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Territorio de conflitos: uma analise das novas formas de regulação ambiental na
zona costeira de Santa Catarina
Claire Cerdan Mariana Aquilante Policarpo
RESUMO
O litoral de Santa Catarina (Brasil) é um espaço de diferentes atividades socioeconômicas e
dinâmicas territoriais com perfis diferenciados, possuindo diversas modalidades de apropriação e
uso dos recursos naturais e dos ativos territoriais. Hoje, as estratégias econômicas adotadas
dependem criticamente de bens e de serviços ambientais, mas esta dependência varia em função
da categoria dos atores (locais ou extra-territoriais) e da evolução das estratégias econômicas dos
atores locais (produtores, pescadores, agricultores familiares e moradores da região). Como
consequência, existem na região inumeros conflitos no que diz respeito à gestão dos recursos
naturais, ao uso do espaço e à mudança nos sistemas de valores e ao modo de vida das
comunidades. Com vistas a negociar e resolver tais conflitos, algumas estratégias são postas em
pratica por diversos grupos de atores, como a formação de coalizões compostas por associações
ou movimentos privados ou da sociedade civil, ou que baseiam-se em dispositivos jurídicos de
maior abrangência. Diante deste cenario, o objetivo deste artigo é identificar sob quais condições
estruturais (relações econômicas e de poder), cognitivas (visões de mundo, representações,
lógicas) e políticas estas estratégias que estão surgindo, muitas vezes implementadas de cima
para baixo, permitem a resolução de conflitos existentes na região e a promoção de um novo
sistema de governança voltado para o desenvolvimento territorial sustentavel. A hipotese principal
é de que estas novas estratégias podem tornar as dinâmicas territoriais mais sustentáveis com a
condição de que elas se apóiem numa construção social dos problemas ambientais pelas
diferentes categorias dos atores locais e extra-territoriais e em arranjos institucionais (coalizões)
participativos, legítimos e conectados. Os resultados deste artigo inscreve-se num projeto mais
amplo, denominado “Desarrollo territorial, sustentabilidad ambiental y coaliciones extra-
territoriales” (Bebbington, Ospina, Ramirez). Duas estratégias foram analisadas em maior
profundidade: a Area de Proteção Ambiental da Baleia Franca e o Parque Estadual da Serra do
Tabuleiro, este em processo de recategorização. Como principais resultados, podemos considerar
que estas estratégias são: um espaço de tomada de consciência dos impactos ambientais;
aumentam a mobilização local em torno da resolução de problemas; promovem a aprendizagem
entre os diferentes atores, ao dar consciência dos problemas que existem e os meios legais de se
buscar resolvê-los; estimulam uma dinâmica coletiva de reflexão e definição das regras de uso
dos recursos; e demonstram terem sido uma tentativa de negociação de conflitos que permeiam
grande parte das relações dos atores locais e extra-territoriais na região. Constatamos também os
papéis desempenhados pelos diferentes atores: (i) agentes governamentais exercendo um papel
ambíguo (hegemonia de uma visão desenvolvimentista-predatória), (ii) um setor empresarial
atrelado ao produtivismo externalizador de custos ecológicos e sociais, com um segmento
minoritário que apela aos princípios de sustentabilidade de forma retórica “oportunista”, atrelada a
uma visão cientificista-tecnicista do processo de gestão do capital natural e cultural, (iii) um setor
de organizações civis desenvolvimentistas ainda embrionário e frágil nos processos decisórios
com perfil estratégico, e (iv) um setor técnico-científico com visões fortemente controvertidas
sobre como promover o uso do capital natural nos processos de crescimento econômico sensíveis
à busca de equidade.
2
INTRODUÇÃO
No Brasil, a zona costeira é considerada patrimônio nacional pela Constituição Federal, art.
225, parágrafo 4º (BRASIL, 2011). Com efeito, torna-se um patrimônio de todos, e todos tem
direitos e deveres perante ela no que diz respeito à preservação ambiental e ao uso dos recursos
naturais, a fim de garantir um ambiente equilibrado para as presentes e futuras gerações. Numa
extensão de 8.698 km, abrange dezessete estados e mais de 400 municípios e cinco das nove
regiões metropolitanas existentes no pais. Além de registrar importantes porções contínuas de
manguezais, de recifes de corais, de campos de dunas, estuários e de complexos lagunares, a
zona costeira concentra atividades industriais e complexos portuários, energéticos e turísticos que
contribuem com 70% do Produto Interno Bruto nacional (IBGE, 2006). Esse cenário conta com a
presença de diversos atores que investem em atividades de lazer e de moradia, além da
exploração de bens e serviços ambientais, reforçando as pressões antrópicas exercidas sobre os
ecossistemas costeiros, mas também criando rendas e oportunidades de empregos para a
população local.
O litoral catarinense não escapa dessas evoluções. Em Santa Catarina, a zona costeira é
um espaço que traz em si muitas contradições sociais, econômicas, políticas, ambientais e
culturais. Ao mesmo tempo em que foi palco de um processo de desenvolvimento peculiar – o
chamado “modelo de desenvolvimento catarinense” –, apresenta também semelhanças com
outras regiões costeiras em relação à degradação socioambiental e ao processo de urbanização e
litoralização da população. Atualmente, três dinâmicas territoriais estão consolidadas envolvendo
diferentes grupos de atores (locais e extra-territoriais) com atividades econômicas e estratégias
contrastantes convivendo de forma sinérgica e conflituosa com o uso diversificado e intenso dos
recursos naturais. Observa-se, nesta região, a presença de importantes inversões privadas
externas, oriundas principalmente dos atores do turismo de grande escala (turismo de massa) a
partir da década de 1990, bem como uma desestruturação progressiva das atividades tradicionais
de agriculturas familiares e da pesca artesanal (CERDAN et al., 2011). De modo geral, varios
estudos ali realizados evidenciaram a presença de sistemas de gestão dos recursos naturais em
situação de crise estrutural, em função (i) da persistência da condição de livre acesso aos
recursos naturais; (ii) do acirramento dos conflitos de uso desses mesmos, e (iii) da dinâmica de
especulação imobiliária e expansão do turismo de massa, drenando a força de trabalho das
famílias de pescadores para os setores da construção civil e do comércio. Consequentemente,
constata-se a presença de diversos conflitos entre os proprios atores locais e entre estes e os
atores extra-territoriais, no que diz respeito à gestão dos recursos naturais, ao uso do espaço e à
mudança nos sistemas de valores e modo de vida das comunidades.
Diante deste cenário, o objetivo geral deste artigo é identificar sob quais condições
estruturais (relações econômicas e de poder), cognitivas (visões de mundo, representações,
lógicas) e políticas estas estratégias que estão surgindo, muitas vezes implementadas de cima
para baixo, permitem a resolução de conflitos existentes na região e a promoção de um novo
sistema de governança voltado para o desenvolvimento territorial sustentavel. Consideramos
como hipotese que as novas estratégias que surgem visando resolver conflitos socioambientais
podem tornar as dinâmicas territoriais mais sustentáveis com a condição de que elas se apóiem
numa construção social dos problemas ambientais pelas diferentes categorias dos atores locais e
extra-territoriais) e em arranjos institucionais (coalizões) participativos, legítimos e conectados.
Para tanto, este estudo explora com mais detalhes duas novas formas de regulação ambiental do
litoral centro-sul catarinense (LCS) que estão sendo implementadas através da mobilização de
instrumentos jurídicos (Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca – APA-BF, e o Parque
Estadual da Serra do Tabuleiro – PEST, este em processo atual de recategorização), envolvendo
diferentes categorias de atores locais e extra-territoriais, como os agentes governamentais, o setor
empresarial atrelado ao desenvolvimento do turismo de massa, o setor de organizações civis
3
desenvolvimentistas e o setor técnico-científico. Neste sentido, propomos identificar as principais
estratégias adotadas por diferentes atores envolvidos nestas duas experiências, bem como as
politicas, as instituições e as coalizões formadas a fim de tornar as dinâmicas territoriais
dominantes na região mais sustentáveis e, assim, buscar minimizar, negociar ou até resolver os
conflitos existentes.
O enfoque analitico utilizado refere-se à gestão dos recursos naturais de uso comum, mais
especificamente ao modelo de analise institucional e desenvolvimento (IAD) elaborado por Elinor
Ostrom em parceria com especialistas da economia ecológica (1986, 2005, 2010; 2011). Com o
uso deste modelo, é possivel caracterizar a situação de ação considerando (i) o conjunto de
atores, (ii) as suas posições específicas, (iii) o conjunto de ações permitidas, (iv) os resultados
potenciais, (v) o nível de controle, (vi) as informações disponíveis e (vii) os custos e benefícios –
que servem como incentivos e impedimentos – atribuído a ações e resultados (OSTROM, 2011).
Utilizando o conceito de “situação de ação1” compreende-se as representações que são
veiculadas pelos discursos dos diferentes atores e que explicam a sua intenção. Por sua vez, as
representações nos permitem compreender as estratégias de cada grupo e o seu padrão de
interação com os demais grupos atuando no território, incluindo as formas pelas quais os atores
percebem determinado problema e como eles se referem aos demais atores (especialmente as
relações envolvendo os atores locais e os atores extra-territoriais). Elas refletem também as
ideologias sobre as quais os atores baseiam seu comportamento na cena do desenvolvimento e
expressam os objetivos que visam atingir.
O estudo mobilizou documentos, entrevistas, questionários, observação participante em
espaços de negociação e de regulação ambiental, e revisão de estudos secundários compilados
em dois programas de pesquisa: o programa DTR-IC (CERDAN et al., 2011a, CERDAN et al.,
2011b) e o programa de pesquisa sobre Desenvolvimento Territorial Sustentável2 (Vieira, 2006).
Os resultados deste artigo inscreve-se num projeto mais amplo, denominado “Desarrollo territorial,
sustentabilidad ambiental y coaliciones extra-territoriales” (BEBBINGTON, OSPINA, RAMIREZ,
2011).
Nossa linha de argumentação parte de uma análise cruzada entre i) as “condições dentro
do território” relacionadas às estratégias econômicas dos atores locais e suas representações
sobre os limites ambientais e ii) as “condições fora do território” relacionadas às estratégias
econômicas dos atores extra territoriais e as condições de relações entre atores locais e extra
territoriais. A partir da compreensão destas estratégias, identifica-se as coalizões e organizações
existentes na zona-costeira centro-sul, bem como os principais dispositivos juridicos, instituições,
politicas e programas que incidem na area. Em seguida, é feita a analise de duas estratégias que
correspondem a um dispositivo juridico que permite a participação de diferentes atores, uma que
ja atuou num caso de um conflito historico na região (de definição dos critérios de abertura da
barra da Lagoa de Ibiraquera) e outra que esta em processo atual de recategorização, passando
de Parque Estadual para um mosaico de Unidades de Conservação, entre eles uma APA, que
permite diferentes usos dos recursos naturais.
