Embed Size (px)
Citation preview
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS DANOS AMBIENTAIS
LUCAS BARNI BONIN
Itajaí - SC, novembro, 2008.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS DANOS AMBIENTAIS
LUCAS BARNI BONIN
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Professora MSc Maria da Graça Mello Fe rracioli
Itajaí - SC, novembro, 2008.
AGRADECIMENTO
A Professora e orientadora do conteúdo Maria da Graça Mello Ferracioli, por sua dedicação,
paciência e simpatia, fatores imprescindíveis para construir o presente trabalho. Agradeço aos meus
pais, pois deles tirei o apoio e o incentivo nos momentos de maior dificuldade. Aos meus irmãos
Mateus Barni Bonin e Luiza Barni Bonin, pela paciência e colaboração. A minha namorada
Sâmia Michellin Locatelli, pela paciência, compreensão e incentivo em todos os momentos.
Finalmente, e não por ser menos importante – muito pelo contrário – agradeço a todos meus
amigos que me apoiaram direta e indiretamente para conclusão do presente estudo.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho as pessoas que colaboraram para que ele se tornasse realidade: Minha Mãe, Valdete Barni Bonin e.
Meu Pai, Mauro Antônio Bonin.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí - SC, novembro, 2008.
Lucas Barni Bonin Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Lucas Barni Bonin, sob o título
Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos Ambientais, foi
submetida em 20 de novembro, 2008, à banca examinadora composta pelos
seguintes professores: Maria da Graça Mello Ferracioli e Josemar Sidnei Soares,
e aprovada com a nota ____________________
Itajaí - SC, novembro, 2008
Professor a MSc Maria da Graça Mello Ferracioli Orientador a e Presidente da Banca
[Professor Título Nome] Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CRFB/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Dano
“dano é a lesão de qualquer bem jurídico, patrimonial ou moral. É toda
desvantagem ou diminuição que sofremos em nossos bens jurídicos (patrimônio,
corpo, vida, saúde, crédito, honra, dignidade, imagem etc.). Embora possa haver
responsabilidade sem culpa, não se pode falarem responsabilidade civil ou em
dever de indenizar se não houve dano.”1
Responsabilidade
“ S. f. (Lat., de respondere, na acep. De assegurar, afiançar.) Dir. Obr. Obrigação,
por parte de alguém, de responder por alguma coisa resultante de negócio
jurídico ou de ato ilícito. OBS. A diferença entre responsabilidade civil e criminal
está em que essa impõe o cumprimento da pena estabelecida em lei, enquanto
aquela acarreta a indenização do dano causado”.2
Responsabilidade Civil
Art. 927 DO Código de Processo Civil. “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e
187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. Parágrafo único. Haverá
obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor
do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.”
Responsabilidade Civil Por Omissão
“para que se configure a responsabilidade por omissão é necessário que exista o
dever jurídico de praticar determinado fato (de não se omitir) e que se demonstre
que, com a sua prática, o dano poderia ter sido evitado. O dever jurídico de agir
1 GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito das obrigações: parte especial, tomo II: responsabilidade civil. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 88. – (Coleção sinopses jurídicas; v. 6) 2 ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS JURÍDICAS. Dicionário Jurídico, 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 679.
(de não se omitir) pode ser imposto por lei (dever de prestar socorro às vítimas de
acidente imposto a todo condutor de veículo polo art. 176, I, do Código de
Trânsito Brasileiro) ou resultar de convenção (dever de guarda, de vigilância, de
custódia) e até da criação de alguma situação especial de perigo.” 3
Responsabilidade Civil do Estado
Art. 37. “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: [...] § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.4
Meio Ambiente
Art. 3º, I. “Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I – meio ambiente: o
conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”5
Interesse Difuso
Os interesses difusos são transindividuais, ou metaindividuais ou supraindividuais,
contudo, não faz diferença o uso de qualquer uma destas denominações, pois
3 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 8. ed. Rev. De acordo com o novo código civil (Lei 10.406, de 10-1-2002). São Paulo: Saraiva, 2003. p. 37. 4 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. 5 BRASIL. Lei 6938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Código Civil. 50. ed. São Paulo: Saraiva, 1999 (Legislação Brasileira).
todas se referem a interesses pertencentes a uma diversidade de titulares, um
número indeterminado de pessoas.6
Direito Ambiental
“O direito ambiental é um direito sistematizador, que faz articulação da legislação,
da doutrina e da jurisprudência, concernente aos elementos que integram o
ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem
antagônica.” 7
Dano Ambiental
(...) “o dano ambiental tem uma expressão ambivalente, que designa, certas
vezes, alterações nocivas ao meio ambiente e outras, ainda, os efeitos que tal
alteração provoca na saúde das pessoas e em seus interesses. Dano ambiental
significa, em uma primeira acepção, uma alteração indesejável ao conjunto de
elementos chamados meio ambiente, como, por exemplo, a poluição atmosférica;
seria, assim, a lesão ao direito fundamental que todos têm de gozar e aproveitar
do meio ambiente apropriado. Contudo, em sua segunda conceituação, dano
ambiental engloba os efeitos que esta modificação gera na saúde das pessoas e
em seus interesses.8
SUMÁRIO
6 GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 35. 7 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Estudos de Direito Ambiental. 10 ed. São Paulo: Malheiros. 2002. p. 102-103. 8 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatr imonial . 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 94.
RESUMO .......................................................................................... XII
INTRODUÇÃO ................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 ........................................ .............................................. 1
SOBRE A RESPONSABILIDADE .......................... ............................ 1
1.1 DO DANO ......................................................................................................... 1 1.2 DA RESPONSABILIDADE ........................... .................................................... 3 1.3 DA RESPONSABILIDADE CIVIL ..................... ................................................ 5 1.3.1 REGRA GERAL DA RESPONSABILIDADE CIVIL ..................................................... 7 1.3.2 PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ................................................... 8 1.3.3 FORMAS DE RESPONSABILIDADE CIVIL: SUBJETIVA E OBJETIVA ........................ 15 1.3.3.1 Responsabilidade Civil Subjetiva ..................................................................... 15 1.3.3.2 Responsabilidade Civil Objetiva ...................................................................... 16 1.4 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ........... .................................. 17
CAPÍTULO 2 ........................................ ............................................ 25
DO MEIO AMBIENTE .................................. ..................................... 25
2.1 MEIO AMBIENTE COMO DIREITO DIFUSO ............. .................................... 33 2.2 CARACTERÍSTICAS DO INTERESSE DIFUSO ........... ................................. 36 2.2.1 INDETERMINAÇÃO DO SUJEITO ......................................................................... 36 2.2.2 INDIVISIBILIDADE DO OBJETO ........................................................................... 37 2.2.3 INTENSA CONFLITUOSIDADE ............................................................................ 38 2.2.4 DURAÇÃO EFÊMERA, CONTIGENCIAL ............................................................... 39 2.3 DO DIREITO AMBIENTAL .......................... ................................................... 40 2.4 DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL ........... .................................... 45 2.4.1 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO .............................................................................. 46 2.4.2 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO .............................................................................. 47 2.4.3 PRINCÍPIO DO CONTROLE DO POLUIDOR PELO PODER PÚBLICO E DO LIMITE ....... 49 2.4.4 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE ................................................................... 50 2.4.5 PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR ................................................................. 51
CAPÍTULO 3 ........................................ ............................................ 55
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS DANOS AMBIENTAIS .................................. .................................... 55
3.1 DO DANO AMBIENTAL ............................. .................................................... 55 3.2 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS DANOS AMBIENTAIS ........................................ ................................................................ 64
CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................. ................................ 77
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ..................... ..................... 81
RESUMO
A presente Monografia tem como objetivo o estudo da Responsabilidade Civil do
Estado por Omissão nos Danos Ambientais, e, para desenvolve estudo sobre o
Dano, uma vez ser este o pressuposto para a existência da responsabilidade.
Aborda a Responsabilidade em um contexto geral e histórico; a Responsabilidade
Civil, tanto seus pressupostos bem com suas formas, quais sejam, a subjetiva e a
objetiva. No sentido de compreender a Responsabilidade Civil do Estado,
apresenta seu conceito e as teorias existentes que buscam nortear esta matéria.
Objetivando melhor compreender o Dano Ambiental, apresenta aspectos gerais
do Meio Ambiente, tais como seu conceito, espécies, a caracterização do Meio
Ambiente como Interesse Difuso e nesta condição como um interesse pertencente
á coletividade, sendo que, por tratar-se de um bem jurídico tutelado, o Meio
Ambiente é protegido através do Direito Ambiental, cujos princípios norteiam a
conduta do Estado, no cuidado ambiental. Por fim, apresenta-se aspectos gerais
do Dano Ambiental, pressuposto que é para a responsabilização do Estado, bem
como, trata-se da Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos
Ambientais, apresentando qual a teoria e qual espécie de responsabilidade é
adotada para a responsabilização do mesmo por omissão nos casos de dano
ambiental.
INTRODUÇÃO
O meio ambiente é um bem juridicamente tutelado,
pertencente a toda a coletividade, sendo que sua proteção encontrando-se
prevista no artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
entre outras legislações no ordenamento jurídico brasileiro. Portanto, é
responsabilidade do Estado e da sociedade manter o meio ambiente equilibrado,
proporcionando assim uma melhor qualidade de vida para todos, devendo, pois o
Estado ser responsabilizado por condutas comissivas como omissivas que
venham causar danos causados ao meio ambiente.
Neste sentido, a presente Monografia tem como objeto o
estudo sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos
Ambientais. Seu objetivo é analisar os aspectos gerais inerentes ao processo de
responsabilização do Estado quando este, por ação ou omissão, causar um dano
ambiental, desrespeitando preceito constitucional que determina ser dever do
Estado, além da sociedade, proteger o meio ambiente em todas as suas formas,
resguardando-o para as presentes e futuras gerações.
Para tanto, principia–se o primeiro capítulo, com a
conceituação de “Dano”, sendo este o principal pressuposto para a existência da
responsabilidade. Na seqüência buscar-se-á os aspectos gerais e históricos da
“Responsabilidade” para assim chegar-se ao estudo da “Responsabilidade Civil”,
abrangendo seus pressupostos e suas formas, quais sejam, subjetiva e objetiva.
Posteriormente, no último item deste capítulo, tratar-se-á da
Responsabilidade Civil do Estado, suas características, espécies e
peculiaridades, sendo feito um estudo sobre as teorias relativas a esta questão,
apresentando-se as correntes doutrinárias adotada atualmente pelo ordenamento
jurídico brasileiro no que diz respeito a responsabilização do Estado nos danos
causados ao meio ambiente.
2
O segundo capítulo tratará dos aspectos gerais do Meio
Ambiente, conceituando Meio Ambiente, apresentando os principais princípios
ambientais que norteiam esta matéria, bem como, investigará a caracterização do
Meio Ambiente como um Interesse Difuso. Em seguida buscar-se-á a definição
do Direito Ambiental e se investigará quais os princípios ambientais que norteiam
o ordenamento jurídico ambiental brasileiro naquilo que diz respeito a
responsabilidade pelos danos ambientais..
Por fim, no terceiro capítulo, tratar-se-á da Responsabilidade
Civil do Estado por Omissão nos Danos Ambientais,, abrangendo o conceito de
“Dano Ambiental” e demonstrando que é através de sua eminência que surgirá a
Responsabilidade.
Neste capítulo buscar-se-á conhecer qual teoria adotada
pelo direito brasileiro para determinar a responsabilidade do Estado por omissão
nos casos de Dano Ambiental, procurando contribuir para a melhor compreensão
desta temática, que sofre inúmeras controvérsias entre os doutrinadores , vez que
há divergências se nos casos de omissão será aplicada a responsabilidade
objetiva ou a responsabilidade subjetiva.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos
destacados sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos
Ambientais.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
[Hipótese 1] No sistema jurídico brasileiro o dano é
pressuposto para a determinação da responsabilidade civil.
[Hipótese 2] O Meio Ambiente é um bem juridicamente
tutelado no Brasil.
[Hipótese 3] No Brasil a responsabilidade civil do Estado
por omissão nos danos ambientais é subjetiva.
3
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, foi
utilizado o Método Indutivo, sendo que ,nas diversas fases da Pesquisa, foram
acionadas as Técnicas do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da
Pesquisa Bibliográfica9.
9 PASOLD, César Luiz. Pratica da Pesquisa Jurídica . Idéias e ferramentas úteis para o
pesquisador do Direito. 7. ed. Florianópolis : OAB/SC Editora, 2002.
Capítulo 1
SOBRE A RESPONSABILIDADE
Para se poder compreender do presente estudo, deve-se
obter clareza das causas que ensejam a responsabilidade civil, bem como a uma
sua reparação, devendo-se esclarecer que não há como se falar em
responsabilidade e reparação sem antes se falar em dano, uma vez que o dano é
o principal pressuposto para a busca da responsabilidade/reparação, visto que
sem o dano, não há o que se falar em reparação.
1.1 DO DANO
Dano é a lesão a um interesse jurídico tutelado, patrimonial
ou não, causado por ação ou omissão do sujeito infrator, sendo que, sem a
caracterização do dano, não há o que se falar em responsabilidade.10
No entendimento de Gonçalves, pode-se conceituar dano
como:
“dano é a lesão de qualquer bem jurídico, patrimonial ou moral. É toda desvantagem ou diminuição que sofremos em nossos bens jurídicos (patrimônio, corpo, vida, saúde, crédito, honra, dignidade, imagem etc.). Embora possa haver responsabilidade sem culpa, não se pode falarem responsabilidade civil ou em dever de indenizar se não houve dano.”11
Nesse mesmo sentido, porém com uma visão mais genérica,
e ampla, Alvim preconiza que:
10 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . 3 ed.
rev. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 40. 11 GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito das obrigações : parte especial, responsabilidade civil.
3. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.t. 2. v. 6. p. 88.
2
“dano, em sentido amplo, vem a ser lesão de qualquer bem jurídico, e aí se inclui o dano moral. Mas, em sentido estrito, dano é, para nós, a lesão do patrimônio; e patrimônio é o conjunto das relações jurídicas de uma pessoa, apreciáveis em dinheiro. Aprecia-se o dano tendo em vista a diminuição sofrida no patrimônio, Logo, a matéria do dano prende-se à de indenização, de modo que só se interessa o estudo do dano indenizável.”12
Menciona Reis, com a mesma clareza quanto ao dano como
uma diminuição do patrimônio, ao afirmar que:
”a concepção normalmente aceita a respeito do dano envolve uma diminuição do patrimônio de alguém, em decorrência da ação lesiva de terceiros. A conceituação, nesse particular, é genérica. Não se refere, como é notório, a qual o patrimônio é suscetível de redução.”13
Para Cavalieri Filho, o dano é o principal responsável para
que haja a indenização, e, para que surja a responsabilidade, conforme relata:
“O dano é, sem dúvida, o grande vilão da responsabilidade civil. Não haveria que se falar em indenização, nem em ressarcimento, se não houvesse o dano. Pode haver responsabilidade sem culpa, mas não pode haver responsabilidade sem dano. Na responsabilidade objetiva, qualquer que seja a modalidade do risco que lhe sirva de fundamento – risco profissional, risco criado etc. -, o dano constitui o seu elemento preponderante. Tanto é assim que, sem dano, não haverá o que reparar, ainda que a conduta tenha sido culposa ou até maldosa”.14
Portanto, verifica-se que é indispensável a existência de
dano ou prejuízo para a configuração da responsabilidade civil, mesmo em se
tratando de responsabilidade contratual, o comportamento da parte inadimplente
12 ALVIM, Agostinho. A inexecução das obrigações e suas conseqüências . 3. ed. São Paulo:
Jurídica e Universitária. 1966. p. 171/172 13 REIS, Clayton. Dano Moral. 4. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 1. 14 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade Civil . 2. ed. São Paulo: Malheiros,
2000. p. 70.
3
que deixa de cumprir a obrigação convencionada carrega em si a presunção do
dano, sem a ocorrência deste elemento não haveria o que indenizar, e,
conseqüentemente, não haveria responsabilidade.15
1.2 DA RESPONSABILIDADE
Nos primórdios da humanidade não se cogitava no fator
culpa, o dano tinha como conseqüência uma reação imediata, reação essa que
era geralmente instintiva e brutal, por parte do ofendido. Não havia regras nem
limitações, não imperava, ainda, o direito, dominando a vingança privada, que era
uma reação espontânea e natural pelo mal sofrido, solução comum adotada por
todos os povos, para a reparação do mal pelo mal.16
Antigamente, se a reação não pudesse ocorrer
imediatamente, sobrevinha a vingança mediata, posteriormente regulamentada, e
que resultou na pena de talião, do “olho por olho, dente por dente”.17
Posteriormente surge o período da composição, o ofendido
passa a perceber as vantagens e conveniências da substituição da vingança, que
gera vingança, pela composição econômica, que nada mais é do que uma forma
de reintegração do dano sofrido. Com o passar dos tempos, com o surgimento de
uma autoridade soberana, o legislador proíbe à vítima de fazer justiça pelas
próprias mãos. A composição, que era voluntária, passou a ser obrigatória, e
ainda, tarifada.18
A partir de então, começou a surgir a responsabilidade, uma
obrigação imposta ao ofensor, no sentido de reparar, compensar os danos
causados ao ofendido.
15 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 39. 16 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 8. ed. Rev. De acordo com o novo
código civil (Lei 10.406, de 10-1-2002). São Paulo: Saraiva, 2003. p. 4. 17 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 4. 18 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. p. 4.
