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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
SILVIA REGINA STUCHI CRUZ
“INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS E PROJETOS DO MERCADO DE
CARBONO EM ATERROS SANITÁRIOS: PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS”
CAMPINAS
2016
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
SILVIA REGINA STUCHI CRUZ
“INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS E PROJETOS DO MERCADO DE
CARBONO EM ATERROS SANITÁRIOS: PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS”
TESE APRESENTADA AO INSTITUTO DE
GEOCIÊNCIAS DA UNICAMP PARA OBTENÇÃO DO
TÍTULO DE DOUTORA EM POLÍTICA CIENTÍFICA E
TECNOLÓGICA
ORIENTADOR(A): PROFA. DRA. SÔNIA REGINA PAULINO
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL
DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA A SILVIA REGINA
STUCHI CRUZ E ORIENTADA PELA PROFA. DRA. SÔNIA
REGINA PAULINO.
CAMPINAS
2016
Agência(s) de fomento e nº(s) de processo(s): CAPES
Ficha catalográficaUniversidade Estadual de CampinasBiblioteca do Instituto de GeociênciasCássia Raquel da Silva - CRB 8/5752
Cruz, Silvia Regina Stuchi, 1984- C889i CruInovação em serviços públicos e projetos do mercado de carbono em
aterros sanitários : perspectivas para o setor de resíduos sólidos urbanos /Silvia Regina Stuchi Cruz. – Campinas, SP : [s.n.], 2016.
CruOrientador: Sônia Regina Paulino. CruTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de
Geociências.
Cru1. Indústria de serviços - Inovações tecnológicas. 2. Mecanismo de
desenvolvimento limpo. 3. Aterro sanitário. I. Paulino, Sônia Regina,1967-. II.Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Geociências. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Public service innovation and carbon market on landfills :prospects for the urban solid wastePalavras-chave em inglês:Service industry - Technical innovationClean development mechanismLandfillÁrea de concentração: Política Científica e TecnológicaTitulação: Doutora em Política Científica e TecnológicaBanca examinadora:Sônia Regina PaulinoMaria Beatriz Machado BonacelliFlávia Luciane Consoni de MelloGina Rizpah BesenGiovano CandianiData de defesa: 22-02-2016Programa de Pós-Graduação: Política Científica e Tecnológica
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM
POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
AUTORA: Silvia Regina Stuchi Cruz
“Inovação em Serviços Públicos e Projetos do Mercado de Carbono em Aterros
Sanitários: Perspectivas para o Setor de Resíduos Sólidos Urbanos”.
ORIENTADORA: Profa. Dra. Sônia Regina Paulino
Aprovada em: 22 / 02 / 2016
EXAMINADORES:
Profa. Dra. Sônia Regina Paulino - Presidente
Profa. Dra. Maria Beatriz Machado Bonacelli
Profa. Dra. Flávia Luciane Consoni de Mello
Profa. Dra. Gina Rizpah Besen
Prof. Dr. Giovano Candiani
A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no
processo de vida acadêmica do aluno.
Campinas, 22 de fevereiro de 2016.
Vó Aurora (in memorian)
Aquela que pela manhã
fazia o pãozinho mais saboroso e
o café com leite mais doce do mundo!
Aquela que faz muita falta,
desde o dia que se foi.
AGRADECIMENTOS
As Teses deveriam ter um Capítulo inteiro voltado aos agradecimentos, uma vez que, muito
dos resultados apresentados é fruto do apoio e presença das pessoas que nos cercam. A
satisfação não está apenas em chegar ao alto da montanha, mas a cada passo dado na escalada.
Farei grande esforço de síntese para que a minha sincera gratidão se ajuste nesse espaço...
Toda aprendizagem começa com um sonho. É preciso ouvir os nossos sonhos. E, para que
possamos voar cada vez mais longe e alto, é essencial encontrar pessoas ao longo da nossa
jornada que estejam dispostas a partilhar desse ideal, nos inspirando e incentivando. Profa
Sônia Paulino (EACH/USP), querida orientadora, da Graduação ao Doutorado. Quantos
anos! Quantos desafios e conquistas. Profa, me espelho muito em ti ao ministrar cada aula, ao
orientar e corrigir cada trabalho dos meus alunos e alunas. Lhe agradeço muito pela confiança
em meu trabalho e, especialmente, por partilhar, acreditar e sonhar junto comigo.
Prof Faïz Gallouj (Université Lille1), o agradeço por me receber e por me orientar durante o
período do estágio Sanduíche na Universidade de Lille1, na França. Quando o prof Gallouj
aprovou o meu projeto para realização do estágio, confesso que levei um bom tempo para
acreditar. Sabe aquela sensação do “encontro” com a referência bibliográfica que você vem
citando há anos? Pois é! E ao encontrá-lo pessoalmente, entendi um pouco os motivos de seu
trabalho ser tão reconhecido: além de supercompetente, é gentil e incentiva todos que estão ao
seu redor a progredir.
Profa Marja Toivonen (VTT), sempre atenciosa e carismática, e Jouko Myllyoja, pelo apoio e
ajuda com as técnicas de validação e foresight, os agradeço pelo período de muito
aprendizado durante o estágio realizado no VTT Technical Research Centre, em Helsinque,
Finlândia. Kirsi Hyytinen, agradeço a ti por sua amizade, carinho e gentileza, e toda sua
família por me receberem tão calorosamente em Helsinque.
Profa Beatriz Bonacelli (DPCT/Unicamp), por todos os anos de DPCT, sempre disposta a
ajudar, participando das bancas de qualificação e defesa, com ricos comentários que me
auxiliaram muito a desenvolver o trabalho.
Prof Giovano Candiani (Unifesp), por sua amizade e valiosas contribuições e por aceitar estar
presente nas bancas de qualificação e defesa.
Profa Gina Rizpah (PROCAM/USP), pela contribuição na validação dos indicadores, pela
participação no seminário do nosso projeto de Pesquisa e pelo aceite do convite para
participar da banca.
Profa Flávia Consoni (DPCT/Unicamp), pelas conversas, dicas e direcionamentos. Sempre
muito gentil e transmitindo alegria e carinho aos alunos. Agradeço por aceitar estar presente
na banca de defesa.
Aos profs Sylmara Gonçalves Dias (EACH/USP), Rosangela Calado (Unifesp), Leda Gitahy
(DPCT/Unicamp) e André Furtado ( DPCT/Unicamp).
Profa Delhi Paiva (EACH/ USP) pela importante participação na fase de análise estatística
dos dados das rodadas de validação do método Delphi.
Agradeço a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo FAPESP pelo apoio
financeiro concedido, por meio do processo: 11/00081-5 e a Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES pela bolsa de doutorado no Brasil e
no estágio Sanduíche. O DPCT e o Clersé (Centre lillois d’études et de recherches
sociologiques et économiques) pelos recursos desembolsados para participação em eventos
nacionais e internacionais.
Aos entrevistados, representantes do setor público, privado e comunidades do entorno dos seis
aterros selecionados para a pesquisa. Sem vocês, o trabalho não seria possível. Agradeço-os
enormemente por dedicarem seu tempo e atenção.
Aos especialistas participantes das duas rodadas da aplicação da Técnica Delphi. Suas
contribuições foram primordiais para refinar e calibrar os indicadores de avaliação de
cobenefícios.
Aos funcionários do Departamento de Política Científica e Tecnológica (DPCT) e do setor de
Pós- Graduação, em especial a Adriana, Val, Gorete e Valdir, sempre muito atenciosos e
dispostos a ajudar.
Marie Pierre Coquard, do setor de relações internacionais da Université de Lille1, pela
recepção, carinho e amizade.
Aos alunos de iniciação científica: Camila Camolesi, Renan da Costa, Thais Camolesi,
Fernanda Coletti e Paulini Fernandes. Aprendi demais com vocês! E estejam certos de que a
dedicação de vocês ao projeto Fapesp 11/00081-5 contribuiu muito também para o resultado
final da Tese.
Agradeço aos amigos e amigas do DPCT. Pelos momentos tão agradáveis que vivenciamos
juntos. Luquinhas; Mi; Moniquinha; Jana; Alexis; Fer; Alê; Renan, Gabi e Gi: hoje, de modo
brilhante, cada um seguindo seu caminho.
Aos amigos do estágio em Lille: Clement, Nat, Miguel, Charlotte, Abdel, Aimad, Fran, Thais,
Evelyse.
Agradeço o prof Célio Andrade e Grupo de Pesquisa de MDL da UFBA pela troca de
informações e frutíferas parcerias.
Tiago Silva, Anderson Silva e Francisco Santo por contribuírem com a pesquisa desde seu
estágio inicial.
João Wagner, pela amizade, carinho, atenção e contribuições com seus comentários
valiosíssimos.
Amigos da vida Mario Poggio, Flavinha, Glob, Nath, Juzona, Pérola, Ana Eliza, Lelê, que
bom ter vocês por perto!
E a pós-graduação foi além da Tese... A partir das minhas vivências no exterior
proporcionadas pelo Doutorado conheci, além de cidades acessíveis e construídas pensando
nas pessoas, a prática do run commuting. Voltando ao Brasil, iniciei a Rede Corrida Amiga,
hoje já espalhada por mais de 15 cidades brasileiras, auxiliando as pessoas a trocarem o carro
e a vida sedentária pelos pés e pernas. Agradeço também meus amigos microrrevolucionários,
ativistas da mobilidade a pé e acessibilidade, representantes dos grupos e coletivos que lutam
por cidades mais humanas: ANTP; Pé de Igualdade; CidadeaPé; Sampapé; Desbravadores de
Sampa; Cidade ativa; Bike anjo; Mobilize; Achilles International, The Run Commuter,
Corridaamiga.au; Instituto Mara Gabrilli; Milalá; Movimento Caminha Rio; BioMob; e,
especialmente, aos voluntários da Corridaamiga espalhados pelo Brasil.
Finalmente, agradeço minha família...
As minhas tias: Dalva, uma das minhas referências e inspiração na carreira acadêmica; Vanda,
Inês e Cida, pelo apoio e carinho; Tiquinha, pelo companheirismo, trilhas e cumes da vida.
A minha querida prima Samanta CV, com muito carinho!
Pai e mãe – se eu arrisco na vida é porque sei que sempre terei um ninho para pousar. Vocês
são meu alicerce maior e me ensinaram valores que levarei por toda a minha vida. Amo
vocês!
Tu, Eva e Enzo – quer coisa mais gostosa que sentir o aconchego e proteção dessa família?
Vocês são incríveis... E de um jeito que é só de vocês, e isso me faz sorrir. Amo infinito!
Clau, minha gêmea que, decidiu desbravar esse mundão. Te admiro incondicionalmente.
Partir é ir, sair... É também dividir, repartir... Você parte para o parto de si. De fato, não há
partidas, pois não há parte de mim que parti sem ti. Seguimos juntas, maninha! Tenho muito
orgulho de você... Te amo!
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
“INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS E PROJETOS DO MERCADO DE
CARBONO EM ATERROS SANITÁRIOS: PERSPECTIVAS PARA O SETOR DE
RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS”
RESUMO
Tese de Doutorado
Silvia Regina Stuchi Cruz
Resumo
O objetivo principal desta tese é analisar, à luz de teorias da economia de serviços, as oportunidades de
inovação no serviço de disposição final de resíduos sólidos em aterros com projetos de Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL) alinhadas à geração de cobenefícios sociais e ambientais locais. A
responsabilidade pelo fornecimento do serviço em questão é dos municípios. Como é incipiente a
avaliação de cobenefícios nos projetos de MDL, a construção e validação de indicadores de avaliação
foram primordiais para realizar a coleta e, em seguida, análise de dados com base no modelo de
representação do produto e da inovação em termos de características do serviço e no conceito de
Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS). Seis projetos de MDL localizados na
Região Metropolitana de São Paulo são considerados: Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi,
Pedreira e Lara. São propostos 23 indicadores de avaliação de cobenefícios construídos com a
participação das partes interessadas e com posterior validação por especialistas (técnica Delphi). Os
indicadores foram aplicados nas partes interessadas (população do entorno do aterro, empresas
concessionárias, prefeituras municipais e órgão ambiental estadual) para identificar as alterações no
serviço decorrentes do MDL. Foram evidenciadas inovações tecnológicas e não tecnológicas que
incidem sobre a modificação das características do serviço de disposição final de resíduos em aterros,
relacionadas fundamentalmente ao interesse dos prestadores, focalizando a eficiência operacional do
sistema de captação de biogás: a cobertura final dos aterros e o modelo de estimativa de produção de
biogás, ou seja, inovações de melhoria que consistem em aumentar a qualidade de certas
características do serviço sem modificar a estrutura geral do sistema de vetores representando o
produto. Destaca-se o papel das regulamentações (controle da emissão de odores e monitoramento de
gás) que podem influenciar no uso e escolha das técnicas dos prestadores diretos e indiretos. Não
foram efetivadas alterações que contemplam o interesse das comunidades do entorno promovendo, de
modo mais amplo, inovações convergentes com a melhoria da qualidade do serviço: canais de
comunicação e espaços de interação online e offline; métodos e procedimentos de accountability;
incentivo a programas de educação ambiental e cooperativas de reciclagem; competências e técnicas
para o monitoramento e redução de odores. No contexto pesquisado, as possibilidades de contribuição
do MDL para a gestão de resíduos sólidos urbanos destacam a relevância da consideração das
características técnicas setoriais dos serviços, com ênfase na disposição final de resíduos em aterros, e
da participação de prestadores e usuários diretos. Tal aspecto é central para orientar a revisão ou a
reforma do MDL no sentido de potencializar a inovação e a geração de cobenefícios.
Palavras-chave: inovação em serviços públicos; mecanismo de desenvolvimento limpo; aterro
sanitário; indicador de cobenefícios.
