POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO? · Aeromovel – Linha 01 – Guajuviras –Canoas/ RS APURAÇÃO DE REPRESENTAÇÕES E DEMANDAS SOCIAIS Programa de Infraestrutura de Transporte

Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União - CGU

RELATÓRIO Nº 201702174

Implantação do Aeromovel – Linha 01 – Guajuviras –Canoas/ RS

APURAÇÃO DE REPRESENTAÇÕES E DEMANDAS SOCIAIS

Programa de Infraestrutura de Transporte e Mobilidade Urbana (Pró-Transporte)

OBJETO DA FISCALIZAÇÃO Implantação do Aeromóvel (Linha 01 – Guajuviras) por meio do Contrato de Financiamento nº 0415700-51, firmado entre o Município de Canoas/RS e a Caixa Econômica Federal, no valor de R$ 287.000.000,00.

UNIDADE EXAMINADA Prefeitura Municipal de Canoas/RS

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 18/12/2017 a 10/01/2018.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

A ação de controle foi realizada em função de requerimento efetuado pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS?

Destacam-se as seguintes situações em relação à implantação do empreendimento: Verificou-se que quando da contratação do financiamento houve, por parte dos gestores municipais, a aceitação de nível significativo de risco quanto à seleção da tecnologia considerada inovadora para a obra pretendida; não houve consulta ao órgão regulador quanto à concessão e regulamentação do novo modal de transporte; houve o repasse à própria empresa executora do empreendimento de grande parcela de responsabilidade na implementação e condução de procedimentos administrativos necessários à viabilização do empreendimento, muitos dos quais de competência da municipalidade; houve a desistência da atual gestão municipal em prosseguir as obras do Aeromóvel.

QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS

Foi recomendado ao gestor federal que apresentasse parecer conclusivo emitido pelo agente financeiro quanto à viabilidade técnica e econômica do empreendimento após a apresentação dos estudos pela PM Canoas/RS. Em caso de não apresentação dos estudos requeridos ou de inviabilidade, a comprovação da devolução dos recursos do FGTS desbloqueados (R$ 59.853.998,47), referentes à Fase 1, bem como dos recursos do OGU repassados via Contrato de Repasse (Siafi 681927), no valor de R$ 6.563.898,73, referentes aos projetos das Fases 2 e 3 do empreendimento, inclusive instaurando TCE para os recursos OGU, em caso de não devolução dos recursos repassados à PM Canoas/RS.

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Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Examinada: CANOAS PREFEITURA

Introdução

1. Introdução Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações presumidamente irregulares, ocorridas na Prefeitura Municipal de Canoas/RS, apontadas ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, que deram origem ao Processo nº 00190.109654/2016-83. A fiscalização teve como objetivo analisar a execução físico-financeira do Contrato de Financiamento nº 415.700-51/2014, firmado pela Prefeitura Municipal de Canoas/RS, junto à Caixa Econômica Federal, no valor de R$ 287,0 milhões, para a implantação do projeto do Aeromóvel – Fase 1 (linha Guajuviras). O projeto do aeromóvel em Canoas/RS foi selecionado no âmbito do PAC 2 – Mobilidade de Médias Cidades, conforme Portaria nº 328/2012 do Ministério das Cidades, cujo objetivo é o de fomentar ações estruturantes para o sistema de transporte coletivo urbano, por meio da qualificação e ampliação de infraestrutura de mobilidade urbana. Os trabalhos de campo foram realizados no período de 18 de dezembro de 2017 a 10 de janeiro de 2018, sobre a aplicação de recursos federais da programação 0052 - PROGRAMA DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA, no município de Canoas/RS. Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e

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registros fotográficos, análise documental, realização de entrevistas e aplicação de questionários. Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados, tendo se manifestado em 28 de maio de 2018, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à apuração das responsabilidades. Uma evento relevante ocorrido no caso sob exame, e que deve ser considerado na contextualização dos achados consignados neste relatório, e em particular em relação à manifestação trazida pela gestão municipal acerca dos mesmos, é que a gênese do empreendimento fiscalizado e as contratações efetivadas ocorreram sob o mandato da anterior gestão municipal, encerrada ao término do ano de 2016, ao passo que, a manifestação da unidade, incorporada ao presente relatório, foi emitida pela atual gestão municipal. 1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Ordem de Serviço: 201702174 Número do Processo: 00190.109654/2016-83 Município/UF: Canoas/RS Órgão: MINISTERIO DAS CIDADES Instrumento de Transferência: Não se Aplica Unidade Examinada: CANOAS PREFEITURA Montante de Recursos Financeiros: R$ 272.000.000,00

2. Resultados dos Exames Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência de monitoramento a ser realizada por este Ministério. 2.1 Parte 1 Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.

2.2 Parte 2 Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-

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se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada contextualização das constatações relatadas na primeira parte.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Este Ministério não realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas constatações.

2.2.1. Dados Gerais do Empreendimento Fiscalizado. Fato A presente ação de controle tem como foco de análise a implantação do sistema aeromóvel no Município de Canoas/RS, empreendimento este financiado, em parte, com recursos do Governo Federal, mediante a celebração de Convênio e, outorga ao município, de Contrato de Financiamento com recurso do FGTS, e em parte com recursos da própria municipalidade, advindos tanto dos cofres municipais quanto de contrato de financiamento firmado com a Corporação Andina de Fomento – CAF. A implantação do aeromóvel no Município de Canoas/RS prevê a execução de um sistema de transporte composto por três linhas distintas deste modal, a saber, Linha 01 – Guajuviras, vinculando a estação Mathias Velho do trem metropolitano (Trensurb) com o bairro Guajuviras, com 4,5km de extensão e sete estações de passageiros; Linha 02 – Mathias Velho, vinculando a estação Mathias Velho do trem metropolitano (Trensurb) com o bairro de mesmo nome, e com previsão de 4,85km de extensão; e a Linha 03 – Centro, passando pela área central do município de Canoas e finalizando na estação Centro de trem metropolitano (Trensurb), com previsão aproximada de 3,0km de extensão. Sob a perspectiva cronológica, o plano do empreendimento previa a implementação do sistema em pelo menos dois momentos ou etapas distintas, compreendendo o primeiro destes estágios (Etapa 01) a integral execução de Linha 01 (Guajuviras) e a contratação dos projetos das Linha 02 e 03; e em momento posterior, mediante as denominadas Etapas 02 e 03, a construção das Linhas 02 e 03 do aeromóvel, que seriam materializadas, segundo a última informação colhida junto à municipalidade, através de processo de concessão, à iniciativa privada, das obras e da exploração econômica de todo o sistema. O objeto de exame da presente ação de controle foi, especificamente, a Etapa 01 do empreendimento, composta pela implementação da Linha 01 (Guajuviras) do novo modal de transporte (e as obras acessórias necessárias) e pela contratação dos projetos das Linhas 02 e 03 do aeromóvel. Referido objeto de análise está sendo executado, majoritariamente, com recursos provenientes do Contrato de Financiamento nº 415.700-51/2014/CAIXA (recursos do FGTS), tendo ocorrido também, nesta etapa, o aporte de recursos federais provenientes do Contrato de Repasse nº 443475/2005. Assim sendo, as fontes de recursos federais aplicadas na consecução da Etapa 01 do aeromóvel, no Município de Canoas, foram:

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Tabela – Origem dos recursos aplicados na execução na Etapa 01 do Aeromóvel.

Contrato Fonte dos Recurso Contratante / Concedente

Valor do Repasse / Financiamento (R$)

Contrato de Repasse nº 443475-2005

Orçamento Geral de União - OGU

Ministério das Cidades

8.900.000,00

Contrato de Financiamento nº 415.700-51/2014

FGTS – Fundo de Garantia do Tempo

de Serviço

Caixa Econômica Federal

272.000.000,00

Fonte: Contratos acima relacionados, disponibilizados pela PM de Canoas/RS. Por seu turno, a Prefeitura Municipal de Canoas alocou recursos ao empreendimento advindos do seu caixa próprio e de um contrato de financiamento firmado pela municipalidade junto à Corporação Andina de Fomento – CAF, atual Banco de Desenvolvimento da América Latina. Para efeitos de definição do escopo de trabalho, a equipe da CGU focou suas análises principalmente na execução física do Contrato de Financiamento firmado com a Caixa, de nº 415.700-51/2014, sendo que os demais contratos foram analisados somente em questões pontuais que afetaram diretamente a execução do citado contrato de financiamento. Cabe observar, acerca deste ajuste, que o valor total pactuado, de R$ 287,0 milhões, compunha-se de R$ 272,0 milhões provenientes do Programa Pró-Transporte, de origem do FGTS e geridos pela Caixa, e de R$ 15,0 milhões aportados pelo Município, a título de contrapartida. Relativamente às contratações de obras e serviços procedidas pela Municipalidade de Canoas, envolvendo a Etapa 01 do aeromóvel, tem-se os seguintes ajustes já formalizados em janeiro/2018:

Contratos Principais (envolvendo diretamente o modal de transporte) a) Contrato nº 04/2014, firmado com a empresa Aeromovel Brasil S/A, no valor de R$ 1.107.322,40, tendo por objeto a elaboração do anteprojeto da Linha 01 Guajuviras – os recursos aplicados nesta contratação foram exclusivamente de origem dos cofres do Município;

b) Contrato nº 227/2014, firmado com a empresa Aeromovel Brasil S/A, no valor de R$ 8.971.161,65, tendo por objeto a elaboração de estudos técnicos e projetos das Linhas Mathias Velho e Centro (Linhas 02 e 03) do aeromóvel de Canoas/RS;

c) Contrato nº 124/2015, firmado com a empresa Aeromovel Brasil S/A, no valor de R$ 149.263.643,82, tendo por objeto a implementação do denominado pacote tecnológico da Linha 01 Guajuviras;

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Contratações complementares (obras acessórias necessárias à implementação do modal) d) Contrato nº 217/2016, firmado com a construtora Sintra Ltda., no valor de R$ 3.993.232,19, tendo por objeto o remanejamento das redes de distribuição existentes nas avenidas Boqueirão e 17 de Abril, contemplando a execução de nova adutora de água tratada, redes auxiliares de distribuição de água, religação dos ramais existentes, entre outros serviços.

e) Contrato nº 110/2016, firmado com a empresa instaladora Elétrica Mercúrio Ltda., no valor de R$ 5.948.625,97, tendo por objeto a execução dos serviços e fornecimento de materiais para realocação da rede de média tensão, realocação dos cabos aéreos e subterrâneos e rede de iluminação pública para o Aeromóvel.

f) Contrato nº 168/2016, firmado com a empresa Saint-Gobain Canalização Ltda., no valor de R$ 2.365.960,32, tendo por objeto a aquisição de tubos de ferro fundido dúctil.

A execução financeira dos contratos acima relacionados alcançou, até dezembro/2017, um montante da ordem de R$ 75,0 Milhões, segundo as seguintes medições acumuladas, aferidas para cada um dos ajustes firmados: Tabela – Valores pactuados e medidos relacionados à Etapa 01 do Aeromóvel.

N. º do Contrato Valor Total

Pactuado(1) (R$) Execução Financeira Acumulada(2) (R$)

Data da Última Medição atestada

004/2016 1.107.322,40 1.107.322,40(3) N/I(4)

227/2014 8.971.161,65 6.563.898,73 09/12/2016 124/2015 149.263.643,82 56.847.322,39 25/09/2017

217/2016 3.993.232,19 2.792.006,81 03/07/2017 110/2016 5.948.625,97 5.427.343,41 25/09/2017 168/2016 2.365.960,32 2.365.960,32 24/04/2017

TOTAL 171.649.946,35 75.103.854,06 25/09/2017

Fonte: Boletins de medição disponibilizados pela PM de canoas. (1) Valor Total Pactuado, incluindo aditivos contratuais. (2) Execução Financeira Acumulada, incluindo recurso da União e Municipais. (3) Valor pago exclusivamente com recursos municipais. (4) Não informado.

Há de se observar, acerca da execução financeira, que o demonstrativo acima traduz a situação referente às medições já atestadas e pagas pela gestão municipal, havendo ainda medições apresentadas pelas empresas executoras e pendentes de atesto por parte da fiscalização dos contratos e, portanto, pendentes de pagamento – tais medições, por não terem sido pagas, não foram consideradas no valor global de execução financeira apresentado na tabela acima. Manifestação da Unidade Examinada

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Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou a seguinte manifestação, agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma editada apenas quanto ao nome de pessoas citadas e/ou aos seus números de CPF:

“1. DOS FATOS

Ao tomar posse, a Administração deparou-se com a execução de contratos de alta complexidade celebrados pelo governo anterior, alguns instrumentalizados ao final do mandato.

Não havendo formal transição de governo, o que veio a dificultar a regular continuidade dos serviços públicos, a atual Administração teve inúmeras dificuldades para o acesso às informações necessários ao pleno conhecimento dos ajuste entabulados anteriormente. No caso específico dos contratos que se vinculam à implantação do “sistema aeromovel”, celebrados com a empresa Aeromovel Brasil S. A., não foi diferente.

A partir do momento em que a Administração apropriou-se dos dados gerais das contratações, em especial do conjunto de ações judiciais conexas, determinou a suspensão da execução dos contratos no 227, de 2014 e no 124, de 2015, nos termos das notificações em anexo. O contrato no 4, de 2014, já fora tido como concluído.

A partir dessa decisão, por meio da Portaria no 650, de 9 de abril de 2018, institui comissão especial, integrada por profissionais das áreas de engenharia, financeira e jurídica, tendo por objetivo a “avaliação dos procedimentos das contratações que resultaram na celebração dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014 e no 124, de 2015”.

As análises preliminares permitem antever, de forma muito consistente, a existência de inúmeros vícios capazes de levar a decretação de nulidade dos contratos administrativos, para ulterior responsabilização de agentes públicos e da empresa contratada, visando ao ressarcimento dos valores despendidos com as contratações questionadas.

