Seminário URBFAVELAS 2016Rio de Janeiro - RJ - Brasil

O PROGRAMA DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS E SEUS DESAFIOS EM OSASCO (SP): OCASO COLINAS D’ OESTE.

Viviane Manzione Rubio (Universidade Presbiteriana Mackenzie) - viviane.rubio@mackenzie.brArquiteta Urbanista Mestre docente da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e doutoranda do programa dePós-Graduação da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie

Angelica Aparecida Tanus Benatti Alvim (Universidade Presbiteriana Mackenzie) -angelica.benatti.alvim@gmail.comArquiteta Urbanista Doutora docente e Diretora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UniversidadePresbiteriana Mackenzie

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O PROGRAMA DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS E SEUS DESAFIO S EM OSASCO

(SP): O CASO COLINAS D’ OESTE. 1

RESUMO

Este artigo discute a atuação da Prefeitura de Osasco, município da Região Metropolitana de São Paulo, frente aproblemática dos assentamentos precáriosna cidade, apresentando a política habitacional implementada a partir do ano de 2005com ênfase no Programa de Urbanização de Favelas que atuana regularização física e urbanística destes assentamentos. Tendo como estudo de casoa favela Colinas D’Oeste, discute-se os resultados após 08 anos de desenvolvimento do programa,onde observa-se conflitos de diversas ordens, em especial a ocupação de áreas de risco, de preservação ambiental e o adensamento construtivo irregular.Longe da conclusão, a urbanização desta e de outras favelas da cidade ainda é um desafio para o poder público municipal que mesmo modificando a estrutura administrativa, utilizando os instrumentos preconizados pelo Estatuto da Cidade e aderindo aos programas de investimentos do Governo Federal ainda não logrou êxito.Nesta pesquisa considera-se que um dos maiores desafios para o programa de urbanização de favelas de Osasco é a apropriação, pelo conjunto de organismose agentes municipais, das ações realizadas na urbanização de favelas. Entende-se que a avaliação do programa é um dos caminhos para verificar as lacunas existentes na atuação da municipalidade frente a esta problemática.

Introdução Este artigo discute a atuação da Prefeitura de Osasco no âmbito do Programa de Urbanização de Favelas e o enfrentamento da problemática dos assentamentos precários, principalmente as favelas. A urbanização de favelas como parte da política habitacional ganha destaque no planejamento das agendas municipais após a Constituição Federal de 1988, principalmente com a descentralização e a democratização do país. A favela, então reconhecida como alternativa de moradia da população de baixa renda passa a ser objeto da formulação de programas para urbanização de modo mais sistemático e integrado.A urbanização destes territórios é identificada com uma das estratégias para equilibrar as cidades, cumprindo sua função social, oferecendo então o direito a cidade aos seus habitantes. Entre os anos de 1990 e 2000, os programas voltados para a urbanização de favelas ganham status de políticas públicas urbanas municipais2 com intuito de minimizar o crescente déficit habitacional observado no país. Dados do CENSO de 2000 apontavam para um déficit de 6,5 milhões, abrangendo um contingente aproximado de 20,3 milhões de pessoas. Em 2001, com a instituição da lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, inúmeros municípios se destacam por promover mudanças na organização da estrutura

1Este artigo tem por base a pesquisa da Doutorado em Arquitetura e Urbanismo da ProfªMs Viviane M. Rubio orientada pela Profª Dr. Angelica Ap. TanusBenatti Alvim no Curso de Pós-Graduação da Universidade Presbiteriana Mackenzie. 2Inúmeros municípios se destacam por promover mudanças na organização da estrutura administrativa e por formatar programas para atuar de forma integrada e integral nos assentamentos precários. Na Região Sudeste os municípios pioneiros são: Diadema, São Paulo, São Bernardo e Santo André, na Região Metropolitana de São Paulo; Belo Horizonte, Recife e Rio de Janeiro. O Programa Favela Bairro, no Rio de Janeiro, é considerado uma das principiais referências, visto que seu desenho estabelecia ações integradas e integrais, no que diz respeito a divisão das responsabilidades, bem como da necessidade da formação de parâmetros específicos para atuação dos organismos municipais, permitindo a concretização da integração física e social das favelas à cidade formal. (RUBIO, 2011)

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administrativa e por formatar programas para atuar de forma integrada e integral nos assentamentos precários.3 Mesmo com as políticas públicas implementadas a partir do Estatuto da Cidade, as favelas vêm aumentando. Dados do Censo do IBGE de 2010 indicaram o aumento do número de domicílios emaglomerados subnormais4,denotando a expansão dos existentes ou o surgimento de novos. Tal fato aponta para anecessidade de mudança e ou aprimoramento da atuação dos municípios junto estes territórios. O Ministério das Cidades - MCidades indica a necessidade do monitoramento e da avaliação como ferramentas para o controle e o levantamento das demandas reais nas favelas e outras formas de assentamentos precários. Entende-se que estes procedimentos podem auxiliar inclusivena aferição da efetividade dos programas quanto a integração plena à cidade formal. Em Osasco, um dos municípios da Região Metropolitana de São Paulo, a atuação frente aos assentamentos precários se iniciaem 2005, quando a gestão pública formata e coloca em prática a política habitacional na cidade.Neste município, a Prefeitura modifica a estrutura da Secretaria de Habitação, incluindo o desenvolvimento urbano nas atribuições do órgão denominando-o então como Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano - SEHDU, lança neste período a Política Habitacional e implementa o Programa de Urbanização de Favelas. Em 2007 quando o Governo Federal lança o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, incluindo a modalidade de investimento em urbanização de assentamentos precários, o município de Osasco já contava com projetos elaborados para 12 dos principais assentamentos existentes. Ao aderir ao programa, realizou, por meio de concorrências públicas, projetos e obras para a urbanização de 05 (cinco) favelas5. Desde 2008 as obras são realizadas para a implantação de infraestrutura de saneamento ambiental, sistema viário, bem como equipamentos públicos de educação e lazer, além de unidades habitacionais para o reassentamento das famílias removidas das frentes de obra. Em onze anosde atuação na urbanização das favelas, o município segueaprimorando os instrumentos de acompanhamento social, de identificação das dimensões e níveis de complexidade, bem como avança no processo de regularização fundiáriadestes territórios, com o intuito de integrá-los ao território formal e à agenda de planejamentomunicipal. Em 2009 com o lançamento pelo Governo Federal do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, o município aderiu produzindo até o primeiro semestre de 2016, aproximadamente1400 unidades habitacionais. Mesmo com forte atuação frente a problemática das favelas e a continuidade das atividades para a finalização das obras das 05 (cinco) favelas prioritárias, as exigências e atividades como cadastro e procedimentos burocráticos do PMCMV acabaram por sobrepor e interferir noacompanhamento do Programa de Urbanização de Favelas da SEHDU, restringindo estetrabalho, junto às favelas, aos 06 primeiros meses pós ocupação exigidos pelo PAC.

3 De um modo geral, Assentamento Precário é aquele território urbano ocupado fisicamente de maneira não convencional, ou melhor, com uma ordenação espacial muito peculiar, que não obedeceu às regras colocadas pela legislação edilícia vigente na cidade, com níveis diversos de irregularidade jurídica em relação a propriedade da terra, onde fica evidente a precariedade e a insalubridade das edificações ali construídas (RUBIO, 2011). 4 Aglomerados subnormais é a denominação utilizada pelo IBGE na identificação dos assentamentos precários definindo a partir de 50 domicílios os assentamentos seja loteamento irregular, cortiço ou favela. 5A favela é uma das modalidades de assentamentos precários onde se destaca a precariedade das moradias e de sua implantação, bem como da situação irregular da propriedade da terra.

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No acompanhamento da SEHDU nestas favelas no período posterior, com as obras para urbanização ainda em andamento, verificam-se novas ocupações inclusive durante o período eleitoral de 2011.

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Com a nova gestão em 2012, a principal mudança na estrutura administrativa municipal na tentativa de descentralizar o atendimento e acompanhamento das favelas, proporcionou um afrouxamento na fiscalização de novas ocupações na cidade. A criação da Secretaria de Controle Urbano - SECONTRU uma aposta para modernização e o aumento da efetividade na fiscalização, não logrou êxito ficando restrita a atuação ao controle do uso e ocupação do solo nas áreas formais, deixando a mercê a atuação de incautos, os territórios ainda não integrados a cidade. O Plano Municipal de Habitação de Interesse Social – PLHIS, publicado em 2012, aponta para o um total de 210 assentamentos precários, entre loteamentos irregulares e favelas. Verifica-se, portanto, que o número de assentamentos aumentou visto que dados de 2005 indicavam a existência de 170 assentamentos. Em 2013, observa-se que a situação crítica das favelas se acentua e apesar de não ser retirada da pauta de governo municipal e nem alterado o nível de prioridade de atuação frente à problemática das favelas,o adensamento dos assentamentos precários e a expansão é uma realidade, o que pode ser ilustrado por novas ocupações de área privada, e pelo adensamento na favela Colinas D’Oeste,ambas na Zona Norte, reforçando os níveis de exclusão social.6

Neste artigo pretende-se discutir o percurso da política habitacional de Osasco no período entre 2005 e 2016 com ênfase no programa de Urbanização de Favelas. Busca-seentender os pressupostos do Programa de Urbanização de Favelas, os conflitos ocorridos, enfatizando as lacunas que a gestão pública necessita colocar maior atenção. Com base no caso da maior favela de Osasco, o Colinas D’Oeste, o artigo ilustra os problemas relacionados à implementação de ações advindas do Programa de Urbanização de Favelas por meio de recursos do PAC, o ingresso no PMCMV e os descompassos observados na política municipal frente à velocidade de crescimento e adensamento destas áreas e as dificuldades de sua integração à cidade formal. Fig. 1: Município de Osasco Fonte: SEHDU, 2005

6 Em duas gestões (2005-2012) o Prefeito Emídio de Souza formatou a política habitacional e implementou o Programa de Urbanização de Favelas com os recursos do PAC. Em 2012 o Prefeito Eleito Antônio Jorge Pereira Lapas dá continuidade ao Programa agora com recursos do Fundo Municipal de Politica Urbana e Habitacional - FMPUH.