4
A palavra “responsabilidade” tem origem do verbo latino
respondere, que significa a obrigação que alguém tem de assumir as
conseqüências jurídicas de seus atos ou atividades, contendo ainda a raiz latina
spondeo, fórmula através da qual se baseava no Direito Romano, o devedor nos
contratos verbais.19
Para Cavalieri Filho:
“...responsabilidade é um dever jurídico sucessivo, conseqüente à violação do primeiro. Se alguém se compromete a prestar serviços profissionais a outrem, assume a obrigação, um dever jurídico originário, surgindo daí a responsabilidade, o dever de compor o prejuízo causado pelo não cumprimento da obrigação...”20
Segundo o dicionário Jurídico da Academia Brasileira de
Letras Jurídicas:
“RESPONSABILIDADE. S. f. (Lat., de respondere, na acep. De
assegurar, afiançar.) Dir. Obr. Obrigação, por parte de alguém, de responder por alguma coisa resultante de negócio jurídico ou de ato ilícito. OBS. A diferença entre responsabilidade civil e criminal está em que essa impõe o cumprimento da pena estabelecida em lei, enquanto aquela acarreta a indenização do dano causado”.21
Responsabilidade, para o Direito é uma obrigação derivada,
um dever jurídico sucessivo de assumir as conseqüências jurídicas de um fato,
conseqüências essas que podem variar de acordo com os interesses dos lesados,
como por exemplo a reparação de danos e/ou punição pessoal do agente
causador do dano.22
Segundo Gagliano e Pamplona Filho:
19 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 2 20 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade Civil . p. 20. 21 ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS JURÍDICAS. Dicionário Jurídico . 3. ed., Rio de Janeiro:
Forense, 1995, p. 679. 22 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 3
5
“...a noção jurídica de responsabilidade pressupõe a atividade
danosa de alguém que, atuando a priori ilicitamente, viola uma norma jurídica preexistente (legal ou contratual), subordinando-se, dessa forma, às conseqüências do seu ato (obrigação de reparar)”.23
Partindo desta breve introdução sobre a responsabilidade
em geral, seu conceito, sua evolução e origem, dá-se início a um estudo mais
direcionado e aprofundado sobre tema, adentrando na Responsabilidade Civil, e
posteriormente, na Responsabilidade Civil do Estado.
1.3 DA RESPONSABILIDADE CIVIL
A Responsabilidade civil se baseia na idéia de culpa, ou
seja, na falta de diligência na observância da norma de conduta, sendo que
dentro da concepção tradicional a responsabilidade do agente causador do dano
só se configura se o agente agiu culposa ou dolosamente.
Entende Diniz, quanto a obrigação de reparar o dano
causado a terceiros que:
"A responsabilidade é a aplicação de medidas que obriguem uma pessoa a reparar dano moral ou patrimonial causado a terceiros, em razão de ato por ela mesma praticado, por uma pessoa por quem ela responde, por alguma coisa a ela pertencente ou de simples imposição legal." 24
Expõe Venoza que, para caracterizar a responsabilidade civil
"o agente responsável deve ter praticado uma conduta contra o Direito, contratual
ou em geral." 25
23 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 9 24 DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro : Responsabilidade Civil. São Paulo:
Saraiva, 2001. P. 34 25 VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil : teoria geral das obrigações e teoria geral dos contratos.
4. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 492
6
Ainda para o mesmo doutrinador:
"A responsabilidade civil somente ocorrerá se puder ser imputada a um agente, ainda que terceiro responda por essa conduta, como ocorre com freqüência. Não existe dever de indenizar quando a falha de conduta decorre de caso fortuito ou força maior, por exemplo. A tendência do direito privado, no entanto, é alargar o dever de indenizar e, conseqüentemente a imputabilidade, para permitir que maior número de atos ilícitos seja indenizável. A falta de indenização é elemento de desequilíbrio social."26
A segurança social estaria ameaçada se lograssem impunes
aqueles que, com culpa ou dolo, no exercício ou não de atividades produtivas,
viessem a causar danos ao patrimônio ou a integridade física ou moral de
terceiros, sem por isso serem responsabilizados.
Gagliano e Pamplona Filho relatam que a responsabilidade
civil deriva da agressão a um interesse eminente particular, sujeitando, assim, o
infrator, ao pagamento de uma compensação pecuniária à vítima, caso não possa
repor ao estado natural da coisa. 27
Para Di Pietro, a responsabilidade civil é de ordem
patrimonial, aceita universalmente, de que todo aquele que causa dano a outrem
é obrigado a repará-lo. 28
Para configurar o ilícito civil, exige-se a ação ou omissão;
culpa ou dolo; relação de causalidade entre a ação ou omissão e o dano
verificado e ocorrência de um dano material ou moral. 29
Meirelles sustenta que:
26 VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil : teoria geral das obrigações e teoria geral dos contratos.
p. 492 27 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 9 28 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 588 29 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. p. 588
7
"responsabilidade civil é a que se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização. Como obrigação meramente patrimonial, a responsabilidade civil independe da criminal e da administrativa, com as quais pode existir sem, todavia, se confundir." 30
1.3.1 Regra Geral da Responsabilidade Civil
Princípio geral de direito, informador, de toda a teoria da
responsabilidade, encontrado no ordenamento jurídico de todos os povos
civilizados e sem o qual a vida social é quase inconcebível, é aquele que impõe a
quem causa o dano a outrem o dever de o reparar. Tal princípio se encontra, no
direito brasileiro, registrado na conjunção dos arts. 186 e 927 do Código Civil
Brasileiro. O primeiro desses dispositivos, situado na Parte Geral do diploma,
define o ato ilícito e o segundo, inserto ao capítulo da responsabilidade civil,
impõe àquele que o pratica a obrigação de reparar o prejuízo dele derivado. Com
efeito, no art. 186 o legislador define o ato ilícito.31
Art. 186 . “Aquele que, por ação ou omissão voluntária,
negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”
Já no artigo. 927 declara que ao autor do ato ilícito cabe a
obrigação de repará-lo.32
Art. 927. “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.”
30 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. São Paulo: Malheiros,
2004. p. 624. 31 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. 20 ed. Rev. E atual. De acordo com o
novo Código Civil (Lei n. 10.406/2002) – São Paulo: Saraiva, 2003. v. 4. p. 13. 32 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 11.
8
O problema em foco é o de saber se o prejuízo
experimentado pela vítima deve ou não ser reparado. Esse é o campo que a
teoria da responsabilidade civil procura cobrir, através do estabelecimento de
seus pressupostos.33
1.3.2 Pressupostos da Responsabilidade Civil
Conforme sustenta Gonsalves, são quatro os pressupostos
essenciais da responsabilidade civil, sendo eles34:
A) ação ou omissão do agente;
B) culpa do agente;
C) relação de causalidade;
D) dano experimentado pela vítima.
Ação ou omissão do agente - A responsabilidade do agente
pode defluir de ato próprio, de ato de terceiro que esteja sob a responsabilidade
do agente, e ainda de danos causados por coisas que estejam sob a guarde
deste.35
Nesse mesmo sentido entende Gonçalves que: “A
responsabilidade pode derivar de ato próprio, de ato de terceiro que esteja sob
guarda do agente, e ainda de danos causados por coisas e animais que lhe
pertençam.”36
A responsabilidade por ato próprio se justifica no próprio
princípio informador da teoria da reparação, pois se alguém, por sua ação
33 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 6 34 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 31. 35 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 15. 36 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 32.
9
pessoal, infringindo dever legal ou social, prejudica terceiro, é crucial que deva
reparar esse prejuízo.37
A responsabilidade por ato de terceiro ocorre quando uma
pessoa fica sujeita a responder por dano causado a outrem não por ato próprio,
mas por ato de alguém que está, de um modo ou de outro, sob a sujeição
daquele. Assim, o pai responde pelos atos dos filhos menores que estiverem em
seu poder ou em sua companhia; o patrão responde pelos atos de seus
empregados, e assim por diante.38
No entendimento de Gagliano e Pamplona Filho, apenas o
homem, por si ou por meio das pessoas jurídicas que forma, poderá ser
civilmente responsabilizado, sendo assim:
“...fica fácil entender que a ação (ou omissão) humana voluntária é pressuposto necessário para a configuração da responsabilidade civil. Trata-se, em outras palavras, da conduta humana, positiva ou negativa (omissão), guiada pela vontade do agente, que desemboca no dano ou prejuízo.” 39
O ato do agente causador do dano impõe-lhe o dever de
reparar não só quando há, de sua parte, infringência a um dever legal, portanto
ato praticado contra direito, como também quando seu ato, embora sem infringir a
lei, foge da finalidade social a que ela se destina. Realmente atos há que não
colidem diretamente com a norma jurídica, mas com o fim social por ela almejado.
São atos praticados com abuso de direito, e, se o comportamento abusivo do
agente causa dano a outrem, a obrigação de reparar, imposta àquele, apresenta-
se inescondível.40
Essa responsabilidade por fato de terceiro, consagrada pela
lei e aperfeiçoada pela jurisprudência, inspira-se em um anseio de segurança, no
propósito de proteger a vítima. Criando uma responsabilidade solidária entre o
37 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 15. 38 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 15. 39 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 31. 40 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 15.
10
patrão e o empregado que diretamente causou o dano, fica a vítima com a
possibilidade de pleitear a indenização a ela devida tanto de um como de outro e,
certamente, proporá ação competente contra o seu patrão, uma vez que este,
ordinariamente, está em melhores condições de solvabilidade do que seu
serviçal.41
Preconiza Gagliano e Pamplona Filho que:
“...se no plano físico a omissão pode ser interpretada como um ”nada”, um “não fazer”, uma simples abstenção”, no plano jurídico, este tipo de comportamento pode gerar dano atribuível ao omitente, que será responsabilizado pelo mesmo.”42
A responsabilidade por fato de terceiros, que emerge da lei,
pode extravasar os quadros da responsabilidade aquiliana e se apresentar dentro
de relações contratuais, como é o caso da responsabilidade dos hoteleiros,
estalajadeiros e outras pessoas em situação igual pelas bagagens dos hóspedes,
inclusive por furtos e roubos que perpetrarem terceiros, empregados ou não, que
tiverem acesso aos estabelecimentos.43
Vê-se, assim, que a responsabilidade do agente pode advir
de ato próprio ou de ato de terceiro. Mas pode, igualmente, ser ele abrigado a
reparar o dano causado por coisa ou animal que estava sob sua guarda, ou por
dano derivado de coisas que tombem da sua morada.44
A indenização pode derivar de uma ação ou omissão
individual do agente, sempre que, agindo ou se omitindo, infringe um dever
contratual, legal ou social. A responsabilidade resulta de fato próprio, comissivo,
ou de uma abstenção do agente, que deixa de tomar uma atitude que devia
tomar.
41 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 16. 42 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 33 43 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 15. 44 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p 16.
11
Golçalves entende que:
“para que se configure a responsabilidade por omissão é necessário que exista o dever jurídico de praticar determinado fato (de não se omitir) e que se demonstre que, com a sua prática, o dano poderia ter sido evitado. O dever jurídico de agir (de não se omitir) pode ser imposto por lei (dever de prestar socorro às vítimas de acidente imposto a todo condutor de veículo polo art. 176, I, do Código de Trânsito Brasileiro) ou resultar de convenção (dever de guarda, de vigilância, de custódia) e até da criação de alguma situação especial de perigo.” 45
A responsabilidade individual por omissão é mais freqüente,
no campo contratual. Já decidiu o Supremo tribunal Federal:
"A concessionária do serviço de fornecimento de energia elétrica que descurou do dever de fiscalização é solidariamente responsável pela eletrocussão de pessoa, causada por defeito em linha particular de transmissão" (RT, 452/245).46
Na hipótese, a pessoa jurídica titular da concessão omitiu-se
no cumprimento do dever contratual de conservar em bom estado a linha de
transmissão, e por essa omissão foi julgada responsável pela reparação do dano
causado com a morte da pessoa eletrocutada.47
A ação ou omissão do agente, para constituir ato ilícito,
envolve a infração de um dever legal, contratual ou social.48
Finalmente, a responsabilidade pode emergir de um ato ou
omissão do agente que represente infração a um dever social. É possível que a
atitude do agente não seja ostensivamente contra a letra da lei, mas contra seu
espírito. São os atos praticados com abuso de direito. A lei permite a quem quer
que seja pedir abertura de inquérito policial. Todavia, se alguém exorbita no
exercício desse direito, formulando o pedido de inquérito policial com base em
45 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 37. 46 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 19. 47 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 20. 48 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 20
12
queixas infundadas, pratica ato ilícito e por conseguinte deve reparar o prejuízo
causado (RT, 167/ 269 e 171/141).49
Casos há em que o dano resulta a um tempo de ato de uma
pessoa e da omissão de outra, por haver esta deixado de cumprir um dever que a
lei, ou o contrato, ou as circunstâncias lhe impunham. Exemplo curioso de tal
hipótese encontra-se em acórdão de 28 de abril de 1981, do Tribunal de Justiça
de São Paulo (RJTJSP, 71/98).50
Durante uma aula de laboratório, em um curso de artes
plásticas, um estudante colocou álcool na tocha utilizada para amolecer acrílico,
ocasião em que a chama aumentou e se estendeu ao recipiente. Atirada a garrafa
para trás, ela atingiu a vítima, que se feriu gravemente. Esta propôs ação de
reparação do dano contra o estudante que atirara a garrafa em flamas e contra a
mantenedora por sua omissão, dada sua culpa manifesta, "que não exerceu
necessária vigilância sobre os alunos, durante experiências com substância
perigosa."51
Culpa do agente - O segundo elemento, ou seja, o segundo
pressuposto para caracterizar a responsabilidade pela reparação do dano é a
culpa ou dolo do agente que causou o prejuízo. A lei declara que, se alguém
causou prejuízo a outrem por meio de ação ou omissão voluntária, negligência ou
imprudência, fica obrigado a reparar. De modo que, nos termos da lei, para que a
responsabilidade se caracterize, mister se faz a prova de que o comportamento
do agente causador do dano tenha sido doloso ou pelo menos culposo. 52
O dolo ou o resultado danoso, afinal alcançado, foi
deliberadamente procurado pelo agente. Ele desejava causar dano e seu
comportamento realmente o causou. Em caso de culpa, por outro lado, o gesto do
49 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 20 50 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 20 51 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 21 52 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 16.
13
agente não visava causar prejuízo à vítima, mas de sua atitude negligente, de sua
imprudência ou imperícia resultou um dano para ela.53
Gonçalves relata que “O dolo consiste na vontade de
cometer uma violação de direito, e a culpa, na falta de diligência. Dolo, portanto, é
a violação deliberada, consciente, intencional, do dever jurídico.” 54
Em rigor, a idéia de negligência se inclui a de imprudência,
bem como a de imperícia, pois aquele que age com imprudência, negligência em
tomar as medidas de precaução aconselhadas para a situação em foco; como
também, a pessoa que se prepõe a realizar uma tarefa que requer conhecimentos
especializados ou alguma habilitação e a executa sem ter aqueles ou esta,
obviamente negligenciou em obedecer às regras de sua profissão e arte; todos
agiram culposamente.55
Ordinariamente, para que a vítima obtenha a indenização,
deverá provar entre outras coisas que o agente causador do dano agiu
culposamente. O encargo de provar a culpa, imposto à vítima, às vezes se
apresenta tão difícil que a pretensão daquela de ser indenizada na prática se
torna inatingível.56
Observou-se que a regra básica da responsabilidade civil,
consagrada no Código Civil Brasileiro, implica a existência do elemento culpa
para que a obrigação de reparar possa surgir. Todavia, excepcionalmente, e em
hipóteses específicas, o direito positivo admite alguns casos de responsabilidade
sem culpa, ou de culpa irrefragavelmente presumida. Elas serão examinadas logo
mais, bem como regra contida no parágrafo único do art. 427 do Código Civil
Brasileiro, consignadora, talvez, de uma tendência aparentemente audaz, no
53 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 16. 54 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 32. 55 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 17. 56 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 17.
14
sentido de admitir em caráter genérico, mas com importantes restrições,
responsabilidade sem culpa e informada da idéia de risco.57
Relação de causalidade – Para que surja a obrigação de
reparar, mister se faz a prova de existência de uma relação de causalidade entre
a ação ou omissão culposa do agente e o dano experimentado pela vítima. Se a
vítima experimentar um dano, mas não se evidenciar que este resultou do
comportamento ou da atitude do réu, o pedido de indenização formulado por
aquela deverá ser julgado improcedente.58
Gonçalves sustenta que a relação de causalidade “é a
relação de causa e efeito entre a ação ou omissão do agente e o dano verificado.”
59
Dano experimentado pela vítima – Gonçalves ainda
preconiza que “a obrigação de indenizar decorre, pois, da existência da violação
de direito e do dano, concomitantemente.”60
Sendo assim, a questão da responsabilidade não se propõe
se não houver dano, pois o ato ilícito só repercute na órbita do direito civil se
causar prejuízo a alguém.61
Nesse mesmo sentido sustenta Gagliano e Pamplona Filho,
entendendo que é indispensável a existência do dano ou prejuízo para a
configuração da responsabilidade civil, sendo que sem a ocorrência deste
elemento não haveria o que indenizar, e, conseqüentemente, não existiria a
responsabilidade.62
57 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 17. 58 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 18. 59 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 33. 60 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 34. 61 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 18. 62 GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . p. 39.
15
1.3.3 Formas de Responsabilidade Civil: Subjetiva e Objetiva
1.3.3.1 Responsabilidade Civil Subjetiva
Em regra não se pode afirmar serem diversas as formas de
responsabilidade, mas sim maneiras diferentes de encarar a obrigação de reparar
o dano. Realmente se diz ser subjetiva a responsabilidade quando se inspira na
idéia de culpa, e objetiva quando esteada na teoria do risco.63
Para Rodrigues "a prova da culpa do agente causador do
dano é indispensável para que surja o dever de indenizar. A responsabilidade no
caso é subjetiva, pois depende do comportamento do sujeito." 64
No mesmo sentido Barros entende que a teoria da
responsabilidade subjetiva necessita da caracterização da culpa, vindo a causar o
dano a terceiro:
“pressupõe sempre a existência de culpa (lato sensu), abrangendo o dolo(pleno conhecimento do mal e direta intenção de praticar) e a culpa (strito sensu), violação de um dever que o agente podia conhecer e acatar.
Desde que esses atos impliquem vulneração ao direito alheio, ou acarretem prejuízo a outrem, surge a obrigação de indenizar e pela qual civilmente responde o culpado.” 65
Explicita Gonçalves que para se falar em responsabilidade
subjetiva, deve-se ter clareza da idéia de culpa, sendo esta, o pressuposto para a
indenização:
“Diz-se, pois, ser “subjetiva” a responsabilidade quando se esteia na idéia de culpa. A prova da culpa do agente passa a ser pressuposto necessário do dano indenizável. Dentro desta
63 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 11. 64 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p.11. 65 MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil . São Paulo: Saraiva, 2001. p. 402
16
concepção, a responsabilidade do causador do dano somente se configura se agiu com dolo ou culpa.”66
A partir do exposto, resta clara a responsabilidade subjetiva,
tendo como pressuposto principal a existência da culpa do agente, para então
buscar a reparação, contudo, o grande enfoque está na responsabilidade civil
objetiva, abordada a partir de então, onde deve-se compreender que a culpa é de
menor relevância para a existência da responsabilidade
1.3.3.2 Responsabilidade Civil Objetiva
A responsabilidade civil objetiva é, nada mais do que a
reparação do dano causado por ato omissivo ou comissivo, estando presente
pressupostos básicos, como o dano e o nexo causal.
