d o dc s i tuação c o n f i g u r a um c o n j u n t o de informações, constantemente alimentadas e processadas, as quais s;- consti tuem cm subsídios permanentes1 '1 não apenas para decisões referentes às situações enfrentadas, mas também para ampliar a capacidade argumentativa da equipe cm sua interlocução com as diferentes instancias dc poder abrangidas por sua ação.

11 Subsídios esles t jnc lhe permitem loc.ilizar, cuinprecnder , explicar e prever vendcnci.is li- l ima siui.iyão c o m o um t o d o c de c.itfa um de seus aspectos; c acumula i e lementos

dc juízo qt ic permi tam esboçar hipóteses alternativas viáveis dc intervenção.

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•10 Myrt?.M VERAS BAPTISTA

Parte-sc, po r t an to , de um esboço, dc u m a imagem ainda bastante caótica do objeto1-"1 que vai sendo progressivamente substituída por apreensões, ao mesmo tempo, cada vez mais precisas c cada vez mais complexas. O processo dc reflexão sobre a realidade, deste m o d o , vai incorporando novos elementos, alcançando novas descobertas. É c o m o sc a realidade fosse sc to rnando mais rica, mais complexa, mais viva: re tendo muito do que havia no começo e recriando no decorrer do percurso. Nessa perspectiva, o es tudo dc si tuação se faz por aproximações sucessivas ao objeto: a progressão c feita cm patamares, abr indo, a cada passo, novos horizontes.

Hssas aproximações t êm c o m o referencia a i n t e n c i o n a l i d a d e c o n s t i t u i n t e cm relaçào à ação que deverá subsidiar. Kssa inten-cionalidade, que é o verdadeiro mo to r da cons t rução do ob j e to , i n t roduz um viés p a r t i c u l a r , concre t izado nas ca t egor i a s o r g a n i -z a d o r a s da informação q u e se vai processar (Testa, 1998) , q u e faz c o m que a lguns aspectos sejam des tacados cm t e r m o s dc sua importância para a análise do real e para a cons t rução de uma pro-posta programática de terminada .

Q u a n d o a intencionalidade 6 a mudança , é importante ter presente que , para que ela ocorra, c necessário conhecer c o m o sc engendram e c o m o sc estruturam as diferentes instâncias de p o d e r -porque é aí que se encontra seu eixo. Portanto, a análise procurará perceber c o m o se conforma o poder na situação estudada, quais as mudanças necessárias, quais as possíveis e quais as estratégias adequadas para consegui-las. Ao tratar da questão do poder , ' les ta (1989) lembra que o poder sobre um determinado setor não c necessariamente uni poder que sc encontra no setor, o que exige o planejamento de uma ação na qual mudaras relações de poder d e n t r o do setor tem também a intenção de mudar essas relações fora do setor.

Esta imagem c estas apreensões csiào impregnadas da vis.ii) de m u n d o do g r u p o profissional q u e efe tua .1 prática c de sua intencionalidade., a qua l , mui tas vezes, se mostra coiitradii órLi c até m e s m o antagónica .

I'l ANIiJAMKNTO- SÓCIA I. 4 1

V Desse m o d o , o planejamento que pret ende promover condições

que conduzam a mudanças significativas, não apenas na singularidade do seu ob je to , mas na particularidade da situação da qual é parte c na universalidade das relações sociais, deve necessariamente procurar superar os limites do enfoque situacional ado tando uma visão não reduc ion is ta ( Testa, 1989), no sentido dc entender que a situação específica, obje to de planejamento, não pode ser tratada de maneira •.solada de seu contexto social e que as propostas que digam respeito a estruturas parciais só podem adquirir condições de abrir caminhos para mudanças mais amplas desde que con templem implicação e articulação com propostas que visem a mudanças na sociedade.

Nesse s e n t i d o , pa i i t ando-sc po r Mat te l a r t ( 1 9 6 8 ) c sua e q u i p e , m a s a m p l i a n d o o â m b i t o de e x i g ê n c i a , p o d e m ser considerados c o m o objetivos do e s tudo de situação:

•> a conf iguração do marco de situações ou dc antecedentes , a c o m p a n h a d a dc análise c o m p r e e n s i v a e expl ica t iva dc suas determinações;

• a identificação sistemática e cont ínua de áreas críticas e de necessidades, a que se pode acrescentar, ainda, de opor tun idades c de ameaças;

• a determinação de e lementos q u e permitam justificar a ação sobre o o b j e t o ;

• o es tabelecimento de prioridades; • a análise dos ins t rumentos c técnicas que p o d e m ser ope-

rados na ação; • a indicação de alternativas de intervenção. Armand Matte lar t e equipe acrescem ainda, c o m o condição

de objetividade e qualidade do es tudo de situação, que sua realização se opere p o r equipes multidisciplinares, u m a vez que geralmente os p rob lemas dc que trata não são exclusivos de u m a única área disciplinar.

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4 2 M | R F W V K R A S K A P V I S T A

Embora accirando a afirmação de que "o conhecimento e a compreensão de uma realidade, ( . . . ) ganha cm precisão na medida cm que o número das variáveis dc análise se amplia" (Baptista, 1971) , a consideração dc que o es tudo dc situação na área social pode assumir abrangência quase ilimitada (o que viria a onerar o cus to da pesquisa e ampliar os prazos dc sua realização) leva o planejador a delimitar os aspectos a serem analisados, considerando prioritariamente aqueles tidos como básicos para a compreensão da problemática c para a sua ação16. Dentre esses aspectos prioritá-rios, nào deve ser descuidado o conhecimento das relações de poder e das diferenciações ideológicas1 7 , embu t idas no processo que conforma a questão focada.

Essa delimitação dos aspectos a serem analisados c, ainda, a estratégia adotada para realizá-la irão depender de diferentes fatores, dent re os quais:

a ) a competência do órgão executor e / o u planejador e / o u financiador do planejamento;

b) o volume c a qualidade dos recursos disponibilizados, os prazos previstos, etc.

c) a matriz teórica que norteará a análise1".

"A grande <Iilicul4l.uk desta lasc é deliu ir o que conhecer 0 ate que de ta lhe , pois irâo sc trota dc pesquisa pu ramen te csj>cculativj. O processo precisa con t inuar , o f im do p l a n e j a m e n t o e intervir, c do c o n h e c i m e n t o tia roo lutado à intervenção há m u i t o que faze i . " {LAMPARU!.1.1, s / d . ) 17 lvin relação a essa ques tão , Ma tus , em entrevista concedida a Franco I luer tas ( 1 9 9 6 ) , c u n h a o conce i to de cálculo interat ivo, c o m o Sentido dc perceber diferenças c a t r ibuir co r re tamente a cada part icipante do processo as diferentes explicações, ver i f icando sua consistência. Considera que sc se ignora a explicação do ou t ro , ou se sc lhe .".tiibui a i1o*sa, não se consegue ser um b o m estrategista: ns decisões do o u t r o vão se pautar na sua in terpre tação da si tuação c o lance mais eficaz q u e sc possa fazer vai depende r não apenas ilo que n ó s façamos, mas do que o o u t r o fizer '* Miche l Lòwy ( 1 9 8 5 ) n o s ens ina q u e obse rva r a r ea l idade s igni f ica ver " e m perspectiva", perceber algumas coisas e não outras , o q u e deriva dc um p o n t o dc obse rvação loca l izado no c o n t e x t o h i s tó r ico c social e a part ir de um est i lo de pensamen to : visão ideológica ou utópica.

I*! ANI T.VMF.NTO SOí.lAl. 43

V Desta manei ra , cons ide rando o p lane jamen to um processo

que se realiza em uma realidade em m o v i m e n t o , o e s t u d o dc situação deverá ser considerado sob a perspectiva dc um c o n j u n t o d inâmico dc in fo rmações , c o n s t a n t e m e n t e a l imen t ado du ran t e D processo. Esse c o n j u n t o de in fo rmações deverá se cons t i tu i r em insumos pe rmanen te s para o p l ane j amen to da ação: para localizar, compreende r , controlar e prever tendências da s i tuação c o m o um t o d o e dc cada um dc seus aspectos; para fo rnecer e l ementos de ju ízo q u e permitam, esboçar hipóteses al ternativas viáveis dc in te rvenção .

A percepção do es tudo dc situação como um processo em movimento permite conceber suas diferentes aproximações, nas quais o p lane jador t em o p o r t u n i d a d e de c o n f r o n t a r , com os diferentes dados da realidade que compõem os novos patamares dc apreensão, suas idéias, seus valores e os conhecimentos que vai adquir indo, assumindo conseqüentemente , em cada m o m e n t o do proccsso, novas posições em relação ao seu objeto.

Desse m o d o , o es tudo de situação consiste na reflexão, na compreensão, na explicação e na expressão de juízos ante os dados dc realidade apreendidos, cm relação ao seu con jun to e a determi-nados aspectos especiais.

O es tudo dc situação sc configura tendo por base as seguintes aproximações:

• levantamento de hipóteses preliminares; • construção de referenciais teórico-prátieos; • coleta dc dados; • organização e análise: dcscr ição/ in terpre tação/comprcen-

são/cxpl icação dos dados obt idos; • identificação de prioridades de intervenção; • definição dc objetivos e estabelecimentos de metas; • análise de alternativas dc intervenção.

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44 MV*I.\N V E R A S IÍAI-VISTA.

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V 1 ,FARANTA.MENTO DR HIPÓTESES PREL1M1NARES

Q u a n d o s e d e c i d e u m a i n t e r v e n ç ã o p l a n e j a d a e m u m a d e t e r m i n a d a r ea l i dade , s ã o a d o t a d o s d e l i b e r a d a m e n t e c e r t o s p r e s s u p o s t o s ( a i n d a q u e m u i t a s vezes dc m a n e i r a " v r ' ' c i t a ) acerca das causas das q u e s t õ e s q u e a p r e s e n t a c dc seu d e s e n -v o l v i m e n t o . O e s t u d o d e s i t u a ç ã o , p o r t a n t o , t e m in íc io n a f o r m u l a ç ã o dessas h i p ó t e s e s bas icas , q u e n o r t e i a m a co le ta de i n f o r m a ç õ e s e o seu p r o c e s s a m e n t o .

Hssas h i p ó t e s e s p r e l imina re s de c o m p r e e n s ã o e de expl ica-ç ã o da s i t u a ç ã o e as de poss ib i l i dades de i n t e r v e n ç ã o s ão , f re -q ü e n t e m e n t e , l evan tadas a pa r t i r de um re fe renc ia l j á e x i s t e n t e , r e l a c i o n a d o à s i tuação a b o r d a d a , a i n d a q u e ao s enso c o m u m a r e spe i to da rea l idade c às i n f o r m a ç õ e s relat ivas ao â m b i t o , ao nível e ;N e s t r a t ég i a i n t e rven t iva da i n s t i t u i ção p r o m o t o r a do p l a n e j a m e n t o .

Esses e l e m e n t o s i rão p e r m i t i r u m a anál ise s o b r e o s fa to res q u e i n t e r f e r e m o u c o m p õ e m a q u e s t ã o t o m a d a c o m o p r o b l e m á t i c a ( r e l a c i o n a d o s aos i n d i v í d u o s q u e o v ivcnc i am, à s i t u a ç ã o e spec í f i ca v i v e n c i a d a , à i n f r a - e s t r u t u r a i n s t i t u c i o n a l e x i s t e n t e ) e s o b r e a s c o n j u n t u r a s s ó c i o h i s t ó r i c a s q u e o s d e t e r m i n a m .

CONSTRUÇÃO DE REFERENCIAIS TEÓRICO-PRÁTICOS

O s c o n h e c i m e n t o s q u e c o m p õ e m o s r e f e r e n c i a i s t e ó -r i c o - p r á t i c o s p a r a o e s t u d o d e s i t u a ç ã o n o p r o c e s s o d c p ia n e j a m e n t o s ã o d e n a t u r e z a s d i v e r s a s — é t i c o s , m o r a i s , f i lo -s ó f i c o s , t e ó r i c o s , c i e n t í f i c o s , t é c n i c o s t e n d o c o m o p o n t o de p a r t i d a a aná l i se e a e x p l i c i t a ç ã o d o s v a l o r e s e p a d r õ e s

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4 6 MrfctA>N V E R A S HAPTISTA

norma t ivos 1 9 a s sumidos pela equipe planejadora, pela insti-tuição c pela 'açào envolvida no processo.

Para que haja uma ação efetiva sobre uma si tuação, é preciso conhece- la c o m o u m a total idade q u e tem diferentes d imensões e se relaciona com totalidades maiores. Uma mesma ques tão apresenta dimensões políticas, filosóficas, sociológicas, ecológicas, demográficas, institucionais, ctc. Isso significa que o seu conhecimento exige uma abordagem dc ordem rransdisciplinar20

o que demandará diferentes tipos dc conhec imen tos e de pesquisas, que nào sc limitam ao específico da ação profissional.

Portanto, para a configuração do objeto é essencial que seja realizado um rastreamento do saber acumulado, e em processo, sobre o mesmo através de levantamento dos conhec imentos teóricos, das generalizações e das leis científicas desenvolvidos em relação aos diferentes fenômenos sociais, culturais, psicológicos, ;* ' ' . 'cos, econômicos, etc., que o influenciam ou motivam. Através desses es tudos podem-se detectar ponderações ext remamente relevantes do ponto de vista prático para o planejamento e, ainda, identificar princípios e conceitos referentes no objeto e categorizar necessidades e aspirações com ele relacionadas.

C a b e l embra r , no e n t a n t o , que a apropr iação desses conhecimentos nào pode ser mecânica, uma vez que os mesmos tem a abrangência e o limite da teoria social que os gerou: o estabelecimento de uni quadro que agrupa conhecimentos diversos,

|,J Nesse proccsso sào considerados c o m o padrões c valores normativos aqueles que estejam associados a fundamentos lilosólicos e éticos; enquanto .s.io considerados padròcs e valores instrumentais aqueles de ordem pragmática q u e condicionam ou sugerem as modal idades da t»s'ão. ; ' O conhec imen to iransdisciplinar é aquele q u e lan^a mão de conhec imentos das diferentes disciplinas c. não sendo propriedade de nenhuma delas, as supera cr iando um c o n h e c i m e n t o novo , t endo c o m o referência uma teor ia social que i lumina ( tnodil içando) os conhecimentos construídos a partir dc outras perspectivas, dando-lhes uma nova dimensão.

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\ gestados por diferentes matrizes teóricas, proporciona um saber eclético, norteado muitas vezes por intencionalidades conflitantes.

Nesse sentido, o desafio posto para a apropriação desse complexo de saberes será o de , a partir de uma crítica teórica, reconstruí-lo, superando seus limites e estabelecendo uma nova coerência que tenha por eixo a matriz teórica assumida pela equipe planejadora. Isso significa que, mesmo que não esteja explicitada, '.iá sempre uma teoria orientando o recorte que o profissional faz da realidade e o modo c o m o este delineia sua açào. É essa teoria •:uc lhe possibilita formular seu esquema de análise trazendo lhe referencias, supostos, concepções amplas, fornecendo lhe a chave explicativa que lhe vai permitir apreender a realidade e instru-mentalizar o seu diálogo com cia.

Se esta teoria for de cariz transformador, via de regra, há que se estabelecer uma relação dialética - de negação e superação - entre a teoria social c o conhecimento científico que se quer apropriar, tendo em vista superar a parcialidade c, por vezes, a nhistoricidade desses conhecimentos. E uma retomada do saber construído naquilo que ele significa de ampliação do conhecimento de sociedade, ou da açào, dando-lhe uma dimensão de totalidade e uma dimensão histórica.

Desse modo , fica evidente que a perspectiva da mudança que irá nortear o planejamento exigirá um tipo dc conhecimento que , q u e b r a n d o a visão manipuladora, instrumental e imediata da objetividade que se pòe necessariamente nas relações sociais, dê conta, simultaneamente, do real sensível e das contradições nele inerentes. Nesse sent ido, as categorias centrais que norteiam essa apreensão são as da totalidade e da historicidade e, naturalmente, da cont radição , po rque esses conhec imentos sendo parciais têm uma cont rad ição intrínseca ao permit irem a apreensão dc parte do real e, ao mesmo t e m p o , ocultarem as relações essenciais que o de t e rminam.

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4 8 M Í H I A K VJ -RAS B A P T I S T A 1

Os conhecimentos que compõem o referencial do planeja-mento devem sc apoiar em base empírica, dc forma a permitir a dedução dos elementos significativos para a análise do contexto social em foco e a detecção de pressupostos que levem à apreensão do fenômeno e das experiências correlacionadas com a hipótese principal, de forma a compreender e reelaborar a demanda c subsi-diar opções relacionadas à ação.

Há que se ter presente a proposta dc Boaventura Souza Santos ( 1 9 8 9 : 2 6 - 3 1 ) , q u a n d o trata da desdogmat ização da ciência, de que devemos compreender a ciência como prática social de conhecimento , como tarefa que vai se cumpr indo em diálogo com o m u n d o c que é afinal fundado nas vicissitudes, nas opressões e nas lutas que o compõem. Boaventura aponta c o m o princípio para essa apreensão a idéia de que o objet ivo geral da ciência está fora dela: é democratizar e aprofundar a sabedoria prática, o hábito de decidir bem.

Esses estudos deverão ser organizados com a simplicidade e a clareza suficientes para a sua verificação quando confrontados com dados concretos dos fenómenos sociais. Para tanto, há que sc fazer uma operacionali/.ação dos conceitos t rabalhados, que fornecerá as bases para a construção de um sistema de indicadores para aferição dos fenômenos ligados à situação.

A operacionalização dos conceitos procura estabelecer uma relação ent re os componen t e s da si tuação não d i r e t amen te observáveis com elementos passíveis de observação direta. Consiste na identificação de um conjunto de elementos que representam esses componentes e de indicadores que permitam sua observação empírica, a coleta e o registro dc dados, buscando sua utilização no planejamento. Por serem construções do pensamento realizadas com base cm conhecimentos adquiridos sobre a ques tão , os conceitos adquirem significados dentro do esquema em que são

1M AS RI A M E N T O SOCIAI.

colocados, não existindo, portanto, sem um quadro de referencia. Quan to maior a distância entre os conceitos e os fatos empíricos, maior a importância de que sua formulação seja acompanhada de uma cxplicitaçàocm termos operacionais. Portanto, operacionalizar conceitos significa compatibilizá-los a um marco de referencia, tendo em vista sua posterior utilização prática.

Para o planejamento, a importância da operacionalização dos

conceitos está no fato de propiciar: • um marco de referencia para a ação; • a coleta c o registro de dados empíricos; • maior precisão à descrição e à interpretação de dados; • maior facilidade dc comunicação entre especialistas, entre

.» equipe planejadora c a população, c entre estas e a instituição, poss ibi l i tando a in te rpre tação d o s concei tos expressos sem ambigüidades.

Para a operacionalização dos conceitos que configurarão o ob je to do planejamento, parte-se de uma observação ampliada da ques tão em foco e do es tudo da literatura a ela relacionada. Esta observação e este es tudo permit i rão detectar os diferentes e lementos que identificam a ques tão , o m o d o c o m o cies se es t ruturam c sua dinâmica.

A cons t rução de um sistema de indicadores sc faz pela decomposição desses elementos identificados como relevantes para o conceito em aspectos observáveis empiricamente, quantificáveis e escalonáveis quanto à sua força relativa no contexto da questão.

A pesquisa empírica desses indicadores permite a mensuração dc dados concretos de realidade, isto é, o alcance dos índices dos indicadores. F r e q ü e n t e m e n t e , esses índices são medidas relativas que configuram a incidência dc uma determinada ocorrência ante um universo dado . Nesse sent ido, o índice informa em que proporção aquele indicador incide na realidade observada.

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C) c o n j u n t o dos índices é que irá fornecer a d imensão quan-titativa do fato pesquisado. No entan to , para a análise desses dados há que conf ron tá - los c o m p a r â m e t r o s : padrões indicativos das possibilidades de variação de proporcionalidade incrísccas a cada aspecto e s tudado c de seus significados. Hsses pa râmet ros sào ob t idos através da acumulação e da universalização dc informações sobre o c o m p o r t a m e n t o dos indicadores cm diferences espaços geográficos e conjunturas históricas.