COLINAS D’OESTE

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1. PROGRAMA DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS: UMA POLÍTICA PÚBLICA PÓS CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

A atuação dos municípios frente a problemática habitacional é ampliada com a promulgação daConstituição Federalem 1998. As questões relacionadas aos assentamentos precários existentes em inúmeras cidades brasileiras passam a fazer parte das agendas de planejamento municipais. No âmbito das favelas, diversos autores afirmam que até início da década de 1980, essa modalidade de assentamento precário não tinha reconhecimento e, consequentemente, respaldo no âmbito das políticas urbanas brasileiras, ficando sempre à margem dos planos e projetos urbanísticos, quando não à mercê das remoções promovidas em nome destes últimos. Para Cardoso (2007) entre as décadas de 1970 e 1980 algumas ações são verificadasnas favelas, no sentido da implementação de infraestrutura urbana básica e de instrumentos de regularização fundiária, mesmo com o predomínio de ações de remoção. Entre os programas que atuaram nesse sentido, destacam-se o Programa de Desenvolvimento de Comunidades - PRODECOM em Minas Gerais, o PROJETO RIOna urbanização da favela da Maré, o PROFACE/PROSANEAR da Companhia Estadual de Água e Esgotos - CEDAE, o PROFAVELA o Projeto Mutirão e o Cada Família Um Lote - CFUL no Rio de Janeiro e o Plano de Regularização das ZEIS – PREZEIS no Recife, além da criação do Fundo de Atendimento à População Moradora de Habitação Subnormal – FUNAPS em São Paulo. (CARDOSO, 2007) Neste período na maioria das cidades brasileiras, as ações para a melhoria das condições de vida nas favelas não eram prioridade, e, portanto, a destinação de recursos priorizava aquelas onde haveria retorno político. (BURGOS, 2006, apud ZALUAR, 2006). Ainda no início dos anos 1980, duas cidades brasileiras, Recife e Belo Horizonte, são pioneiras no estabelecimento de legislação municipal visando promover a urbanização e a regularização de favelas. Com os artigos 182 e 183 a Constituição Federal de 1988, define os princípios da política urbana e da política habitacional reconhecendo a necessidade de tratar da ocupação do território para a contribuição ao desenvolvimento sócio econômico do pais. Com isso indica os caminhos para a regulamentação de instrumentos para o reconhecimentodos assentamentos precárioscomo parte da cidade. No período de 1989 - 1992, na Região Metropolitana de São Paulo - RMSP, os municípios de São Paulo, São Bernardo e Santo André iniciam o desenvolvimento de políticas para a urbanização de favelas. (DENALDI, 2003) Programas para o atendimento das necessidades das favelas foram implementados entre os anos de 1985 e 1990, com a bandeira de apoio nacional, mas que atendiam por meio de mutirões com a utilização da mão-de-obra local, de modo pontual. Destaca-se o Programa Nacional de Mutirões Habitacionais, coordenado pela Secretaria de Ação Comunitária – SEAC, que contava com recursos inclusive das administrações municipais para atender famílias com renda de até 05 (cinco) salários mínimos(RUBIO, 2011) Em termos de recursos e financiamentos, os programas operados pelo BNH ao encerramento de suas atividades passam a ser tratados pela Caixa Econômica Federal - CAIXA, inclusive a gestão da aplicação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS no financiamento de habitação popular viabilizado em 1990, por meio da Lei Federal nº 8036 de 11 de maio de 1990. Programas para urbanização de favelas, com vários formatos e alcancevêm sendo implementados em várias cidades no país com recursos municipais, estaduais, federais, e internacionais desde a década de 2000.

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Com a publicação do Estatuto da Cidade Lei Federal 10.257/2001 as ações junto aos assentamentos precários passam a ser institucionalizados apoiadas nos instrumentos como a Zonas de Especial Interesse Social – ZEIS, a concessão de direito real de uso – CDRU, a concessão de uso especial para fins de moradia CUEM, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e o usucapião especial de imóvel urbano. O financiamento pelo Governo Federal de intervenções na modalidade urbanização de favelas tem origem com a aprovação em 2005 do Sistema e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS/FNHIS, que possibilitou um aporte maior de recursos para o enfrentamento do problema. O FNHIS em 2006 recebeu R$ 1 bilhão do Orçamento Geral da União – OGU para a operação, sendo a maior parte para o financiamento da elaboração de projetos de urbanização, como prioridade de atuação no setor habitacional pelo Governo Federal. (MCidades, 2010) Em 2007, o Governo Federal por meio do MCidades lança o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, com a inclusão da modalidade melhoria das condições de habitabilidade em assentamentos precários, desta forma incluindo o tema da urbanização de favelas como um dos eixos de atuação. O Governo Federal dentro do PAC destinou recursos do Orçamento Geral da União - OGU para os assentamentos precários. Desta forma, o Programa de Urbanização de favelas ganha status de política pública garantindo o aporte de recursos até 2011.Assim sendo, as ações para a urbanização de favelas passam a fazer parte das agendas municipais, efetivamente, com alcance e o aporte de recursos que possibilitaram a regularização urbanística integral e fundiária destes territórios. A partir de 2009, por meio da Lei 11.977/20097,o Governo Federal lança o Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV, o qual prevê a destinação de recursos para a construção de unidades habitacionais e para a regularização de assentamentos precários no país, o que possibilita aos municípios abrirem cadastros municipais para a “casa própria” e a elaborarem planos na forma participativa para a regularização fundiária. Em 2010 na segunda etapa do PAC o Governo federal disponibiliza recursos para favelas com maior dimensão e maior complexidade, além disso, cria a possibilidade do vínculo com o PMCMV, possibilitando o reassentamento das famílias atingidas pelas obras, em projetos em andamento em outras localidades nas cidades, simplificando e agilizando o processo de remoção. Passa a figurar no cenário brasileiro a construção de conjuntos habitacionais em territórios afastados das áreas urbanas consolidadas. Além disso, a construção de unidades habitacionais verticalizadas substituem os projetos de urbanização clássico, onde há o desmonte de grandes áreas dentro das favelas para a implantação desta tipologia. Embora inúmeras favelas tenham sido urbanizadas desde o início do PAC, e apesar da evolução do estofo jurídico que possibilitou e fundamentousua urbanização e a regularização, observa-se um descompasso entre as políticas, o volume de recursos e a consolidação das intervenções, bem como do processo de regularização fundiária e edilícia destes territórios nas cidades. Especialistas vêm observando em favelas,beneficiadas com as intervenções do PAC, a ocupação de áreas remanescentes das obras, e aquelas disponíveis a implantação de equipamentos e a complementação do sistema viário, a descaracterização dos conjuntos edificados, inclusive com acréscimo de cômodos nas áreas destinadas aos recuos, além da descaracterização das aberturas projetadas para iluminação e ventilação.