2. AS CONCLUSÕES PRELIMINARES

2.1 Análise jurídica

Na mesma linha de compreensão do relatório preliminar no 201702174, observa-se que a contratação direta da empresa Aeromovel Brasil S. A., para a gama de serviços identificados nos contratos no 4 e no 227 de 2014, assim como as do contrato no 124, de 2015, não encontram amparo na legislação vigente.

O contrato no 4, de 2014, tem como objeto a execução de serviços, em nível de anteprojeto, para a implantação da linha 1 do aeromovel, para ligar o bairro Guajuviras à estação Mathias Velho da Trensurb.

O elenco de serviços contido no contrato, que se repete, quase integralmente, nos demais contratos, contempla onze itens. Destes, à exceção do “anteprojeto de operação do aeromóvel”, os demais deveriam ser contratados com observância às normas de Direito Público, em especial, serem precedidas de licitação pública, pois tratam de serviços de engenharia e arquitetura que admitem a ampla competição do mercado.

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Ainda que pudesse ser ultrapassado esse tópico, o que não se vê como juridicamente viável, a instrumentalização do processo administrativo virtual (MVP) no 2.250, de 2014, se mostra frágil. Sequer homenageia as mais comezinhas exigências da legislação de regência. Se caracterizou como um apanhado de informações, fornecidas, quase que exclusivamente, pela empresa Aeromovel. Dito de outro modo, estabeleceu-se uma relação bilateral entre a Administração a “dona” da patente de um o produto que o gestor elegeu para ser beneficiária de uma contratação, com desobediência ao fluxo natural, aos princípios e às normas constitucionais e legais que devem reger as contratações públicas.

No mesmo sentido, é da essência do ato administrativo a motivação. No caso vertente, ela é rasa e parte de uma “solução pronta” fruto de uma espécie de geração espontânea, haja vista que objetivava a implantação de um serviço público – transporte coletivo de passageiros – que sequer foi antecedida da realização dos estudos estratégicos necessários, como previsto no art. 7o da Lei de Licitações e Contratos Administrativos1 e art. 21 da Lei de Concessões e Permissões dos Serviços Públicos2.

Na mesma linha, gize-se, a implantação do “sistema aeromovel” em Canoas já havia sido contemplada, pelo Ministério de Estado das Cidades, no Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2, como se vê da Portaria no 109, de 5 de março de 2013, publicada no Diário Oficial da União, de 6 de março de 2013, fls. 46/47 (fls. 72/73, do MVP no 2.250/2014, em anexo).

A motivação, repete-se, é frágil, não há justificativa consistente para a escolha do prestador do serviço, tampouco a justificativa para o preço pago, efetivando-se a contratação com desprezo à legislação3.

1 Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: I - projeto básico; II - projeto executivo; III - execução das obras e serviços. [...] § 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. 2 Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Art. 21. Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados, devendo o vencedor da licitação ressarcir os dispêndios correspondentes, especificados no edital. 3 Lei no 8.666/1993. Art. 26. [...] Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos: I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso; II - razão da escolha do fornecedor ou executante; III - justificativa do preço. IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

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A Administração contratou a empresa Aeromovel Brasil na forma, nos termos e nos preços estabelecidos pela proposta da contratada.

A “comprovação” da qualificação técnica da contratada limita-se a implantação de sistema similar, na Indonésia e no Aeroporto de Porto Alegre, destinados ao transporte de mínimas dimensões. Insuficiente para demonstrar a necessária capacidade técnica para a consecução dos demais serviços conexos, sejam de engenharia, ou de estudos de demanda, de viabilidade econômica etc.

No mesmo sentido, em nenhum momento foi avaliada a existência de capacidade econômica da contratada para a execução de serviços com custos tão elevados. Disso, resultou sucessivos pedidos (e concessão) de pagamentos antecipados, colocando em risco os recursos públicos, como se verá, posteriormente e com detalhes, acerca da execução financeira do contrato.

2.1.1 Inviabilidade jurídico-institucional do empreendimento

Com destacado no relatório preliminar dessa Controladoria, o projeto do sistema aeromovel pressupõe a superposição com o sistema integrado metropolitano, constituído de transporte coletivo por ônibus integrado com trem metropolitano (Porto Alegre – Novo Hamburgo). Trata-se, aqui de serviço público concedido pelo Estado, com contratos vigentes. Indubitavelmente, a pretensa implantação da linha 1 do aeromovel resultaria em interferência na equação econômico-financeira do contrato de concessão estatal.

Nos termos da Constituição Estadual4 e da legislação infraconstitucional5, compete ao Estado, por meio da Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional – METROPLAN, vinculada à Secretária de Obras, Saneamento e Habitação, “planejar, regulamentar, controlar e fiscalizar a operação do serviço de transporte metropolitano coletivo de passageiros e das linhas de integração”.

4 Art. 179. A lei instituirá o sistema estadual de transporte público intermunicipal de passageiros, que será integrado, além das linhas intermunicipais, pelas estações rodoviárias e pelas linhas de integração que operam entre um e outro Município da região metropolitana e das aglomerações urbanas. 5 Lei Estadual no 11.127, de 9 de fevereiro de 1998 Art. 7o - À Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional - METROPLAN, como órgão de planejamento, coordenação, fiscalização e gestão do sistema instituído por esta Lei, compete privativamente: I - propor as concessões, permissões e autorizações de uso do transporte metropolitano coletivo de passageiros, a serem firmadas pelo Estado; II - planejar, regulamentar, controlar e fiscalizar a operação do serviço de transporte metropolitano coletivo de passageiros e das linhas de integração; III - definir e detalhar, operacionalmente, a rede das modalidades de transporte integrante do sistema metropolitano; […] VI - articular e integrar a operação do transporte metropolitano coletivo rodoviário de passageiros com as demais modalidades de transporte; VII - propor e executar a política tarifária dos serviços de transporte metropolitano e das linhas de integração, elaborando os respectivos estudos e cálculos tarifários, submetendo-os ao Conselho Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros - CETM, instituído por esta Lei, aplicando as tarifas homologadas pelo mesmo e aprovadas pelo Poder Executivo Estadual; […] X - promover estudos de viabilidade e definir prioridades técnicas, econômicas e financeiras dos projetos de interesse comum, relativos ao transporte coletivo e ao sistema viário metropolitanos; […] XIII - celebrar, quando couber, contratos de empréstimos e de financiamento, além de propor desapropriações e servidões administrativas necessárias para a administração dos serviços de transporte metropolitano coletivo de passageiros; [...]

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Essa compreensão está materializada no ofício GS no 061/2018, firmado pelo Superintendente da Metroplan, P.B.N. e pelo Secretário de Estado de Obras, Saneamento e Habitação, F.P.. A implementação do projeto aeromovel permite antever cristalina invasão de competência do Município em área de atuação reservada ao Estado, inviabiliza juridicamente o empreendimento. Dito de outro modo, levado a seu termo final, restaria inviabilizada a sua utilização para o fim proposto.

2.2 Análise da engenharia de tráfego - estudos de demanda e de viabilidade econômica

Esse estudo foi elaborado pelos técnicos que firmam o documento, lotados no Instituo Canoas XXI, autarquia criada pela Lei Municipal no 5.365, de 8 de janeiro de 2009, que, sinteticamente, tem por fim o planejamento do desenvolvimento urbano e ambiental, ocupação do solo, planejamento urbano, desenvolvimento econômico e social do Município.

O minucioso trabalho da equipe expõe as vísceras e o macabro planejamento da contratação.

A implantação de um serviço público tem como ponto de partida a identificação de um interesse público a ser satisfeito. Não pode ter origem em um momento de “ócio criativo” do administrador.

Ao contrário, quando identificada a necessidade de um serviço público, deverá ser conhecida qual a efetiva demanda pelo serviço. A partir das conclusões, identificar quais as alternativas disponíveis para o atendimento da demanda agora conhecida. Em se tratando de um serviço público que pode ser delegável, com a escolha da solução – modal – se sucede o estudo de viabilidade econômica do empreendimento, visando a sua delegação.

Ato contínuo, a Administração, com observância às normas de Direito Público promove as contratações para a implementação dos serviços, sejam, ou não, precedidas da execução de obras.

Nada disso foi considerado.

Não havia uma necessidade identificada, não havia um serviço público a ser implantado para o atendimento de uma demanda local emergente. A população estava, e está adequadamente servida por meio de um sistema de transporte coletivo que conduz o munícipe internamente e o conecta com a região metropolitana. Tanto por meio de trem – integração – como por linhas regulares de transporte municipal e intermunicipal por ônibus.

Com uma subversão da ordem natural, a gestão municipal anterior definiu um objetivo, qual seja, a implantação de um conceito de transporte denominado aeromovel, que, embora gestado há décadas, nunca logrou êxito em se estabelecer com um modal de transporte coletivo regular. Para alcançar esse desiderato, o administrador anterior incumbiu a empresa, economicamente interessada no empreendimento, a realizar os estudos para “demonstrar” a existência de uma demanda suficiente para justificar a implantação do sistema e “comprovar” a viabilidade econômica do empreendimento.

A análise do material entregue pela Aeromovel Brasil, realizada pela equipe do Instituto Canoas XXI, demonstra, de forma inequívoca, que os resultados foram superestimados.

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O estudo de demanda elaborado pela contratada (há indícios de subcontratação) a partir de um determinado momento, mais precisamente verifica-se no capítulo 8, abandona os resultados de campo e se apropria dos resultados do Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana – PITMURB, desenvolvido no ano de 2004, para a região metropolitana de Porto Alegre. Os resultados obtidos à época, não se confirmariam, gize-se, fato já publicamente conhecido no ano de 2014.

Ainda que se mostrando inadequados à época, os elementos informativos retirados do PITMURB foram mal utilizados.

Quando da realização do estudo de viabilidade econômica do empreendimento, isto, reprisa-se, pela contratada (ou subcontratada), os números obtidos no “estudo de demanda” foram abandonados por completo. Isto é, os elementos informativos do estudo de viabilidade econômica não guardam conexão com aqueles “encontrados” no estudo de demanda. O único traço comum foi comportamental: a manipulação de dados e por conseguinte, de resultados.

O estudo de viabilidade econômica parte de uma premissa imaginária de 85.000 passageiros/dia/pagantes, e considerando os sistemas de transporte urbano comum e seletivo (empresa Sogal), o intermunicipal, por ônibus (empresa Vicasa) e o intermunicipal integrado, ônibus e trem (empresas Vicasa e Trensurb). Tudo isso para dar uma sustentação ficta a uma linha de 4.672 m de extensão a custos elevadíssimos.

Para evitar tautologia desnecessária, reporta-se ao precioso estudo elaborado pelo Instituto Canoas XXI. Entretanto, vem a calhar resumir as suas conclusões, com os seguintes cenários:

Cenário 1 – Elaborado pela Aeromovel Brasil S. A.

Considerando a demanda dos três sistemas em operação e o aeromovel, com concorrência:

Tarifa estimada: R$ 3.60.

Crescimento da tarifa: zero por cento ao ano.

Crescimento da demanda: 3% ao ano.

Receita total mensal: R$ 5.047.710.683,64.

Taxa Interna de Retorno (TIR): 8.76%.

Valor Presente Líquido (VPL): R$ 310.378.468,25.

Cenário 2 – elaborado por Canoas XXI.

Considerando a demanda dos três sistemas em operação de ônibus e seletivo, e o aeromovel, sem concorrência, isto é, modificando as linhas de ônibus no entorno:

Tarifa estimada: R$ 4,20 (atual).

Crescimento da tarifa: 2,6% ao ano.

Crescimento da demanda: -2,69% ao ano.

Receita total mensal: R$ 2955.566.051.

Taxa Interna de Retorno (TIR): 1,04%.

Valor Presente Líquido (VPL): - R$ 333.737.461,26.

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Considerando a demanda exclusiva do aeromovel (sem considerar as demandas dos ônibus), sem concorrência, isto é, modificando as linhas de ônibus no entorno:




Receita total mensal: R$ 726.648.471,39.

Taxa Interna de Retorno (TIR): indefinida. Fluxo de caixa negativo durante todo o período.



Considerando a demanda exclusiva do aeromovel (sem considerar as demandas dos ônibus), com concorrência, isto é, sem modificar as linhas de ônibus e seletivo:




Receita total mensal: R$ 533.810.488,02.

Taxa Interna de Retorno (TIR): indefinida. Fluxo de caixa negativo durante todo o período.


Não se pode olvidar, por relevante, que o “resultado”, obtidos pelo estudo de viabilidade realizado pela Aeromovel Brasil, partia do pressuposto que a futura concessão abarcaria a linha 1 – Guajuviras/Estação Mathias Velho da Trensurb – juntamente com todo o sistema de transporte coletivo urbano.

Destaca-se, o transporte coletivo urbano no Município possui contrato vigente e com possibilidade de execução até o ano de 2028. Isso significa dizer que a pretensa viabilidade econômica pressupunham a desconstituição do contrato de concessão vigente. Mesmo assim, os números precisaram ser manipulados para atingir um resultado “favorável” ao empreendimento.

Desse conjunto de elementos informativos, então, é forçoso concluir que, no cenário mais favorável à pretensão da Aeromovel Brasil, resultaria numa Taxa de Retorno Interna de 1,04% e num prejuízo equivalente a - R$ 333.737.461,26. Assim resta evidente a inexistência de viabilidade econômica do empreendimento.

Análise financeira

Em fase de conclusão, tema delicado, requer uma análise minuciosa e que deve homenagear a essência, em detrimento da celeridade. Contudo, já é possível antever uma execução financeira temerária.

Ao menos em um momento, quando, sem previsão contratual, ocorreu a antecipação de pagamento, como se verifica do MVP no 73290/2016, em anexo. Aeromovel Brasil solicita antecipação de pagamento, no valor de R$ 15.875.000,00, para fazer frente ao

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contrato de fornecimento celebrado com a Siemens Ltda. (antecipação de pagamento correspondente e a 50% do valor total contratado).

O então Secretário Municipal da Fazenda, M.B., solicita a liberação do recurso junto à Caixa Econômica Federal, indicando a existência de garantia prestada. Entretanto, se verifica que a única prestação de garantia juntada ao processo da liquidação da despesa foi a entrega pela Siemens Ltda., em favor da Aeromóvel Brasil com validade por uma ano (já expirada). Não houve garantia em favor do Município.