Na med ida em q u e os pa râmet ros der ivam da na tu reza específica de cada aspecto analisado c dc suas possibilidades concretas perante as particularidades da situação, eles devem ser adequados à con jun tu ra da realidade estudada.

lísses parâmetros irão determinar:

• o mín imo est imado, abaixo do qual a situação configura um "es tado de crise";

• a media de c o m p o r t a m e n t o do indicador: os índices situa-dos en t re o m í n i m o e a média vão conf igurar um " e s t a d o de necessidade";

• o máximo alcançável cm função dos recursos: p ropor -cionalidade considerada satisfatória na conjuntura .

COLETA DK DADOS

M a n t e n d o c o m o foco central a situação o b j e t o do plane-jamento e c o m o apoio as hipóteses levantadas em relação à situação e as referencias teórico-práticas construídas, deverão ser cole tados dados em quant idade e cm qual idade compatíveis com o nível de a p r o f u n d a m e n t o esperado do e s tudo c com a estratégia prevista para a execução da ação.

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V As fontes de informações são diversas: observação dire ta ,

d o c u m e n t o s oficiais, art igos de jornal e de revista, depo imentos , r eun iões c o m usuár ios , reuniões c o m técnicos e especialistas, pesquisas dc campo , pesquisas dc dados secundários, etc.

A coleta de dados, cm geral, inicia-se por u m a aproximação preliminar exploratória que busca levantar informações q u e irão compor um primeiro q u a d r o de situação geral. O planejador deverá, p r imei ramente , inventariaras informações disponíveis e p rogramar investigações e pesquisas dos aspectos que parecerem obscuros ou q u e necessi tem de maior a p r o f u n d a m e n t o para embasa rem as primeiras tomadas de decisão.

lússc e s tudo preliminar apóia-sc basicamente em material já existente (estatísticas, es tudos , planos, relatórios, mapas), no exame crítico desses dados secundários, na observ ação assistcmática direta, em entrevistas com autor idades , técnicos c líderes locais e em contatos com a população interessada ou envolvida, na área ou no setor em foco. Hssas informações t o m a m por referencia o contex to amplo , ainda que a intervenção prevista na maioria das vezes esteja conf inada a um campo restrito.

A análise dos dados obtidos nessa aproximação deverá permitir a cons ta tação de fatos e de tendências da questão e de suas cir-cunstâncias, bem c o m o identificar áreas que d e m a n d e m pesquisas mais aprofundadas , que permitam detectar a natureza e a magni tude das ques tões mais relevantes.

No e n t a n t o , da m e s m a mane i ra q u e n ã o c possível um conhec imen to comple to de todas as variáveis q u e interferem em u m a si tuação, no p lane jamento vol tado para a área social não c economicamen te viável, nem tecnicamente desejável, a realização prévia de es tudos exaustivos de todos os aspectos relevantes da ques tão abordada . A coleta dc dados para a ação planejada deverá se processar cie maneira acumulativa, duran te t o d o o proccsso,

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consti tuindo um con jun to dinâmico dc informações. Desta forma, a preocupação com a coleta dc dados não se esgota em um deter-m i n a d o m o m e n t o do p lane jamento , mas é p e r m a n e n t e m e n t e realimentada por observações, informações procedentes de novos estudos e pesquisas c / o u avaliações da ação desencadeada.

Seja qual for o momen to da coleta, os dados buscados deverão preferencialmente referir-se aos seguintes aspectos:

• dados de situação; • dados da instituição demandatária da ação; • dados das políticas públicas, da legislação e do equipamento

jurídico c da rede de apoio existente; • dados dc prática (interna c externa).

Dados de situação

O objetivo do es tudo dos dados de situação <3 ob te r uma c o m p r e e n s ã o mais ap ro fundada da ques t ão o b j e t o da ação c estabelecer a natureza geral da problemática. Para tanto , procura traçar sua história c detectar suas determinações.

Os dados de s i tuação a serem levantados re ferem-se à realidade, identificada como a questão obje to do planejamento: sua conformação, os fatores de ordem social, econômica c cultural que a compõem, seus problemas e suas possibilidades. O es tudo deve conter , assim, elementos que permitam tipificar as situações, identificar os desvios, localizar sinais de transtorno ou crise c situar os e lementos mais relevantes para compreende r sua es t ru tura dinâmica e suas determinações históricas.

Procura t ambém apreender a dimensão subjetiva da questão: c o m o ela é percebida pelas pessoas que a vivenciam, pela sociedade c pelos profissionais que trabalham com ela. Busca localizar os g r u p o s sociais mais a fe tados através do es tabe lec imento dos

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"dé f i c i t s " po r g r u p o s sociais; d e t e r m i n a r a impor t ânc i a dos diferentes fatores nesses "déficits" - econômicos, sociais, culturais, demográficos ( tamanho da família, migrações, etc.); determinar as necessidades futuras - estimativas de volume da população previsível em relação ao problema, fluxos, etc.; e realizar "uma verificação dc valores, atitudes, compor tamentos c aspirações da população com relação àquela situação" (Junqueira, 1971) .

As informações obtidas através dessas abordagens são dc cará ter imed ia to ou m e d i a t o . São imedia tas as i n f o r m a ç õ e s específicas, q u e sc referem à problemática particular cm foco e mediatas as informações relacionadas às estruturas mais amplas, nas quais a situação em estudo sc insere21. Nesse processo, o que sc procura é apreender a situação cm sua totalidade, relacionando dialeticamcntc o imediato ao mediato. Para tanto, as informações devem sofrer uma crítica que permita o conhecimento da realidade concreta da situação, que, segundo Florestan Fernandes (1967:XX), "depende, de m o d o direto ou indireto, da precisão com que as instâncias empír icas forem ob t idas , expurgadas , verificadas c coligidas no processo de observação".

A questão imediata deve ser problematizada, decodificada, de forma a explicitar suas determinações conjunturais c estruturais: para que haja uma ação efetiva sobre uma si tuação, é preciso conhecê-la c o m o uma totalidade que tem diferentes dimensões e sc relaciona com totalidades maiores. Essas determinações nem sempre são claras: é necessário um esforço para situar os aconteci-mentos e extrair os sentidos possíveis dessas relações, configurando com maior precisão o âmbito da intervenção.

Sc sc ticar no nível da questão tal c o m o é posta no imediato dc sua apreensão, corre-se o risco de não entendê-la em sua essência.

: : P o r exemplo : r enda per capita, concciiiíAção ÍJU dispersão geográl ica , mov imen tos migratór ios , l ipo p redominan te de atividade econômica , d e m a n d a / o f c r i a de t r a lu lhu .

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Por aproximações sucessivas o profissional apreende o real e suas determinações e o reconstrói. A empina, ao mesmo tempo que revela presenças, ou ausências, e aponta problemas, esconde a questão central que está no fato dc que essa realidade é historica-mente determinada. Muitas vezes, essa reconstrução leva a trabalhar com categorias que não estavam no horizonte da investigação ao se desencadear o es tudo da problemática: sai-se do particular para o universal, para que se possa ter uma leitura mais concreta do particular.

Esses es tudos oferecem e lementos para a localização e correlação dos fatores conjunturais relevantes da situação na qual se imbrica a questão obje to do planejamento c, ainda,, para apreensão de suas determinações histórico-estritturais. Essas aproximações irão permitir qualificar e quantificai' a questão em estudo e formular juízos sobre a mesma.

T ã o impor tante quan to apreender o sent ido do aconte-cimento é perceber o conjunto de forças "favoráveis" ou "desfavo-ráveis" que sobre ele incidem e sua dinâmica22, as contradições, os movimen tos , que o geraram; relacionar a con jun tura com os elementos mais permanentes, mais estruturais da realidade, levando cm conta suas dimensões locais, regionais, nacionais e internacionais.

Naturalmente, dada a variedade de situações que o planeja-m e n t o enfrenta , o c o n t e ú d o desses levantamentos é bastante variável. A experiência vem demonstrando que nesse processo é mais produtivo que a concentração da atenção se faça por questões em lugar de por setores, uma vez que as questões reais cruzam

11 A relação <lc forças é dinâmica, sofre mudanças permanentes , para apreender seu movimento , ccloeam-sc algumas questões: esses segmentos de classe esláo 01s5.1niz-.1dos? Como? Quais as posições assumidas por essas organizações? Quais s<U> as suas propostas? C o m o elas sc opciacio:i.ilizam?

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V setores. Alguns autores têm elaborado, em suas áreas específicas, manuais, guias, roteiros e esquemas2*, que p o d e m orientar os técnicos em sua tarefa de coleta de dados.

Dados da instituição demandatária da ação

T e n d o em vista q u e a q u e s t ã o q u e se c o l o c a p a r a p l a n e j a m e n t o o c o r r e em u m a rea l idade c o m p l e x a , em um d e t e r m i n a d o m o m e n t o h i s t ó r i c o , e m u m a o r g a n i z a ç ã o específ ica, o e s tudo de s i tuação terá necessar iamente c o m o preocupação as características da organização na qual a demanda ocor re .

Isso significa que a compreensão c a re -consmição da situa-ção o b j e t o do p lane jamento têm por referência o c o n h e c i m e n t o da i n s t i t u i ç ã o d e m a n d a t á r i a da ação , suas f ina l idades (sua missão), seus valores, sua área de ação (região, munic íp io , e tc . ) , seu setor (social, econômico , e tc . ) , seu nível de competênc ia ( m u n i c i p a l , r e g i o n a l , e t c . ) , sua f u n ç ã o ( rea l , m a n i f e s t a e potencia l ) , seus objet ivos, diretr izes, estratégias c expectativas, sua e s t ru tu ra organizacional e administrat iva ( o r g a n o g r a m a , e s t a tu tos , r egu lamen tos , descr ição de cargos , polí t ica geral , política salarial). São, t ambém, referência para essa re construção as res t r ições impos tas pelos recursos h u m a n o s e f inanceiros

Dent r e os es tudos , p o d e m o s citar. U N I C H F - F u n d o das Nações Unidas para a Infância: Gisia metodológico para ii análise dc situação de crianças cm circunstâncias especialmente dijiceis. Bogotá , 1990 (Série Metodológica n° ó) e Lineamentos para aplicação da jjnifl wctodoló/jica para a análise He situação de srtnttças em circunstâncias c.<pcctalmente dijlccis. Bogotá , 1990 (Série Metodológica n® N); Herber t de S O U Z A : <i'.on:o se Jaz análise dc canjuntura. V o z e s / I h ase. Coleção Fazer; C. WAR1E: F.sttidiis de ia ('omnnidad. Washington , 1963; IVJATFF.L.ART et oi.: La virienda y los servi cios comunitários rnrales: una mcto/tvhjiia de projjramncióu. Santiago do Chile, 196SjSão Paulo (F.stado), Dtajjnâstica do PD DL S ã o Bailio, s / d .

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disponíve i s , os c o n h e c i m e n t o s c ien t í f icos e t e cno lóg i cos existentes oti cm desenvolvimento na área dc interesse c as poss ib i l idades de ma io r ou m e n o r acesso às i n f o r m a ç õ e s pertinentes.

Nesse es tudo, parte-se do princípio de que a demanda institucional é originada nas suas políticas24, estratégias, diretrizes25

e prioridades. A demanda posta acontece porque existe uma problemática que desafia a ação institucional e tal problemática está inscrita no âmbito das questões amplas do quadro conjuntural, e determinada (tal como a instituição) pelo modo de ser das relações h i st ó ri cas d a so ci e d ad e.

Por ou t ro lado, tem-se claro que as normas institucionais são construídas e operadas pelos sujeitos, portanto, nem sempre assimiladas e assumidas da mesma forma - elas p o d e m ser aprofundadas ou subvertidas: relações independentes das formais podem ser estabelecidas, trabalhos alternativos podem emergir dent ro da instituição e, por sua competência, constituir grupos de referencia que a ultrapassem.

Nesse sentido, é fundamental analisar a dinâmica interna e a estrutura das relações da instituição na qual se opera o projeto. A análise da equipe seus valores, suas características - irá permitir identificar situações que podem tanto potencializar, quanto limitar o alcance de seus resultados.

As propostas dc políticas ti.is instituições "... isão ião apenas procedimentos descritivos do modo de funcionamento .1.) organização, elas MO também o fundamento dc tuna produção xleolôgica: nJo podemos dissociar os proíedimeníos,,*» dispositivos c o discirno desses dispositis-os, da maneira como funciona, como são vividos pelos imluiduos. Os dispositivos operacionais c a ideologia. estão indissoluvelmente lig.idos: eles tem como ivr.çio imcrioiizar cei ias condmas e, ao mesmo tempo» os princípios que os legitima". Max Pages rr •»/. O puder dm orjjohisnfíit-.c n duutiitaçâo daí >»)tíih:nci>nn!s Wm* ns individuas. Sík> Paulo: Atlas, 1987. p. US, •''Diretrizes: princípios nomvnivos que asseguram a unidade da açüo ante os aspectos dfreisiticados do trabalho.

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1 Dados das políticas públicas, da legislação, do equipamento jurídico c da rede dc apoio existente

Um requisito essencial para o planejamento, t omado sob a perspectiva da totalidade, se assenta no princípio da inter-i elação entre as diversas áreas de definição e operação de políticas e os d i f e r e n t e s c a m p o s de in t e rvenção . Nesse s e n t i d o , o eníYentamento e a superação de uma de te rminada si tuação passam pela identificação das políticas públicas, das políticas específicas à área de intervenção, da legislação pert inente, do equipamento jurídico e do equipamento social. Passam também pelo c o n h e c i m e n t o dos p r o j e t o s em a n d a m e n t o e de sua capacidade de atendimento cm relação à população demandatária dos serviços.

Na coleta de dados, levam-se em conta as instituições e programas responsáveis pelos serviços relacionados à questão estudada, os recursos desses programas (sua organização, quan-tidade, custo) , suas atividades (quant idade, eficácia) e a relação entre uma c outra (eficiência, produtividade), seus pontos fortes e pontos fracos. K também importante a descrição do fluxo (e das normas que o regem) e dos usuários nas instituições em cada t ipo específico de ação.

Também, para esse enfrentamento e essa superação, há que .sc ter presente as relações existentes entre as instituições ou complexos institucionais, governamentais e rtão-governamentais, que atuam lia área e que estejam situados no contexto no qual a ação planejada incidirá26. O conhecimento dessas relações irá permitir apreender o sistema dc complementaridade dos serviços

Kntrc as ins t i tu ições existem múlt iplas lormas de re lac ionamento : t roca de informações, recursos, dinheiro, pessoal, população atendida, etc.

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58 M J P X N W V K R A S B A P T I S T A

nos diferentes campos, suas formas de organização c a existência ou a possibilidade dc implementação dc um sistema dc "aten-d imento cm rede".

Hm termos gerais, poder-se-ia dizer que o "atendimento em rede" sc constitui pela articulação dc um conjunto amplo c dinâmico de organizações diversas, em torno de interesses comuns, que realizam ações complementares cm um processo unitário e coerente de decisões, estratégias c esforços. Essas ações cm parceria, realizadas por "un idades operacionais i ndependen te s 'credenciadas* c in terdependentes com relação aos processos operacionais que compart i lham" (Gonçalves, 1991:4), t raduzem sc "cm vínculos horizontais, de interdependência c complementaridade" (Carvalho c Guará, 1995:10), interconcciando agentes, serviços» produtos c os diversos tipos de organizações27. Essa perspectiva ultrapassa a noção, presente no senso comum e na burocracia do Estado, "de cadeia dc serviços similares, subordinados , em geral, a uma organização que exerce a gestão de forma centralizada c hierárquica" (Carvalho e Guará, op.cit.\\i))n.

As estratégias e os esforços da ação em rede - concebidos e projetados em coerência com os ditames legais constituídos -assentam se cm instâncias estabelecidas pela legislação pertinente (ECA, LOAS) para controle e flexibilização dos processos, tendo na liderança os diferentes Conselhos Paritários (de Direitos da

; ; F.dward IÍ..V. e Tapia, S.G., citados por Cury (1998:79) , acentuam a característica dc horizontal idade dc redes quando as conceituam: "A.s redes s3o uma forma de organização onde s i o rompidas as hierarquias c se promovem relações horizontais. Sua atividade e existência dependem da iniciativa de cada uma de suas partes ou nódulos c não de uma instância central c única". ;x "Hntendida desta fornia, uir.a rede nada mais e do que o resultado de um processo de desconcentração de meio» dc ação de uma organização por meio dc unidades operacionais ( . . . ) i:. pressuposto que haja uniformidade de procedimentos operacionais ao longo da rede formada pela desconcentração operacional." (Gonçalves, 1991:4)

1 ' L . A X K J A M K X T O S U C I A I .

Criança e do Adolescente, de Assistência Social, etc.)2 9 . Esse acendimento cm rede, via dc regra, tem presente o caráter nacional v integral da questão sobre a qual incide, o que significa uma busca dc integração crítica às políticas, às metas, às estratégias e aos programas estabelecidos nos diferentes níveis do sistema dc atendimento do país.

A apreensão das políticas publicas, da legislação, do equipa-mento jurídico e da rede de atendimento existentes apóia-se em uma avaliação de sua efetividade, de sua consistência e legitimidade cm relação às condições gerais e demandas da sociedade. Procura verificar sua compatibil idade t an to com o contexto histórico, cultural e político no qual têm dc operar, quanto com a missão ético-r: "' ca da sociedade de assegurar a elevação progressiva dos níveis de vida da população.

Dessa forma, a montagem dc um instrumental de coleta de dados relacionados às f; ,r ' :cas, à legislação c ao sistema dc atendi-men to deve ter presente que as deliberações c as ações que interfe-

Podemos citar c o m o exemplo o d o c u m e n t o preparado pelos especialistas reunidos pelo Fórum Nacional Permanente dc Organizações Não-C«ovcrnamentais de Defesa da Criança e do Adolescente (Volpi, 1997:43-44}, que recomenda que a articulação cm rede d o s serviços c programas dest inados a infância c ã juventude deve caracterizar-se pela: a. atuação privilegiada do Conselho de Direitos, enquanto espaço de elaboração e deliberação sobre a politica de direitos; b. existência de u m a coordenação no âmbi to governamental que articule ações, otimize recursos, priorize a área de intervenção e evire o paralelismo c a superposição de açòcs; c. existência de um núcleo de p lanejamento , mon i to ramen to e avaliação que concentre informações de interesse comum, análises e projeções que subsidiem a definição e o r eo rdenamen to pe rmanen te das atribuições de c,uta programa m e m b r o da r ede j d. unificação dos procedimentos e explicitação dos critérios de acesso aos serviços, assegurando o t ra tamento indiscriminaiório c transparente aos usuários; f. socialização de equipamentos e tecnologia para uso comum e ampliação do impacto dos serviços; g. integração ojxrracional dos órgãos do Judiciário, Ministério Público, Dcfcnsoria e Segurança Pública.

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60 M V I Í M N VIUÍAS B A P T I S T A

rcm cm uma determinada questão situam-se em campos c níveis tào diversos quanto diversos são os elementos que compõem sua estrutura, nào se restringindo a um campo específico nem à atenção setorialmente limitada*0. Pelo contrário, projetam-se sobre cada um dos fatores que configuram a estrutura do problema, abarcando, equacionando, não apenas suas expressões mais evidentes, mas também seus fatores geradores.

Na perspectiva de formular um referencial analítico para o que se poderia considerar uma rede de redes, Carvalho e Guará (op. r/t.:13-28) localizam os diferentes espaços e âmbitos nos quais elas se configuram:

As redes sociais espontâneas (Carvalho e Guará, op. cit:. 15) sào tecidas no espaço local, a partir de conexões informais udc vínculos mais ou menos fortes" (l;a!eiros, afi.cit,), tendo por base as relações primárias, interpessoais e espontâneas. Incluem a família"0, os amigos*2,

vizinhança, o trabalho, a rua, o quarteirão, a comunidade, a Igreja. Sua açào se faz através de relações de reciprocidade, circulação de informações e prestação de serviços imediatos.