UNIVERSITY OF CAMPINAS
INSTITUTE OF GEOSCIENCE
POST-GRADUATE PROGRAM IN SCIENTIFIC AND TECHNOLOGICAL
POLICIES
“PUBLIC SERVICE INNOVATION AND CARBON MARKET ON LANDFILLS:
PROSPECTS FOR THE URBAN SOLID WASTE”
ABSTRACT
PhD Thesis
Silvia Regina Stuchi Cruz
Abstract
The aim of this thesis is to analyze, under the service economic theories, opportunities for service
innovations in the urban solid waste service through Clean Development Mechanisms (CDM) projects
converging with the local social and environmental co-benefits. It is incipient the co-benefits
evaluation in CDM projects, then, the construction and validation of evaluation indicators were
fundamental to perform the data collection. The data were organized and analyzed based on two
complementary theoretical frameworks: The characteristics-based model and the public-private
innovation networks in services (ServPPIN) concept. The empirical context is based on six landfill
CDM projects located in the São Paulo Metropolitan Area: Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi,
Pedreira, and Lara. In order to address changes in landfills as a result of CDM implementation, 23
indicators are proposed to evaluate the social and environmental outcomes that may be generated from
CDM landfills. The indicators were constructed using participatory methods with stakeholders and
also contemplated expert validation using the Delphi technique. Technological and non-technological
innovations were highlighted, focused on changes in service characteristics of solid waste final
disposal in landfills, related primarily to the interest of service providers, and focused on the
operational efficiency of the landfills’ biogas capture systems: the final cover layer in the landfill post-
closure phase and the biogas generation prediction model, that is, incremental innovations to increase
the quality of certain service features without modifying the general structure of the vector
representing the product system. In this context, the need to develop regulations to control odor
emission and gas monitoring is highlighted. Regulations can influence directly and indirectly service
providers in terms of selection and use of techniques. No changes were made to include interests of
surrounding communities in order to promote, more broadly, innovations to improve the quality of
service, i.e.: communication channels and online and offline interaction areas; methods and
accountability procedures; encouraging environmental education programs and recycling cooperatives;
competences and techniques to control odor emissions. The elements highlighted, based on the service
characteristics-based model, encompass the changes in service characteristics in relation to the
competences and techniques among the stakeholders involved in the projects and in the service
provision. Considering the context studied, opportunities for CDM contribution to the municipal solid
waste sector highlights the relevance to consider the technical characteristics of sectoral services with
emphasis on the final disposal of waste in landfills, and participation of service providers and direct
users. This aspect is central to guide the CDM revision in order to enhance innovation and generate
co-benefits.
Keywords: public service innovation; clean development mechanism; landfill; co-benefit indicator.
Lista de Figuras
Figura 1: Triângulo do serviço ....................................................................................... 65
Figura 2: O produto (bem ou serviço) como um conjunto de características e competências
(characteristics-based approach)..................................................................................... 81
Figura 3: Tipos de RIPPS relacionados a abordagens de inovação em serviço ............. 91
Figura 4: Modelo multiagentes aplicado aos aterros sanitários ..................................... 94
Figura 5: Governança participativa - vias de fluxo de informação ................................ 97
Figura 6: mapeamento dos representantes das associações das comunidades do entorno dos
aterros ........................................................................................................................... 104
Figura 7: Sistematização do Delphi no contexto estudado ........................................... 110
Figura 8: Diagrama de seleção da ferramenta de survey online ................................... 115
Figura 9: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema participação
...................................................................................................................................... 118
Figura 10: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema Articulação
...................................................................................................................................... 119
Figura 11: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema benefícios
...................................................................................................................................... 120
Figura 12:Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema
monitoramento da qualidade ambiental ........................................................................ 121
Figura 13: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema
monitoramento de gases ............................................................................................... 122
Figura 14: O serviço de destinação de resíduos em aterros sanitários com MDL como um
conjunto de características. ........................................................................................... 137
Figura 15: Relações entre os agentes – aterros públicos e privados ............................. 154
Lista de Quadros
Quadro 1: Temas para avaliação do serviço de disposição final de resíduos após a implantação
do MDL .......................................................................................................................... 26
Quadro 2: Padrões de Avaliação .................................................................................... 42
Quadro 3: Etapas de desenvolvimento do projeto de MDL e de MVC .......................... 45
Quadro 4: Descrição geral da ACM0001 ....................................................................... 47
Quadro 5: Descrição dos modelos de geração de metano .............................................. 47
Quadro 6: Projetos dos mercados de carbono em aterros sanitários no Brasil – Jan de 2016
........................................................................................................................................ 50
Quadro 7: Dimensões de sustentabilidade no âmbito dos projetos de redução de emissão de
GEE ................................................................................................................................ 53
Quadro 8: Etapas para declaração de desenvolvimento sustentável – UNFCCC CDM
Sustainable Development Tool ....................................................................................... 54
Quadro 9: Participação da sociedade civil no desenvolvimento dos projetos de MDL . 57
Quadro 10: Propostas para melhorar a participação dos stakeholders em projetos de MDL
........................................................................................................................................ 58
Quadro 11: Contribuições de estudos especializados no tema às Regras do Comitê Executivo
do MDL referentes ao processo de Participação ............................................................ 60
Quadro 12: Abordagens para inovação em serviços ...................................................... 66
Quadro 13:Tipologias de inovações para o setor público............................................... 74
Quadro 14: Interesses dos agentes – objetivos e preferências ........................................ 84
Quadro 15: Preferências dos agentes .............................................................................. 85
Quadro 16: Plataformas Monitoradas no MVC .............................................................. 99
Quadro 17: Recursos da Metodologia do SOCIALCARBON Standard ...................... 106
Quadro 18: Adaptações da Metodologia do SOCIALCARBON Standard para a análise
proposta ........................................................................................................................ 107
Quadro 19: Definição dos temas para a elaboração de indicadores ............................. 108
Quadro 20: Elementos selecionados em relação à participação ................................... 109
Quadro 21: Indicadores propostos após pré-teste e rodadas do Delphi ........................ 123
Quadro 22: Categorização dos agentes – prestadores e usuários do serviço ................ 128
Quadro 23: Técnicas e competências para projetos de MDL em aterros a partir da
representação do serviço baseada em características ................................................... 139
Quadro 24: Lacunas de competências e técnicas nos projetos de MDL estudados ...... 156
Abreviaturas e Siglas
AMLURB - Autoridade Municipal de Limpeza Urbana
AND – Autoridade Nacional Designada
CER - Certified Emission Reduction
CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
CF – Constituição Federal
CIMGC - Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima
CQNUMC - Convenção Quadro das Nações Unidas Sobre Mudança Do Clima
Confema - Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
COP - Conferência das Partes
DCP – Documento de Concepção do Projeto
DECONT - Departamento de Controle da Qualidade Ambiental
EOD – Entidade Operacional Designada
FEMA - Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
GEE – Gases de Efeito Estufa
GRS - Gestão de Resíduos Sólidos
GRSU – Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos
Limpurb - Departamento de Limpeza Urbana
Loa – Letter of approval
LOGA - Logística Ambiental de São Paulo S.A
MCS – Metodologia do Carbono Social
MCTI – Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MDL - Mecanismos de Desenvolvimento Limpo
MRC – Mercado Regulado de Carbono
MVC – Mercado Voluntário de Carbono
MOP - Meeting Of The Parties
MP – Ministério Público
MR – Monitoring Report
MtCO2e – Megatonelada de CO2 Equivalente
ONG – Organização Não Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
PAG – Potencial de Aquecimento Global
PDD – Project Design Document
PEAD - Polietileno de Alta Densidade
PMSP – Prefeitura Municipal de São Paulo
PNRS - Política Nacional de Resíduos Sólidos
PNUMA - Programa Das Nações Unidas Para O Meio Ambiente
PQ – Protocolo De Quioto
RCE – Redução Certificada de Emissão
RIPPS - Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço
RM – Relatório de Monitoramento
RMSP - Região Metropolitana de São Paulo
RSU – Resíduos Sólidos Urbanos
ServPPIN - Public-Private Innovation Networks In Service Sectors
SES - Secretaria Municipal de Serviços
SVMA – Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente
tCO2e - Tonelada de CO2 Equivalente
UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change
UTE - Usina Termelétrica
VER – Verified Emission Reduction
VCS - Verified Carbon Standard
VCM – Voluntary Carbon Market
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 17
CAPÍTULO 1. ESTABELECIMENTO E PERSPECTIVAS DOS
MERCADOS DE CARBONO: PROJETOS DE REDUÇÃO DE EMISSÃO
DE GASES DE EFEITO ESTUFA (GEE) EM ATERROS SANITÁRIOS 34
1.1 Mercados Regulados ......................................................................................................................... 34 1.2 Mercados Voluntários ....................................................................................................................... 41 1.3 Projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em Aterros Sanitários: geração de
cobenefícios e participação de grupos de interesse ................................................................................. 45 1.3.1 Avaliação da Redução de Emissão de GEE ............................................................................. 46 1.3.2 Avaliação da Promoção de Cobenefícios Locais ..................................................................... 51 1.3.3 Participação dos Stakeholders ................................................................................................. 55
CAPÍTULO 2. INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS 63
2.1 Conceito de Inovação e Especificidades dos Serviços ...................................................................... 63
2.2 Particularidades da Inovação: Setor Público e os Serviços Públicos ................................................ 69
2.2.1 O Setor Público ....................................................................................................................... 69
2.2.2 Privado e Público: diferenças entre os setores? ..................................................................... 71
2.2.3 Tipologias de inovação para o setor público .......................................................................... 73
2.3 Os Serviços Públicos ........................................................................................................................ 75
2.4 Os Usuários dos Serviços Públicos ................................................................................................. 77
2.5 Definição e multiplicidade de arranjos organizacionais para a produção dos serviços públicos ...... 77
CAPÍTULO 3. PERSPECTIVAS TEÓRICAS UTILIZADAS PARA
ABORDAR INOVAÇÃO EM SERVIÇO 80
3.1 Modelo de Representação do Produto e da Inovação em termos de Características do Serviço ...... 80
3.2 Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS) ............................................................... 86
3.2.1 O Surgimento e o Conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço RIPPS........ 87
3.2.2 Constituição das RIPPS .......................................................................................................... 89
3.2.3. Tipos de RIPPS ..................................................................................................................... .. 90
CAPÍTULO 4. METODOLOGIA 98
4.1 Seleção dos aterros sanitários com MDL e mapeamento das partes interessadas ............................ 98
4.2 Indicadores de Cobenefícios do MDL em Aterros Sanitários .......................................................... 104
4.3 Coleta de dados ..................................................................................................... ........................... 122
CAPÍTULO 5. OPORTUNIDADES DE INOVAÇÃO IDENTIFICADAS
E POTENCIAIS 127
5.1. Categorização dos agentes do serviço de destinação final de resíduos em aterros sanitários
com projetos de MDL .................................................................................................................... 128
5.2. Descrição dos vetores do serviço: técnicas e competências ......................................................... 135
5.3 RIPPS e o aspecto relacional na análise da inovação ..................................................................... 153
CONCLUSÃO 169
REFERÊNCIAS 175
ANEXO I APRESENTAÇÃO DO QUESTIONÁRIO 194
ANEXO II QUESTIONÁRIO DE VALIDAÇÃO 200
ANEXO III ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS DAS DUAS RODADAS
DO DELPHI POR TEMA 213
17
Introdução
“A explosão do consumo no mundo atual faz mais barulho do que todas as
guerras e provoca mais tumulto do que todos os carnavais [...] O direito ao
desperdício, privilégio de poucos, afirma ser a liberdade de todos. Diz-me
quanto consomes e te direi quanto vales. Esta civilização não deixa dormir as
flores, nem as galinhas, nem as pessoas. Nas estufas, as flores são
submetidas à luz contínua, para que cresçam mais depressa. Nas fábricas de
ovos, as galinhas também estão proibidas de ter a noite. E as pessoas estão
condenadas à insônia, pela ansiedade de comprar e pela angústia de pagar
[...] Tempo livre, tempo prisioneiro: as casas muito pobres não têm cama,
mas têm televisor e o televisor tem a palavra. Comprados a prazo, esse
animal prova a vocação democrática do progresso: não escuta ninguém, mas
fala para todos. Pobres e ricos conhecem, assim, as virtudes dos automóveis
do último modelo, e pobres e ricos inteiram-se das vantajosas taxas de juros
que este ou aquele banco oferece [...] A cultura do consumo, cultura do
efêmero, condena tudo ao desuso. Tudo muda ao ritmo vertiginoso da moda,
posta ao serviço da necessidade de vender. As coisas envelhecem num piscar
de olhos, para serem trocadas por outras coisas de vida fugaz. Hoje a única
coisa que permanece é a insegurança, as mercadorias, fabricadas para não
durar, resultam ser voláteis como o capital que as financia e o trabalho que
as gera [...] Não há natureza capaz de alimentar um shopping center do
tamanho do planeta” (tradução livre de GALEANO, 2005).
Os provocadores trechos do texto “El império del consumo” de Galeano1 (2005)
mostram que para muito além das questões técnicas e econômicas, o problema dos resíduos
possui natureza fundamentalmente política, cultural e social.
Os padrões de consumo da sociedade, pautados no imediatismo, desperdício e
descartabilidade, requerem o uso extrapolado dos recursos naturais, acarretando impactos
negativos ao meio ambiente.
Em decorrência desses fatores, a sociedade vem enfrentando graves problemas
ambientais globais e no que tange especificamente aos resíduos sólidos, os entraves incluem
1 O escritor uruguaio Eduardo Galeano, faleceu em 2015 deixando um riquíssimo legado à sociedade, em
especial, à América Latina, com destaque para a obra “As Veias Abertas da América Latina” (1971). O autor
dialoga sobre as mazelas do mundo de modo crítico, emocionado e, por muitas vezes, pessimista. No entanto,
destaca-se a visão esperançosa de Galeano mesmo diante de suas inquietudes e constatações. Nas palavras do
autor: “En la pared de una fonda de Madrid, hay un cartel que dice: Prohibido el cante. En la pared del
aeropuerto de Río de Janeiro, hay un cartel que dice: Prohibido jugar con los carritos portavalijas. O sea:
todavía hay gente que canta, todavía hay gente que juega”. “Na parede de um botequim de Madri, um cartaz
diz: proibido cantar. Na parede do aeroporto do Rio de Janeiro, um cartaz diz: proibido brincar com os carrinhos
de bagagem. Ou seja: ainda há gente que canta, ainda há gente que brinca.” (tradução livre de GALEANO, 1993
p. 61).
18
desde a geração excessiva até a disposição final ambientalmente adequada, tornando-se um
grande desafio para os municípios proverem soluções que resolvam de modo global a questão
e não somente reparem os problemas já concretizados.