Na responsabilidade objetiva a atitude culposa ou dolosa do
agente causador do dano é de menor relevância, pois, desde que exista relação
de causalidade entre o dano experimentado pela vítima e o ato do agente, surge o
dever de indenizar, quer tenha este último agido ou não culposamente.67
Portanto, para a responsabilidade objetiva se caracterizar,
basta a presença do dano e do nexo causal, para que o dever de ressarcir as
perdas seja imposto à quem causou. Para a teoria objetiva, é irrelevante a
conduta culposa ou dolosa, a ilicitude formal do comportamento do causador do
dano para que surja o dever de indenizar, basta que exista o nexo causal entre a
ação do agente e o prejuízo sofrido pela vítima.
Esclarecendo esta temática Gonçalves realça que:
“Nos casos de responsabilidade objetiva, não se exige prova de culpa do agente para que seja obrigado a reparar o dano. [...] Quando a culpa é presumida, inverte-se o ônus da prova. O autor
66 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 21. 67 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 11
17
da ação só precisa provar a ação ou omissão e o dano resultante da conduta do réu, porque sua culpa já é presumida.”68
Na responsabilidade objetiva, segundo a teoria do risco,
aquele que, através de sua atividade, cria um risco de dano para terceiros deve
ser obrigado a repará-lo, ainda que sua atividade e seu comportamento sejam
isentos de culpa. Examina-se a situação, e, se for verificada, objetivamente, a
relação de causa e efeito entre o comportamento do agente e o dano
experimentado pela vítima, esta tem direito de ser indenizada por aquele.69
Tem-se pois, que na manutenção da paz social, ou paz civil,
portanto, justifica a existência fundamental da responsabilização no ordenamento
jurídico brasileiro e na unanimidade dos Estados existentes no globo, posto que é
a forma de garantir qualquer prejuízo sofrido a partir da ação ou omissão de
outrem.
1.4 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade civil do Estado é um dos temas mais
polêmicos da atualidade, encontrando amparo em diversas legislações brasileiras,
buscando uma responsabilização do Estado por danos causados a terceiros por
suas atividades e de seus agentes, nesse sentido, Cahali entende a
responsabilidade civil do Estado como “sendo a obrigação legal, que lhe é
imposta, de ressarcir os danos causados a terceiros por suas atividades.”70
Para Cretella Júnior, a irresponsabilidade estatal:
”prevaleceu na época dos Estados despóticos ou absolutos em que vigorava o princípio incontestável: o rei não erra (the King can do no wrong), o que agradou ao príncipe tem força de lei (quod
68 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 21. 69 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. p. 11 70 CAHALI, Yussef Said. Responsailidade Civil do Estado . 3. ed. Rev., atual. ampl. São Paulo:
Editoda Revista dos Tribunais, 2007. p. 13.
18
principi placuit habet legis vigorem), o Estado sou eu (l, État c'est moi)”71
Contudo, essa teoria não resistiu por muito tempo, sendo
que, já no século passado, autores sustentavam que a irresponsabilidade do
Estado representava uma clamurosa injustiça, resolvendo-se na própria negação
do direito, ou seja, se o Estado se constitui para a tutela do direito, não tinha
sentido que ele próprio o violasse impunemente, de forma que o Estado, como
sujeito de personalidade, capaz de direitos e obrigações como os demais entes,
não teria como justificar a sua irresponsabilidade.72
Meirelles sustenta que:
“a doutrina civilística ou da culpa civil comum, por sua vez, vem perdendo terreno a cada momento, com o predomínio das normas de direito público sobre as regras de direito privado na regência das relações entre a Administração e os administrados.”73
A responsabilidade civil do Estado, por atos comissivos ou
omissivos de seus agentes, é de natureza objetiva, isto é, prescinde da
comprovação de culpa. Neste particular, houve uma evolução da
responsabilidade civilística, que não prescinde da culpa subjetiva do agente, para
a responsabilidade pública, isto é, responsabilidade objetiva. Esta teoria é a única
compatível com a posição do Poder Público ante os seus súditos, pois, o Estado
dispõe de uma força infinitamente maior que o particular. Aquele, além de
privilégios e prerrogativas que o cidadão não possui, dispõe de toda uma infra-
estrutura material e pessoal para a movimentação da máquina judiciária e de
órgãos que devam atuar na apuração da verdade processual. Se colocasse o
cidadão em posição de igualdade com o Estado, em uma relação jurídica
71 CRETELLA JÚNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar . São Paulo: Saraiva, 1980. n.
27. p. 61 72 CAHALI, Yussef Said. Responsailidade Civil do Estado . p. 21-22 73 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. São Paulo: Malheiros,
2004 p. 556.
19
processual, evidentemente, haveria um desequilíbrio de tal ordem que
comprometeria a correta distribuição da justiça.74
Pereira sustenta que:
“seguindo a linha de evolução no sentido do reconhecimento do dever de reparação, a doutrina foi pouco a pouco marchando para a meta da afirmação do princípio da responsabilidade civil e, abolindo a distinção entre os atos jure imperii e atos jure gestionis, sustentou para simplesmente a obrigação da reparação pelos danos causados aos particulares.”75
Di Pietro entende sobre a responsabilidade civil do Estado
que:
"... a responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos." 76
A doutrina da responsabilidade objetiva do Estado comporta
exame sob o ângulo de três teorias objetivas: a teoria da culpa administrativa, a
teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral, conforme preleciona
Meirelles77.
Pela teoria da culpa administrativa a obrigação de o Estado
indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de
culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada
pela falta de serviço público. Cabe à vítima comprovar a inexistência do serviço,
seu mau funcionamento ou seu retardamento. Representa o estágio de transição
entre a doutrina da responsabilidade civilística e a tese objetiva do risco
administrativo.
74 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . p. 626. 75 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil . Rio de Janeiro: Forense, 1966. p.
393 76 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo . p. 618 77 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . p. 626.
20
"A culpa administrativa representa o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em conta a falta do serviço para ela inferir a responsabilidade da administração. Ë o estabelecimento do binômio falta do serviço/culpa da administração." 78
Nesse sentido não se fala em culpa subjetiva do agente
administrativo, mas sim, a falta objetiva do serviço, como fato gerador da
obrigação de reparar o dano causado, sendo necessário sim uma culpa, mas uma
culpa especial, a culpa administrativa.79
Esta teoria exige ainda que a vítima, além do dano
injusto sofrido, comprove a falta do serviço, para obter a indenização.80
Para Mello, o Estado é submisso às leis, e tem por finalidade
promover o bem social, não podendo prejudicar o administrado, razão pela qual
será responsabilizado pelos danos que causar. 81
Mello ainda sustenta que:
"Portanto, torna-se de menor importância o saber se o ato foi praticado com culpa ou sem culpa, se era lícito ou ilícito; o que ocorre é que em decorrência do Estado de Direito, Estado controlado e submetido ao direito, não resulta aceitável a causação de danos, a incidência de lesões sobre alguns, decorrentes do exercício de uma atividade estatal que procura o bem- estar de todos sem o preço da sobrecarga de alguns."82
Di Pietro entende que a responsabilidade civil do Estado é
um dano causado pelo comportamento do poder Executivo, Legislativo ou do
Judiciário.83
78 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. p. 626. 79 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. p. 626. 80 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. p. 626. 81 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 4. ed., p. 438. 82 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 4. ed., p. 187. 83 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo . p. 617.
21
A capacidade é do Estado e das pessoas jurídicas públicas
ou privadas que o representam no exercício de parcela de atribuições estatais e
sua responsabilidade é sempre civil, portanto, pecuniária.84
Pela teoria do risco administrativo basta tão só o ato lesivo e
injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder
Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. Basta a
comprovação pela vítima, do fato danoso e injusto decorrente de ação ou omissão
do agente público.85
No mesmo sentido, Faria entende que não é necessário a
demonstração da culpa, basta comprovação do dano e o nexo de causalidade, ou
seja, a constatação que o fato danoso ocorreu por ato comissivo ou omissivo,
culposo ou não, por parte do Estado.86
Essa teoria, como o próprio nome está a indicar, é fundada
no risco que o Estado gera para os administrados no cumprimento de suas
finalidades que, em última análise, resume-se na obtenção do bem comum.
Alguns membros da sociedade atingidos pela Administração Pública, no
desempenho regular de suas missões, são ressarcidos pelo regime da despesa
pública, isto é, a sociedade como um todo concorre para realização daquela
despesa, representada pelo pagamento de tributos. Ela se assenta exatamente
na substituição da responsabilidade individual do agente público pela
responsabilidade genérica da Administração Pública. Cumpre lembrar, entretanto,
que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado
não quer dizer que o Poder Público esteja proibido de comprovar a culpa total ou
parcial da vítima para excluir ou atenuar a indenização.87
"A Teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano do só ato lesivo e injusto causado a vítima pela administração. Não se exige qualquer falta do serviço público,
84 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo . p. 617 85 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. p. 626. 86 FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo . 6. ed. ver. e ampl. –
Belo Horizonte : Del Rey, 2007. p . 627 87 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. p. 626.
22
nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado. Na teoria da culpa administrativa exige-se a falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço. Naquela a culpa é presumida da falta administrativa; nesta, é inferida do fato lesivo da Administração." 88
Gonçalves entende que para a teoria do risco:
“toda pessoa que exerce alguma atividade cria um risco de um dano para terceiros. E deve ser obrigada a repará-lo, ainda que sua conduta seja isenta de culpa. A responsabilidade civil desloca-se da noção de culpa para a idéia de risco, ora encarada como “risco-proveito”, que se funda no princípio segundo o qual é reparável o dano causado a outrem em conseqüência de uma atividade realizada em benefício do responsável (ubi emolumentum, ibi onus); ora mais genericamente como “risco criado”, a que se subordina todo aquele que, sem indagação de culpa, expuser alguém a suportá-lo.” 89
Esta teoria não menciona a idéia de culpa da Administração
ou de seus agentes, basta somente, que a vítima comprove a ação ou a omissão
do Estado para que haja a obrigação de indenizar, ou seja, não é necessário que
a vítima comprove a culpa da Administração.90
Entende Meirelles que a responsabilidade civil do estado:
“...baseia-se no risco que a atividade pública gera aos seus administrados, tendo a possibilidade de causar danos a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para equilibrar, corrigir essa desigualdade individual, todos os demais membros da sociedade, da coletividade, concorrem juntamente com a Administração, no momento da reparação do dano...”91
A responsabilidade patrimonial do Estado pode decorrer de
atos jurídicos, atos ilícitos, de comportamentos materiais ou de omissão do
88 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed., p. 626. 89 GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil . p. 22 90 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed., p. 626. 91 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 16 ed., p. 547
23
Estado, contudo, o mais importante é que haja um dano causado a terceiro por
comportamento omissivo ou comissivo do Estado, ou, de agente do Estado.92
Quando se trata de dano causado a terceiros, o Estado
responde objetivamente, conforme o artigo 37, § 6º da Constituição, ou seja,
independente de culpa ou dolo, porém é possível o direito de regresso contra o
servidor causador do dano, desde que este tenha agido com culpa ou dolo.
Veja-se o artigo 37, § 6º da Constituição da República
Federativa do Brasil93:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:[...] § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.94
Verifica-se portanto, que a responsabilidade civil do Estado
pode decorrer de atos lícitos, porém que causem danos a determinadas pessoas.
Para Meirelles, a responsabilidade do Estado é a que impõe
a Fazenda Pública a obrigação de reparar os danos causados a terceiros por
agentes públicos, tanto no desempenho de suas funções ou com o fim de exercê-
las.95
A partir da compreensão do dano como o primordial
pressuposto para a responsabilidade civil que se sustenta a busca de uma
reparação, seja ela material ou moral, bem como, através do conhecimento dos
demais pressupostos e espécies de responsabilidade civil e responsabilidade civil
92 DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo . p. 617. 93 A partir deste ponto quando fazer-se necessário mencionar Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, será abreviado como CRFB/88. 94 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília: Senado federal, 1988. 95 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. p. 624.
24
do Estado, sendo este o principal objeto de estudo do presente capítulo, deve-se,
a partir do próximo capítulo, estudar o meio ambiente juntamente com seus
princípios e legislação, para enfim, esclarecer a responsabilidade civil do Estado
por omissão quanto aos danos ao meio ambiente.
Capítulo 2
DO MEIO AMBIENTE
Ao se iniciar o presente estudo sobre o meio ambiente,
importante salientar preliminarmente, que meio e ambiente são palavras
sinônimas, portanto, a expressão meio e ambiente é considerado por muitos
doutrinadores como um pleonasmo, sendo que, apesar disto referido a expressão
se consagrou juridicamente sendo incorporada amplamente na CRFB/88 e
legislações esparsas.96
Nas palavras de Sirvinskas:
“O termo meio ambiente é criticado pela doutrina, pois meio é aquilo que está no centro de alguma coisa. Ambiente indica o lugar ou a área onde habitam seres vivos. Assim, na palavra “ambiente” está também inserido o conceito de meio. Cuida-se de um vício de linguagem conhecido por pleonasmo, consistente na repetição de palavras ou idéias com o mesmo sentido simplesmente para dar ênfase.”97
A ameaça à vida no planeta desencadeou a partir da década
de 70, uma série de ações tendentes à preservação do meio ambiente,
destacando-se entre elas, a realização em 1972 da Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, que resultou a Declaração do Meio
Ambiente Humano – Declaração de Estocolmo – composta de vinte e seis
princípios que passaram a nortear as políticas de proteção ambiental.98
96 LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental : do individual ao coletivo, extrapatrimonial. – São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 72. 97 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental . 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 28. 98 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em Evolução – nº 1, 2 ed. 3ª tir. Curitiba:
Jaruá, 2005, p. 243.
26
Em 1990, realizou-se no Brasil, na cidade do Rio de Janeiro,
a ECO-92, sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, resultando em vinte e um
princípios voltados à proteção do Meio Ambiente.99
Segundo o Freitas: “A preocupação geral da humanidade
pela prevenção do meio ambiente é uma questão de sobrevivência, de garantir
sobre-vida às gerações presentes e de possibilitar vida às gerações futuras.”100
Percebe-se pois, que preocupação do ser humano com a
qualidade de vida e a proteção do meio ambiente é um tema que só recentemente
veio alcançar interesse maior dos Estados, quando passou-se a constatar o
aprofundamento da deterioração da qualidade ambiental e da limitabilidade do
uso dos recursos naturais, ou seja, com a referida crise ambiental e do
desenvolvimento econômico.101
Menciona ainda Freitas, no sentido de conceituar o meio
ambiente, que:
“o Meio Ambiente na visão moderna, vem sendo entendido não apenas como a natureza mas também como as modificações que o homem nela vem introduzindo. Assim, é possível classificar o meio ambiente em natural, que compreende a água, a flora, o ar, a fauna, e cultural, que abrange as obras de arte, imóveis históricos, museus, belas paisagens, enfim tudo o que possa contribuir para o bem-estar e a felicidade do ser humano.”102
Nos dizeres de Branco:
“O homem pertence à natureza tanto quanto – numa imagem que me parece apropriada – o embrião pertence ao ventre materno: originou-se dela e canaliza todos os seus recursos para as próprias funções e desenvolvimento, não lhe dando nada em troca. É seu dependente, mas não participa (pelo contrário,
99 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em Evolução . p. 243. 100 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em Evolução . p. 243. 101 LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental : do individual ao coletivo, extrapatrimonial. p.
72-73. 102 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição e a Efetividade das Normas Ambientai s. São
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000, p. 93.
27
interfere) de sua estrutura e função normais. Será um simples embrião se conseguir sugar a natureza, permanentemente, de forma compatível, isto é, sem produzir desgastes significativos e irreversíveis: caso contrário, será um câncer, o qual se extinguirá com a extinção do hospedeiro”.103
O termo meio ambiente é um conceito jurídico
indeterminado, portanto, cabe ao intérprete, o preenchimento do seu conteúdo.
Cumpre destacar que é unitário o conceito de meio ambiente, todo este, regido
por inúmeros princípios, diretrizes e objetivos que compõem a Política Nacional
do Meio Ambiente.104
O conceito de meio ambiente veio através da Lei Federal nº
6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, quando estabeleceu
em seu artigo 3º, I, que:
“Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I – meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”105
Este conceito de meio ambiente expresso na Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente foi plenamente recepcionado pela CRFB/88,
encontrando-se previsto em seu artigo 225, caput, que dispõe: “todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado , bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impo ndo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-l o para as presentes e
futuras gerações”. 106 (sem grifo no original)
103 BRANCO, Murgel. Conflitos conceituais nos estudos sobre meio ambien te. Estudos
avançado, São Paulo, v. 9, n. 23, 1995, p.231. 104 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . 3 ed. ampl. São
Paulo: Saraiva, 2002. p. 20. 105 BRASIL. Lei 6938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Código Civil. 50. ed. São Paulo: Saraiva, 1999 (Legislação Brasileira).
106 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília, DF, Senado, 1988.
28
Ademais, o meio ambiente é conteúdo de um direito
fundamental107, portanto, encontra-se inserido no artigo 5, LXXIII, da CRF/88,
onde prevê que qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular108 em
defesa do meio ambiente.
O conceito de meio ambiente estabelecido no ordenamento
jurídico brasileiro é singular, e regido por várias espécies e diretrizes
convergentes ao objetivo da preservação do meio ambiente ecologicamente
equilibrado, para proporcionar uma melhor qualidade de vida para o seu povo.109
Conceituando o meio ambiente, não se pode deixar de
mencionar o entendimento de Milaré, que explicita que:
“Numa visão estrita, o meio ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e as relações com e entre os seres vivos. Tal noção, é evidente, despreza tudo aquilo que não diga respeito aos recursos naturais. Numa concepção ampla, que vai além dos limites estreitos fixados pela Ecologia tradicional, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e artificial, assim como os bens culturais correlatos.”110
Neste ínterim, é importante diferenciar meio ambiente
natural, artificial e cultural. O primeiro deles é constituído pelo solo, pela água,
pelo ar, pela energia, pela fauna e pela flora; ao contrário deste, o meio ambiente
artificial é formado pelas edificações, equipamentos e alterações produzidas pelo
homem, assim como todas as construções urbanísticas: Já o meio ambiente
107 Direito Fundamental é o conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que
tem por finalidade básica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal e o estabelecimento de condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana. (MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais : teoria geral, comentários aos arts. 1º e 5º da Constituição da República Federativa do Brasil, doutrina e jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 39)
108 Ação Popular “é o meio constitucional posto a disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual, municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoais jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos”. (MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. 4 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 1053) Esta ação encontra-se regulamentada pela Lei nº 4.717/65.