7Disponível em: http://www.caixa.gov.br/downloads/habitacao-minha-casa-minha-vida/legislacao_fgts.pdf

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Naquelas favelasonde oPMCMV produziuconjuntos habitacionais apartados do restante do território, e onde não se conseguiu reassentar o mesmo número de famílias removidas, surgem asegregação sócio espacial e o fenômeno da gentrificação internas. Portanto, apesar do desenvolvimento e da regulamentação das políticas públicas urbanas ehabitacionais viabilizadas pela Constituição Federalverificam-se descompassos entre o volume de recursos e a efetiva integração dos assentamentos precários à cidade formal. Algumas lacunas são observadas no alcance dos programas de urbanização de favelas como a incorporação dos territórios por todos os organismos municipais ficando um único órgão, invariavelmente a secretaria da habitação como a “Prefeitura” das favelas”, bem como ações sem a devida coordenação que acabam por vezes sobrepostas. Aponta-se aqui para a necessidade da avaliação constante dos processos que incluem o entendimento que a complexidade territorial, tanto jurídica como física, bem como as problemáticas sociais sãodesafios a serem vencidos paulatinamente e de modo continuo. O Ministério das Cidades indica o monitoramento e a avaliação como ferramentas para a aferição da efetividade na atuação dos programas para urbanização de favelas, os quais deveriam ser instrumentos a serem considerados pela política urbana e habitacional dos municípios. (MCidades, 2010) 2. A URBANIZAÇÃO E SEUS MODELOS NA FAVELA A favela8 pode ser considerada um produto da urbanização e que resiste aos inúmeros processos de transformação pelo que passaram as cidades brasileiras, especialmente no final do século XIX e no início do século XX. “Em primeiro lugar refletem-se na favela os primeiros problemas gerais da cidade, resultantes da profunda desorganização de seus serviços e de sua incapacidade em acompanhar o crescimento da metrópole. Não se esqueça, porém, que o crescimento da favela é sempre mais acelerado que o do bairro estabilizado, mas acelerado que o da própria cidade. ” (SAGMACS, 1960) Entende-se urbanização como um adjetivo de urbano, conceito que Castells (2014) apresenta como uma “forma especial de ocupação do espaço por uma população, a saber o aglomerado resultante de uma forte concentração e de uma densidade relativamente alta, tendo como correlato previsível uma diferenciação funcional social maior”.9 Para Cardoso (2007) os assentamentos precários apresentam várias configurações: como favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos, cortiços, conjuntos habitacionais invadidos, prédios ocupados, entre outros, correspondendo cada denominação a uma forma. Embora o termo assentamento precário seja uma forma de generalizar o conceito de ocupação territorial informal, estando o conceito pacificado entre os autores damos ênfase a discussão favela.A imagem favela associa-se diretamente à vulnerabilidade e à precariedade urbana. Pasternak (2008) define a favela como um assentamento que “concentra domicílios com elevado grau de carências, tanto em relação à oferta de serviços públicos, como em relação a padrões urbanísticos e de moradia”.10

8Diversos autores (ABREU, 1994; PASTERNAK, 2008; VALLADARES, 2009, dentre outros) apontam que o termo favela remete-se à planta favella, comum na região da aldeia de Canudos, de onde os soldados do exército brasileiro partiram ao final da batalha de mesmo nome, e foram instalar-se no Morro da Providência no Rio de Janeiro. Abreu (1994, p. 35) aponta que o nome então se tornou comum para este tipo de assentamento e genérico apenas a partir de meados do século XX, quando passa a se referir a um “habitat” pobre, de ocupação irregular e ilegal, em geral nas encostas e não mais exclusivamente ao Morro da Favella (Morro da Providência). 9CASTELLS (2014) comenta que dentre as inúmeras definições que os sociólogos nos apresentaram, distinguem-se dois sentidos distintos do termo urbanização, a saber: 1. A concentração espacial de uma população, a partir de certos limites de dimensão e de densidade, e 2. A difusão do sistema de valores, atitudes e comportamentos denominado “cultura urbana”. 10De um modo geral, a ocupação dos morros ou encostas acontece de maneira progressiva, em princípio, sendo ocupadas as áreas de difícil acesso, de cima para baixo. Com o passar do tempo as ocupações

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Na definição adotada oficialmente pela ONU em Nairóbi no ano de 2002, publicado no relatório The Challengeof Slums (UN-HABITAT 2003), favela seria o excesso de população, de habitações pobres ou informais, com acesso inadequado à água potável, sem instalações sanitárias e insegurança da posse da moradia. Esta definição restringe-se às características físicas e de legalidade da terra do assentamento, evitando ainda as dimensões sociais A tentativa de erradicação da ocupação precária e irregular com a demolição dos cortiços, remoção de favelas em massa da década até a década de 1970, sendo a população transferida para os conjuntos habitacionais e COHABs no país reforçaram o adensamento das favelas existentes e induziram a formação de outras. Os projetos para a urbanização das favelas do Favela Bairro no Rio de Janeiro, do Bairro Legal em São Paulo, do PREZEIS em Recife, do Santo André Mais Igual se apresentam como resultados de políticas interrompidas, onde as favelas tratadas ainda possuem traços de um arremedo de urbanização em função da paisagem que mantem. A favela em 2015 não é o mesmo território encontrado na cidade na década de1980, mas ainda carente de serviços e possuidora de organização espacial peculiar, apesar de inúmeras delas já terem sido beneficiadas pelo trabalho social, receberam a intervenção e tiveram as obras concluídas. Vários foram os modelos implementados, sendo os primeiros basicamente para instalação de parte das redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário, contenção de encostas, passando por grandes intervenções urbanas para a implantação de sistema viário, dispositivos de drenagem urbana, bem como a construção de unidades habitacionais para o reassentamento das famílias removidas pelas obras ou em situação precária de habitabilidade e a implantação de equipamentos e espaços públicos. Inúmeras são as modalidades e diferentes são os processos implementados nas favelas no Brasil: urbanização gradual, saneamento ambiental, urbanização integral, provisão habitacional, regularização fundiária, acompanhamento social, pós-ocupação, em suma a vida foi transformada nestes territórios em inúmeras cidades brasileiras. Mas resta ainda identificar quais os modelos de urbanização implementados nas favelas trazem em seu escopo, além da tecnicidade da engenharia para poder suprir as carências de infraestrutura e redesenhar os acessos com a implantação de sistema viário hierarquizado, um desenho urbano de qualidade que respeite as preexistências e não um modelo único de projeto, uma única tipologia. Para além do modelo de urbanização que se pretende com as intervenções físicas é preciso identificar aquele modelo de política pública que logrou êxito.O êxito entendido do ponto de vista da incorporação e integração dos territórios ocupados por favelas à malha urbana formal, à cidade regular, pois o panorama observado no país é de indução ao

descem os morros à procura de infraestrutura e facilidade de acesso. Sob o ponto de vista morfológico, o sistema viário é caracterizado por uma maioria de vias de pedestres, salvo algumas exceções, de diminuta largura e com grandes inclinações, onde são improvisadas escadas e rampas sem seguir as regras técnicas básicas, seguindo somente as possibilidades e disponibilidades de mão-de-obra e material, além da necessidade da circulação. As vias onde é possível trafegar com veículos também não possuem configuração totalmente adequada, ou melhor, dentro dos parâmetros e regras técnicas estabelecidos para tal função. A classificação e a hierarquia viária não existem efetivamente: circula-se de qualquer maneira e em qualquer direção, independente da inclinação, largura ou tipo de pavimento. Nem sempre o sistema viário é claro e dá acesso, ou permeia o conjunto completamente. Em geral, nas ocupações em encostas, as vias carroçáveis chegam somente no primeiro trecho do assentamento, sendo o restante do trajeto realizado a pé ou por meio de motocicletas. A diferenciação entre os espaços públicos e privados praticamente inexiste. Quando raramente existem espaços de uso comunitário, seus limites também não se apresentam claros. As atividades se misturam, o comércio e as atividades domésticas podem ser encontrados num mesmo espaço, numa mesma rua, como, por exemplo, as conhecidas “biroscas” e os varais de roupas das famílias, independente do espaço físico disponível. (RUBIO, 2011)

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crescimento da irregularidade e da precariedade reproduzida dentro dos territórios favelados.

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Numa leitura preliminar observa-se que antes das políticas e programas para urbanização de favelas os territórios eram ocupados indiscriminadamente, pois a ideia que se tinha era que eram lugares ignorados pelo poder público e pela sociedade, a conhecida “terra de ninguém” onde uma vez ali instalados ninguém seria removido. Hoje, o panorama que se apresenta é da ampliação e descaracterização de favelas que sofreram intervenção numa perspectiva de atendimento, uma vez que as famílias ali instaladas foram e vem sendo atendidas pelos programas associados a urbanização. Ainda hoje a atuação frente a urbanização das favelas não é uma unanimidade, haja vista as ações implementadas para a implantação dos equipamentos esportivos para a realização dos jogos e eventos da Copa do Mundo de 2014, onde remoções de modo indiscriminado ocorreram sem que as famílias fossem incluídas nas discussões sobre o processo e o destino em inúmeras cidades brasileiras.11