Sem uma explicação lógica, integra o processo da liquidação da despesa, da lavra do engenheiro M.R., designado fiscal do contrato, a medição no 14, que contempla uma gama de serviços que não guardam conexão alguma com a motivação da antecipação de pagamento – contrato com a Siemens Ltda., indicada pela Aeromovel Brasil e recepcionada pelo Secretário da Fazenda. A medição alcançou um valor de R$ 18.475.905,60. Foi expedia a nota fiscal no 21, emitida em 26 de setembro de 2016 (p. 181).

O pagamento foi efetuado no dia 5 de outubro de 2016, pelo valor líquido da nota fiscal emitida em face da 14a medição, ou seja R$ 17.783.059,07, não pelo valor solicitado a título de antecipação de pagamento, como se verifica do extrato credor (p. 14 e 38), em anexo.

Esse exemplo demonstra a fragilidade do processamento da liquidação e pagamento das despesas decorrentes dos contratos celebrados com a Aeromovel Brasil S. A.

Conclusão

Embora o relatório preliminar da Controladoria-Geral da União indique que o contrato no 4, de 2014, fugiria da alçada de controle, porque as despesas decorrentes foram suportadas por recursos próprios do Município, o conjunto de ilegalidades encontradas no processo administrativo no 2.250, de 2014, que lhe deu origem, contaminam o contrato no 227, de 2014, e o contrato no 124, de 2015. Estes últimos, tendo como suporte financeiro recursos do Orçamento Geral da União e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, respectivamente.

Ocorre que os defeitos jurídicos encontrados no processo administrativo que culminou com a celebração do contrato no 4, de 2014, são “arrastados” para os demais processos.

Por fim, a conclusão lógica que se extrai é que as contratações em questão desbordaram, em muito, o limite de um “considerável risco (ou nível de certeza)”, como, de forma cortês, refere o relatório preliminar. Vai além, permitindo a formação de um juízo de certeza quanto ao efetivo desastre das contratações. Seja pela inviabilidade jurídica, em face da invasão da competência na atuação estatal, seja pela inadequação o modal e seja pela inviabilidade econômica do empreendimento, que põe em risco a economia do Município, que pode ser afetada de forma irreversível.

Isso, ao final, deverá levar a decretação de nulidade dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014, e no 124, de 2015.

São os esclarecimentos que, por ora, se tem como suficientes.”

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Análise do Controle Interno Os gestores, em sua manifestação, corroboram os dados apresentados no presente registro, complementando algumas das informações trazidas e aportando informações adicionais acerca do empreendimento sob exame, emitindo, inclusive, juízo de valor acerca de diversas questões relacionadas à contratação e à execução do sistema Aeromóvel no município de Canoas/RS. ##/Fato##

2.2.2. Tecnologia do Aeromóvel e Riscos Associados. Fato Trata-se de um modal de transporte inovador, que funciona baseado em propulsão pneumática, ou seja, com pressurização de ar em um duto que passa embaixo do veículo, dentro de uma via elevada. O ar pressurizado, mediante a ação de ventiladores estacionários, empurra uma placa solidária ao veículo (vela) que se desloca dentro desse duto, fazendo com que a composição se desloque numa linha férrea elevada, conforme abaixo ilustrado: Figura – Esquema de funcionamento do Aeromóvel

Fonte: http://www.aeromovel.com.br/o-aeromovel/tecnologia/ Segundo os fabricantes e detentores das patentes tecnológicas (Grupo Coester), referido modal de transporte apresenta algumas características e vantagens que o distinguem sobremaneira dos atualmente utilizados, tais como: baixo custo de implantação, operação e manutenção, baixos índices de ruídos, vibrações e, principalmente, de energia propulsora (considerada ecologicamente correta), vantagens de segurança, em função da impossibilidade de colisão entre os veículos, devido à compressão do ar no interior do duto e outras.

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Atualmente existem dois sistemas com a tecnologia do Aeromóvel em funcionamento no mundo: a Linha do Complexo Temático Taman Mini Indonesia Indah, em Jacarta, Indonésia, inaugurada em 1989, com 3,2 Km de extensão circular e a Linha no Aeroporto de Porto Alegre/RS, que se conecta com a Linha regular do Trem Urbano Metropolitano (Trensurb), em funcionamento desde 2013, com 1,0 Km de extensão. Todavia, diferentemente dos projetos da tecnologia Aeromóvel que existem em funcionamento anteriormente referidos, no caso de Canoas/RS, o objetivo principal é o de transporte de massa, fazendo a integração de um dos bairros mais populosos de Canoas/RS (aproximadamente 40 mil habitantes) com o trem urbano metropolitano - Trensurb. A extensão da Linha 01, em execução, é de 4,52 Km, com sete estações previstas ao longo de uma via elevada de mão dupla, e seis veículos de passageiros. Acerca deste empreendimento em execução no Município de Canoas, cabe-nos frisar que não se trata de um modelo de transporte consolidado do ponto de vista tecnológico, haja vista que existem apenas dois sistemas com esta tecnologia em funcionamento no mundo, e que a empresa detentora da patente (contratada) possui diversos projetos de desenvolvimento tecnológico em andamento no atual momento, visando o melhoramento da sua tecnologia e a adequação dos equipamentos às condições de contorno deste projeto. Ainda, no que tange à sua aplicação no caso em análise, trata-se de um sistema de transporte de passageiros inovador, complexo e, inegavelmente, com certo caráter experimental, haja vista que não existe no mundo nenhum sistema equivalente (com mesma tecnologia) utilizado para o transporte de massa de passageiros, em meio urbano alteamento povoado. Esses aspectos, que dizem respeito à consolidação da tecnologia utilizada neste sistema do aeromóvel e a sua aplicação para o transporte de massa em meio urbano, são assuntos polêmicos no meio em que se desenvolve o projeto, havendo opiniões divergentes sobre tais quesitos – a empresa executora, Aeromovel Brasil S/A, sustenta que a tecnologia é confiável e adequada para este tipo de uso, ao passo que outros atores envolvidos na implementação do empreendimento afirmam que a tecnologia ainda não estaria madura e consolidada, não sendo este sistema indicado para a finalidade pretendida e para as condições de contorno do empreendimento em execução (transporte de massa em meio urbano altamente povoado). De fato, não existe nenhum sistema no mundo implementado, ou em funcionamento, com esta tecnologia e em condições de contorno equivalentes às verificadas no empreendimento sob exame. Portanto, diante dessa polêmica ainda latente, vislumbra-se que houve, por parte dos gestores municipais, a aceitação de um considerável nível de risco (ou nível de incerteza) quando da seleção desta tecnologia para a obra pretendida, fato este apontado e questionado pela atual gestão municipal e por outras entidades envolvidas no projeto, dentre as quais a Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional - Metroplan, que emitiu recente parecer externando sua opinião pela inadequação do sistema aeromóvel para a finalidade e as condições de contorno do projeto em execução no Município de Canoas/RS. Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma transcrita, em sua integralidade, no

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primeiro item deste documento (subitem 2.1.1), transcrevendo-se a seguir apenas o trecho que trata especificamente do presente registro:

“(...)

Por fim, a conclusão lógica que se extrai é que as contratações em questão desbordaram, em muito, o limite de um “considerável risco (ou nível de certeza)”, como, de forma cortês, refere o relatório preliminar. Vai além, permitindo a formação de um juízo de certeza quanto ao efetivo desastre das contratações. Seja pela inviabilidade jurídica, em face da invasão da competência na atuação estatal, seja pela inadequação o modal e seja pela inviabilidade econômica do empreendimento, que põe em risco a economia do Município, que pode ser afetada de forma irreversível.

Isso, ao final, deverá levar a decretação de nulidade dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014, e no 124, de 2015. (...)”

Análise do Controle Interno Os gestores, em sua manifestação, corroboram as informações trazidas pela CGU acerca da tecnologia empregada no empreendimento sob exame e dos riscos associados, concluindo os mesmos pela inviabilidade do empreendimento, não apenas por conta da inadequação do modal para a aplicação pretendida, mas também em relação a aspectos jurídicos, jurisdicionais e econômicos. ##/Fato##

2.2.3. Ações Judiciais em curso envolvendo o Empreendimento. Fato As obras de construção do Aeromóvel de Canoas, atualmente paralisadas, estão enfrentando questionamentos judiciais relativos aos procedimentos licitatórios, bem como outros assuntos jurídicos e técnicos do empreendimento, conforme detalhado a seguir:

I.) AÇÃO CIVIL PÚBLICA N° 5001558-15.2016.4.04.7112 (Processo Eletrônico - E-Proc V2 - RS)

Neste processo, o Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública contra a União, o Município de Canoas/RS e a Empresa Aeromovel Brasil S.A., com o objetivo de, inclusive liminarmente, compelir o município a realizar licitação para a contratação de sistemas e obras para transporte coletivo urbano de passageiros via trilhos elevados, interligando o Bairro Guajuviras à Estação Mathias Velho do trem/metrô de superfície TRENSURB. Argumentou o MPF que o município de Canoas contratou a Empresa Aeromóvel Brasil S.A., por meio de inexigibilidade de licitação, para a implantação de um sistema de transporte coletivo sobre trilhos suspensos, utilizando-se de recursos federais, através de financiamento da Caixa. A contratação direta - defende o Parquet - não seria regular, por conta da inexistência de exclusividade sobre a tecnologia envolvida na contratação, fato que permitiria a competição para a obtenção da proposta mais vantajosa.

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Referida ação teve de enfrentar, em sede de recurso, a questão de competência para o feito, pois até mesmo o Tribunal de Contas da União entende não ter competência para atuar, tendo em conta se tratar de recursos não pertencentes ao Orçamento Geral da União, mas derivados de operação de empréstimo do Município de Canoas contraído junto à CAIXA.

Após a decisão monocrática ter acolhido o argumento do TCU, a interposição de recurso de Agravo de Instrumento pelo MPF reformou e sedimentou o entendimento contrário, qual seja, os recursos são públicos federais, pois se originaram do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, gerido pela CAIXA. Restou, portanto, precluído a competência da Justiça Federal no caso.

Todavia, no mérito, a ação ainda não foi julgada, restando o impasse jurídico acerca da legalidade da contratação por inexigibilidade de licitação realizada pelo Município de Canoas/RS.

II.) MANDADO DE SEGURANÇA N° 008/1.16.0013621-0

Trata-se de ação interposta pela Construtora Queiroz Galvão S/A contra o Presidente da Comissão Permanente de Licitações da Prefeitura de Canoas/RS e China Railway First Group Co. Ltd. tendo como objeto a concorrência internacional para contratação de empresa especializada para execução das obras civis da via elevada do sistema aeromóvel no Bairro Guajuviras. A empresa chinesa, citada anteriormente, restou vitoriosa do certame licitatório, com uma proposta global de aproximadamente R$ 80 milhões. Entretanto, a Queiroz Galvão impetrou o Mandado de Segurança contestando o descumprimento das condições editalícias, requerendo liminarmente a suspensão da concorrência. A liminar foi concedida e, com isso houve a interposição de Agravo de Instrumento pelo Município de Canoas, o qual foi parcialmente provido, tendo sido decidido que a licitação poderia findar-se, apenas sendo vedada a assinatura do contrato e a execução da obra. Houve a interposição do Recurso Especial n°70073034845, com a finalidade de que fosse autorizada a assinatura do contrato. Contudo, tal deslinde processual obstaculizou o prosseguimento do processo em primeiro grau, visto que foi determinada a suspensão do mesmo até a decisão do Superior Tribunal de Justiça (mesmo que não tenha havido julgamento em primeira instância). A situação atual do Mandado de Segurança é que o Recurso Especial não foi admitido e todos os deslindes administrativos e, por conseguinte, a contratação das obras estão paralisados.

III.) MANDADO DE SEGURANÇA N° 008/1.16.0010704-0 Referido processo trata de Mandado de Segurança impetrado por Traçado Construções e Serviços Ltda. contra ato administrativo praticado pelo Presidente da Comissão de Licitação do Município de Canoas/RS, por meio do qual requereu a anulação de subitem de edital licitatório da Concorrência Internacional nº 11/2016, cujo objeto é a contratação das obras civis para implantação do aeromóvel, com o argumento de ser restritivo à competitividade.

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Sustentou que tal exigência restringe a concorrência a um pequeno grupo de empresas. Asseverou ter como comprovar a capacidade técnica operacional exigida apenas por meio da soma de três atestados. O pedido da empresa Traçado Construções e Serviços Ltda. foi rejeitado pelo julgador, o que acarretou a interposição de Agravo de Instrumento pela mesma. O recurso foi novamente rejeitado e houve trânsito em julgado em favor da Prefeitura de Canoas/RS.

IV.) AÇÃO ORDINÁRIA N° 008/1.16.0010790-2

Esta Ação Ordinária foi ajuizada pela empresa Trans Sistema de Transporte buscando a anulação do contrato firmado entre a empresa Aeromovel Brasil S.A e a empresa Marcopolo S.A., para fornecimento das carrocerias do aeromóvel propriamente dito.

A empresa autora da ação contesta a falta de licitação para a referida contratação, fato que deveria ter sido observado pela Prefeitura de Canoas/RS.

A demanda foi ajuizada na Justiça Federal que, todavia, entendeu pela competência da Justiça Estadual para o deslinde. Ainda não houve decisão de primeiro grau

V.) AÇÃO POPULAR N° 5014126-29.2017.4.04.7112/RS

Esta ação popular foi proposta por um cidadão, tendo como réus o Município de Canoas/RS, a Caixa Econômica Federal e a empresa Aeromóvel Brasil S/A, buscando a suspensão dos pagamentos efetuados referentes à implantação do sistema aeromóvel, bem como dos trâmites do lançamento do edital de concessão que pretende alterar o modelo de transporte público coletivo do Município.

O autor afirma que está sendo implementado no município de Canoas um novo modal de transporte público, o sistema aeromóvel, sem que, até agora tenha sido elaborado o Plano de Mobilidade Urbana Municipal, que estabelece a política tarifária e fixa outras diretrizes fundamentais para o funcionamento do sistema.