Os serviços públicos podem ser produzidos por meio de diferentes arranjos
organizacionais e o setor público, como responsável pelo fornecimento do serviço, deve
assegurar que esta produção seja realizada de modo adequado, assumindo o papel de
regulador, fiscalizador, coordenador e planejador.
No Brasil, os serviços públicos relacionados aos resíduos sólidos, são
majoritariamente executados de modo indireto, por concessionárias. Destacam-se também as
parcerias público-privadas a partir da Lei nº 11.079/2004, que estabelece todo o arcabouço
legal para a licitação e contratação destas parcerias, apontando a essencial participação do
setor privado.
Segundo a Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS (Lei nº 12.305/10),
define-se gestão integrada de resíduos sólidos como o conjunto de ações voltadas para a busca
de soluções para os resíduos sólidos, levando-se em conta as dimensões política, econômica,
ambiental, cultural e social. Sendo assim, a gestão dos RSU compreende atividades relativas à
tomada de decisões estratégicas e à organização do segmento de resíduos para essa finalidade,
abarcando instituições, políticas e instrumentos.
Calcados nos princípios e objetivos da PNRS, o trabalho destaca principalmente: a
cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais
segmentos da sociedade; a visão sistêmica na GRSU, levando-se em conta as vertentes
ambiental, social, cultural, econômica e tecnológica; o direito à informação, participação e
controle social; e a articulação entre as diferentes esferas do poder público, e do poder público
com o setor privado, sobretudo no que tange à cooperação técnica e financeira para a GRSU.
Um modelo de GRS possui como elementos indispensáveis o reconhecimento dos
diversos agentes sociais envolvidos, identificando os papéis a serem cumpridos, bem como a
articulação entre estes agentes.
As etapas que a GRS deve contemplar podem ser classificadas em: geração,
acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposição final dos resíduos.
19
A PNRS (BRASIL, 2010) diferencia destinação final de disposição final, sendo a
primeira relacionada aos resíduos sólidos e a segunda aos rejeitos2. O enfoque do trabalho
incide na etapa de disposição final em aterros sanitários.
A região metropolitana de São Paulo (RMSP) é responsável por quase 19% do
Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro (IBGE, 2010). E, como é realidade corriqueira dos
grandes centros urbanos, não foge à regra e também apresenta elevados níveis de
heterogeneidade socioeconômica, que podem ser exemplificados pelas assimetrias nos níveis
educacionais, de renda, ou ainda, podem ser expressas pelo modo como ocorre a
fragmentação do espaço urbano.
A questão territorial, particularmente no que tange às áreas designadas para
implantar aterros sanitários, pode ser analisada tanto pela desvalorização do local que recebe
esse tipo de empreendimento, quanto pela falta de áreas disponíveis para o desenvolvimento
dessa atividade, sobretudo, em uma região com contínuo avanço da urbanização, como a
grande São Paulo.
Dez municípios da RMSP têm mais de 75% do seu território em área de proteção
de mananciais, e seis com mais de 50% do território nessas mesmas condições (BRASIL,
2010, p. 42), logo, limitando-se as áreas para disposição final dos resíduos e dificultando o
transporte desses materiais, uma vez que são levados para áreas cada vez mais distantes dos
pontos de geração, acarretando, além de problemas ambientais (emissão de GEE) e
infraestruturais (aumento do tráfego), em maiores custos para os municípios (CETESB,
2012).
Portanto, as áreas suscetíveis de serem aproveitadas para esta finalidade enfrentam
crescentes limitações de caráter físico, econômico e ambiental, resultantes da disputa por
espaço. Consequentemente, as áreas periféricas da RMSP - e das cidades que a compõem- são
os locais selecionados para o desenvolvimento dessas atividades. O cenário é elucidado por
meio dos estudos empíricos selecionados por este trabalho.
2 PNRS, artigo 3º, XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento
e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra
possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada; XVI - resíduos sólidos: material, substância,
objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se
propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em
recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em
corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia
disponível.
20
Se por um lado, há restrições de espaço, por outro, é crescente o aumento da
geração de resíduos. De acordo com o Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Urbanos – ano
de referência 2012 (CETESB, 2013), a RMSP, com seus 39 municípios, gera cerca de 16 mil
t/dia de resíduos sólidos urbanos.
Assim, além da falta de disponibilidade de áreas para disposição de resíduos, há
necessidade do desenvolvimento de atividades visando alternativas de redução da geração de
resíduos na fonte, fomentando ações de reutilização, reciclagem, tratamento, ou seja,
enfocando outras etapas precedentes à disposição final, que também possuem papel
importante no alcance de melhores práticas na gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU)
(BRASIL, 2010).
A partir das constatações científicas em relação ao aumento das emissões de GEE
provenientes de ações antrópicas, emergiram as conferências internacionais para discussão do
tema, denominadas Conferências das Partes (COP)3. Destaca-se a 3ª COP, realizada em 1997,
em Quioto no Japão, que tem como um dos seus principais desdobramentos, a concretização
do Protocolo de Quioto, possibilitando o surgimento de um mercado mundial de carbono,
visando o cumprimento das metas de redução de emissão estabelecidas para os países (Partes)
constantes no Anexo I4.
O Protocolo de Quioto estabelece mecanismos de flexibilização para auxiliar o
atendimento das metas de redução de emissão de gases de efeito estufa (GEE). Um deles é o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) que consiste na implantação de atividades de
projeto que reduzam GEE em países emergentes5 e em desenvolvimento, tendo como
resultado as reduções certificadas de emissão (RCE), que poderão ser compradas pelos países
do Anexo I, auxiliando no cumprimento de parte de suas metas acordadas na ratificação do
Protocolo de Quioto. O MDL engloba atividades em diferentes escopos setoriais, sendo que o
enfoque do presente trabalho são os projetos implantados em aterros sanitários.
3 Do inglês: Conference of the Parties COP é o órgão supremo da CQNUMC que objetiva supervisionar e tomar
decisões para promover a efetiva implementação da Convenção. 4Compreendido pelos países industrializados que em 1992 eram membros da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) e os países com economias em transição. 5Após a COP 18, que ocorreu em Doha, Catar, no segundo período de comprometimento, os países emergentes
não poderão mais desenvolver projetos de MDL (UNFCCC, 2013).
21
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitários
Em consonância com o artigo 12 do Protocolo de Quioto projetos de MDL
também devem contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável nos países
hospedeiros dos projetos, por meio do estabelecimento de cobenefícios sociais e ambientais
locais.
Embora os projetos tenham essa dupla finalidade, segundo o Acordo de
Marrakesh (Decisão 17/CP.7), a responsabilidade de determinar se uma atividade de projeto
de MDL contribui para o desenvolvimento sustentável é atribuída ao país anfitrião por meio
de sua Autoridade Nacional Designada (AND) (UNFCCC, 2001).
Ao repassar essa responsabilidade para os países hospedeiros dos projetos, a
Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC) não define o
que é considerado como “desenvolvimento sustentável local ou cobenefícios” a partir da
implantação do projeto de MDL. E somente recentemente apresentou indicadores para avaliar
cobenefícios (UNFCCC, 2014), mas que são genéricos e que não apontam meios efetivos de
avaliação, validação e verificação dos cobenefícios ao longo do ciclo de vida dos projetos.
Nesse sentido, avaliar a contribuição do MDL para a promoção do
desenvolvimento sustentável local torna-se um desafio, ou seja: como não há definição clara
do que seriam os cobenefícios, como operacionalizar essa promoção?
No Brasil, a AND é representada pela Comissão Interministerial de Mudanças
Globais do Clima (CIMGC6). No Anexo III da Resolução nº 1 de 2003 da CIMGC apontam-
se os aspectos relacionados aos cobenefícios, que são: contribuição para a sustentabilidade
ambiental; desenvolvimento de condições de trabalho e geração líquida de emprego;
contribuição para a distribuição de renda; para a capacitação e desenvolvimento tecnológico;
e para a integração regional e articulação com outros setores (BRASIL, 2003).
A Carta de Aprovação (LoA), documento que confirma que o projeto proposto
contribui para o desenvolvimento sustentável de um país em particular, é emitida pela AND
exclusivamente com base nos resultados esperados mencionados pelos proponentes nos
documentos de concepção dos projetos (DCP), e não com base na verificação de resultados
obtidos. Conselho Executivo do MDL7 trata explicitamente da participação dos stakeholders,
6A Comissão Interministerial sobre Mudança Global do Clima (CIMGC): é um colegiado composto por 11
ministérios, presidido pelo ministro da Ciência e Tecnologia e vice-presidido pelo ministro do Meio Ambiente. 7 O Conselho Executivo do MDL (CDM EB) supervisiona o MDL orientado pelas Conferências das Partes.
22
devendo ocorrer em todo o processo de desenvolvimento dos projetos. No entanto, assim
como ocorre na avaliação de cobenefícios, o processo de participação também é considerado
deficitário, tanto em termos de contemplação dos atores, quanto em termos de mensuração
dessa participação no decorrer do ciclo do projeto.
É importante ressaltar que esse não é um problema particular ao contexto
brasileiro. Uma análise de sete países não anexo-I (Brasil, China, Índia, Filipinas, Egito,
Cazaquistão e Uganda) e suas respectivas Autoridades Nacionais Designadas mostrou que
somente os três primeiros possuíam AND e critérios de avaliação do desenvolvimento
sustentável claramente estabelecidos, os outros quatro países estavam em processo de
implantação da AND, mas já possuíam projetos propostos no MDL (GALLARDO;
ANDERSON, 2004). Uma vez que o estudo mencionado é de 2004, estas ANDs ainda não
haviam sido constituídas. No entanto, atualmente, já é possível visualizar no site da UNFCCC
os representantes das ANDs do Egito (Egyptian Environmental Affairs Agency - EEAA) e
Uganda (Ministry of Water and Environment).
Segundo informações da Autoridade Nacional Designada chinesa, representada
pela Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma, esta requer apenas que o
desenvolvedor do projeto submeta a carta de aprovação da Avaliação de Impacto Ambiental
(AIA), que é necessária para qualquer projeto de engenharia na China e emitida pela
Administração Local de Proteção Ambiental. Na Índia, a AND é presidida pela Secretaria do
Ministério do Meio Ambiente e Florestas e coordenada por outros seis ministérios,
encabeçada pelo ministério de Relações Internacionais, Poder, Ciência e Tecnologia
(GALLARDO et al., 2004).
A AND indiana foi estabelecida em 2003 e possui 1.592 projetos registrados
representando cerca de 30% do número de projetos desenvolvidos nos países asiáticos, sendo
49 deles no setor de resíduos sólidos (MINISTRY OF ENVIRONMENT AND FORESTS,
2013; UNEPRISOE, 2016).
Desse modo, percebe-se que não são definidos aspectos específicos para avaliação
dos cobenefícios sociais e ambientais locais pela AND para os projetos desenvolvidos na
China e Índia, que contemplam grande parcela dos projetos registrados no mundo todo.
Assim, reforça-se a necessidade e importância do desenvolvimento de indicadores de
avaliação de cobenefícios.
23
Muitos trabalhos internacionais dedicados à análise dos resultados do MDL sobre
a promoção do desenvolvimento sustentável local e participação mostram as dificuldades ou
mesmo a falha em atender ao objetivo de contribuir para a geração de cobenefícios locais por
meio de ações de mitigação de emissões de gases de efeito estufa (OLSEN; FENHANN,
2008; BOYD et al, 2009; PESKETT et al., 2007; KOLMUSS, 2008; NUSSBAUMER, 2009;
SUBBARAO; LLOYD, 2011; SUTTER; PARREÑO, 2007; SIEBEL ET AL., 2013; WOOD,
2011; OLSEN et al., 2015).
Os principais questionamentos em relação à efetividade do objetivo de promoção
do desenvolvimento sustentável local são: carência de metodologia e indicadores de
avaliação; falta de clareza e definição do que são cobenefícios gerados pelos projetos (ÜRGE-
VORSATZ et al., 2014); e fraca participação das partes interessadas (ARENS et al., 2014;
OLSEN et al., 2015).
Paralelamente ao Mercado Regulado de Carbono (MRC), regido pelo Protocolo
de Quioto, surgiu o Mercado Voluntário de Carbono (MVC), caracterizado por não apresentar
metas obrigatórias de redução de emissão, permitindo a compra de certificados de redução de
emissões gerados por uma base voluntária. No mercado voluntário não é mandatório que os
projetos, além de reduzirem emissão de GHG, gerem cobenefícios locais. No entanto, é
identificada a importância de se mensurar os cobenefícios gerados por esses projetos devido à
demanda dos próprios compradores, no intuito de atribuir maior credibilidade dos créditos de
carbono gerados.
No mercado voluntário os cobenefícios são mensurados através de padrões, que
possuem critérios mais específicos do que os propostos pelo mercado regulado para avaliar a
contribuição dos projetos ao desenvolvimento sustentável local. Os sistemas de certificação
(CDM Gold Standard, SOCIALCARBON, CCB, entre outros) exigem avaliação dos
cobenefícios para todos os projetos que visem obter certificação (ARENS et al., 2014.;
OLSEN et al., 2015). Esses Standards exigem a avaliação dos cobenefícios ao longo do
período creditício dos projetos, por meio de planos de monitoramento abrangendo indicadores
com resultados positivos ou negativos e/ ou apresentando relatórios de acompanhamento que
precisam ser verificados por uma terceira parte, aumentando a credibilidade desses
documentos.
Até dezembro de 2015, 7.689 projetos de MDL foram registrados mundialmente,
dos quais 2.866 já emitiram cerca de 1,6 bilhões de RCEs. A distribuição dos projetos pelo
24
mundo ocorre da seguinte forma: 49% localizam-se na China, 20,6% na Índia e 4,4% no
Brasil8. Dos 339 projetos brasileiros de MDL registrados, 51 são atividades desenvolvidas em
aterros sanitários. Os projetos em aterros sanitários concentram-se na região sudeste do país,
sobretudo, no Estado de São Paulo, com 23 projetos (UNEPRisoe, Janeiro de 2016).
Das emissões totais brasileiras de GEE, considerando o período de 1970 a 2014,
460,5 MtCO2e são provenientes do setor de resíduos, o que representa 1,9% das emissões
totais brasileiras acumuladas nesse período. Outro dado importante (e preocupante) é que
nesse mesmo período, as emissões derivadas do setor de resíduos saltou de 12 milhões tCO2e
para 68,3 milhões tCO2e, ou seja, um aumento de aproximadamente 450% no período de 44
anos (SEEG, 2015).