3. O PROGRAMA DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS EM OSASCO A cidade de Osasco é um de seus 39 municípios da RMSP,localizado a oeste da cidade de São Paulo, possui extensão territorial de 64,95 km2 e uma população de 666.740 habitantes. (IBGE, 2010). Desde a década de 1930, ainda distrito da cidade de São Paulo, Osasco já apresentava ocupação, mas circunscrita às áreas ao longo da estrada de ferro Sorocabana, sendo o período entre as décadas de 1940 e 1960, aquele onde o processo de urbanização é mais intenso, avançando sobre as várzeas do Rio Tiete. A partir da década de 1970, com o surgimento dos bairros periféricos, nas proximidades da divisa com São Paulo, para atender à demanda gerada pelos trabalhadores da indústria e comércio, intensifica-se o processo de urbanização, influenciada pela dinâmica metropolitana. Osasco atraiu uma população numerosa que ocupou não só os lotes regularmente implantados, como também invadiu áreas públicas dando origem aos loteamentos irregulares. Na década de 1980 observa-se o adensamento do território da cidade que já se encontrava plenamente urbanizado, mas ainda bastante dependente da cidade sede da RMSP. (Plano de Habitação de Interesse Social – PLHIS, 2012) O rápido crescimento populacional dificultou o atendimento adequado pela infraestrutura, o que impediu que a cidade se desenvolvesse proporcionalmente e equilibradamente. A questão habitacional é um dos grandes desafios para a gestão muncipal em Osasco, o que pode ser verificado por meio dos números da cidade, e para enfrentá-lo, a Prefeitura desenvolve um trabalho para aprofundar o diagnóstico habitacional atual e aprimorar sua política habitacional. Durante as décadas de 1960 e 1970, a solução para o atendimento habitacional foi a autoconstrução em lotes periféricos desprovidos de infraestrutura urbana mínima, que eram compatíveis com a renda da população que buscava terra no município. Em 1970, haviam dois núcleos de favelas em Osasco. Esse número passou a 36 núcleos em 1980 com um total de cerca de quatro mil moradias e 18 mil habitantes morando precariamente. Na década de 1980, foram implantados vários conjuntos habitacionais de médio porte, como os conjuntos do INOCOOP, no Jardim Piratininga; o conjunto Residencial Morro do Farol, na Cidade das Flores; o Conjunto dos Metalúrgicos, no Jardim Veloso, totalizando 5.300 unidades residenciais, mas que não atenderam a demanda de baixa renda verificada no município. 11Na cidade do Rio de Janeiro desde o Programa Favela Bairro a Prefeitura pratica as indenizações das benfeitorias como são chamadas as edificações construídas nas favelas. Estes dados levantados junto ao gerenciamento do programa que atuou em 1999, cuja tabela de valores aplicados há época é documento oficial, mas não registro de sua publicação.

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A grande maioria dos assentamentos em Osasco estão localizados nas áreas livres12 instalados em áreas de proteção permanente - APP, nos fundos de vale as margens do córregos e rios, bem como nas encostas dos morros da cidadeque possui terreno acidentado com inúmeras nascentes e cursos d’água. Além disso, estas áreas sãoocupadas em sua maioria por população de baixa renda e abaixo da linha de pobreza, que não tem condições de acesso a um lote, tanto em loteamento regular como irregular. Assim sendo, a ocupação das áreas livres se tornou um fato, e a solução para sua regularização consistiu, num primeiro momento, na sua descaraterização, passando de “bens de uso comum do povo” para “bens dominiais” por meio de processos de desafetação.13 O número de favelas e a população favelada cresceu desde a década de 1980, em 1970 Osasco possuía 2 favelas onde viviam 378 moradores; em 1980, 40 favelas com 18.397 habitantes, e em 1985, 94 assentamentos com 6.554 domicílios e 35.000 moradores. Pelos dados da SEHDU em 2005, vinte anos depois, Osasco apresentava 170 núcleos favelados com 16.479 moradias e 88.000 habitantes. Em 1997, a Prefeitura de Osasco define denominar os assentamentos precários14por meio de um código alfanumérico que ainda hoje é utilizado para a atuação da Secretaria de Habitação. Levantamentos da SEHDU em 2005 mostravam que a cidade possuia cerca de 170 assentamentos precários, nos quais viviam 45 mil domicílios, com uma população aproximada de 200 mil habitantes.Esses números representavam 32,5 % do total da população do município e, onde a inadequação habitacional era um dos assuntos que demandavam ações do poder publico em diversos níveis.15 Já os levantamentos realizados pelo PLHIS (SEHDU, 2012) identificaram a existencia de 210 assentamentos precarios na cidade com 45001 domicilios, com 145.000 moradores, cerca de 21% da população do Município. Em aproximadamente 10 anos o numero de domcilios16 se mantem o mesmo, sendo que o total de assentamentos cresceu, diferenças que podem denotar metodologiasdiversas no levantamento dos dados. Cabe ressaltar que os numeros de 2005 vêm de arrolamentos17 e estimativas da Prefeitura e os levantados pelo PLHIS vêm dos cadastros elaborados pelo departamento de trabalho social da SEHDU, realizados no periodo entre os anos de 2005 e 2012.“Destacavam-se como as principais características destes núcleos:A maior parte deles está inserida em áreas públicas de loteamentos e ou em loteamentos não regularizados, tendo inúmeras restrições e dificuldades para a regularização tanto pela legislação municipal quanto pela estadual;São ocupações em área de risco, em terrenos com aclives acentuados, ou às margens de córregos;Inexistência de atendimento pelos serviços e equipamentos urbanos públicos.”(PLHIS, 2012)

12As áreas livres de loteamentos são classificadas pelo Código Civil Brasileiro como bens públicos de uso comum do povo e como tal, não poderiam ser utilizadas para outros fins que não os que permitam o uso público e o livre acesso. 13Mediante a desafetação o Poder Público passa a poder destinar essas terras a outras atividades, incluindo a habitação, e também recebe autorização para vendê-las. 14 Leia-se assentamentos precários em Osasco como todas as categorias desde as ocupações reconhecidamente como favelas, bem como os loteamentos irregulares e ou não registrados nos cartórios. 15 Os dados aqui informados foram compilados a partir das publicações oficiais da Prefeitura do Município de Osasco intituladas Realizações e Perspectivas de 2008 e 2012. 16 Entende-se por domicílios as moradias que possuem acesso à via pública, bem como unidade de cozinha e banheiro individuais. 17 O arrolamento realizado em Osasco pela SEHDU é a contagem simples de domicílios realizada em campo para os assentamentos com lançamento preliminar da população tendo em vista ou a declaração das famílias e ou estimativa de população a partir do número de 04 habitantes por domicilio.

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Em um levantamento de 2006 as favelas de Osasco ocupavam cerca de 2,55% das terras de uso comum do povo, num total de 1.781.259,60 m2, abrigando nestas áreas 11,7% da população, com uma densidade de habitantes por hectare mais de 4 vezes maior do que a densidade média do Município. Contando outras áreas ocupadas, a proporção da área tomada por favelas chega a 3,03% das terras e a 13,5% da população. (SPINAZZOLA, 2008) Segundo esta autora, o processo de ocupação das terras de uso comum do povo se deu tanto pela insuficiência de fiscalização da ocupação ilegal como pela provisão de habitação nessas terras por meio de “assentamentos sociais”, loteamentos promovidos pelo poder executivo municipal em terras públicas dominiais. Esses assentamentos contemplaram a demarcação dos lotes, mas não a oferta de áreas verdes, equipamentos públicos e infraestrutura de saneamento básico. Segundo dados do PLHIS o município de Osasco apresentou de acordo com o CENSO de 2000, valores de Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDHM1819que o coloca na 256ª colocação entre os municípios brasileiros e 73ª colocação entre os municípios paulista, significando padrão de desenvolvimento muito alto, de acordo com a escala estabelecida pela ONU. Apesar deste alto índice de desenvolvimento humano, o Município apresenta inúmeras carências, sendo uma delas aquela relacionada às áreas verdes. Segundo dados da Organização Mundial de Saúde - OMS, uma cidade pode ser considerada ambientalmente adequada se possuir 12 m2 de áreas verdes por habitante.Em 2005 Osasco apresentava o índice de 0,62 m2 de áreas verdes por habitante, muito baixo diante dos números apontados pela OMS. Até o ano de 2005 haviam sido realizadas intervenções em 40 Assentamentos, nos quais foram executados serviços no sentido de minimizar a insalubridade e o desconforto, e permitir a consolidação da ocupação, como a delimitação e implantação de arruamento, a demarcação de lotes e a implantação de parte de redes de abastecimento de água. Naquele ano o órgão municipal encarregado de pôr em pratica os princípios e executar a política habitacional foi a SEHDU, que estabeleceu uma escala de atendimento para propiciar a definição dos níveis de atuação, bem como competências. A escala estabelecida para a execução da política habitacional do município foi dividida em urbanização dos assentamentos, regularização fundiária e provisão Habitacional. Esta escala visava à ampliação do atendimento à população, nos diversos níveis e problemáticas, com otimização de recursos, de forma integrada com os instrumentos da administração municipal, existentes ou a serem criados. Os princípios que norteiam a implementação da política municipal de habitação e desenvolvimento urbano do município de Osasco são:a intervenção no processo de uso, ocupação e valorização do solo para garantir o acesso democrático à cidade e evitar a exclusão social;o reconhecimento à moradia digna como direito social;a participação da sociedade civil na definição, gestão e controle da política habitacional e urbana;a articulação da política de habitação com as políticas urbanas e sociais, considerando a

18 O IDH varia de 0 (nenhum desenvolvimento) a 1 (desenvolvimento humano total), sendo o desenvolvimento humano considerado baixo se o IDH for até 0,499; é considerado médio entre 0,50 e o,799; e alto se for maior que 0,80. Vale destacar também a importância do IDH Municipal (IDHM), que embora considere os mesmos indicadores, é mais adequado para avaliar as condições de núcleos específicos. 19 O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) faz parte do Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), em conjunto com a Fundação João Pinheiro e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Criado para medir o nível de desenvolvimento humano a partir de indicadores de educação (alfabetização e taxa de matrícula), longevidade (esperança de vida ao nascer) e renda (PIB per capita), seus dados são atualizados pelo Censo Demográfico do IBGE. (IBGE, 2000)

