Projeto_Mestrado_CPDA

8/3/2019 Projeto_Mestrado_CPDA

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Davi Henrique Xavier Branco Carioni Rodrigues

O Papel do Estado na Promoo da Gesto Compartilhada da Pesca: o

Caso da Implementao do Acordo de Pesca na Baa da Ilha Grande,

Rio de Janeiro, Brasil.


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O Papel do Estado na Promoo da Gesto Compartilhada da Pesca: o

Caso da Implementao do Acordo de Pesca na Baa da Ilha Grande,

Rio de Janeiro, Brasil.

Resumo

Este projeto de pesquisa prope realizar uma anlise do papel do Estado brasileiro na

promoo da gesto compartilhada da atividade pesqueira atravs do vis histrico, das

polticas pblicas e das instituies. Ser realizada uma anlise de um estudo de caso

que envolve a tentativa pioneira do governo federal de estabelecer a co-gesto da pesca

no ambiente marinho. A execuo do trabalho ser feita atravs de pesquisa

bibliogrfica, anlise documental e dos marcos legais, entrevistas semiestruturadas com

atores chave para a implementao do Acordo de Pesca e de observao participante.

Pretende-se, assim, por um lado, apoiar o Brasil na consolidao de uma importante

poltica pblica para o setor pesqueiro e, por outro, apoiar os pescadores na luta pela

garantia dos meios reproduo socioambiental de sua atividade.

Linha de Pesquisa

Polticas Pblicas, Estado e Atores


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Tema e Justificativa

O projeto de pesquisa prope realizar uma anlise do papel do Estado

brasileiro na promoo da gesto compartilhada da atividade pesqueira atravs do vishistrico, das polticas pblicas e das instituies. Para tal, ser empreendida uma

anlise de um estudo de caso que envolve a tentativa pioneira do governo federal de

estabelecer a co-gesto da pesca no ambiente marinho, mais especificamente na Baa de

Ilha Grande, localizada no estado do Rio de Janeiro.

Este tema justifica-se em primeiro lugar pelo papel que exerce para a

sociedade. A pesca uma das poucas atividades extrativistas realizadas pelo homem em

larga escala e sua importncia supera sua finalidade bvia de prover a sociedade

humana com alimentos. A pesca possui uma grande relevncia socioambiental, sendo

ela uma atividade formadora de sociedades e seus protagonistas, os pescadores, atores

fundamentais para a preservao da biodiversidade dos ambientes explorados.

Em segundo lugar porque a gesto compartilhada da pesca, na qual se

articulam atores governamentais e a comunidade de usurios dos recursos pesqueiros,

tem se mostrado como um marco a ser alcanado quando se pretende estabelecer as

condies para o desenvolvimento de uma atividade sustentvel. Esta perspectiva est

respaldada no fato de que a participao social observada como um aspecto

determinante para que as regras de uso dos recursos sejam respeitadas pelos pescadores.

Ademais , as instituies locais so capazes de aprender e lidar com o comportamento

instvel da natureza de forma muito mais rpida que instituies burocrticas e

centralizadoras.

Em terceiro lugar, considera-se que o Estado tem uma capacidademuito grande de influir sobre o comportamento e a sobrevivncia de instituies

comunitrias de usurios. O Estado corresponde nica instituio capaz de legitimar

publicamente direitos e regras de uso que tenham sido criadas pelos pescadores. Ainda,

capaz de prover gesto pesqueira um carter transescalar integrando unidades de

gesto que se encontram distribudas em uma escala geogrfica superior a local. Por

outro lado, o Estado atravs da centralizao excessiva da tomada de deciso, de

deslegitimao do conhecimento ecolgico tradicional e da desorganizao


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administrativa causada pela presena de arranjos institucionais insuficientes ou

inadequados para lidar com a gesto compartilhada tem impactado negativamente a

capacidade de sobrevivncias das instituies locais.

Em quarto lugar pelo fato da Baa da Ilha Grande constituir-se na

primeira experincia de implementao de um Acordo de Pesca pelo Ministrio da

Pesca e Aquilcultura que ocorre em ambiente martimo. Entende-se que esta experincia

pode ser de grande relevncia para a definio de uma abordagem inovadora

relacionada a um novo paradigma de gesto pesqueira. A pesca exercida na Baa da

Ilha Grande por pescadores oriundos de diversas comunidades apresentando um

mosaico cultural (h pescadores artesanais, caiaras e quilombolas, por exemplo).

Em ltimo lugar, pelo fascnio que a pesca desperta no pesquisador,

sobretudo no que diz respeito ao fato de que se constitui em uma atividade onde se pode

observar o ser humano em uma ntima e profunda relao com a natureza. Ademais, a

contradio entre as duras condies as quais submetem-se os pescadores no exerccio

da sua atividade e o baixo prestgio social e injusta condio econmica em que se

encontram torna-se uma fora motriz que impulsiona a busca por solues que

melhorem a qualidade de vida destes que podem ser definidos como humanos-mar.