1 Situações de ação são os espaços sociais onde os indivíduos interagem, trocam bens e serviços, resolvem problemas,
dominam uns aos outros, também sendo um espaço de luta, de conflito, de embates (OSTROM, 2011).
2 Cabe salientar que, desde 2001, uma equipe de docentes-pesquisadores, estudantes e estagiários, sediada no Núcleo
Interdisciplinar de Meio Ambiente & Desenvolvimento da Universidade Federal de Santa Catarina (NMD-UFSC), vem
concentrando ações de pesquisa, formação e consultoria nessa área. O eixo-norteador desse programa de extensão
universitária tem sido a realização de uma experiência piloto de avaliação socioambiental participativa, entendida como
etapa inicial de um processo de criação e implementação de uma Agenda 21 local.
4
1. ESTRATÉGIAS E REPRESENTAÇÃO DOS ATORES
das dinâmicas de desenvolvimento territorial e
. Com isso, podemos determinar algumas estratégias adotadas por
diferentes grupos de atores e a representação que estes tem sobre os limites ambientais das
atividades que desenvolvem. Como consequência, diferentes relações de cooperação, de
concorrência e até de conflitos se estabelecem entre os diferentes grupos, sendo as principais
dificuldades relacionadas ao uso do espaço (terra e mar)3, dos recursos naturais e a construção
de vários projetos políticos para o território. E neste sentido, surgem formas de regulação que
buscam negociar e até resolver estes conflitos e tornar as dinâmicas mais sustentaveis. A seguir
serão destacadas algumas destas estratégias adotadas pelos diferentes grupos de atores
existentes no LCS a fim de compreendermos o surgimento destas novas formas de regulação
ambiental incidentes na região.
1.1. Condições dentro do território
De acordo com os estudos anteriores (CERDAN et al., 2009; 2010; 2011), na fase de
colonização do litoral centro-sul catarinense e de modernização dos setores agrícolas e
pesqueiros, os atores locais que influenciaram a evolução econômica do território pertenciam a
uma sociedade de pescadores-agricultores dominados por: i) donos das terras (ou herdeiros de
sesmarias), e ii) uma burguesia oriunda da pequena produção mercantil e descendente de
imigrantes europeus (donos de moinhos). Esses atores desenvolveram importantes redes de
comercialização, que permitiam o escoamento das mercadorias (madeira, óleo de baleia,
alimentos) para grandes cidades do Estado do Rio de Janeiro e de São Paulo, reforçando os seus
poderes locais e suas capacidades de articulação com os representantes do Estado ou da
Federação. Em paralelo, as comunidades rurais mantinham entre elas relações de sinergias, de
concorrência e de conflitos, principalmente no que diz respeito ao acesso aos recursos naturais.
No decorrer dos anos foram implementadas práticas e regras de gestão dos recursos naturais
principalmente baseadas em saberes tradicionais e nas observações dos ciclos da natureza e
dos ecossistemas, além do respeito às instituições locais.
Até os anos 1960, a agricultura (mandioca, arroz e açúcar) era a principal fonte de renda
das famílias do LCS e a pesca de peixes no mar e de camarões ou siri nas lagoas era praticada
para a subsistência (fonte de proteínas animais). Os programas nacionais de modernização da
pesca dos anos 1970 inverterem drasticamente esse cenário, incentivando indiretamente a pesca
artesanal, possibilitando a expansão dos mercados de pescados e camarões, e marcando uma
tendência de redução irreversíveis das áreas agrícolas na região. No final dos anos 1970,
observa-se um aumento das necessidades financeiras das famílias cada vez mais inseridas numa
economia de mercado, bem como um aumento da população na região. A dificuldade em firmar
acordos de pesca e limitações normativas acabam reforçando a competição desordenada pela
captura, favorecendo a sobre-exploração dos recursos e o surgimento de conflitos internos. Desse
modo, nos anos 1980, a diminuição do estoque pesqueiro, a dependência econômica crescente
dos atores locais à atividade pesqueira e os conflitos entre os grupos de usuários provocaram
3 Os conflitos nessas regiões são diversos e implicam várias categorias de atores. Uma parte deles foi solucionada
através de medidas municipais (decretos) ou de negociação entre as categorias: surfistas e pescadores – pescadores
industriais / pescadores artesanais – empreendimentos turísticos privados/moradores, etc.
5
diversas mudanças no nível dos sistemas de manejo dos recursos ambientais, passando de um
sistema tradicional de regras e acordos tácitos para uma regulamentação federal (com presença
de agentes fiscalizadores).
O período mais recente se caracteriza pela ausência dos agentes fiscalizadores
(dificuldades orçamentárias) além da emergência de novos desafios relacionados a presença
cada vez mais importante de turistas, à pressão imobiliária e de atividades diversas convivendo no
mesmo espaço (esportes, lazer, econômica). As comunidades continuam se reproduzindo social,
política, econômica e culturalmente, mesmo que em menor escala e de formas diferenciadas – o
que demonstra a possibilidade de existência de sinergia mas também de concorrência entre as
dinâmicas territoriais e a capacidade de diversos atores sociais de se diversificarem a fim de se
adaptarem a novos contextos (CERDAN et al., 2010; 2011a; 2011b) (ver tabela 1).
Tabela 1 – Evoluções das principais estratégias econômicas e grau de dependência dos serviços
ambientais
Periodo Estratégias econômicas
Grau de dependência aos
serviços ambientais
Pressões sobre os recursos naturais (tipo
e nível) Tipo de regulação
Até os anos 1960
Agricultura e pesca de subsistência, exploração das
madeiras e caça à baleia
Forte
Pressões importantes sobre os recursos
florestais (extração e comercialização)
Poucas pressões nos recursos pesqueiros e
agricultura
Regras locais e práticas tradicionais
Presença de organizações representativas da pesca no
nível local (colônia de pescadores) e agência federal
da pesca com regras genéricas, dificilmente
aplicadas à escala artesanal
Final dos anos 1960 - 1970
Modernização da pesca artesanal (rede e pesca de camarões
com lâmpadas) Emergência de novos
mercados de camarões e peixes para a população
local
Muito forte
Sobre-pesca (aumento das quantidades de
pescados e camarões, pesca de peixes e
camarões de tamanho menor)
Conflitos entre
pescadores “tarrafeiros” e os “redeiros” (conflitos físicos entre pescadores)
Regras locais e praticas tradicionais ineficientes para
resolver essas evoluções Alguns atores começam a negligenciar as regras de
pesca tradicionais Intervenção da policia para
acabar com os conflitos entre pescadores
1980 – 1990
A pesca se torno principal fonte de renda para alguns
pescadores Início da
diversificação de diversos atores
Forte
Diminuição dos estoques, desrespeito às
regras de manejo sustentáveis
Novo modo de governança mobilizando a novo líder (presidente da colônia),
promovendo mudanças e novos regulamentos federais,
fiscais (que controlem a aplicação das regras)
Regulamentação setorial envolvendo apenas os pescadores e o Estado
1990 - 2010
Diversificação das atividades dos atores
locais (agricultura, pesca, serviços
turismos)
Média
Novos tipos de dependência
(beleza natural, paisagem)
Pressão no entorno da lagoa
Conflitos entre a pesca e atividades recreativas e
turísticas
Em busca de novas formas de governança associando os atores extra-territoriais e os atores locais (visão multi-
setorial e multi-atores)
Fonte: Cerdan e Policarpo, 2012.
Hoje, a pluriatividade e a diversificação existem na região, demonstrando a modificação do
meio rural, que passa a assumir funções não apenas produtivas, mas também conta com o
consumo de bens materiais e simbólicos e de serviços. Portanto, estamos diante de uma
agricultura inovadora, sendo praticada em alguns casos através de princípios agroecologicos – na
6
rede de agroecologia do litoral centro-sul estão inseridas varias famílias de produtores que
cultivam e processam produtos orgânicos – ou criando novos serviços, a exemplo do caso dos
produtores que vendem seus produtos diretamente ao consumidor e a organização de pequenas
feiras e pontos de venda (CORDEIRO, 2010; MARTINEL, 2010). Estas últimas dependem da
proximidade com os mercados urbanos, e são iniciativas impulsionadas por alguns produtores
lideres, muitas vezes induzidos por instituições publicas ou não-governamentais (CERDAN,
POLICARPO, VIEIRA, 2012). No caso das famílias de pescadores, também é comum a
incorporação de atividades remuneradas como complemento da renda da pesca.
Esta perspectiva histórica confirma que, dos anos 1960 até hoje, as estratégias
econômicas dos atores locais (principalmente representado pelas comunidades rurais) dependem
criticamente de bens ambientais (água, alimentos, madeira, recursos genéticos, ervas medicinais,
energia) e serviços ambientais (purificação das águas e do ar, armazenagem de carbono,
regulação de inundações, processamento de dejetos, manutenção da diversidade biológica,
regulação de doenças, recreação etc.). Contudo, estas estratégias econômicas se traduzem por
uma série de pressões e problemas ambientais relacionados aos uso dos recursos naturais, como
terras, recursos pesqueiros, recursos hídricos, recursos florestais e recursos floristicos. Parte da
agricultura comercial desenvolve-se com produtos de grande impactos ambientais em decorrência
de uso de água para irrigação (arroz), uso de lenha (proveniente das florestas) para secagem
(fumo) e importantes uso de agrotóxicos (fumo e arroz). Além disso, com o desenvolvimento do
setor do turismo, os atores locais trabalham como prestadores de serviços da construção civil,
constroem pequenos hotéis ou pousadas, alugam suas casas para a temporada de verão, ou
fazem serviços domésticos em residências ou pousadas e trabalham no comércio. Estes
processos tiveram como conseqüência uma progressiva desestruturação dos sistemas
comunitários de produção e de gestão dos recursos naturais, ocasionando uma perda de poder de
influência pelas elites agrárias e o enfraquecimento das instituições locais (CERDAN;
POLICARPO; VIEIRA, 2012).
1.2. Condições fora do território
Como visto anteriormente, na década de 1990 ocorre a transformação da vocação do
espaço rural do litoral relacionado ao desenvolvimento das atividades industriais (agricultura,
pesca e outros setores) e o desenvolvimento das cidades e das atividades turísticas4.
Conseqüentemente, as posições e a natureza das relações entre os atores se modificaram no
decorrer das ultimas décadas. Nesse período, muitas pessoas oriundas do interior do Estado de
Santa Catarina (especialmente Oeste Catarinense e Planalto Serrano) ou de outros Estados,
como Rio Grande do Sul e São Paulo, vieram morar nos espaços rurais do litoral e acabaram
também iniciando atividades econômicas alternativas e projetos de desenvolvimento para os
territórios (empreendimentos turísticos, desenvolvimento de esportes e lazeres aquáticos), pois
grande parte desses migrantes são pessoas articuladas com os representantes públicos. Essa
onda de migração não interferiu direitamente no modelo de ação local. Entretanto, acabou
fragilizando as relações de poder da elite tradicional, oferecendo outras oportunidades de
atividades para a população local.