Além do potencial de redução de emissão no setor de RS, que pode ser atingido
por meio dos projetos de MDL em aterros (coleta e uso de biogás), conforme proposto pelo
Protocolo de Quioto e UNFCCC, é preciso ter mais clareza sobre os objetivos desse
mecanismo também em termos de geração de cobenefícios.
E projetos de MDL em aterros sanitários são uma importante fonte em potencial
para: a promoção de melhores práticas na gestão de resíduos sólidos; a promoção do
desenvolvimento sustentável local; a produção de energia através do aproveitamento do
biogás (metano) e; consequentemente, para mitigação das mudanças climáticas.
Coloca-se a seguinte hipótese da pesquisa: O MDL em aterros sanitários, ao
restringir o foco da inovação ao aumento da eficiência operacional na captação de biogás,
estabelece limitações na contribuição do referido mecanismo para gerar melhorias da
qualidade do serviço público municipal de resíduos sólidos urbanos por meio da promoção de
inovações que contemplem cobenefícios para as diversas partes interessadas, e que estejam
em convergência com a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010).
Isso posto, o objetivo desta tese de doutorado é analisar, à luz de teorias da
economia de serviços, as oportunidades de inovação identificadas no contexto do serviço de
disposição final de resíduos sólidos em aterros com projetos de Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL) alinhadas à geração de cobenefícios sociais e ambientais
locais. Busca-se contribuir para as políticas de gestão de resíduos sólidos urbanos enfatizando
o papel da participação social.
8 Informação disponível e atualizada periodicamente no site da UNFCCC
<https://cdm.unfccc.int/Statistics/Public/CDMinsights/index.html>.
25
Constituem-se como objetivos específicos:
- Análise de teorias da economia de serviços voltadas à análise da inovação;
- Mapeamento dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários no Brasil;
- Identificação das inovações (concretizadas e potenciais) em serviços no setor de
resíduos sólidos urbanos.
A promoção da inovação orientada para a geração de cobeneficios
Sob a perspectiva das oportunidades de inovação no serviço de resíduos sólidos
alinhada à geração de cobenefícios locais, foram construídos indicadores de avaliação de
cobenefícios sociais e ambientais em projetos de MDL em aterros sanitários, considerando as
especificidades setoriais e partes interessadas envolvidas.
A construção dos indicadores considerou as referências da UNFCCC (2011,
2012a, 2012b) para avaliar a contribuição dos projetos de MDL na geração de cobenefícios,
os aspectos de geração de cobenefícios do MDL definidos pela Autoridade Nacional
Designada (AND) brasileira (BRASIL, 2003) e foi ainda embasado no SOCIALCARBON
Standard, padrão que possui maior número de projetos certificados no mercado voluntário de
carbono no Brasil.
Os elementos específicos aos temas participação e acesso aos projetos de MDL
embasaram-se nos trabalhos desenvolvidos por Monzoni (2004); CDM Watch (2010);
Subbarao e Lloyd (2011) e UNFCCC (2011).
Os indicadores propostos são contemplados em cinco temas, apresentados a
seguir:
26
Quadro 1: Temas para avaliação do serviço de disposição final de resíduos após a
implantação do MDL
Tema Descrição
Tema 1:
Participação
Refere-se à qualidade e abrangência da participação das diferentes partes
interessadas em todas as fases de desenvolvimento dos projetos de MDL
Tema 2: Articulação
Refere-se à articulação entre as partes interessadas dos projetos de MDL
em aterros sanitários, abarcando setores público e privado e usuários
(associações e representantes da sociedade civil, cooperativas de
catadores);
Tema 3: Benefícios Refere-se aos benefícios gerados para a gestão de resíduos sólidos urbanos
(GRSU) a partir dos projetos de MDL
Tema 4:
Monitoramento da
qualidade ambiental
Refere-se à identificação de possibilidades de redução de impactos
ambientais negativos relacionados aos aterros estudados;
Tema 5:
monitoramento dos
gases
Refere-se à eficiência do sistema de captação do biogás
Fonte: elaboração própria.
A elaboração dos temas e indicadores iniciou-se em pesquisa anterior, na
dissertação de mestrado (CRUZ, 2012), conforme detalhado a seguir.
Na dissertação
O objetivo geral do trabalho consistiu em analisar de que forma os projetos de
mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) em aterros sanitários podem originar inovações
em serviços contribuindo para melhorar a gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU).
Foram realizadas adaptações na metodologia do carbono social (MCS), propondo
indicadores para avaliar resultados sociais e ambientais dos projetos do MDL nos aterros
sanitários, de modo a subsidiar a identificação de oportunidades para a inovação na prestação
de serviços relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
A partir disso, os indicadores propostos - enfocando a inovação em serviços
públicos e os projetos de MDL em aterros sanitários – foram aplicados nas partes interessadas
referentes aos aterros sanitários públicos Bandeirantes e São João.
A sistematização dos agentes identificados como partes interessadas envolvidas
com a GRSU no município de São Paulo e os projetos de MDL dos aterros Bandeirantes e
São João ocorreu por meio da aplicação do modelo multiagentes, adaptado de Windrum e
García-Goñi (2008), para o setor de resíduos sólidos urbanos.
27
A identificação das oportunidades de inovação foi baseada em dados primários
obtidos por meio da apresentação e discussão de indicadores de sustentabilidade
socioambiental com as partes interessadas ou com os quatro tipos de agentes identificados:
comunidades do entorno dos aterros; empresas concessionárias responsáveis pela operação
dos aterros; empresas concessionárias responsáveis pela captação e queima de biogás; órgãos
públicos municipais. Os resultados foram discutidos para os indicadores do Recurso Natural e
do Recurso Social, por tipo de agente.
Na Tese
Na Tese de doutorado, a análise das oportunidades de inovação foi realizada
partindo-se dos indicadores que foram construídos na dissertação de Mestrado (CRUZ, 2012).
No entanto, a proposta do doutorado vai além, ampliando o contexto empírico ao incorporar
outros quatro aterros sanitários (privados, enquanto os dois aterros estudados no mestrado são
públicos).
Ou seja, antes restrito a dois aterros (Bandeirantes e São João), o recorte
geográfico abarcava o município de São Paulo, e agora, incide na Região Metropolitana de
São Paulo (RMSP). Ademais, realizou-se o refinamento dos indicadores, em duas frentes
principais: 1) incorporou e aprofundou elementos, a partir dos indicadores propostos pela
UNFCCC (2012a) e ferramenta de declaração de cobenefícios UNFCCC (2012b)9,
Indicadores Gold Standard, estudos focados em indicadores de sustentabilidade para resíduos
sólidos e literatura sobre participação em projetos do mercado de carbono; e 2) validou os
indicadores junto à especialistas aplicando a técnica Delphi.
Resumem-se os avanços obtidos na tese, em relação à dissertação, nas seguintes
perspectivas: teórica e analítica; e metodológica.
Teórica e analítica:
a) Avanço no entendimento das oportunidades de inovação por meio do modelo
de representação do produto e da inovação em termos de características do serviço
(GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; GALLOUJ; SAVONA, 2010), que permitiu o
detalhamento de técnicas e competências internas ou externas (tangíveis ou intangíveis) para
9 A definição e avaliação de cobenefícios estão delegadas a cada país, no entanto, a UNFCCC, a partir de 2012,
aponta algumas diretrizes gerais, tais como apontadas no relatório benefits of the clean development mechanism
(2012) e na ferramenta tool for highlighting sustainable development co-benefits of cdm project activities and
programmes of activities (2012).
28
produzir as características finais do serviço estudado. No mestrado não foi possível
compreender e transpor o referido Modelo para o contexto estudado. Atividade esta que foi
possibilitada e viabilizada por meio do amadurecimento da pesquisa ao longo do doutorado,
especialmente no estágio de doutorado sanduíche realizado na Université Lille 1; e
b) O trabalho passou a se embasar no conceito Redes Público-Privadas de
Inovação em Serviço (RIPPS), que permitiu analisar as interações, as competências
relacionais e organizacionais, bem como as preferências (inclinações) dos diversos agentes
(tanto privado como público), considerados elementos importantes da inovação em serviços.
Ou seja, os resultados que antes – no mestrado – foram analisados por categoria de agente,
agora, no doutorado, são analisados a partir dos gargalos identificados no mestrado enfocando
as interações entre os agentes.
A inovação é discutida, principalmente, a partir das interações entre os atores.
Destaca-se a inclusão da CETESB – considerada como ator para os seis aterros estudados -
com um importante papel na interação dos aterros com o setor público, com troca de
informações e dados de monitoramento. Conclui-se que, embora os municípios sejam
responsáveis pelo serviço, o enfoque maior no contexto estudado para o prestador indireto do
serviço é na CETESB.
Metodológica:
a) Recorte geográfico adotado é a Região Metropolitana de São Paulo com a
inclusão de mais quatro aterros (privados);
b) Ampliação do mapeamento dos atores, agora considerando um total de seis
aterros e incluindo a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB); e
c) Refinamento e validação dos indicadores por meio de uma rodada de pré-teste e
duas rodadas de Delphi. Nesta pesquisa de doutorado a validação dos temas, e respectivos
indicadores, foi realizada por meio da aplicação da técnica Delphi junto a especialistas. De
acordo com Wright e Giovinazzo (2000), o Delphi é definido como um método de consulta a
um grupo de especialistas por meio de um questionário, retransmitido e respondido em
algumas rodadas até que se obtenha uma convergência das respostas que seja representativa
desse grupo de especialistas.
Tendo como referência os temas supracitados, os dados sobre as contribuições do
MDL (cobenefícios locais) para o serviço de disposição final de resíduos em aterros foram
29
coletados junto às partes interessadas por meio de aplicação de questionário semiestruturado.
A análise dos dados buscou identificar as características do serviço e as oportunidades de
inovações no serviço a partir da implantação dos projetos de MDL.
O recorte geográfico adotado é a Região Metropolitana de São Paulo, constituída
por 39 municípios e possui cerca de 20 milhões de habitantes, sendo 55,4% na cidade de São
Paulo (IBGE, 2010). A RMSP está entre as cinco maiores aglomerações urbanas mundiais, é a
maior metrópole brasileira, com a cidade de São Paulo como núcleo principal.
A seleção dos aterros sanitários na RMSP decorre dos seguintes critérios:
Critério Condição
Escopo de projetos no
mercado de carbono Aterros sanitários
Localização Região Metropolitana de São Paulo Metodologia UNFCCC ACM0001 (Flaring or use of landfill gas)
Período de monitoramento
verificado
Com, pelo menos, um período de monitoramento verificado até
o início da pesquisa empírica (março de 2014)
Fonte: elaboração própria.
Seguindo tais critérios, foram selecionados os aterros sanitários: Bandeirantes,
São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira e Lara. Os aterros Bandeirantes e São João estão
desativados e os demais estão em operação.
Sobre as partes interessadas, salienta-se a importância das entidades públicas,
privadas e parcerias público-privadas nas atividades de projeto de MDL, especialmente para
projetos em aterros sanitários com recuperação e aproveitamento de biogás. Além disso,
como em projetos de MDL exige-se a publicidade das ações e participação da sociedade civil,
no contexto analisado os usuários do serviço também possuem um papel importante no
desenvolvimento de competências, sobretudo no que tange a avaliação dos resultados, ou seja,
os resultados sociais e ambientais provenientes dos projetos do mercado de carbono em
aterros sanitários.
Então, para o setor público, são consideradas como partes interessadas as
prefeituras e subprefeituras municipais, bem como as secretarias relacionadas, e a agência
ambiental Estadual. Para o setor privado, consideram-se as empresas concessionárias
responsáveis pela prestação do serviço de destinação final do resíduo e captação do biogás.
Para os usuários, representações das comunidades do entorno dos aterros e sociedade de modo
geral. Os indicadores foram construídos com a participação das partes interessadas e
30
submetidos à validação de especialistas aplicando a técnica Delphi, a partir de um grupo de
especialistas consultados com a aplicação de questionário com a finalidade de se obter
consenso sobre o assunto abordado (WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).
O Delphi embasa-se no pressuposto de que o consenso coletivo é mais robusto do
que a opinião individual. Para que o resultado do método seja satisfatório é primordial que se
mantenha o anonimato dos especialistas, sobretudo nas rodadas de reavaliação das respostas e
feedbacks (WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).
Referenciais teóricos da economia de serviços
Conforme destacado por Gadrey (1992), o produto de serviços é claramente uma
construção social que envolve pontos de vista de diferentes atores. A descrição do produto
final dos serviços, indo além das especificações técnicas, não é necessariamente percebida da
mesma forma pelos atores (DJELLAL; GALLOUJ, 2009). A descrição do serviço é subjetiva,
depende dos critérios de julgamento dos atores (ZARIFIAN, 2007). Segundo este autor, não é
tanto o uso do serviço que conta, mas o confronto entre a expectativa do cliente antes da
prestação do serviço e o serviço efetivamente fornecido.
Os resultados (ganhos e limitações de desempenho do serviço após o MDL) que
podem ser identificados a partir dessa perspectiva focada em serviço, considerando os pontos
de vista das partes interessadas, são a base para, a seguir, analisar as oportunidades de
inovação amparando-se no modelo de representação do produto e da inovação em termos de
características do serviço e no conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço10
(RIPPS) (DJELLAL; GALLOUJ, 2013; GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013,
WINDRUM, 2013). Nessa representação, inovação é identificada a partir de alterações nas
técnicas e/ou competências dos agentes envolvidos no serviço (GALLOUJ et al., 2013;
LABARTHE et al., 2013, WINDRUM, 2013).
Após a aplicação dos indicadores junto às partes interessadas, a análise dos
resultados embasada nos dois referenciais teóricos – o modelo de representação do produto e
da inovação em termos de características do serviço e no conceito de RIPPS – buscou
compreender as características do serviço estudado, fundamentando-se na mobilização de
competências internas ou externas e técnicas internas ou externas (tangíveis ou intangíveis)
para produzir as características finais do produto ou serviço.
10
Do inglês public-private innovation networks in service sectors (ServPPIN).