Contextualizao da Problemtica

A pesca corresponde a uma das formas mais antigas de apropriao

dos recursos naturais, sendo ainda hoje muito importante no que diz respeito produo

de pescado para alimentao humana. A pesca capaz de aumentar a segurana

alimentar e a fonte de renda de comunidades costeiras aviltadas por elevados ndices de

pobreza. Tambm destacado o papel da atividade pesqueira na formao de

sociedades, tendo sido ela o pilar econmico para a consolidao de inmeros

assentamentos humanos, na definio de culturas singulares, enriquecendo a

etnodiversidade humana, e na regulao do uso dos recursos naturais dos quais

dependem, papel determinante para a manuteno da biodiversidade (Ben et al. 2007;

Berkes et al. 2001; Weid, 1997).


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Esta situao pode ser observada claramente na Baa da Ilha Grande.

Nesta regio, h inmeras comunidades que ainda possuem na atividade pesqueira seu

principal meio de subsistncia fsica e desenvolvimento econmico. A pesca conforma a

cultura local ao produzir manifestaes tpicas e ao provocar a constituio de um vasto

conhecimento ecolgico tradicional entre os pescadores. Espalhados pelo litoral dos trs

municpios da Baa da Ilha Grande encontram-se pelo menos 34 comunidades

pesqueiras (entre artesanais, quilombolas e caiaras) e um universo aproximado de 814

pescadores (Begossi et al. 2009).

Nesta conjuntura, o Ministrio da Pesca e Aquicultura vem tentando

criar condies para que as instituies locais de pesca existentes se capacitem para

tornarem-se capaz de participar de um processo de co-gesto da pesca. Ao mesmo

tempo, o MPA busca articular os atores governamentais nas esferas municipal e

estadual de modo a produzir a vontade e o engajamento poltico necessrios para a

implementao do Acordo de Pesca. Este processo se iniciou em 2008 atravs da

realizao de reunies de mobilizao comunitria, e ao longo deste perodo outras

aes foram empreendidas para alcanar os objetivos traados pelo governo. Cabe

ressaltar que protagonizam as aes de mobilizao a Fundao Instituto de Pesca do

Rio de Janeiro, autarquia ligada a administrao indireta do Governo do Estado e de

capacitao a Universidade Federal do Rio de Janeiro.

A tentativa do Ministrio da Pesca e Aquicultura em promover a

gesto compartilhada dos recursos pesqueiros, oferecendo aos pescadores a

possibilidade de decidir sobre as regras de uso dos recursos, se constituiu em um marco

poltico relevante ao se observar o histrico de aes executadas para o Estado

brasileiro para o fortalecimento do setor pesqueiro. Nota-se, por exemplo, que o Estadobrasileiro sempre tentou reproduzir as propostas de gesto desenvolvidas pelos pases

ricos, ainda que no tivesse condies para tal. Ao mesmo tempo, esbarrou no uso

tendencioso de instrumentos econmicos e normativos, que visaram defender interesses

privados, bem como na orientao das polticas de desenvolvimento da pesca ao

atendimento das demandas do mercado internacional (Rebouas et al. 2006; Dias Neto,

2002; Marrul Filho, 2001; Diegues, 1983). Alm disto, o Estado e lderes polticos se

mostraram suscetveis ao uso ilegal do poder poltico e financeiro, posto que no so


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raros os casos de corrupo envolvendo gestores pblicos e privados relacionado

pesca. Ainda, promoveu o enfraquecimento do desenvolvimento social atravs da

manuteno de atitudes clientelistas e de cooptao de lideranas pesqueiras.

A promoo da gesto compartilhada quebra, portanto, com a nfase

sempre dada pelo poder pblico ao fortalecimento do setor privado e na transformao

da pesca em uma grande indstria de base (Dias Neto, 2002). Esta poltica pblica

centra, pela primeira vez, a gesto da pesca nas pessoas e no nos recursos. Esta

uma opo coerente com os novos rumos que a gesto pesqueira vem ganhando ao redor

do mundo, na qual, o desenvolvimento comunitrio observado como parte integrada e

indissocivel da gesto dos recursos pesqueiros (Berkes et al. 2001).

Visto o que foi exposto, esta proposta de pesquisa busca analisar duas

questes centrais:

(1)O Estado est conseguindo criar e fortalecer as instituies

comunitrias necessrias para viabilizar a implementao da

gesto compartilhada dos recursos pesqueiros na Baa da Ilha

Grande?

(2)O arranjo institucional existente entre as esferas do poder pblico

est preparado para lidar com os desafios da co-gesto?