109 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Ambiental em Evolução . p. 36. 110 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 99.
29
cultural é integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico
e turístico.
Quanto ao meio ambiente artificial, Milaré expõe que:
“As construções do homem compõem o seu ambiente peculiar, não sem interferir sensivelmente no entorno e causar alterações nas características essenciais do meio e na preservação ou conservação dos recursos naturais.”111
Assim, opondo-se ou contrapondo-se ao elemento natural
aparece o elemento artificial, aquele que não surgiu em decorrência de leis e
fatores naturais, mas por processos e moldes diferentes, proveio da ação
transformadora do homem. De fato, a sociedade humana conta com variados
elementos, fatores e dispositivos para “criar”, por artifícios, inúmeros produtos e
ambientes, valendo-se inevitavelmente de elementos e recursos naturais, cuja
conta pesa sobre o meio ambiente.112
Entre os referidos empreendimentos, ou resultados,
encontramos as culturas artificiais (vegetais e animais) que se concentram
evidentemente nos cultivos agrícolas e monoculturas, nos variados rebanhos,
granjas e criadouros animais, nas pastagens e nas florestas homogêneas ou
industriais, recursos em geral destinados à alimentação e ao suprimento de
matérias-primas.113
No entendimento de Silva:
“O conceito de meio ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza, o artificial e original, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arquitetônico. O meio ambiente é, assim a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e
111 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 199. 112 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 199. 113 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 199.
30
culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.”114
Nessa perspectiva ampla, Silva conceituou “meio ambiente”
como sendo “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais
que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas
formas”.115
Tratando-se de meio ambiente cultural, Milaré menciona
que:
“... a atual Constituição abraçou os mais modernos conceitos científicos sobre a matéria. Assim, o patrimônio cultural é brasileiro e não regional ou municipal, incluindo bens tangíveis (edifícios, obras de arte) e intangíveis (conhecimentos técnicos), considerados individualmente e em conjunto; não se trata somente daqueles eruditos excepcionais, pois basta que tais bens sejam portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos que formam a sociedade brasileira.” 116
Portanto, diante do pluralismo cultural, ou seja, do
reconhecimento de que a cultura brasileira não é única, não se resume ao eixo
Rio-São Paulo nem ao Barroco mineiro e nordestino, mas é aquela que resulta da
atuação e interação dinâmica de todos os grupos e classes sociais de todas as
regiões, é essa diversidade de riqueza de bens culturais que se pretende ser
preservada.117
Sendo assim, não se discute se o patrimônio cultural
constitui-se apenas dos bens de valor excepcional ou também de valor
documental cotidiano; se inclui monumentos individualizados ou coletivos; se dele
faz parte tão-só a arte erudita ou também os naturais; se esses bens naturais
envolvem somente aqueles de valor paisagístico ou ecossistemas; se abrange
114 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. 2ª tir. São Paulo: Ed.
Malheiros. 1997, p. 02. 115 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002,
p. 20. 116 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 183. 117 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 183.
31
bens tangíveis e intangíveis. Todos esses bens formam o patrimônio cultural
brasileiro, desde que sejam portadores de referência à identidade, à ação, à
memória dos diferentes grupos formadores da nacionalidade ou da sociedade,
nos exatos termos constitucionais.118
Após a definição de duas das partes que compõe o meio
ambiente vale destacar o entendimento Antunes, o qual ensina que:
(...) o meio ambiente é um bem jurídico autônomo e unitário, que não pode ser confundido com os bens jurídicos que o integram, pois esse bem jurídico que chamamos de “meio ambiente” é resultado da supressão de todos os componentes que, isoladamente, podem ser identificados, tais como florestas e animais, os quais interagem entre si, integrando-se ecologicamente. Meio ambiente é uma coisa comum a todos, que pode ser composta por bens pertencentes ao domínio público ou ao domínio privado.119
Convém ainda, frisar a existência do meio ambiente do
trabalho, que nada mais é o espaço onde desenrola-se boa parte da vida dos
indivíduos. Para Silva, este é um meio ambiente que se insere no artificial, mas
digno de tratamento especial, tratando-se de um conjunto de bens imóveis e
móveis de uma empresa e de uma sociedade, objeto de direitos subjetivos
privados, e de direitos à saúde e integridade física dos trabalhadores que o
freqüentam.120
Nas palavras de Fiorillo o meio ambiente do trabalho
constitui:
o local onde as pessoas desempenham suas atividades laborais, sejam remuneradas ou não, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores, independente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores ou
118 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 184. 119 ANTUNES, Paulo Bessa. Dano Ambiental : Uma Abordagem Conceitual. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2000, p. 157. 120 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. p. 05.
32
menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos etc.).121
Nesse sentido conclui-se que o meio ambiente do trabalho
busca salvaguardar a saúde e a segurança do trabalhador no ambiente onde
desenvolve suas atividades. 122
Portanto, a partir do acima exposto, verifica-se que o meio
ambiente é autônomo, pois, não depende de outros meios, existindo em si
mesmo, e unitário porque as partes que o compõe formam um conjunto
harmônico e interligado, onde as partes que o fragmentam não existem
isoladamente, mas sim, umas dependendo das outras.
Dentro de outra perspectiva, que não a jurídica, Milaré traz a
definição de Coimbra, qual seja:
“(...) meio ambiente é o conjunto dos elementos abióticos123 (físicos e químicos) e bióticos124 (flora e fauna), organizados em diferentes ecossistemas naturais e sociais em que se insere o Homem, individual e socialmente, num processo de interação que atenda ao desenvolvimento das atividades humanas, à preservação dos recursos naturais e das características essenciais do entorno, dentro das leis da natureza e de padrões de qualidade definidos.”125
Apesar de a questão ambiental ser muito complexa,
percebe-se que Coimbra trouxe uma definição inovadora, uma vez que relaciona
o ecossistema natural e social com o homem.
121 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . p. 22-23 122 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro .p. 23 123 Lugar ou processo sem seres vivos. Caracterizado pela ausência de vida. Que não tem ou não
pertence à vida. Diz-se dos fatores químicos ou físicos naturais. Os fatores químicos incluem elementos inorgânicos básicos, como cálcio (Ca), oxigênio (O), carbono (C), etc. Os fatores físicos incluem umidade, vento, temperatura, luminosidade, energia, etc. (MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 1053)
124 São os seres vivos. 125 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente : doutrina, prática, jurisprudência, glossário. p. 100.
33
Duarte destaca em sua obra alguns aspectos dos quais
considera essenciais para a compreensão do conceito de meio ambiente, a se
ver:
“1. ainda que o conceito de meio ambiente não possua a precisão científica tradicionalmente esperada, o certo é que pressupõe a interação homem-natureza, essência de sua compreensão;
2. o conceito de meio ambiente pressupõe uma visão holística, não fragmentária, que oferece uma nova compreensão de mundo a partir de sua integralidade, complexidade e mutabilidade;
3. em qualquer conceituação de meio ambiente deve se ultrapassar o modelo antoprocêntrico passado, a partir de um vertente ética onde se privilegiem interesses públicos abrangentes em termos de espaço e tempo.”126
Ante o exposto, verifica-se que qualquer que seja o conceito
adotado, o meio ambiente engloba necessariamente o homem, a natureza e todos
os elementos que o compõe, de modo que, não se pode restringir esta definição
somente ao ambiente natural, pois, o próprio Legislador nacional como visto,
adotou também o conceito amplo, em sua definição legal, no que foi seguido pela
maioria dos doutrinadores.
2.1 MEIO AMBIENTE COMO DIREITO DIFUSO
Ao se falar em meio ambiente deve-se destacar que o
mesmo enquadra-se como um interesse difuso, e como tal, passa a ser um bem
juridicamente tutelado.127
O legislador, na criação da CRFB/88 trouxa à tona os
direitos coletivos, sendo que além de autorizar a manutenção da tutela dos
direitos individuais, incluiu uma terceira espécie de bem, o bem ambiental.128 126 DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio Ambiente sadio : direito fundamental em crise.
Curitiba: Juruá, 2003, p. 72. 127 GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública . Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 35.
34
O fato da compreensão da existência da terceira espécie de
bem acima mencionada está disposto no artigo 225 da CRFB/88, que consagrou
o meio ambiente como um bem que não é público nem particular, mas sim, de
uso comum do povo:129
“Art. 225 . Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”130
Os interesses difusos são transindividuais, ou
metaindividuais ou supraindividuais, não faz diferença o uso de qualquer uma
destas denominações, pois, todas se referem a interesses pertencentes a uma
diversidade de titulares, um número indeterminado de pessoas.131
Segundo Mancuso, os Interesses Coletivos:
“... são interesses metaindividuais que, não atingindo o grau de agregação e organização necessário à sua afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos, restam em estado fluido, dispersos pela sociedade civil como um todo (v.q., o interesse à pureza do ar atmosférico), podendo, por vezes, concernir a certas coletividades de conteúdo numérico indefinido (v.g., os consumidores)” 132
Sendo assim, o interesse difuso diz respeito a um bem que
não é suscetível de apropriação exclusiva, cuja titularidade desses interesses é
genérica, é de sua própria natureza uma certa indeterminação dos titulares, sendo
128 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . p. 05 129 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . p. 05 130 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília, DF,
Senado, 1988. 131 GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública . p. 35. 132 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor . São
Paulo, Saraiva, 1991, p. 275-276.
35
que a lesão desses interesses, é uma lesão massiva, dado ao número
indeterminado de pessoas que atinge.133
Para Fiorillo, os direitos difusos são transindividuais, são
aqueles que transcendem o indivíduo, ultrapassando o limite da esfera de direitos
e obrigações de cunho individual.134 O objeto desse interesse é indivisível, e a
satisfação do interesse de um indivíduo aproveita a todos em conjunto.135
Importante destacar que as características do interesse
difuso demonstram como estes não se confundem com os interesses coletivos ou
interesses individuais homogêneos.136, sendo que para esclarecer este tema
expõe que:
“Em primeiro lugar, parece oportuno remarcar a distinção entre os interesses coletivos e interesses difusos propriamente ditos. Embora considerando ambos meta-individuais não referíveis a um determinado titular, a doutrina designa como `coletivos` aqueles interesses comuns a coletividade de pessoas e a elas somente, quando existia um vínculo jurídico entre os componentes do grupo: a sociedade mercantil, o condomínio, a família, o entes profissionais, o próprio sindicato dão margem ao surgir interesses comuns, nascidos em função de uma relação, base que une os membros das respectivas comunidades e que, não se confundindo com os interesses estritamente individuais de cada sujeito, permite sua identificação. Por interesses propriamente difusos entende-se aqueles que não se fundando em um vínculo jurídico, baseiam-se sobre dados de fato genéricos e contingentes, acidentais e mutáveis: como habitar na mesma região, consumir iguais produtos, viver em determinadas circunstâncias sócio- econômicas, submeter-se a particulares empreendimentos.”137
133 GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública . p. 36. 134 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . p. 06. 135 GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública . p. 36. 136 GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública . p. 36. 137 GRINOVER, Ada Pellegrini. Ações Coletivas para a Tutela do Meio Ambiente e do s
Consumidores. Porto Alegre, nº 36, mar. 1986, p. 08
36
Isto posto, conclui-se que o meio ambiente se insere na
categoria dos interesses difusos, uma vez que é um bem de extrema relevância
para a humanidade, constituindo-se como visto, num direito humano fundamental,
sendo que, para a melhor compreensão do tema, deve-se abordar brevemente as
características do mencionado interesse/direito, quais sejam: indeterminação dos
sujeitos; indivisibilidade do objeto; intensa conflituosidade; duração efêmera,
contingencial.
2.2 CARACTERÍSTICAS DO INTERESSE DIFUSO
2.2.1 Indeterminação do Sujeito
Os interesses difusos são referíveis a um conjunto
indeterminado ou dificilmente determinável de sujeitos, contrapondo-se
tradicionalismo, onde a relevância juridíca do interesse afeta a um titular
determinado, visto que a tutela não tem por base a titularidade, mas sim, o fato da
sua relevância social, o fato do interesse difuso concerne a uma pluralidade de
sujeitos.138
Para Mancuso:
“Essa “indeterminação de sujeitos” deriva, em boa parte, do fato de que não há um vínculo jurídico a agregar os sujeitos afetados por esses interesses: eles se agregam ocasionalmente, em virtude de certas contingências, como o fato de habitarem certa região, de consumirem certo produto, de viverem numa certa comunidade, por comungarem pretensões semelhantes, por serem afetados pelo mesmo evento embrionário de obra humana ou de natureza etc.”139
Nesse mesmo sentido posiciona-se Bastos ao destacar que:
138 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceitos e legitimação para agir. 4 ed.
Rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 80. 139 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p.
81.
37
“a característica primordial do interesse difuso é a sua descoindência com o interesse de determinada pessoa. Ele abrange, na verdade, toda uma categoria de indivíduos unificados por possuírem um denominador fático qualquer em comum.”140
Portanto, se o interesse é sempre uma relação entre uma
pessoa e um bem, no caso dos interesses difusos essa relação é super ou
metaindividual, ou seja, ela se estabelece entre uma certa coletividade, como
sujeito, e um dado bem de vida “difuso”, como objeto.141
2.2.2 Indivisibilidade do Objeto
Sob a ótica objetiva, pode-se verificar que os interesses
difusos são indivisíveis, uma vez que não são suscetíveis de partição em quotas
atribuíveis a pessoas ou grupos preestabelecidos142.
Com base no acima exposto, entende no mesmo sentido
Fiorillo, ao enfatizar que: “O direito difuso é indivisível. Não há como cindi-lo.
Trata-se de um objeto que, ao mesmo tempo, a todos pertence, mas ninguém em
específico o possui. Um típico exemplo é o ar atmosférico.”143
No Direito Difuso, a satisfação de uma só pessoa, implica,
por força, a satisfação de toda uma coletividade, assim como a lesão de um só,
constitui na lesão de todos.144
Para melhor entendimento Mancuso traz o exemplo do caso
da instalação de um aeroporto supersônico em local inadequado:
“verifica-se que o interesse difuso contrário à sua instalação poderá ser exercido via ação popular, através de um dos habitantes do local ou pela comunidade toda, representada em associação; de qualquer modo, o sucesso da ação compensará
140 BASTOS, Celso. A tutela dos interesses difusos no direito constitu cional brasileiro . São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.p. 23. 141 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 81 142 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 83. 143 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . p. 06 144 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agirp. 83.
38
todos os envolvidos, e não somente aquele que se tenha investido em paladino a comunidade; do mesmo modo que o fracasso frustrará os autores da ação e os cidadãos que perfilhavam o mesmo entendimento.”145
Após o presente estudo e os presentes posicionamentos,
verifica-se assim, com clareza, a indivisibilidade no Direto Difuso.
2.2.3 Intensa Conflituosidade
No campo do Direito Difuso os litígios estão soltos, fluidos,
desagregados, disseminados entre segmentos sociais mais ou menos extensos,
não tem um vínculo jurídico básico, mas exsurgem de aglutinações
contingenciais, normalmente contrapostas entre si.146
Segundo Grinover:
“trata-se de interesses espalhados e informais à tutela de necessidades, também coletivas, sinteticamente referidas à `qualidade de vida`. E essas necessidades e esses interesses, de massa, sofrem constantes investidas, freqüentemente também de massa, contrapondo grupo versus grupo, em conflitos que se coletivizam em ambos os pólos”.147
Portanto, o que deriva desse entrechoque de massas de
interesses é que os conflitos daí resultantes não possuem características dos
conflitos tradicionalmente conhecidos, mas, ao contrário, apresentam contornos
diversos: não se trata de controvérsias envolvendo situações jurídicas definidas,
mas de litígios que têm por causas remotas verdadeiras escolhas políticas. Neste
campo, as alternativas são ilimitadas, porque o favorecimento da posição “A”
ofenderá os integrantes da posição “B”.
145 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 83-
84. 146 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 85. 147 GRINOVER, Ada Pellegrini, Novas tendências na tutela jurisdicional dos interesses difusos,
Revista Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlândia , 13, 1984, p. 3
39
Pode-se ainda citar como exemplo, a proteção dos recursos
florestais conflita com os interesses da indústria madeireira e, por decorrência,
com os interesses dos lenhadores à mantença de seus empregos; a interdição de
construção de um aeroporto supersônico atende aos interesses dos moradores da
localidade, mas conflita com os interesses da construção civil, dentre outros.148
A marcante conflituosidade do direito difuso deriva
basicamente de que as pretensões metaindividuais não têm por base um vínculo
jurídico definido, mas derivam de situações de fato, contingentes, por vezes até
ocasionais.149
2.2.4 Duração Efêmera, Contigencial
Uma característica sólida do Direito Difuso é a sua pouca
duração, ou seja, transitório, uma vez que está ligado a um vínculo jurídico
básico, mas a situações eventuais, deriva a conseqüência de que eles são
mutáveis, podem aparecer e desaparecer, acompanhando o declínio e extinção
de determinadas situações fáticas. E ainda, poderão reaparecer mais tarde, pelas
mesmas causas fáticas anteriores.150
Portanto, verifica-se assim, que é breve a duração do direito
difuso, devendo ele ser tutelado prontamente, antes que se altere a situação de
fato que o originou, ou seja, não sendo exercitado a tempo e hora, os interesses
difusos modificam-se, acompanhando a situação fática que os lançou.151
Nesse sentido Mancuso:
“A essa notável transição ou natureza mutável dos interesses difusos, segue-se a conseqüência da irreparabilidade da lesão, em termos substanciais. Com efeito, os interesses difusos dimanam dos valores mais elevados para a sociedade:
148 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 85-
86. 149 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p.
86-87. 150 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 89. 151 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 90.