31
Em seguida, o conceito RIPPS permitiu analisar as interações, as competências
relacionais e organizacionais, bem como as preferências (inclinações) dos diversos agentes
(tanto privado como público), considerados elementos importantes da inovação em serviços
(DJELLAL; GALLOUJ, 2013; WEBER; HELLER-SCHUH, 2013; WINDRUM, 2013).
Portanto, a identificação das competências e técnicas das diferentes partes
interessadas e a compreensão das características do serviço de disposição final de resíduos em
aterros são fundamentais para que se abram novas perspectivas de verificação dos resultados
sociais e ambientais provenientes dos projetos de MDL em aterros sanitários, com enfoque
nas oportunidades de inovação identificadas (concretizadas e potenciais) em serviços públicos
relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
A fim de atingir os objetivos propostos, após essa introdução, a pesquisa está
estruturada em cinco capítulos organizados em:
Capítulo 1:
No Capítulo 1, aborda-se primeiramente a constituição dos mercados de carbono
(origem, evolução e perspectivas). Os mercados de carbono regulados consistem no
cumprimento de metas de redução de GEE estabelecidas por meio de regulamentações, que
podem ir do âmbito internacional ao regional/local. Já os mercados voluntários se diferenciam
por seus participantes não possuírem, mandatoriamente, metas de redução de emissão. Após,
realizou-se a análise histórica e atualização de dados sobre os projetos do mercado de carbono
mundialmente, embasando-se, especialmente, em trabalhos do Banco Mundial e da própria
UNFCCC. Nesse sentido, buscou-se identificar perspectivas para o mercado de marcobo a
partir das Conferências das Partes de Lima e Paris (COP 20 e 21).
Em seguida, apresenta-se o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), o
ciclo de projeto e seu duplo objetivo: reduzir emissão de GEE e promover cobenefícios locais.
Com enfoque na geração de cobenefícios, destacam-se as oportunidades e relevância desses
projetos como possíveis instrumentos de promoção de melhorias na gestão de resíduos sólidos
urbanos (GRSU) e a importância da participação social nas atividades de projeto de MDL,
especialmente para projetos em aterros sanitários com recuperação e aproveitamento de
biogás.
32
Capítulo 2:
No Capítulo 2, apresentam-se contribuições teóricas da economia de serviços para
o entendimento da inovação em serviços públicos. Sobre as particularidades de inovação em
serviços públicos, aponta-se a multiplicidade de arranjos organizacionais para a produção dos
serviços públicos, caracterizando-o como uma atividade multiagente, o que justifica para o
presente estudo a adoção da abordagem integradora de inovação em serviços, abordando
inovações tecnológicas e não tecnológicas, bem como os diversos atores que participam dos
serviços relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
Capítulo 3:
No Capítulo 3, para abordar as oportunidades de inovação no serviço de
disposição final de resíduos em aterros com MDL, recorre-se ao Modelo de Representação do
Produto e da Inovação baseado em características do serviço de Gallouj e Weinstein (1997)
atualizado em Gallouj e Savona (2010), acrescentando - para além das técnicas dos
prestadores - as técnicas do cliente/usuário, levando em conta também as contribuições de
Gallouj (2002) e Windrum e Garcia-Goni (2008) ao modelo; e ao conceito de Redes Público-
Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS) (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; BUČAR et al.,
2013; DJELLAL; GALLOUJ, 2013; GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013). O
referido conceito enfatiza, além do aspecto relacional (interfaces e feedbacks) entre os vários
atores públicos e privados, a participação das organizações do terceiro setor (associações,
ONG etc.) em diferentes maneiras.
Capítulo 4:
No Capítulo 4, apresentam-se os procedimentos metodológicos adotados, que
podem ser categorizados em três maiores etapas: a descrição do recorte geográfico adotado,
seleção dos aterros sanitários e mapeamento das partes interessadas relacionadas a esses
projetos; a proposição dos indicadores de avaliação de cobenefícios sociais e ambientais
provenientes dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários e, por meio da técnica
Delphi, validação dos 23 indicadores organizados nas dimensões Social e Ambiental e nos 5
(cinco) temas – participação; articulação; benefícios; monitoramento da qualidade ambiental;
e monitoramento dos gases; por fim, são apresentados os procedimentos utilizados na coleta
de dados.
33
Capítulo 5:
No Capítulo 5, apresentam-se os resultados da pesquisa decorrentes da aplicação
dos indicadores nos aterros Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira e Lara
embasando-se nos referenciais teóricos descritos no Capítulo 3. Adaptando o Modelo de
Representação do Produto e da Inovação baseado em características do serviço ao contexto
dos projetos de MDL em aterros sanitários, o enfoque da representação do produto e da
inovação em termos de características do serviço contribui para a análise das possibilidades de
mitigação dos impactos ambientais decorrentes dessa atividade. Já o enfoque de articulação
entre os setores público e privado e os usuários, bem como formuladores de políticas cujo
objetivo é a inovação de serviços, embasado na perspectiva teórica da Redes Público-Privadas
de Inovação em Serviço (RIPPS), destaca a importância das técnicas e competências
organizacionais e relacionais.
Portanto, este trabalho busca contribuir orientando as partes interessadas na gestão
de resíduos sólidos urbanos e no mercado de carbono a partir da elucidação das oportunidades
(identificadas e potenciais) para inovação em serviço no contexto estudado. No cenário
apresentado, o setor público pode se apoderar das reflexões realizadas, em especial no que
tange ao seu papel de tomador de decisão, coordenador e fiscalizador, bem como de
articulador, buscando meios de melhorar a participação da população, estreitar a comunicação
e assim, identificar programas, projetos e atividades que contemplem efetivamente as
preferências das partes interessadas envolvidas, embasando-se ainda na PNRS. O setor
privado tem a possibilidade de identificar os principais gargalos de técnicas e competências
para inovação em serviço no referido cenário. Por fim, para a sociedade civil, representada
pelas comunidades do entorno dos aterros, encontra-se no trabalho um panorama das
principais lacunas identificadas para que ocorra uma efetiva participação e contemplação
desses atores.
34
Capítulo 1. Estabelecimento e Perspectivas dos Mercados de
Carbono: Projetos de Redução de Emissão de Gases de Efeito
Estufa (GEE) em Aterros Sanitários
No Capítulo 1, abordam-se primeiramente os mercados de carbono (regulados e
voluntários). Os mercados de carbono regulados consistem no cumprimento de metas de
redução de GEE estabelecidas por meio de regulamentações, que podem ir do âmbito
internacional ao regional/local. Já os mercados voluntários se diferenciam por seus
participantes não possuírem, mandatoriamente, metas de redução de emissão.
Após, apresenta-se os projetos de redução de emissão de GEE em aterros
sanitários no Brasil, evidenciando a relevância desses projetos como possíveis instrumentos
de promoção de melhorias na gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU) e a importância das
entidades públicas, privadas e parcerias público-privadas nas atividades de projeto de MDL,
especialmente para projetos em aterros sanitários com recuperação e aproveitamento de
biogás.
1.1 Mercados Regulados
A partir das constatações científicas em relação ao aumento das emissões de GEE
provenientes de ações antrópicas, foram realizadas as conferências internacionais para
discussão do tema, denominadas Conferências das Partes (COP)11
. Nesse âmbito, destaca-se
a 3ª COP de 1997, em Quioto no Japão, na qual se concretizou o Protocolo de Quioto (PQ)
que possibilitou o surgimento de um mercado mundial de carbono, visando o cumprimento
das metas de redução de emissão estabelecidas para os países (Partes) constantes no Anexo
I12
. Em relação às regras determinadas pelos artigos 2 e 3 do Protocolo de Quioto, os países
compreendidos no Anexo I13
se comprometem a reduzir as emissões de GEE, minimizando os
impactos ambientais e sociais adversos, a fim de promover o desenvolvimento sustentável.
11
Do inglês: Conference of the Parties. A Conferência das Partes - COP é o órgão supremo da CQNUMC que
objetiva supervisionar e tomar decisões para promover a efetiva implementação da Convenção. Anualmente, os
países signatários do Protocolo de Quioto, se reúnem na COP para discutir asuntos relacionados às mudanças
climáticas, bem como o progresso de implementação da CQNUMC. 12
Compreendido pelos países industrializados que em 1992 eram membros da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) e os países com economias em transição 13
Países membros da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) em 1992,
considerados países com economias em transição ou desenvolvidos, como Alemanha, Bélgica, Croácia, Rússia,
França, Espanha, Suécia e Grécia, entre outros.
35
O Protocolo de Quioto estabelece nos artigos 6º, 12 e 17 mecanismos de
flexibilização para auxiliar o atendimento das metas, que são: 1) Implementação Conjunta; 2)
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e, 3) Comércio de Emissões. Os mecanismos
denominados “Implementação Conjunta14
” e “Comércio de Emissões” restringem-se aos
países Anexo I. Observa-se que estes mecanismos devem simplesmente auxiliar as Partes do
Anexo I a atenderem suas metas e, portanto, devem ser suplementares às ações adotadas
domesticamente com a finalidade de atingir-se o objetivo de redução de emissão de GEE.
No contexto dos mercados regulados, destaca-se o Sistema de Comércio de
Emissões da União Europeia (EU ETS) que visa auxiliar os países do Anexo I a cumprirem
suas metas de redução de emissão de GEE, possibilitando a transação de reduções de
emissões de GEE provenientes de projetos estabelecidos em países que não possuem metas de
redução (conhecidos como países não Anexo I).
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) consiste na implantação de
atividades de projeto que reduzam GEE em países emergentes e em desenvolvimento, tendo
como resultado as reduções certificadas de emissão (RCE), que poderão ser compradas pelos
países do Anexo I, auxiliando no cumprimento de parte de suas metas acordadas na
ratificação do Protocolo de Quioto. A RCE corresponde à redução, ou não emissão, de uma
tonelada de dióxido de carbono equivalente (tCO2e) e pode ser comercializada,
principalmente, no âmbito do mercado de carbono regulado pelo Protocolo de Quioto.
O Protocolo apontou os seguintes GEE como os principais responsáveis pelas
mudanças climáticas: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O),
perfluorcarbonos (PFCs), hidrofluorcarbonos (HFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6).
A partir do potencial de aquecimento global (PAG)15
de cada um desses gases, que
avalia justamente a potencialidade de cada gás ao aquecimento global, é possível mensurar as
RCE devido a conversão para a unidade padrão definida em tCO2e. O primeiro período de
comprometimento do Protocolo de Quioto terminou em 2012 e na COP 18, realizada em
Doha, Qatar, aprovou-se o segundo período de compromisso, de janeiro de 2013 a dezembro
de 2020.
O segundo período de comprometimento vem acompanhado de incertezas em
relação ao futuro do mercado de carbono e de como serão realizadas as atividades de
14
Implementação conjunta: é o estabelecimento de projetos de redução de emissões nos países pertencentes ao
Anexo I. 15
Do inglês: Global Warming Potential (GWP).
36
mitigação e adaptação16
. Para o segundo período de comprometimento os países/ Partes se
organizam do seguinte modo (STELLA et al., 2011; UNFCCC, 2013):
– Partes não Anexo I – com exceção dos países emergentes podem continuar a
participar em projetos de MDL já existentes e também podem participar de novos projetos de
MDL registrados no segundo período de comprometimento;
– Partes do Anexo I – incluindo os países sem metas de emissões no segundo
período de compromisso (como o Japão, por exemplo) podem continuar participando de
projetos novos e já existentes de MDL, recebendo RCEs para as reduções e remoções de
emissões alcançadas por projetos de MDL no segundo período de compromisso;
– Partes do Anexo I – com metas de emissões no segundo período de
compromisso (como a Noruega, a Suíça e a União Europeia) podem continuar desenvolvendo
projetos já existentes e também receber novos, sendo que as reduções de emissões alcançadas
por esses projetos no segundo período de compromisso serão validadas para o segundo período
de compromisso. Destacam-se três principais mudanças após a conferência de Doha:
1) Reduções Certificadas de Emissões (RCEs): apenas 2,5% das RCEs das Partes Anexo I
que foram validadas para o primeiro período de comprometimento poderão ser
transferidas para o segundo período de compromisso. O restante das RCEs validadas
para projetos registrados no primeiro período de comprometimento não podem ser
negociadas após 2012, ou seja, cada Parte do Anexo I pode levar do primeiro período
de compromisso apenas 2,5%17
das RCEs.
2) Países do Anexo I: no segundo período de comprometimento, não compõe a lista o
Canadá, a Rússia, o Japão e a Nova Zelândia18
(TALBERG ; SWOBODA, 2013).
Dessa forma, os países do Anexo I do segundo período de comprometimento são
responsáveis por apenas 15% das emissões globais de GEE e a meta agregada do
segundo período de comprometimento é de 18% abaixo dos níveis de 1990 (OSÓRIO,
2012), sendo que no primeiro período os países do Anexo I eram responsáveis por 61%
16
De acordo com a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC (Lei nº 12.187/ 2009) define-se
adaptação como: iniciativas e medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos
efeitos atuais e esperados da mudança do clima; e mitigação: mudanças e substituições tecnológicas que reduzam
o uso de recursos e as emissões por unidade de produção, bem como a implementação de medidas que reduzam
as emissões de gases de efeito estufa e aumentem os sumidouros. 17
No site da UNFCCC não há informações sobre a atribuição do valor de 2,5% e o porquê deste status diferente,
nem a que tipo de projeto se refere. Somente é citado o dado. 18
Ressalta-se que embora esses países não estejam na lista, estes possuem mercados de carbono regionais.
37
das emissões globais. Nota-se, portanto, um enfraquecimento do mercado regulado no
segundo período de comprometimento do Protocolo de Quioto.
3) Partes não-Anexo I: países emergentes não poderão participar desenvolvendo projetos
de MDL.
De acordo com Cormier e Belsassen (2012) e Alexeew et al (2010), os principais
obstáculos encontrados relacionados à estrutura do MDL são: baixa taxa de sucesso (boa parte
dos projetos de MDL não alcançou as reduções certificadas de emissões (RCE) estimadas no
DCP); demora na aprovação dos projetos (atraso na emissão das RCEs ou no processo de
validação/ verificação); indefinição de critérios para adicionalidade (inexistência de
uniformidade para comprovar a adicionalidade dos projetos); e indefinição de critérios para
avaliação de cobenefícios sociais e ambientais.