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qualidade de moradia (infraestrutura, equipamentos sociais e serviços coletivos);a oferta de programas e projetos habitacionais condizentes com as diferentes realidades sócio

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econômicas da demanda;o respeito ao meio ambiente;ações de inclusão social e fortalecimento do patrimônio social da comunidade. A prioridade da política desenvolvida pela Prefeitura Municipal de Osasco desde 2005 é o enfrentamento das questões relacionadas a precariedade, da irregularidade urbanística e fundiária da cidade principalmente onde vive a população de baixa renda. O Programa de Urbanização de Favelas é um componente da política habitacional em Osasco tendo como prioridade a melhoria de aspectos físicos, socioambientais e econômicos e como objetivo final a integração das favelas à cidade Formal. O programa de Urbanização de favelas foi subdivido em subprogramas de forma a atender as diversas modalidades e especificidades dos assentamentos encontrados na cidade, a saber:

• Programa de Urbanização Integral de Favelas, que atende as favelas que são identificadas com níveis de precariedade no que diz respeito a implantação das moradias, da insuficiência de atendimento com infraestrutura de saneamento básico, de bens e serviços públicos diversos, bem como dificuldade de acesso;

• Programa de Urbanização Gradual de Favelas, que atende as favelas com níveis de consolidação da implantação, bem como de atendimento por infraestrutura e serviços públicos de saneamento básico considerados regulares, mas que necessitam da complementação de um ou outro quesito, como sistema viário e redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário que viabilizem a regularização fundiária;

• Programa de Provisão Habitacional, a construção de novas unidades habitacionais em áreas dotadas de infraestrutura e serviços públicos, proporcionando o reassentamento das famílias removidas das favelas atendidas pelas intervenções da urbanização integral. Este programa abarca ainda o atendimento com moradias às famílias consideradas demanda conhecida no município, e

• Programa de Regularização Fundiária. Este programa tem relação direta com o programa de urbanização integral e com seus objetivos findos, mas trabalha de modo independente junto as demais modalidades de assentamentos existentes no município, tendo como objetivo o reconhecimento e segurança da posse para os moradores. Este programa promove a integração sócio espacial dos assentamentos à cidade uma vez que possibilita a inserção dos territórios à base fundiária formal, desta forma sendo incluídos tanto no cadastro territorial municipal para a cobrança de imposto quanto na agenda do planejamento municipal no que diz respeito ao atendimento com bens e serviços públicos e na manutenção dos espaços e equipamentos públicos. (SEHDU, 2008)

A SEHDU estabeleceu um conjunto de critérios para a identificação, além do nível de prioridade de atendimento, a definição da tipologia das intervenções nas favelas, que seguem descritas abaixo:

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• Ausência total ou parcial de infraestrutura urbana mínima, serviços públicos e equipamentos urbanos; • Ocupações em área de risco, seja pelo acentuado declive, seja por estarem às margens de córregos; • Ocupações localizadas em áreas particulares com conflitos fundiários pela propriedade ou posse da terra; • Insegurança jurídica da posse, materializada pela ausência da propriedade ou posse devidamente formalizadas e em consonância com a legislação brasileira, e • Ocupações existentes em áreas protegidas ambientalmente, demandando remoções totais ou parciais. (SEHDU, 2008)

4. A URBANIZAÇÃO DA FAVELA COLINAS D’OESTE 4.1. Situação fisicaencontrada há época do projeto

Localizada no Bairro Jardim Bonança, região Norte do Município de Osasco, na divisa com o município de Barueri, próximo ao Rodoanel, Região Metropolitana de São Paulo a área aproxiamda de 300 Milm², sendo área denominada Colinas D’Oeste – Morro do Socó. O acesso ao assentamento era realizado pelas Ruas Doutor Miguel de Campos Junior, Rua General de Camargo. As famílias assentadas no Colinas D’Oeste ocuparam uma região de formações de regeneração de Mata Atlântica em estágio inicial e pioneiro, a vegetação presente era de pequeno porte, predominando a rasteira, além da arbustiva e arbórea, sendo grande parte desmatadaconforme o crescimeno do assentamento sem controle. Sequer houve a preservação da vegetação nas encostas, recomendada para garantir a estabilidade do terreno. A situação de risco existente na área foiagravada pelos cortes nos terrenos feitos pelos moradores, para a implantação das habitações, gerando assim, áreas de risco potenciais, inclusive onde não havia inicialmente situação de risco de nenhuma natureza. As faixas “Non Aedificandi”20que são áreas de preservação entorno das nascentes e margens de córregos também foram ocupadas pelas moradias. As moradias existentes na área eram em sua maioria edificações construidas em alvenaria sem revestimento ou com um misto de materiais, restos de madeira, placas de sinalização, de zinco e telhas de fibrocimento e se encontravam em condições precárias de conservação. (Fig. 2 ) Parte do assentamento é limitada pela Faixa de Linha de Transmissão de Energia da Companhia de Transmissão de Energia Elétrica Paulista – CTEEP, por onde passa também, a linha de transmissão de energia da Eletropaulo. Algumas moradias avançaram sob a linha e devido ao processo de reintegração de posse movido em 2006 pela CTEEP, foram demolidas e remanejadas para trechos dentro da área. As condições de saneamento ambiental dentro eram extremamente precárias, além da existência de acúmulo de lixo em diversos locais, é importante destacar a proximidade do assentamento com o aterro sanitário do município que causavae ainda é objeto de desconforto para os moradores. A ocupação não dispunha de redes oficiais de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, sendo todas as ligações domiciliares irregulares. 20Áreas “non aedificandi” foram instituídas pelo Código Florestal de 1965 como as Áreas de Preservação Permanente anotadas em 30 metros para cursos d’água e 50 para nascentes. Regulamentadas por meio da Lei Federal 6766/1979 devendo ser observadas quando da ocupação ao longo dos cursos d’água, sendo respeitados 15 metros para o início da edificação em qualquer situação. Em 2006 a Resolução CONAMA 369 defini a redução para situações de regularização fundiária.

Na maioria dos setores o esgoto corrou canais executados pelos moradores, por onde também pluviais. Nestas ligações e redes existiam diversos pontos de vazamentos, os quais contribuprocessos erosivos no terreno.

Fig. 2: Imagem aérea do assentamento em 2005Fonte: SEHDU, 2005 A área Colinas D’Oeste é cortada por um córrego, o qual, da sua nascente até a travessia com a Rua Miguel C. Júnior, recebe contribuição da área do assentamento e a partir deste ponto, da área lindeira ao Colinas D’aberta e pavimentada pelos moradores, se encontrava em condições bastante precárias.Nas regiões próximas aos córregos, as moradias lançavam seus resíduos diretamente no curso d’água existente. A área interna da ocupação não possuía sistema de drenagem de águas pluviais, as águas corriam superficialmente e, de modo desordenado,pelos talvegues formando valas e pelo meio das viasprecárias. O relevo muito acidentado, com declividades elevadas contribuía para à alta velocidade de escoamento das águas em períodos chuvosos. Pela ausência de um sistema de captação de água adequado haviaprincipalmente nos pontos de

setores o esgoto corria a céu aberto e, em outros eramou canais executados pelos moradores, por onde também eram escoadas

stas ligações e redes executadas pelos moradores de forma inadequada diversos pontos de vazamentos, os quais contribuiam para o surgimento de

processos erosivos no terreno.

Imagem aérea do assentamento em 2005

A área Colinas D’Oeste é cortada por um córrego, o qual, da sua nascente até a travessia com a Rua Miguel C. Júnior, recebe contribuição da área do assentamento e a partir

a área lindeira ao Colinas D’Oeste, o bairro Portal D’Oeste.pelos moradores, também havia uma rede coletora de esgoto, que

se encontrava em condições bastante precárias. Nas regiões próximas aos córregos, as moradias lançavam seus resíduos diretamente no

rea interna da ocupação não possuía sistema de drenagem de águas pluviais, as águas corriam superficialmente e, de modo desordenado, direcionadas para os córregos

valas e pelo meio das vias de circulação que eram igualmente

O relevo muito acidentado, com declividades elevadas contribuía para à alta velocidade as águas em períodos chuvosos. Pela ausência de um sistema de

captação de água adequado haviam diversos pontos de erosão e deslizamento dde escoamento das águas pluviais.

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eram lançados em redes eram escoadas as águas

executadas pelos moradores de forma inadequada m para o surgimento de

A área Colinas D’Oeste é cortada por um córrego, o qual, da sua nascente até a travessia com a Rua Miguel C. Júnior, recebe contribuição da área do assentamento e a partir

Oeste, o bairro Portal D’Oeste.Nestarua que foi uma rede coletora de esgoto, que

Nas regiões próximas aos córregos, as moradias lançavam seus resíduos diretamente no

rea interna da ocupação não possuía sistema de drenagem de águas pluviais, as direcionadas para os córregos

de circulação que eram igualmente

O relevo muito acidentado, com declividades elevadas contribuía para à alta velocidade as águas em períodos chuvosos. Pela ausência de um sistema de

diversos pontos de erosão e deslizamento de terra,

Para a implantação das moradias natural, o que propiciava o carreamento de ocasionavam o assoreamento do curso d’água, fato ainda agravado pelo despejo denas margens dos córregos, causando enchentes de grandes proporções como a verificada em 2005.