40
preservação do ambiente, direitos dos consumidores etc. Ora, uma vez lesionados esses interesses, o Direito não poderá oferecer uma reparação integral, “em espécie”, porque não se trata de valores fungíveis, suscetíveis de reparação através de ressarcimento pecuniário...”152
E pelo motivo de a lesão aos interesses difusos de pouca
duração serem irreparáveis, deve o Direito moderno preocupou-se em oferecer
outros meios de ressarcimentos, elaborando novos instrumentos, novas tutelas de
urgência com que preservá-los, antes que ocorra a lesão.153
2.3 DO DIREITO AMBIENTAL
O Direito Ambiental reflete sobre a vida, o ambiente, em
seus infinitos ecossistemas e correlações, cuja totalidade insere-se a vida
humana. É sobre a base da natureza que o homem desenvolve sua atividade
cultural, na busca de múltiplos objetivos.154
Frente ao avanço da degradação ambiental e a importância
do meio ambiente para a existência humana surge o direito ambiental como uma
resposta à necessidade, cada vez mais sentida, de pôr um freio à devastação do
ambiente em escala planetária, embalada por suas ideologias; a do progresso,
derivada do racionalismo iluminista; e a do desenvolvimento econômico,
concebida no Primeiro Mundo; ambas arrimadas na concepção mecanicista da
ciência, qual, mudou rapidamente a compreensão e a mesma face do mundo.155
Na concepção de Silva:
“Pode-se, não obstante isso, dizer que se trata de uma disciplina jurídica de acentuada autonomia, dada a natureza específica de
152 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p. 90. 153 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos : conceitos e legitimação para agir. p.
91-92. 154 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evolução . Curitiba: Jaruá, 1998. p. 279-
280 155 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evolução . p. 281
41
seu objeto - ordenação e qualidade do meio ambiente com vista a uma boa qualidade de vida – que não se confunde nem mesmo se assemelha com o objeto de outros ramos do Direito. Tem conotações íntimas com o Direito Público, mas, para ser considerado tal, talvez lhe falte um elemento essencial: seu objeto pertine a uma entidade pública, ainda que seja de interesse coletivo.” 156
Ainda afirma o mesmo doutrinador que:
“também o Direito ambiental deve ser considerado sob dois aspectos: a) Direito ambiental objetivo, que consiste no conjunto de normas jurídicas disciplinadoras da proteção da qualidade do meio ambiente; b) Direito ambiental como ciência, que busca o conhecimento sistematizado das normas e princípios ordenadores da qualidade do meio ambiente.”157
Outra questão merecedora de atenção é a referente ao
domínio científico do Direito ambiental, uma vez que é necessário saber o que
entra e o que não entra no domínio dessa disciplina jurídica e das divisões que
ela comporta.158
O Direito Ambiental é um dos ramos integrantes do Direito
Público, podendo assim ser considerado uma vez que, sua disciplina jurídica cria
e regula obrigações entre o Estado e o particular.
No mesmo sentindo entende Moraes que o Direito Ambiental
encontra-se como um dos ramos do Direito Público, assim como toda disciplina
jurídica que crie ou regulamente obrigações entre o Estado e o Particular, ou seja,
por envolver juridicamente o Estado, portanto, veja-se:
“Estando um ente estatal envolvido na relação, considera-se a relação como de Direito Público, à exceção das relações onde o Estado não se envolva normatizando ou regulando (ex.: contratos
156 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. p. 21 157 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. p. 21-22 158 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. p. 22
42
de empresas públicas ou de economia mista, na consecução de seus objetivos econômicos).” 159
Destaca-se que várias são as expressões utilizadas ao se
falar de “Direito Ambiental”. Como bem relata Milaré, este instituto pode ser
denominado de "Direito Ecológico, Direito de Proteção da Natureza, Direito do
Meio Ambiente, Direito Ambiental e Direito Do Ambiente”.160
Segundo afirma Freire, no Brasil o Direito Ambiental foi
definido, em caráter pioneiro, por Luiz Fernando Coelho como sendo "um sistema
de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao
direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetivam a
preservação do meio ambiente com vistas à melhor qualidade da vida
humana".161
Portanto, se pode perceber que o Direito Ambiental surgiu
regulamentando o direito de vizinhança e o direito de exploração econômica dos
recursos naturais, buscando a preservação do meio ambiente.
Atualmente esta definição encontra-se mais ampla, no
entanto, mantém o mesmo objeto, ou seja, a preservação do meio ambiente, o
que facilmente é constatado na conceituação de Milaré, que define o Direito
Ambiental como sendo um conjunto de princípios e normas, voltados à
regulamentação das atividades humanas, objetivando a manutenção do equilíbrio
entre o homem e o meio ambiente.162
Dentro deste contexto, mas com uma visão mais complexa,
Custódio define Direito Ambiental como sendo:
“(...) o conjunto de princípios e regras impostos, coercitivamente, pelo Poder Público competente, e disciplinadores de todas as
159 MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de direito ambiental . São Paulo: Atlas, 2002, p. 17-18. 160 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. p. 153. 161 FREIRE, Willian. Direito Ambiental Brasileiro . p. 24. 2002, p. 17-18. 161 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. p. 153. 162 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p.154
43
atividades direta ou indiretamente relacionados com o uso racional dos recursos naturais (ar, águas superficiais e subterrâneas, águas continentais ou costeiras, solo, espaço aéreo e subsolo, espécies animais e vegetais, alimentos e bebidas em geral, luz, energia), bem como a promoção e proteção dos bens culturais (de valor histórico, arqueológico, paleontológico, ecológico, científico), tendo por objeto a defesa e a preservação do patrimônio ambiental (natural e cultural) e por finalidade a incolumidade da vida em geral, tanto a presente como a futura. “163
A definição supracitada retrata o Direito Ambiental como
protetor do meio ambiente em seu sentido amplo, abrangendo todas as suas
formas, assim como faz Leite, ao relatar que:
"o Direito Ambiental é o conjunto dos meios naturais ou artificializados da ecosfera, onde o homem se instalou e que explora e administra, bem como o conjunto dos meios não submetidos à ação antrópica, e que são considerados necessários à sua sobrevivência".164
Com base nas definições acima expostos é oportuna à
orientação dada por Machado, o qual não apresenta propriamente um conceito,
mas estabelece alguns parâmetros, algumas diretrizes para o entendimento e o
significado de Direito Ambiental, qual seja:
“O direito ambiental é um direito sistematizador, que faz articulação da legislação, da doutrina e da jurisprudência, concernente aos elementos que integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não se trata mais de construir um direito das águas, um direito da atmosfera, um direito do solo, um direito florestal, um direito da fauna ou direito da biodiversidade. O direito ambiental não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar estes temas com a argamassa da identidade dos
163 CUSTÓDIO, Helita Barreira. Legislação Ambiental no Brasil, Revista de Direito Civil , São
Paulo, 1996, p.76-58 164 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental : do individual ao coletivo extrapatrimonial. p. 71.
44
instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação. “165
Desta feita, resta evidenciado que o Direito Ambiental é uma
disciplina funcional ou finalista, no sentido de que não se apresenta como ramo
jurídico neutro, mas, traz espécie de obrigação de resultado: a viabilização de um
objetivo primário e de vários objetivos secundários. O objetivo primário do Direito
Ambiental é a sustentabilidade, que por sua vez, conduz aos objetivos
secundários, quais sejam: Proteção da saúde e segurança humanas;
Conservação do patrimônio estético, turístico e paisagístico; Salvaguarda da
biosfera; Transparência e livre circulação das informações ambientais;
Democratização dos processos decisórios ambientais; Prevenção, reparação e
repressão do dano ambiental; Facilitação do acesso à justiça; Conhecimento
científico e tecnológico; Eficiência econômica; Estabilidade social; e Tutela da
propriedade.166
Dentro dos objetivos elencados, constata-se que, é
necessária a eficácia dos secundários para que possa ser garantida a
sustentabilidade e a preservação da qualidade de vida. Na mesma perspectiva,
Milaré, relata que “a missão do Direito Ambiental é a de conservar a vitalidade, a
diversidade e a capacidade de suporte do planeta Terra, para usufruto das
presentes e futuras gerações”167.
Desta forma, o Direito Ambiental busca regulamentar as
atividades do ser humano com o espaço que o envolve, visando à proteção dos
recursos naturais, artificiais e culturais, o que consequentemente estará
garantindo a qualidade de vida no meio ambiente.
165 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Estudos de Direito Ambiental . 10 ed. São Paulo: Malheiros.
2002. p. 102-103. 166 BENJAMIN, Antônimo Herman V. Objetivos do Direito Ambiental. Congresso Internacional de
Direito Ambiental, 5. 2001, São Paulo. Anais . São Paulo: IMESP, 2001 167 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 157.
45
2.4 DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
Para que determinado ramo jurídico ganhe corpo e forma, é
fundamental a presença de um conjunto de princípios a informá-la, servindo como
um embasamento, caracterizando, assim, a sua autonomia perante os demais
institutos jurídicos.
Desta forma, o Direito Ambiental possui seus princípios
assim como outros ramos do Direito, os quais são os fundamentos da ciência,
conferindo autonomia necessária para distinguí-los no seu campo de estudo
jurídico.
Princípios de uma ciência, segundo Cretella Júnior, "são as
proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam todas as estruturas
subsequentes"168.
Nesse sentido, salientando a importância dos princípios, e
não somente das leis, Mirra ensina que:
"(...) os princípios prestam importante auxílio no conhecimento do sistema jurídico, no sentido de uma melhor identificação da coerência e unidade que fazem de um corpo normativo qualquer, um verdadeiro sistema lógico e racional. E essa circunstância é ainda mais importante nas hipóteses daqueles sistemas jurídicos que – como o sistema jurídico ambiental – têm suas normas dispersas em inúmeros textos de lei, que são elaborados ao longo dos anos, sem critério preciso, sem método definido." 169
Destaca-se que, os princípios do Direito Ambiental objetivam
basicamente proteger a vida em quaisquer de suas formas e garantir um padrão
de existência digno aos seres humanos desta e das futuras gerações, assim
168 CRETELLA JR. José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988 . Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 1989, p. 129. 169 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios Fundamentais do Direito Ambiental. In Revista de
Direito Ambiental n. 2, abril-junho, 1996, p. 51.
46
como conciliar os dois elementos anteriores com o desenvolvimento econômico
ambientalmente sustentado (caput do artigo 225 da CRFB/88). 170
Os princípios da Política Global do Meio Ambiente foram
inicialmente formulados na Conferência de Estocolmo de 1972 e ampliados na
Rio-92, constituindo-se em preceitos genéricos e diretores aplicáveis à proteção
do meio ambiente.
Os princípios do Direito Ambiental estão previstos no artigo
225, da Constituição Federal de 1988, dos quais pode-se destacar em razão do
objeto deste trabalho, os princípios da Precaução, Prevenção, do Controle do
Poluidor pelo Poder Público ou princípio do Limite, da Responsabilidade e do
Poluidor-Pagador.
2.4.1 Princípio da Precaução
O princípio da precaução está previsto na Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que estabelece em
seu Princípio 15 que, quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a
ausência de absoluta certeza científica não deverá ser utilizada como forma de
postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a
degradação ambiental.
Da mesma forma, o artigo 3º, item 3, da Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, assinada em Nova Iorque em 09
de maio de 1993, dispõe que:
"As partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar e minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurarem benefícios ao menor custo possível."
170 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,
Senado, 1988.
47
Assim, existindo o menor receio de dano, segundo este
princípio o meio ambiente não deve ser colocado em risco sem saber quais os
possíveis efeitos do ato a ser praticado em cada caso.
Para Rodrigues, "tem-se utilizado deste postulado da
precaução quando se pretende evitar o risco mínimo ao meio ambiente, nos
casos de incerteza da sua degradação"171.
Corroborando com este pensamento, Frangetto explicita
que:
"O princípio da precaução surge, portanto, frente à situações de risco com as seguintes características: (i) contexto de incerteza e (ii) eventualidade de danos graves e irreversíveis. Neste sentido, não se trata de compensar, mas de impedir proibir porque as perdas são irreparáveis (coletivas), pois (i) incertezas científicas impedem a prevenção, (ii) há riscos não mensuráveis, portanto "não avaliáveis" e (iii) há risco para o espírito empreendedor."172
Assim sendo, a precaução é uma espécie de cuidado extra
para com o meio ambiente, buscando evitar sua degradação, possibilitando a
sustentabilidade ambiental das atividades humanas, assim como, a segurança e o
bem estar das futuras gerações.
2.4.2 Princípio da Prevenção
Antes de entrar na ceara do princípio da prevenção,
importante destacar que, este princípio não é sinônimo do princípio da precaução,
eis que cada qual possui as suas particularidades. Nas palavras de Antunes: "são
princípios muito próximos, mas que não se confundem".173
171 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituições de Direito Ambiental . São Paulo: Max Limonad,
2002. v. 1. p.50. 172 FRANGETTO, Flavia Witkowski. O Direito à Qualidade Sonora. In Revista de Direito
Ambiental, a. 5, n. 19, julho-setembro, 2000, p.193 173 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental . 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 35.
48
O princípio da prevenção é de grande importância dentre
aqueles que norteiam o Direito Ambiental, eis que visa a orientar as medidas
políticas adotadas em matéria ambiental, de forma a evitar a prática de atos
lesivos que venham a causar danos ao meio ambiente.
Vislumbra-se ainda, a previsão legal deste instituto no artigo
225, § 1º, V, da CRFB/88174, no artigo 2º, da Lei nº 6.938/81175, e no artigo 54, §
3º, da Lei nº 9.605/98176, que penaliza criminalmente quem deixar de adotar
medidas de prevenção.
Independentemente de qual o preceito legal amparado, a
aplicação deste princípio implica na adoção de medidas antes da ocorrência do
dano concreto, cuja origem e a possibilidade é conhecida e previsível, a fim de
evitar o acontecimento de novos danos.
174 Art. 225, §1º, V, da CF/88 - V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
175 Art. 2º da Lei nº 6.938/81 - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.
176 Art. 54, §3º, da Lei nº 9.605/98 - Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível.
49
Para Sampaio "a prevenção é a forma de antecipar-se aos
processos de degradação ambiental, mediante adoção de políticas de
gerenciamento e de produção dos recursos naturais".177
Resta evidenciado, portanto, que este princípio, assim como
os demais, é de grande importância, pois ele visa à prevenção a proteção, antes
que o dano ocorra, tendo em vista que os danos ambientais geralmente são de
difícil reparação e muitas vezes necessitam de longos anos para se regenerar.
2.4.3 Princípio do Controle do Poluidor pelo Poder Público e do Limite
Na visão de Milaré o princípio do Controle do Poluidor pelo
Poder Público "resulta das intervenções do Poder Público necessárias à
manutenção, preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à
sua utilização racional e disponibilidade permanente".178
Tal princípio encontra respaldo na CRFB/88, em seu artigo
225º, § 1º, V, o qual ensina que:
"para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente".179
No que tange ao princípio do limite, vê-se que também está
respaldo artigo 225, § 1°, V, da CRFB/88, estabelec endo que o poder público
define parâmetros máximos de emissão de partículas ou ruídos, determinando
padrões aceitáveis de contaminação e fixando limites capazes de permitir o
desenvolvimento industrial e, simultaneamente, preservar o ambiente.180
No mesmo sentido Sirvinskas relata que este:
177 SAMPAIO, José Adércio Leite; WOLD, Chris e NARDY, Afrânio. Princípios de Direito
Ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 70. 178 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 160. 179 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília, DF, Senado, 1988. 180 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília, DF, Senado, 1988
50
"é o princípio pelo qual a Administração tem o dever de fixar parâmetros para as emissões de partículas, de ruídos, e de presença a corpos estranhos no meio ambiente, levando em conta a proteção da vida e do próprio meio ambiente".181
Vale destacar que, muitas vezes os parâmetros utilizados
são estabelecidos com base na capacidade industrial e tecnológica de reduzir a
poluição e não em índices capazes de proteger a vida e o ambiente. Estes
parâmetros são importantes para que se possa definir quando determinada
intervenção ambiental torna-se insuportável para a sociedade, permitindo a
cominação de penalidades e possibilitando a responsabilização de seus agentes.
2.4.4 Princípio da Responsabilidade
Apesar de todos os princípios acima mencionados, nem
sempre é possível evitar os danos ao meio ambiente, de modo que se torna
necessário impor sanções aos agentes causadores da degradação ambiental.
Desta forma, o princípio da responsabilidade busca impedir
que a sociedade arque com os custos da recuperação de um ato lesivo ao
ambiente causado por um poluidor identificado, como ensina Antunes:
"A responsabilização por danos ao meio ambiente deve ser implementada levando-se em conta os fatores de singularidade dos bens ambientais atingidos, da impossibilidade ética de se quantificar o preço da vida e, sobretudo, que a responsabilidade ambiental deve ter um sentido pedagógico tanto para o poluidor como para a própria sociedade, de forma que todos possamos aprender a respeitar ao meio ambiente."182
Percebe-se que, além deste princípio aplicar sanções aos
agentes poluidores, ele possui um caráter educativo, pois, visa à conscientização
181 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental . 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p.
36 182 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental . 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 39.
51
das pessoas para com o cuidado com o meio ambiente. Tal princípio encontra-se
amparado na Lei nº 6.938/81, a qual dispõe que:
Art. 14. "Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: [...] § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente."183
No mesmo sentido o § 3º, do artigo 225 da CRFB/88, prevê
que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados".184
Isto posto, verifica-se que se trata de um princípio muito
importante, eis que busca além da educação e prevenção a punição do causador
do dano, de modo a impedir que a sociedade arque com as custas da
recuperação de um dano causado por um agente identificado, agindo em
consonância com o princípio do poluidor-pagador.
2.4.5 Princípio do Poluidor Pagador
O mencionado princípio estabelece que o causador da
poluição e da degradação dos recursos naturais deve ser o responsável pelas
conseqüências de seus atos. Segundo Milaré: "o princípio do poluidor pagador
não objetiva, por certo, tolerar a poluição mediante um preço, nem se limita
183 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de ago. 1981. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
184 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília, DF, Senado, 1988
52
apenas a compensar os danos causados, mas sim, precisamente, evitar o dano
ao ambiente".185
Com base nisto, o mesmo autor ensina que:
"Nesta linha, o pagamento pelo lançamento de efluentes, por exemplo, não alforria condutas inconseqüentes, de modo a ensejar o descarte de resíduos fora dos padrões e das normas ambientais. A cobrança só pode ser efetuada sobre o que tenha respaldo na lei, pena de se admitir o direito de poluir. Trata-se do princípio do poluidor-pagador (poluiu, paga os danos), e não pagador-poluidor (pagou, então pode poluir). A colocação gramatical não deixa margem a equívocos ou ambigüidades na interpretação do princípio."186
Na mesma matriz teórica segue o entendimento de Antunes:
"(...) os recursos ambientais como água, ar, em função de sua natureza pública, sempre que forem prejudicados ou poluídos, implicam em um custo público para sua recuperação e limpeza. Este custo público, como se sabe, é suportado por toda a sociedade. Economicamente, este custo representa um subsídio ao poluidor. O PPP (princípio do poluidor pagador) busca, exatamente, eliminar ao reduzir tal subsídio a valores insignificantes. " 187
Verifica-se, portanto, que este princípio impõe ao poluidor o
dever de arcar com as despesas de prevenção, reparação e repressão da
poluição, buscando através desta sanção coibir a atuação do agente poluidor.