As novas atividades econômicas presentes na zona costeira centro-sul contribuíram para a
emergência de novos arranjos produtivos e coalizões econômicas e políticas que reúnem algumas
famílias tradicionais dominantes, atores públicos de diferentes setores (fomento, pesquisa,
extensão rural) e também novas representações de produtores – pescadores, moradores dos
4
Esses elementos dependem de importantes recursos financeiros e programas públicos.
7
bairros e pessoas oriundas da região ou de fora. Na região de estudo aparecem novos
representantes da sociedade civil e emergem outros espaços de discussão e de negociações
públicos (fóruns, conselhos de desenvolvimento, comitês de micro-bacias, agenda 21, etc.)5. Entre
eles, destaca-se os movimentos ambientalistas, os representantes do setor produtivo e as
coalizões culturais (SHERER-WARREN, 2005).
Estas estratégias adotadas pelos atores extra-territoriais também dependem criticamente
dos serviços ambientais porque o turismo na região apóia–se no uso de inúmeras belezas
naturais (costão, área pouca urbanizado) e outros recursos naturais como baleia, ondas, vento,
condições climáticas. Ele pode ser classificado assim em duas categorias de atores. A primeira
esta relacionada aos jovens das grandes cidades que ficam na região para poucos dias
(essencialmente para festas noturnas). Uma outra categoria de turistas esta relacionada à pratica
intensa de esporte. As duas categorias de turismo apresentam oportunidades para o
desenvolvimento da economia local bem como impactos ambientais distintos. Deste modo,
podemos afirmar que existem pressões sobre os padrões ambientais das atividades turísticas,
especialmente relacionados às instituições de regulação ambiental, como APA-BF, Ibama, Forum
da Agenda 21 e também por parte de atores locais, principalmente aqueles que dependem do
meio ambiente e dos recursos naturais para geração de renda e até por outros turistas.
Uma outra atividade econômica liderada pelos atores extra-territoriais diz respeito à
mineração das dunas (extração de areia) no interior das lagoas (conchas calcarias) e no subsolo
(carvão). A mineração de conchas calcarias é alvo de constantes conflitos, já que os defensores
argumentam que a empresa mineradora ajuda os pescadores (dessassoram a lagoa, abrem o
acesso da lagoa ao mar), mas outros apontam os riscos da atividade (poluição da lagoa em
metais pesadas, dependência dos pescadores para com a empresa mineradora, possível
inviabilidade da atividade pesqueira).
1.3. Relações entre atores locais e extra-territoriais
Os elementos abordados anteriormente permitem confirmar que as estratégias econômicas
de um grande numero de atores do território e dos atores extra-territoriais dependem fortemente
da sua capacidade de mobilizar e preservar o capital natural e os serviços ambientais que derivam
dos mesmos. Além disso, a analise do jogo dos atores identifica duas visões de desenvolvimento:
- um grupo atribui o protagonismo transformador aos investimentos de empresários
externos, que devem ser atraídos com o apoio das prefeituras e do governo do estado de Santa
Catarina. Esses encontram na crise da pesca artesanal e nas transformações da agricultura
familiar condições favoráveis para tratá-las como atividades econômicas residuais e suscetíveis
ao desaparecimento, sendo substituíveis pela ocupação em atividades ligadas ao turismo de
massa.
- Um outro grupo de atores busca gestar inovações a partir dos atores locais, conferindo à
pesca artesanal e à agricultura familiar centralidade na diversificação do sistema produtivo. Neste
grupo, os problemas ambientais assumem importância central, pois afetam questões como a
qualidade de vida e a viabilidade de atividades tradicionais. Essa questão tornou-se ainda a
principal fonte de mobilização dos atores locais, expressa na organização de várias instituições
ambientalistas protagonizadas pela sociedade civil, que atuam em paralelo às instituições estatais.
Essas visões marcam nitidamente as interações sociais em torno do acesso e de uso dos
recursos naturais.
5
Durante muito tempo várias ONGs e movimentos sociais não interagiam com o governo local, por princípio ou como
manifestação de oposição. Mesmo se isso permitiu a consolidação de uma certa autonomia, esse fenômeno dificultou a
conversa com os outros atores do território para a construção de um projeto político mais amplo (CERDAN et al., 2010).
8
Estas duas principais visões de desenvolvimento determinaram as estratégias adotadas
pelos diferentes atores. Estas estratégias evoluiram ao longo do tempo, causando pressão sobre
os recursos naturais e gerando diferentes formas de regulação ambiental, seja em forma de
politicas ou através de instituições e sistemas de gestão. Neste sentido, surgem atualmente
algumas coalizões poderosas e comprometidas com a preservação do patrimônio natural do
território igualmente preocupadas com o desenvolvimento das comunidades. Partiremos da
analise de dois exemplos concretos: a APA da Baleia Franca e o processo de recategorização do
Parque Estadual da Serra do Tabuleiro. Os parágrafos seguintes visam portanto caracterizar
como se estrutura e funciona esses arranjos institucionais; quais são os principais bloqueios e
sinergias; e avaliar a sua capacidade de tornar as dinâmicas territoriais mais sustentáveis e
gerenciar os conflitos existentes entre diferentes grupos de atores. Antes disso, parece importante
apresentar o perfil das principais coalizões encontradas na região.
2. COALIZÕES E ORGANIZAÇÕES LOCAIS: ALGUNS EXEMPLOS
2.1. Organizações e coalizões da sociedade civil no litoral centro-sul de Santa Catarina
As coalizões levantadas na região de estudo são formadas por associações ou
movimentos privados ou da sociedade civil, ou baseiam-se em dispositivos jurídicos de maior
abrangência. Essas ações coletivas podem ser consideradas como coalizões que permitem o
fortalecimento da sociedade civil ou a implementação do sistema de regulação e de controle social
para resolver problemas locais (Tabela 2). Esses tipos de iniciativas acabam modificando a
governança territorial e podem vir a fornecer formas de regulação ambiental que tornam as
dinâmicas dominantes mais sustentáveis (CERDAN et al., 2010).
Tabela 2 – Algumas organizações da sociedade civil no LCS
Nome Período de emergência
Tipo de atores envolvidos
Atividades
Movimento Ambiental do Rosa
(MAR) Década de 1990
Atores extra territoriais e atores locais (gaúchos e
militantes do partido dos
trabalhadores (PT)
Mobilização contra novas construções imobiliárias em área de preservação
permanente, danos ao meio ambiente e desmatamento
Associação Comunitária Ibiraquera
Gramense (ACIG)
1986 Atores locais
- Ação civil publica contra o Grupo Gerdau (empresa extraterritorial), que havia privatizado o acesso a uma da
praia, - Várias ações contra construções
irregulares - Participação ativa na formulação do
Plano Diretor de Imbituba; - Campanha publica a favor da
abertura dos caminhos da Praia e a proibição de veículos na faixa de praia
Associacao Comercial e
Comunitaria de Ibiraquera (ACCI)
-
Atores locais (pescadores e membros da
comunidade rural
Ações civis publicas contra construções em áreas de preservação permanente, em terrenos de marinha
(destruição de um rancho de pescadores)
Conselho Comunitario de Ibiraquera (CCI)
Criado em 1993 e reestruturado em
1998
Atores locais (pescadores e membros da
comunidade rural
- Ações de conscientização e limpeza das praias e das lagoas, retirada de
cerca de dentro da lagoa - Cursos de capacitação e de
9
valorização da cultura local (culinária, medicina tradicional)
- Ações civis contra construções irregulares
- Participação no Plano Diretor de Imbituba
Associação de pescadores
6
Varias associações emergiram
(varias associações
se enquadram nestes movimentos, muitos
vezes existindo conflitos entre elas)
Atores locais (pescadores e membros das comunidades)
Na região de Ibiraquera o movimento dos pescadores vai além da
apropriação do instrumento que os representa perante a sociedade
democrática (as Colônias de Pesca), mas na apropriação dos espaços de
tomadas de decisão em âmbito localizado, e no estabelecimento de
arranjos institucionais com a participação ativa de representantes
de pescadores
Associação Surf de Imbituba
Atores locais (surfistas e alguns
deles sendo pescadores ou de
famílias de pescadores)
- Participação em arranjos institucionais
- Garantia da pratica do surf com respeito àas regras delimitadas
Movimento pela recategorização
das Areas Costeiras do PEST
A partir de 2005, pela junção de varias associações da sociedade civil
existentes na area
Atores locais, entre moradores e
empreendedores
- Reduzir a area do PEST -Criar uma nova Unidade de
Conservação (APA Costeira do Massiambu)
Fórum Parlamentar do Parque
Estadual da Serra do Tabuleiro
(FEEC) - GTForum
A partir de 2006 Atores locais e extra-territoriais
- Criado para elaborar uma proposta de definição de novos limites e
enquadramento do referido Parque na lei do SEUC
Fonte: Cerdan e Policarpo, 2012.
No caso da região da Lagoa de Ibiraquera, boa parte dessas organizações foram criadas
na década 1981 – 1994, quando o contexto social e institucional era marcado pela forte presença
de organizações sócio-produtivas (definição de regras de pesca, fiscalização), amenizando assim
alguns dos conflitos existentes (SEIXAS; BERKES, 2005). Em torno no PEST e de sua
recategorização, os movimentos se iniciaram a partir de 2005, pelas restriçoes normativas
impostas a seus moradores e também pela intensificação e expansão do turismo de massa em
toda a região. Isso levou as comunidades, ao lado de alguns atores extra-territoriais e em ambos
os casos, a se mobilizarem em torno de ações de justiça ou de sensibilização publica.
Outras interações entre atores territoriais e extra-territoriais se dão através de dispositivos
que mobilizam instrumentos jurídicos. Este sistema de planejamento e de gestão vem criando,
também, um quadro mais favorável à promoção de iniciativas locais, à inserção de novos atores
6. Atualmente, os pescadores artesanais da região estão organizados por meio de associações locais, em cada
localidade, e por meio de uma associação maior que engloba todas as lideranças e representantes das associações
locais. Por exemplo, a Associação de Pescadores da Comunidade de Ibiraquera (ASPECI) foi fundada em dezembro de
2003 e engloba 10 comunidades. Através da ASPECI, os pescadores participam do Fórum da Agenda 21 Local de
Ibiraquera. A associação surgiu a partir do grupo de trabalho da Pesca deste Fórum (FILARDI, 2007, ADRIANO, 2011).
Além da ASPECI, há também a Associação de Pescadores de Garopaba (APG), que incluem pescadores que pescam
na lagoa; Estas duas, hoja, são associações muito importantes para a comunidade, mas vivenciam conflitos entre elas.