As redes de serviços sociocomunitários (Carvalho e Guará, op. Ê / 7 . : 1 5 - 1 6 ) tem como protagonistas históricos os agentes filantrópicos e as organizações comunitárias (a Igreja, a Sociedade

Ks.sc a tendimento oui rede inclui também os programas desenvolvidos na área dc educação, saúde» trabalho, esportes, lazer, ccc. São componentes necessários para a ari icutação desses programas as açòes decoiTcnic.s das políticas sociais básicas - educação, snfuk\ assistência social - e dos programas especializados campos clássicos dc atividades na .'u ca, constituídos por uma agregação simultânea dc ações próprias do poder executivo C do poder judiciário. !1 l-iii seu e s tudo sobre familia e rede social, Both (1976) assinala que os parentes oferecem talvez o mais importante sentido de identidade e dc pertencer a algo juntos. Fornece também ajuda e serviços mútuos , por vezes criando um substancial montan te dc ajuda financeira. ! i ISoih (1976) cita estudos que afirmam que a feição essencial da amizade e que ela é voluntária e está baseada em interesses comparti lhados e no consenso em comparação com o parentesco, no qual os negócios e a obrigação são os catalisadores.

PI . W I Í L A M I Í N T U M K : I . \ I . 61

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Amigos de Bairro). Essas redes produzem serviços assistenciais de caráter mutualista (serviços ambulatoriais, creches, abrigos); desenvolvem mutirões para moradia, manutenção de equipamentos, limpeza urbana; organizam clubes de mães, festas comunitárias, cooperativas; e implementam serviços de desenvolvimento de cidadania, melhoria ambiental e da qualidade dc vida.

As redes setoriais públicas (Carvalho e Guará, op. cit.: 1 <H-25) es t ruturam-se a partir do espaço público em função de necessidades tidas como direitos dos indivíduos. Prestam serviços específicos e especializados, consagrados pelas políticas , '1 1 "cas setoriais educação, saúde, habitação, etc.

As redes setoriais privadas (Carvalho e Guará, op. cit:. 1<S ) >ão redes que, por serem de caráter privado, seguem as leis do mercado, oferecendo seus serviços mediante pagamento. Embora acessíveis a unia parcela rest rita da população, estas redes costumam estender-se, via convénio, aos trabalhadores do mercado formal

As redes sociais movimcntalistas**{Carvalho e Guará, op. cit:. 16-18) conformam-se como movimento social de denúncia e de vigilância e luta reivindicatória por melhores condições de vida e pela afirmação de direitos. Constituem-se a partir da articulação de grupos sociais de naturezas e funções diversas, ligados através de relações interpessoais. Estas redes oxigenam todas as demais, assumindo o papel de instituintes dc novas demandas de justiça.

O levantamento e a análise desse sistema de redes deverão permitir o estabelecimento da capacidade real e potencial do sistema para en f r en t amen to da questão focalizada; deverão também possibilitar a quantificação e a qualificação dos recursos disponibi-lizados e a identificação das deficiências do sistema em termos de

!S Carva lho e Gua rá (op (it.:)6i i n fo rmam q u e esle conce i to foi cons t ru ído e desenvolvido por Ana Maria Do imo, em "Movimentos sociais e conselhos populares, iles.ilios da institucionalidadc democrática". (Caxambu, 1990, miineo;

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62 M Y R S ^ I V X R A S B A I * T I $ T A

pessoal técnico ou leigo, dc recursos orçamentários, dc legislação dc referência, de organização institucional, ctc.

Esse estudo deverá ser complementado com a identificação e com a qualificação dos recursos (humanos, financeiros, insti-tucionais c logísticos), colocados à disposição do atendimento da questão através do planejamento em curso, c a localização de quais recursos podem/precisam ser mobilizados para complementa r / garantir a operação da ação que será proposta.

Os dados brutos, recolhidos a partir das informações obtidas, precisam ser trabalhados, organizados e sistematizados, a fim de oferecerem maiores subsídios para a análise. Essa organização sc realiza através de técnicas dc agrupamento de variáveis, de tabulação, de representações gráficas (tais como quadros, mapas, etc.) e outras34.

Dados dc prática (interna c externa)

Por ocasião do levantamento de dados, o técnico deverá inventariar os recursos humanos, econômicos, institucionais, ctc., disponíveis ou cm potencial, existentes na própria entidade ou fora «.leia; ao mesmo tempo, deverá estudar a ação reguladora e normativa do governo c sua eficiência, a concentração e a dispersão do equipamento existente {por área geográfica, por grupos dc população, por categorias socioeconómicas diferenciadas, etc.), sua Capacidade c sua suficiência, etc.; deverá, ainda, levar em conta as restrições à utilização de pessoal ou equipamentos dc determinado tipo.

A análise de dados da intervenção que vem sendo realizada, tanto na instituição quanto tora dela, para enfrentamento da situação em estudo c de situações afins, objetiva detectar o enfoque dos trabalhos que estão sendo efetuados» perante o problema e as

•l4 Hssas cécnieas, bem t o m o aquelas dc coleta dc dados, podem ser escudadas cm profundidade na bibliografia referente à pesquisa social.

I L \ N K J A M E N T O S O C I A I . 6 3

V propostas que vêem sendo operadas, buscando localizar não apenas os fatores de eficiência c eficácia daquelas ações, mas também aqueles que. podem ser considerados prejudiciais ao alcance dos objetivos propostos. As questões que norteiam essa aproximação podem ser assim expressas: quais as barreiras que impedem a resolução da questão? Quais os avanços já conseguidos para superá-las? Quais as potencialidades para avançar cada vez mais?

Na análise da prática interna, a atenção se concentra no próprio sistema da instituição executora do planejamento, na sua capacidade dc atendimento, na correspondência entre seus níveis de decisão e suas atribuições, em sua divisão operativa, erc. O estudo procura realizar uma análise crítica da experiência desenvolvida, das modalidades, das estratégias de procedimento c dos benefícios decorrentes, cm seus aspectos quantitativos e qualitativos, e em seus fundamentos tcórico-práticos.

A prática externa é estudada através do levantamento e da análise dos procedimentos, das habilidades, da tecnologia, do instrumental, etc., desenvolvidos cm diferentes instituições, no atendimento de questões do tipo focalizado pelo planejamento ou de problemas afins. Esses dados podem ser obtidos por consulta a fontes bibliográficas ou documentais, ou por observação direta e pesquisa de campo.

Essas instituições não se localizam necessariamente na mesma área geográfica do planejamento nem atendem a mesma população; podendo até mesmo estar localizadas cm outros países ou cm regiões cujas condições socioeconómicas e culturais sejam muito diferentes. Assim, o uso dos conhecimentos obtidos através desse levantamento deverá, naturalmente, sofrer adequações para sua aplicação na realidade objeto do planejamento e, em situações particulares, passar por um período dc experimentação controlada antes de ter seu uso generalizado.

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0 4 MJRRTIWC V U U A S B A P T I S T A

ORGANIZAÇÃO E ANÁLISE

A recolha do material , ainda que bem feita, não exime o p lane jador de ter q u e realizar uma análise exaustiva dos fatos, organizá- los c reorganizá- los , descreve-los, fazer interpretações, dcs t r inchar os discursos, os dados , os processos, os aconteci-m e n t o s históricos.

Essa organização e análise sc realizam em um mov imen to no qual o p lanejador visa a novas formas dc aproximação do o b j e t o , cons t ru indo diferentes m o m e n t o s de síntese - não c o m o espaço de cer tezas , mas de novas indagações , c o m o busca dc novas respostas.

Nesse processo, a reflexão vai caminhando, articulada com elementos q u e emergem do real, sem deixar nada de fora - o aqui, o agora, o antes, o daqui a pouco , em um movimento que articula a descrição, a interpretação, a compreensão e a explicação dos dados de realidade.

Descrição

A descrição é a exposição circunstanciada da base factual relacionada ao problema imediato. Ao faze-la, obtém-se elementos para a busca da precisão do seu significado e o torna verificável pela enumeração rigorosa dos fatos que o evidenciam - mostra que ele existe, quais os seus contornos e as suas especificidades. Para tanto, o problema obje to do planejamento tem de ser definido e deli-mitado, superando suas possíveis ambigüidades.

Para Matus Huertas, 1996), essa descrição do problema reúne em um único significado (para o planejador que o analisa) as diferentes interpretações possíveis para o objeto; determina o que deve ser explicado (problematiza) - quais as causas da situação

I'! ANISrAHUNTO SÓCIA! 6 5

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exposta, por exemplo; verifica o problema dc forma monitorável, a lini dc que se possa acompanhar sua evolução; verifica a possível eficácia dc seu enfrentamento.

A aproximação descritiva evidencia os componentes relevantes da situação sob duas perspectivas:

a) a partir da constatação das correlações existentes entre os múltiplos aspectos dc u m a serie de fatos (corte transversal da realidade);

b) a partir do levantamento histórico da situação, que procura, no t empo , as origens c o desenvolvimento dc determinados fenó-menos (corte longitudinal da realidade).

Essa aproximação pode ser feita através da s imples exposi-ção dos dados e de suas correlações ou , ainda, do uso de técnicas estatísticas dc análise. É nessa aproximação que sc faz uso do t r a t amen to matemát ico dos dados para medir e correlacionar as informações . O d i m e n s i o n a m e n t o das variáveis é feito a partir da análise quali tativa obt ida pela observação, po r tomadas de d e p o i m e n t o s c da numeração e descrição dos aspectos externos via ques tão que p o d e m , ou não, ser constatados por ins t rumentos dc medida .

Na descrição dc dados dc realidade, as informações são operadas t endo por base os índices dos indicadores determinados pelos referenciais tomados c o m o apoio para o planejamento.

C o n s i d e r a n d o que na área social não existem situações estáticas, o f a to de o e s tudo sc realizar em um d e t e r m i n a d o m o m e n t o histórico, ã luz de elementos informativos do presente e ilo passado, não exclui a necessidade de pesquisa da evolução da situação. Essa pesquisa visa discernir seu compor tamento fu turo , o lluxo e a seqüência das mudanças, e as possibilidades de intervenção nas tendências verificadas. Esse es tudo projetivo dc dados c feito a partir do pressuposto de que a constância na dinâmica das variáveis

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66 M V R J A N VI-.U. A S B A P T I S T A

estudadas permite estabelecer a provável dinâmica dessas mesmas variáveis no futuro a ser planejado.

Através da projeção de dados c examinada a maneira como a situação evolui historicamente c quais os fatores dinâmicos que influenciaram essa evolução; quais as taxas dc crescimento obtidas e os esforços realizados para consegui-las ou, conforme o caso, para sustá-las. Procura-se identificar as tendências futuras prováveis, as possibilidades de variação ou dc persistência de determinados fatores, as possibilidades de desenvolvimento da situação, suas potencialidades c o grau de intervenção necessário para desencadeá-las.

A projeção sc faz a partir do conhecimento dc uma série histórica dc relação en t re variáveis ( p o r exemplo : t e m p o X população; instrução X tempo X renda), para tanto, podem ser utilizadas técnicas que permitam identificar tendências e elaborar diagnósticos projetivos, considerando a continuidade da situação c o r i tmo dc evolução da realidade até então detectada. Segundo Perroux ( 1 9 6 7 : 2 4 ) , "as projeções dc variáveis especificadas consis tem em extrapolar uma série, a partir da in terpolação significativa, o que quer dizer, prolongar (corrigindo), durante um período futuro, uma taxa de crescimento de uma variável observada durante um período transcorrido".

A primeira aproximação dos dados pode ser gráfica, a partir da localização de pontos em um gráfico de coordenadas: essa localização irá evidenciar uma dispersão maior ou menor de pontos, que é chamada "nuvem de pontos", cuja tendência sc expressa no traçado de uma linha q u e indica, de maneira aproximada, as perspectivas de continuidade daquela relação. Para calcular a taxa espontânea de crescimento da relação entre variáveis através do ajuste da "nuvem de pontos", Dossel (1973:99) recomenda a utilização do processo dos mínimos quadrados, que permite o ajuste da equação da reta ou da parábola, representativas tia relação cm estudo.

1* I S N K J A M F C . V I O S O C I A I . 6 7

V É o conhecimento rigoroso da empiria que vai estabelecer a

qualidade da "matéria pr ima" sobre a qual o planejador vai sc debruçar para fazer suas análises e estudos projetivos, identificar tendências e pontos críticos.

Interpretação

A segunda aproximação, que pode ser chamada dc interpre-tação, refcrc-se à busca dos significados das situações encontradas. A const rução desses significados apóia-sc nos conhec imentos acumulados, c em desenvolvimento, pelas ciências e no saber prático relacionados à questão e também nos valores c modelos35 normativos que orientam o julgamento de quando uma situação pode ser considerada satisfatória ou não, ante alguns parâmetros, c qual seu grau de necessidade ou dc crise.

Hncontramoscm Carlos Matus {npud Huertas, 1996:32) um aler ta s o b r e a ass imet r ia d o s c a m i n h o s da i n t e r p r e t a ç ã o , determinados não apenas pelas diferentes leituras verdadeiras dos d i fe ren tes p rob lemas , mas t a m b é m , e p r inc ipa lmente , pelas diferentes leituras verdadeiras dos mesmos problemas. Conhecer os modos como os faros são interpretados pelos outros e a relação dessa interpretação com o jogo social é o desafio. Seu cnfrcntamciuo é essencial para que sc possa, por um lado, apreender o m o d o de ser e de agir dos diversos atores que sc movimentam na realidade com a qual se trabalha c, por outro, se preparar para lidar com eles c com suas diferenças.

Kssa preparação deve levar à identificação de crenças e valores, não apenas dos pesquisadores e analistas, mas também dos demais

M o d e l o cons ide rado c o m o o equivalente esquemát ico dc um f e n ô m e n o complexo: t em um nível de general idade que permi te MIA aplicação a situações distintas, q u a n d o sc tr .ua dc áreas semelhantes .

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6 8 MYKU.N VivRÃs BAPTISTA i

segmentos envolvidos no processo, seus conhecimentos c seus métodos dc interpretação. Deve levar também ao conhecimento dos aspectos que estejam proporcionando desgaste e / o u tensão a esses sujeitos e das condições de seu enfrentamento.

O que vai determinar a qualidade de uma análise interpretativa crítica do material ob t ido na coleta de dados é a explicitação da perspect iva teór ica assumida c o c o n h e c i m e n t o das teorias i n t e r m é d i a s q u e p e r m i t a m o a p r o f u n d a m e n t o de a spec tos fundamentais do problema e sua interpretação

Essa relação da teoria com as evidências c muito difícil de ser feita. A questão sc coloca na forma de perceber as evidências do real (aqueles dados, fatos, acontecimentos) e , . ' 'ematizá-las^.

Nesta aproximação, o planejador analisa os dados obt idos a p a r t i r d e u m q u a d r o d e r e f e r ê n c i a , m o n t a d o ã l u z d o s conhecimentos teóricos e tia prática. Kssc quadro permite constituir indicadores e parâmetros, que consubstanciam "uma tipologia que possa situar o fenômeno estudado de acordo com um modelo explicativo teórico-prático, construído com base nos fenômenos típicos" (Fuleiros, 1971:22). Essa tipologia fornece ao planejador as condições necessárias para identificar a tipicidade dos elementos observáveis daquela situação específica, a sua aproximação ou o seu a f a s t amen to dos padrões def in idos c o m o desejáveis e a identificação do seu "estado de necessidade" ou "de crise"3".

"Os métodos tcóiicos dc interpretação nào são incompatíveis, nem mutuamente exclusivos ( . . . ) são, ao contrário, mutuamente interdependentes c complementares." ! Fernandes, 1967: XXI)

Problemat izar , ou seja, estabelecer um "diálogo com as evidencias*1, exige uma postura teórica e apreensão do real: sem empiri.i, .vem análise de documentos , sem observação da realidade, não se consegue problematizai . K através tia problematização, inspirada na unidade teórico-prát ica, tpic as evidencias ganham c o n t e ú d o e se t ransformam em concre to pensado.

F.xprcssão utilizada pôr R. B. Dosset 1.1973:11113,..

P L A N K I A M K N V O S U C I A I . 6 9

Co mp i rensã o/Expli cação dos dados dc rea li d a dc

E m b o r a a r e c o n s t r u ç ã o do o b j e t o se faça a par t i r do c o n h e c i m e n t o inicial até agora apresentado - de descrição e interpretação > se o enfrentamento da problemática se limitar a esses níveis, corre-se o risco de não abarcá-lo em sua essência. E preciso ir além da apreensão imediata dos dados e desvelar a estrut ura imanente do obje to em estudo, seus significados, suas tendências e situá-la na conjuntura sócio-histórica que a gestou.

Nesse sentido, para tuna análise rigorosa dos dados na ótica de seu significado no contexto das relações de sociedade, toma-sc como perspectiva investigativa o estruturalismo genético, derivado da teoria marxiana, na vertente goldmaniana ;g, que conjuga a dimensão analítica das determinações externas, sócio históricas (explicação)» com a dimensão analítica da estrutura interna significativa (compreensão).

Para alcançar esta compreensão e esta explicação, o planejador parte da prel iminar de que o conhec imen to dessas es t ruturas significativas não se coloca imediatamente à consciência: sua apreensão c resultado de uma reflexão crítica obstinada sobre as relações que constituem o objeto e as suas circunstancias. A medida que o significado do todo for se evidenciando, irão se delineando os traços da estrutura

" Kssa escolha não é arbitrária, ela parte do \upos io dc tpie esta sistematização tio me t u d o dialético, originariamente realizada por l.iio.cn Goldmann para embasamento de seus estudos sobre a sociologia da cultura, compõe uma metodologia geral para o es tudo das relações tios homens na sociedade, conf igurando assim uma vertente mclodológica fecunda para a apreensão do objeto do planejamento quando este se refere a questões postas n.i\ relações de sociedade. A proposta metodológica de Lucien Goldmann foi estudada, principalmente* a partir de seus livros: • 1x Dtsii ÇaeJjf. Paris: Gallimard, 1959; • i'i-uf utse s-míuIoíjíc dii ivj»hm. Fáris: Gallimard. 1964; • Dia li ti ca e cihitiat humanas, Trad. João Arsénio Nunes. Lisboa: Presença, 1972; • (.'Mudai H u m a n a s € Viforofia. Trad. l.upe Cot riu Ga randec José Aiiluir (iianotti. São Paulo: DIIT.L, 19X0, 8. ed.; • D:a!i:iia c cithura. Trad. Luiz Fernando Cardoso. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. 1. ed .

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70 M v u u . v V K R A S B A U T I S T A

parcial da situação em loco; c a elucidação da gênese da situação e da maior parte dos problemas que a constitui só ocorrerá quando esta ior inserida na estrutura maior. É nesse sentido que se assume como categoria central de análise a totalidade concreta™, o que implica ter sempre presente a formação econômico-soe ia! da realidade escudada, que é o lugar social onde os atores produzem os fotos e são, por sua vez, produzidos e reproduzidos como atores.

Dessa perspectiva, entende-se que não é possível apreender a estrutura e a dinâmica essencial da questão em estudo sem compreender a articulação entre as suas partes e sem perceber o seu lugar em estruturas mais amplas, ou seja, sem levar em conca os acontecimentos históricos externos, porque esta é a trama que constitui a base sobre a qual se tecem essas trajetórias. Essa história externa tem dc aparecer, para, inclusive, permitir a avaliação dos acontecimentos internos. Nesse sentido, a operação de apreensão da realidade se faz num permanente movimento que vai das categorias explicativas relacionadas às determinações provenientes da totalidade social, às categorias compreensivas que buscam apreender c interpretar a parcialidade da questão foco do planejamento.

Isso indica que uma análise mais profunda deve ter um caráter compreensivo dos elementos que constroem o objeto c sua trajetória, no que diz respeito às relações internas que vão se constituindo, e um caráter explicativo, em relação às estruturas que as constituíram.