Há ainda a barreira acerca da dificuldade de se transacionar os créditos devido à
baixa no valor das RCE. A redução da demanda, acompanhado da oferta no mercado de
carbono que permanece inalterada, gerou um excedente de créditos e licenças no mercado,
levando a uma forte redução do preço a partir de 2011 (KOSSOY et al., 2013; ICCG, 2015).
Exemplo tangível são os leilões realizados pela prefeitura de São Paulo: em 2012
foram leiolados 530 mil RCE provenientes dos aterros Bandeirantes e São João, pelo valor
unitário de € 3,3, adquiridas pela empresa suíça Mercuria Energy Trading S.A. Esse valor é
bem inferior ao que foi registrado no primeiro leilão, em 2007, em que o preço mínimo de cada
RCE foi de € 12,7, obtendo valor final de € 16,2.
Dado esse contexto permeado de incertezas, apontam-se algumas iniciativas
visando sustentar o MDL:
Estabelecimento de um preço mínimo CER: sugerido, ainda não
está em prática;
Cancelamento/ anulação voluntário de RCEs pelas Partes19
:
medida vigente (UNFCCC, 2014; WORLD BANK, 2014);
Pilot Auction Facility20
: o PAF é um mecanismo desenvolvido
pelo Banco Mundial que usa leilões para atrair investimentos do setor privado
19
UNFCCC, List of Attestations of Voluntary Cancellations, accessed April 30, 2014,
http://cdm.unfccc.int/Registry/vc_attest/index.html 20
http://www.pilotauctionfacility.org/content/auctions
38
para projetos que reduzam as emissões de GEE, especificamente metano,
aproveitando a infraestrutura já em vigor do Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo (MDL). O PAF é apoiado pela Alemanha, Suécia, Suíça e Estados
Unidos;
Atividades de compra de RCE: medida vigente (exemplo,
chamada NEFCO Nordic Environment Finance Corporation, Norwegian
Carbon Procurement21
);
Mecanismo mais amplo e flexível: ampliação da incidência
regional dos projetos e fexibilização dos procedimentos adotados em Quioto
(CARBON MARKET WATCH, 2015).
Ainda na linha de iniciativas visando sustentar projetos de redução de emissão de
GEE, para o caso dos aterros sanitários no Brasil, não se pode deixar de mencionar a chamada
nº 014/2012 da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), no intuito de fomentar
projetos de geração de energia elétrica por meio do biogás, de título: “Arranjos técnicos e
comerciais para inserção da geração de energia elétrica a partir de biogás oriundo de resíduos
e efluentes líquidos na matriz energética brasileira”.
Na COP 20 que ocorreu no início de dezembro 2014 em Lima, Peru, foi elaborado
um documento chamado “Lima para a Ação Climática”, no intuito de organizar e definir
como seriam feitas as negociações até a COP 21.
Uma importante decisão em Lima foi o esclarecimento em relação aos “países
desenvolvidos e em desenvolvimento” (UNFCCC, 2014), pois todas as partes foram
obrigadas a manifestarem suas “Intenções de Contribuição Nacionalmente Determinadas” (do
inglês Intended Nationally Determined Contributions - INDCs) para reduzir gases de efeito
estufa. De acordo com Sirkis (2016):
“[...] a decisão amadurecida anteriormente de que o conjunto de
países apresentasse suas metas voluntárias, os INDC até dois meses
antes da Conferência e que essas metas de mitigação não fossem
discutidas na dita cuja. Isso fez com que pomo da discórdia maior de
todas as COP virasse um não-assunto, em Paris” (SIRKIS, 2016
p.2).
21
A chamada NEFCO é pertinente à pesquisa, dado que foi a alternativa encontrada por um dos aterros estudados
para a venda das RCE.
39
Essa medida enfatizou a necessidade de criar um quadro que permitiu maximizar
o nível de participação das Partes, o que foi significativo para os efetivos resultados obtidos
na COP de Paris, em dezembro de 2015.
Até o momento (janeiro de 2016), 160 países apresentaram suas INDCs22
. O
Acordo de Paris propõe que, a partir de 2023, as INDCs sejam revistas e ajustadas com a
periodicidade de 5 anos, calibrando-se assim as atividades e as metas de redução pretendidas
pelas Partes.
As pretensões do Brasil já foram apresentadas: reduzir as emissões, em termos
absolutos: até 2025 em 37% e até 2030 em 45%, comparados com o ano de 2005 (BRASIL,
2015).
Não há menção explícita23
na INDC brasileira de ações específicas para redução
de emissão no setor de resíduos. No entanto, durante a cobertura da COP 21 pelo Ministério
do Meio Ambiente, no portal online do MMA há uma matéria de título “Brasil debate gestão
de resíduos na COP 21” 24
, apontando os acordos setoriais, previsto na PNRS, como uma das
medidas para reduzir emissões e garantir a destinação ambientalmente adequada dos resíduos.
Projetos de redução de emissão de GEE em aterros sanitários não são citados.
O relatório que sintetiza as INDCs submetidas pelas partes aponta que mais da
metade dos documentos comunicados indicam que as Partes planejam utilizar-se de
instrumentos de mercado (créditos de carbono) a partir de esquemas internacionais, regionais
ou nacionais, tais como o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), para atingir parte de
suas metas de redução de emissão (KOSSOY et al., 2015; UNFCCC, 2015).
Não há menção clara de como será o formato do mecanismo a substituir e/ou
avançar no MDL. Sirkis (2016) interpreta que o trecho mais próximo do Acordo de Paris que
aborda essa questão é verificado no Art. 6 com destaque para os seguintes pontos:
“[...] some Parties choose to pursue voluntary cooperation in the
implementation of their nationally determined contributions to allow
for higher ambition in their mitigation and adaptation actions and to
promote sustainable development and environmental integrity”;
“The use of internationally transferred mitigation outcomes to
achieve nationally determined contributions under this Agreement
22
As Intenções de Contribuição Nacionalmente Determinadas estão disponíveis na plataforma online da
UNFCCC: http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/. 23
Estariam as potencialidades de redução de emissão de GEE por meio do uso do biogás subentendidas na ênfase
dada às energias limpas? 24
Matéria disponível em: http://www.mma.gov.br/index.php/comunicacao/agencia-
informma?view=blog&id=1358 Acesso em: jan. 2016.
40
shall be voluntary and authorized by participating Parties”
(UNFCCC, 2015 p. 24 grifos próprios).
Ou seja, com uma abordagem de cooperação voluntária e que se utilize de
resultados de mitigação transferidos internacionalmente, vislumbra-se a nova “roupagem” do
mecanismo de mercado que visa contribuir para a mitigação de GEE bem como para o
desenvolvimento sustentável local (SIRKIS, 2016 p. 13).
Algumas das Partes destacaram ainda a necessidade de princípios e / ou regras que
regulem a utilização de tais mecanismos, objetivando evitar a dupla contagem das emissões,
garantindo a credibilidade dos créditos de carbono gerados e promovendo cobenefícios
ambientais e sociais locais (ICCG, 2015). No Acordo de Paris não fica claro como isso se
materializará, ficando para a próxima reunião (COP a ser realizada em 2016) a consolidação
desse possível instrumento. Segundo Sirkis (2016) a COP 21 pode ser considerada como
“bem sucedida”, muito mais pela perspectiva política do que pelas decisões que foram
adotadas nesse encontro. Nas palavras do autor:
“A COP 21 obteve sucesso não por ter tomado um conjunto de
decisões transcendentais - pode se dizer até que, na prática, ficou
aquém da missão a ela atribuída na COP 17 em Durban- mas pelo
seu tônus político: foi a primeira vez numa COP em que
praticamente todos os países apresentarem e se comprometerem
politicamente com algum meta de redução de gases-estufa, absoluta
ou relativa, os respectivos INDC apresentados.” (SIRKIS, 2016 p.
3).
Se por um lado, a aprovação do Acordo de Paris25
continua a considerar os
créditos de carbono como uma opção para auxiliar no cumprimento das metas das Partes, por
outro, requerem-se ajustes críticos do sistema atual, especialmente no que tange à geração de
benefícios locais (ICCG, 2015).
Por fim, o Acordo firmado em Paris, aponta desdobramentos positivos a serem
destacados, tais como o Fundo de 100 bilhões de dólares a ser destinado à minimização dos
impactos vigentes em decorrência das mudanças climáticas e as próprias 160 INDCs
submetidas e a serem revisadas e ajustadas a cada 5 anos a partir de 2023.
No entanto, ainda é grande a lacuna entre o conteúdo do Acordo e o que realmente
é necessário para que a temperatura global não se eleve mais do que 1,50C. Em outras
palavras, o Acordo de Paris carece de precisão tanto em termos de ações quanto em termos de
25
O Acordo de Paris encontra-se no processo de ratificação pelas Partes, a ser iniciado em abril de 2016. O
documento pasará a vigorar tão logo for ratificado por, pelo menos, 55 países representativos de 55% das
emissões globais.
41
prazos e mecanismos para que se cumpram as metas apontadas pelas Partes. O que deixa
muitas expectativas e incertezas para as futuras negociações no âmbito das mudanças
climáticas, em termos políticos, econômicos, sociais e ambientais.
1.2 Mercados Voluntários
Paralelamente ao mercado regulado, emergem os denominados Mercados
Voluntários de Carbono (MVC), (ou Non Kyoto Compliance), como iniciativa voluntária de
governo, empresas, ONGs e instituições que não necessariamente possuem metas de redução
de emissão de GEE.
Os participantes do MVC objetivam, em sua maior parte, a compensação de suas
emissões de GEE por meio das transações de reduções voluntárias/ verificadas de emissões
(Verified Emissions Reductions ou Voluntary Emission Reduction – VERs). Assim como o
RCE para o MDL, cada VER corresponde a 1 (uma) tonelada de CO2e, ou 1 (um) crédito de
carbono (HAMILTON, 2013).
O mercado voluntário, além de auxiliar no desenvolvimento de novas tecnologias e
dar suporte a novas metodologias e tipos de projetos, também apoia o fortalecimento de
mercados locais e regionais.
Dessa forma, constitui-se como um mecanismo importante para a expansão do
mercado de carbono, tendo se mostrado uma tendência para o período pós-2012 (HAMILTON
et al., 2012; HAMRICK e GOLDSTEIN, 2015; KOSSOY et al., 2015; WORLD BANK,
2015).
Os padrões do MVC originaram-se com o objetivo de atestar qualidade e
transparência aos VER, comprovando aos compradores que estes créditos atendem a padrões
mínimos que evidenciam a solidez das ações de redução de emissão, e atestam sua eficiência
do ponto de vista social e ambiental. Em sua maioria, os padrões exigem auditoria de terceira
parte. Geralmente, são as mesmas entidades que validam e verificam os projetos no âmbito do
MDL, porém, outras entidades, que não necessariamente estejam credenciadas para certificar
projetos no MDL, podem exercer esta atividade no MVC.
Os standards ou padrões para avaliação de resultados do projetos do mercado de
carbono podem ser classificados, conforme Quadro 2, em: padrões de contabilidade de
carbono, ou carbon offset standards, que possuem critérios específicos para redução das
emissões, como adicionalidade e metodologias de linha de base; co-benefit standards,
também chamados de complementares ou add-on standards, que agregam maior valor ao
42
crédito de carbono emitido, uma vez que objetivam mensurar e avaliar especificamente a
promoção de cobenefícios a partir da implantação dos projetos de redução de emissão de
GEE; standards completos, avaliam tanto a redução de emissão quanto a promoção de
cobenefícios.
Quadro 2: Padrões de Avaliação
Categoria Descrição Standard
(exemplo) Carbon
offset
Standards
Visam à contabilidade de carbono VCS Verified
Carbon Standard
Add-on
Standards
Visam agregar valor ao crédito de carbono, por
evidenciar os cobenefícios sociais e ambientais
dos projetos, geralmente utilizando indicadores
para desempenhar esta finalidade
SOCIALCARBON
Standard
Standards
completos
Visam à contabilidade de carbono e avaliação de
cobenefícios Gold Standard
Fonte: elaboração própria.
Ao longo dos últimos anos, a comercialização dos offsets foram superiores aos da
RCE (PETERS-STANLEY; GONZALEZ, 2014; WORLD BANK, 2014; HAMRICK e
GOLDSTEIN, 2015) constata-se um declínio das RCE tanto em tamanho de mercado quanto
de preço médio. Ainda assim, desde 2011, observa-se uma queda também nos preços no
mercado voluntário.
Ao mesmo tempo em que a avaliação de cobenefícios sociais e ambientais está
entre os aspectos mais valorizados pelos compradores de créditos no MVC, ainda é
preponderante a comercialização de créditos de carbono de projetos que não possuem
nenhuma abordagem específica relacionada aos benefícios sociais e ambientais, sendo que os
projetos que aplicam unicamente Carbon offset Standards (sobretudo, o VCS standard)
possuem cerca de 50% da parcela do mercado (PETERS-STANLEY; GONZALEZ, 2014;
HAMRICK e GOLDSTEIN, 2015).
O futuro do MVC é incerto, e, até o momento, é largamente reconhecido o
importante papel que os standards tiveram no reconhecimento e aferição dos cobenefícios
sociais e ambientais dos projetos de redução de emissão de GEE. Iniciativas regionais, como
43
da Califórnia, Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) entre outros, estão utilizando
metodologias do MVC. As iniciativas regionais são apresentadas no próximo tópico26
.
Iniciativas Regionais
Ao longo dos últimos anos, iniciativas regionais de redução de emissões de gases
de efeito estufa ganharam destaque, o que inclui a criação de políticas nacionais de redução de
GEE e o surgimento de mercados regionais de créditos de carbono (KOSSOY et al., 2013;
KOSSOY et al., 2015; WORLD BANK, 2015). Essas iniciativas, de regulação “Cap-and-
Trade” estabelecem um limite rígido de emissões em um determinado período de
cumprimento. Uma permissão (allowance) é equivalente a uma tonelada métrica de GEE.
Kossoy et al. (2013; 2015) identificaram cerca de 40 países e 20 jurisdições
subnacionais que já possuem ou estão avaliando mecanismos de precificação do carbono27
. Os
autores destacam ainda a necessidade de flexibilidade dessas iniciativas, bem como que sua
implantação seja gradual, se amoldando às prioridades nacionais/ locais.