Referencial Terico Bsico

Diegues (1983) apresenta uma posio marcante que se fez

hegemnica durante certo tempo entre alguns gestores e cientistas pesqueiros sobre ascondies de desenvolvimento da atividade pesqueira na qual considerado que a pesca

carrega dentro de si o grmen de sua prpria destruio.

Esta afirmao no sculo XIX encontraria poucos adeptos haja visto a

opinio de Thomas Huxley apresentada na abertura da Fisheries Exhibition (1882):

Eu acredito que a pesca do bacalhau, da cavala e do arenque, e

provavelmente a de qualquer outra pescaria ocenica inesgotvel;

nada que fizermos afetar seriamente o nmero de peixes. Deste


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modo, qualquer tentativa de regular estas atividades significar,

conseqentemente, uma iniciativa naturalmente sem propsito

(Huxley, 1883).

A posio apresentada por Diegues (1983) mais recente, portanto.Encontra-se respaldada pela constatao de declnio acentuado das populaes

explotveis de inmeros estoques causado pela sobrepesca. Conforme destaca Elinor

Ostrom:

difcil que se passe uma semana sem que seja publicado algum

estudo ou matria de jornal que enfatize a ameaa da pesca predatria

biodiversidade marinha (Ostrom, 1990a).

O aumento dos impactos ambientais decorrentes do crescimento

econmico intenso e no planejado que se estabeleceu na maior parte das regies

costeiras (Rebouas et al. 2006), por exemplo, agravou as condies j debilitadas pela

pesca de recuperao natural dos estoques pesqueiros. As evidncias inquestionveis da

reduo acentuada da capacidade produtiva dos mares, rios e outros ambientes

explorados pela pesca trouxeram pauta dos gestores pblicos e da prpria comunidade

cientfica a necessidade de que fossem elaboradas estratgias de gesto para a pesca

(Dias Neto, 2002).

A primeira resposta oferecida questo teve cunho altamente

tecnocrtico. As estratgias de gesto estiveram baseadas em modelagens matemticas

dos estoques pesqueiros e as decises eram impostas sob forma de comando-controle

(Estado), ou atravs do fomento privatizao dos recursos. Os modelos se mostraram

demasiado imprecisos e as polticas de gesto incapazes de lidar com a diversidade das

formas pesqueiras e com as limitaes institucionais (capitais fsico e humano) dos

pases pobres (Berkes et al. 2001; Dias Neto, 2001; Marrul Filho, 2001; Mace, 2001).

Paralelamente se desenvolvia outra abordagem sobre a questo,

fundamentada em aspectos sociais. Acadmicos influentes nos Estados Unidos tais

como o economista H. Scott Gordon e o eclogo Garrett Hardin defendiam que o

problema da degradao dos recursos pesqueiros est relacionada com a forma como os

recursos so apropriados pela sociedade. Gordon, por exemplo, destaca que:


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Aparentemente h alguma verdade no ditado popular de que o que

de todos de ningum [...] os pescadores no valorizam o peixe no

mar porque no h nenhuma certeza de que eles estaro disponveis

amanh, caso sejam deixados para trs hoje Gordon (1954).

Garret Hardin, por sua vez, foi responsvel pela elaborao de um

clebre artigo intitulado The Tragedy of the Commons. Publicado em 1968, a tragdia

dos comuns tornou-se parte da sabedoria convencional de estudos ambientais, do

planejamento de recursos e das cincias econmica, ecolgica e poltica, conforme

destacaram Fenny et al. (1990). Neste artigo, Hardin argumenta que a racionalidade

predominante entre os indivduos que utilizam um recurso que se encontra disponvel

livremente (recursos de uso comum) para todos aumento do ganho pessoal a despeitodas possveis perdas coletivas. Para Hardin a liberdade diante de um recurso de uso

comum, gera a runa de todos.

Mesmo sem ser inovador na sua proposio central o artigo provocou

uma verdadeira avalanche de contestaes, criando a literatura dos comuns. Conforme

destaca Goldman (1998), foram produzidas centenas de artigos que procuravam mostrar

que era possvel ocorrer uma gesto eficiente dos recursos de uso comum quando est

era realizada pela proporia comunidade de usurios. No ano de 2009, a acadmicaestadunidense Elinor Ostrom foi agraciada pelo Prmio Nobel exatamente pela sua

contribuio na elaborao de uma teoria capaz de demonstrar a eficincia de

instituies comunitrias em manter nveis de uso sustentveis dos recursos naturais em

longo prazo.

Fikret Berkes, outro importante cientista que tem se dedicado ao

exame de sistemas de gesto comunitria, enfatiza que as descobertas de prticas de

gesto comunal redefiniram o papel dos gestores, que deveriam perceber, a partir de

ento, os usurios como parte da soluo, ao invs de parte dos problemas relacionados

ao uso sustentvel dos recursos pesqueiros (Berkes et al. 2001). Desta perspectiva

emerge a co-gesto como um sistema que envolve as capacidades e interesses dos

pescadores, complementados pela habilidade do governo em prover o aparato legal

adequado, a implementao das leis e a resoluo de conflitos (Pomeroy & Berkes,

1997).