Fig. 3: Situação das vias em 2005 Fonte: SEHDU, 2005 O sistema viário era composto por vielas de pedestres e ruas de tráfego pedestres, na maioria com traçado irregular. As vielas em sua maioria pavimentadas, sendo em algumas o revestimento executado pelos moradores com uma camada de concreto, as quais exceção à Viela Harmonia,da Além de não possuírem pavimentação adequada, guias e sarjetas, com exceção da Rua Herbert de Souza de Camargo, onde já haviam sido assentadas guias e sarjetas, porémsempavimento.(Fig.3 ) Os postes existentes na área adequado. Todas as ligações domiciliares postes implantados o acúmulo de fios, os “gatos”, gerando uma situação de risco aos moradores. A área era desprovida de rede dpraticamente inexistentes no local. O único local identificado foi um campo de futebol medidas oficiais localizado próximo ao córrego, no cruzamento da Rua Nova Goiânia coma Rua Itamar Assunção.

moradias o terreno foi desmatadoficando sem o carreamento de resíduos do solo pelas águas, os quais

assoreamento do curso d’água, fato ainda agravado pelo despejo denas margens dos córregos, causando enchentes de grandes proporções como a

O sistema viário era composto por vielas de pedestres e ruas de tráfego com traçado irregular. As vielas em sua maioria

em algumas o revestimento executado pelos moradores com uma camada de concreto, as quais se encontravam em estado de conservação

Paz e a Viela São João do Piauí. pavimentação adequada, também não contavam com

guias e sarjetas, com exceção da Rua Herbert de Souza – Betinho e da de Camargo, onde já haviam sido assentadas guias e sarjetas, porém

postes existentes na área eram metálicos ou de madeira e não possuTodas as ligações domiciliares de energia eram irregulares, sendo visível nos

postes implantados o acúmulo de fios, os “gatos”, gerando uma situação de risco aos

e rede de telefonia e de iluminação pública. Áreas recreativas são praticamente inexistentes no local. O único local identificado foi um campo de futebol

localizado próximo ao córrego, no cruzamento da Rua Nova Goiânia com

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sem a proteção vegetal pelas águas, os quais

assoreamento do curso d’água, fato ainda agravado pelo despejo de lixo nas margens dos córregos, causando enchentes de grandes proporções como a

O sistema viário era composto por vielas de pedestres e ruas de tráfego de veículos e com traçado irregular. As vielas em sua maioria não eram

em algumas o revestimento executado pelos moradores com uma se encontravam em estado de conservaçãoprecário, com

também não contavam com passeios, Betinho e da Avenida General

de Camargo, onde já haviam sido assentadas guias e sarjetas, porém

metálicos ou de madeira e não possuiam alinhamento eram irregulares, sendo visível nos

postes implantados o acúmulo de fios, os “gatos”, gerando uma situação de risco aos

iluminação pública. Áreas recreativas são praticamente inexistentes no local. O único local identificado foi um campo de futebol sem

localizado próximo ao córrego, no cruzamento da Rua Nova Goiânia com

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4.2. Situação social encontrada há época do projeto Quando a SEHDUiniciou o processo de identificação encontrou uma rejeição por parte dos moradores da denominação da área que era conhecida como “Morro do Socó”, que diziam não gostar do nome, pois o mesmo lhes remetia à ideia de adensamento e abandono do local, associando a denominação ao termo “socado” (sic) no morro. Embora a palavra “Socó” refira-se a uma espécie de pássaro, e de alguns moradores relatarem a existência deste animal na área no início da ocupação. Tal constatação remetia às dificuldades enfrentadas por moradores de áreas estigmatizadas pela miséria, violência, ausência de infraestrutura, na qual os seus moradores ao dizerem o nome do local onde moravam automaticamente eram classificados como indivíduos potencialmente perigosos. Além do incomodo causado pelo estigma relativo ao nome, outra dificuldade enfrentada pelos moradores, a impossibilidade de exercer seus direitos básicos, pois a falta de denominação oficial das ruas e da numeração das casas impedia a entrega de mercadorias, a requisição de passe escolar e o recebimento de correspondências de forma regular. Enfim, a comprovação de endereço, entre outras necessidades comuns do cidadão, para os moradores do “Morro do Socó” reforçam a condição de exclusão social. (SEHDU, 2008)

4.3. As ações no momento da identificação da área Algumas ações intersecretariaisforam realizadas antes da elaboração do projeto com a ampla participação da populaçãocomo a implementaçãodo “Endereço Participativo” que consistiu na escolha, pelos moradores, dos nomes das vias, que receberam as placas, apesar da oficialização datar do ano de 2008 por meio da Lei municipal 944/2008. Cabe ressaltar que esta denominação ainda possui problemas quanto a situação fisica de inicio e termino das vias,quanto aincompletude da infraestutura de saneamento, bem como da pavimentação, além da numeração oficial das moradias que ainda não foi totalemnte concluida. Inicia-se em 2005 a capacitação da população para a participação no processo de urbanização junto às associações de moradores atuantes na área. A primeira ação foi levantar qual era a denominação que a população entendia como melhor para identificara área, sendo escolhido o nome Colinas D’Oeste. Para melhorar os acessos à área, a Secretaria de Obras e Transportes – SOT implantou guias e sarjetas nas vias principais, sendo esta ação, um fator importante o qual viabilizou as negociações com a ELETROPAULO para implementar a energia elétrica e iluminação pública. No segundo semestre de 2006 um acordo entre a SEHDU e SOT comas empresas de fornecimento de energia elétrica, ELETROPAULO E CTEEP, viabilizou a oficialização do fornecimento de energia para os moradores do Colinas D’Oeste. A ELETROPAULO cadstrouos moradores, elaborou o projeto de implantação da rede elétrica e instalou o posteamento na Hebert de Souza– Betinho e na Avenida General Camargo. A CTEEP autorizou a transposição por debaixo da rede permitindo a construção da via principal de acesso a área. No final de 2006 a Eletropaulo iniciou a oficialização de energia elétrica em dois dos setores da área. Ao final do ano 2007 com o projeto para urbanização concluído foi possível licitar as obras e obter recursos do Governo Federal através do PAC para a realização das intervenções. As obras de urbanização iniciaram em março de 2008 e entram em seu sexto ano (2016) com a implantação de infraestrutura de saneamento básico, equipamentos públicos, pavimentação, a construção de unidades habitacionais para a o reassentamento das famílias além da implantação de equipamentos publicos de educação e lazer.

4.4. O projeto de urbanizaçãoO projeto para a urbanização ocupação, definindo as intervenções a partir do nível de consolidação das construções. A anotação sobre as áreas de risco, realizada pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas IPT, e a setorização do cadastro realizado entre os anos 2005/2006 nortearam os limites e dimensões da intervenção. O cadastro definiu sete setores, sendo que no setor onde havia um curso d’água, e estavam instaladas as moradias mais precárias do assentamento, a possibilitou implantação do viário e da maior parte das unidades habitacionais destinadas ao reassentamento das famílias removidas. No setor mais consolidado, onde o parcelamento existente possibilitava a regularização da maioria dos lotes, e aapresentavam um nível de adequação maior, foram implantadas as redes de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, energia elétrica e iluminação pública.

Fig. 4: Casa de Cultura, EMEIF e trabalho de educação Fonte: SEHDU, 2010 O projeto incluiu equipamentos públicos, com um centro esportivo, uma Escola e um Centro Comunitário, onde hojeMunicipal Antonio Calderon, e o tratamento paisagístico do conjunto.O partido arquitetônico definido pelo autor do projetoprodução de unidades habitacionais com didiversidade de implantação e proporcionando variedade de tipologias para a escolha das famílias. Basicamente as unidades habitacionais possuem 02 dormitórios, sala, cozinha, banheiro e área de serviço, com 50m², distrsobrepostas e apartamentos. O projeto se integra totalmente ao executado em área contígua, denominado Portais Menck e Campo.andamento, para concluir o número de unidades previstas no projeto e para a urbanização de dois setores, onde a Prefeitura está executando e implantando a pavimentação e as redes de saneamento básico. O assentamento ocupa uma área particular com situação fundiária em processo de regularização, com a recente abertura da matrícula pelo instrumento de demarcação urbanística da propriedade, que

21Para autor ver ficha técnica item 4.

rojeto de urbanização o para a urbanização do Colinas D’Oeste considerou as preexistências da

ocupação, definindo as intervenções a partir do nível de consolidação das construções. A anotação sobre as áreas de risco, realizada pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas

setorização do cadastro realizado entre os anos 2005/2006 nortearam os limites

O cadastro definiu sete setores, sendo que no setor onde havia um curso d’água, e estavam instaladas as moradias mais precárias do assentamento, a possibilitou implantação do viário e da maior parte das unidades habitacionais destinadas ao reassentamento das famílias removidas. No setor mais consolidado, onde o parcelamento existente possibilitava a regularização da maioria dos lotes, e aapresentavam um nível de adequação maior, foram implantadas as redes de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, energia