Na CRFB/88, encontramos o princípio previsto no artigo 225,
§ 3º, o qual dispõe que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independente da obrigação de reparar os danos causados". 188
185 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 164. 186 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 164. 187 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental . 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 41. 188 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988
53
É notório que todas as pessoas físicas ou jurídicas podem
se enquadrar no conceito de poluidor, devendo assim responder pelos danos que
causarem ao meio ambiente.
Outrossim, Fiorillo ensina que:
"(...) podemos identificar no princípio do poluidor-pagador duas órbitas de alcance: a) busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter preventivo); e b) ocorrido o dano, visa sua reparação (caráter repressivo).(...) Desse modo, num primeiro momento, impõe-se ao poluidor o dever de arcar com as despesas de prevenção dos danos ao meio ambiente que a sua atividade possa ocasionar. Cabe a ele o ônus de utilizar instrumentos necessários à prevenção dos danos. Numa segunda órbita de alcance, esclarece este princípio que, ocorrendo danos ao meio ambiente em razão da atividade desenvolvida, o poluidor será responsável pela sua reparação." 189
O mencionado princípio teve como ponto culminante a
Declaração do Rio de Janeiro em 1992, eis que estabeleceu em seu Princípio 16
o seguinte:
"(...) as autoridades nacionais devem procurar promover a integração dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos internacionais."
Portanto, o princípio do poluidor pagador possui num
primeiro momento um caráter eminentemente preventivo, tentando evitar que o
agente cause o dano ao meio ambiente, mas, caso o dano já tiver sido provocado,
busca a efetiva reparação pelo próprio causador, evitando assim, que toda a
sociedade arque com o ônus da recuperação do meio afetado.
Ante ao estudo realizado, verifica-se que o Direito Ambiental
busca regulamentar as atividades do ser humano com o espaço que o envolve,
189 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . 5 ed. São Paulo:
Saraiva, 2004, p. 28.
54
visando à proteção dos recursos naturais, artificiais, culturais e do trabalho do
meio em que se vive, através de seus princípios da precaução, da prevenção, do
controle do poluidor pelo Poder Público ou princípio do Limite, da
responsabilidade e do poluidor-pagador, que servem como embasamento para
todo o ordenamento e estudo e que conseqüentemente estarão garantindo a
qualidade de vida no meio ambiente, uma vez que o mesmo se trata de um bem
difuso, de uso comum do povo, devendo portanto, ser tutelado juridicamente pelo
Estado, o que será objeto de estudo ainda no presente trabalho.
Capítulo 3
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO NOS DANOS AMBIENTAIS
3.1 DO DANO AMBIENTAL
Para melhor compreensão do presente estudo, é necessário
que se tenha entendimento sobre o conceito de dano ambiental, uma vez que
este é pressuposto da obrigação de reparar, conforme relatado no capítulo I sobre
o dano em geral, e elemento indispensável para estabelecer a Responsabilidade
Civil Ambiental, conforme enfatiza Fiorillo ao sustentar que não há como se falar
no dever de indenizar sem a ocorrência do dano, sendo este, um dos alicerces
indispensáveis da responsabilidade civil. 190
Segundo doutrinadores, grande são as dificuldades no
sentido de conceituar o dano ao meio ambiente, pois o mesmo, apresenta enorme
complexidade.
No entanto, apesar do legislador brasileiro não definir
expressamente o que se entende por dano ambiental, deve-se frisar o
entendimento de poluição e de degradação ambiental previstos na Lei 6938/81, a
se ver:
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente; III - poluição, a degradação da
190 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . 3 ed. ampl. São
Paulo: Saraiva, 2002. p. 34
56
qualidade ambiental resultante de atividades que diretamente ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.191
Resta assim evidenciado que o legislador vinculou poluição
e degradação ao salientar, expressamente, que a poluição resulta da degradação,
que se tipifica pelo resultado danoso.
Ferraz, conceitua dano ecológico como “toda lesão efluente
de qualquer agressão à integridade ambiental.”192 Milaré por sua vez, apresenta
dano ambiental como sendo “a lesão aos recursos ambientais, com conseqüente
degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da
qualidade de vida”193
Na mesma linha, Benjamin formula que o dano ambiental é a
“alteração, deteriorização ou destruição, parcial ou total, dos recursos naturais,
afetando adversamente o homem e/ou a natureza.”194
Já, na concepção de Silva, o Dano ambiental é qualquer
conduta ou atividade, de pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou
privado, que venha a causar lesão ao meio ambiente.195
Sob o mesmo ponto de vista, Fiorillo argumenta que:
191 BRASIL. Lei 6938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Código Civil. 50. ed. São Paulo: Saraiva, 1999 (Legislação Brasileira).
192 FERRAZ, Sérgio. Responsabilidade Civil por Dano Ecológico. Revista de Direito Público n. 49/50, Jan./Jun. de 1979, p.35.
193 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 4 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 735.
194 BENJAMIN, Antônimo Herman V. Responsabilidade Civil pelo dano ambiental. Revista de direito ambiental. São Paulo. Nº 9, jan./mar. 1998, p. 48.
195 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. p. 207.
57
“Ocorrendo lesão a um bem ambiental, resultante de atividade praticada por pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que direta ou indiretamente seja responsável pelo dano, não só há a caracterização deste como a identificação do poluidor, aquele que terá o dever de indenizá-lo.”196
Portanto, sempre que ocorrer uma lesão na fauna, na flora,
no solo, na água, assim como nos demais recursos naturais, de forma a causar
danos que prejudiquem o equilíbrio ecológico e a qualidade de vida, muitas vezes
impossíveis de retornar ao seu estado quo ante, estar-se-á diante de um dano
ambiental, pois, mesmo com a reparação e a punição dos responsáveis pelo
dano, o meio ambiente lesado jamais voltará a ser como era anteriormente.
Segundo Milaré, existe uma dupla face nos dano ao meio
ambiente, pois “seus efeitos alcançam não apenas o homem, como também, o
ambiente que o cerca.”197
Importante destacar que a responsabilidade pelos danos ao
meio ambiente, está evidenciada em vários espaços normativos brasileiros, com
destaque para o artigo 225, Incisos I ao VII, principalmente o § 3º da CRFB/88, o
artigo 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81, ao fazer referência a “danos causados ao meio
ambiente e a terceiros”198, a Lei 9605/98, também conhecida como Lei dos
Crimes Ambientais, que dispões sobre os crimes cometidos contra o meio
ambiente199, e ainda, o artigo 20 da Lei nº 11.105/2005, conhecida como Lei da
Biossegurança, ao prever que os responsáveis pelos danos ao meio ambiente e a
196 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . 3 ed. ampl. São
Paulo: Saraiva, 2002. 34. 197 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glos sário . 4 ed. rev. atual. e
ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p.735. 198 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de ago. 1981. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
199 BRASIL. Lei nº 9605 , de 12 de fevereiro de 1998 . Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de ago. 1981. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
58
terceiros responderão, solidariamente, por sua indenização ou reparação
integral200.
A CRFB/88 preconiza em seu artigo 225: “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; (Regulamento) III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. [...] § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.”201
200 BRASIL. Lei nº 11.105, de 24 de março de 2005 . Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1º do
art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados - OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança - CNBS, reestrutura a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio, dispõe sobre a Política Nacional de Biossegurança - PNB, revoga a Lei nº 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisória nº 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 e 16 da Lei nº 10.814, de 15 de dezembro de 2003, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 24 de mar. 2005. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
201 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília, DF, Senado, 1988.
59
Verifica-se portanto, a previsão legal estabelecida na
CRFB/88 quanto a incumbência do Poder Público de defender e preservar o meio
ambiente.
Neste ínterim, entende Leite que:
(...) o dano ambiental tem uma expressão ambivalente, que designa, certas vezes, alterações nocivas ao meio ambiente e outras, ainda, os efeitos que tal alteração provoca na saúde das pessoas e em seus interesses. Dano ambiental significa, em uma primeira acepção, uma alteração indesejável ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, como, por exemplo, a poluição atmosférica; seria, assim, a lesão ao direito fundamental que todos têm de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado. Contudo, em sua segunda conceituação, dano ambiental engloba os efeitos que esta modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses.202
Para o mesmo autor, o dano ambiental pode ser entendido
como:
(...) toda lesão intolerável causada por qualquer ação humana (culposa ou não) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de interesse da coletividade, em uma concepção totalizante, e indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios e individualizáveis e que refletem no macrobem.203
Segundo Milaré, isso significa que:
(...) o dano ambiental, embora sempre recaia diretamente sobre o ambiente e os recursos e elementos que o compõem, em prejuízo da coletividade, pode, em certos casos, refletir-se, materialmente ou moralmente, sobre o patrimônio, os interesses ou a saúde de uma determinada pessoa ou de um grupo de pessoas determinadas ou determináveis. 204
202 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. p. 94. 203 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. p. 94 204 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 736.
60
Do exposto, ainda na concepção de Milaré, constata-se a
existência de duas espécies de dano ambiental, ou seja, o dano ambiental
individual e o dano ambiental coletivo. O primeiro deles “causado ao meio
ambiente globalmente considerado, em sua concepção difusa, como patrimônio
coletivo”, e o segundo “atinge pessoas, individualmente consideradas, através de
sua integridade moral e/ou de seu patrimônio material particular”.205
Percebe-se então que, existem danos ambientais que
atingem diretamente determinada(s) pessoa(s) e danos que atingem a
coletividade, ou seja, toda a sociedade de um modo geral.
Ademais, é importante ressaltar que, o dano ambiental,
entendido no seu sentido mais amplo, englobando os atentados contra a
natureza, contra o meio cultural e artificial, caracteriza-se por ser uma ofensa
contra uma garantia constitucional fundamental, qual seja, a garantia da dignidade
da pessoa humana206.
Na visão de Destefeni, “uma das mais evidentes e
preocupantes ofensas à dignidade da pessoa humana decorre da agressão ao
meio em que o ser humano vive e em que se relaciona”.207
Sendo assim, Silva explicita que:
“A proteção ambiental, abrangendo a preservação da Natureza em todos os seus elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, visa a tutelar a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como uma forma de direito fundamental da pessoa humana.”208
205 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 736. 206 A Constituição Federal de 1988 enuncia no artigo 1º, que a República Federativa do Brasil tem
como fundamentos a soberania, a cidadania, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político e a dignidade da pessoa humana.
207 DESTEFENNI, Marcos. A Responsabilidade Civil Ambiental e as Formas de R eparação do Dano Ambiental; Aspectos teóricos e práticos. Campinas-SP: Bookseller, 2005, p. 134.
208 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 4 ed. p. 58.
61
Resta evidenciado que, a ofensa ao meio ambiente é uma
ofensa ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, visto que o
dano ambiental atenta contra todas as formas de vida, inclusive a humana.
Deve-se salientar que existe um limite de tolerabilidade dos
danos ambientais, onde não é qualquer degradação ao meio ambiente que é
considerado dano ambiental e provoca a obrigação de indenizar, sendo que,
somente os danos graves serão reparados, conforme menciona Leite:
“(...) as mutações espontâneas da natureza não podem ser consideradas, de per si, objeto de reparação do dano. No entanto, ressalva-se que o limite de tolerabilidade envolve uma conduta antijurídica suscetível de reparação. A antijuridicidade, nestes termos, não seria somente uma conduta contra legem, mas também, e fundamentalmente, as condutas anti-sociais que, de um modo ou de outro, lesam ou limitam o pleno desenvolvimento da personalidade social e individual; são condutas contra a moral e os bons costumes e desconhecem o dever de solidariedade. (...) Portanto, se verificado um dano tolerável, de acordo com as condições do lugar, não fará surgir a responsabilidade e, por conseguinte, não haverá um dano ambiental reparável.”209
Percebe-se que, a degradação caracterizada como dano
ambiental é aquela decorrente da ação do homem e, que implique em prejuízo ou
redução das características do meio ambiente. Nesse contexto, Leite, estabelece
um pressuposto para a caracterização do dano, conforme segue:
“(...) para os fins de reparação, o dano, decorrente de atividade poluente, tem como pressuposto básico a própria gravidade do acidente, ocasionando prejuízo patrimonial ou não patrimonial a outrem, independente de tratar de risco permanente, periódico, ocasional ou relativo.”210
Na concepção de Freire, alguns fatores deverão ser
examinados em caso de degradação ao meio ambiente, a se ver:
209 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental : do individual ao coletivo extrapatrimonial. p.
189-190. 210 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. p.
104.
62
“Deve-se examinar, nestes casos, fatores tão diversos como: a) se o dano decorre de atividade normal da empresa, ou decorreu de ato imprevisto (estouro de uma barragem, danificação inesperada em um filtro, etc.); b) a pré-ocupação da indústria; c) a adequação da norma ambiental; d) a regularidade da empresa sob o aspecto administrativo; e) a correta implementação dos projetos ambientais. São detalhes que influenciarão o resultado do julgamento.” 211
Verifica-se portanto, que vários são os fatores a serem
considerados no caso concreto e que influenciarão diretamente no julgamento da
lide. Ademais, deve-se observar que, mesmo sendo obedecidas as normas
ambientais de padrões de emissão de poluição, podem ocorrer danos ambientais
conforme ensina Machado, uma vez que “nem sempre os parâmetros oficiais são
ajustáveis à realidade sanitária e ambiental, decorrendo que, mesmo em se
observando a norma, as pessoas e a natureza sofrem prejuízos”.212
No mesmo sentido, Freire sustenta que:
“Em se tratando de questões ambientais não se pode formular um modelo único aplicável a todas as situações, visto que a diversidade de possibilidades impõe ao julgador análise das peculiaridades do caso posto sob a sua apreciação. A questão é complexa porque envolve vários elementos, que se entrelaçam e interagem provocando o resultado final. Para a análise de tais situações há necessidade de equilíbrio e imparcialidade de espírito. (...) A multiplicidade de situações possíveis aconselha que se examine cada caso ante as circunstâncias com que se apresenta. No conceito de dano já está implícito a anormalidade e a gravidade”213.
Cabe ainda esclarecer que, na visão de Milaré, o dano
ambiental possui três características, são elas: a) pulverização de vítimas; b)
difícil reparação e; c) difícil valoração.
211 FREIRE, Willian. Direito Ambiental Brasileiro . Rio de Janeiro: Aide, 1998, p. 159. 212 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro . São Paulo: Malheiros. 1994. p.
251. 213 FREIRE, Willian. Direito Ambiental Brasileiro . p. 157-158.
63
No que tange a pulverização de vítimas, Leite sustenta que,
há o dano ambiental puro que consiste na lesão especificamente aos bens
naturais do ecossistema; e o dano lato sensu que atinge os interesses da
coletividade não só no plano ecológico ou natural, como também os de natureza
cultural e artificial. Há também o dano individual que corresponde especificamente
ao prejuízo do próprio lesado.214
Em segundo lugar, o dano ambiental é de difícil reparação,
visto que é impossível retornar ao estado quo ante, ou seja, uma vez que,
ocorrido o dano ao meio ambiente, este jamais voltará a ser como era, a ter suas
características anteriores. Para Milaré:
“Por mais custosa que seja a reparação, jamais se reconstruirá a integridade ambiental ou a qualidade do meio que for afetado. Por isso, indenizações e compensações serão sempre mais simbólicas do que reais, se comparadas ao valor intrínseco da biodiversidade, do equilíbrio ecológico ou da qualidade ambiental do planeta.”215
Por fim, o dano ambiental é de difícil valoração pois não
existem parâmetros capazes de valorar e quantificar a sua extensão e efeitos
sobre o meio ambiente, devendo ser analisado cada caso com suas
peculiaridades. Ainda o Milaré argumenta que:
“(...) o meio ambiente, além de ser um bem essencialmente difuso, possui em si valores intangíveis e imponderáveis que escapam às valorações correntes (principalmente econômicas e financeiras), revestindo-se de uma dimensão simbólica e quase sacral, visto que obedece a leis naturais anteriores e superiores à lei dos homens.”216
Assim, vê-se que, nem sempre é possível visualizar a
dimensão e os efeitos do dano ambiental e quantifica-lo economicamente, eis que
214 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. p. 95 215 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. p. 739 216 MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. p. 739
64
não existem parâmetros para tal, de modo que acabam sendo adotados valores
simbólicos estabelecidos pelas autoridades julgadoras.
3.2 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃ O NOS
DANOS AMBIENTAIS
Atualmente, verifica-se que embora o Estado seja o
garantidor do bem-estar social e responsável por desenvolver políticas de
prevenção ao meio ambiente, também comete arbitrariedades que prejudicam os
interesses da população, como é o caso da falta de serviço estatal adequado, de
vigilância e fiscalização, e, sua omissão frente a má administração ou má gestão
de seus agentes.217
Sobre a responsabilidade civil do Estado, é de praxe que os
doutrinadores adotem a teoria da responsabilidade objetiva, conforme dispõe o
artigo 37, § 6º da CRFB/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.218
Verifica-se assim, que as pessoas jurídicas de direito
público, bem como as de direito privado que prestem serviço público, respondem
pelos atos de seus agentes, independente da existência de prova de dolo ou
217 FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos
casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâmica , Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006. p. 1/4.
218 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988
65
culpa dos mesmos, restando à elas o direito de regresso contra o agente
causador do dano.219
A responsabilidade civil do Estado pode ser resumida em
duas hipóteses: a) conduta comissiva (ação), sendo o poder público o causador
imediato do dano; b) conduta omissiva, em que o Estado não atua diretamente no
evento danoso, mas tinha o dever de evitá-lo, o dever de fiscalização, como nos
casos da falta do serviço nas modalidades em que o serviço não funcionou ou
funcionou tardiamente, e ainda, pela atividade que se cria a situação propiciatória
do dano porque expôs alguém a risco.220
Em relação aos danos causados ao meio ambiente,
provenientes da omissão do Estado, a legislação brasileira adotou a teoria da
responsabilidade objetiva, conforme expõe o artigo 14, § 1º da lei 6.938/81,
também adotado de forma geral pelos doutrinadores e entendimentos
jurisprudenciais, que estabelece:221
Art. 14. "Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: [...] § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente."222
219 FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos
casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâmica , Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006. p. 1/4.