A situação objeto do planejamento é, então, tomada como uma realidade parcial, imbricada em um contexto maior dc estruturas dinâmicas, de níveis diferentes, tendo cada uma delas uma significação particular, e delas recebendo, em escalas diversas de importância, as determinações que constituem a sua própria génese.

H'; O que inclui a liistoricid.uk c ;i contradítoriedade: o Halo c as p » r t c s / o singular, o particular c o universal/;) teoria e a p r á t i ca /o cotidiano e a história.

1*1.AN'JIJAMKNTO S U C I A I . 71

V E importante considerar que a realidade parcial, objeto do

planejamento, é conformada por elementos que interagem.e que o estudo dc aspectos isolados pode apresentar uma realidade distorcida se não houver preocupação concomitante com suas inter relações c com suas vinculações com a realidade mais ampla11. Os dados sobre o objeto irão se concretizando, se revelando significativos, à medida que forem sendo integrados cm conjuntos mais abrangentes. Sua especificidade irá se estabelecendo tanto pelo ripo de articulação dc seus elementos componentes, quanto pelas relações que eles mantém com as estruturas que os englobam. Para tanto, há que se realizar vim estudo da conexão existente entre os principais elementos que compõem a situação, tendo claro que não serão encontradas relações simples, uma vez que o proccsso dc inter-rclaçào é contraditório: um mesmo elemento pode ser considerado desencadeante (causa) de determinadas situações e, ao mesmo tempo, desencadeado (efeito), exercendo influencia de diferentes graus sobre a situação, em uma relação complexa: na determinação das relações entre esses elementos o planejador depara-se, via de regra, com uma multiplicidade de relações, cada qual exercendo diferentes graus de influência sobre a situação focalizada. O estudo dessa relação pode ser realizado com a utilização de métodos matemáticos, se seus indicadores estiverem associados a valores numéricos'13.

Deve sc ressaltar que -essas variáveis, no campo social, precisam ser vistas em sua situação dc resultantes dc questões que t ê m or igem cm problemáticas mais amplas, externas ao sistema cm es tudo c às possibilidades dc intervenção do planejador;

A análise matemática Tem por finalidade definir de foi nu q.iamilicãvel os tipos de reS.-.ção o. is tentes entre as variáveis, que podem ser identificados na seguinte v a r i n o : - relação dc c.uisa/efeito (determinismo), quando a ocorrência de x >r condição suficiente para a •.'.-escuda d c - relação produtor /p roduto , sc .v for c o n d i d o necessária, mas não suficiente, p.ir.i .i ocorrência de v; relação dc correlação, quando .v e v variam simultaneamente, isto é, cn.manto variável .v se modifica, a variável y também soíro modificações, na mesma intensidade, embora essas ocorrências não estejam vinculadas entre si., cm termos de necessidade ou dc .suficiência. A abordagem deste assunto teve por base o capítulo "C.avisa-3'-iê:to, Produtor-Produto e Correlação". (AekotV, 1 #67:88-93)

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72 M R TU A S~ V I: K A > B ,A r r R s TA

Assim, não será suficiente es tudar a estrutura interna do obje to . K necessário conhece-lo genericamente, em seu processo de formação e direcionamento, apreendendo as condições que vão se c o n f o r m a n d o e as relações que vão sc t ransformando. Os novos conhecimentos que daí possam emergir deverão ser relacionados às contradições internas das situações e às conjunturas nas quais elas se desenvolvem.

Nesse processo, a reflexão vai caminhando, articulada com elementos que se colocam 110 real, procurando não deixar nada dc fora: o agora, o antes, o q u e está emergindo, o que virá depois. Cada situação tem seu passado e seu futuro, e a dialética p re sen te / pa s sado / fu tu ro da análise é resultado da indagação sobre a empiria q u e vem se const i tuindo no próprio processo de sua construção: o passado nào é apenas passado, mas, principalmente, a gênese do presente; e o fu turo é mais que uma projeção, é o curso possível de uma utopia. N à o são todos os passados que interessam, há passados que são determinantes , constitutivos, que estão presentes na força do ob je to estudado. Para estes, o es tudo sc coloca na busca da gênese dos elementos postos no presente e da utopia que os informa.

Nesse sentido, é importante ter claro o momento conjuntural que está sendo vi venci ado, o papel jogado pelo Kstado cm relação à questão estudada e suas posições expressas pelas políticas sociais por ele definidas43.

Por exemplo, F.stado Mínimo sendo owuiindo pelo governo leva ao reordenamento das iiisiimiyões, a cria»,'.10 dc mecanismos tle parcerias com outras insiAueias da sociedade ;a filantropia empresarial, po r exemplo}, de descentralização, dc criação de sistemas ( t ipo Sistema Unificado de Saúde -, de municipalizarão, etc.

V

Identificação dc prioridades dc intervenção

Os problemas dc falta dc recursos, dc destou tinntda d cs, dc inflação, dc manipulação dc informações, afetam qualquer jj estão, mas o que está em jogo, o pressuposto das decisões, ê o poder, e para garantir uma cena direção nos orqanismos c preciso jogar nessa aventura.

Rilciros, Memorial, p. 26

O p l a n e j a d o r q u e p r e t e n d e criar c o n d i ç õ e s para u m a intervenção que conduza a mudanças significativas - não apenas na singularidade do seu obje to , mas na particularidade da situação e na universalidade das relações sociais - deve necessariamente procurar superar os limites do enfoque situacional para identificar prioridades de intervenção, adotando uma visão que não reduza a

ação à imediaticidadc. As diferentes aproximações para a análise da situação, já

apontadas, irão conf igurando os diversos espaços do problema que precisam dc intervenção. Se, po r um lado, a descrição e a inter-pretação d o s dados permitem apreender as prioridades relacionadas ao ob je to , por o u t r o lado, a dialética expl icação/compreensão possibilita identificar os pontos da problemática sobre os quais se deve e se p o d e atuar para que a ação seja não apenas eficaz cm

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74 MYXÍAK- VHRAS BAPTISTA

relação à problemática imediata, mas t ambém efetiva em relação à questão mais ampla na qual a problemática está inserida.

C o m o , geralmente , na área social, há desproporção entre os recursos disponíveis e o c o n j u n t o dc prioridades a serem atendidas, evidencia-se ao planejador o desafio que c hierarquizar essas priorida-des, identificando aquelas "que permitam a transformação do estado dc necessidade cm planos, com seus objetivos, t endo em vista as limitações da situação econòmieo-í inanceira" (Dossct , 1973:99) .

Para que a identificação das prioridades de intervenção sc faça de maneira racional c objet iva, p o d e m ser uti l izados dois critérios básicos: de relevância e de viabilidade.

Critérios de relevância

A problemática social é de tal maneira complexa, que muitos e lementos poderão compor o rol de fatores relevantes cm uma determinada situação. Na aplicação do critério dc relevância, o p lane jador deverá, na medida do possível, tornar objet ivos os c o n c e i t o s s u b j e t i v o s , u m a vez q u e a s i n f o r m a ç õ e s s ã o f reqüen temente incompletas ou defeituosas c, por sua natureza, dificilmente objeiiváveis (cm termos de expressão numérica da ocorrência). Isto, para possibilitar que a análise estabeleça elementos ponderáveis da relevância de um aspecto sobre ou t ro em uma dada situação social.

O critério de relevância é aplicado t endo cm perspectiva perceber o quão significativo será o impacto da ação - realizada sobre um determinado aspecto da questão - sobre a problemática em seu con jun to . Procura detectar a importância estratégica de cada variável em relação ao problema, localizando causas deter-minantes , interação mútua de fatores, suas conseqüências e os processos emergentes.

I M . A N K J A M J I N T O S U C I A I . 75

Inf luem na determinação de relevância: • o grau de crise representado pela variável; • o seu impacto sobre as outras variáveis; • a vantagem estratégica de sua manipulação; • o grau de interesse geral (a demanda social); • os padrões c valores que norteiam o p lanejamento . A análise dc relevância de determinados aspectos da realidade

social pode ser realizada a partir da montagem da matriz de relação entre variáveis'1'1, na qual as linhas horizontais representariam a sua dimensão causal, e as colunas, sua importância como efeito. A maior dificuldade nessa representação gráfica é a ponderação de dados , por natureza subjetivos, da realidade trabalhada.

Critérios dc viabilidade

O planejador tem diferentes graus dc influencia sobre as q u e s t õ e s c o n s i d e r a d a s pr ior i tá r ias para o e n f r e n t a m e n t o da problemática obje to do planejamento. I lá prioridades sobre as quais o planejador apresenta controle comple to e outras que estão fora de sua governabilidade - que per tencem a outros espaços com os quais interage.

Hm termos de viabilidade, a primeira consideração sc volta para aquelas prioridades que se encont ram no espaço ao alcance da açào prof iss ional no co t id i ano da inst i tuição. Esse espaço configura um contexto privilegiado para o p lanejamento, no qual o profissional pode e deve assumir decisões em um de te rminado nível c p roduz i r mudanças , t an to no seu dia-a dia q u a n t o nos processos e políticas institucionais. Nesse espaço, movimentam-se us usuários, suas famílias e colaterais, os demais agentes institucio

" Ver anexo 1.

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7 6 M V M A X " V LI RAS I? A :• T I ST A

nais, ctc. O uso desse espaço tem limites, pessoais, conjunturais, institucionais, determinando as mudanças que o profissional tem condições de realizar.

Para o estudo da viabilidade das prioridades, inscritas no espaço ao alcance da açào profissional, há que sc ter claro c como referência os seguintes aspectos:

• o âmbito institucional, suas funções c responsabilidades; • as possibilidades concretas dc intervenção em termos

financeiros, dc pessoal, de conhecimentos acumulados, de técnicas e de prazos;

• a coerência com a política definida em outros níveis; • a compatibilidade com a situação social, econômica e

política vigente; • a oportunidade política para agir sobre a causa identificada; • o índice dc possibilidade dc aceitação, por parte da

população usuária. No espaço que se situa no nível da rede institucional e da

rede dc apoio informal, dos grupos e dos segmentos da sociedade envolvidos com a questão central de preocupação, a ação pode adquirir uma agilidade tal que lhe permita ter diferentes interlo-cutores, seja nos grupos populares, seja nos meios acadêmicos, seja no âmbito político - governamental e / o u das instituições que estão implementando programas na área de interesse. A viabilidade do planejamento de uma açào nesre nível vai depender tanto do grau de legitimidade adquirido pela instituição - e pelo profissional que a representa - para as articulações necessárias, quanto da opor-tunidade política dessa articulação.

No nível das relações dc sociedade, a ação sobre as prioridades se la/, pela utilização dos meios dc comunicação de massa. Nesse nível deve ser reflet ido que a mudança social e fe t ivamente transformadora, ainda que se situe no âmbito político, ocorre não

I11.ANL-.JA.VIK.V! C» s o e : AL. 7 7

apenas no âmbito da mudança das estruturas sociais constituídas -onde se exercem as relações de força, os conflitos de filiação e dc interesses como também não pode dispensar um investimento no sentido das práticas cotidianas (mudanças de mentalidade), dos microacontecimentos, capazes dc questionar o conhec imento constituído, interrogando-o sistematicamente e rcconstruindo-o. Í-; evidente que nem sempre o técnico pode ultrapassar os limites colocados à sua intervenção nesse nível, mas pode desocultá-los4\

Estas abordagens exigem o conhecimento da visão dc mundo e dos estereótipos das pessoas que ocupam posição no sistema de relações sociais ligados à arca de interesse: tem-se que enfrentar seu pensamento real, conhecer suas representações, seu sistema de valores, suas noções e práticas, considerando que essas repre sentações instrumentalizam e orientam suas percepções e o con-teúdo de suas respostas.

Para o estudo da viabilidade de intervenção sobre uma prioridade, há que ser feita uma análise indut iva/dedut iva do comportamento das variáveis que compõem a situação em decor-rência das alterações que se pretende induzir: até que ponto a situação é sensível a mudanças? Sob que fatores externos e / o u internos? Quais as direções que poderá tomar? Analisar, como pondera Bucklcy (1971) , "não somente as causas que atuam sobre os fenômenos e as possíveis integrações mútuas dos fatores» mas também as possíveis conseqüências e, principalmente, os processos totais emergentes como função das possíveis realimentações positivas ou negativas, medidas pelas decisões seletivas (escolhas) dos indivíduos direta ou indiretamente envolvidos".

Dr. lese Pinheiro Coiccz, cm jijtlesir.i }iroièrid.i cm uuiubro dc 1990, dó sentido ;i css.i citirmnção: "conviver com um.i dieta realidade não significa ser conivente com e h " .

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M K J R I . V X V R R A S I Í A'. 'TL ST A

Os fatores acima assinalados permitirão definir c delimitar o objeto do planejamento sob a perspectiva de viabilidade institu-cional, política, administrativa e técnica. Além dessa perspectiva, o objeto deve ser escolhido tendo em vista o critério de importância da problemática no âmbito de responsabilidade da instituição planejadora, de interesse ou necessidade do usuário e / o u do interesse da equipe planejadora.

V

Definição de objetivos e estabelecimentos de metas

Os objetivos expressam a intencionalidade da açào planejada, direcionada para algo ainda não alcançado. A definição de objetivos antecipa os resultados esperados, fornecendo o eixo analítico para a escolha de alternativas. Ao propor objetivos, o planejador nega a realidade posta - o problema objeto do planejamento - e afirma a possibilidade de alcance de outra , desejável e possível, dadas .is condições objetivas da situação analisada, em uma dialética de adequação entre ideal/real, intenção/resultado. Essa dinâmica exige que se t enha clareza nos propósi tos e que se estabeleça um questionamento permanente da intencionalidade da ação, no sentido de mantê-la nao só viável, mas relevante, legítima e com probabilidade de êxito ante os fatores sociais do espaço em que opera.

lísse tipo de ação vem em oposição àquela em que as decisões são tomadas ao sabor das necessidades emergentes, quando as atividades são informadas e decididas em razão do desenvolvimento natural de uma si tuação, sem uma consciência clara de sua importância no espaço mais amplo, no qual se insere'16.

; N a t u r a l m e n t e , em dccor rénc ia das característ icas d inâmicas do p rocesso , os ob je t ivos s ã o passíveis dc solVer r e lo rmulaçòcs ao decor re r d» p l a n e j a m e n t o e de ma execução , à med ida q u e sur jam novos e l e m e n t o s de real idade e de aco rdo . om as caracter ís t icas assumidas pela ação.

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80 MVRTA+< VSRA* UACTISTA

Tcsra (aptid Rivera, 1989) analisa que a definição de objetivos no p lane jamento pode ser in formado por diversos propósi tos: crescimento/produção, mudança ou legitimação. Assinala que esses propósitos se referem a âmbitos distintos de realidade e as categorias q u e os norteiam não são metodologicamente equi-valentes, o que dá or igem, cm cada um deles, a um viés particular de abordagem, com complexidades diferentes:

O propósito de crescimento origina o planejamento administrativo: dimensiona os recursos, quantifica os objetivos e relaciona uns com os outros , mediante procedimentos que se aproxi-mam de uma forma de avaliação. Por relacionar variáveis "objetivas", as categorias básicas com que trabalha são aquelas que se referem aos aspectos imediatos da questão enfrentada.

O propósito de mudança or igina o p lane jamento es t ra tégico e seu â m b i t o de realidade são as forças sociais em presença: implica a in terpre tação social da ques tão (o que significa m u d a n ç a de parad igma) , procura en t ende r os processos sociais e a ques t ão tratada c o m o inserida nesse processo . Sua catcgoria-chavc é o pode r e suas decorrências .

O propósito dc legitimação origina o planejamento ideológico e seu â m b i t o de real idade são as forças sociais em relação à totalidade social. Nessa modalidade de planejamento o que sc pre tende c legitimar a proposta, o que significa com-preender o ideário da sociedade em relação à questão tratada e construir suas propostas a partir desse conhecimento.

Xo processo do p l ane jamen to , a açào é conceb ida c exe-cu tada em função de inrencional idades expressas. Á explici tação d o s obje t ivos deverá indicar precisamente o q u e o p l ane j amen to p r e t e n d e alcançar, evidenciando os tipos de dados que indicarão

1*3. AN líIAMI:NT11 MICI M

V a extensão do que será real izado e os padrões q u e permi t i rão sua avaliação47 .

No contexto das tomadas de decisão durante o processo do planejamento, no m o m e n t o de definição dos objetivos demarca-se o estado de coisas que se pretende atingir com a ação planejada, nesse sent ido, a sua delimitação e clareza são fundamentais para o proje to . Essa definição se faz luz do conhecimento acumulado nas a p r o x i m a ç õ e s an te r io res , re lac ionadas à s i tuação e suas tendências, seus valores, implicações e possibilidades.

São e q u a c i o n a d o s t a m b é m o s in teresses expressos o u implícitos do pode r decisório, as funções , competências e campos de t r aba lho da organização , sua estratégia de ação, a legislação q u e in fo rma suas ações, as polít icas definidas em níveis local, regional e / o u nacional . Ainda nesse âmbi to , os obje t ivos c as metas devem ser es tabelecidos em coerência c o m as políticas"1*, diretrizes1"'' e obje t ivos dos demais níveis decisórios aos quais a açào planejada se subordina*".

Esta p rob lemát ica to rna-se pa r t i cu la rmente impor t an t e quando as decisões para a ação dependem de diferentes níveis e quando entre estes inexiste coerência de opiniões. De acordo com Bucklcy {1971) , "em qualquer sociedade existem normas, valores, alternativas conflitantes e uma vasta área de ambigüidades e COmpor-

Haycs {1972:4- IS) t ra ta das d imensões tios indicadores de alcance d o s obje t ivos c o m o sciulo: - dos resul tados esperados» inc lu indo du ração e ex tensão; de cici tos colaterais ; - de área de at ividade c .'uca de inf luencia; - de p e r í o d o de t e m p o ; - de cus to para o b t e n ç ã o de resul tados. '* Politica, considerada como um padrão de decisões, que tem por base princípios de ação para situações recorrentes: proporciona orientação uniforme na tomada de decisões, estabelecendo os seus limitei.

Diretrizes, compreendidas c o m o um Conjunto orgânico dc princípios normativos, sjue regulam e or ientam a ação e o desempenho dc funções.

"O valor uni tár io do con jun to exige que qualquer objetivo estabelecido como pri<jritário seja ado tado com reconhecimento de seu significado no conjun to do sistema e não c o m o resultado de reflexões de aspectos isolados." (l.oz.ino e Ferrer, 1968)

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S2 IM VRI A** V KRÃS BAR*T ISTA

tamentos coletivos não institucionalizados". Kssa constatação torna evidente a necessidade dc definições claras e legítimas de objetivos, que ordenem de fato uma açào conjunta5 1 .

Os objetivos podem ser subdivididos cm jjcrais> específicos e operacionais. Enquan to os objetivos gerais e específicos se referem aos fins a serem alcançados, os objetivos operacionais relacionam-se aos meios dc que se lança mão para alcançá-los52. T a n t o uns c o m o out ros deverão ser explicitados cm termos que permitam sua concretização em metas quantificáveis e / o u verificáveis.

Os objetivos jjemis expressam os valores pr incipais c a in tenc ional idade da organização . Indicam a na tureza do con-jun to dos resul tados p re tend idos pelo p lane jamento q u e está sendo desenvolvido 5 ' .