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Conforme sugere Pinkerton (1989 apudPomeroy & Berkes, 1997), os

pescadores e demais usurios dos recursos pesqueiros podem assumir inmeras funes

no processo de gesto participativa da atividade pesqueira, dentre elas: coleta de dados;

decises logsticas relacionadas aos tipos de pesca permitidos e aos perodos de defeso;

definio de reas de proteo ambiental e implementao/fiscalizao das leis.

A co-gesto, mais do que uma evidncia emprica de sistemas

tradicionais funcionando conjuntamente em parceria com instituies governamentais,

tornou-se um novo marco institucional para o qual miram agencias internacionais de

desenvolvimento e organizaes no governamentais interessadas na promoo do uso

sustentvel dos recursos naturais (Goldman, 1998).

Dentre os principais empecilhos ao estabelecimento de um sistema de

co-gesto encontram-se: a indisponibilidade do Estado em abrir aos pescadores a

possibilidade de participao no processo de tomada de deciso, bem como a criao de

meios legais que sejam adaptveis s formas de organizao poltica destes atores; e na

ausncia de acmulo de experincias comunitrias relacionadas formao e

manuteno de organizaes, regras e normas locais, orientadas gesto da atividade

pesqueira (Pomeroy & Berkes, 1997).

Sobre este ltimo aspecto, destaca-se que ainda no h uma teoria

disponvel que descreva de modo consistente o surgimento de organizaes locais

dedicadas gesto da atividade pesqueira (Ostrom, 1990b). Porm j possvel

identificar um conjunto de aspectos socioeconmicos, culturais e ambientais que,

embora no sejam definitivos, tem se mostrado como facilitadores a ocorrncia de

iniciativas comunitrias (Ostrom, 1990b; Berkes et al. 2001).

Por este motivo, considera-se que, no caso de ausncia de

organizaes comunitrias, recomenda-se que a implementao de um sistema de co-

gesto da atividade pesqueira seja precedida por uma etapa de criao de instituies

locais (Pomeroy & Berkes, 1997). Conforme sugere Ostrom (1990b), so fundamentais

a este propsito: (1) que sejam levantadas informaes de qualidade sobre o tempo e o

espao em que ocorrem os sistemas socioambientais de interesse; e (2) que se defina de

um amplo repertrio de regras, que sejam culturalmente aceitas.


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Deve-se salientar que o trabalho de construo de sistemas locais de

organizao social e todo o processo subseqente de consolidao de instituies

comunitrias precisam ser suficientemente adaptveis para acomodar as diferenas

locais, uma vez que nenhum padro global aplicvel a todos os comuns do mundo

(Goldman, 1988:50).

No Brasil, a discusso sobre o papel positivo exercido pelas

comunidades pesqueiras na gesto da atividade e dos recursos pesqueiros pode ser

observada em evidencias recentes conforme observado por Kalikoski et al (2009), e no

Estado do Rio de Janeiro podem-se observar iniciativas relacionadas a gesto

comunitria da pesca na baa de Sepetiba (Begossi, 1995; Costa, 1992) e na Reserva

Extrativista de Arraial do Cabo (Silva, 2002; Cardoso, 2001).

Indicaes metodolgicas

Pesquisa bibliogrfica, anlise documental e dos marcos legais:

pretende-se com esta ao ampliar a fundamentao terica da pesquisa atravs,

principalmente, do exame dos clssicos das cincias sociais. A anlise documentalpretende acessar todos os registros produzidos at o momento pelas aes que vem

sendo implementadas para a criao do Acordo de Pesca da Baa da Ilha Grande,

atravs da leitura de atas e relatrios. Complementarmente sero avaliadas as leis e

demais marcos jurdicos que respaldam a gesto compartilhada de pesca no Brasil.

Entrevista semiestruturada: as entrevistas sero utilizadas para colher

a percepo dos atores envolvidos no processo de implementao da poltica de co-

gesto da pesca e suas expectativas frente s possveis transformaes que podero se

suceder na relao entre sociedade e natureza. As entrevistas procuraro observar

possveis divergncias na interpretao da essncia e dos objetivos da gesto

compartilhada.

Observao participante: esta metodologia ser utilizada quando for

pertinente a participao do pesquisador em eventos relacionados implementao do

Acordo de Pesca. Neste caso, a observao participante ser utilizada como uma forma


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complementar de obter informaes dos atores que estiverem envolvidos nestas

atividades, procurando, por vezes, atravs de um contato mais informal com os

interlocutores.

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