10
públicos e à formação de novas coalizões nos espaços públicos, mesmo que em alguns casos
sejam pouco efetivas na realidade.
2.1. Dispositivos jurídicos, politicas e programas de gestão do recursos naturais incidentes no litoral centro-sul catarinense
O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) foi instituído pela Lei nº 7.661 de
16/05/1988, sendo parte integrante da Política Nacional para Recursos do Mar e da Política
Nacional do Meio Ambiente, fixada pela Lei nº 6.938 de 02/09/1981. Sua principal função é a
proteção socioambiental da zona costeira, contribuindo para aumentar a qualidade de vida de sua
população e proteger o patrimônio natural, histórico, étnico e cultural, por meio do zoneamento de
usos e atividades na zona costeira, bem como pela fixação de normas e diretrizes a serem
seguidas pelos Estados e Municípios (BRASIL, 2011). Em 2006, em Santa Catarina, foi
regulamentado e instituido o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC), estabelecendo
metas, estratégias e instrumentos para sua implantação no Estado, tendo como responsavel a
Secretaria de Planejamento do Estado de Santa Catarina (SPG). Entretanto, algumas críticas que
este Plano recebe, tanto a nivel federal quanto estadual, referem-se ao conteúdo de suas normas
serem bastante genéricos, deixando muitas questões ainda em aberto, não apresentando
soluções concretas para os atuais problemas desta região. Da mesma forma, este plano pouco
opera em regime de coordenação interinstitucional, associando vários programas. E, por mais que
exista a tentativa de integração entre as políticas e o incentivo à participação de diversos atores,
ainda existem obstáculos para que na pratica isso ocorra, seja por fatores socioculturais,
sociopolíticos ou socioeconômicos, como a baixa articulação das instituições governamentais com
a sociedade civil, a existência de lobbies de empresários e políticos, o baixo nível de
conhecimento e comprometimento da sociedade, além da carência de recursos humanos e
financeiros (FILARDI, 2007).
Outro dispositivo legal é o caso das Unidades de Conservação, instituídas pela Lei nº
9.985/2000 que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC7). Alguns
destes arranjos surgem como respostas ao atual processo de revisão da concepção tradicional de
gestão centralizada e tecnocrática brasileira. Se até pouco tempo atrás as palavras de ordem
eram "preservação", "isolamento de áreas naturais", "gestão por experts", Macedo (2008) constata
um discurso crescente que visa conciliar a conservação dos recursos naturais com a promoção de
estratégias alternativas de desenvolvimento socioambiental. Assim, oferecem oportunidades para
que as comunidades e os atores extra-territoriais também participem do processo de gestão e da
construção de estratégias alternativas de desenvolvimento, como é o caso das Reservas
Extrativistas (Resex), das Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e dos Fóruns e
Acordos de Pesca – mesmo que não haja na pratica participação efetiva, engajamento e
organização por parte das comunidades, seja por falta de diálogo e interação entre os vários
níveis governamentais e entre eles e as próprias comunidades.
Para o caso especifico deste trabalho, uma importância especial é dada a uma nova
categoria de Unidade de Conservação de Uso Sustentável, denominada de Área de Proteção
Ambiental (APA). Esta categoria foi criada no inicio da década de 1980, com base nos modelos
europeus de áreas protegidas (Parques Naturais do Portugal e na França). É um tipo de área
protegida que contêm propriedades privadas em seu território. No caso brasileiro, a intenção foi de
7 O SNUC regulamenta o processo de criação e gestão de áreas protegidas, sendo divididas em dois grupos de
categorias: áreas de proteção integral e áreas de uso sustentável. Nas primeiras é permitido apenas o uso indireto dos
recursos naturais contidos em seu interior, enquanto que nas segundas são experimentados modelos de uso que
conciliam a conservação ambiental com o uso racional dos recursos.
11
criar um instrumento mais adequado para a p
de Conservação, que pode
), os planos de manejo e os conselhos gestores. Neste contexto é que
foi criada a APA da Baleia Franca, localizada no litoral centro-sul e sul de Santa Catarina.
Contudo, observa-se conflitos de interesse entre desenvolvimento municipal e a implantação de
uma Unidade de Conservação na região.
No LCS observa-se também uma crescente organização dos pescadores e a busca, por
uma parcela destes, da manutenção de seu modo de vida tradicional. Existem no interior da APA
da Baleia Franca, coordenados pelos próprios pescadores artesanais, dois processos de criação
de Reservas Extrativistas, categoria de Unidade de Conservação de uso sustentável voltada à
conservação da natureza e da cultura tradicional. Nessa direção, em 2007, encaminharam ao
Ibama a proposta de criação da “Reserva Extrativista da Pesca Artesanal nos municípios de
Imbituba e Garopaba/SC”. Por um lado, a proposta é apoiada pelo Fórum da Agenda 21 local da
Lagoa de Ibiraquera, Organizações Não-Governamentais (ONG) ambientalistas, a APA-BF,
vinculada ao Instituto Chico Mendes – Ministério do Meio Ambiente (MMA), do Núcleo de Meio
Ambiente e Desenvolvimento (NMD) da UFSC e parte dos pescadores, principalmente os
vinculados às Associações de Pescadores de Garopaba (APG) e de Ibiraquera (Aspeci). Por outro
lado, a Colônia de Pescadores e a Prefeitura de Imbituba assumiram uma posição contrária.
Considerando a diversificação das atividades nesta região, essa proposta ira ganhar legitimidade
na medida em que ela for discutida com os outros atores do território, ou seja, com os atores
extra-territoriais e for sintonizada com as outras propostas já existentes, como por exemplo os
projetos centrados na valorização ou na certificação de varios produtos alimentares no âmbito do
movimento Slow Food e por meio de selos oficiais de qualidade (Agricultura Orgânica, Indicação
Geográfica, Marca Coletiva, Marca Territorial) – esses modelos tendem a reconectar os
consumidores da região com os agricultores familiares (ou atores extra-territoriais com os atores
locais).
A Fundação do Meio Ambiente (FATMA) também é uma instituição estadual importante
para a região, pois ela tem a função de garantir a preservação dos recursos naturais, atuando em
ações de gestão de UCs Estaduais, fiscalização, Licenciamento Ambiental, Programa de
Prevenção e Atendimento a Acidentes com Cargas Perigosas, geoprocessamento, estudos e
pesquisas ambientais, pesquisa da balneabilidade. No caso da recategorização do PEST, ela
emitiu varios pareceres técnicos que diziam respeito à recategorização – e alguns foram
simplesmente ignorados. Quanto a esta questão, varios atores locais, empreendedores e
associações também se uniram e formaram o “Movimento de recategorização”, como veremos
adiante.
3. INTERAÇÕES ATORES EXTRA TERRITORIAIS E ATORES LOCAIS: O EXEMPLO DE DUAS FORMAS DE REGULAÇÃO AMBIENTAL
O LCS é um espaço local recortado por conflitos, que são elementos constitutivos da vida
social e traduzem, de certo modo, o confronto entre a autonomia e a dependência que procuram
impor os poderes locais. O conflito é culturalmente estruturado e reflete os interesses ligados à
escala da hierarquia social que os indivíduos ou grupos sociais ocupam (CAZELLA 2006, p. 242).
Os conflitos estão enraizados na confrontação entre sistemas de representação da natureza e
entre diferentes universos de legitimidade que coexistem na sociedade moderna ocidental; assim,
vão além de simples “conflitos de interesse” (GODARD, 2002). No caso de recursos naturais de
uso comum, é frequente encontrar situações conflituosas. No entanto, o que varia são as
12
dimensões, o nível e a intensidade dos conflitos, que assumem diferentes conotações em
diferentes contextos.
Na região do LCS, constatamos que o turismo de massa ocasionou e ainda ocasiona
muitos conflitos, e agrava alguns dos ja existentes, impactando em varios problemas
socioambientais decorrentes disso. Esta atividade tornou-se mais expressiva a partir da década
de 1970, com a construção da BR-101, e se radicalizou a partir da década de 1990, quando
começa a haver um grande fluxo de turistas para a região, acompanhado do referido processo de
ocupação desordenada do solo e pela especulação imobiliária, acarretando em um tensionamento
das relações de uso dos recursos com os pequenos agricultores e pescadores artesanais, e
favorecendo a desfiguração do estilo de vida da população nativa (IBAMA, ICMBio, MMA, 2007).
Com o advento e consolidação do turismo de massa constatou-se também uma fragiliação da
identidade cultural das comunidades tradicionais e a incorporação de novos estilos de vida
constrastando visões de mundo distintas. Atualmente, de acordo com Flexa (2007), a
incorporação do discurso ambiental pela industria do turismo de massa tem gerado polêmicas e
conflitos, pois ao mesmo tempo em que se defende a necessidade de lugares preservados ou
com atrativos naturais para sua realização, existe uma série de impasses relacionados à gestão
de problemas recorrentes, como por exemplo a poluição, a ocupação desordenada do territorio e
a desestruturação de comunidades tradionais.
Somado a isso, a atividade da pesca também foi e é conflituosa. De acordo com Seixas
(2005), os conflitos em torno da pesca surgem na região já na década de 1960, relacionados à
arte de pesca (entre os pescadores de rede e os pescadores de tarrafa) e ao melhor período de
abertura da barra da Lagoa de Ibiraquera. De acordo com a autora, este conflito se amplia e
modifica de foco nas décadas de 1970 e 1980, com a chegada de novos pescadores, de turistas e
de novas tecnologias de pesca, além do aumento da demanda do pescado para o mercado
nacional somados à falta de políticas de gestão pesqueira e de fiscalização. A partir de então e
até hoje estabelece-se uma relação de conflito e dependência entre os pescadores e o turismo de
massa e suas conseqüências. Um exemplo dessa relação com o turismo é a definição do período
de abertura da barra da Lagoa de Ibiraquera: anteriormente era determinado por uma lógica
fundamentada no saber tradicional referente ao melhor período para entrada de larvas;
atualmente, por sua vez, é dominado pelo setor turístico e imobiliário, preocupado com o
escoamento do esgoto, o qual é jogado in natura na Lagoa.
Além disso, no entorno da Lagoa de Ibiraquera, existem redes e relações existentes que
interferem diretamente na relação das pessoas em seus grupos sociais8 (ROSAR, 2007).
Conforme as conclusões de Rosar (2007), esse fato reflete a permanência de clientelismo,
lembrando que a colônia é a responsável pelo registro dos pescadores, e é através disso o acesso
ao seguro defeso9. Motivados pelo interesse de exercer sua profissão, e ainda, receber o seguro
defeso, os pescadores se registram nas Colônias e, conseqüentemente, se submetem às suas
regulamentações. Geralmente essa dominação passa a ser personalizada na figura do presidente
da Colônia e seus representantes, os quais utilizam esse poder para determinar autoritariamente o
que podem ou não fazer seus associados (ROSAR, 2007). Ou seja, esse tipo de dominação
velada determina onde podem ou não participar, mas é uma lógica de organização hierárquica
eminentemente vertical que se choca com a proposta de instituições participativas, havendo uma
resistência à lógica da política da participação.