Os objetivos específicos expressam uma decompos ição do objetivo geral, que aponta resultados a serem alcançados em áreas determinadas. Representam a previsão das características desejáveis de resultados da açào sobre aspectos determinados da situação obje to do planejamento. Devem ser explicitados cm metas concretas

1 Kssa última colocação ressalta o u t r o problema c o m u m e u t e e n c o n t r a d o na def inição de objet ivos: sua legit imidade. Algumas vezes a intencionalidade explicitada por q u e m de t êm o poder decisório não corresponde ãs intenções rc.iis da organização e sim p r e t e n d e m apresentar nina imagem agr.ui.ivel da mesma . O p lane jador necessita conhecer a intenção real (ainda q u e implícita) para não correr o risco dc dirigir seus trabalhos por caminhos inviáveis. U m a maneira prática de tes tara legit imidade dc uma in tenção é saber quais outras propostas a organização estaria disposta a sacrificar para atingi-la. r- U m a t endênc i a que sc cem em p l a n e j a m e n t o é a da cqt ta l ização d o s ob je t ivos f ins aos o b j e t i v o s me ios e o r isco de max imiza r os e s fo rços de a lcançar os me ios e m d e t r i m e n t o d o s f i n s . r ~ Se sc está em u m a instituição é importante ressaltar qual o seu objet ivo geral (se é que existe explicitado i. As instituições governamentais são criadas para responder a de te rminados desafios. ,i de te rminados problemas q u e a sociedade está se co locando . Ivntão, pode-se tomar o obje t ivo institucional c o m o objet ivo geral do p lane jamento -este, via de regra, não se afasta mui to do que sc p re tende , o a fas tamento vai se dar m u i t o mais nas cspccirkaçòcs, nas operauoual izações .

r I . A N K J A M U X Y O S O C I A I . 8 3

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que definam a dimensão de seus resultados (em termos de volume e extensão) cm um t empo determinado. O con jun to dos .objetivos específicos deve se constituir em um t o d o coerente e viável: não devem ser considerados fins em si mesmos, mas partes de uma t o t a l i d a d e - o que significa que o alcance de apenas alguns objetivos específicos não garante o alcance dos objetivos gerais.

Os objetivos operacionais determinam as ações pelas quais os objetivos gerais c específicos serão alcançados. Traduzem se por metas relativas à eficiência e à economia da ação: metas técnicas, administrativas e / o u de equipamentos.

Segundo Lamparclli (s.d.:15), "por mais simples que sejam os objetivos do planejamento c os objetivos gerais definidos, eles deverão ser trabalhados para se compor em metas parciais e em etapas de encaminhamento" . Nessa perspectiva, os objetivos devem ser organizados de forma hierarquizada, de acordo com o grau de prioridade de cada problema, com a estratégia da organização, com suas responsabilidades e limitações, e as metas, realistas e factíveis, estabelecidas em ordem seqüencial, por etapas, em que estejam cont idos os e lementos t e m p o , espaço e volume da coisa a ser alcançada. Ainda, os objetivos e as metas tem valor quantitativo, mas podem e devem, também, exprimir valores qualitativos, no s e n t i d o da o b t e n ç ã o de melhor qual idade na verificação dos resultados da ação planejada.

Além da qualificação quan to à sua natureza, os objetivos e as metas podem ser classificados segundo o t empo presumido para o seu alcance:

Objetivos de forijjo prazo: quando o seu alcance é definido em termos relativamente distantes ( n o planejamento governamental , o longo prazo é o que ultrapassa um período de governo). Os objetivos de longo prazo são, em geral, os alvos finais do

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8 4 M VÇI A"S- V K KAS B A I ' T I S T A

empreendimento. Devem possibilitar uma compreensão clara dos futuros impactos das decisões atuais c uma maior cons-ciência da mudança esperada, a fim dc permitir a ordenação dos esforços no sentido de consegui-la.

Objetivos de curto prazo: podem ser traduzidos em metas que sejam alcançadas no exercício de uma administração. Têm, c o m o vantagem, as recompensas resultantes dc uma ação de efeitos mediatos.

Objetivos imediatos: referem-se a alvos estabelecidos para curtís-s imo prazo. Geralmente visam estabelecer alvos padrões para atividades do cot idiano, de m o d o a permitir que objetivos de maior alcance sejam atingidos. Para que isso aconteça, há que se buscar coerência e integração interna entre os objetivos de diferentes prazos.

Devem ser considerados, ainda, na definição de objetivos, alguns problemas e dificuldades que possam vir a ocorrer: o risco do centro decisório dar-lhe apenas apoio verbal ou de sua definição ser demasiadamente superficial e/011 não refletir seu interesse real; de impaciência quanto às respostas da programação e de pressões no sentido de perseguir resultados mais imediatos; falhas de revisão 011 de atualização dos objetivos em função das mudanças, flutuações e tendências socioeconómicas, no decorrer da ação.

Por ocasião da formulação dos objetivos, cm uma perspectiva de planejamento aberto, deverá haver uma instância de "partici-pação" dos responsáveis pela execução c dos usuários no processo de formulação das decisões. Kssa participação poderá ocorrer de diferentes maneiras - como consulta direta 011 por sondagem de opiniões - c possuir diferentes níveis de influência. A idéia é que, quanto mais aceitável for o objetivo e quanto mais participada for a tomada dc decisão, maior a probabilidade de êxito do planeja-

fl.AKIH AMliNTO SUCIAI.

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mento decorrente, menor dependência ao poder formal e menor possibilidade de "manipulação" (Rivera, 1989:37).

Há, portanto, em determinados casos, a necessidade de um preparo paralelo dc opinião pública para análise de formulações iniciais de objetivos, as quais deverão ser apresentadas de forma tão acessível quanto possível, incluindo comentários justificadores, que procurem motivar a população visada para participar de sua definição e, posteriormente, assumi-los com interesse e entusiasmo. Para tanto, deve ser apresentado algo atingível, com prazos determinados, com resultados intermediários que permitam o controle e a avaliação do desempenho da ação em seu decorrer.

Ainda, durante o processo de planejamento, deve haver um esforço de informação contínua a todos que dele participem, seja como técnicos, seja como integrantes da população que recebe a influência das decisões, do andamento da ação em função dos ob je t i vos cs tabclcc i d os.

Michacl Jucius e Schlender (1968) indicam cinco princípios aplicáveis na definição dos objetivos para garantir sua efetividade:

Aceitabilidade-, um objetivo deve ser aceitável para as pessoas, cujas ações se acham envolvidas na sua execução;

Exequibilidade: um objetivo tem de ser exeqüível dentro de um tempo razoável;

Motivação-, deve ter qualidades que motivem a população a desejá-lo e a esforçar-se para alcançá-lo;

Simplicidade: deve ser simples e claramente estabelecido; Comunicação: deve ser comunicado a todos que se acham ligados

à sua consecução.

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Análise de alternativas de intervenção

Na cons t rução dc propostas para o e n f r e n t a m e n t o das questões tomadas como prioritárias, visando ao alcance dos objetivos definidos, diferentes caminhos podem ser percorridos c sua escolha e o resultado dc um processo seletivo que busca alcançar uma combinação ótima dc recursos, que aumente a eficiência e a eficácia da açào, ao menor custo social e econômico.

Nessa escolha, são pr ior izados problemas e formas dc enfrentamento definidos como importantes nos estudos realizados, em d e t r i m e n t o de ou t ros problemas c de ou t ras formas de cnfientámcnto considerados secundários nesses estudos. Por isso, esse momen to pode ser conflitivo e a ideia é enfrentar esse conflito tornando consciente e intencional a escolha.

A formulação e a escolha dc alternativas são realizadas a partir dc um processo complexo que leva cm conta a dinâmica histórica em que o obje to está imbricado, equacionando os recursos, as facilidades e as dificuldades, a expectativa da populaçào-alvo, os hábitos culturais das pessoas, as características psicológicas, sociais e políticas dos grupos. Nesse processo, cabe ao planejador analisar cada uma das propostas, ponderando suas respectivas vantagens e desvantagens.

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M ^ R Í A + Í V K X A S 15 A F T J S T A

hstc c um momento em que se procuram caminhos criativos que permitam tirar o máximo das condições estabelecidas, potencia* lixando os recursos disponíveis, sejam eles físicos, financeiros ou humanos. Supõe a utilização simultânea de elementos técnicos c políticos e o equacionamcnto da ação nas diferentes instâncias que compõem o objeto: política, tcenico-administrativa e técnico-ope racional.

Na análise de alternativas dc intervenção deve-se, ainda, considerar que a situação específica, objeto de planejamento, não pode ser tratada dc maneira isolada dc seu contexto social c que as propostas que digam respeito aos elementos que compõem suas estruturas parciais só adquirem condição para abrir caminhos para mudanças mais amplas na medida em que tenham implicação e articulação com propostas que objetivem transformações nas relações dc sociedade.

Isso exige, para além da capacidade dc julgamento objetivo, a capacidade dc ju lgamento subjetivo, de enfrenta men to de incertezas c riscos, dc criação de alternativas que não sc limitem ao conhecido e experimentado: c preciso ter presente que "planejar é mudar \ muito embora a existência dc conseqüências intagíveis e a natureza complexa das mais tangíveis tornem esse processo mais difícil. Ifxige também que essa negação do "já feito" seja uma negação dialética: que não se volte apenas para o que sc tem de mudar, mas que esteja alerta para o que tem dc ser mantido.

Para essa escolha, é importante levantar c tornar explícito o maior número de vias dc ações alternativas, como respostas-tentativas ao problema focalizado. .Sua concepção depende do uso da imaginação. Isso faz com que este seja o momento mais autentico do processo dc planejamento como exercício criador c não apenas como sistematizador de ideias já reconhecidas.

111. A N K J A M K X T O S O C l AI. 8 9

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O pensamento em grupo é uma boa maneira para levantar um maior e mais variado número dc hipóteses de alternativas de intervenção, através do exercício da tempestade dc idéias, dc discussão dc aspectos, de recorrência a pessoas afins com o p rob lema t r a t ado . Q u a n t o mais h e t e r o g ê n e o for o g r u p o part icipante no levantamento de alternativas preliminares -quanto ao t ipo de profissionais e / o u quan to ao grupo social a que pertencem -, maior a probabilidade dc abordagens diferen-ciadas em vista de resultados comuns.

Uma vez levantado um número razoável de alternativas, cias deverão ser classificadas e tríadas para, afinal, comporem um conjunto dc propostas concretas, que deverão ser examinadas aprofundadamente para instrumentalizar a tomada dc decisões quanto à escolha dc alguns caminhos em detrimento dc outros.

Uma primeira classificação das alternativas pode sc referir a sua natureza, nesse sentido, tem-se:

Alternativas dc consolidação', que propõem ações de fortalecimento de programas existentes, o que envolve redução de medidas inovadoras. Os principais indicadores deste tipo dc alternativas são as propostas dc integração dc programas c dc grupos dc trabalhos c as idéias dc redução de flutuação das decisões c das ações, de modernização da tecnologia, etc.;

Alternativas dc inovação: que propõem ampliação ou renovação da ação através da adoção dc novos caminhos, da participação de novos grupos, etc. Hm geral, são propostas responsáveis por avanços no tempo, que produzem impactos não apenas no objeto dado, mas ultrapassam o momento e a imcdiáticidadc das tarefas atribuídas ao grupo de trabalho c / o u «\ organização.

As análises realizadas por Matus (fl/wd Huertas, 1996) ao traçar do planejamento estratégico situacional apontam a existência dc

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9 0 M R R }T\ X" V K U A S B A L»T IS T A

alternativas que atuam sobre os fluxos, outras sobre as acumulações ocorridas na prática e outras sobre as regras do jogo social. Alanis pondera que, se as questões prioritárias sc concentram nos fluxos que estào sob o controle do planejador, ou sobre as acumulações (ou seja, sobre a capacidade necessária para o cquacionamento da questão), o enfrentamento dos problemas torna-se mais fácil. Os problemas muito difíceis se dão quando a concentração das questões prioritárias está localizada preferencialmente nas regras do jogo social"'. Quando a relação do problema cm foco for muito direta e estreita com as regras sociais, o planejador tem necessariamente que formular alternativas voltadas para a reforma ou revolução dessas regras.

Matus (o/J.aV.:8()) analisa que, tomando como ponto de partida a situação inicial e como referência a situação a que se deseja chegar (intencionalidade da ação/objet ivos) , vamos encontrar diversas situações intermediárias: uma rede dc trajetórias possíveis que produzem fatos (políticos, econômicos, sociais) em uma situação. Alguns desses fatos acumulam-se como condicionantes da capacidade de produção dos fatos seguintes. Essas acumulações articulam-se desenvolvendo uma capacidade de produzir novos fatos, acumular força ou poder, ampliar a produção econômica, de valores, etc.

Nesse sentido, a análise deve se debruçar sobre redes de trajetórias, agrupando as alternativas passíveis de serem combinadas em uma única proposta de trabalho, que contenha ramas variedades de intervenção quantas sejam necessárias para estabelecer mudanças nos diferentes níveis cm que se situaram as prioridades localizadas.

Um conjunto de condições de aceitação deve ser elaborado para análise de cada proposta alternativa e as decisões deverão ser tomadas com previsão dos resultados possíveis, determinando o

' • C o m o e x e m p l o , p o d e m - s c cito? as regias da dcM^ualdadc, q u e benef ic iam uns em d e t r i m e n t o dc ou t ros : q u e m 0 benef ic iado ;is d e f e n d e . po r isso é dillcil r e fo rmar ou revolucionar o j o g o pol í t ico , e c o n ô m i c o ou social.

P t , AN 1= I A M H N T I I SLK". I AL. 9 1

V valor relativo dc cada alternativa, t endo por base os resultados esperados por sua aplicação.

O estudo das alternativas realiza-se basicamente a partir dc qua t ro critérios correlacionados dc análise:

a) das conseqüências sociais da ação; b) da economia da ação; c) das operações; d) do rendimento político.

a) Análise das conseqüências sociais da ação

O estudo de alternativas resulta na ampliação da previsibili-dade: normalmente, toda açào provoca seqüências causais ilimitadas c o homem pode apenas prever e controlar as suas conseqüências mais imediatas511. Nesse sentido, o exame sistemático dos efeitos de ocorrências prepara a equipe planejadora para o enfrentamento do que pode ser previsto e para a aceitação do imprevisível e das conse-qüências improváveis dc parte das decisões.

Mannhcim (1962) chama de raio de previsão a extensão da cadeia causal de uma atividade que pode ser prevista mais ou menos precisamente numa determinada situação c de raio de açào a extensão das seqüências causais provocadas diretamente pela atividade do profissional c que permanecem relativamente sob sen controle. Quanto maior o grau de controle técnico e institucional dc uma determinada prática, maior o seu raio tanto de ação quanto de previsão.

Nesse processo, considera-se, en tão , que qua lquer ação gera impactos t a n t o positivos q u a n t o negativos: n e n h u m a alter-nativa de resposta às questões apontadas c o m o prioridades deixa de ter seu c u s t o / p r e j u í z o na sua relação com ou t ros problemas ou com o u t r o s sujeitos.

A r c n d t : o s resu l tados d . u a<;òcs d o s h o m e n s e s t ão para além do con t ro le d o s m o r e s 1.1994, p. 14).

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92 M V R| AN- X li RA S 15 A f r 1STA l

Assim, um critério central para a triagem de propostas deve ser a abrangência previsível cm relação às situações que se pretende modificar com o desencadeamento da intervenção. A esse critério, deve ser acoplada a previsão das restrições c dos impactos que se farão sentir a partir da operação da alternativa adotada, do grau de risco das conseqüências das decisões sobre as demais, da oportuni-dade da açào c de sua importância estratégica. Esta análise das possibilidades dc alteração do equilíbrio provocada pela intervenção nos diferentes aspectos da situação permite detectar os riscos da açào e o que se pode prever para reduzi-los, de modo a diminuirás possibilidades de falha ou dc insucesso.

A análise das conseqüências da ação se faz através do estudo do valor relativo de cada conjunto de alternativas, em face das conseqüências previstas, não apenas em termos de determinados objetivos específicos ou operacionais, mas, principalmente, em rehçào aos objetivos gerais e à própria razão dc ser de sua execução. Procura definir qual o conjunto que oferece maior segurança quanto ao alcance dos resultados previstos e oportunidade de mudança global da situação visada, no sentido desejado pelo planejamento, com o menor risco.

b) Análise da economia da ação

Esta análise se assenta no real e no factível - no sentido de garantir uma adequada direção futura - , ou seja, compatibiliza recursos, valores c oportunidades do contexto externo com os recursos e potenciais internos, no planejamento da açào.

Refere-se principalmente à viabilidade financeira das alterna-tivas: compara os custos das inversões com os resultados previstos em curto, médio e longo prazos, tendo em vista detectar se os recursos financeiros serão suficientes para cobrir os custos de implan-

1'I ANK I AAlKNTO SOCIAI. 9 3

V i ação/manutenção do projeto e quais as possibilidades de obtenção dos recursos humanos - financeiros, técnicos e materiais necessários.

A análise da economia da açào requer, ainda, que o planejador disponha de informações, indicadores e medidas que lhe permitam identificar sob que condições um conjunto dc alternativas pode ser considerado mais eficaz, ao menor custo, que outro e, também, detectar em que grau a proposta que está sendo estudada possi-bilitará o alcance do máximo benefício ao menor custo cconõmico-social, em relação às demais alternativas possíveis. A cconomicidade vi;', proposta deve ser avaliada, também, pela sua capacidade dc estimular outras atividades que favorecerão o alcance dos objetivos, sem custo adicional dc operação.

Considera que a exequibilidade da proposta depende do acesso a recursos técnicos e materiais para sua execução. Depende rambém da possibilidade de mobilização de pessoal, na quantidade e de qualidade exigidas para a realização do proposto e da possibi-lidade dc obtenções dc recursos institucionais de apoio, necessários a sua efetivação (leis, convênios, etc.).

Para tanto, deve ser leito um levantamento minucioso e detalhado de todos os recursos que permitirão a execução da alternativa. Para cada atividade prevista, devem ser explicitados os serviços, <>s recursos humanos, administrativos, materiais e finan-ceiros necessários.

c) Análise das operações

lista análise deverá demonstrar o grau dc relação, direta ou indireta, entre as atividades e os ins t rumentos propos tos na alternativa e a viabilização dos objetivos. Deverá demonstrar , t ambém, a coerência (ou não) que existe entre a dimensão do problema e a dimensão do projeto.

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9 4 M v k i A KWV I-: R A s B A r r I s T A j

É o estudo da viabilidade técnica das alternativas propostas. Rcferc-sc à eficiência interna e externa da açào. Verifica a existência de conhecimentos acumulados, dc técnicas c de instrumental adequados ao t ipo de açào pretendida; estuda as rotinas, a flexibilidade da alternativa, seu potencial de complementaridade com outros programas, sua força inovadora c, ainda, a viabilidade dc montagem de um sistema dc controle c avaliação. Nessa perspectiva, além do desempenho lógico da ação planejada avalia a atualidade da proposta técnica.

Analisa o conjunto dc conhecimentos, instrumentos e meios operacionais que corresponde à complexidade e às dimensões da problemática e aos objetivos definidos para o seu enfrentamento. Para tanto , verifica a existência da indispensável coerência e compatibilidade entre os meios e os instrumentos e seus respectivos campos de aplicação, detectando as limitações c as possibilidades operacionais nos diferentes níveis.

Parte da perspectiva da complementaridade das ações inter c intra-institiicional e da necessidade de mecanismos de superação das divergências. Nesse sentido, a proposta deve oferecer condições para, no momento de sua execução, ser adaptada em função de variáveis não previstas ou das negociações realizadas. Ao mesmo tempo, deverá possibilitar a troca permanente de informações com os demais programas e um funcionamento que seja, tanto quanto possível, integrado e integrante.

d) Análise do rendimento político

li o e s t u d o da viabilidade política da al ternat iva: da possibilidade de sanção de quem vai tomar a decisão, de aceitação de quem vai executá-la c de quem vai ser beneficiado pelo planejamento. Esta análise inclui, ainda, a oportunidade das medi-

I : \ NU I . \ M K N I'<) S O C I A L 95

V das, uma vez que considera que os resultados variarão de acordo cólti as circunstâncias em que ocorreram as ações, o estudo das conseqüências políticas da ação, para a organização decisória, para a equipe executora e, finalmente, para a população que sofrerá os seus resultados.

Considera, como alerta Pagés e outros (1987:98), que as propostas alternativas não sc referem apenas a procedimentos de natureza técnica relativos ao modo de enfrentamento da questão obje to do p lane jamento , mas são t ambém p rodu to de uma intencionalidade político-ideológica, não podendo ser dissociadas da maneira como incidem nas relações dc sociedade c como são vividas pelos indivíduos: interiorizando condutas e, ao mesmo tempo, os princípios que as legitima.