Casa de Cultura, EMEIF e trabalho de educação ambiental

O projeto incluiu equipamentos públicos, com um centro esportivo, uma Escola e um onde hoje funciona a Casa de Cultura e Cidadania, além do Parque

Municipal Antonio Calderon, e o tratamento paisagístico do conjunto.(Fig. O partido arquitetônico definido pelo autor do projeto21 observou a necessidade da produção de unidades habitacionais com diferentes arranjos internos gerando uma diversidade de implantação e proporcionando variedade de tipologias para a escolha das famílias. Basicamente as unidades habitacionais possuem 02 dormitórios, sala, cozinha, banheiro e área de serviço, com 50m², distribuídas em casas térreas, sobrados, casas sobrepostas e apartamentos. O projeto se integra totalmente ao executado em área contígua, denominado Portais Menck e Campo. (Fig. 5 ) As obras continuam em andamento, para concluir o número de unidades previstas no projeto e para a urbanização de dois setores, onde a Prefeitura está executando e implantando a pavimentação e as redes de saneamento básico. O assentamento ocupa uma área

rticular com situação fundiária em processo de regularização, com a recente abertura da matrícula pelo instrumento de demarcação urbanística da propriedade, que

item 4. 19

Colinas D’Oeste considerou as preexistências da ocupação, definindo as intervenções a partir do nível de consolidação das construções. A anotação sobre as áreas de risco, realizada pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas –

setorização do cadastro realizado entre os anos 2005/2006 nortearam os limites

O cadastro definiu sete setores, sendo que no setor onde havia um curso d’água, e estavam instaladas as moradias mais precárias do assentamento, a canalização possibilitou implantação do viário e da maior parte das unidades habitacionais destinadas ao reassentamento das famílias removidas. No setor mais consolidado, onde o parcelamento existente possibilitava a regularização da maioria dos lotes, e as moradias apresentavam um nível de adequação maior, foram implantadas as redes de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, energia

O projeto incluiu equipamentos públicos, com um centro esportivo, uma Escola e um funciona a Casa de Cultura e Cidadania, além do Parque

Fig. 4) observou a necessidade da

ferentes arranjos internos gerando uma diversidade de implantação e proporcionando variedade de tipologias para a escolha das famílias. Basicamente as unidades habitacionais possuem 02 dormitórios, sala, cozinha,

ibuídas em casas térreas, sobrados, casas sobrepostas e apartamentos. O projeto se integra totalmente ao executado em área

As obras continuam em andamento, para concluir o número de unidades previstas no projeto e para a urbanização de dois setores, onde a Prefeitura está executando e implantando a pavimentação e as redes de saneamento básico. O assentamento ocupa uma área

rticular com situação fundiária em processo de regularização, com a recente abertura da matrícula pelo instrumento de demarcação urbanística da propriedade, que

20

possibilitará regularizar o parcelamento atual, viabilizando, em médio prazo, o registro dos lotes e do conjunto edificado.

Dada a dimensão do projeto, foram estabelecidos canais de diálogo e de controle social, de forma a permitir que as famílias se apropriassem do novo território, reconfigurado através das obras e, essencialmente, se reconhecessecidade com as dimensões de Osasco. O processo de participação se deu, inclusive, na definição coletiva dos critérios de retorno para as unidades habitacionais, em etapas, de acordo com o desenvolvimento do projeto e as condições de moradia e de ciclo de vida das famílias. Também, com objetivo de integrar as diversas políticas públicas, foi prevista a construção de unidades comerciais, possibilitando a capacitação empreendedora dos moradores que desenvolviam atividade comercial.22

Fig. 5: .Imagem aérea da área em 2011Fonte: SEHDU, 2011

22 As informações consolidadas no item 4 do presente artigo têm origem nos documentos de projeto cedidos pela SEHDU.

Dada a dimensão do projeto, foram estabelecidos canais de diálogo e de controle social, de forma a permitir que as famílias se apropriassem do novo território, reconfigurado através das obras e, essencialmente, se reconhecessem como sujeitos de direitos numa cidade com as dimensões de Osasco. O processo de participação se deu, inclusive, na definição coletiva dos critérios de retorno para as unidades habitacionais, em etapas, de acordo com o desenvolvimento do projeto

ndições de moradia e de ciclo de vida das famílias. Também, com objetivo de integrar as diversas políticas públicas, foi prevista a construção de unidades comerciais, possibilitando a capacitação empreendedora dos moradores que desenvolviam atividade

Imagem aérea da área em 2011

As informações consolidadas no item 4 do presente artigo têm origem nos documentos de projeto cedidos

21

Dada a dimensão do projeto, foram estabelecidos canais de diálogo e de controle social, de forma a permitir que as famílias se apropriassem do novo território, reconfigurado

m como sujeitos de direitos numa

O processo de participação se deu, inclusive, na definição coletiva dos critérios de retorno para as unidades habitacionais, em etapas, de acordo com o desenvolvimento do projeto

ndições de moradia e de ciclo de vida das famílias. Também, com objetivo de integrar as diversas políticas públicas, foi prevista a construção de unidades comerciais, possibilitando a capacitação empreendedora dos moradores que desenvolviam atividade

As informações consolidadas no item 4 do presente artigo têm origem nos documentos de projeto cedidos

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4.4.1. Ficha técnica das intervenções

Área do terreno: 319.580,52 m2 Número de habitantes: 8.698 Número de domicílios: 2.641 Número de Unidades habitacionais previstas: 402 Número de Unidades habitacionais construídas até 2014: 230 Número de Unidades habitacionais construídas até 2016: 101 Número de Unidades habitacionais previstas para final de 2016: 61 Ano do projeto: 2006/2007 Ano do início da Obra: 2008 Ano da conclusão da primeira etapa das obras: 2012 (asobras continuam em andamento para a conclusão do número de UHs e da implantação da infraestrutura em 02 dos 07 setores) Acompanhamento Programa: Equipe SEHDU Autor do Projeto urbanístico: Arquiteto Hector Vigliecca & Associados SC Ltda. Autor do Projeto de Infraestrutura: Geométrica Engenharia de Projetos Ltda. Construtora responsável pelas Obras: ConstrucapCcps Engenharia e Comercio S.A. Gerenciamento do Projeto e Obras: Hagaplan Engenharia e Serviços Ltda. Gerenciamento Regularização fundiária: Geris Engenharia e Serviços Ltda. Gerenciamento de Trabalho Técnico Social: Consórcio Geris-Hagaplan Custos: Projeto Básico - R$ 840.122,64 Projeto Executivo – R$ 1.603.109,52 Custo Total do Investimento em obras que inclui Trabalho Social e regularização Fundiária - R$ 80.199.603,04 Custo com as Obras: R$ 67.961.077,95 Fonte de recursos: Recursos do Governo Federal: Programa de Aceleração do Crescimento – PAC I(Modalidade Urbanização de Assentamentos Precários) – R$ 50.428.866,29 Recursos do Governo Municipal: Orçamento Geral do Município e do FundoMunicipal de Política Urbana e habitacional - FMPUH – R$ 29.770.736,75(SEHDU, 2012)

4.5. Situação Fundiária A área foi comprada por uma associação denominada “Associação Por Moradia Colinas D’Oeste”, que teve origem em outra associação denominada COPROMO - Cooperativa Pró-Moradia. Esta última foi fundada para a construção de moradias em processo de mutirão na Avenida Getúlio Vargas no distrito de Piratininga, no entanto, não conseguiu atender a todos os associados neste empreendimento. Com isso, para atender aos associados não contemplados, a referida associação comprou parte da área do Colinas D’Oeste / Morro do Socó, com o objetivo de desenvolver um projeto habitacional para o assentamento de famílias de baixa renda. A Associação Por Moradia Colinas D’Oeste, passou a vender uma cota (fração) da área aos interessados, os quais pagavam uma taxa mensal. A associação contratou a empresa “ECO Arquitetos Associados S/C Ltda.” para elaborar o projeto habitacional, no entanto no decorrer do processo, perdeu o controle da situação e o projeto habitacional não foi viabilizado. As famílias mais antigas relatam que quando chegaram à área, por volta de 1996, havia vegetação e diversos tipos de animais, tais como, tatus, quatis, socós e cobras, configurando-a como área importante para preservação da qualidade ambiental do município.

Além da ocupação promovida pela Associação Colinas D’Oespontâneas, a Prefeitura Municipal de Osasco, diversos momentos das gestões anteriores, assentou famílias provenientes de remoções de outras áreas da cidade, em caráter provisório que foram consanos pela não fiscalização e o não enfrentamento Em 2013 a SEDHU elabora o Plano de Regularização Fundiária para o Colinas D’Oeste para subsidiar o processo de regularização da área que compõe a favelanão foi apresentado e nem aprovado pela populaçãoNa tabela (Fig. 6 ) pode ser verificada a complexidade a ser enfrentada pelo processo de regularização fundiária de modo a viabilizar a consolidação da favela e consequente regularização das propriedades existentes na área.A Lei 11.977/2009 com novos marcos normativos, institiu o PMCMV e também por meio de seus artigos, viabilizou a elaboração dos planos de regularização de interesse social, tendo como um dos principais instrumentos o auto de demarcaçassentamentos precários. A Prefitura de Osasco por meio da Lei complementar 232/12 reorganiza e atribui à SEHDU a responsabilidade da foramtação e da implementação dos instrumentos para a regularização fundiária de interesse social.A demarcação urbanistica como um procedimento administrativo se estabelece como um registro, uma averbação na matricula, a qual foi aplicada no Colinas em 2014, devendo a partir desta data ser contado o prazo de 05 anos para a consolidação da situação fundiária daquele territorio.