Das iniciativas regionais, podemos destacar aquelas praticadas nos Estados
Unidos, país notoriamente reconhecido pela não ratificação do Protocolo de Quioto, tais
como: Regional Greenhouse Gas Initiative – RGGI; a Western Climate Initiative – WCI; e o
sistema cap-and-trade da California.
Kossoy destaca também as iniciativas regionais da Austrália (Carbon Price
Mechanism CPM) e Japão (sistema cap- and- trade de Tóquio) (KOSSOY et al., 2013;
KOSSOY et al., 2015). Outra iniciativa são os projetos piloto das cidades chinesas Xangai e
Pequim, conectando-se ao mercado de Shenzhen. Na primeira fase piloto (2014 e 2015) 24,7
milhões de licenças foram negociadas. Através desse projeto-piloto que está sendo bem-
sucedido, a China pretende lançar seu esquema nacional de comercialização de licenças em
2016. O mecanismo será um dos meios para que o país consiga, por volta de 2030, atingir
suas metas de redução de emissões. Além do comércio nacional, a China também ter
possibilidades de explorar as cooperações com outras regiões (KOSSOY et al., 2015).
Nesse sentido, observa-se a importância de conexão entre os esquemas de
comércio de emissões nacionalmente, mas também globalmente, visando o ganho de
eficiência em termos de redução de emissão e para evitar-se fraude e dupla contagem de
créditos. Diversos acordos já estão evoluindo nesse sentido, tais como: conexão dos
26
De acordo com VCS Project Database (2012), o VCS é o standard com maior número de projetos com tCO2e
emitidas no âmbito do RGGI. 27
Do inglês: carbon pricing mechanisms
44
mecanismos UE-Austrália, UE-Suíça e Califórnia-Quebec (KOSSOY et al., 2013; KOSSOY
et al., 2015; WORLD BANK, 2015).
Há também iniciativas regionais objetivando a promoção de mercados voluntários
de carbono, tais como:
Os programas governamentais asiáticos na Coréia e Japão; os
norte-americanos, Oregon’s Climate Trust e Climate Action Reserve
(Califórnia);
O australiano Australia National Carbon Offset Standard; e
Os europeus Netherlands’ Bosklimaatfonds, e o programa
CARBOMARK, que envolve duas regiões no nordeste da Itália – Veneto e
Friuli-Veneza Giulia – visando à promoção do mercado voluntário de carbono
e fortalecimento das políticas da União Europeia em relação às mudanças
climáticas (PETERS-STANLEY, 2012; CANU et al, 2015).
No Brasil, algumas iniciativas corroboram para o desenvolvimento destes
mercados de carbono, com destaque para a Política Nacional de Mudanças Climáticas
(PNMC), Lei nº 12.187/09, e as leis estaduais: Lei nº 13.798/09 que estabelece a Política
Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC), no caso de São Paulo, e a Lei 5.690 de 14 de abril
de 2010 que estabelece a Política Estadual sobre Mudança Global do Clima e
Desenvolvimento Sustentável, no caso do Rio de Janeiro.
A PNMC foi aprovada em 29 de dezembro de 2009, e em seu Artigo 12
estabelece o compromisso nacional voluntário de redução de emissão de 36,1% a 38,9% das
emissões projetadas até 2020.
A PEMC do Estado de São Paulo, no artigo 32 institui a meta de redução global
de 20% das emissões de CO2, relativas a 2005, em 2020. E a Lei do Estado do Rio de Janeiro
aponta diretrizes gerais para que se incorporem estratégias, medidas e ações que favoreçam a
economia de baixo carbono.
Ainda que os mercados voluntários de carbono no Brasil estejam em um estágio
embrionário, o país ocupa a segunda posição em relação ao fornecimento de offsets: 1º
Estados Unidos (136 MtCO2e ), 2º Brasil (39,5 MtCO2e ), e 3º Turquia (31,7 MtCO2e)
(KOSSOY et al, 2015).
Outro dado interessante é que embora os compradores de offsets gerados nos
países emergentes/ em desenvolvimento estejam nos países desenvolvidos, as empresas
45
localizadas em economias emergentes como o Brasil e a África do Sul estão cada vez mais
optando por adquirir compensações de projetos domésticos (KOSSOY et al, 2015).
A expectativa é de que o mercado de carbono seja cada vez mais regionalizado e
fragmentado (PETERS-STANLEY; GONZALEZ, 2014) e o MVC possuiu uma função
fundamental ao mostrar alternativas menos engessadas e mais adaptadas às características de
cada local.
1.3 Projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em Aterros Sanitários:
geração de cobenefícios e participação de grupos de interesse
As seções seguintes abordarão, na esfera do mercado regulado de carbono ligado
ao MDL, os projetos de redução de emissão de GEE com foco no escopo setorial de resíduos
sólidos, especificamente, nos projetos desenvolvidos em aterros sanitários. Para que um
projeto do mercado de carbono resulte em créditos de carbono (RCE e/ou RVE), cumprem-se
as seguintes etapas de desenvolvimento do projeto (Quadro 3).
Quadro 3: Etapas de desenvolvimento do projeto de MDL e de MVC
Etapas de desenvolvimento do
projeto de MDL
Etapas de desenvolvimento do projeto de
MVC
1.Estudo de viabilidade do projeto
2. Elaboração do Documento de
Concepção de Projeto (DCP)
3.Validação por uma Entidade
Operacional Designada (EOD)
4.Aprovação pela Autoridade Nacional
Designada (AND)
5.Submissão ao Conselho Executivo do
MDL para registro do projeto
6.Monitoramento da redução de
emissão de GEE
7.Verificação do(s) relatório(s) de
monitoramento por uma EOD
8.Emissão das RCE pelo Conselho
Executivo do MDL
1.Estudo de viabilidade do projeto
2.Elaboração do Documento de Concepção
de Projeto (DCP)
3.Validação por uma Entidade Operacional
Designada (EOD)
4.Monitoramento da redução de emissão de
GEE
5.Verificação do(s) relatório(s) de
monitoramento por uma EOD
6. Certificação/ registro pelo Standard ou
plataforma designada pelo Standard
7.Emissão das RVE
Fonte: Cruz (2012).
46
Destaca-se que está presente na concepção do MDL a consideração de problemas
globais ligados à mudança climática aliada à promoção do desenvolvimento no âmbito local
(BRASIL, 1997).
Assim, além do objetivo de auxiliar os países do Anexo I a cumprirem suas metas
de redução de emissão de GEE, o artigo 12 do Protocolo de Quioto estabelece que os projetos
de MDL também devem auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável nos países
hospedeiros das atividades de projeto.
Levando-se em conta o duplo objetivo para o MDL, proposto pelo Protocolo de
Quioto, serão analisadas as avaliações: da redução de emissão de GEE e da promoção de
cobenefícios locais.
1.3.1 Avaliação da Redução de Emissão de GEE
Nos DCPs são aplicadas as metodologias de redução de emissão de GEE da
UNFCCC, que se dividem em grande e pequena escala, dependendo da quantidade de tCO2e
gerada pelo projeto: até 60.000 tCO2e/ano aplicam-se as metodologias de pequena escala e
projetos que gerem reduções superiores a este valor, aplicam-se as metodologias de grande
escala. De acordo com Anexo A do Protocolo de Quioto (UNFCCC, 1998) são apontados
cinco escopos setoriais para o desenvolvimento de projetos de MDL: energia, processos
industriais, utilização de solventes e outros produtos, agricultura e, por fim, resíduos,
categoria em que se enquadram os projetos em aterros sanitários.
O Brasil possui 339 projetos registrados em diversos escopos setoriais sendo: 48
de biomassa; 1 uso de CO2 (reciclagem de CO2); 3 geração própria de energia elétrica; 1
energia distribuída; 6 troca de combustível (óleo para gás natural); 3 Mitigação de Emissões
de Metano na produção de carvão; 94 usinas hidrelétrica; 51 aterro sanitário; 65 metano
evitado; 5 N2O; 2 PFC e SF6; 3 reflorestamento;1 solar; 56 eólica (UNEPRisoe, janeiro de
2016). Os projetos em aterros correspondem a 15% do total em número de projetos e quando
se trata do potencial de reduzir emissões de CO2 passam a ser ainda mais expressivos, com
quase 40% do total de CER gerados dos projetos brasileiros (UNEPRisoe, janeiro de 2016).
No Brasil, a metodologia mais utilizada para projetos em aterros é a ACM0001
Flaring or use of landfill gas, de grande escala (Quadro 4). Desde a sua concepção, em
setembro de 2004, a metodologia ACM0001 passou por modificações e atualmente encontra-
se em sua 15ª versão (UNFCCC, 2013).
47
Quadro 4: Descrição geral da ACM0001
Metodologia ACM 0001 flaring or use of landfill gas Categoria Grande escala: mais de 60.000 tco2e/ano
Tipo de ação de
mitigação das
Emissões de GEE
Destruição dos GEE (destruição de emissões de metano)
Condições de
aplicação da
metodologia
Gás de aterro capturado: queimado, e/ou; usado para produzir
energia, e/ou; usado para atender consumidores através da rede
de distribuição de gás natural
Principais parâmetros
Quantidade de biogás capturado; fração de metano no biogás;
caso o projeto contemple a geração de energia, monitorar a
geração de eletricidade
Cenário da linha de
base
O biogás do aterro é liberado diretamente na
Atmosfera
Cenário de projeto
O biogás do aterro é: capturado e queimado; e/ou utilizado para
produzir energia (elétrica/ térmica); e/ou canalizado através da
rede de distribuição de gás natural
Fonte: baseado em UNFCCC (2013).
Para cada metodologia a UNFCCC disponibiliza também uma ferramenta (tool)
que descreve os procedimentos e parâmetros contemplados para os cálculos. No caso da
ACM0001, utiliza-se a Methodological tool: Emissions from solid waste disposal sites. A
redução de emissão é estimada ex-ante, utilizando-se modelos de geração de metano, e
monitorada ao longo do desenvolvimento dos projetos. Há diversos modelos, dentre os quais
se destacam os de ordem zero, de primeira ordem, multifásicos e de segunda ordem (Quadro
5).
Quadro 5: Descrição dos modelos de geração de metano
Modelo Descrição
Ordem zero
Considera que a formação do biogás de aterro, a partir de uma
determinada quantidade de resíduos, torna-se constante ao longo do
tempo
Primeira
ordem
Inclui também a influencia da idade do resíduo sobre a geração de
metano. Considera que a formação do biogás de aterro, a partir de uma
determinada quantidade de resíduos, diminua exponencialmente ao
longo do tempo (ex: LandGEM da EPA)
Multifásicos Combina diversos modelos de primeira ordem para determinar a geração
de metano a partir de distintas frações de rejeitos Segunda
ordem
Inclui também aspectos químicos e microbiológicos para a previsão de
emissões de metano
Fonte: baseado em Abrelpe (2013)
48
Em suma, para os modelos de geração de metano são fatores importantes: dados
relativos à composição e quantidade de resíduo, ao clima (média anual de temperatura e
precipitação), entre outros.
A literatura e os próprios documentos de concepção dos projetos (DCP) quando
comparados aos relatórios de monitoramento (RM) mostram que há discrepâncias entre os
valores estimados pelos modelos e os dados reais.
Segundo Castro e Michaelowa (2008) a lacuna entre as reduções de emissões
estimadas e geradas para projetos em aterros alcança uma média de 30%. Estas discrepâncias
podem ser relativas aos modelos utilizados, uma vez que é difícil prever com convicção as
reações cinéticas que ocorrem em um aterro (SANTOS et al., 2015). No entanto, como o
próprio nome já expõe, ‘modelos de previsão’ servem para descrever e prever um dado
fenômeno do mundo real. Logo, não há como um modelo ser 100% exato, sobretudo, nos
casos analisados, em que a falta de disponibilidade de dados empíricos locais, que são
importantes para os cálculos de geração de metano, acaba por aumentar a imprecisão do
modelo aplicado.
Nesse sentido, destaca-se a importância do desenvolvimento de inventários de
resíduos sólidos, envolvendo dados operacionais e de caracterização dos resíduos. Os dados
operacionais são de grande dimensão e devem conter informações básicas sobre aspectos que
influem na produção de biogás, como os dados de manejo do aterro sanitário com relação ao
tempo de cobertura dos resíduos, tipo de solo e grau de compactação.
Os dados de caracterização, por sua vez, descrevem a tipologia e a quantidade dos
resíduos gerados localmente, definindo a quantidade de resíduos orgânicos produzidos e
permitindo uma estimativa mais realista da quantidade biogás a ser gerado (SOUZA et al,
2015). O fornecimento desses dados, pode também fomentar outras ações relativas à gestão de
resíduos sólidos urbanos (GRSU), melhorando a taxas de reciclagem e as taxas de utilização
de resíduos orgânicos (KORONEOS et al., 2012; KURNIAWAN et al., 2013).
Os dados de caracterização podem ainda influenciar o desenvolvimento de
projetos de redução de GEE que levem em conta as outras etapas da GRSU (LEE; VAN DE
MEENE, 2013; PUPPIM DE OLIVEIRA, 2013, SOUZA et al, 2015), uma vez que as
iniciativas de MDL concretizadas no setor de RSU estão restritas aos projetos de grande
escala e na etapa de disposição final de resíduos (aterros).
49
Nesse contexto, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) brasileira
estabeleceu a obrigatoriedade de elaboração do plano de gestão dos resíduos sólidos
municipais, que inclui a realização do inventário municipal de resíduos sólidos, exigência
para acesso aos recursos da União.
O prazo para a elaboração do plano pelas prefeituras finalizou em 04 de agosto de
2012 e boa parte dos municípios ainda não possui tal documento. A pesquisa da Confederação
Nacional de Municípios – CNM aponta que até maio de 2015, 43,8% dos municípios
brasileiros ainda estavam elaborando os planos.
De acordo com os municípios que participaram dessa pesquisa, as principais
dificuldades enfrentadas para a elaboração do Plano são: falta de quadro técnico; falta de
recursos; dificuldades relacionadas à participação da comunidade; e dificuldades na relação/
convênio com órgãos de saneamento (CNM, 2015).
Por meio dos projetos de redução de GEE no escopo setorial de resíduos, a
captação de biogás e a implantação de sistema de geração de energia elétrica em aterros
sanitários podem ser viabilizadas economicamente pela venda dos créditos de carbono
(KURNIAWAN et al., 2013).