Ser pol i t icamente aceitável e sensível às aspirações da população significa que a proposta deve apresentar uma proba-bilidade acima da média de ser aprovada pelos centros decisórios c pela população que será alcançada pelos efeitos da ação planejada. Para tanto, os técnicos deverão ter levado cm conta a diversidade de interesses dos diferentes grupos da população; deverão estar cientes das flutuações políticas, das pressões exercidas por diferentes grupos para conseguir determinados tipos dc soluções; do estado de espírito da população em relação ao problema focado e aos problemas afins. Sem esses cuidados e sem o cquacionamento das dificuldades decorrentes, poderá haver o risco de obstruções e, até mesmo, de engavetamento do trabalho.

Portanto, há que se analisar a legalidade c legitimidade política das alternativas pensadas e perceber nelas os aspectos que têm potencialidade para aglutinar alianças e parcerias e os que provocam conflitos, rupturas e / o u confrontos.

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Planificação

A planificação, no processo dc planejamento, c realizada no momento em que, após a tomada dc um conjunto dc decisões, definidas em facc de uma realidade determinada, inicia-se o trabalho de sistematização das atividades e dos procedimentos necessários para o alcance dos resultados previstos. Essas decisões sào explici tadas, s is tematizadas, in terpre tadas e detalhadas em documentos que representam graus decrescentes de níveis de decisão: planos, programas c projetos.

Hste momento do processo inclui também um trabalho de negociação das propostas nele contidas. Via de regra, é preparado um documento preliminar, que sofre análise, objeções, cortes, acréscimos e, finalmente, recebe a sanção dos centros decisórios quando, entào, é transformado em documento funil.

Para o bom andamento dessas negociações e a obtenção de um maior grau dc sanção ãs propostas feitas, a equipe planejadora precisará, muitas vezes, desenvolver um trabalho paralelo de envolvimento dos responsáveis pelas decisões durante o processo, Envolvi mento esse que os motivo a uma participação, ainda que indireta, na criação e montagem dos detalhes da proposta, através de consultas, relatórios, reuniões, etc.

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MVXIIVÀR V I . K A S B A P T I S T A 1

Os documentos decorrentes dessa elaboração sc caracterizam como plano, programa ou projeto, não apenas em razão do nível decisório a que se relacionam, mas também dc seu âmbito, grau dc agregação dc variáveis c detalhamento.

Em geral, quando o documento se refere a propostas relacio-nadas à estrutura organizacional por inteiro, consubstancia um plano; quando se* dedica a um setor, a uma área ou a uma região, caracteriza-se como um programa; c, quando sc detém no deta-lhamento de alternativas singulares de intervenção, é propriamente um projeto. O que significa que, quanto maior o âmbito e menor o detalhe referido, mais o documento se caracteriza como um plano; quanto menor o âmbito e maior o grau de detalhamento, mais ele terá características de projeto.

Friedman n (1960) assinala que tanto o plano como o pro-jjrama ou o projeto têm tres dimensões essenciais para sua orga-nização segundo a ordem necessária para sua efetivação, com previsão dc correspondências, interdependências c subordinação (fluxograma):

Tempo: isto c, cobre um período de tempo limitado. K montado no momento presente, tendo em vista uma realização futura, o que vem exigir a elaboração do quadro da situação futura pretendida e dos prazos para o seu alcance. Nesta dimensão, .is atividades devem ser organizadas em cronogramas, segundo as datas previstas para sua realização, determinando prazos para cada etapa da ação;

Espaço: a ação planejadora se realiza cm áreas delimitadas espa-cialmente;

Volume, o planejamento visa a resultados concretos mensuráveis em termos de volume, e sua realização deve contar, também, com recursos físicos c materiais concretos.

1'i.ANEIAMHXTU is O CIAI.

V

Plano

O plano delineia as decisões de caráter geral do sistema, suas grandes linhas políticas, suas estratégias, suas diretrizes c precisa responsabilidades. Deve ser formulado dc forma clara e simples, a iim dc nortear os demais níveis da proposta. É tomado como um marco de referência para estudos setoriais c / o u regionais, com vistas à elaboração dc programas e projetos específicos, dentro de uma perspectiva de coerência interna da organização c externa cm relação ao contexto no qual ela se insere. No plano são sistematizados e compatibilizados objetivos c metas, procurando otimizar o uso dos recursos da organização planejadora56.

T o m a n d o como pon to de partida Lozano (1968) , são apontados em seguida os componentes estruturais de um plano:

• a síntese dos fatos e necessidades que o motivam e da importância da problemática para a instituição c para os grupos sociais que se beneficiarão do planejamento, fundamentando nela a formulação dos objetivos amplos da organização planejadora;

• a formulação explícita da politica dc prioridades e as razões para a escolha, destacando aspectos de viabilidade institucional, política, administrativa e técnica;

• o quadro ordenado, por itens, das mudanças a operar, quanto à expansão de diferentes níveis e modalidades dc açào da organização, à estrutura e no conteúdo dos setores e dos níveis de rendimento previstos;

• o quadro cronológico das metas ou resultados a atingir ao termino do período ou das etapas previstas;

• os tipos e a magnitude dos recursos humanos, físicos e instrumentais indispensáveis, acompanhados, sempre que possível, de cronograma dos momentos de disponibilidade;

'• Nu anexo II encontra sc um exemplo tlc roteiro dc análise dc plano.

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100 M R J U A Í Í L V : - : : < A S K , \ M I S T A

• o volume e a composição das inversões e gastos para rodo o período e para cada iase;

• a e spec i f i cação das f o n t e s c / o u m o d a l i d a d e s de financiamento;

• a previsão de mudanças legais, institucionais c admi-nistrativas indispensáveis para sua viabilidade;

• a atribuição das responsabilidades de execução, de controle e de avaliação dos resultados. Na medida em que o âmbito do plano abrange as execuções nos níveis de programa e projeto, o controle c a avaliação da execução estão condicionados a um sistema dc organização que permita o acompanhamento dos diferentes níveis da ação.

Programa

C) programa "c o documento* que detalha, por setor, a política, diretrizes, metas e medidas instrumentais. H ,1 setorização do plano", (Bernardes Pinto, 1969:10). K, basicamente» um desdobramento do plano: os objetivos setoriais do plano irão constituir os objetivos gerais do programa. Permite projeções mais detalhadas a base de coeficientes c dc informações mais específicas com relação aos diferentes níveis, modalidades e especificações de alcance setorial ou regional.

O programa estabelece o quadro de referencia do projeto, no entanto, ué algo mais que um punhado de projetos, pois pressupõe, também, vinculação entre os projetos componentes" (ILPHS, 195:23).

Sào elementos básicos do programa: • a síntese de informações sobre a situação a ser modificada

com a programação; • a formulação explícita das funções efetivamente consignadas

aos órgãos e / o u serviços ligados ao programa, com responsa-bilidades em sua execução;

I11 AN-niAMiiVTO xoc:: .u. 101

V • a formulação de objetivos gerais e específicos em seu nível

e a explicitação dc sua coerência com as r . ' ' ^cas , diretrizes e objetivos da organização e dc sua relação com os demais programas dc mesmo nível;

• a estratégia e a dinâmica de trabalho a serem adotadas para a realização do programa;

• as atividades e os projetos que comporão o programa, suas interligações, incluindo a apresentação sumária de seus objetivos e de suas ações;

• os recursos humanos, fisicos e materiais a serem mobilizados

para sua realização; • a explicitação das medidas administrativas necessárias para

sua implantação e manutenção.

Projeto

O projeto c o documento que sistematiza e estabelece o traçado prévio da operação de um conjunto de ações. H a unidade elementar do processo sistemático de racionalização de decisões. Constitui-se da proposição de produção de algum bem ou serviço, com emprego de técnicas determinadas, com o objetivo de obter resultados definidos em um determinado período de tempo e de acordo com um determinado limite de recursos.

C o m o planificação da ação, o projeto pressupõe a indicação dos meios necessários à sua realização e â adequação desses meios aos resultados perseguidos. H o instrumental nrais próximo da execução, devendo detalhar as atividades a serem desenvolvidas, estabelecer prazos, especificar recursos humanos e materiais e estruturar receitas e custos.

Podem ser elaboradas diferentes modalidades dc projetos, de acordo com o aspecto da ação sobre o qual incide a planificação:

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1 0 2 M Y R I A X V K U A S B A P T I S T A I

seja o campo dc atividade (educacional, econômico, etc.), seja a espcciíicidadc LV> processo utilizado (administrativo, dc capacitação, de pesquisa, etc.), seja pelo tipo dc produto esperado (de creche, de curso, de artesanato, etc.).

A elaboração de projetos, em geral, acompanha um roteiro p rede te rminado , o qual, f reqüentemente , c definido dc acordo com as necessidades c exigências próprias do órgão dc execução e / o u f inanciadorF 7 .

São qualidades esperáveis em um projeto: • simplicidade e clareza na redação; • disposição gráfica adequada; • clareza e precisão nas ilustrações; • objetividade e exatidão nas informações, na terminologia e

nas especificações técnicas; • suficiência e precisão: como guia para a ação, o projeto

requer descrição adequada de cada operação; • abrangência, ou seja, o projeto deve se referir dc forma

exaustiva a todos os aspectos da estrutura da questão a que se destina; • ser compatível e coerente em suas relações entre as partes e

em suas relações com os outros níveis da programação; • ter relação visível entre as operações previstas e o alcance

dos resultados desejados, expressos nos objetivos; • apresentar limitação temporal e espacial.

No anexo III cncoiura-sc um exemplo de roteiro dc projeto e, no anexo IV, um exemplo dc roteiro de análise dc projeto.

V

Implementação

Implementar significa tomar providências concretas para a realização dc algo planejado. A rase de implementação pode ser considerada como a busca, formalização e incorporação dc recursos humanos , físicos, financeiros e institucionais que viabilizem o projeto, bem como a instrumentalização juridico-administrativa do planejamento.

M o t t a ( 1 9 9 1 ) a rgumenta que pro je tos bem def in idos precisam ser também adequados em termos de implementação administrativa e técnica para fazer frente às mudanças organiza-cionais exigidas pelo planejamento e ao desafio de oferecer respostas ã dinâmica das mudanças conjunturais.

Nesta fase, o planejador sc preocupa em preparar a instituição, a equipe e a população interessada para a realização da intervenção planejada. Dependendo da situação e do tipo dc planejamento cm curso, poderá ser uma (ase que requer longo tempo e perseverança por parte do técnico.

As áreas dc atuação na implementação do planejado são, basicamente, a politica, a administrativa e a de provimento de reclu-sos (financeiros, humanos e materiais}.

A implementação dos recursos financeiros sc refere às dotações orçamentárias c extra-orçamentárias destinadas à execução do

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104 MVKJ.-AV-VÜHAS HArriSTA

planejado. Devo ter como referência o período cm que o recurso e necessário» os quantitativos orçamentários por unidades de tempo cm que foi dividida a execução do trabalho e as fontes de recursos - órgãos ou entidades da administ ração direta ou indireta do Estado» ou qua lquer ou t ra organização que participe com recursos financeiros para a execução do trabalho.

E considerada como implementação de recursos humanos a viabilização dc alocação para o projeto de pessoas qualificadas profissional e / o u administrativamente que se incumbirão da execução do planejado, dentro dos limites de açào dc cada uma, segundo suas respectivas responsabilidades.

São rarefas da fase de implementação: • a especificação de normas e padrões de intervenção; • a obtenção de decisões políticas favoráveis ao pleno curso

ilo planejado, incluindo o convencimento de um grande número de pequenos centros de decisão existentes nos níveis e espaços em que se movimenta a açào;

• a preparação da opinião pública e conquista da adesão dc outros órgãos à ação prevista;

• a o b t e n ç ã o de recursos o rçamentá r ios específ icos, destinados às operações básicas do planejado: celebração dc convênios ou contratos, liberação de verbas orçamentárias, obtenção de empréstimos, etc., de forma a assegurar administrativamente o financiamento do planejado no momento adequado;

• a obtenção de leis, relõrmas fiscais ou monetárias, instruções de serviço ou decretos, revisão de legislação e outros instrumentos necessários à execução do planejado;

• a efetivação de experiências prévias, testes, etc. • o estabelecimento da estrutura técnico-administrativá que

viabilize a realização do planejado.

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Implantação c execução

liste é o momento do processo no qual a idéia antecipada 110 pensamento e explicitada na planificação transforma-se em ação efetiva: a implantação é a operação, nos espaços e nos prazos deter-minados, das ações previstas no planejamento. E nesta fase que sc dá a instalação e o início de funcionamento do empreendimento.

1- ssa ação introduz novos serviços c novas maneiras de agir: quando o planejado é inovador, a simples reação de adaptação se torna insuficiente para garantir a sobrevivência de grande parte das propostas. Via de regra, nas propostas que pretendem mudanças substanciais na ação, é a modificação de padrões organizacionais estabelecidos que vai possibilitar um rcarranjo estratégico nas áreas funcionais com a valorização da descentralização, da desburocra-tização, da não-segmentação c da horizontali/ação das decisões. A abordagem unidiscipliitar configura-se como insuficiente, exigindo transdisciplinaridade na açào na busca de recompor a totalidade da questão focada. Nesse sentido, é enfatizado o trabalho em equipe, no qual todas as tarefas semelhantes e interdependentes possam ser realizadas por todos e / o u por cada um.

Em muitos casos, a implantação ocorre em instituições onde já estão cm funcionamento serviços cujos padrões não correspondem

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ao desejável, sob o ponto de vista da nova proposta. Deve haver, en tão , a preocupação de não interromper bruscamente essas atividades: as novas medidas devem ser incorporadas gradualmente, aperfeiçoando e renovando o que já existe. K comum, nesses casos, que o pessoal de base resista às modificações. Essa resistência pode ser diminuída por um trabalho inicial de interpretação e de troca de opiniões, que venha resultar na compreensão e assimilação das novas propostas e das novas medidas.

A implantação e, posteriormente, a execução irão depender, para melhor qualidade de desempenho, dc uma planificação que traduza propostas concretas e, ainda, da formulação de projetos de apoio ao plano básico, quais sejam:

Projeto de montagem administrativa c de capacitação do setor operacional: destinado a sistematizar a organização da unidade executora do planejamento, estabelecer os procedimentos administrativos, determinar as tarefas e responsabilidades, prever trabalhos auxiliares e de sustentação, etc. Esse projeto deve determinar o ritmo preliminar de funcionamento do empreendimento, que permita realizar os ajustamentos, as correções c as revisões, até que a ação planejada possa ser realizada em sua capacidade total;

Projeto dc seleção e treinamento de pessoal: de acordo com as finalidades do trabalho e com a tecnologia por ele exigidas, sào feitas a previsão das modalidades de recrutamento, seleção e capacitação tio pessoal. Ainda que sc trate de pessoal técnico especializado, o elemento engajado deve ser suplementado com o interpretação da organização, de seus objetivos c com a informação de suas regras e regulamentos;

Projeto de obtenção da participação do usuário-, previsão de canais dc comunicação que ofereçam condições alternativas de

,'T A N I 1 : AML S RU S O C I A I . 1 0 7

V

participação consciente do usuário e, ainda, das pessoas indiretamente ligadas ao trabalho ou interessadas nomesmo .

E outros projetos que sejam necessários para cada caso em particular, tendo cm vista prever oportunidades e problemas que possam surgir na fase de execução e antecipar suas respostas.

A organização técnico-administrativa da açào planejada pressupõe uma montagem que pode abranger diferentes níveis e setores, a partir da linha mestra da política de ação que deve servir de base a todos os níveis de decisão. Essa hierarquia das decisões, segundo Minnich e Nelson (1971), deve preencher os seguintes requisitos:

a) estrutura organizacional, com delegação de funções, autoridade e responsabilidades, acuradamente definida e claramente exposta;

b) normas dc conduta adequadas, que possam ser postas em prática sem dificuldades;

c) sistema de informações rápido e eficiente, que lorncça a corrente informativa necessária à tomada de decisões;

d) sistema de avaliação e controle que permita a adequação de medidas de ação, de acordo com os desvios importantes na ação e nos resultados planejados.

Após a implantação, gradualmente a execução vai se estabe-lecendo, suas rotinas de t rabalho vão se concret izando e os resultados da ação planejada se evidenciando.

Nesta fase, todos os trabalhos e seus efeitos deverão ser acompanhados pelos técnicos, buscando-se seu controle, sua avaliação e, principalmente, sua revisão, através de mecanismos específicos.

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Controle

Um planejamento, o controle é ins t rumento de apoio e racionalização da execução, no sentido de assegurar a observância no programado, prevenindo desvios. O controle pode ser defi-nido como a fase em que se processam o acompanhamento siste mático, a mensuração e o registro das atividades executadas» dos recursos utilizados, do t empo dispendido cm cada fase, dos resultados alcançados. Nesse acompanhamento , a ação progra-mada é mensurada em lermos de seu processo, de seus meios e dc seu produto .

Objetiva, portanto: • a verificação da correspondência do realizado com o

planejado, em termos dc meios e dc produto; • a identificação e a correção de desvios e bloqueios na

execução, em relação ao estabelecido no planejamento; • o fornecimento de subsídios para avaliação e revisão da ação. Para assegurar um controle efetivo na execução do planejado,

devem ser estabelecidas (sempre que possível, por ocasião da montagem dos planos, programas ou projetos) definições opera-cionais dos objetivos e das metas propostas, com explicitação das unidades de medida c dos critérios que nortearão a observação e a

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Al Y klAír VI- RAS BAin íSTA

mensuração. Há também que sc ter a preocupação dc montar um sistema dc informações que permita identificar os bloqueios e os desvios à opcracionalização do projeto.

Dc uma maneira geral, é controlada a correspondência entre o programado e o realizado cm termos dc desempenho técnico (métodos e técnicas utilizados, instrumental, rentabilidade da ação) c dc desempenho administrativo {prazos, rotinas, fluxos,, aplicação de recursos, uso de equipamentos, produtos, ctc.). Para tanto, são elaborados relatórios, boletins estatísticos, gráficos, registros e outros , os quais tem como referencial os fluxos, cronogramas, orçamentos, ctc., constantes do documento que detalha a execução.

A ação do controle é efetivada em um processo contínuo e dinâmico de acompanhamento da execução da ação programada e, também, em momentos definidos de verificação (mensal, semanal, anual, ao final dc determinada etapa, ctc.), os quais variam de acordo com a natureza do controlado e com o objetivo específico daquele controle.

A dinâmica do controle pode ser assim sintetizada: • estabelecimento das unidades de medida c d.is especificações; • estabelecimento de padrões (critérios que norteiam a análise

qualitativa do executado); • acompanhamento da ação e coleta de informações sobre a

execução; • comparação entre o executado c o programado; • correção da execução e / o u revisão do projeto. Para captar informações, há que se definir quais interessam e

quais instrumentos serão utilizados para alcançá-las, que poderão ser:

• o plano que dá base ao controle (o que, quando, onde, quanto, como);

Pí.ANI A v- Í: STII SOCIA J: 111

• manuais de operação; • gráficos do desenvolvimento da ação; • relatórios; • cronogramas; • fluxogramas; • orçamento-programa.

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Avaliação

A avaliação está presente d ia le t icnmcnte em t o d o o processo do planejamento: quando sc inicia a ação planejada» inicia-se concomitantemente sua avaliação, independentemente de sua formalização cm documentos . Não é, por tan to , o seu m o m e n t o final, mas aquele em que o processo ascende a ou t ro patamar, reconstruindo dinamicamente seu obje to , objetivos e procedimentos .

Essa avaliação, via de regra, tem por base um ponto de vista peculiar, que determina o modo de perceber c dc explicar as coisas e o mundo da pessoa que avalia. E este ponto de vista que fornece o referencial c os critérios sobre os quais sc apóiam esses juízos. Isso significa que avaliar é tomar partido em relação à realidade analisada. Portanto, cm seu processo, é fundamental ter explicitada a atitude, a posição crítica que irá nortear a percepção da situação.