8 Em que pesem as limitações organizativas das Colônias de pescadores, o contexto de crise da pesca artesanal tem
suscitado a participação dos pescadores na disputa de poder local.
9 O seguro defeso proíbe a pesca de camarões durante 4 meses. Nesse periodo, o pescador artesanal recebe um
salário mínimo pelo Governo Federal. De acordo com nossas entrevistas, o seguro defesa representava em 2010 mais
de 10% da renda anual das famílias de pescadores.
13
A partir destas considerações, podemos sucintamente delinear alguns conflitos que
existem no LCS: conflitos históricos envolvendo pescadores locais, muitas vezes ligados a grupos
de famílias que tradicionalmente habitavam a região; conflitos relacionados ao uso de diferentes
petrechos de pesca (como entre tarrafeiros e aqueles que utilizam redes), ou entre pescadores
profissionais e pescadores amadores; perda de espaços usados na pesca; fiscalização da pesca
deficiente; fiscalização inadequada das áreas de preservação/conservação dos Patrimônios
Natural e Histórico/Cultural; presença de pescadores “de fora” na Lagoa de Ibiraquera; mudanças
de valores e transformações culturais; apropriação de áreas públicas; construções irregulares;
poluição hídrica; contaminação da água da Lagoa pelos agrotóxicos utilizados em plantações de
seu entorno; e desrespeito aos nativos da área pelos novos habitantes, com alterações inclusive
no modo de vida das comunidades. Em Imbituba também existe um porto, na area limite com a
APA-BF, que gera conflitos quando são necessarias obras e melhorias na estrutura portuaria. A
presença do turismo também impacta a região do PEST, pois na alta temporada, sem infra-
estrutura urbana adequada, o aumento populacional gera problemas no abastecimento de água e
luz, bem como um aumento na quantidade de esgoto, destinado aos rios e praias da região,
alterando os ecossistemas locais10. Podemos portanto afirmar que existem conflitos entre todos os
grupos de atores, sendo uns mais acentuados, especialmente no que tange ao turismo e
pescadores/moradores, ou esportistas e pescadores, e outros são mais velados, como entre os
pescadores da lagoa, ou entre os esportistas nativos e os “de fora”.
Entretanto, para além dos conflitos, existem também estratégias de cooperação entre os
atores, que estabelecem relações permeadas por assimetrias de poderes. A cooperação envolve
uma relação de troca, caracterizada por uma certa duração e pela desigualdade entre as partes.
São trocados recursos e trunfos, diferentes e desiguais, que cada um dos diversos atores
possuem e que outros precisam para realizar seus projetos coletivos ou individuais. A troca é
regida por regras, sempre vantajosas para aqueles com melhores trunfos, tornando conflitual
qualquer esforço de cooperação. No caso das regras formais, elas são produtos de uma relação
de forças que influenciam as instituições reguladoras e a sociedade de forma mais ampla. Dai a
importância da construção da confiança, a resolução de conflitos e a aprendizagem social. Por
exemplo, no caso do turismo de massa, para além dos impactos negativos, ele também trouxe
estas novas formas cooperativas, pois promoveu o intercâmbio entre os “nativos” e os “de fora”,
possibilitando o aprendizado e o surgimento de novas percepções entre eles. Existe também uma
relação importante entre as comunidades, os recursos naturais e as instituições que buscam
promover o turismo: para que este exista e se reproduza, é preciso que exista uma comunidade
tradicional “viva”, os elementos que atraem os turistas estão diretamente relacionados com o
dinamismo destas comunidades e com a conservação dos recursos naturais. Estas dependências
implicam uma necessária relação de solidariedade e de convergência na construção de projetos
de território, por parte dos diferentes atores do litoral, mesmo que pareça contribuir com dinâmicas
contraditórias (CERDAN, POLICARPO, 2012).
Nos paragrafos abaixo veremos mais detalhadamente como se estabelecem as interações
entre os diferentes grupos de atores, a partir de dois exemplos concretos.
10
A região de Massiambu inclui 5% do município de Garopaba, 54% do município de Palhoça, 59% do Município de
Paulo Lopes e 1% do município de Florianópolis, apresenta uma população fixa de aproximadamente 20.000 pessoas,
podendo chegar a 40.000 nos meses de verão.
14
3.1. As negociações para a abertura da barra da Lagoa de Ibiraquera liderada pela APA-BF
A Area de Proteção Ambiental da Baleia Franca é uma Unidade de Conservação federal,
instituida em 14 de julho de 2000, dispondo de uma área total de 156.100 hectares, sendo a
grande maioria marinha, mas compreendendo também um complexo lagunar e areas terrestres
que possuem grande importância ecológica e são compostas, majoritariamente, por áreas de
dunas. Com uma extensão de 130 quilômetros, abrange nove municípios do litoral centro-sul
catarinense: Florianópolis, Palhoça, Paulo Lopes, Garopaba, Imbituba, Laguna, Tubarão,
Jaguaruna, e Içara. A criação desta Unidade de Conservação foi fruto da pressão do movimento
ambientalista, notadamente do Projeto Baleia Franca. O objetivo foi a criação de uma área voltada
especificamente à proteção da baleia franca austral (Eubalaena australis) e para o ordenamento
territorial da área, que tem sofrido transformações substanciais devido, principalmente, ao turismo
sazonal de massa, da especulação imobiliária, da pesca industrial e da mineração. Nos primeiros
anos posteriores à sua criação, não houve expressivo envolvimento comunitário na gestão desta
Unidade, e o foco de sua gestão recaiu sobre a preservação da baleia franca, realizada quase que
exclusivamente pelo IBAMA/ICMBio. Tendo em vista a grande extensão do território da APA e a
crescente pressão sobre seus recursos naturais11, durante as últimas décadas, a gestão desta
Unidade de Conservação tem exigido ações mais abrangentes e integradas. Uma das resoluções
foi a criação de um conselho gestor – o CONAPA –, prevendo a participação dos representantes
dos atores do território, inclusive as comunidades locais. O CONAPA foi criado no ano de 2005,
por meio de um trabalho conjunto entre servidores da APA, do Núcleo de Educação Ambiental do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaveis (IBAMA), da Fundação
Gaia, do Fórum da Agenda 21 Local de Ibiraquera e do Núcleo de Meio Ambiente e
Desenvolvimento da Universidade Federal de Santa Catarina. Foi considerado pelo Ministério do
Meio Ambiente (MMA) e pela Coordenação Geral de Educação Ambiental (IBAMA) como um
“projeto de referência” de criação de conselho gestor, pelo fato de privilegiar os esforços de
capacitação durante todo o processo de criação e consolidação institucional. O conselho funciona
atualmente com quarenta e dois membros, divididos paritariamente entre “entidades
governamentais”, “entidades ambientalistas” e “usuários dos recursos” (MACEDO, 2008). Isso
acabou criando um espaço efetivo de governança territorial na região (CERDAN et al., 2010).
Segundo os próprios integrantes do CONAPA (MACEDO, 2008), ha o reconhecimento de que a
APA é um espaço legitimo, no qual seus participantes representam efetivamente os interesses de
diferentes categorias de atores, sendo também um espaço de argumentação e de decisões muito
importantes. Ainda de acordo com os entrevistados e representantes da APA, a criação do
CONAPA estimulou uma dinâmica coletiva de reflexão e definição das regras de uso dos
recursos, baseada em estudos de viabilidade e/ou temáticas elaboradas pelos grupos de trabalho
ou pelas câmaras técnicas12 .
11
As principais pressões se expressam principalmente no turismo de massa, especulação imobiliária e pesca
predatória, além da atividade de rizicultura e de mineração de carvão no entorno da APA que afetam os recursos
hídricos.
12 Os Grupos de trabalho são criados para resolver problemas emergenciais e pontuais identificados durante as
reuniões plenárias. Esses grupos são compostos por integrantes do conselho e por outros convidados. O conselho da
APA chegou a ter 18 grupos de trabalho criados, alguns com maior efetividade e outros que nem chegaram a se reunir.
Em 2008, Macedo identificou nove grupos: comunicação, plano de manejo, mineração nas dunas, mineração no sul,
barra do Camacho, Parque Estadual da Serra do Tabuleiro, tombamento do Farol de Santa Marta, turismo de
observação de baleias e Porto de Imbituba. As câmaras técnicas, diferentes dos grupos de trabalhos, são permanentes
e devem tratar de temas estruturantes para a gestão da Unidade de Conservação. A primeira câmara criada foi a da
pesca, no final de 2007 e, na reunião de abril de 2008, foi criada a de ordenamento territorial.
15
Tabela 3 – Atores locais e extra-territoriais existentes em torno da APA-BF
Organizações da sociedade civil
Organizações do Poder Publico
Organizações do setor privado
Universidades e Instituições de ensino
Arranjos institucionais
Atores locais
Centro comunitario do arroio, CCI, ASPECI, APG, Associação dos Moradores da Barra, colônias de pesca
Prefeitura de Imbituba, prefeitura de Garopaba, secretaria municipal do meio ambiente, secretaria municipal da pesca, Epagri local
Forum da agenda 21 da Lagoa de Ibiraquera
Atores extra-territoriais
Instituto de Politicas Publicas e Sociais, Instituto Boto Flipper, Pastoral da Pesca, Cooperlagunar, associações de pesca na localidade, ONG Rasgamar, Associação das lideranças comunitarias, associações de pescadores da praia da Guarda do Embau, associação de pescadores do Pântano do Sul (AMOPRAN), associação de moradores do Pântano do Sul
Epagri, Ibama, MPA Associação comercial de Imbituba
NMD/UFSC
Forum Ambiental Permanente do Complexo Lagunar
Fonte: elaboração propria, 2011.
Como foi possivel verificar na tabela 3 acima, varios atores locais e extra-territoriais
participam do Conselho Gestor da APA-BF, e nos ultimos anos ele vem atuando também em
importantes conflitos da região de Imbituba e Garopaba, visando conciliar os diversos interesses
em torno do acesso e uso de recursos naturais e articulando varias outras instituições, como a
prefeitura de Imbituba. O caso da gestão da abertura da barra da Lagoa de Ibiraquera13 é um
exemplo ilustrativo e interessante para ser analisado, pois é considerado o conflito de maior
relevância histórica para a região, trazendo a tona muitos outros conflitos velados entre os
diversos atores.