220 BRAGA, Luziânia Carla Pinheiro. Responsabilidade civil do Estado por omissão em raz ão das enchentes na cidade :o exemplo de Fortaleza no ano de 2004. Elaborado em 08.2004.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9963 221 FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos
casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâmica , Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006. p. 1/4.
222 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de ago. 1981. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
66
Cumpre salientar, que ocorre a responsabilidade civil do
Estado por omissão, quando o ente estatal tinha o dever jurídico de agir e não o
fez, ou o fez deficientemente, contribuindo de forma clara para que o dano
ocorresse, uma vez que se, não fosse essa inércia, não haveria o malefício.223
Contudo, a omissão do agente público caracteriza a culpa in
omittendo ou culpa in vigilando, que é um dos fatores que tem dado causa aos
prejuízos ao meio ambiente, bem como aos indivíduos de um modo geral, sendo
exemplo clássico desta situação, o dano causado por inundações por ausência,
ou limpeza pública adequada dos dutos responsáveis pelo escoamento das
águas.224
Batista segue o mesmo entendimento salientando que:
“Embora a responsabilidade civil do Estado seja, em regra, objetiva, há situações em que será necessária, para sua configuração, a comprovação do dolo ou culpa. A jurisprudência entende que a responsabilidade civil do Estado pelos danos decorrentes de omissão é do tipo subjetiva, na modalidade culpa administrativa. Caso fique comprovado ter havido uma omissão indevida do Estado, por uma deficiência ou ausência de atuação que deveria ter sido providenciada pela Administração Pública, configura-se sua responsabilidade civil. A vítima terá que comprovar, além do dano provocado pela omissão e o nexo causal, que houve falta do serviço, ou seja, que o Estado deixou de prestar um serviço público, de adotar determinada conduta que tinha o dever legal de providenciar. A responsabilidade civil subjetiva do Estado na modalidade culpa administrativa implica em não se exigir do particular a prova de que determinado agente público deixou de atuar. Basta a quem sofreu o dano demonstrar que uma atuação estatal era devida e não ocorreu, ou ocorreu deficientemente, ocasionando esse dano. Pela desnecessidade de individualizar um agente público cuja omissão ocasionou o dano, a responsabilidade por culpa administrativa é também
223 FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos
casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâmica , Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006. p. 1/4.
224 FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâmica , Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006. p. 1/4.
67
denominada responsabilidade por culpa anônima ou por falta do serviço.”225
Entende Braga no mesmo sentido, que o Estado poderá
causar danos aos administrados por ação ou omissão. O Estado seria
responsável civilmente quando este se omitir diante do dever legal de evitar a
ocorrência do dano, ou seja, sempre quando o comportamento do Estado ficar
abaixo do padrão normal que se costuma exigir. Sendo assim, pode-se afirmar
que a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre decorrente de ato ilícito,
porque havia um dever de agir imposto pela norma (legalidade, eficiência, etc.) ao
Estado que, em decorrência da omissão, foi agredido.226
A responsabilidade civil do Estado por conduta omissiva
indaga qual fato gerou decisivamente o dano e quem estava obrigado a evitá-lo.
Portanto, o Estado responderá não pelo fato que diretamente gerou o dano, mas
sim, por não ter ele praticado conduta suficientemente adequada para evitar o
dano ou diminuir seu resultado.227
Quando a conduta do Estado é omissiva, deve-se observar
se essa retrata um desleixo do Estado no cumprimento de um dever legal, para
então configurar a responsabilidade, posto que, somente haverá
responsabilização do Estado quando estiverem presentes os elementos que
caracterizam a culpa. Conclui-se assim que, em casos de omissão do Estado a
teoria da responsabilidade objetiva não tem perfeita aplicabilidade, adotando-se
na maioria dos casos, a teoria subjetiva. (sem grifo no original)228
225 BATISTA, José Roberto Torres da Silva. A natureza jurídica da responsabilidade civil do Estado
por atos judiciais. Disponível em http://www.iuspedia.com.br 15 abril. 2008. 226 BRAGA, Luziânia Carla Pinheiro. Responsabilidade civil do Estado por omissão em raz ão
das enchentes na cidade : o exemplo de Fortaleza no ano de 2004. Elaborado em 08.2004.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9963 227 BRAGA, Luziânia Carla Pinheiro. Responsabilidade civil do Estado por omissão em raz ão
das enchentes na cidade : o exemplo de Fortaleza no ano de 2004. Elaborado em 08.2004.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9963 228 FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos
casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâmica , Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006. p. 1/4.
68
Para Gerent, é possível afirmar que é função exclusiva do
Estado fiscalizar as atividades potencialmente poluidoras, sendo sua competência
impor sanções administrativas e judiciais para o descumprimento de normas que
visam proteger o meio ambiente. Assim sendo, verifica-se que a responsabilidade
do Estado por danos causados ao meio ambiente por agentes degradadores é
subjetiva por omissão no dever de fiscalização de atividades potencialmente
poluidoras.229
Verifica-se, portanto, que a atuação do Estado está
direcionada à proteção de meio ambiente, e, esta atuação se faz por meio da
utilização do seu Poder de Polícia, como mecanismo que dispõe para agir
preventivamente ou repressivamente, a fim de conter abusos e preservar
interesses coletivos e dignidade humana, e não somente os interesses
individuais, fazendo com que as atividades do homem venham a ser
desenvolvidas de modo mais racional para com os bens ambientais, evitando-se
as lesões irreversíveis ao meio ambiente e permitindo-se o não esgotamento dos
recursos naturais.230
Cumpre salientar ainda, que a prova da omissão do poder
público deve se restringir à falta do serviço como, por exemplo: “a demonstração
de que a empresa poluidora não possuía licenciamento ambiental ou, se possuía,
não estava cumprindo o objetivo de preservar o ambiente.”231
De acordo com Mello, quando ocorre um dano pela omissão
do Estado, nas situações de falta do serviço público (quando o serviço não
229 GERENT, Juliana. comentário de jurisprudência. Rev. Disc. Jur. Campo Mourão, v. 2, n. 1,
jan./jun. 2006. p.255-261. Disponível em http://revista.grupointegrado.br/discursojuridico/include/getdoc.php?id=293&article=27&mode=pdf.
230 CASTRO, Ricardo Manuel. Responsabilidade civil do poder público sob o enfoque da omissão na tutela ambiental. Ricardo Manuel Castro, Patrícia Fochesato Cintra Silveira.. Disponível em: http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/cao_urbanismo_e_meio_ambiente/biblioteca_virtual/bv_teses_congressos/Dr%20Ricardo%20Manuel%20Castro-Patr%C3%ADcia%20Fochesato%20Cintra%20Sil1.htm.
231 GERENT, Juliana. comentário de jurisprudência. Rev. Disc. Jur. Campo Mourão, v. 2, n. 1, jan./jun. 2006. p.255-261. Disponível em http://revista.grupointegrado.br/discursojuridico/include/getdoc.php?id=293&article=27&mode=pdf.
69
funciona, funciona tardiamente ou mal), deve-se aplicar a teoria da
responsabilidade subjetiva (e não a objetiva como nos demais casos), embora
seja possível se partir de uma presunção juris tantum de responsabilidade. Isto
porque, pela inação do Estado só cabe responsabilizá-lo caso haja o
descumprimento de um dever legal de impedir a ocorrência do dano. Assim,
havendo responsabilidade por ilícito, o Estado apenas responde caso sua
conduta ilícita seja proveniente de impudência, negligencia, imperícia ou dolo
não havendo que se falar, nestes casos, em responsabilidade objetiva, mas, sim,
em responsabilidade subjetiva do Estado.232
Carvalho Filho, por sua vez, segue o mesmo posicionamento
“quer nos parecer assim que o Estado se sujeita à responsabilidade objetiva, mas,
quando se tratar de conduta omissiva, estará ele na posição comum de todos,
vale dizer, rua responsabilização se dará por culpa.”233
Segundo Rizzardo, para que exista a responsabilidade é
necessária a presença do seguintes elementos:
“a) que se verifique o caráter delituoso ou contrário à ordem pública ou ao dever de diligência do agente que pratica o ato ou fato capaz de gerar lesões;
b) que seja presenciado fato lesivo, ou o delito, ou que haja notificação do Estado de uma irregularidade, de um perigo, ou de um caso apto a gerar prejuízos ou lesões à pessoa;
c) que existam meios capazes de acorrer e evitar os danos que estão acontecendo ou para acontecer.”
Steigleder alega que, tendo em vista a inexistência de nexo
de causalidade direto entre a atividade Estatal e o dano ambiental vez que a lesão
ou resultou de atividade clandestina do particular ou de atividade lícita
232 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo . 18 ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2005. p. 936-937 233 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito Administrativo . 17 ed.. Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris , 2007. p. 489-490.
70
“empreendida em virtude de uma autorização administrativa ou licenciamento
ambiental irregular ou deficiente”, tem-se a hipótese de responsabilidade indireta
da Administração. Assim, pelo dano decorrente de omissão, deve-se demonstrar
que o Estado ou omitiu-se ilicitamente ou que se comportou inferiormente ao
padrão legal exigível, o qual varia caso a caso, não tendo impedido a ocorrência
do dano.234
Entende ainda Rizzardo, ao mencionar sobre a
responsabilidade do Estado por omissão que:
“...cabe destacar que a responsabilidade, neste campo, é subjetiva, posto que dependente a omissão de culpa ou dolo. Ciente o agente da necessidade de atuação, e dispondo do serviço estatal organizado, houve um nom facere, ou uma atuação deficiente, ou procurou acudir o chamado tardiamente, o que se dá por culpa...”
Em respeito da adoção da teoria subjetiva no caso de danos
pela omissão do Estado, já manifestou-se o Supremo Tribunal Federal (STF):
“RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – Ato ilícito causado por agente público – Responsabilidade objetiva com base no risco administrativo – Hipótese, entretanto, em que a responsabilidade será subjetiva se o fato decorrer de ato omissivo.” (Recurso Extraordinário 179.147. Rel. Min. Carlos Velloso.)
No mesmo sentido, entende Porfírio Júnior que: “Em matéria
de danos decorrentes de condutas omissivas do Estado em geral, prevalece na
doutrina nacional o entendimento de que deve ser aplicado o princípio da
responsabilidade subjetiva.”235
Deste modo, conforme afirma Mukai, no caso de ações
voluntárias de particulares, empreendidas de forma clandestina, em casos de
234 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental : as dimensões do
dano ambiental no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. 287 p. 221.
235 PORFIRIO JÚNIOR, Nelson de Freitas. Responsabilidade do Estado em Face do Dano Ambiental. São Paulo: Editora Malheiros, 2002, p. 69.
71
omissão da Administração, aplica-se a tese de responsabilidade subjetiva, por
culpa grave. Assim, a responsabilização do Poder Público dependerá de fatos
comprobatórios de que o Estado, embora tenha tomando conhecimento da
iminência do dano, não tomou as providencias necessárias para que o prejuízo
ambiental não ocorresse.236
Em um contexto geral, a conduta omissiva leva ao dever de
reparar os danos causado ao meio ambiente, constituindo um ato comissivo por
omissão, surgindo o dever genérico de responsabilização civil. No abrangente a
área da responsabilidade civil do Estado/Administração no meio ambiente,
freqüentemente ocorre a omissão, por falta de atuação ou negligência, e com
isso, surge a responsabilidade civil.237
Nesse contexto, já se posicionou o Egrégio Tribunal de
Justiça do Rio Grande do Sul mencionando que:
“Se o Estado, através de seu órgão competente, se omite de exiguir, para feitura de obra com suscetibilidade de provocar dano ambiental, o RIMA, autoriza a obra sem fiscaliza-la quando da execução, e podendo, diante da degradação ambiental que se realizava, revogar a autorização dada e não a revoga, sua omissão é negligente e ingressa no nexo de causa e efeito das degradações ambientais havidas”238
Canotilho, traz vários exemplos de atos omissivos do
Estado, que ensejam na responsabilidade civil, configurando o dano ambiental,
veja-se:
“a) nos casos em que as autoridades responsáveis não instituíram, contra o dispositivo da lei, controle sobre as emissões de estabelecimentos industriais, ou, nos casos em que uma autoridade, tendo conhecimento de situações de prejuízo para o
236 MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado . 4. ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 2002, p.77/85 237 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental : do individual ao coletivo extrapatrimonial. p.
201-202. 238 TJRS, 1ª Câmara, 10.08.1993, RJTJRS 161/387.
72
ambiente, não adota o necessário procedimento de urgência (ex.: medida de polícia), destinado a impedir o mais que provável evento ambiental danoso; b) a não suspensão (ex.: através de embargos administrativos) de atividades urbanísticas edificatórias ilegais das quais resultam danos para o ambiente; c) nos casos em que a lei previu expressamente a obrigação de agir de certas entidades, verificados certos pressupostos, e, não obstante esta imposição, o agente não adotou um ato formal autorizativo”239
O Estado dispõe do poder de polícia240 referente a matéria
que lhe cabe regular, incumbindo o dever de proteger o meio ambiente, bem
como fazer valer as providências de sua alçada, condicionando o uso e o gozo de
bens, atividades e direitos, visando a qualidade de vida da coletividade, sendo
que, ao não tomar as atitudes necessárias para a realização deste objetivo,
deverá efetivamente ser responsabilizado.241
Sobre o tema, entende o Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. COLETA DE LIXO. SERVIÇO ESSENCIAL. PRESTAÇÃO DESCONTINUADA. PREJUÍZO À SAÚDE PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL. NORMA DE NATUREZA PROGRAMÁTICA.
AUTO-EXECUTORIEDADE. PROTEÇÃO POR VIA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE. ESFERA DE DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO.
1. Resta estreme de dúvidas que a coleta de lixo constitui serviço
essencial, imprescindível à manutenção da saúde pública, o que o torna submisso à regra da continuidade. Sua interrupção, ou ainda, a sua prestação de forma descontinuada, extrapola os limites da legalidade e afronta a cláusula pétrea de respeito à
239 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. A responsabilidade por danos ambientais: aproximação
juspublicista. In: AMARAL, Diogo Freitas. Direito do ambiente . Oeiras: INA, 1994. p. 406. 240 Poder de Polícia “é a atividade do Estado que consiste em limitar os exercícios dos direitos
individuais em benefício do interesse público.” (DI PIETRO, Silvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 110.)
241 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 209.
73
dignidade humana, porquanto o cidadão necessita utilizar-se desse serviço público, indispensável à sua vida em comunidade.
2. Releva notar que uma Constituição Federal é fruto da vontade política nacional, erigida mediante consulta das expectativas e das possibilidades do que se vai consagrar, por isso cogentes e eficazes suas promessas, sob pena de restarem vãs e frias enquanto letras mortas no papel.Ressoa inconcebível que direitos consagrados em normas menores como Circulares, Portarias, Medidas Provisórias, Leis Ordinárias tenham eficácia imediata e os direitos consagrados constitucionalmente, inspirados nos mais altos valores éticos e morais da nação sejam relegados a segundo plano. Trata-se de direito com normatividade mais do que suficiente, porquanto se define pelo dever, indicando o sujeito passivo, in casu, o Estado.
3. Em função do princípio da inafastabilidade consagrado constitucionalmente, a todo direito corresponde uma ação que o assegura, sendo certo que todos os cidadãos residentes em Cambuquira encartam-se na esfera desse direito, por isso a homogeneidade e transindividualidade do mesmo a ensejar a bem manejada ação civil pública.
4. A determinação judicial desse dever pelo Estado, não encerra suposta ingerência do judiciário na esfera da administração. Deveras, não há discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados, quiçá constitucionalmente. Nesse campo a atividade é vinculada sem admissão de qualquer exegese que vise afastar a garantia pétrea.
5. Um país cujo preâmbulo constitucional promete a disseminação das desigualdades e a proteção à dignidade humana, alçadas ao mesmo patamar da defesa da Federação e da República, não poder relegar a saúde pública a um plano diverso daquele que o coloca, como uma das mais belas e justas garantias constitucionais.
6. Afastada a tese descabida da discricionariedade, a única dúvida que se poderia suscitar resvalaria na natureza da norma ora sob enfoque, se programática ou definidora de direitos.
74
7. As meras diretrizes traçadas pelas políticas públicas não são ainda direitos senão promessas de lege ferenda, encartando-se na esfera insindicável pelo Poder Judiciário, qual a da oportunidade de sua implementação.
8. Diversa é a hipótese segundo a qual a Constituição Federal consagra um direito e a norma infraconstitucional o explicita, impondo-se ao judiciário torná-lo realidade, ainda que para isso, resulte obrigação de fazer, com repercussão na esfera orçamentária.
9. Ressoa evidente que toda imposição jurisdicional à Fazenda Pública implica em dispêndio e atuar, sem que isso infrinja a harmonia dos poderes, porquanto no regime democrático e no estado de direito o Estado soberano submete-se à própria justiça que instituiu. Afastada, assim, a ingerência entre os poderes, o judiciário, alegado o malferimento da lei, nada mais fez do que cumpri-la ao determinar a realização prática da promessa constitucional.
10. "A questão do lixo é prioritária, porque está em jogo a saúde pública e o meio ambiente."
Ademais, "A coleta do lixo e a limpeza dos logradouros públicos
são classificados como serviços públicos essenciais e necessários para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado, porque visam a atender as necessidades inadiáveis da comunidade, conforme estabelecem os arts. 10 e 11 da Lei n.º7.783/89. Por tais razões, os serviços públicos desta natureza são regidos pelo PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE."
11. Recurso especial provido.”242
No mesmo sentido colhe-se o seguinte julgado do STJ:
“RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO AMBIENTAL. EMPRESAS MINERADORAS. CARVÃO MINERAL. ESTADO DE SANTA CATARINA. REPARAÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR OMISSÃO.
242 STJ, Primeira Turma, REsp 575998 / MG, Min Rel. Luiz Fux, julgado em 07/10/2004, v.u., DJ
16.11.2004 p. 191.
75
RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA.
1. A responsabilidade civil do Estado por omissão é subjetiva, mesmo em se tratando de responsabilidade por dano ao meio ambiente,uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo é aferida sob a perspectiva de que deveria o Estado ter agido conforme estabelece alei.
2. A União tem o dever de fiscalizar as atividades concernentes à extração mineral, de forma que elas sejam e qualizadas à conservação ambiental. Esta obrigatoriedade foi alçada à categoria constitucional, encontrando-se inscrita no artigo 225, §§ 1º, 2º e 3º da Carta Magna.