Pode ser o m o m e n t o de maior con teúdo dialético do planejamento, na medida em que nega para superar. Para tanto , será necessário abandonar o enfoque fragmentário e pensar a proposta a partir de premissas metodológicas da dialética que ponham ênfase na totalidade, no caráter histórico dos processos sociais e no objetivo transformador e não meramente moderniza dor desta proposta.

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1 1 4 M V B I A Í * - V I = R Ã S B A P T I S T A

Elementos fundamentais de dialética são facilmente reconhe-cíveis no momento da avaliação, no processo de planejamento:

A dimensão da futuro: na avaliação, será feita, a partir do presente, uma análise crítica do passado, tendo-se a perspectiva de uma intencionalidade social que não está explícita na prática imediata e tem dc ser apreendida através da busca de sua significação essencial;

A dimensão da historicidade: não pode ser esquecido que as determinações da sociedade maior se impõem na conjuntura e na açào que se realiza no trabalho localizado. Nesta dimen-são nào se trata apenas dc recuperar o processo histórico, mas também de saber interpretá-lo e reconstruí-lo na parti-cularidade da intervenção;

A dimensão da contradição: a avaliação é uma negação do planejado e do realizado para sua superação. Quando se está avaliando, está se colocando cm questão a proposta, sua realização e seus resultados, liste "colocar em questão" não é simples-mente uma negação, mas também um caminho de superação da açào, apropriando-se dos aspectos que foram se mostrando frutíferos para o alcance das intencionalidadcs que a nortearam e modificando aqueles que se mostraram inadequados, ou que foram sendo superados no decorrer do processo: nenhuma solução permanece indefinidamente boa, surgem situações novas, alteram-sc condições, desdobram-sc novas alternativas;

A dimensão do enfrentamento da reifica frio: a ação planejada, objeto do planejamento, ocorre no cotidiano, diante das questões imediatas, e o que vai determinar o desempenho é o controle que o planejador e o executor do planejado Venham sobre as variáveis da objetividade posta pela sociedade.

i ' i A N K J A M B N T O . s o u AI. 1 1 S

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Considerando que a avaliação, no processo do planeja-m e n t o , c o r r e s p o n d e ao m o m e n t o em que as dec i sões , os procedimentos de implementação e de implantação, o desem-penho e os resultados da açào são colocados cm quest ão e exami-nados a partir de critérios determinados, visando à formulação de juízos, para que esta sc efetive, é importante que se tenha condições de confrontar informações obtidas antes c depois das operações do projeto.

ü exercício da avaliação busca assegurar uma permanente adequação do planejado c do executado à intencionalidade do planejamento, considerando a dinâmica das variações e desafios permanentes postos na situação enfrentada. E na medida cm que permite detectar desvios, erros, bloqueios, os quais se interpõem a uma resposta significativa, que a avaliação desvela caminhos que sc abrem para a superação não apenas da ação, mas também do seu planejamento. Desta maneira, subsidia as decisões relacionadas com o prossegui mento , retração, expansão e / o u reformulação do empreendimento.

Xo planejamento de questões da área social, os problemas para a m o n t a g e m de sistemas de avaliação e n c o n t r a m - s e , principalmente:

• na precariedade dos processos científicos e metodológicos de mensuraçào de dados sociais, principalmente os de natureza qualitativa;

• na ausência de um referencial de estudos que permita determinar os efeitos de medidas macrossociais, em todas as dimen-sões do sistema;

• na dificuldade para estabelecer a natureza estatística de relação entre indicadores, principalmente quando o processo envolve muitas espécies de mudanças, algumas a curto, outras a médio ou a longo prazo, as quais estão naturalmente relacionadas;

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MJRRF.TN V E R A S I Í . M T I S T A

• na preocupação por resultados imediatos, enquanto na área social, muitas vezes, são mais significativos os resultados de longo prazo e menos tangíveis.

No processo da avaliação, deve-se ter cm vista também que as mudanças nas situações trabalhadas sofrem a açào não apenas da indução decorrente da utilização dos instrumentos mobilizados para realizá-las, mas também das forças internas às organizações e das determinações relacionadas às conjunturas históricas nas quais o processo que está sendo avaliado sc insere. Deste modo , a análise dos efeitos, das mudanças induzidas, deve ter em conca essas determinações, que podem ler sobre essa realidade um efeito essencial5*.

As adversidades e benefícios não previstos, provocados por essas de terminações , podem enviesar o curso do processo, modificando seus resultados, tanto em termos da eficiência da ação, quanto de sua eficácia para o alcance dos objetivos e da efetividade da resposta idealizada.

Um documen to específico de avaliação deve conter os seguintes itens:

• a descrição do projeto, com a especificação dos resultados previstos, dos procedimentos para alcançá-los e dos mecanismos dc registro;

• a explicitação dos parâmetros predeterminados e das metas definidas em termos de espaço, volume e tempo;

• a descrição dos dados dc antes, durante e depois da intervenção;

v Um mecanismo que permite m.iior qmli<ladc n.i análise das mudanças induzidas, em eoiur.i posição às mudanças m i u r o u , é o es tudo rctruspeclivo c projetivo d o s dados histórico», detectando ,i diferença «U: ritir.o c de direção dns projeções anteriores c posccriores .1 intervenção, confirmando ou n.io as hipóteses dc trahaUio e de suas conseqüências.

r i . A N I . : . \ M K X I O S O C I Al.

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• o confronto com os parâmetros e metas c a análise dos desvios. Análise da eficiência, eficácia e efetividade interna da intervenção, e externa, em relação à conjuntura da situação;

• as suges tões para r c a l i m e n t a ç ã o do p roces so de planejamento.

Os critérios mais usuais em avaliação são os relacionados com a eficiência, a eficácia e a efetividade da açào. Uma ação programada tem compromissos nesses três níveis dc abordagens: uma intervenção que sc propõe realizar mudanças efetivas no contexto geral tem que desenvolver formas de ação competentes, eficientes, eficazes c efetivas, ante as diferentes dimensões da problemática cm foco.

A valiação ria eficiência

A avaliação da eficiência incide diretamente sobre a ação desenvolvida. Tem por objetivo reestruturar a açào para obter, ao menor custo e ao menor esforço, melhores resultados. Deve ser necessariamente crítica, estabelecendo juízos dc valor sobre o desempenho e os resultados que o mesmo propicia.

Um primeiro passo ê a decisão de que dados poderão ser úteis para a análise dos resultados da ação, que funcionem direta o u i n d i r e t a m e n t e c o m o i n d i c a d o r e s , q u e c o n f i r m e m o u contradigam os resultados obtidos pelo controle.

Sào critérios de eficiência aqueles relacionados com o rendimento técnico c administrativo da ação: a otimização dos recursos disponibilizados, os padrões de qualidade dos resultados, a capacidade dc atender à demanda, etc. Além das análises de dados quantitativos, avalia-se a qualidade dos serviços e verifica-se o efeito dinâmico dc cada açào sobre o conjunto dc ações do projeto: isso obriga a desenvolver técnicas analíticas que permitam avançar até a apreensão das ações intra-insticucionais c inter institucionais.

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118 MYFTT-*»: V K R A S B A T J I S T A

Esta avaliação crítica da execução da ação planejada é tão mais importante quanto maior for o número dc participantes na intervenção: as interpretações sobre o processo e os resultados das ações podem ser bastante diferentes e constituírem-se cm vicses na execução. A correção desses desvios pode ser feita re tomando o planejado e o ocorrido, analisando suas cocrcncias, tomando como base as evidencias percebidas, compatibilizando as atividades que sc realizam separadamente, mas que tem objetivos comuns: a revisão das ações realizadas se funde com a preparação de novas ações, novas políticas, novos planos.

Avaliação da eficácia

A eficácia é analisada a partir do estudo da adequação da açào para o alcance dos objetivos c das metas previstos no planejamento c do grau em que os mesmos foram alcançados. Incide sobre a proposta e, basicamente, sobre os objetivos (gerais c específicos) por ela expressos, estabelecendo cm que medida os objetivos propostos foram alcançados e quais as razões dos êxitos e dos fracassos.

Nesta análise são estudados não apenas os efeitos diretos, resultantes da intervenção, mas também seus efeitos indiretos, sejam eles relacionados .1 intencionalidade da ação, sejam eles efeitos perversos, isto é, eleitos que, imediata ou media tamente , são contraditórios cm relação ao intento da ação.

Nesse sent ido, em uma avaliação, a compreensão desses aspectos deve estar sempre presente, para que não se analise a intervenção cm si, esquecendo suas determinações: c importante ressaltar que não é só a intervenção programada nem o cotidiano previsto c conhecido que irão determinar o desenvolvimento e os resultados da açào, existem eventos não previstos que influenciam substancialmente os resultados de uma ação programada. Kssas determinações poderão estar em diferentes níveis: poderão ser

I ' | . \ S r | AMKVTl» SOC1AJ,

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internas à ação, estar relacionadas à organização onde a ação opera ou, ainda, sociedade.

Nesta modalidade dc avaliação, mais impor tan te do que contar com melhores técnicas de medida é o aperfeiçoamento dos procedimentos para análise dos efeitos da açào sobre o processo no qual intervêm, ou seja, a conexão entre açào e produto. Desta forma, a avaliação dc eficácia em geral vai exigir uma pesquisa própria (pr inc ipa lmente q u a n d o as mudanças no sen t ido do obje t ivo almejado não sc (azem sentir imediatamente, mas de forma mediata ou de longo prazo), ou o estabelecimento de um instrumental de controle que, alem de acompanhar o desempenho e o rendimento do trabalho propriamente dito, incida sobre as mudanças ocorridas na realidade sobra a qual se está trabalhando.

K importante opcracionalizar os aspectos fundamentais da proposição, de forma a permitir seu acompanhamento e a avaliação de seu alcance. Ksse instrumental pode, até mesmo, ter ligações com uma pesquisa experimental que permita o controle dos resultados da ação em termos das mudanças alcançadas, que possibilite atribuir esses resultados àquela ação, com um índice maior de certeza.

Um exemplo de uso da pesquisa experimental para avaliação de eficácia de propostas é a localização de espaços de características homogêneas , deixando um deles sem a ação ínterventiva, de forma a servir de referencial de controle , demonst ra t ivo da possível evolução "natural" daquela realidade. A referência de controle, nesse caso, permite apreender com maior segurança as mudanças na realidade que independem da nossa ação ínterventiva.

Avaliação da efetividade

A avaliação da efetividade diz respeito, mais propriamente, ao es tudo do impacto do planejado sobre a situação, ã adequação

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120 M v KtVN-V K K AS 11 A r r i s TA

dos objetivos definidos para o atendimento da problemática objeto da intervenção, ou melhor, ao estudo dos eleitos da ação sobre a questão objeto do planejamento. Nesta perspectiva, o ponto de vista da avaliação é o da totalidade e a questão é vista como uma totalidade parcial integrada cm totalidades mais amplas.

Nesta abordagem, a experiência, a alternativa proposta, os objetivos e a sua amplitude são objetos de uma negação dialética. A avaliação da efetividade questiona a proposta, os objetivos e a açào desenvolvida, não em termos de sua capacidade de execução, mas em termos de sua capacidade de dar respostas adequadas ao desafio posto pela realidade por inteiro (cobertura), no limite do âmbito da intervenção da ação planejada.

Nela se dá o confronto da proposta com o contexto total da realidade objeto da intervenção: uma ação pode ter sido eficiente e eficaz e, ao mesmo t e m p o , não ser efetiva em te rmos do enfrentamento da questão colocada à organização planejadora: pode estar privilegiando, por exemplo, 1,0% da população demandatária daquele tipo de ação (e excluindo 99%), o que significa uma resposta não efetiva perante o desafio posto em seus termos mais amplos.

Na realidade complexa na qual se efetivam as propostas dc planejamento, muitas vezes, para detectar a efetividade da interven-ção sobre determinada questão, tem-se o problema da superposição de cobertura por diferentes organizações a certos grupos da população, o que pode dificultar o acompanhamento eletivo desses dados, caso não haja interlocução anterior e estabelecimento de parcerias que permitam avaliações torali/.antes.

Geralmente, esta modalidade de avaliação sc apoia, além de cm dados extraídos da realidade pela própria organização, cm dados secundários disponíveis, como registros, recenseamentos, pesquisas, nos quais se podem obter informações adicionais de grande validade para a análise do antes e do depois da intervenção.

V

Retomada do processo

A retomada do processo é caracterizada pelo momento em que são delineadas novas políticas, novas estratégias para a ação c, portanto, reiniciado o processo do planejamento já em um novo patamar. Esta retomada é feita com base nas evidências percebidas i partir do acompanhamento do progresso tia intervenção, da análise e c5a avaliação dos resultados obtidos, aliados à compreensão e reformulação da capacidade real da organização para responder às demandas e para processar os apoios que recebe.

No decorrer da execução, surge freqüentemente o desafio de rever os planos e as práticas, com vistas a atualizá-los com as circunstâncias que emergem no seu decorrer e com as idéias que são construídas no campo particular da açào em um processo contínuo de desenvolvimento de estratégias.de enfrentamento.

Nesse sentido, o balanço da situação da intervenção no contexto é o primeiro passo da análise, em que são levados em consideração os riscos, as oportunidades, as vantagens competitivas. H preciso confrontar as informações da conjuntura com a avaliação da intervenção - sua situação, sua capacidade, etc. para, então, definir seus pontos fortes e pontos fracos: o que vai permitir a tomada de decisões sobre o.s desafios a serem enfrentados na

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122 M V ^ I A H - V K H . \ S B A P T I S T A

retomada do processo e os caminhos para superação dos limites aos objetivos a que a ação sc propõe5".

Ingor Ansoff {apud Motta , 1991) aponta que mudanças repentinos, urgentes c desconhecidas podem ocorrer ameaçando o planejado, o que exige uma flexibilidade na ação que lhe propor-cione, além de capacidade para responder rapidamente às crises, capacidade para» em seguida, retornar rapidamente ao seu curso e/ ou construir novas alternativas.

O estabelecimento de modificações operacionais do dia-a-dia requer decisões que podem ser bastante complicadas. Mias se apoiam na idéia da revisão como dimensão contínua e sistemática do planejamento, como respostas dinâmicas às situações perma-nentemente detectadas pelo controle e pela avaliação, que baseiam as decisões diárias e corrigem o curso das ações. Hssa característica lhe permi te tirar vantagem das opor tun idades que surgem, potencializar seus pontos fortes e superar suas fraquezas.

Nessa reconstrução deverá ser (re)estabclecida a teoria que informa a direção pretendida, bem como novamente equacionadas as alternativas e a questão da demanda em termos de clientela potencial

e da possibilidade que a ação tem para respondera ela, reformulando os custos operacionais incluindo pessoal, manutenção da ação - e planejando o fluxo de caixa necessário para a nova perspectiva da ação.

A retomada do processo é particularmente dinâmica em sistemas de planejamento cuja organização torne possível localizar desv ios na programação e / o u no comportamento tccnico, em face da intencionalidade da açào.

O acionamento da retomada dinâmica do processo é que permite ao planejador garantir a perspectiva dialética de reflexão c de permanente confronto com a realidade, por ocasião de novas tomadas de decisões.

1 No anexo V apresentamos u n u piopost.i dc conteúdo ilc análise setorial.

V

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Anexo I

MATRIZ DE RUI.AÇÀO ENTRE VARIÁVEIS

variável ^^^kpciiilciuc

\ iriíVcl in<tc|K'i-.iloiUi:

1 llOI1(lci'J.l"Íll r . (>|toriuni- jj

sal.Wl» ni<irUklfli1o ÜAhiiayào IIjuIi* ciiu<3i£um.il . impimanoa

,,C >XKr lnHHl CAUSi salário

inorliidiiic

nível cilucàcional

npurwnul.uks ilc ü/.cr

pondvrav*0 «!•« importância com» efeito

M o d o dc utilizar a matriz: T o m a n d o a variável situada na linha horizontal como variável

dc causa, a ponderação dc seus efeitos sobre as demais variáveis situadas na coluna deverá ser representada em uma graduação que variará dc 0 a 4 (0 = nenhum efeito, 1 = pouco efeito, 2 = efeito regular, 3 = efeito forte, 4 = efeito fortíssimo).

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132 M J R F * Y V K R A S B A P T I S T A

Preenchido o quadro, a somatória das linhas oferecerá a d imensão da variável como causa no contexto da situação c a somatória das colunas, sua dimensão como efeito.

A pontuação objetiva de cada uma dessas relações pressupõe um estudo anterior dc correlação de variáveis, do qual o número atribuído seria um resumo das conclusões alcançadas. Anexo II

ROTHNU> DI- ANÁUSF. DE PIANO

- Apresentação

Apreciação sobre: • a redação; • a disposição gráfica; • a clave/a e precisão das ilustrações.

- Estrutura

• O documento inclui todas as partes integrantes do plano? • Há equilíbrio, inter relação orgânica c coerência entre os

diversos itens?

- Análise ele conteúdo

Qual a natureza do Plano? De Açào? De Invenções? Dc Diretrizes?

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1 3 4 M V K I V I - . R A S B A P T I S T A

• Refere-sc a iodo o sistema ou a parte dele? Há equilíbrio entre as diferentes partes do sistema? Hsta abordagem sc faz integradamente ou justaposta?

• É aplicável no nível decisório do órgão? É viável política, técnica e economicamente? Ou sua viabilidade depende de fatores não controláveis?

• Há coerência entre a dimensão do plano e a dimensão da situação a que ele se refere?

4 - Análise técnica

Identificação do plano: • inclui os elementos indispensáveis para identificá-lo com

relação à entidade e à equipe que o elaborou?

Justificativa: • a justificativa é esclarecedora quanto à necessidade de rea-

lização do plano? • há suficiente fundamentação para as prioridades e alterna-

tivas escolhidas?

Diagnóstico: • apresenta os principais elementos que compõem a questão? • fornece dados que cubram suficientemente a problemática? • a análise se fundamentou em uma teoria? Qual? • a análise contou com indicadores e parâmetros preestabe-

lecidos? Quais? • os diferentes elementos que compõem a questão foram

suficientemente analisados e correlacionados? Nessa análise, foram utilizados indicadores significativos?

I* I.ANI-: IAM RNTO SOl.IAI. 1 3 5

• propic iou e l emen tos suf ic ientes para f u n d a m e n t a r as prioridades e as alternativas escolhidas?

Finalidades/Objetivos/Metas: • estão definidos com precisão e clareza? Hstâo operacio-

nalizados ou são operacionalizáveis? As metas estão devida-mente quantificadas quanto a espaço, t empo c volume?

• há coerência intrínseca entre as finalidades da instituição, sua área e nível de competência, os objetivos (gerais, especí-ficos e operacionais) e as metas propostas? As metas e os objetivos específicos são compatíveis, complementares ou incompatíveis entre si?

• os objetivos e as metas são exeqüíveis, utópicos ou insatisfa-tórios, em face do problema abordado e dos recursos e tempos disponibilizados para .i intervenção?

Política de ação: • a política adotada propicia o alcance dos objetivos e metas

do Plano? Possibilita o maior benefício (na solução da problemática), ao menor prazo, ao menor custo econômico e social, para utilização dos recursos disponibilizados?

Estratégias: • foram explicitadas? Foram suficientemente justificadas? São

operacionais (técnica, económica e politicamente)? • foram montadas dc modo a emprestar maior força, dinami-

cidade e rentabilidade à ação? • proporcionam meios para maior aceitação do Plano pelos

grupos nela envolvidos e facilitam a sanção dos órgãos que deverão decidir por sua aplicação?

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M Y R I X Í Í V K R A S B A P T I S T A

5 - Análise do cquacionamento dos recursos

Financeiros:

• foram explicitadas as políticas de aplicação dc recursos finan-ceiros por região e por área de atividade?

• foram indicados os prazos, as fontes c os mecanismos para a utilização desses recursos?

• ha coerência na distribuição das verbas c o m o diagnóstico realizado, com os objetivos, as metas e a política adotada?

• o Plano c coerente com o volume dos recursos?

H u m a n o s :

• foi explicitada uma política de recursos h u m a n o s para a viabilização do Plano?