Fig. 6: Tabela de identificação da situação fundiária Fonte: Plano de regularização, SEHDU, 201

Além da ocupação promovida pela Associação Colinas D’Oeste e das ocupações espontâneas, a Prefeitura Municipal de Osasco, por meio da Secretaria de Habitação, em diversos momentos das gestões anteriores, assentou famílias provenientes de remoções de outras áreas da cidade, em caráter provisório que foram consolidadas ao longo dos anos pela não fiscalização e o não enfrentamento efetivo do problema.

HU elabora o Plano de Regularização Fundiária para o Colinas D’Oeste para subsidiar o processo de regularização da área que compõe a favelanão foi apresentado e nem aprovado pela população.

pode ser verificada a complexidade a ser enfrentada pelo processo de regularização fundiária de modo a viabilizar a consolidação da favela e consequente

des existentes na área. A Lei 11.977/2009 com novos marcos normativos, institiu o PMCMV e também por meio de seus artigos, viabilizou a elaboração dos planos de regularização de interesse social, tendo como um dos principais instrumentos o auto de demarcaç

Osasco por meio da Lei complementar 232/12 reorganiza e atribui à SEHDU a responsabilidade da foramtação e da implementação dos instrumentos para a regularização fundiária de interesse social.

marcação urbanistica como um procedimento administrativo se estabelece como um registro, uma averbação na matricula, a qual foi aplicada no Colinas em 2014, devendo a partir desta data ser contado o prazo de 05 anos para a consolidação da situação

da situação fundiária do Colinas D’Oeste. SEHDU, 2013

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este e das ocupações da Secretaria de Habitação, em

diversos momentos das gestões anteriores, assentou famílias provenientes de remoções olidadas ao longo dos

do problema. HU elabora o Plano de Regularização Fundiária para o Colinas D’Oeste

para subsidiar o processo de regularização da área que compõe a favela, o qual ainda

pode ser verificada a complexidade a ser enfrentada pelo processo de regularização fundiária de modo a viabilizar a consolidação da favela e consequente

A Lei 11.977/2009 com novos marcos normativos, institiu o PMCMV e também por meio de seus artigos, viabilizou a elaboração dos planos de regularização de interesse social, tendo como um dos principais instrumentos o auto de demarcação urbanistica dos

Osasco por meio da Lei complementar 232/12 reorganiza e atribui à SEHDU a responsabilidade da foramtação e da implementação dos instrumentos para a

marcação urbanistica como um procedimento administrativo se estabelece como um registro, uma averbação na matricula, a qual foi aplicada no Colinas em 2014, devendo a partir desta data ser contado o prazo de 05 anos para a consolidação da situação

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Em 2016 foram expedidas e entregues a seus beneficiarios as primeiras declarações de doação das unidades habitacionais executdas com os recursos do PAC. A partir da regularização fundiária a favela poderá então estabelecer-se como territorio formal sendo inserida no conjunto do territorio da cidade e seus cidadãos regulramente instalados nele.

4.6. Atuação da Prefeitura no Colinas D’Oeste A Favela Colinas D’Oeste possui alta compelxidade tanto física, social e jurídica denotando a necessidade de uma atuação conjunta e continua de todos os órgãos municipais, o que acontenceu somente no incio do processo de urbanização e em algumas ações pontuais realizadas posteriormente. O trabalho de acompanhamento social é realizado pela SEHDU de maneira mais intensiva junto às familias que ainda serão reassentadas nas unidades em construção, sendo as ocorrencias quanto as redes de infraestrutura atendidas pontualmente pela Companhia de Saneamento Basico do Estado de São Paulo – SABESP, quando solicitado. Cabe ressaltar que as redes e a Estação de Tratamento de Esgotos - ETE implantadas não foram recebidas oficialmente, no entanto são consideradas oficiais. Além da EMEIF e da Casa de Cultura os demais espaços publicos seguem em estado de conservação precários. A coleta de lixo realizada pela empresa concessionaria ECO-OSASCO é regular nas áreas onde o caminhão de lixo tem acesso franco, para as demais a empresa instalou caçambas em umas das vias principais, onde observa-se a disposição e o acumulo de lixo de maneira irregular. A implantação de centro de triagem de materiais recicláveis foi uma das realizações da SEHDU junto a Secretaria de Trabalho e Inclusão que formalizou a cooperativa de catadoras, beneficiando 20 familias com a geração de trabalho e renda. Verifica-se no entanto que a partir de 2012 com a instituição da SECONTRU a fiscalização das novas ocupações se tornou mais fragil possiblitando a ocupação das áreas de preservação permanente e de risco. (Fig. 7 )

Em 2015 a SEHDU executou uma ação de reintegração de posse de parte da área do Parque Antonio Calderon, demarcado no inicio das obras, o qual é área de recuperação ambeintal A urbanização de uma favela é um processo longo e complexo que não se conclui em apenas 04 (quatro), o que pode ser verificado com o relato ora apresentado, uma vez que desde 2005 a SEHDU atua na área, passando por 02

(dois) prefeitos em 11 anos. Fig. 7: Imagem aérea mostrando o inicio da ocupaçãoaos fundos da EMEIF Fonte: Imagem realizada peloAutor, Vôo, 2011

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CONSIDERAÇÕES FINAIS Em onze anos de atuação na urbanização das favelas, por meio da SEHDU o município segue aprimorando os instrumentos de acompanhamento social, de identificação das dimensões e níveis de complexidade, bem como avança no processo de regularização fundiária destes territórios, com o intuito de integrá-los ao território formal e à agenda de planejamentomunicipal. Mas um dos maiores desafios para o programa de urbanização de favelas de Osasco ainda é a apropriação, pelo conjunto de organismos e agentes municipais, das ações realizadas na urbanização de favelas. Entende-se que a avaliação do programa é um dos caminhos para verificar as lacunas existentes na atuação da municipalidade frente a esta problemática. Entende-se que no momento em que a SEHDU foi definida como órgão responsável frente a gestão dos recursos investidos pelo Governo Federal, os demais órgãos desobrigaram-se do enfrentamento da problemática destas ocupaçõesno município, a que eram submetidos de modo precário e pontual,antes da implementação do Programa de Urbanização de Favelas. Caberia então a aplicação de um processo de avaliação e monitoramento para aferir as dimensões dos assentamentos e sua complexidade de forma a planejar as intervenções e as formas de atuação dos organismos municipais definindo à cada um, sua responsabilidade especifica dentro do conjunto de ações necessárias a integração à cidade formal. Entende-se que a implementação do programa de urbanização de favelas em Osasco foi um aprendizado e uma construção no tempo, devendo ser verificado por meio de uma metodologia de avaliação, a fim de levantar os pontos positivos os negativos,para desta forma poderser replicado. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ABREU, M. A. Reconstruindo uma história esquecida: origem e expansão inicial das favelas do Rio de Janeiro. In: Espaço & Debates, nº 37, 1994 [p.34-46]. BURGOS, Marcelo. Dos Parques proletários ao Favela-Bairro: as políticas nas favelas do Rio de Janeiro. In: Zaluar, Alba e Alvito, Marcos. (org.) Um Século de Favela. 5ª edição. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. CARDOSO, Adauto Luiz. Habitação Social nas Metrópoles Brasileiras - Uma avaliação das políticas habitacionais em Belém, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo no final do século XX. Rio de Janeiro: ANTAC, 2007, Coleção Habitare. CASTELLS, Manuel. A Questão Urbana. Tradução Arlene Caetano. 6ª edição. Coleção Pensamento Crítico. Vol.48. São Paulo: Paz e Terra, 2014. DENALDI, Rosana.Políticas de Urbanização de Favelas: evolução e impasses. Tese de Doutorado em Arquitetura e Urbanismo. São Paulo: Universidade de São Paulo 2003. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATISTICA – IBGE. CENSO, 2000. __________________________________________________. CENSO, 2010 Ministério das Cidades – MCidades. Plano Nacional de Habitação. Versão para debates Primeira impressão. Brasília: Ministério das Cidades/ Secretaria Nacional de Habitação, 2010 ____________________________. Ações Integradas de Urbanização de Assentamentos Precários. 2ª edição. Brasília/São Paulo: Ministério das Cidades/Aliança das Cidades, 2010 PASTERNAK, Suzana. A favela que virou cidade. In: VALENÇA. M. M. (org.). Cidade (I) legal. Rio de Janeiro: Mauad X, 2008, p. 73-108. RUBIO, Viviane Manzione. Projeto de urbanização de assentamentos precários no Rio de Janeiro e São Paulo: um instrumento de construção de cidade. Dissertação de Mestrado em Arquitetura e Urbanismo. São Paulo: Universidade Presbiteriana Mackenzie, 2011.

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