O julgador não concedeu o pedido de antecipação da tutela solicitado pelo autor e a ação aguarda o julgamento em primeira instância. Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1).

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Para fins de contextualização, transcreve-se a seguir apenas o trecho da manifestação que trata, especificamente, do tema sob análise no presente registro:

“(...) Ao tomar posse, a Administração deparou-se com a execução de contratos de alta complexidade celebrados pelo governo anterior, alguns instrumentalizados ao final do mandato.



A partir dessa decisão, por meio da Portaria no 650, de 9 de abril de 2018, institui comissão especial, integrada por profissionais das áreas de engenharia, financeira e jurídica, tendo por objetivo a “avaliação dos procedimentos das contratações que resultaram na celebração dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014 e no 124, de 2015

As análises preliminares permitem antever, de forma muito consistente, a existência de inúmeros vícios capazes de levar a decretação de nulidade dos contratos administrativos, para ulterior responsabilização de agentes públicos e da empresa contratada, visando ao ressarcimento dos valores despendidos com as contratações questionadas. (...)”

Análise do Controle Interno Os gestores, em sua manifestação, não apresentam qualquer informação conflitante com as apresentadas no presente registro, consignando, adicionalmente, que as ações judiciais envolvendo o empreendimento constituíram um dos elementos de maior relevância considerados pela atual gestão municipal para a suspensão, no corrente ano de 2018, dos contratos relacionados à implementação do Aeromóvel no município de Canoas/RS. ##/Fato##

2.2.4. Falta de consulta ao órgão regulador quanto à concessão e regulamentação do transporte coletivo por meio do aeromóvel. Fato A gestão anterior da Prefeitura de Canoas/RS, que conduziu a implantação do aeromóvel até dezembro de 2016, não tratou de questão importante, relativa à regulação e concessão do

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novo modal de transporte. Entendiam os gestores, à época, que se tratava de transporte coletivo municipal, pois os deslocamentos seriam realizados somente em território pertencente ao Município de Canoas/RS (Bairro Guajuviras e Mathias Velho), da mesma forma que o atual transporte por ônibus coletivo existente. Daí, portanto, o entendimento de que a futura concessão e regulação do Aeromóvel seriam de atribuição da gestão municipal. Entretanto, os novos gestores municipais, que assumiram a responsabilidade pelas obras do aeromóvel em janeiro de 2017, têm entendimento diferente, pois o novo modal seria uma interface do transporte coletivo metropolitano, tendo em conta que o aeromóvel faz conexão direta com o transporte metropolitano, levando os moradores do Bairro Guajuviras até uma estação do Trem Urbano Metropolitano – Trensurb. Assim, os atuais gestores municipais acharam por bem consultar a Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional – Metroplan sobre o assunto. A título de esclarecimento, a Metroplan é o órgão de planejamento, coordenação, fiscalização e gestão do Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros, conforme disciplinado pela Lei Estadual nº 11.127/98. Segundo dispõe referida legislação, a competência para concessão das linhas de transporte interurbano metropolitano é do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, cabendo à Metroplan, como órgão de planejamento, o estudo e a proposição das concessões, permissões e autorizações de uso do transporte metropolitano coletivo de passageiros. Consultada formalmente pelos atuais gestores municipais, a referida Fundação expediu os seguintes documentos: - Ofício nº 404/2016 – SUP/GAB, de 25 de julho de 2016; - Ofícios SUP/GAB nº 671 e 672, de 05 de dezembro de 2016; - Ofício nº 227/2017, de 10 de agosto de 2017; e - Ofício nº 394/2017 – SUP/GAB, de 31 de outubro de 2017. Básica e conclusivamente, a Metroplan afirmou que os gestores municipais anteriores não realizaram nenhuma consulta sobre o assunto, nem forneceram maiores informações técnicas para que a Fundação pudesse conhecer o modal e suas repercussões no transporte metropolitano de pessoas, haja vista que os passageiros serão “direcionados” ao Trensurb, o que causará impacto nas condições previamente estabelecidas (alteração no volume de pessoas transportadas projetado e novas condições de custos e tarifas). A Metroplan apresentou seus argumentos jurídicos para o questionamento da Prefeitura Municipal de Canoas, os quais reproduzimos sinteticamente, conforme o que dispõe o art. 3º, inc. III, da citada Lei Estadual nº 11.127/98: “Art. 3º - É considerado metropolitano, para os efeitos desta Lei, o transporte coletivo de passageiros executado entre dois ou mais municípios, por vias federais, estaduais ou municipais, no âmbito das regiões metropolitanas do Estado. § 1º - Constituem serviços de transporte metropolitano, ainda:

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I - as linhas intermunicipais que operam mercados metropolitanos por um ou mais itinerários ou variantes, com um ou mais terminais na origem e destino da concessão, dentro das regiões metropolitanas; II - linhas entre municípios pertencentes a aglomerações urbanas; III - linhas de integração, tanto modal como intermodal, com função intermunicipal; (original sem grifo) IV - serviços ou rotas intermunicipais contratados por entidades públicas ou privadas para seus empregados, servidores ou alunos. V - o transporte público hidroviário de passageiros. (Incluído pela Lei n.º 14.951/16).” Desta forma, por se tratar de uma linha que fará integração com o transporte metropolitano via Trensurb que, por sua vez conecta os municípios da região metropolitana de Porto Alegre, entende-se que toda a regulação, fiscalização, proposição de concessão, planejamento, definição de políticas tarifárias e outras ações típicas de coordenação do modal aeromóvel deverão, necessariamente, passar pelo crivo da Metroplan, o que não foi encaminhado pelos antigos gestores municipais. Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1). Para fins de contextualização, transcreve-se a seguir apenas o trecho da manifestação que trata, especificamente, do tema sob análise no presente registro, tendo sido o mesmo editado apenas quanto ao nome de pessoas citadas:

“(...) 2.1.1 Inviabilidade jurídico-institucional do empreendimento

Com destacado no relatório preliminar dessa Controladoria, o projeto do sistema aeromovel pressupõe a superposição com o sistema integrado metropolitano, constituído de transporte coletivo por ônibus integrado com trem metropolitano (Porto Alegre – Novo Hamburgo). Trata-se, aqui de serviço público concedido pelo Estado, com contratos vigentes. Indubitavelmente, a pretensa implantação da linha 1 do aeromovel resultaria em interferência na equação econômico-financeira do contrato de concessão estatal.

Nos termos da Constituição Estadual6 e da legislação infraconstitucional7, compete ao Estado, por meio da Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional –

6 Art. 179. A lei instituirá o sistema estadual de transporte público intermunicipal de passageiros, que será integrado, além das linhas intermunicipais, pelas estações rodoviárias e pelas linhas de integração que operam entre um e outro Município da região metropolitana e das aglomerações urbanas. 7 Lei Estadual no 11.127, de 9 de fevereiro de 1998

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METROPLAN, vinculada à Secretária de Obras, Saneamento e Habitação, “planejar, regulamentar, controlar e fiscalizar a operação do serviço de transporte metropolitano coletivo de passageiros e das linhas de integração”.

Essa compreensão está materializada no ofício GS no 061/2018, firmado pelo Superintendente da Metroplan, P.B.N. e pelo Secretário de Estado de Obras, Saneamento e Habitação, F.P.. A implementação do projeto aeromovel permite antever cristalina invasão de competência do Município em área de atuação reservada ao Estado, inviabiliza juridicamente o empreendimento. Dito de outro modo, levado a seu termo final, restaria inviabilizada a sua utilização para o fim proposto.(...)”

Análise do Controle Interno Os gestores, em sua manifestação, abordam a questão da necessária aprovação do empreendimento por parte da METROPLAN (o que não ocorreu), discorrendo acerca da invasão da competência Estadual por parte da anterior gestão municipal, ao promover a implementação do Aeromóvel no município de Canoas/RS sem a prévia avaliação e aprovação por parte do referido órgão Estadual. Nesse sentido, fazem menção os gestores municipais ao Ofício GS nº 061/20148, exarado pela própria METROPLAN, pela pessoa do seu Superintendente e do Secretário de Estado de Obras, apontando a inviabilidade do empreendimento para os fins pretendidos. ##/Fato## ##/Fato##

2.2.5. Desistência da atual gestão municipal em prosseguir as obras do aeromóvel. Consequências. Fato Em reunião realizada em 31 de janeiro de 2018, na sede da REGOV/CAIXA em Novo Hamburgo/RS, onde estiveram presentes os representantes da Prefeitura de Canoas, da Metroplan e da Caixa, debatendo as questões atinentes ao andamento dos projetos, os representantes da atual gestão municipal informaram que não pretendem dar continuidade ao Projeto Aeromóvel de Canoas.

Art. 7o - À Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional - METROPLAN, como órgão de planejamento, coordenação, fiscalização e gestão do sistema instituído por esta Lei, compete privativamente: I - propor as concessões, permissões e autorizações de uso do transporte metropolitano coletivo de passageiros, a serem firmadas pelo Estado; II - planejar, regulamentar, controlar e fiscalizar a operação do serviço de transporte metropolitano coletivo de passageiros e das linhas de integração; III - definir e detalhar, operacionalmente, a rede das modalidades de transporte integrante do sistema metropolitano; […] VI - articular e integrar a operação do transporte metropolitano coletivo rodoviário de passageiros com as demais modalidades de transporte; VII - propor e executar a política tarifária dos serviços de transporte metropolitano e das linhas de integração, elaborando os respectivos estudos e cálculos tarifários, submetendo-os ao Conselho Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros - CETM, instituído por esta Lei, aplicando as tarifas homologadas pelo mesmo e aprovadas pelo Poder Executivo Estadual; […] X - promover estudos de viabilidade e definir prioridades técnicas, econômicas e financeiras dos projetos de interesse comum, relativos ao transporte coletivo e ao sistema viário metropolitanos; […] XIII - celebrar, quando couber, contratos de empréstimos e de financiamento, além de propor desapropriações e servidões administrativas necessárias para a administração dos serviços de transporte metropolitano coletivo de passageiros;[...]

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A reunião foi promovida pela Caixa, por meio da REGOV/Novo Hamburgo a fim de esclarecer a posição da Metroplan a respeito do projeto e buscar soluções para a evolução do contrato. Ocorre que, anteriormente, os gestores municipais haviam informado que entendiam ser necessários novos estudos acerca da estruturação dos projetos e sobre a existência de obstáculos ao avanço do empreendimento, dentre os quais a necessidade de aprovação da implantação do aeromóvel pela Metroplan, que confirmou tal entendimento. A Metroplan, também informou que os dados técnicos recebidos dos gestores municipais, à época da implantação, não são suficientes para o deferimento do funcionamento do aeromóvel. Conforme manifestação do Superintendente da Metroplan, tal indeferimento se deve à inadequação do modal à realidade local, argumentando que o aeromóvel não é apropriado para o transporte de grande massa de passageiros e que não apresenta viabilidade tarifária. Diante do impasse, o representante da Caixa propôs duas alternativas, com as respectivas consequências políticas, econômicas e financeiras: a readequação dos projetos, tornando o transporte de cunho municipal, com a própria Prefeitura procedendo à regulação ou o encerramento do contrato de financiamento, com a devolução dos valores recebidos, devidamente corrigidos. Segundo se depreende da manifestação dos gestores municipais presentes à reunião, foi esta segunda opção a escolhida para o deslinde da questão. Todavia, os gestores formularam pedido no sentido de parcelamento dos valores a serem devolvidos com a isenção de devolução para as obras complementares que já foram executadas (obras civis, de adequação de adutora, de readequação elétrica, etc.). O representante da Caixa informou que tais pleitos devem ser dirigidos ao Ministério das Cidades e ao Agente Operador do FGTS, que são os verdadeiros agentes financiadores do empreendimento. Diante do exposto, verifica-se que o projeto de execução do aeromóvel de Canoas não terá prosseguimento, restando meramente verificar a forma de devolução dos recursos federais recebidos pelo Município de Canoas/RS e o aproveitamento, ou não, das obras até aqui executadas. Neste sentido, tratativas entre a Caixa e a Prefeitura Municipal já se encontram em andamento com proposta (elaborada em março de 2018) de aproveitamento dos recursos para novo projeto de rede multimodal integrada de mobilidade urbana, com a utilização de transporte público sobre pneus com sistema de linhas troncais através de corredores de priorização de circulação nos eixos estruturantes conectada a uma rede complementar e um sistema cicloviário baseado no plano Diretor Cicloviário do Município. Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1).

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Para fins de contextualização, transcreve-se a seguir apenas o trecho da manifestação que trata, especificamente, do tema sob análise no presente registro:

“(...)

1. DOS FATOS

Ao tomar posse, a Administração deparou-se com a execução de contratos de alta complexidade celebrados pelo governo anterior, alguns instrumentalizados ao final do mandato.



A partir dessa decisão, por meio da Portaria no 650, de 9 de abril de 2018, institui comissão especial, integrada por profissionais das áreas de engenharia, financeira e jurídica, tendo por objetivo a “avaliação dos procedimentos das contratações que resultaram na celebração dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014 e no 124, de 2015”.


(...)

Conclusão

Embora o relatório preliminar da Controladoria-Geral da União indique que o contrato no 4, de 2014, fugiria da alçada de controle, porque as despesas decorrentes foram suportadas por recursos próprios do Município, o conjunto de ilegalidades encontradas no processo administrativo no 2.250, de 2014, que lhe deu origem, contaminam o contrato no 227, de 2014, e o contrato no 124, de 2015. Estes últimos, tendo como suporte financeiro recursos do Orçamento Geral da União e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, respectivamente.

Ocorre que os defeitos jurídicos encontrados no processo administrativo que culminou com a celebração do contrato no 4, de 2014, são “arrastados” para os demais processos.

Por fim, a conclusão lógica que se extrai é que as contratações em questão desbordaram, em muito, o limite de um “considerável risco (ou nível de certeza)”, como, de forma cortês, refere o relatório preliminar. Vai além, permitindo a formação

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de um juízo de certeza quanto ao efetivo desastre das contratações. Seja pela inviabilidade jurídica, em face da invasão da competência na atuação estatal, seja pela inadequação o modal e seja pela inviabilidade econômica do empreendimento, que põe em risco a economia do Município, que pode ser afetada de forma irreversível.