3. Condenada a União a reparação de danos ambientais, é certo que a sociedade mediatamente estará arcando com os custos de tal reparação, como se fora auto-indenização. Esse desiderato apresenta-se consentâneo com o princípio da eqüidade, uma vez que a atividade industrial responsável pela degradação ambiental – por gerar divisas para o país e contribuir com percentual significativo de geração de energia, como ocorre com a atividade extrativa mineral – a toda a sociedade beneficia.
4. Havendo mais de um causador de um mesmo dano ambiental, todos respondem solidariamente pela reparação, na forma do art. 942 do Código Civil. De outro lado, se diversos forem os causadores da degradação ocorrida em diferentes locais, ainda que contíguos, não há como atribuir-se a responsabilidade solidária adotando-se apenas o critério geográfico, por falta de nexo causal entre o dano ocorrido em um determinado lugar por atividade poluidora realizada em outro local.
5. A desconsideração da pessoa jurídica consiste na possibilidade de se ignorar a personalidade jurídica autônoma da entidade moral para chamar à responsabilidade seus sócios ou administradores, quando utilizam-na com objetivos fraudulentos ou diversos daqueles para os quais foi constituída. Portanto, (i) na falta do elemento "abuso de direito"; (ii) não se constituindo a personalização social obstáculo ao cumprimento da obrigação de reparação ambiental; e (iii) nem comprovando-se que os sócios ou administradores têm maior poder de solvência que as sociedades,
76
a aplicação da disregard doctrine não tem lugar e pode constituir, na última hipótese, obstáculo ao cumprimento da obrigação.
6. Segundo o que dispõe o art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, os sócios/administradores respondem pelo cumprimento da obrigação de reparação ambiental na qualidade de responsáveis em nome próprio. A responsabilidade será solidária com os entes administrados, na modalidade subsidiária.
7. A ação de reparação/recuperação ambiental é imprescritível.
8. Recursos de Companhia Siderúrgica Nacional, Carbonífera Criciúma S/A, Carbonífera Metropolitana S/A, Carbonífera Barro Branco S/A, Carbonífera Palermo Ltda., Ibramil - Ibracoque Mineração Ltda. não-conhecidos. Recurso da União provido em parte. Recursos de Coque Catarinense Ltda., Companhia Brasileira Carbonífera de Ararangua(massa falida), Companhia Carbonífera Catarinense, Companhia Carbonífera Urussanga providos em parte. Recurso do Ministério Público provido em
parte.”243
Conclui-se portanto, que nos casos de omissão do Estado,
verifica-se o entendimento da configuração da responsabilidade civil subjetiva,
uma vez que a falta de serviço presume a idéia de culpa (negligência,
imprudência e imperícia), ensejando portanto o dever de reparar.244 Contudo,
Pode-se também observar que o Estado, somente pelo exercício do poder de
polícia, não pode ser responsabilizado em todos os casos, sendo imprescindível
que haja uma omissão direta entre o agente público e o evento danoso, a fim de
que o Estado se torne responsável, e uma vez que, estando presente a referida
omissão e o referido dano, trata-se portanto, de responsabilidade civil subjetiva.
243 STJ, Segunda Turma, 647493 / SC, Min Rel. João Otávio De Noronha, julgado em 22/05/2007,
v.u., DJ 22/10/2007 p. 233. 244 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 976-977/979.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho monográfico teve como objeto de
estudo a Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos Ambientais.
Ao elaborar o presente trabalho, analisando a legislação
vigente, a doutrinas e outros fontes disponíveis a respeito dos inúmeros aspectos
que envolvem a proteção deste bem relevante para a existência da humanidade ,
que é o Meio Ambiente, buscou-se compreender melhor os aspectos relativos à
responsabilidade civil do Estado por omissão nos danos ambientais. Para tanto, o
trabalho foi dividido em três capítulos.
No primeiro capítulo, realizou-se uma abordagem conceitual
do dano, sendo verificado que o mesmo é o principal pressuposto para a
existência da responsabilidade.
A responsabilidade é um instituto histórico do Direito, e tem
por objetivo reparar danos produzidos a partir de determinada ação ou omissão.
Neste sentido, observou-se que nos primórdios da humanidade não existia culpa,
tendo o dano como conseqüência uma reação imediata, que geralmente era
instintiva e brutal por parte do ofendido. Dominava na época a vingança privada,
posteriormente regulamentada, e que resultou na pena de talião, do “olho por
olho, dente por dente”.
Igualmente realizou-se de forma esquemática a abordagem
da responsabilidade civil e seus pressupostos, sendo eles: a ação ou omissão do
agente, a culpa do agente, a relação de causalidade e o dano experimentado pela
vítima, bem como foram mencionadas as formas de Responsabilidade Civil, a
subjetiva e a objetiva. Neste sentido, observou-se ser necessário para que haja a
caracterização da primeira forma mencionada a existência do pressuposto culpa.
Já para a segunda forma, basta somente a existência dos pressupostos dano e
nexo causal, sendo dispensável o pressuposto culpa.
78
Por fim, analisou-se a Responsabilidade Civil do Estado,
no que diz respeito a sua obrigação de ressarcir os danos causados a terceiros
por suas atividades, sendo esta responsabilidade decorrente tanto dos atos
comissivos quanto omissivos. Para tanto, existem três teorias objetivas: teoria da
culpa administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral.
O segundo capítulo destinou-se à compreensão do Meio
Ambiente como bem jurídico tutelado, trazendo seu conceito doutrinário e também
legal, presente no artigo 3º, I, da Lei 6938/81, artigo este, que como observado,
foi recepcionado pelo artigo 225, caput da CRFB/88,
Estudou-se ainda em mencionado capítulo, classificação do
Meio Ambiente existentes na legislação brasileira: meio ambiente natural, artificial,
cultural e do trabalho. Conforme esta legislação o Meio Ambiente constitui-se num
Interesse Difuso, e por esta razão, tornou-se juridicamente tutelado.
Os interesses difusos são considerados transindividuais,
metaindividuais ou supraindividuais, ou seja, se referem a interesses pertencentes
a uma diversidade de titulares, um número indeterminado de pessoas, a toda a
coletividade, e tem como características a indeterminação do sujeito, a
indivisibilidade do objeto, a intensa conflituosidade e a breve duração.
Pelo fato de o meio ambiente tratar-se de um bem
juridicamente tutelado, surge o Direito Ambiental, que tem por seu objetivo maior
a busca da sustentabilidade, seguido pela a proteção da saúde e segurança
humana, conservação do patrimônio estético, turístico e paisagístico, salvaguarda
da biosfera, transparência e livre circulação das informações ambientais,
democratização dos processos decisórios ambientais, prevenção, reparação e
repressão do dano ambiental, facilitação do acesso à justiça, conhecimento
científico e tecnológico, eficiência econômica, estabilidade social, e por fim, a
tutela da propriedade.
De relevância impar para proteção do Meio Ambiente, num
momento em que os recursos naturais encontram-se em processo de
esgotamento, o Direito Ambiental, busca atuar no sentido da proteção dos bens
79
ambientais, baseando sua ação em inúmeros princípios, com destaque para o
princípio da precaução, da prevenção, do controle do poluidor pelo poder público
ou princípio do limite, da responsabilidade e do poluidor-pagador, que servem de
embasamento, de estrutura, fazendo do Direito Ambiental uma disciplina
autônoma.
No terceiro capítulo buscou-se tratar, especificadamente, do
Dano Ambiental e da Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos
Ambientais.
O dano ambiental está presente ao ocorrer uma lesão aos
recursos naturais ou aos demais bens ambientais, tais como, o artificial e o
cultural, de maneira a causar danos que prejudiquem o equilíbrio ecológico e a
qualidade de vida, na maioria das vezes impossíveis de retornar ao seu estado
quo ante.
O mencionado dano, está previsto na legislação brasileira no
artigo 225, Incisos I ao VII, principalmente o § 3º da CRFB/88, que trata da
responsabilização do Estado nos crimes cometidos contra o meio ambiente, no
artigo 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81, ao fazer referência aos “danos causados ao
meio ambiente e a terceiros”, na Lei 9605/98, também conhecida como Lei dos
Crimes Ambientais, que dispões sobre os crimes cometidos contra o meio
ambiente, e ainda, o artigo 20 da Lei nº 11.105/2005, conhecida como Lei da
Biossegurança, ao prever que os responsáveis pelos danos ao meio ambiente e a
terceiros responderão, solidariamente, por sua indenização ou reparação integral.
É primordial a existência do dano ambiental para falar-se em
Responsabilidade Civil do Estado por Omissão nos Danos Ambientais, sendo este
um meio de buscar uma reparação pelos prejuízos ocasionados ao meio
ambiente, uma vez que, por determinação legal, o Estado tem o dever de
proteger, cuidar, fiscalizar, enfim, evitar que ocorram os danos ao Meio Ambiente,
tendo em vista que uma vez ocorridos, dificilmente há a possibilidade de repará-lo
de forma efetiva, uma vez que, dificilmente será possível que voltem ao seu
estado anterior.
80
Neste sentido, constatou-se que nos casos de dano
ambiental por determinação legal a responsabilidade civil do Estado como regra
geral será a responsabilidade objetiva, ou seja, é desnecessária a comprovação
da culpa para que haja responsabilidade.
Contudo, nas hipóteses em que o Estado for omisso,
contata-se claramente a existência dos elementos que caracterizam a culpa,
quais sejam: a negligência, a imprudência e a imperícia, caracterizando situações
em que o Estado deveria ter agido e não o fez, ou o fez deficientemente, não
usando devidamente seu Poder de Polícia, e os meios que dispõe para agir
preventivamente ou repressivamente, contendo abusos e preservando o Meio
Ambiente na sua integra, restando caracterizado sua culpa e, neste caso
específico, a responsabilidade civil será subjetiva, posto que, como visto,
presente o pressuposto culpa .
Neste sentido, restam comprovadas as hipóteses levantadas
para esta pesquisa, confirmando-se que:
[Hipótese 1] No sistema jurídico brasileiro o dano é
pressuposto para a determinação da responsabilidade civil.
[Hipótese 2] O Meio Ambiente é um bem juridicamente
tutelado no Brasil.
[Hipótese 3 ] No Brasil a responsabilidade civil do Estado
por omissão nos danos ambientais é subjetiva.
Por fim, cabe ressaltar, que resta evidenciado que a
responsabilidade civil do Estado por omissão é subjetiva, nos casos de dano
ambiental, uma vez que o mesmo tinha o dever de agir e não agiu, ou agiu
deficientemente, trazendo à tona os elementos que caracterizam a culpa, quais
sejam: a imprudência, a negligência e a imperícia, que por sua vez, é pressuposto
para a responsabilização pela omissão, portanto, fica clara a aplicabilidade da
responsabilidade em sua forma subjetiva.
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS JURÍDICAS. Dicionário Jurídico . 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1995.
ALVIM, Agostinho. A inexecução das obrigações e suas conseqüências . 3. ed. São Paulo: Jurídica e Universitária. 1966.
AMARAL, Diogo Freitas. Direito do ambiente . Oeiras: INA, 1994.
ANTUNES, Paulo Bessa. Dano Ambiental : Uma Abordagem Conceitual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000.
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental . 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental . 7. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
BASTOS, Celso. A tutela dos interesses difusos no direito constitu cional brasileiro . São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.
BATISTA, José Roberto Torres da Silva. A natureza jurídica da responsabilidade civil do Estado por atos judiciais. Disponível em http://www.iuspedia.com.br 15 abril. 2008.
BENJAMIN, Antônimo Herman V. Objetivos do Direito Ambiental. Congresso Internacional de Direito Ambiental, 5. 2001, São Paulo. Anais . São Paulo: IMESP, 2001
BENJAMIN, Antônimo Herman V. Responsabilidade Civil pelo dano ambiental. Revista de direito ambiental. São Paulo. Nº 9, jan./mar. 1998.
BRAGA, Luziânia Carla Pinheiro. Responsabilidade civil do Estado por omissão em razão das enchentes na cidade :o exemplo de Fortaleza no ano de 2004. Elaborado em 08.2004.
BRANCO, Murgel. Conflitos conceituais nos estudos sobre meio ambien te. Estudos avançado, São Paulo, v. 9, n. 23, 1995.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil . Brasília: Senado federal, 1988.
BRASIL. Lei 6938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Código Civil. 50. ed. São Paulo: Saraiva, 1999 (Legislação Brasileira).
82
BRASIL. Lei nº 11.105, de 24 de março de 2005 . Regulamenta os incisos II, IV e V do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados - OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurança - CNBS, reestrutura a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBio, dispõe sobre a Política Nacional de Biossegurança - PNB, revoga a Lei nº 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisória nº 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 e 16 da Lei nº 10.814, de 15 de dezembro de 2003, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 24 de mar. 2005. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto 1981 . Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de ago. 1981. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
BRASIL. Lei nº 9605 , de 12 de fevereiro de 1998 . Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Diário Oficial [de] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 de ago. 1981. Disponível em http://www.planalto.gov.br/legisla.html.
CAHALI, Yussef Said. Responsailidade Civil do Estado . 3. ed. Rev., atual. ampl. São Paulo: Editoda Revista dos Tribunais, 2007.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito Administrativo . 17 ed.. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris , 2007.
CASTRO, Ricardo Manuel. Responsabilidade civil do poder público sob o enfoque da omissão na tutela ambiental. Ricardo Manuel Castro, Patrícia Fochesato Cintra Silveira.. Disponível em: http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/cao_urbanismo_e_meio_ambiente/biblioteca_virtual/bv_teses_congressos/Dr%20Ricardo%20Manuel%20Castro-Patr%C3%ADcia%20Fochesato%20Cintra%20Sil1.htm.
CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade Civil . 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
CRETELLA JR. José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988 . Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1989.
CRETELLA JÚNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar . São Paulo: Saraiva, 1980. n. 27.
CUSTÓDIO, Helita Barreira. Legislação Ambiental no Brasil, Revista de Direito Civil , São Paulo, 1996.
DESTEFENNI, Marcos. A Responsabilidade Civil Ambiental e as Formas de Reparação do Dano Ambiental; Aspectos teóricos e práticos. Campinas-SP: Bookseller, 2005.
83
DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001.
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro : Responsabilidade Civil. São Paulo: Saraiva, 2005.
DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio Ambiente sadio : direito fundamental em crise. Curitiba: Juruá, 2003.
FALCONERI, Patrícia Cavalcante de. A Responsabilidade Civil do Estado Por Omissão nos casos de Dano Ambiental. Direito Ambiental. Revista ADV. Advocacia Dinâm ica, Seções Jurídicas – Editora COAD, outubro, 2006.
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo . 6. ed. ver. e ampl. – Belo Horizonte : Del Rey, 2007.
FERRAZ, Sérgio. Responsabilidade Civil por Dano Ecológico. Revista de Direito Público n. 49/50, Jan./Jun. de 1979.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro . 3 ed. ampl. São Paulo: Saraiva, 2002.
FRANGETTO, Flavia Witkowski. O Direito à Qualidade Sonora. In Revista de Direito Ambiental, a. 5, n. 19, julho-setembro, 2000
FREIRE, Willian. Direito Ambiental Brasileiro . Rio de Janeiro: Aide, 1998.
FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição e a Efetividade das Normas Ambientais . São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000.
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em Evolução – nº 1, 2 ed. 3ª tir. Curitiba: Jaruá, 2005.
FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evolução . Curitiba: Jaruá, 1998.
GAGLIANO. Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil . 3 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2005.
GERENT, Juliana. comentário de jurisprudência. Rev. Disc. Jur. Campo Mourão, v. 2, n. 1, jan./jun. 2006. p.255-261. Disponível em http://revista.grupointegrado.br/discursojuridico/include/getdoc.php?id=293&article=27&mode=pdf.
84
GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito das obrigações : parte especial, responsabilidade civil. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.t. 2. v. 6.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 8. ed. Rev. De acordo com o novo código civil (Lei 10.406, de 10-1-2002). São Paulo: Saraiva, 2003.
GRINOVER, Ada Pellegrini, Novas tendências na tutela jurisdicional dos interesses difusos, Revista Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlândia , 13, 1984.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Ações Coletivas para a Tutela do Meio Ambiente e dos Consumidores. Porto Alegre, nº 36, mar. 1986
GUERRA, Isabella Franco. Ação civil pública . Rio de Janeiro: Forense, 1999.
LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental : do individual ao coletivo, extrapatrimonial. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro . São Paulo: Malheiros. 1994.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Estudos de Direito Ambiental . 10 ed. São Paulo: Malheiros. 2002.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor . São Paulo, Saraiva, 1991.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceitos e legitimação para agir. 4 ed. Rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro . 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo . 18 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005.
MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente : doutrina, jurisprudência, glossário. 4 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios Fundamentais do Direito Ambiental. In Revista de Direito Ambiental n. 2, abril-junho, 1996.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil . São Paulo: Saraiva, 2001.
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais : teoria geral, comentários aos arts. 1º e 5º da Constituição da República Federativa do Brasil, doutrina e jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2002.
MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de direito ambiental . São Paulo: Atlas, 2002.
85
MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado . 4. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002.
PASOLD, César Luiz. Pratica da Pesquisa Jurídica . Idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito. 7. ed. Florianópolis : OAB/SC Editora, 2002.
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil . Rio de Janeiro: Forense, 1966.
PORFIRIO JÚNIOR, Nelson de Freitas. Responsabilidade do Estado em Face do Dano Ambiental. São Paulo: Editora Malheiros, 2002.
REIS, Clayton. Dano Moral. 4. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1995.
RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituições de Direito Ambiental . São Paulo: Max Limonad, 2002. v. 1.
RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Responsabilidade civil. 20 ed. Rev. E atual. De acordo com o novo Código Civil (Lei n. 10.406/2002) – São Paulo: Saraiva, 2003. v. 4.
SAMPAIO, José Adércio Leite; WOLD, Chris e NARDY, Afrânio. Princípios de Direito Ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 2 ed. 2ª tir. São Paulo: Ed. Malheiros. 1997.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional . 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental . 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2006.
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental : as dimensões do dano ambiental no Direito Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004.
VENOSA, Silvio de Salvo. Direito civil : teoria geral das obrigações e teoria geral dos contratos. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004.
![A CONCILIAÇÃO NOS JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS …siaibib01.univali.br/pdf/Fernanda Barni Pereira.pdf · FERNANDA BARNI PEREIRA Itajaí [SC], junho de 2008. II ... Ao meu pai, meu](https://img.document.onl/doc/110x75/5be7e79d09d3f204758d935c/a-conciliacao-nos-juizados-especiais-civeis-barni-pereirapdf-fernanda-barni.jpg)