Inicialmente, a abertura da Lagoa ocorria de forma natural, visando principalmente
controlar os estoques de tainha e camarão. Com a compra e o aterro de uma parte de suas terras
houve um desvio do curso natural da lagoa, tornando-se necessário efetuar a abertura de forma
antrópica. Desse modo, a evolução das atividades e a natureza complexa dos processos em jogo
tornou necessario ter um sistema de gestão flexível, diverso e com uma forte capacidade de
aprendizagem e adaptação. Esta responsabilidade ficou nas mãos de diversos atores ao longo do
tempo: até a década de 1960 a decisão era dos pescadores; de 1970 a 1988 a decisão era
tomada pela Colônia de Pescadores, apos consulta aos pescadores locais; a partir de 1988 a
responsabilidade ficou com a prefeitura, que nao possuia conhecimento algum sobre a ecologia
da lagoa (as decisões eram tomadas com base no controle do problema do esgoto e não na
otimização do esforço de pesca na Lagoa); e em 1993 a prefeitura transferiu informalmente a
13
A Lagoa está localizada na zona costeira centro-sul catarinense, mais especificamente na divisa dos municípios de
Imbituba e de Garopaba, e é composta por quatro bacias: Lagoa de Cima, Lagoa do Meio, Lagoa de Baixo e Lagoa do
Saco. Seu entorno abrange atualmente dez comunidades. Segundo uma estimativa considerando o número de
residências no entorno da Lagoa, e a média de ocupantes por casa, havia no ano de 2000 cerca de 5.000 habitantes na
região, chegando a 15.000 durante a temporada de verão (SEIXAS; BERKES, 2005). Dos moradores na região, estima-
se que 62% são nativos da área, 33% são migrantes e 5% mantém residências secundárias (ROSAR, 2007). A lagoa de
Ibiraquera era ocupada tradicionalmente por comunidades que viviam da pesca e da agricultura. Entretanto, o
crescimento demográfico e o fortalecimento do turismo, associada à especulação imobiliária, especialmente a partir da
década de 1970 com a implantação da rodovia BR-101, engendrou mudanças drásticas nos padrões de ocupação, uso
e apropriação de seu entorno, impactando as comunidades tradicionais de seu entorno.
16
decisão para a Colônia de Pesca (SEIXAS, 2005; ADRIANO, 2011). Os trabalhos de Seixas
(2002) identificaram 4 períodos de sistema de gestão dos recursos naturais (pesqueiros)
mobilizando recursos distintos. Elas estão resumidas na tabela 4.
Com o passar dos anos, com a chegada de novos habitantes na região, com o aumento do
número de turistas, de esportistas e de outros atores usuários deste recurso, além da existência
de uma Unidade de Conservação na área, novos critérios emergiram para determinar quando ou
não deveria ser aberta a Lagoa, a fim de conciliar os diversos interesses em torno do acesso e
uso a este recurso natural. Diante disso, conflitos surgem ou se acentuam, que são os reflexos de
uma evolução recente do território que se tornou um espaço onde convive o turismo de massa, a
especulação imobiliária, as atividades de pesca e agricultura mais tradicional14.
Mais recentemente, a APA-BF, principal dispositivo da gestão da área ambiental na região,
tornou-se responsável pela abertura da Lagoa de Ibiraquera. Mas ao longo do tempo, por
inúmeras dificuldades (entre elas de pessoal disponível), não foi possível cumprir esta atribuição
adequadamente. Segundo os gestores da APA, esse responsabilidade esta cada vez mais
complexa, já que interesses econômicos e sociais divergentes se consolidaram nestes últimos
anos. Soma-se a isso inúmeros conflitos entre os atores, como por exemplo conflitos relacionados
à criação de uma Reserva Extrativista na área, ao acesso a uma praia até então de uso privado
de um grupo empresarial, e à implantação de uma fazenda de carcinicultura na região.
14
Para os pescadores, por exemplo, a abertura é de grande importância por permitir a renovação do estoque pesqueiro
e de outros organismos vivos. Já para os agentes do turismo, esta abertura também é fundamental, todavia não no
mesmo período do ano, mas sim quando, por causa das construções mal feitas de fossas sépticas que aumentam o
nível de água da Lagoa, existe muito mau cheiro e dificuldade na descarga de dejetos.
17
Tabela 4 – Evolução dos sistemas de manejo dos recursos naturais na Lagoa de Ibiraquera
Período Fatores de mudanças de sistema
de gestão Sistema de
gestão Princípio
Exemplos de normas implementadas
Recursos mobilizados
Até 1960 - Sistema de
gestão tradicional
Conhecimento ecológico dos pescadores
Gestão da abertura da barra Uso de barreira de bamboo
(tapume )
Ou proibição de fazer barulho ou entrar na água perto da barra
quando aberta (migração dos peixes)
Respeito das práticas dos saberes dos pescadores mais antigos e mais
experimentados
Forte coesão social e coordenação entre as comunidades
1970 – 1980
Evolução das técnicas de pesca Desrespeitos das normas tácitas
por parte de pescadores
Conflitos entre pescadores, aumento da pressão sobre o
recurso pesqueiro
Acordos de pesca local e
nacional
Definição de regras de pesca pela colônia de pescadores
Conhecimento ecológico dos
pescadores
Mobilização do conhecimento cientifico
Acordo de pesca em 1980 monitorado por um voluntario da
comunidade
A colônia de pescadores substitui os antigos na decisão da abertura da
barra
(uso do conhecimento local)
1981 – 1994
Limite dos sistemas, fraqueza do sistema de controle
Reconhecimento da diminuição do
estoque pesqueiro
Sistema de gestão a partir de regulação
federal
Mobilização das agências federais, estaduais e
municipais para definição das normas
Presença de fiscais do
governo
Seguro defeso
O acordo de pesca se tornou lei
Líder com forte legitimidade (pescadores)
Bem articulado com os governos local
e estadual
1994 – 2000
Retirado dos fiscais
Novos conflitos relacionados ao desenvolvimento do turismo
Sistema de gestão fraco
aliando mobilização
local e regulamentaçã
o estadual
Regulamentação Federal
- Prefeitura decide a abertura da barra
2000-2011
Reconhecimento de uma nova crise, acirramento dos conflitos
entre pescadores e atores extra-territoriais
Gestão a partir de uma
Unidade de Conservação
(APA)
Co-gestão adaptativa A APA-BF é responsavel pela definição de critérios, mas consulta varios grupos
de atores com interesse na lagoa
Fonte: adaptado de Seixas (2002) e nossos entrevistas, 2011.
18
Na intenção de reduzir as tensões entre atores locais e extra territoriais em torno da
abertura da barra da Lagoa de Ibiraquera, a Prefeitura Municipal de Imbituba e os representantes
da área de preservação ambiental (APA –BF) propôs aos atores locais e extra-territoriais de
construirem uma metodologia participativa e transparente para decidir quando abrir a barra da
Lagoa de Ibiraquera. Além das instituições, os pescadores, os moradores (atores locais), os
representantes do setor turístico (atores locais e extra-territoriais) e os representantes do
esportistas (atores extra-territoriais) configuravam os grupos de atores (setores econômicos) que
deveriam compor esta comissão. Foram propostas seis reuniões: uma com instituições
interessadas em se inteirar do processo; quatro com os principais setores econômicos, nas quais
cada setor buscaria consensos dentro entre si e elegeria quatro representantes para compor a
reunião final; e uma reunião final, onde propôs-se a negociação social dos critérios de abertura da
barra e definição do comitê gestor (ADRIANO, 2011). As reuniões visando o diálogo entre os
setores foram realizadas durante o mês de fevereiro de 2010. Estes diferentes sessões foram
espaços de dialogo e de confrontação no qual as representações dos atores sobre os desafios
ambientais e sociais e relações entre eles foram identificadas claramente pela equipe da
pesquisa. Chegamos a considerar estes momentos como espaços-laboratorios para entender as
tensões e as representações dos atores locais. Essa experiência foi um processo de
aprendizagem para os atores institucionais como os atores extra-territoriais e locais. Observou-se
como conseqüência direta (ou não) disso a evolução de algumas organizações, como é o caso do
Fórum da Agenda 21 de Ibiraquera15.
Compreendendo as implicações dos diferentes tipos de representações dos atores,
surgem objetivos estratégicos compartilhados por eles. Trata-se de uma concepção da decisão
pensada como resultado do processo de interação entre os atores individuais e/ou coletivos,
atores esses que dispõem de representações e de “pesos” diferenciados no contexto da
negociação (WEBER, 2002). Instituídos assim os sistemas de representações e de valores
compartilhados pelos membros de uma dada sociedade, é possível que determinadas espécies ou
objetos naturais sejam percebidos e explorados pelos homens como recursos (VIEIRA; WEBER,
2002). E foi possível perceber isso nas reuniões sobre a barra da Lagoa. A partir do momento em
que os atores (locais ou extra-territoriais) adquiriram a consciência dos impactos ambientais de
suas atividades pelos diferentes atores, e de que para todos, independentemente do uso que
faziam da Lagoa, esta era de extrema importância para a geração de renda e/ou de qualidade de
vida, foi possível iniciar um dialogo visando a co-gestão deste recurso, aumentando assim a
mobilização local em torno da resolução de problemas e estabelecendo limites ambientais para
seu uso e acesso.
15
O Fórum da Agenda 21 local da Lagoa de Ibiraquera é uma parceria firmada entre 11 comunidades rurais sediadas
no entorno da Lagoa, suas instituições e organizações e a Universidade Federal de Santa Catarina, não sendo uma
organização atrelada ao poder publico. A trajetória de desenvolvimento do Fórum revela seu papel na promoção da
conservação do meio ambiente, buscando a manutenção da atividade pesqueira e demais recursos naturais, além de
resgatar práticas de tecelagem, projetar outras formas de turismo e fortalecimento da agricultura familiar, tudo isso
visando não perder a identidade cultural local frente à empreitada do turismo de massa e da especulação imobiliária.
Funcionando como um espaço inédito na área de mobilização popular, promoção de debates sobre problemas
específicos sentidos na região, planejamento e gestão de conflitos socioambientais, este Fórum visa melhorar o sistema
de gestão da base de recursos naturais situados no entorno da Lagoa, sendo considerado um instrumento de
planejamento compartilhado de políticas publicas de desenvolvimento integrado no nível local. A busca para solucionar
conflitos socioambientais possibilitaram o fortalecimento da participação e aproximação de grupos sociais até então
pouco articulados entre si. Hoje, o Fórum é constituído por organizações da sociedade civil e do poder público. Segundo
os atores locais entrevistados, a criação deste espaço propiciou o amadurecimento das lideranças da pesca e de
pescadores artesanais, sob a perspectiva da importância do processo de institucionalização de novas formas de
governança territorial.