Isso, ao final, deverá levar a decretação de nulidade dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014, e no 124, de 2015.(...)”

Análise do Controle Interno Os gestores, em sua manifestação, corroboram a paralisação dos contratos afetos à implementação do Aeromóvel no município de Canoas/RS, discorrendo sobre os motivos e elementos que conduziram a tal resolução por parte da atual gestão municipal. ##/Fato##

2.2.6. Ocorrência de conflito de interesses decorrente da contratação, pela empresa Aeromóvel Brasil S.A. de servidor da alta administração da gestão municipal que conduziu o processo de contratação do empreendimento. Fato Verificou-se a contratação, por parte da empresa Aeromovel Brasil S/A, de ex-servidor da Prefeitura Municipal de Canoas/RS, no caso, especificamente, do ex-Secretário da Fazenda Municipal, da gestão anterior. Ocorre que o referido Secretário assinou documentos que dizem respeito à relação jurídica estabelecida entre a Prefeitura de Canoas e a referida empresa, principalmente documentos que autorizaram o pagamento das despesas decorrentes do presente contrato e outros, derivados deste, com o objetivo de executar as obras de implantação do aeromóvel de Canoas. Muito embora não termos observado qualquer descumprimento legal, o fato de a empresa contratada utilizar-se, atualmente, dos serviços do ex-Secretário da Fazenda do Município de Canoas/RS representa, no mínimo, um conflito de interesses, além de potencial risco inerente às relações previamente estabelecidas no âmbito da Secretaria de Fazenda do Município e o acesso às informações privilegiadas que o agente público teve por conta do exercício deste cargo. Por se tratar de ex-servidor municipal, logicamente, não se aplica a Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013, que dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego, mas é interessante observar o que, segundo a referida lei, caracteriza o potencial conflito de interesses e o acesso às informações privilegiadas, conforme disposto no seu artigo 3º, in verbis:

“Art. 3o Para os fins desta Lei, considera-se:

I - conflito de interesses: a situação gerada pelo confronto entre interesses públicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprópria, o desempenho da função pública; e

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II - informação privilegiada: a que diz respeito a assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de decisão no âmbito do Poder Executivo federal que tenha repercussão econômica ou financeira e que não seja de amplo conhecimento público.”

Verifica-se, portanto, ainda que a legislação federal não seja aplicada ao presente caso, uma situação de risco potencial, tendo em conta que o ex-agente do órgão contratante, hoje laborando na empresa contratada, esteve exercendo, até 31 de dezembro de 2016, função na Alta Direção do Município de Canoas/RS com o contrato já em andamento. Dentre suas funções, estava a principal delas: autorizar os pagamentos das parcelas contratuais. ##/Fato##

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido esta manifestação transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1).

Especificamente em relação ao assunto tratado no presente registro, não houve manifestação por parte da Unidade Examinada.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo “fato”. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.7. Legalidade da Inexigibilidade de Licitação. Fato Na definição da empresa para elaboração do Anteprojeto do Sistema Aeromóvel de Canoas/RS, ou seja, no Contrato nº 04/2014, houve a contratação direta da empresa Aeromóvel Brasil S/A, por meio de inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 25, caput da Lei nº 8.666/93. Referida inexigibilidade também embasou a contratação da mesma empresa no Contrato nº 124/2015, para implantação do aeromóvel, objeto de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal, já detalhada em outro item deste relatório. Conforme já informado alhures, o Contrato nº 04/2014 não foi objeto de avaliação, em razão de terem sido utilizados somente recursos públicos do próprio Município de Canoas. Todavia, a despeito dessa questão de competência, vislumbra-se que os gestores municipais à época, já no anteprojeto, fizeram uma escolha, definiram um modal de transporte bastante diferenciado daqueles que são comumente utilizados para o transporte urbano de massa, no país e no mundo. A tecnologia empregada pelo sistema aeromóvel é única (patentes internacionais) e pertence à empresa Aeromóvel Brasil S/A, razão alegada pelos gestores municipais, à época, para a contratação por meio de inexigibilidade de licitação, ou seja, não há possibilidade de

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realização de certame licitatório quando existe somente um fornecedor mundial para a tecnologia escolhida. Tais questões técnicas, que foram justificadas pelos gestores municipais para a contratação, por inexigibilidade de licitação, foram questionadas judicialmente pelo Ministério Público Federal, por meio da Ação Civil Pública nº 5001558-15.2016.4.04.7112, também melhor detalhada em outro item deste relatório. Em essência, alegou o Parquet Federal que a construção de empreendimento semelhante, com a mesma tecnologia inovadora, no caso o aeromóvel do aeroporto Salgado Filho em Porto Alegre/RS, foi precedida de licitação internacional, realizada pela Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre – TRENSURB. Destarte, por que razão a construção do Aeromóvel de Canoas não poderia seguir a mesma trilha? A questão ainda se encontra pendente de julgamento, em seu mérito, pelo Poder Judiciário e, por se tratar da instância mais adequada para resolução do impasse jurídico, não foi analisada no presente trabalho. Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1). Para fins de contextualização, transcreve-se a seguir apenas o trecho da manifestação que trata, especificamente, do tema sob análise no presente registro:

“(...) A partir do momento em que a Administração apropriou-se dos dados gerais das contratações, em especial do conjunto de ações judiciais conexas, determinou a suspensão da execução dos contratos no 227, de 2014 e no 124, de 2015, nos termos das notificações em anexo. O contrato no 4, de 2014, já fora tido como concluído.

A partir dessa decisão, por meio da Portaria no 650, de 9 de abril de 2018, institui comissão especial, integrada por profissionais das áreas de engenharia, financeira e jurídica, tendo por objetivo a “avaliação dos procedimentos das contratações que resultaram na celebração dos contratos administrativos no 4 e no 227, ambos de 2014 e no 124, de 2015.


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2. AS CONCLUSÕES PRELIMINARES

2.1 Análise jurídica

Na mesma linha de compreensão do relatório preliminar no 201702174, observa-se que a contratação direta da empresa Aeromovel Brasil S. A., para a gama de serviços identificados nos contratos no 4 e no 227 de 2014, assim como as do contrato no 124, de 2015, não encontram amparo na legislação vigente.

O contrato no 4, de 2014, tem como objeto a execução de serviços, em nível de anteprojeto, para a implantação da linha 1 do aeromovel, para ligar o bairro Guajuviras à estação Mathias Velho da Trensurb.

O elenco de serviços contido no contrato, que se repete, quase integralmente, nos demais contratos, contempla onze itens. Destes, à exceção do “anteprojeto de operação do aeromóvel”, os demais deveriam ser contratados com observância às normas de Direito Público, em especial, serem precedidas de licitação pública, pois tratam de serviços de engenharia e arquitetura que admitem a ampla competição do mercado.

Ainda que pudesse ser ultrapassado esse tópico, o que não se vê como juridicamente viável, a instrumentalização do processo administrativo virtual (MVP) no 2.250, de 2014, se mostra frágil. Sequer homenageia as mais comezinhas exigências da legislação de regência. Se caracterizou como um apanhado de informações, fornecidas, quase que exclusivamente, pela empresa Aeromovel. Dito de outro modo, estabeleceu-se uma relação bilateral entre a Administração a “dona” da patente de um o produto que o gestor elegeu para ser beneficiária de uma contratação, com desobediência ao fluxo natural, aos princípios e às normas constitucionais e legais que devem reger as contratações públicas. (...)”

Análise do Controle Interno Os atuais gestores municipais, em sua manifestação, sustentam que a contratação direta de diversos itens relacionados à implementação do Aeromóvel no município de Canoas/RS teria sido irregular, por serem tais objetos passíveis de concorrência no mercado cabendo-lhes, portanto, a devida execução de licitação pública para a sua contratação. Cumpre-nos esclarecer, por pertinente, que conforme consignado no campo fato, e em que pese conste afirmação em sentido contrário na manifestação trazida pelos gestores municipais, a CGU, em seu trabalho de fiscalização, não avaliou o mérito da questão em voga (legalidade ou ilegalidade das contratações diretas realizadas), limitando-se apenas a apresentar a discussão que se trava em torno do tema, e apontar os pleitos existentes envolvendo a matéria. ##/Fato##

2.2.8. Ausência de projeto básico na contratação da implementação da linha Guajuviras (Contrato nº 124/2015). Fato

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O processo administrativo eletrônico nº 35.328/2.015-1, que teve por objeto a contratação, por meio de Inexigibilidade de Licitação, da implementação do Pacote Tecnológico do Sistema Aeromóvel – Linha Guajuviras, foi conduzido sem a existência de um projeto básico que subsidiasse tal procedimento administrativo, constituindo desatendimento ao previsto na Lei nº 8.666/1993.

Do referido processo de contratação resultou celebrado o ajuste nº 124/2015, firmado entre a Prefeitura Municipal de Canoas/RS e a empresa Aeromovel Brasil S.A., pelo valor global de R$ 149.263.643,82. Esse valor contratual foi segregado segundo diversos produtos/etapas, conforme tabela a seguir:

Tabela – Produtos/etapas do Contrato nº 124/2015 Subitem do Contrato

Descrição da Etapa/Produto Preço Unitário Contratado (R$)

3.3.1 Projetos Executivos da Tecnologia 5.926.513,62

3.3.2 Projetos Executivos das Obras Civis 3.770.491,50

3.3.3 Fornecimento de Equipamentos e Subsistemas

94.278.630,52

3.3.4 Instalação dos Equipamentos e Subsistemas

32.731.752,74

3.3.5 Integração e Testes de Equipamentos e Subsistemas

2.542.662,64

3.3.6 Colocação do Sistema Aeromóvel em Operação

1.447.094,36

3.3.7 Gerenciamento do Projeto e Fiscalização das Obras Civis

8.556.298,44

TOTAL (RS) R$ 149.263.643,82 Fonte: Termo Contratual nº 124/2015 - Cláusula Terceira.

Ocorre que, segundo a análise realizada por esta equipe de auditoria, ocorreu uma falha relevante nos procedimentos aplicados pela Prefeitura Municipal de Canoas na contratação em tela, visto que a mesma se deu sem a existência de um projeto básico que definisse, com precisão, a composição de todos os produtos previstos para o ajuste sob análise, e que contivesse os projetos de engenharia completos, nos termos do art. 6º, inc. IX, da Lei nº 8.666/1993.

Importante frisar que o projeto básico é elemento obrigatório não somente em processos licitatórios, mas também, no que couber, em contratações diretas, sejam estas por dispensa ou inexigibilidade de licitação (Manual TCU – 4ª ed., 2010). Tal entendimento fundamenta-se na própria Lei Federal nº 8.666/1993, que em seu art. 7º, inciso I c/c § 2º, prevê que as obras e serviços somente poderão ser licitados se houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo

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licitatório, complementando ainda a referida lei, no § 9º do mesmo art. 7º, que “o disposto neste artigo se aplica também, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação”. Assim, verifica-se que a Lei nº 8.666/1993 exige, mesmo nos casos de inexigibilidade de licitação, a observância (no que couber) do disposto em seu art. 7º, aí incluída a necessária elaboração de projeto básico, previamente às contratações de obras e serviços.

Quanto à inexistência de um projeto básico como elemento constitutivo do processo que resultou no Contrato nº 124/2015 tem-se, por um lado, o fato de que a Prefeitura Municipal de Canoas/RS promoveu, anteriormente à celebração do referido ajuste, apenas um processo de contratação envolvendo projetos e estudos técnicos afetos à Linha Guajuviras, que resultou no ajuste nº 004/2014, e que teve por objeto a elaboração dos anteprojetos dessa Linha 01 do aeromóvel observando-se que, do ponto de vista conceitual, os anteprojetos de um empreendimento diferem fundamentalmente dos projetos básicos, tratando-se de elementos diversos, com finalidades e conteúdo distintos. No caso deste ajuste prévio firmado pela municipalidade de Canoas/RS, de nº 004/2014, o objeto envolvido tratava-se efetivamente de desenhos em nível de anteprojetos, conforme explicitado, por diversas vezes, no expediente administrativo relacionado, e corroborado no próprio termo contratual celebrado.

Por outro lado, a inexistência prévia de um projeto básico no caso do processo em tela, resta corroborada pelo fato do próprio contrato nº 124/2015 prever, como uma das partes constitutivas do seu objeto, a elaboração dos projetos da tecnologia do Aeromóvel e das obras civis (denominados no termo contratual como projetos executivos), tendo sido esta etapa precificada pela executora em R$ 9.697.005,12. Ocorre que, de fato, tais projetos contratados no âmbito do ajuste nº 124/2015, independentemente da denominação que tenham recebido por parte da municipalidade, constituem o projeto completo do empreendimento, tanto o básico como o executivo. Tal conclusão alcança-se, inicialmente, pela própria definição dada pelo termo contratual a esta etapa/produto do objeto que, ao detalhá-la, assim a especificou:

“CLÁUSULA PRIMEIRA: DAS DEFINIÇÕES 1.1 Para os fins deste Contrato, os termos técnicos aqui empregados têm o seguinte significado: 1.1.1 Projetos Executivos da Tecnologia: trata-se do projeto operacional do Sistema Aeromóvel, do projeto dos veículos, do projeto da propulsão, do projeto do controle automático, do projeto do subsistema de alimentação elétrica do veículo, do projeto do subsistema de comunicações, do projeto de segurança, do plano de procedimento para situações adversas e do plano de manutenção. 1.1.2 Projetos Executivos das Obras Civis: trata-se dos estudos geotécnicos; do estudo de interferências; do projeto geométrico detalhado; do projeto estrutural da infraestrutura (fundações); do projeto estrutural da meso e superestrutura (pilares e

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vigas); do projeto arquitetônico, urbanístico e paisagístico e dos demais projetos complementares.”