• há uma adequada distribuição dos recursos humanos , quanti-tativa e qualitativamente necessários para pperacionalizá-lo?

Institucionais:

• foram previstos os instrumentos legais, dc diferentes níveis e categorias, indispensáveis à operação do Plano?

k

V

Anexo III

R O T E I R O DE PROJETO

1 - Identificação

• Inclui os elementos essenciais para identificar o projeto c situa lo cm relação à entidade sancionadora e à equipe responsável.

• N o m e (e sigla) da entidade executora do proje to e do pro-grama a que este se vincula.

• N o m e do projeto: deve dar a idéia precisa da natureza do problema enfocado, deve ser coerente com o seu conteúdo e apontar para os objetivos pretendidos.

• N o m e do lécníco (ou dos membros da equipe técnica) responsável pela elaboração c pela execução do projeto: espe cificando qualificação e função no projeto.

• Data de elaboração do projeto.

2 - Sumário da proposta

• Resumo claro e eficiente do projeto. Deve conter as infor-mações-chave para uma apreciação preliminar da proposta po r aqueles que irão decidir sobre a sua realização.

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138 M VH: AN" VliHA-S l i A P T I J T A

3 - Considerações gerais

• Natureza da instituição: finalidade, responsabilidade e recursos da entidade executora. Histórico da entidade, composição da diretoria; suporte legal e administrativo; parcerias; trabalhos já realizados; resultados já conseguidos; principais fontes de recursos.

• Relação do projeto com os planos e programas da instituição. Relação com os planos setoriais e regionais dos diferentes níveis de governo.

4 - Justificativa (elementos)

• A justificativa'deve ser esclarecedora quanto à necessidade da realização do projeto. Deve iniciar explicitando os antecedentes do projeto, os critérios adotados para a escolha de prioridades e para a seleção de alternativas.

• Análise do contexto: descrever a região c as características da população local, suas possibilidades e seus limites. As inicia-tivas já desenvolvidas na região.

• Natureza do problema: apresentação dos principais aspec-tos da questão, definição do(s) público(s)-alvo; definição do problema de maneira clara, dando ênfase a aspectos quan-titativos e qualitativos, a implicações imediatas, mediatas e a longo prazo e às medidas que já foram tomadas e / o u sugeridas em relação aos mesmos e seus resultados.

• Evidenciar a viabilidade da proposta enfatizando as parcerias existentes e as parcerias possíveis.

I ' I . A NKJ A M E N T O SÓCIA». 139

V

5 - Objetivos e metas

• Definição dos objetivos gerais, específicos e operacionais do projeto e as metas pretendidas. Ksscs objetivos e essas metas deverão ser definidos com precisão c clareza, e sempre que possível de forma opcracionalizávcl. Devem ser exeqüíveis e satisfatórios, em face do problema abordado e das condições oferecidas para a intervenção.

• As metas de eficiência e de eficácia devem ser identificadas em termos dc qualidade e dc quantidade. Explicitação obje liva da área de abrangência (espaço geográfico), do setor de intervenção, do volume dc resultados esperados (quantidade do efeito) e dos períodos (parcelas de tempo) previstos para d i terent Cs resu ltados.

• Na explicitação dos objetivos e metas deve haver preocupação cm preservar sua coerência interna (compatibilidade e com-plementaridade entre eles) e sua coerência com a questão focada pelo projeto, com a política da instituição e com os seus efeitos (sociais, econômicos e / o u institucionais) sobre a situação.

ó D e t a l h a m e n t o d o p r o j e t o ( o q u e vai se r f e i t o , c o m o

será r e a l i z a d o )

6.1 - Descrição da alternativa de intervenção escolhida: modelo adotado, dimensionamento, localização

6.2 Descrição do processo: o que será feito e como • Serviços previstos e capacidade de atendimento;

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140 .MYXHVN- V K X A S B A . - Í I , S T A

• Procedimentos, seqüência lógica das ações, interdepen-dência, duração das atividades, dinâmica e conexões (cronogramas60 e flux o gramas61};

• Explicitação do método, das técnicas, dos instrumentos, do momento , do local e da responsabilidade de cada açào;

• Especificações (informações necessárias para a realização da ação de acordo com o planejado): a) do pessoal; b) da metodologia: conteúdo c método; c) das técnicas; d) do equipamento.

• Tipos dc organização e de administração; • Sistemas de coordenação (quem vai fazer o que ,

quando, onde?); • Método de supervisão e de avaliação; • Responsabilidades (diretas e indiretas);

'" C r o n o g r a m a c o representarão grãlica do I c m p o csf.ni.ulu para ; iexecução das uri:£15 pl.Micj.id.-s. lV>dcm-se m o n t a r c r o n o g r a m a s q u e abran jam un ia s as a t iv idades c c r o n o g r a m a s espcef l icos , para um g r u p o o r g â n i c o dc a t ividades . Desc r i ção do c ronograma:

iiiiia coluna à esquerda , onde ê co locado o n o m e genérico da> atividades; um espaço super ior onde são indicadas as referencias temporais para a distribuição

das atividades; - uni espaço centra! des t inado às barras que irão indicar o início c o final das atividades. Nesse mesmo q u a d r o p o d e ser registrado o l empo gasto para as atividades previstas. P.uv. me lho r diferenciação entre o es t imado e o realizado, c conveniente colocar barras de cores diferentes, ideniilicadas na legenda do c ronograma.

r i uxograma é a represe maçã o gráfica do movimen to dos dilerenles e l ementos que c o m p õ e m a ação planejada: pode-se figurar o l l u x o d o s papeis nos diferentes setores, o lliixo tias pessoas nas diferentes atividades. No l luxogranu o espaço superior indica os d i l u entes m o m e n t o s do fluxo e .1 coluna à esquerda mdica os suje i tos ou os obje tos que sc movimentam por esses espaços. A parte central do gráfico c reservada para a indicaçüo de c o m o se faz esse mov imen to

P1. A XÍL1 A M H MT O SOCIA1. 1 4 1

V

• Dependência técnica, funcional e jurídica (organo-grama);

• Sistema de capacitação do pessoal envolvido no projeto; • Sistemas dc funcionamento (rotinas); • Sistemas de relacionamento com as demais instituições.

6.3 - Requisitos Técnicos Disponibil idade dc e lementos indispensáveis para a realização do projeto, em termos de recursos humanos, materiais e administrativo (institucionais).

Hti manos: Listagem do pessoal necessário, especificando funções, nível de escolarização, nível salarial. As necessidades de pessoal devem ser resumidas em orçamento ordenado conforme as exigências técnico administrativas do projeto, indicando qualificação, quantificação, salário, tempo de trabalho. • M o d o dc recrutamento e dc seleção (ficha profissio-

grállca, com base nos requisitos para o cargo); • qualificação profissional c funcional dentro do projeto; • indicação de número, tempo c vinculação (funcionário,

contratado por tempo parcial, etc.); • definição de prazos, esclarecimento de número de horas

de trabalho c do custo para o projeto; • programa de capacitação (cursos, estágios, etc.).

Materiais: • material de consumo; • material permanente;

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1 4 2 M V F I.ÍÍT- V E R A S B A r V I S T A

• descrição de instalações c equipamentos necessários à execução de cada tarefa;

• definição e especificação dos padrões de instalação e equipamentos;

• definição de prazos para utilização das instalações e equipamentos (tamanho, características, distribuição no espaço, plantas, lay-out, previsão de ampliação).

Administrativos: • enumeração dos atos normativos necessários para a

execução das tarefas, destacando sua espécie (lei, portaria, instrução de serviço) c os elementos essenciais que esses atos devem conter;

• explicitação dos órgãos ou entidades envolvidos na elaboração e / o u sanção das normas administrativas;

• elaboração de normas para atendimento, rotinas de funcionamento;

• organização do sistema de documentação: prever com antcccdêneia os documentos necessários dc organiza-ção, as formas de documentação, de arquivo, de fluxo, visando a um sistema padronizado que garanta a comu-nicação e que simplifique o processo de arquivamento e consulta.

6.4 Orçamento A previsão dos recursos monetários que serão necessários para a efetivação do projeto constitui o orçamento. No orçamento são previstas todas as despesas (gastos) e receitas (entradas dc dinheiro) que deverão ocorrer nos di ferentes m o m e n t o s do pro je to , sendo, t ambém, determinados o volume e a estrutura de inversões e gastos, e as fontes de financiamento interno e externo.

Pl.AMr.r.\MI:.NTM -SDlMAl. 1 4 3

No orçamento, necessariamente, devem constar os custos e as despesas de implementação, implantação e manuten-ção, os quais devem ser detalhados para que seja estimado cada item, podendo ser resumidos e organizados como orçamentos parciais: de investimentos, de manutenção (pessoal, material) facilitando a análise das despesas do projeto: • indicar cada atividade por elemento de despesa (material

de consumo, material permanente, pagamento de pessoal, serviços de terceiros);

• indicar insumos (correntes e de capital); • indicar o parcelamento de entrada e de utilização dos

recursos (fluxo de caixa). As necessidades dc pessoal devem ser resumidas cm um orçamento ordenado, conforme as exigências técnicas e administrativas do projeto, indicando a qualificação, a quantificação, o salário, o tempo de trabalho. Deve per mitir a visualização tio preço unitário. O orçamento de pessoal deve levar em conta o pagamento a ser feito em virtude das leis sociais: salário família, lerias, 13° salário, PIS, 1-CJTS, etc. Às vezes, a estimativa total desses custos é apresentada através da aplicação de um percentual sobre o montan te total dos salários previstos. Se houver necessidade de trabalhos em horas extras (noturnas ou feriados), deve ser especificada a despesa adicional decorrente. C) cálculo das despesas ou custos de manutenção é realizado a partir da atribuição de preços aos vários recursos necessários, devidamente quantificados, de acordo com estudo de mercado.

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1 4 4 V I - U A S B A P T I S T A

6.5 - Fontes dc Recursos (dc investimento e de operação) • Indicação cia(s) entidade(s) financiadora(s) do projeto

c dc sua parcela dc responsabilidade; • Indicação do tipo dc dotação: capital próprio (orça-

mentário); crédito (fonte creditícia, condições, tipo de credito, formas de pagamento, juros, etc.); convênio, subvenção; dotação a fundo perdido; mensalidades; doações; etc.;

• Indicação do parcelamento das despesas c da utilização dos recursos (fluxo dc caixa).

7 Sistema dc controle e dc avaliação

Descrição do sistema de controle e dc avaliação a ser adotado, contendo indicação da equipe responsável, das metodologias, dos indicadores, dos prazos, dos tipos de documentos dc suporte.

8 - Medidas dc implementação

Implementar significa tomar providências concretas para a realização dc algo planejado. Kste item sc refere ao preparo c encaminhamento de previsão das medidas de implementação necessárias para a realização do projeto, especificando a natureza da medida, o padrão, o prazo dc vigência e outras informações necessárias. Neste item devem ser sumariadas as medidas administrativas necessárias ao funcionamento do planejado (a necessidade, por exemplo, de um suporte legal para a açào -leis, instruções, decretos de uma legislação especial para a

I' I. A .N K J A MI • N T O S O C I A I . 1 4 5

l

criação de uma organização para dar-lhe suporte), discrimi-nando o caráter das medidas e stia periodicidade (se temporárias ou permanentes).

Tipos dc medidas de implementação:

• Técnicas: treinamento de pessoal; estudos e pesquisas espe-ciais; distribuição de responsabilidades c dos esforços da ação projetada entre os diferentes responsáveis pelo processo;

• Administrativas: preparação e encaminhamento dc propostas de reorganização operacional e / o u funcional, de criação dc cargos, de criação de órgãos, de forma a poder contar com estruturas administrativas e com normas legais que viabili-zem a execução do projeto;

• Legais: legislação especial para a execução do projeto - anexar modelo com redação do documen to legal necessário minutas de convênios, portarias, ordens internas, instruções de serviço, ante-projeto de lei/decreto.

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Anexo IV

Ron:[lio DE ANÁLISE DE PROJETO

1 - Análise da representação

Apre d ação sobre: • a redação; • a disposição gráfica; • a clareza e a precisão das ilustrações, das referências, etc.

2 - Análise do conteúdo

2.1 - Kstrutura • O documento inclui todas as partes integrantes do

projeto? • Há equilíbrio, inter-relação orgânica e coerência entre

seus diferentes itens?

2.2 - Kscolha de prioridade c dc alternativa • Trata-se de problema significativo? Por quê? • É oportuna sua abordagem no momento proposto? • A alternativa traz uma contribuição relevante para o

tratamento do problema abordado? Justifique.

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MS Mjf.kt/RC VliRAS U Arns TA

• É uma alternativa criadora, inovadora? É comum, tradi-cional: Quais as vantagens e as desvantagens que essa característica traz à alternativa?

• E viável (económica, técnica e politicamente)? Não viável? De viabilidade condicionada a outras medidas e / o u fatores? Quais? Essas medidas e / o u fatores são controláveis?

• Há coerência entre a dimensão do problema e a dimen-são do projeto?

• O projeto cria condições estimuladoras para novas atividades (efeitos multiplicadores colaterais)? Quais? Justifique.

• Que outros efeitos colaterais ou secundários poderiam advir? Podem ser previstos efeitos que venham a reforçar o interesse pelo projeto ou, então, desaconselhá-lo? Quais?

3 - Análise técnica

3.1 - Identificação do projeto • Inclui os elementos essenciais para identificá-lo e situá-

lo em relação à entidade sancionadora e à equipe res-ponsável?

• Seu título é coerente com o seu conteúdo?

3.2 - Finalidades, objetivos e metas • As finalidades» os objetivos e as metas estão definidos

com precisão e clareza? Estão operacionalizados ou são oper acion al i z ave i s ?

FI.ajstüjav.ÍIVT;I SUCIA:. 149

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• Há coerência intrínseca entre as finalidades da institui-ção e os objetivos (gerais, específicos e operacionais) e as medidas propostas pelo projeto?

• Os objetivos e as metas são exeqüíveis, utópicos, ambi ciosos, tímidos e / o u satisfatórios e realistas, em face do problema abordado e das condições oferecidas para a intervenção?

• Os objetivos e as metas são compatíveis, incompatíveis ou complementares entre si?

• As metas estão devidamente quantificadas em termos de volume, tempo e espaço?

• Foram analisados, e propostos como metas, os possíveis efeitos secundários do projeto?

3.3 - Justificativa • A justificativa é esclarecedora quanto á necessidade de

realização do projeto? • Apresenta os principais aspectos da questão? Fornece dados

que cobrem suficientemente a situação e / o u o problema? • A análise do problema teve por base um modelo teórico?

Qual? • As diversas variáveis da situação foram devidamente

analisadas e correlacionadas? Foram utilizados indica d o re s s i gn i Ika ti vos ?

• Foram detectadas demandas e / o u necessidades sufi cientes para justificar o projeto?

• Foi encontrada técnica adequada, economicamente viável, para atender o problema?

• Foi evidenciada a capacidade financeira ou de endivi-damento da instituição para a realização do projeto?

• Q u e outros aspectos deveriam ser abordados?

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150 M Y UI ,C\ VI-: RA S I? A ? VI S TA

3.4 - Detalhamento do projeto Operações:

• O detalhamento deixou bem claro o conjunto dc ações, sua seqüência e sua interdependência, para a execução do projeto?

• Há relação causa! visível cntic as operações previstas e o alcance dos resultados desejados, expressos nos objetivos?

• Há faciicidade nessas operações? Há lógica em sua seqüência?

• O método, as técnicas, os instrumentos, o momento , o local e a responsabilidade dc cada açào ficaram sufi-ciente mente claros?

• As diferentes especificações (quan to ao pessoal, à tecnologia, aos recursos materiais, etc.) sào as mais reco-mendáveis, ante os recursos disponíveis c os objetivos?

• Os gráficos (cronogramas, fluxogramas, organogramas, diagramas, planilhas, etc.) estão corretos? Sào coerentes com os procedimentos descritos?

Recu rsos ii nancciros:

• Há correspondência entre os recursos financeiros pre-vistos pelo projeto c a dimensão do problema (o projeto é oneroso, razoável, insuficiente)?

• Houve indicação de fonte de recursos? K de parcela-mento dc aplicação?

• A explicitação dos recursos financeiros oferece possibi-lidade de cálculo de custo unitário de serviços?

• Há viabilidade na proposta financeira?

P; ANPIAMI-.NTO .<((> Cl Al. 151

Recursos humanos: • Há correspondência entre o número, diversificação

profissional e disponibilidade de tempo do pessoal com as exigências para o alcance dos objetivos do projeto (excessivo, satisfatório, insuficiente)?

• O projeto é exeqüível no que se refere a recursos humanos?

Recursos materiais: • As instalações e equipamentos previstos correspondem

às necessidades do projeto? São suficientes, excessivos, insuficientes? Ksses recursos sào viáveis?

Medidas de implementação: • Foram previstos os instrumentos legais, administrativos

e técnicos indispensáveis à execução do projeto? • Foram equacionados os tramites para a sua obtenção?

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Anexo V

PROPOSTA nu CONTUÚDO DE ANÁLISE SETORIAL

1 - C a r a c t e r i z a ç ã o do s e t o r

a) definição do objeto do setor b) fundamentação teórica c) inter-rei ação com os demais setores

2 Identificação de necessidades e aspirações

a) caracterização da clientela do setor (evolução e projeção de dados)

b) indicadores de necessidades do setor c) necessidades e aspirações mais sentidas do setor d) quant i f icação das necessidades e aspirações s egundo a

categoria da clientela (local de residência, atividade econó-mica, etc.)

3 - Avaliação cia eficiência das atividades do setor

a) avaliação da política seguida pelo setor: • caracterização da política do setor

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134 tyv&rvx Vr.XAS li A:* J ISTA

• avaliarão das políiicas c diretrizes, ante os resultados previstos

• avaliação da coerência enire a política geral do setor c os objet ivos intermediár ios , os programas c as metas específicas

• avaliação da coerência entre a política geral do setor e os objet ivos intermediár ios , os programas e as metas específicas

" avaliação da instrumentalização da política adotada • dimensionamento e adequação dos recursos financeiros

(aspectos qualitativos e quantitativos da sistemática de mobilização c de aplicação)

• metodologia empregada (adequação da solução técnica c da instrumentação em])regada - aspecto tecnológico; adequação da programação executiva proposta e adorada)

• instrumentos institucionais legais

b) quadro geral dos recursos atuais do setor • responsabilidade funcional (açàoexecutiva mediante pres-

tação dc sei viços e açào reguladora a partir de mecanismos dc controle e estímulos)

• identificação dos órgãos: competência legal» finalidades, atividades, objetivos, metas, programas e projetos (nos níveis federal, estadual c municipal); recursos disponíveis e sua utilização (equipamento, pessoal e recursos finan-ceiros); capacidade e real utilização; perspectivas (modifi-cações na legislação, nos programas e projetos especiais e nos respectivos graus de implantação)

• quadro da distribuição das responsabilidades e dos encar-gos assumidos

P I. A S" li J A M E N T O S O C : AL-

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c) avaliação do atendimento • caracterização do atendimento existente (padrões) • avaliação do atendimento proposto pela programação • avaliação do atendimento das aspirações e necessidades

do setor: • evolução recente • projeção (considerando os planos» programas e projetos

existentes) • identificação dc áreas de atuação indefinidas c / o u confusas • identificação da importância qualitativa c quantitativa da

açào sobre a condição-problema • análise custo-bcncfício

4 - Análise da eficácia do setor

a) grau dc alcance dos objetivos e metas propostos pela programação geral (aspectos de sucessos e fracassos)

b) grau dc alcance dos objetivos e metas de atuação dos órgãos do setor

c) adequação do campo e da escala na definição de objetivos c metas

d) adequação das estratégias para atingir os objetivos dc curto, médio e longo prazos

e) relação entre objetivos finais e intermediários» entre objetivos e metas

f) ident i f icação de focos de dis torção (fatores polít ico institucionais de base): no aparelho administrativo, na metodologia das soluções adotadas» na alocação de recursos financeiros c humanos, etc.

g) identificação dos espaços de possibilidades dc avanços

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