19
3.2. O processo de recategorização do PEST
A faixa terrestre dos municípios da parte norte da APA-BF é protegida por uma Unidade de
Conservação de proteção integral- o Parque Estadual da Serra do Tabuleiro- que foi criada em
1975, que possui 87.475 hectares e se estende desde o sul de Florianópolis até o norte do
município de Garopaba. Seus atuais limites foram avaliados e redefinidos pela Lei Estadual
14.661/2009, que instituiu o Mosaico de Unidades de Conservação da Serra do Tabuleiro e Terras
de Massiambu, dentre elas a APA do Entorno Costeiro com area total aproximada de 5.260
hectares16, composta de areas litorâneas excluidas do Parque. E é exatamente este processo que
nos interessa para este artigo, pois parte do que era Unidade de Conservação de Proteção
Integral tornou-se Unidades de Conservação de Uso Sustentavel, menos restritiva, o que permite
variados usos até então proibidos, inclusive a expansão de construções e aumento do numero de
moradores, demonstrando a falta de Plano de Manejo da UC e a urbanização de areas, mesmo
protegidas por legislação. Mas, importa destacar que a maioria das areas desanexadas da area
original do Parque ja estavam ocupadas com 2500 construções de proprietarios originais das
áreas sob as quais foi decretado o Parque e, também, por uma maioria de ocupantes ilegais e
invasores (FATMA, 2006). Além disso, desde sua criação, apenas 10% dos donos de terras foram
indenizados. Na tabela 5 abaixo podemos verificar os grupos de atores envolvidos em torno do
PEST e de sua recategorização.
Tabela 5 – Atores locais e extra-territoriais existentes em torno do PEST
Organizações da sociedade
civil Organizações do
Poder Publico Organizações do
setor privado
Universidades e Instituições
de ensino
Arranjos institucionais
Atores locais
AMOPRAN- Naufragados, Associação dos Barqueiros da Guarda do Embaú, Associação de Surf e Preservação da Guarda, Associação Comunitária da Guarda do Embaú, Gigante Espírito do Tabuleiro, Associação Rádio Comunitária Pinheira, Associação dos Moradores do Mar Aberto, Associação Praia da Guarda (Barraqueiros), Associação da Praia do Sonho, Associação dos Protetores da Ponta do Papagaio, Guardiões da Pinheira, Conselho de Saúde da Pinheira, Associação Pró –Crep, Associação das Idosas da
Prefeitura de Palhoça, prefeitura de Paulo Lopes, prefeitura de Garopaba, Câmara Municipal de Garopaba, Câmara Municipal de Paulo Lopes, Conselho Municipal de Turismo de Palhoça, Secretaria de Indústria e Comércio de Palhoça
Forum da agenda 21 da Lagoa de Ibiraquera
16
É importante destacar a diferença entre estas três formas: Mosaico é ob conjunto de unidades de conservação de
categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras áreas protegidas públicas ou privadas,
cuja gestão será feita de forma integrada e participativa, considerados os seus distintos objetivos de conservação, de
forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a valorização da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável
no contexto regional. Parque estadual é uma unidade de proteção integral, com área de posse e domínio públicos,
inalienável, indisponível, no todo ou em parte, que tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de
grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento
de atividades de educação e interpretação ambiental, na recreação em contato com a natureza e ecoturismo. Por sua
vez, área de proteção ambiental é uma unidade de conservação da natureza do tipo unidade de uso sustentável,
constituída por terras públicas ou privadas, com certo grau de ocupação humana, podendo compreender ampla gama
de paisagens naturais, seminaturais ou alteradas, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos
básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos
recursos naturais.
20
Pinheira, Associação de Areias do Macacu, Sindicato Rural de Paulo Lopes, Conselho Comunitário da Gamboa, Cooperativa Rural de Paulo Lopes
Atores extra-territoriais
Conselho Nacional da Reserva da Biosfera, FEEC - Federação das Entidades Ecologistas Catarinenses
FATMA, MMA, Colégio de Procuradores de Justiça do Ministério Público de Santa Catarina, Promotoria Temática da Serra do Tabuleiro, Forum Parlamentar do Parque do Tabuleiro
Empreendedores do setor turistico
NMD/UFSC FELC APA-BF
Fonte: elaboração propria, 2012.
Por um lado, os atores locais e alguns empreendedores são a favor da criação da APA,
defendendo que o procedimento de recategorização das áreas costeiras do Parque é necessário
para que a zona ja urbanizada não mais se caracterize como área de entorno do Parque e esteja
passível de ser institucionalmente administrada com a participação direta e de forma deliberativa
pela população. Os atores locais, especialmente a comunidade tradicional, são os que mais
sofrem as consequências do processo de recategorização, pois não existia fiscalização efetiva e
faltava demarcação dos limites do Parque, permitindo que muitos individuos ocupassem areas
inadequadas. Além disso, as normas ambientais incidentes eram muito restritivas. Por isso, desde
2005, proprietarios e possuidores de terra do Parque exigiam uma solução, através da
denominação “Movimentos pela recategorização”, e acreditavam que a recategorização seria a
saida mais viavel, pois o planejamento de usos e fatores que interferem nos processos produtivos,
as remobilizações de populações afetadas e respectivas indenizações, a determinação de um
zoneamento e a elaboração do plano de manejo são instrumentos que devem existir nos
momentos seguintes à decretação dos limites das Unidades de Conservação. Neste sentido,
através do FEEC, com financiamento do Banco Alemão KFW e de estudos técnicos realizados
pela FATMA, foi possivel negociar esses novos limites, juntamente com o Ministério Publico. No
entanto, em 2008 foi elaborado um Projeto de Lei em que participaram apenas a Secretaria de
Estado do Meio Ambiente e o Governo estadual, que instituiu o Mosaico de Unidades de
Conservação da Serra do Tabuleiro e Terras de Massiambu, ignorando os pareceres da FATMA e
do GT/Forum, que possibilitou a recategorização para menor restrição ambiental as areas
preservadas do Parque e pertencentes ao Estado (ver Figura 1).
21
Figura 1 – Área Costeira do Parque Estadual da Serra do Tabuleiro, acrescida
dos limites propostos pelo Movimento pela Recategorização para a criação da APA Costeira do
Massiambú
Fonte: FATMA, 2006.
Por outro lado, alguns outros grupos de atores defendem que esta proposta de Mosaico de
Unidades de Conservação é inconstitucional, que grande parte da area é de preservação
permanente, e que visa privilegiar atores privados donos de grandes areas dentro do Parque e
empreendedores, pois liberaria diversas areas de preservação permanente e se permitiria a
construção de prédios de até 24 andares. Desse modo, para este grupo de atores, através da
proposta de recategorização iria se intensificar a urbanização e a especulação imobiliaria,
22
compromentendo a dinâmica ecologica de todo o Parque. Além disso, afirmam que não existe
mais populações tradicionais vivendo dentro do Parque, mas sim fora dele17.
Vale a pena também destacar um outro conflito importante, referindo-se a quem pertencia
as terras do Parque antes de sua instituição (se era da União, do Estado ou do municipio de
Palhoça), se foi de forma legal vendidas estas terras para loteamentos ou como sera feita a
indenização dos moradores irregulares18. Esta questão ainda esta sendo discutida (ver tabela 6
sobre a mudança dos sistemas de gestão da região).
Tabela 6 – Evolução dos sistemas de gestão na região do PEST
Período Fatores de mudanças de
sistema de gestão
Sistema de
gestão
Normas
implementadas Caracteristicas
1698
Terra concedida para
demarcação, exploração e
confirmação
Sesmaria Terra cedida por um
capitão-mor
Se não cumprissem as funções,
as terras seriam devolvidas
para a Coroa
1728
Terras doadas aos moradores da
Ilha de Santa Catarina, pois eram
consideradas terras abandonadas
Regime de
uso comum
– uso
publico e
pastagem de
gado
Provisão n.33 de 1720
e confirmação em 1728
Mesmo tendo sido doadas, as
terras continuavam
pertencentes à Coroa, ja que o
sesmeiro não cumpriu suas
funções (não havia Estado,
apenas provincias)
1852
As terras passam para a
administração de São José, pois
elas ja pertenciam ao municipio
Federal
Lei n. 347 da
Assembléia Legislativa
Municipal
Apenas a administração era de
São José, mas as terras
pertenciam ao Império
1894 e
1889
Desmembramento de São José e
Palhoça, e as terras passam para
este ultimo
Estadual
Decreto estadual n.184
e Artigo 54 da
Constituição Federal de
1889
Os Estados passaram a ter a
posse das terras devolutas
1904
Transferência da administração do
Estado para Palhoça, para lotes
não superiores a oito hectares
Municipal
Lei n. 652
Cedido apenas o titulo
provisorio da area
Apenas a administração foi
transferida, mas Palhoça se
sentiu proprietaria e começou a
vender lotes e promover o
arrendamento das terras
1975 É criado o PEST, e a area é
declarada de utilidade publica Estadual
Decreto Estadual
1.260/1975
Unidade de Conservação de
Proteção Integral
1979 Parte da area é desmembrada, e
existe um loteamento privado Privada Decreto 8.857
Loteamento realizado por uma
empresa privada
1981
Define a Area de Proteção
Especial (APE) de 500 metros no
entorno do PEST
Estadual Decreto estadual
14.250/1981
É uma particularidade de Santa
Catarina que gera problemas de
gestão, conflitos com os
ocupantes da area, dificuldades
de integração com
comunidades vizinhas e
alteração do foco de proteção
do PEST
2000
Criação de uma Unidade de
Conservação de Uso Sustentavel,
que engloba uma parte do PEST
Federal Decreto Federal de
14/07/2000 – APA-BF -
17
De acordo com o parecer da FATMA, em 1975 existiam na região do Parque somente cerca de 377 casas com população estimada de 2.397 moradores, concentrados nas localidades de Pinheira e de Guarda do Embaú. Estas localidades e populações foram excluídas do Parque com o advento da desanexação ocorrida em 1979, determinada pelo Decreto Nº 8.857 (decreto este gerado exatamente para minimizar os conflitos com as populações). 18
As praias da Pinheira, Guarda do Embaú e Sonho, com uma população de 30 mil pessoas, foram liberadas de todas as restrições que sofreram durante anos quando o governador assinou a revogação da lei que instituía uma Área de Proteção Especial (APE) no entorno do Parque do Tabuleiro. Com o projeto do movimento de recategorização, estas 30 mil pessoas voltarão a ser incluídas em uma unidade de conservação (APA) e sofrerão novamente sérias restrições, das quais já estariam livres.
23
2009
Processo de recategorização do
PEST, transformando-o num
Mosaico de Unidades de
Conservação da Serra do
Tabuleiro e Terras de Massiambu
Estadual
Lei Estadual
14.661/2009 – Area de
Proteção Ambiental do
Entorno Costeiro
(desmembramento) do
PEST
A Unidade de Conservação de
Proteção Integral foi
desmembrada em Unidades de
Conservação de Uso
Sustentavel (APAs)
Fonte: elaboração propria, 2012, baseada no PPMA/SC, 2008 e FATMA, 2006 .