Da especificação dada pelo termo contratual a estes projetos contratados no âmbito do ajuste nº 124/2015 resta evidente que os mesmos correspondem aos projetos completos de engenharia (projeto básico e executivo), tanto da tecnologia como da parte civil do empreendimento – exemplificando, no caso dos projetos das obras civis, o contrato faz menção aos estudos geotécnicos, aos projetos estruturais das fundações, ao projeto estrutural da via (vigas e pilares), aos projetos arquitetônicos e outros que são elementos basilares e imprescindíveis de todo projeto básico, estruturado nos termos da Lei n.º 8.666/1993.

Ainda nesse sentido, elemento adicional que reforça a tese aqui sustentada, de que a contratação nº 124/2015 ocorreu sem a existência de um projeto básico preexistente, advém dos valores envolvidos na contratação do anteprojeto e dos projetos da obra - a contratação prévia, dos denominados anteprojetos, foi celebrada por valor da ordem dos R$ 1,4 milhões, valor este que representa aproximadamente 15,0% do valor dos projetos contratados no âmbito do ajuste nº 124/2015, que alcançaram a monta de R$ 9,7 milhões. Esta proporção entre os valores das contratações de projetos (ajuste nº 004/2014 e ajuste nº 124/2015) corroboram que, de fato, tratava-se, no primeiro caso, dos anteprojetos apenas, tendo sido os projetos básico e executivo do empreendimento inseridos como parte integrante do ajuste nº 124/2015.

Portanto a contratação da implementação do sistema Aeromóvel, por intermédio do ajuste nº 124/2015, ocorreu sem a existência de um projeto básico, nos termos da definição contida na Lei nº 8.666/93, que subsidiasse adequadamente tal procedimento. Cabe observar finalmente, acerca do achado em tela, que a existência de um projeto básico adequado e devidamente detalhado constitui elemento relevante num processo de contratação pública pois, apenas mediante esta peça documental, é possível definir e dimensionar, de forma objetiva, os elementos constitutivos da contratação, em especial quando se trata de objetos mais abstratos como seria o caso, no caso concreto, dos projetos executivos de tecnologia, por exemplo, os quais foram contratados pela monta aproximada de R$ 6,0 milhões, sem que fosse possível identificar exatamente de que forma se materializariam tais projetos - ou seja, quantos estudos seriam feitos e com que alcance, quantos relatórios e/ou quantas plantas de projeto seriam produzidas e entregues em relação a cada um dos elemento constitutivo do projeto, etc. No que tange à atuação da Caixa Econômica Federal, e aos procedimentos eventualmente aplicados, por meio dos quais poderia ter sido identificada a falha em comento de forma muito mais tempestiva, foi encaminhado questionamento ao agente financeiro dos recursos, por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201702174/005/CGURS, de 30 de abril de 2018, tendo a entidade se manifestado através do CE nº 2008/ 2018 / REGOVNH, de 07 de maio de 2018, nos seguintes termos:

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”(...) Sobre o questionamento efetuado no item III.A informamos que o anteprojeto e

o projeto básico não integraram o valor de investimento do contrato de

financiamento, não sendo a sua contratação objeto de quaisquer análises por parte

da CAIXA. (...)”

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido a mesma transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1). Para fins de contextualização, transcreve-se a seguir apenas o trecho da manifestação que trata, especificamente, do tema sob análise no presente registro:

“(...) Ainda que pudesse ser ultrapassado esse tópico, o que não se vê como juridicamente viável, a instrumentalização do processo administrativo virtual (MVP) no 2.250, de 2014, se mostra frágil. Sequer homenageia as mais comezinhas exigências da legislação de regência. Se caracterizou como um apanhado de informações, fornecidas, quase que exclusivamente, pela empresa Aeromovel. Dito de outro modo, estabeleceu-se uma relação bilateral entre a Administração a “dona” da patente de um o produto que o gestor elegeu para ser beneficiária de uma contratação, com desobediência ao fluxo natural, aos princípios e às normas constitucionais e legais que devem reger as contratações públicas.

No mesmo sentido, é da essência do ato administrativo a motivação. No caso vertente, ela é rasa e parte de uma “solução pronta” fruto de uma espécie de geração espontânea, haja vista que objetivava a implantação de um serviço público – transporte coletivo de passageiros – que sequer foi antecedida da realização dos estudos estratégicos necessários, como previsto no art. 7o da Lei de Licitações e Contratos Administrativos8 e art. 21 da Lei de Concessões e Permissões dos Serviços Públicos9. (...)”

8 Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:

I - projeto básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

[...] § 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

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Análise do Controle Interno Os gestores municipais, em sua manifestação, corroboram, por diversas vezes, que as contratações realizadas, envolvendo o Aeromóvel, não seguiram os preceitos legais em relação aos necessários estudos prévios, e em particular a necessária elaboração de um projeto básico, nos termos da Lei nº 8.666/93. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.9. Processo de Orçamentação inadequado/falho aplicado à contratação dos projetos e à implementação do Aeromóvel - linha Guajuviras. Fato A análise do processo de contratação nº 35.328/2.015-1 que resultou na celebração do Contrato nº 124/2015 entre a Prefeitura Municipal de Canoas/RS e a empresa Aeromovel Brasil S.A. evidenciou o que segue: i) A orçamentação dos serviços/bens envolvidos, utilizada como referencial para a

efetivação da contratação, não foi realizada pela Prefeitura Municipal de Canoas/RS, e sim pela própria empresa contratada, Aeromovel Brasil S.A;

ii) A planilha orçamentária, integralmente elaborada pela empresa Aeromovel Brasil S.A., veio a tornar-se a planilha contratual vinculada ao ajuste nº 124/2015, nos exatos termos em que foi originalmente elaborada pela contratada;

iii) A Prefeitura Municipal não aplicou nenhum procedimento ou método de verificação

dos quantitativos e preços unitários estimados pela empresa Aeromovel Brasil S.A. em seu orçamento, mesmo em relação àquelas rubricas orçamentárias passíveis de aferição.

Detalhando, verifica-se do processo administrativo nº 35328/2015-1 que a orçamentação do objeto envolvido foi elaborada integralmente pela empresa contratada, Aeromovel Brasil S.A., tendo a mesma definido: i) quais seriam as etapas/produtos constitutivas do objeto a ser entregue; ii) quais os itens orçamentários que iriam compor a planilha contratual; iii) quais os quantitativos de cada um deste itens orçamentários e, ainda; iv) quais os preços unitários cabíveis para cada serviço previsto.

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.

9 Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Art. 21. Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados, devendo o vencedor da licitação ressarcir os dispêndios correspondentes, especificados no edital.

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Arguida a Prefeitura Municipal acerca do tema, a mesma corroborou que não houve nenhum engenheiro ou técnico pertencente ao quadro da entidade que tenha sido responsável pela elaboração da planilha orçamentária ou contratual, e que a mesma teria sido elaborada pelo Eng. D.A.C., da empresa Aeromovel Brasil S.A. - registre-se, por relevante, que a planilha orçamentária veio a constituir-se, nos exatos termos em que foi inicialmente elaborada pela empresa Aeromovel Brasil S.A., na planilha contratual vinculada ao ajuste celebrado. No que tange à verificação, por parte da municipalidade, da planilha orçamentária elaborada pela empresa contratada, consta do expediente administrativo, parecer técnico apenso às fls. 04 a 21, que traz a seguinte informação acerca do tema: “(...)

(...)”

Ou seja, o parecer técnico acima transcrito informa que os preços ofertados pela contratada não seriam passíveis de verificação por conta da especificidade dos mesmos. Corroborando tal posicionamento, ao ser arguida a municipalidade acerca do tema, e aos eventuais procedimentos aplicados na verificação dos preços ofertados pela executora, a mesma se limitou a fazer menção ao referido parecer técnico, informando que a informação requerida constaria desse documento.

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Tal situação contraria jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU) que determina que:

“a justificativa de preço, para os casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, deve ser devidamente formalizada no respectivo procedimento, de modo a se comprovar a adequação dos custos, orçamentos ou da conformidade dos preços praticados ao de mercado. ” (Acórdão TCU nº 2314/2008 - Plenário)

Observa-se finalmente, acerca da questão aqui tratada, que o problema identificado não diz respeito a uma mera falha no processo de orçamentação ou ao descumprimento de uma determinação do TCU que poderia ser considerada, sob determinada perspectiva de análise, como uma simples formalidade não atendida pela contratante. Pelo contrário, no caso concreto, verifica-se que foi realizada uma contratação, por Inexigibilidade de Licitação, e por valor superior a R$ 149 milhões, na qual os valores contratuais foram estabelecidos pela própria empresa contratada, não apenas mediante a determinação de cada preço unitário envolvido, mas também mediante a determinação de todos os itens que compuseram a planilha orçamentária/contratual e através da definição dos quantitativos necessários, “em tese”, para cada uma dessas rubricas orçamentárias; e verifica-se ainda, associado ao problema da autoria da orçamentação, que a Prefeitura Municipal não aplicou qualquer procedimento de verificação dos preços e quantitativos ajustados. Tal situação aqui descrita, referente à inadequada orçamentação da contratação realizada, representa uma situação de elevado risco do ponto de vista da auditoria haja vista que, na prática, o próprio contratado definiu os quantitativos de serviços necessários e os preços unitários e global do objeto a ser executado por ele próprio. No que tange à atuação da Caixa Econômica Federal, e aos eventuais procedimentos de verificação aplicados com o intuito de analisar a adequação do orçamento o projeto, foi encaminhado questionamento ao agente financeiro dos recursos, por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201702174/005/CGURS, de 30 de abril de 2018, tendo a entidade se manifestado através do CE nº 2008/ 2018 / REGOVNH, encaminhado por meio eletrônico em 07 de mio de 2018, nos seguintes termos:

”(,,,) 2.3. Atendendo aos itens II.A, II.B e II.C esclarecemos que a análise de custos realizada pela CAIXA tem por objetivo exclusivo subsidiar a tomada de decisão quanto a concessão ou não do financiamento e liberação de parcelas. 2.3.1. Para a verificação da planilha orçamentária, dentre outras possibilidades, adota-se o método da curva ABC, verificando os itens significativos (itens de maior valor que somados representam 80% do custo total do orçamento). Para obras em geral pode-se adotar como referência de custos o Sinapi, Sicro, cotações de mercado, tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal, estadual ou municipal, ou concessionárias de serviços públicos; informação publicada por entidade de atuação reconhecida na área, sites oficiais de compra.

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2.3.2. Como critério para concessão de financiamento e desembolsos podem ser custeados através do financiamento serviços até 10% acima da referência utilizada, sendo que valores que extrapolem este limite devem ser suportados pelo Tomador. 2.3.3. No caso em tela, para a contratação do financiamento foi apresentado pelo Município de Canoas anteprojeto para utilização do Regime Diferenciado de Contratação - RDC, acompanhado por orçamento preliminar com responsabilidade técnica do Engenheiro D.A., CREA-RS 139.970 e ART 7335383. 2.3.3.1. Além do orçamento, foi apresentado Quadro de Composição de Investimentos – QCI e Cronograma assinados pelo então Prefeito Municipal e pelo seu Secretário Adjunto. 2.3.4. Após a contratação do financiamento o município informou, através do Of. 24/2015, que não mais utilizaria o RDC, apresentando projeto básico, acompanhado de orçamento elaborado pelo Engenheiro D.A., CREA-RS 139.970 e ART 7943108. 2.3.5. Para o pacote tecnológico, objeto do CTEF 124/2015, adotou-se como referência de custos, para subsidiar a decisão de concessão do financiamento, cotação de preços, conforme previsto no Manual Normativo AE104, assinada pelo Diretor da Aeromovel Brasil, o senhor M.C.. 2.3.5.1. Acompanha justificativa técnica para a apresentação de uma única cotação de mercado, onde o município argumenta pela natureza atípica do empreendimento, uma vez que trata-se de serviços de natureza específica, exclusivamente prestados pela Aeromovel, com tecnologia patenteada, assinada pelo Engenheiro E.H.C.R. CREA RS 145.888 e ART 8012764. 2.3.5.2. Na justificativa apresentada consta comparativo paramétrico com a linha do Aeromovel – Aeroporto Salgado Filho, em que o custo em via simples foi de R$ 38,19 milhões por quilometro, enquanto que a linha Guajuviras apresentava custo de R$ 60,4 milhões por quilômetro, sendo esta última, em via dupla. Apresenta ainda comparativo com outros empreendimento assemelhados, no Brasil e exterior, com custos superiores por quilômetro.(...)”

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido esta manifestação transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1). Para fins de contextualização, transcreve-se a seguir apenas o trecho da manifestação que trata, especificamente, do tema sob análise no presente registro:

“(...) A motivação, repete-se, é frágil, não há justificativa consistente para a escolha do prestador do serviço, tampouco a justificativa para o preço pago, efetivando-se a contratação com desprezo à legislação10.

10 Lei no 8.666/1993. Art. 26. [...]

Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:

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A Administração contratou a empresa Aeromovel Brasil na forma, nos termos e nos preços estabelecidos pela proposta da contratada.

(...) A “comprovação” da qualificação técnica da contratada limita-se a implantação de sistema similar, na Indonésia e no Aeroporto de Porto Alegre, destinados ao transporte de mínimas dimensões. Insuficiente para demonstrar a necessária capacidade técnica para a consecução dos demais serviços conexos, sejam de engenharia, ou de estudos de demanda, de viabilidade econômica etc.

No mesmo sentido, em nenhum momento foi avaliada a existência de capacidade econômica da contratada para a execução de serviços com custos tão elevados. Disso, resultou sucessivos pedidos (e concessão) de pagamentos antecipados, colocando em risco os recursos públicos, como se verá, posteriormente e com detalhes, acerca da execução financeira do contrato. (...)”


Análise do Controle Interno Os atuais gestores municipais, em sua manifestação, corroboram que o processo de orçamentação foi falho, destacando a inexistência de justificativa para os preços praticados nas contratações, e informando que as mesmas teriam sido efetivadas segundo preços estabelecidos pela própria contratada. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.10. Garantia do funcionamento do empreendimento por prazo considerado insuficiente/incompatível com a complexidade e o porte do projeto. Fato O termo contratual nº 124/2015, que tem por objeto a elaboração dos projetos e a entrega de todo o pacote tecnológico da Linha 01 do Aeromóvel, definiu um prazo de garantia de apenas um ano (a partir do recebimento da obra) para todo o sistema a ser construído pela empresa Aeromovel Brasil S/A, nos seguintes termos: “CLÁUSULA DÉCIMA QUARTA – DA GARANTIA DO DESEMPENHO

14.1 A CONTRATADA garantirá o desempenho do SISTEMA AEROMÓVEL pelo prazo de 01 (um) ano, após a conclusão da implantação deste, contados a partir da emissão, pela CONTRATANTE, do Termo de Aceite Definitivo – TAD, desde que a

I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso;

II - razão da escolha do fornecedor ou executante;

III - justificativa do preço.

IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.

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manutenção do mesmo seja realizada pela CONTRATADA, o que será objeto de contratação em instrumento próprio em que Aeromovel Brasil S/A ou empresa indicada por esta constará na qualidade de contratada, sob pena de perda da garantia disposta neste parágrafo. ” Do texto acima transcrito é possível verificar que não apenas o prazo de garantia é exíguo (um ano somente), mas que o mesmo restou condicionado ao fato de que a própria empresa executora do sistema, ou outra empresa por ela indicada, fosse novamente contratada (já que o ajuste vigente não previu tais serviços) para realizar a manutenção do sistema durante este primeiro ano de operação da Linha Guajuviras do Aeromóvel Canoas. Acerca deste ponto, é importante levar em consideração que o sistema Aeromóvel, em execução no município de Canoas/RS, é composto por um grande número de dispositivos e equipamentos que precisam operar em conjunto e ajustados às condições de contorno da situação específica, sendo que, de fato, o traçado em execução no município é o primeiro da tecnologia Aeromóvel que irá realizar transporte de massa para deslocamento urbano (os outros dois sistemas existentes operam dentro de um parque ou como ligação trem-aeroporto). Por tal motivo, o projeto em execução em Canoas possui diversas inovações e melhoramentos tecnológicos que serão implementados pela primeira vez neste empreendimento, havendo projetos de desenvolvimento tecnológico que estão sendo conduzidos em paralelo com a implementação do sistema em tela. São exemplos, o melhoramento do sistema de vedação (borracha de vedação) da abertura longitudinal existente na face superior da viga de rolamento dos veículos; projetos específicos de comunicação e segurança; os próprios veículos, que possuem um projeto novo e distinto dos veículos existentes e em operação do sistema Aeromóvel, e que estão sendo construídos pela empresa Marcopolo que nunca produziu este tipo de veículo anteriormente. Ou seja, o sistema Aeromóvel em execução em Canoas/RS não pode ser considerado uma tecnologia plenamente consolidada, muito antes pelo contrário, possuindo um caráter inovador e até experimental sob diversos aspectos de análise. Por conta dessa característica do empreendimento, não seria possível valer-se de outras empresas, em curto prazo, para realizar a necessária manutenção do sistema ou, mais complexo ainda, um reparo de maior porte eventualmente necessário para o funcionamento dos veículos e equipamentos em construção. Assim sendo, a necessidade de assistência por parte da própria empresa Aeromovel Brasil S/A, em curto e médio prazo, é praticamente inafastável, motivo pelo qual deveria ter sido exigido pela contratante, ou oferecido pelo fabricante do sistema, um período maior de garantia – imagine-se, nesse sentido, o que ocorreria se a empresa executora do sistema fosse desconstituída após o primeiro ano de operação do empreendimento ou, por exemplo, se a mesma se negasse a executar um reparo ou a manutenção necessária, após esse primeiro ano, ou mesmo se exigisse um preço exorbitante para prestar o serviço. Por tal razão, o razoável ou prudente seria que as manutenções preventivas e corretivas ficassem atreladas a uma prestação obrigatória,

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decorrente de garantia contratual de fabricação, por prazo suficiente para que a tecnologia ou as rotinas de manutenção fossem incorporadas pela operadora do sistema. Para melhor esclarecer a questão que está sendo levantada, podem-se tomar como referência algumas tecnologias consolidadas, tais como a produção de veículos de passeio, a produção de ônibus de transporte interurbano, ou ainda a produção de trens de transporte de cargas ou passageiros. Ocorre que empresas de produção de automóveis, por exemplo, vem produzindo estes veículos há muito tempo, e consolidando tecnologia gradual e progressivamente, mediante avanços tecnológicos e produção em grande escala do seu produto; o caso de ônibus, em que pese não na mesma escala que os automóveis, é semelhante, considerando que qualquer cidade possui sistema de transporte por meio de ônibus, e a interligação entre municípios para transporte de passageiros é feita (no Brasil) essencialmente por meio rodoviário; o caso dos trens apresenta a mesma lógica, havendo sistemas operando no Brasil e em outros países há muitas décadas. Já, o caso do projeto Aeromóvel, em execução no Município de Canoas, é absolutamente diverso destes casos citados, pois existem apenas dois sistemas implementados por esta empresa no mundo, sendo que nenhum destes possui características equivalentes às do projeto sob exame, que envolve transporte de massa (volume de passageiros muito superior aos demais casos) em meio urbano altamente povoado (interferências de diversas naturezas), com previsão de demanda muito superior aos casos anteriores.

No que tange ao prazo de garantia oferecido pela contratada, coloca-se como referencial o caso das obras de construção civil, para as quais a legislação nacional impõe um prazo obrigatório de garantia de cinco anos após a entrega da edificação, sendo que o prazo para acionamento do construtor (desde que o defeito se torne evidente dentro do prazo de garantia) se estende até dez anos - a legislação abrange qualquer obra de construção civil, mesmo que se trate de uma simples moradia individual. Outro referencial interessante é o caso de automóveis novos, onde os fabricantes oferecem garantia mínima de um ano, em geral, sendo que diversas montadoras têm praticado garantia de três, ou até mesmo de cinco anos.

Portanto, considera-se que um prazo de garantia de apenas um ano não é compatível com a complexidade e materialidade envolvida no empreendimento; ainda, a condição imposta pela contratada de que a garantia somente se tornaria válida se a própria empresa (Aeromóvel do Brasil), ou empresa por ela indicada, fosse contratada novamente para realizar a manutenção do sistema nesse primeiro ano de operação, não parece razoável considerando que o sistema deverá se manter operando por diversas décadas para que o investimento realizado se torne viável/sustentável do ponto de vista econômico.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o

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inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido esta manifestação transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1).




2.2.11. Gestão do empreendimento a cargo da empresa Aeromovel Brasil S/A. Fato Um dos problemas principais da implementação do modal de transporte aeromóvel, no Município de Canoas/RS, foi o repasse, à própria empresa executora do empreendimento, Aeromovel Brasil S/A, de grande parcela de responsabilidade na implementação e condução de procedimentos administrativos necessários à viabilização do empreendimento, muitos dos quais de competência da municipalidade, na condição de convenente, contratante e fiscal do contrato. Os achados de auditoria acima consignados, subitens 2.2.6, 2.2.8, 2.2.9 e 2.2.10, possuem estreita relação com o presente registro pois demonstram, de forma cronológica, as principais falhas que resultam, em seu conjunto, por configurar o problema aqui apontado. Senão vejamos: 1) Registro 2.2.6 - Ocorrência de conflito de interesses decorrente da contratação, pela

empresa Aeromovel Brasil S.A., de servidor da alta administração da gestão municipal que conduziu o processo de contratação do empreendimento: um dos principais gestores da municipalidade, responsável pela condução do processo de contratação do empreendimento, passa a trabalhar para a própria empresa executora das obras logo após as eleições municipais que resultaram em mudança do grupo político-partidário à frente da Gestão Municipal (assumiu a Prefeitura um grupo de oposição ao então prefeito);

2) Registro 2.2.8 - Ausência de projeto básico na contratação da implementação da linha Guajuviras (Contrato nº 124/2015): A contratação da execução da Linha 01 do Aeromóvel ocorreu sem a prévia elaboração de um projeto básico que permitisse subsidiar, de forma adequada e concreta, a contratação do empreendimento. Ocorre que o próprio anteprojeto das obras tinha sido contratado e elaborado com a empresa Aeromovel Brasil S/A, e os projetos completos, tanto básico como executivos, foram também contratados com esta empresa, só que como parte integrante do mesmo ajuste que englobava a sua execução;

3) Registro 2.2.9 - Processo de Orçamentação inadequado/falho aplicado à contratação dos projetos e à implementação do Aeromóvel - linha Guajuviras: a

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orçamentação do empreendimento foi integralmente elaborada pela empresa Aeromovel Brasil S/A, partindo-se do anteprojeto elaborado por ela própria, e definindo todos os serviços necessários, os quantitativos desses serviços, e os preços unitários dos mesmos. A Prefeitura Municipal, por seu turno, informou que não aplicou nenhum procedimento sistemático de verificação dessa orçamentação realizada pela empresa Aeromovel Brasil S/A, seja em relação aos itens orçamentários inseridos na planilha, seja em relação ao quantitativos definidos para cada rubrica orçamentária, seja em relação ao preços unitários definidos pela própria executora do contrato;

4) Registro 2.2.10 - Garantia de funcionamento do empreendimento por prazo

considerado insuficiente/incompatível com a complexidade e o porte do projeto: a garantia prevista para o sistema, definida pela própria executora, não seria compatível com a complexidade e porte dos equipamentos e sistema adquiridos, sendo que tal garantia ficaria condicionada à nova contratação da empresa Aeromóvel para execução da manutenção dos sistemas durante esse período.

Além dos pontos acima relacionados, tratados já em itens específicos do presente relatório, existem outros elementos que reforçam a conclusão trazida neste registro, dentre os quais:

5) A empresa Aeromovel Brasil S/A, no âmbito do ajuste envolvendo a implementação do pacote tecnológico da Linha 01 (nº 124/2015), foi também contratada para realizar a supervisão técnica das obras civis da via elevada, assim como também a supervisão das demais obras necessárias à implementação da via;

6) O mesmo contrato previu, ao definir a responsabilidade pela gestão do empreendimento (cláusula Décima Segunda), que a execução do objeto do contrato seria fiscalizado por um Comitê Gestor com quatro assentos, a ser preenchido, em forma igualitária, entre a contratante e a contratada, ou seja, em primeiro momento, a gestão e fiscalização do contrato foi compartilhada em igual proporção entre a municipalidade e a empresa executora, sendo que em casos de natureza técnica onde não se alcance consenso, no âmbito do Comitê, a decisão final seria do Presidente da empresa Aeromovel Brasil S/A, que foi indicado no contrato como árbitro para dirimir eventuais impasses decisórios acerca da gestão do projeto; e

7) A empresa Aeromovel Brasil S/A foi também contratada para a elaboração dos projetos das Linhas 02 e 03, a serem executadas futuramente por ela própria, por ser detentora da patente da tecnologia.

Ou seja, a empresa Aeromóvel do Brasil S/A, que atualmente emprega um dos principais gestores municipais responsáveis (à época) pela contratação do empreendimento:

- elaborou a anteprojeto da Linha 01 do Aeromóvel; - elaborou a orçamentação da Linha 01 do Aeromóvel; - elaborou o projeto básico e executivo da Linha 01 do Aeromóvel; - executa a obra da Linha 01 do Aeromóvel, que ela própria projetou e orçou; - realiza a supervisão técnica das obras civis do empreendimento da Linha 01;

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- detém a última palavra na gestão/fiscalização do seu próprio contrato, por definição contratual, sobre questões técnicas que envolvam a execução do contrato de implementação do modal; - definiu o prazo de garantia do sistema que está construindo, em apenas um ano; - realizará a manutenção do sistema, no primeiro ano de operação, mediante novo contrato a ser assinado, como condição de efetividade da garantia do sistema em execução; - elaborou os projetos completos das Linhas 02 e 03 do modal.

Assim sendo, consideramos que as competência repassadas à empresa Aeromovel Brasil S/A, no âmbito deste empreendimento, são excessivas e, em diversos casos, conflitantes entre si, pela natureza das mesmas, como por exemplo no fato de a própria empresa definir o orçamento da obra para a qual será contratada; pelo fato de ter sido contratada para executar o empreendimento sem um projeto de engenharia, cabendo a ela sua elaboração após a contratação; e, por fim, pelo fato de a empresa ter a palavra final na fiscalização (questões de natureza técnica) do contrato que ela própria está executando. ##/Fato##





2.2.12. Atraso no cumprimento do cronograma das obras de implementação da Linha 01 do Aeromóvel (Guajuviras), no Município de Canoas/RS. Fato O Projeto de implementação do sistema Aeromóvel no Município de Canoas/RS previa a execução de três obras/etapas, cada uma das quais envolvendo uma linha do referido sistema de transporte. A primeira destas etapas, objeto da presente ação de controle, envolve a integral execução da Linha 01 do Aeromóvel nesse município, denominada linha Guajuviras, vinculando a estação Mathias Velho do trem metropolitano (Trensurb) com o bairro Guajuviras, mediante a execução de uma via elevada dupla (ida e volta) de 4.672m de extensão e sete estações de embarque/desembarque de passageiros.

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Referida obra de engenharia, custeada com recursos do contrato de financiamento nº 0415700-51, seria implementada mediante diversas contratações complementares, dentre as quais três consideradas principais, por envolverem o modal de transporte propriamente dito, a saber: i) Contrato nº 004/2014, tendo por objeto o Anteprojeto da implementação,

execução e construção da Linha Guajuviras (obs.: esta contratação foi custeada com recursos próprios da municipalidade de Canoas/RS);

ii) Contrato nº 124/2015, tendo por objeto a implementação do denominado Pacote Tecnológico da Linha Guajuviras do sistema Aeromóvel (excluindo as obras civis); e

iii) Contratação, ainda não efetivada, das obras civis da Linha Guajuviras do Aeromóvel Canoas/RS.