A questão referente ao conflito de uso legal ou não das terras fica claro com esta
retrospectiva historica, pois através dela constata-se que Palhoça, não possuindo o titulo de que
legitimamente possuia a area, vendia de forma irregular as terras para loteamento, muitas vezes
superior a oito hectares, e que muitos desses compradores vendiam suas terras para terceiros, o
que também é proibido Desse modo, os moradores ali residentes, especialmente da Baixada de
Massiambu, não são proprietarios legais, e devem ser retirados da area, cancelados os registros
das terras, além de serem indenizados quando for o caso, seja pela via administrativa ou pela via
judicial.
Algumas soluções foram apresentadas pelos estudos técnicos para resolver estes conflitos
entre Estado, municipio e moradores. São elas: i) a convalidação de titulos vendidos pela
Prefeitura de Palhoça ou de empreendimentos imobiliarios regulares aprovados pela Prefeitura
(mas o Estado perdera seu patrimonio); ii) decretação da nulidade dos registros originados da
venda pela Prefeitura de Palhoça e retorno à propriedade do Estado (os moradores podem entrar
com ações judiciais contra quem lhes vendeu as terras); iii) doação da area desanexada em 1979
para a Prefeitura de Palhoça e futura regularização desta dos titulos emitidos indevidamente (até
as areas não ocupadas passam a ser de Palhoça, e assim não se resolve o problema, apenas o
transfere); iv) permissão de permanência dentro da UC ou relocação dos proprietarios que
estavam na area antes da criação do PEST, através de um Termo de Compromisso Ambiental
(mas é dificil estabelecer o que é população tradicional e de ter certeza de que o Termo de
Compromisso sera cumprido); v) para aqueles que ingessaram no PEST depois de sua criação
resta apenas pedir o ressarcimento a quem lhe vendeu indevidamente as terras.
Até o momento ainda não se chegou a um consenso e nem se resolveu nenhum conflito.
Varios estudos técnicos ja foram realizados, mas foram desconsiderados pelo Poder Publico ao se
estabelecerem novos dispositivos juridicos. O parecer da FATMA, dizendo ser inviavel a
recategorização do PEST ja que a area necessita ser mantida sob a proteção integral através de
uma Unidade de Conservação, que afirma ser preciso considerar os preceitos da lei existentes no
SNUC, não foram levados em conta. Nao foram consideradas as opiniões e saberes das
comunidades tradicionais, e nem que toda a area é composta por ecossistemas frageis. O que
ocorreu foi o aumento da area disponivel para especulação imobiliaria e para a implantação de
novos empreendimentos, reforçando ainda mais a dinâmica de urbanização da zona costeira
centro-sul catarinense. E as discussões e debates ainda permanecem.
4. Considerações finais
Este estudo buscou contribuir na compreensão das condições de emergência de coalizões
poderosas e comprometidas com o meio ambiento quando existem no território uma importante
contribuição (financeira e social) de atores extra-territoriais. A região centro-sul do litoral de Santa
Catarina foi escolhida considerando que foram experimentadas diversas mudanças no sistema de
gestão dos recursos e o sistema socioeconômico local relacionadas às novas estratégias
econômicas promovidas pelos atores extra-territoriais. A metodologia privilegiou uma analise
histórica das evoluções das diferentes mudanças na gestão dos recursos naturais e dos sistemas
24
econômicos que permitiram esclarecer as interações entre os atores extra-territoriais e os atores
locais nos dois exemplos analisados.
No caso da APA-BF, recorrer a este tipo de dispositivo para um conjunto de atores de um
território representa uma oportunidade de abrir novos espaços nos quais os atores extra-
territoriais e locais podem dialogar sobre problemas em comum. Mas, esse dialogo em grande
parte se restringem às classes produtivas sem conexões com outros setores (como por exemplo
as colônias de pescadores negociando com os representantes do Estado de um lado, e os
representantes dos empreendimentos turísticos se articulando com outros representantes do
Estado). Ja o caso do PEST demonstrou que ha a possibilidade de diferentes grupos de atores se
unirem e dialogarem sobre problemas comuns, inclusive demandando ao Poder Publico respostas
a seus problemas visando resolver alguns conflitos. Entretanto, foi constatado que ainda
predominam nas tomadas de decisão e nos sistemas de gestão os interesses econômicos em
detrimento da conservação do meio ambiente, que pode ser explicado pela cultura política da
população envolvida, marcada pelo baixo índice de organização e representação, pelo
clientelismo, pelo comodismo; e pela cultura política dos próprios órgãos responsáveis pela
gestão, que tem um histórico marcado pelo viés preservacionista e por ações de cunho
tecnoburocrático e autoritário.
Estas experiências também demonstraram terem sido um espaço de tomada de
consciência dos impactos ambientais de suas atividades pelos diferentes atores; aumentaram a
mobilização local em torno da resolução de problemas; promoveram a aprendizagem entre os
diferentes atores, ao dar consciência dos problemas que existem e os meios legais de se buscar
resolvê-los; estimularam uma dinâmica coletiva de reflexão e definição das regras de uso dos
recursos; e demonstraram terem sido uma tentativa de negociação de conflitos que permeiam
grande parte das relações dos atores locais e extra-territoriais na região. O conflito pode se tornar,
caso seja bem negociado ou mediado, um fator de socialização, integração e coesão social, já
que não há soluções definitivas de conflitos. Além disso, os conflitos entre grupos sociais fazem
ressaltar as multi-racionalidades, a pluralidade de pontos de vista e de valores, bem como a
heterogeneidade de interesses em jogo (GODARD, 2002). Por isso, para Cazella (2006 apud
HIRSCHMAN, 1996), além de uma “boa dose de espírito comunitário”, é preciso disposição
política, imaginação, paciência, capacidade de argumentação e negociação para enfrentar
problemas inusitados, assumir as incertezas constitutivas das dinâmicas dos sistemas
socioecológicos, provocar mudanças institucionais e inovar a concepção de projetos de
desenvolvimento. Desse modo, conflitos – e também modos de cooperação diagnosticados –
estruturam as relações de poder entre os atores, permite a emergência de certas coalizões sociais
mais poderosas e formam seus discursos e projetos (BEBBINGTON, OSPINA, RAMIREZ, 2011).
Exagerando um pouco, constatamos também os papéis desempenhados pelos diferentes
atores: (i) agentes governamentais exercendo um papel ambíguo (hegemonia de uma visão
desenvolvimentista-predatória em termos estratégicos, apesar de uma legislação avançada), (ii)
um setor empresarial atrelado ao produtivismo externalizador de custos ecológicos e sociais, com
um segmento minoritário que apela aos princípios de sustentabilidade de forma retórica
“oportunista”, atrelada a uma visão cientificista-tecnicista do processo de gestão do capital natural
e cultural, (iii) um setor de organizações civis desenvolvimentistas ainda embrionário e frágil nos
processos decisórios com perfil estratégico, e (iv) um setor técnico-científico com visões
fortemente controvertidas sobre como promover o uso do capital natural nos processos de
crescimento econômico sensíveis à busca de equidade (o enfoque anti-utilitarista que usamos
permanece ainda muito pouco conhecido no cenário brasileiro e latinoamericano e o que parece
predominar nas recomendações de política pública é a economia neo-clássica dos recursos
naturais e do meio ambiente, tributária da ética utilitarista clássica). Constatamos ainda a
fragilidade do poder de fogo dos atores que representam o enfoque de Desenvolvimento Territorial
25
Sustentavel; os dilemas criados pelas dificuldades de manter a capacidade de ”enforcement” dos
arranjos institucionais estabelecidos; a posição hegemônica do modelo de desenvolvimento
“realmente” endossado pelo governo, em que pese a retórica “ambientalista”; e o peso de uma
cultura política conservadora e clientelística.
Com a analise das duas formas de regulação ambiental evidenciou-se também uma
evolução progressiva dos atores locais para implementar normas de gestão ambientais, passando
de um sistema tradicional à uma mobilização dos governos locais, estaduais e federais. A historia
mostra entretanto que a presença de normas federais não é suficiente para garantir dinâmicas
territoriais sustentáveis. Os períodos mais sucedidos no que diz respeito a gestão dos recursos
naturais correspondem aos períodos em que as organizações locais ou seu líder tinha ganhado
forte legitimidade. A questão do controle (externo à comunidade) é sempre um elemento chave na
transformação das regras de gestão, cuja a importância é sempre apontada pelos atores locais.
Com efeito, os padrões conflituosos de interação envolvendo a rede de atores sociais presente no
litoral centro-sul de Santa Catarina estão diretamente relacionados às deficiências do sistema de
fiscalização do cumprimento dos arranjos institucionais embutidos no sistema de gestão e na
inadequação de muitos desses arranjos para a atual conjuntura econômica, política, social e
ambiental da região. E o bom funcionamento deles e da relação entre arranjos institucionais,
atores e coalizões sociais vem mediar a relação entre capital natural e as dinâmicas territoriais e
seus efeitos. Ou seja, num cenário marcado por resistências e até incapacidade das diversas
instituições no sentido da integração de esforços, com regras formais definidas do tipo top-down,
produzindo ações de “cima para baixo”, fragmentadas e setorializadas, sem consultas confiáveis
às comunidades locais e desconsiderando sistematicamente as especificidades regionais e locais,
provavelmente trarão conseqüências negativas para a gestão de um recurso, dificultando o
dialogo e a realização de coalizões entre os diferentes atores. Através de regras formuladas em
conjunto, em que é possível a discussão entre as partes e a busca de negociação de conflitos, um
jogo de atores em que se favoreça a participação de diferentes atores nas tomadas de decisão, a
disponibilidade de informações, a tomada de consciência dos impactos ambientais de suas
atividades, a probabilidade de resultados melhores para o âmbito dos atores aumenta
consideravelmente, e assim seria possível pensar em coalizões com atores locais e extra-
territoriais que combinassem estratégias de sustentabilidade ambiental, crescimento econômico,
equidade e redução da pobreza.
Portanto, para desenvolver regras, instituições e incentivos são necessários arranjos
sociais que estimulem a flexibilidade e a inovação, considerando as dinâmicas de poder inerentes
em novos arranjos institucionais e as relações estabelecidas, mesmo que assimétricas, entre os
diferentes atores. O mais importante não seria a expectativa de que as dinâmicas territoriais
“exitosas” dependeriam da presença de atores extra-territoriais, e sim do reforço do potencial de
“autonomia local” em “regiões-laboratório de DTS” – incluindo-se aqui uma política de fomento da
aprendizagem coletiva permanente em sinergia com coletivos transdisciplinares de pesquisa-
ação-formação. A partir deste estudo, podemos afirmar que estas estratégias inovadoras que
promovam a colaboração e a aprendizagem estão emergindo, ainda que timidamente, e
contribuem para a construção da confiança e a formação de redes sociais de pesquisadores,
comunidades e formuladores de politicas.
26
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