Além desses ajustes principais, outras obras e contratações, consideradas acessórias, também compuseram o investimento de modo a viabilizar a operacionalização da Linha Guajuviras do Aeromóvel. Dentre essas obras acessórias, a municipalidade de Canoas já promoveu as seguintes contratações, as quais se encontram em estágios avançados de execução ou já concluídas à presente data: iv) Contrato nº 217/2016, tendo por objeto o remanejamento das redes de distribuição

existentes nas avenidas Boqueirão e 17 de Abril, contemplando a execução de nova adutora de água tratada, redes auxiliares de distribuição de água, religação dos ramais existentes, entre outros serviços;

v) Contrato nº 110/2016, tendo por objeto a execução dos serviços e fornecimento de materiais para realocação da rede de média tensão, realocação dos cabos aéreos e subterrâneos e rede de iluminação pública para o Aeromóvel; e

vi) Contrato nº 168/2016, tendo por objeto a aquisição de tubos de ferro fundido dúctil.

Das três contratações consideradas principais, o ajuste nº 004/2014 pode ser considerado precedente aos outros dois, por envolver a fase de anteprojeto da Linha Guajuviras do Aeromóvel, compreendendo desde estudos preliminares de viabilidade e traçado do greide (série de cotas que caracterizam o perfil longitudinal de uma via), até considerações acerca dos veículos e do dimensionamento das peças estruturais da via elevada e de suas fundações.

Fundamental destacar, acerca desta contratação, que a mesma foi efetivada com recursos próprios da municipalidade, não envolvendo recurso do orçamento da União (OGU) ou mesmo do contrato de financiamento firmado pela municipalidade junto à Caixa.

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Por seu turno, as outras duas contratações, subsequentes à primeira, sob a perspectiva da cronologia de execução, são complementares entre si, envolvendo o Contrato nº 124/2015, a execução de todos os projetos e detalhamentos das peças e equipamentos eletromecânicos do Aeromóvel e sua construção, incluindo a entrega de seis veículos articulados com dois veículos/vagões cada um destes, com capacidade para 180 passageiros por composição, assim como a entrega e instalação dos trilhos e demais peças ferroviárias necessárias à vinculação destes à via elevada; além disso, compunha esta contratação a elaboração do projeto completo, em nível de detalhamento (projeto executivo), da obra civil da via elevada e das estações de embarque e desembarque da Linha Guajuviras do Aeromóvel e a Supervisão Técnica da execução das obras civis afetas a esta linha do sistema.

A terceira contratação principal compreendia todas as obras civis da via elevada, compostas pela própria via (em concreto armado) de circulação dos veículos, os pilares de sustentação e as fundações de assentamento da estrutura. Esta contratação ainda não foi efetivada, encontrando-se o processo licitatório paralisado em decorrência de ação judicial em andamento.

Após esta série de informações introdutórias, necessárias ao completo entendimento da questão de interesse trazida, é possível retomar o foco do presente registro que trata dos cronogramas previstos para a materialização da Linha Guajuviras do sistema Aeromóvel no Município de Canoas/RS, e dos atrasos expressivos verificados em sua implementação.

Conforme os dados acima apresentados, é possível concluir que o caminho crítico do cronograma da implementação da Linha Guajuviras do sistema Aeromóvel passa necessariamente pelas contratações denominadas “principais” (i, ii e iii), haja vista que envolvem os projetos, maquinários eletromecânicos, veículos do sistema, e todas as obras civis da estrutura sobre a qual circularão as composições do Aeromóvel, sendo as contratações “ii” e “iii” complementares entre si, devendo a sua execução ocorrer de forma concomitante, e posteriormente aos projetos do empreendimento - executar o contrato dos equipamentos e veículos sem a execução da via de circulação não faria sentido, do ponto de vista do cronograma do empreendimento, assim como também não faria sentido a situação inversa.

A contratação “ii”, envolvendo a implantação do pacote tecnológico do sistema Aeromóvel – Linha Guajuviras, foi formalizada em 29 de maio de 2015, mediante o ajuste nº 124/2015, prevendo a sua execução em 24 (vinte e quatro) meses consecutivos, contados da data de emissão da Ordem de Início dos serviços por parte da Prefeitura Municipal (subitem 4.1 do termo contratual), o qual ocorreu em 02 de junho de 2015 – o objeto deveria ser finalizado, portanto, até 01 de junho de 2017.

Porém, segundo os boletins de medição disponibilizados pela contratante, e conforme a inspeção física realizada, verifica-se que a execução do ajuste alcançou, até o encerramento dos trabalhos de auditoria, percentual de execução físico-financeiro da ordem dos 38,0% (boletim de medição nº 026), apresentando portanto um atraso mínimo de 22 meses em

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relação ao cronograma originalmente pactuado – atraso de sete meses na conclusão da obra, acrescido de um prazo mínimo estimado de quinze meses para a consecução dos 62,0% dos serviços ainda pendentes de execução. Ainda, verificou-se, a partir da análise dos três últimos boletins de medição emitidos (nº 024, nº 025 e nº 026), que o contrato se encontra em ritmo lento de execução – os referidos boletins de medição abarcam o período de 15 de junho de 2017 a 14 de setembro de 2017 (90 dias), para o qual foi medido percentual da ordem de 0,02%, relacionados integralmente a rubricas de manutenção do canteiro de obras e pagamento da equipe técnica (ou seja, nenhum avanço real na obra). Adicionalmente, verifica-se que não houve atesto de medição após o referido boletim nº 026, que data de 14 de setembro de 2017, sendo que este fato estaria relacionado com impasses e desalinhamentos entre o contratante e o contratado, tal qual detalhado em ponto específico consignado no presente relatório.

Por seu turno, a contratação “iii”, envolvendo as obras civis da via elevada, apresenta maiores atrasos ainda, haja vista que a mesma não restou sequer formalizada até a presente data por conta de judicialização ocorrida envolvendo o próprio certame licitatório. Neste caso, se considerarmos que o empreendimento deveria ter sido integralmente concluído em 01 de junho de 2017, e que a obra civil teria um cronograma de execução previsto em aproximadamente 24 meses, é possível definir um atraso mínimo, para estas obras civis da Linha 01 do Aeromóvel, de 31 meses em janeiro/2018.

Assim sendo, e conforme acima detalhado, verificamos que a implementação da Linha Guajuviras do sistema Aeromóvel, no município de Canoas/RS, apresenta um atraso em seu cronograma de 22 (vinte e dois) meses na implementação do pacote tecnológico havendo, ainda, um impasse em relação à contratação das obras civis (judicialização do processo licitatório) que eleva o atraso de cronograma para, no mínimo, 31 (trinta e um) meses em relação a este objeto, que não foi sequer contratado até a data de encerramento dos trabalhos de campo da presente auditoria (10 de janeiro de 2018).

Posteriormente, em reunião realizada em 31 de janeiro de 2018, na sede da REGOV/CAIXA em Novo Hamburgo/RS, onde estiveram presentes os representantes da Prefeitura de Canoas, da Metroplan e da Caixa, os gestores municipais noticiaram que não darão continuidade ao Projeto Aeromóvel de Canoas. Inclusive, a empresa executora, Aeromovel Brasil S/A, já foi notificada acerca da paralisação, por tempo indeterminado, da execução dos contratos nº 124/2015 e nº 227/2014 (Ofícios nº 07 e 88, datados respectivamente de 08 e 26 de fevereiro de 2018), que envolvem a implementação do pacote tecnológico da Linha 01 do Aeromóvel e os projetos das Linhas 02 e 03.

##/AnaliseControleInterno##

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio de Ofício s/n, datado de 28 de maio de 2018, a Prefeitura Municipal de Canoas/RS apresentou manifestação agregada para todos os registros realizados, e considerando o

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inteiro teor do relatório preliminar, tendo sido esta manifestação transcrita, em sua integralidade, no primeiro item deste documento (subitem 2.1.1).




2.2.13. Prejuízos potenciais e efetivos decorrente do atraso no cronograma das obras. Fato O atraso ocorrido no cronograma de implantação do empreendimento fiscalizado produz, inevitavelmente, prejuízos de diversas naturezas e ordens, alguns dos quais de caráter potencial apenas, mas, em outros casos, já efetivos. Um primeiro aspecto a ser destacado, de ampla abrangência, refere-se à demora no atingimento das metas estabelecidas para o empreendimento sob exame, financiado integralmente com recursos públicos - sejam estes provenientes do Orçamento Geral da União (OGU), sejam de contratos de financiamentos com juros subsidiados (em decorrência do interesse público do empreendimento), sejam os recursos provenientes dos cofres municipais. A alocação de recursos em empreendimentos tal qual o aqui analisado decorre do interesse público associado, o qual deriva dos benefícios sociais resultantes da infraestrutura (viária neste caso) a ser implementada. Pois, na medida em que a materialização desta benfeitoria resta adiada, os benefícios (à população do município) associados restam igualmente protelados, havendo ainda o ônus dos impactos ocasionados pelas obras iniciadas e não concluídas. Portanto, a demora no cronograma do empreendimento, por si só, resulta em prejuízo efetivo na medida em que resta adiado o atingimento das metas definidas e, mais importante, os benefícios sociais decorrentes da operacionalização do objeto custeado com recursos públicos. Um segundo aspecto a ser destacado, de ampla incidência também, diz respeito à atualização monetária dos serviços e insumos envolvidos em todo o projeto, a qual resulta por onerar o empreendimento, ao passo que o montante do contrato de financiamento firmado entre a Caixa e a municipalidade se mantém congelado até a sua integral execução físico-financeira. Este aspecto referido atinge todo o empreendimento, impactando, por um lado, os objetos ainda não contratados, na medida em que os orçamentos referenciais de suas futuras contratações deverão ser atualizados à data em que se tornarem efetivados tais ajustes, assim como também, e principalmente, impactando os contratos já celebrados, os quais preveem reajustamentos anuais dos valores pactuados, onerando a execução das obras/serviços em

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andamento, não havendo, conforme já referido, previsão de uma reposição monetária para a cobertura destes valores adicionais no contrato de financiamento que supre os recursos necessários à materialização da obra – exemplificando, no caso do ajuste nº 124/2015, firmado pelo valor global de R$ 149.263.643,82, os reajustes anuais dos valores contratuais foram executados segundo o Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA o qual, para o período anual compreendido entre 20 de fevereiro de 2015 e 20 de fevereiro de 2016, foi definido em 10,36%, nos termos do art. 6º do Decreto Municipal nº 12/2013. Outro aspecto a ser destacado refere-se ao acréscimo de quantitativos de serviços decorrente da morosidade ocorrida na materialização do objeto do contrato nº 124/2015. Conforme já consignado, referido ajuste foi firmado em 29 de maio de 2015, com prazo de execução previsto em 24 meses, ordem de início emitida em 02 de junho de2015, e percentual de execução alcançado da ordem dos 38,0% – ou seja, o ajuste apresenta, em janeiro de 2018, atraso de cronograma de 22 meses. Ocorre que a empresa executora possui, necessariamente, custos fixos afetos ao contrato em andamento, os quais se mantêm (em menor proporção em relação a determinadas rubricas e em igual proporção em outras) e se perpetuam enquanto o ajuste se encontrar em execução – por exemplo, equipes de técnicos e engenheiros diretamente alocados ao projeto, manutenção do canteiro/escritório de obras, locação e manutenção de áreas de depósito e estocagem de equipamentos (trilhos, composição de veículos, equipamentos eletromecânicos), etc.. Em que pese não se tenha identificado qualquer pleito formal por parte da empresa executora demandando reajuste de valores em função da morosidade ocorrida (de responsabilidade alheia ao contratado), essa questão dos custos adicionais decorrentes dos atrasos foi levantada pelos representantes da empresa executora em reunião realizada com a equipe da CGU e, a nosso ver, esta reinvindicação poderá ocorrer, crescendo tal probabilidade na medida em que os atrasos no cronograma se dilatem. Ainda, outro ponto identificado, afeto ao presente registro, refere-se ao prazo de garantia oferecido pelos fabricantes dos equipamentos elétricos, eletrônicos e eletromecânicos já entregues à executora do empreendimento (Aeromovel Brasil S.A) – dentre estes os equipamentos de automação, moto-bombas, válvulas atmosféricas, painéis elétricos, quadros de comando, controladores, etc. Tais equipamentos podem apresentar defeitos de fabricação que não se tornem evidentes por não terem sido colocados sob regime de operação plena no prazo de garantia contratado; ou podem ‘também apresentar falhas de especificação e compatibilidade entre si ou com as obras civis relacionadas, as quais somente seriam identificadas quando da entrada em funcionamento do sistema. Portanto, têm-se diversos equipamentos já entregues que somente serão colocados em operação quando se encontrarem com o seu prazo de garantia expirado, o qual representa mais um risco decorrente dos atrasos ocorridos no cronograma de construção da Linha Guajuviras do sistema Aeromóvel Canoas/RS.

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Em suma, e conforme acima consignado, o atraso no cronograma de execução da Linha 01 do sistema Aeromóvel, no município de Canoas, resulta por se traduzir em prejuízos de diversas naturezas, tanto potenciais como efetivos.

##/Fato##





3. Consolidação de Resultados Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais. Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a efetividade do Programa/Ação fiscalizado: - Características do modal de transporte e riscos associados; - Ações Judiciais em curso envolvendo o Empreendimento; - Falta de consulta prévia ao órgão regulador quanto à concessão e regulamentação do transporte coletivo por meio do Aeromóvel; - Desistência da atual gestão municipal em prosseguir as obras do Aeromóvel. Consequências; - Ocorrência de conflito de interesses decorrente da contratação, pela empresa Aeromovel Brasil S.A. de servidor da alta administração da gestão municipal que conduziu o processo de contratação do empreendimento; - Ausência de projeto básico na contratação da implementação da linha Guajuviras (Contrato nº 124/2015);

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- Processo de Orçamentação inadequado/falho aplicado à contratação dos projetos e à implementação do Aeromóvel - linha Guajuviras; - Gestão do Empreendimento a cargo da empresa Aeromovel Brasil S/A; - Atraso no cumprimento do cronograma das obras de implementação da Linha 01 do Aeromóvel (Guajuviras), no Município de Canoas/RS; - Prejuízos potenciais e efetivos decorrente do atraso no cronograma das obras.

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