Dos 339 registros de projetos de MDL no Brasil, 51 são atividades desenvolvidas
em aterros sanitários. Os projetos em aterros sanitários concentram-se na região sudeste do
país, sobretudo, no Estado de São Paulo, com 23 projetos (Quadro 6, UNEP Risoe, Janeiro de
2016; VCS registry database).
50
Quadro 6: Projetos dos mercados de carbono em aterros sanitários no Brasil – Janeiro
de 2016
Nome do Projeto Localização Nome do Projeto Localização
Nova Gerar landfill
gás Rio de Janeiro Terrestre Ambiental landfill gás São Paulo
Salvador, Bahia -
landfill gás Bahia CTRVV landfill gás Espírito Santo
Onyx landfill gas -
Tremembé, Brazil São Paulo Alto-Tietê landfill gás São Paulo
MARCA landfill gás Espírito Santo Feira de Santana landfill gás Bahia
Bandeirantes landfill
gás São Paulo Proactiva Tijuquinhas landfill gás
Santa
Catarina ESTRE Paulínia
landfill gás São Paulo Central-CTRS/BR.040 landfill gas Minas Gerais
Caieiras landfill gás São Paulo SANTECH – Saneamento & Tecnologia
Ambiental Ltda. – SANTEC landfill gás
Santa
Catarina
Lara landfill São Paulo Organoeste Dourados & Andradina
Mato Grosso
do Sul e São
Paulo
São João landfill gás São Paulo Manaus landfill gás Amazonas
Anaconda Project São Paulo Itaoca landfill gás Rio de
Janeiro Central de Resíduos
do Recreio - landfill
gás Project
Rio Grande do Sul CTR Candeias landfill gás Pernambuco
Canabrava landfill gás Bahia Central de Tratamento de Resíduos Leste
(CTL) landfill gás São Paulo
Aurá landfill gás Pará Uberlândia landfills I and II Minas Gerais
ESTRE Itapevi landfill
gás São Paulo CGR Guatapara Landfill Project São Paulo
Quitaúna landfill gás São Paulo Natal Landfill Gas to Energy Project Rio Grande
do Norte Estre Pedreira landfill
gás São Paulo
Projeto de Gás de Aterro TECIPAR –
PROGAT São Paulo
URBAM/ARAUNA
landfill gás São Paulo
ENGEP & BEGREEN CDM Project at
UTGR – Jambeiro Landfill São Paulo
Embralixo/Araúna -
Bragança landfill gás São Paulo Barueri Energy CDM Project Activity São Paulo
Probiogas - João
Pessoa landfill gás Paraíba Constroeste Landfill Gas to Energy Project São Paulo
Gramacho Landfill
Gas Project Rio de Janeiro
Proactiva CGA Iperó Landfill Gas to
Energy Project São Paulo
ITVR Sao Leopoldo
landfill gas Project Rio Grande do Sul ESTRE Piratininga Landfill Gas Project São Paulo
CTR Rosario Landfill
Gas Project Maranhão CGR Catanduva Landfill Gas Project São Paulo
CTDR Bob Ambiental
landfill gas Project Rio de Janeiro CTR Maceio Landfill Gas Project Alagoas
CPTR Marituba
landfill gas project Pará Rio Grande landfill gas Project
Rio Grande
do Sul CTR da Caturrita
landfill gas Project Rio Grande do Sul Macaúbas Landfill Gas Project Minas Gerais
Fonte: Cruz (2012) baseado em UnepRisoe CDMPipeline (Janeiro, 2016) e VCS registry database.
51
O modelo de gestão brasileiro foi construído culturalmente ao longo dos anos com
base na solução mais econômica para os resíduos quando comparado a outros processos. Os
baixos investimentos na área, a falta de incentivos e um elevado nível de complexidade
institucional e de descentralização acabam por dificultar o acesso aos recursos financeiros em
quantidade necessária (CETESB, 2010).
De todos os resíduos sólidos domiciliares gerados no Brasil, aproximadamente
60% são resíduos orgânicos (WORLD BANK, 2012) e desta quantidade gerada, por volta de
apenas 0,6% são encaminhados para unidades de compostagem (IBGE, 2010). Assim, o
cenário indica que os aterros sanitários se tornam uma importante fonte em potencial para: a
promoção de melhores práticas na GRSU; a promoção do desenvolvimento sustentável local;
a produção de energia através do aproveitamento do biogás (metano) e; consequentemente,
para mitigação das mudanças climáticas, por meio da redução de emissão de GEE (IBGE,
2010; NARUC, 2012; WORLD BANK, 2012).
1.3.2 Avaliação da Promoção de Cobenefícios Locais
A UNFCCC aponta algumas diretrizes gerais, na tentativa de definir o que seriam
os cobenefícios locais, tais como apontadas no relatório benefits of the clean development
mechanism (2012b), embasando-se nas dimensões de sustentabilidade adotadas no relatório
Brundtland, reiterada na conferência Rio+20: desenvolvimento econômico, desenvolvimento
social e proteção ambiental (UNFCCC, 2011; UNFCCC, 2012)28
. No entanto, não define
claramente o significado de desenvolvimento sustentável para o contexto dos projetos de
MDL.
Deste modo, podem ser verificados questionamentos à efetividade do objetivo de
promoção do desenvolvimento sustentável local a partir da implantação dos projetos de MDL
(SUTTER; PARREÑO, 2007; BUMPUS; COLE, 2010; OLSEN; FENHANN, 2008; BOYD
et al., 2009; NUSSBAUMER, 2009; DRUPP, 2011; SIEBEL et al., 2013), uma vez que,
inversamente às reduções de emissão, que são monitoradas e verificadas periodicamente pelas
entidades certificadoras, os aspectos relacionados à promoção do desenvolvimento sustentável
local necessitam de aspectos regulatórios que definam os procedimentos para monitorar e
avaliar os resultados dos projetos.
28
“sustainable development comprises three mutually reinforcing dimensions, namely economic development,
social development, and environmental protection” (UNFCCC, 2012b, p.13).
52
Embora a UNFCCC não estabeleça uma definição nem padrões de mensuração de
cobenefícios social e ambiental local, deixa claro que é responsabilidade de cada país o
estabelecimento de seus critérios de avaliação da contribuição de um projeto de MDL para o
desenvolvimento sustentável (UNFCCC, 2012a).
Ou seja, cabe às Autoridades Nacionais Designadas (AND) a aprovação do
projeto, após a análise com base nas regras e normas do Conselho Executivo do MDL,
considerando os cobenefícios locais do projeto.
No Brasil, os aspectos relacionados aos cobenefícios são descritos no Anexo III da
Resolução nº 1 da Comissão Interministerial de Mudanças Globais do Clima (CIMGC29
), que
são: contribuição para a sustentabilidade ambiental; desenvolvimento de condições de
trabalho e geração líquida de emprego; contribuição para a distribuição de renda; para a
capacitação e desenvolvimento tecnológico; e para a integração regional e articulação com
outros setores (BRASIL, 2003).
Embora as descrições relacionadas ao desenvolvimento sustentável local que o
projeto do MDL deve promover estejam apresentadas conforme o Anexo III, esses aspectos
ainda não são muito significativos nos projetos brasileiros (AMERICANO, 2008; COLE;
LIVERMAN, 2011), ou seja, a Carta de Aprovação (letter of approval - LoA) é emitida pela
AND baseada somente nas “promessas” de contribuições para o desenvolvimento sustentável
apontadas nos documentos dos projetos elaborados com base nos aspetos do Anexo III.
Ainda que sejam necessárias e genuínas as críticas acerca da avaliação de
cobenefícios a partir dos projetos de redução de emissão de GEE, devem ser ressaltados os
esforços visando minimizar essas lacunas, tais como os estudos de: Cruz et al. (2014); Cruz e
Paulino (2015); Olsen e Fenhann (2008), Nussbaumer (2009), Rindefjäll et al, 2011, Subbarao
e Lloyd (2011), e os próprios estudos da UNFCCC (2011; 2012a; 2012b; 2014a; 2014b;
2015) buscando formas de avaliar como os projetos podem contribuir para o desenvolvimento
sustentável local.
Analisando os trabalhos anteriormente citados e considerando as dimensões de
sustentabilidade no âmbito dos projetos de redução de emissão de GEE, em geral, temos:
29
A Comissão Interministerial sobre Mudança Global do Clima (CIMGC): é um colegiado composto por 11
ministérios, presidido pelo ministro da Ciência e Tecnologia e vice presidido pelo ministro do Meio Ambiente.
53
Quadro 7: dimensões de sustentabilidade no âmbito dos projetos de redução de emissão
de GEE
Dimensão de
sustentabilidade
Menções mais recorrentes para projetos de redução de
emissão de GEE
Econômica Transferência de tecnologia, geração de empregos, eficiência
energética
Social Redução da pobreza, benefícios à saúde por meio da redução
da poluição, e desenvolvimento local
Ambiental Redução da poluição do solo, água e ar, prevenção da
degradação ambiental, e manutenção da flora e fauna
Fonte: baseado em Olsen e Fenhann (2008), Nussbaumer (2009), Rindefjäll et al. (2011),
Subbarao e Lloyd (2011); UNFCCC (2011; 2012a; 2012b; 2014a; 2014b; 2015).
Também, destaca-se a contribuição recente da UNFCCC (2014) para enfrentar
lacunas do mercado global de carbono, a denominada “ferramenta voluntária de avaliação do
desenvolvimento sustentável” para projetos de MDL (ARENS et al., 2014; OLSEN et al.,
2015).
A metodologia utilizada para a construção dessa ferramenta consiste: na revisão
da literatura de práticas da AND para aprovação do desenvolvimento sustentável dos projetos
de MDL: no levantamento de projetos, experiências e necessidades de cada localidade que
possui projetos, visando avaliar como a ferramenta de desenvolvimento sustentável (DS) pode
auxiliar as ANDs, e proponentes do projeto e compradores ao considerarem o
desenvolvimento sustentável (representado pelos cobenefícios locais) no processo de
aprovação dos projetos (UNFCCC, 201530
).
Ao preencher o questionário online, no site da UNFCCC, os participantes do
MDL declaram os cobenefícios e impactos decorrentes dos projetos, a partir de (doze)
critérios gerais: ar, água, terra, recursos naturais, emprego, saúde e segurança, educação, bem-
estar, energia, tecnologia. A declaração é realizada em 5 etapas (Quadro 8).
30
Na 82ª reunião do Conselho Executivo do MDL (UNFCCC, 2015) foi discutida novas oportunidades
considerando a possibilidade de usar a ferramenta de desenvolvimento sustentável como base para o
monitoramento, validação e verificação dos cobenefícios, de maneira padronizada, apoiando as atividades das
AND.
54
Quadro 8: Etapas para declaração de desenvolvimento sustentável – UNFCCC CDM
Sustainable Development Tool
Etapa Descrição 1. Introdução Seleção do idioma, nome e tipo da atividade de MDL
2. Desenvolvimento
sustentável
(cobenefícios)
Declaração do nível de
sustentabilidade de acordo
com os 12 critérios
estabelecidos para as
dimensões ambiental, social e
econômica
12 critérios
Ambiental: ar, terra, água e recursos
naturais;
Social: emprego, saúde e segurança,
educação e bem estar;
Econômica: desenvolvimento,
energia, tecnologia e balanço de
pagamento
3. Prevenção “do no
harm”
Declaração do nível de risco
de impacto negativo da
atividade de acordo com os 6
princípios “do no harm”
Princípios “do no harm: direitos
humanos; boas práticas de trabalho;
proteção ambiental; anticorrupção;
direitos fundiários; outras atividades
impactantes relacionadas com o
projeto 4. Engajamento das
partes interessadas
Declaração de como as partes interessadas e/ou afetadas foram
consultadas 5. Apresentação e
informações de
contato
Informações de contato do responsável pelos dados do projeto (serão
disponibilizados no site do MDL/ UNFCCC)
Fonte: baseado em UNFCCC (2014).
Apesar de destacar-se que o uso do instrumento é inteiramente voluntário, a
ferramenta pode ser uma boa iniciativa para nortear os participantes dos projetos na
declaração dos cobenefícios, sobretudo, no que tange à participação da população local, sendo
levada em consideração como um fator essencial, conforme ressalta a etapa 4: “Engajamento
das partes interessadas”.
Considerando o uso dessa ferramenta, ressaltam-se alguns pontos a serem
aprimorados:
– questões generalistas: as questões são muito gerais e não abordam com
profundidade as particularidades de cada projeto. Ao mesmo tempo em que a crítica é válida,
se partirmos na direção de especificar demasiadamente o questionário, será difícil contemplar
projetos desenvolvidos em escopos tão diferenciados. É um trade-off: questões gerais
contemplando (ainda que de modo superficial) a maior parte dos escopos versus questões
muito específicas que não se amoldam aos diferentes contextos dos diversos escopos de
projetos. Uma solução nesse sentido seria a possibilidade de adaptação ou criação de novas
questões de acordo com o tipo de projeto e sua localização.
55
- Aspectos vagos: o que se apresenta, são aspectos meramente qualitativos,
abrangentes e genéricos. E não faz uso de todo o potencial que uma abordagem integrada e
multicritério oferece.
- avaliação/ monitoramento: a ferramenta não deixa claro se haverá um
monitoramento contínuo da avaliação de sustentabilidade durante todo o desenvolvimento do
projeto.
- definição de “desenvolvimento sustentável”: observa-se que, embora a
ferramenta esteja embasada na definição de “desenvolvimento sustentável31
” proposta no
relatório “Nosso futuro comum” (1987) - relatório Bruntland, falta objetividade do significado
de DS para o contexto abordado. Ressalta-se que o problema da falta de definição do termo
não é exclusivo para o caso dos projetos do mercado de carbono. A hesitação persiste em todo
o campo que aborda a questão ambiental, mas, nem por isso, esse aspecto deve ser
negligenciado ao longo do desenvolvimento dos projetos uma vez que é tão fundamental
quanto à geração de créditos de carbono. E quando o Protocolo de Quioto estabelece os
objetivos do MDL (reduzir emissão de GEE e promover desenvolvimento sustentável local),
não estabelece uma hierarquia entre eles.
Dada a inexistência de uma definição clara de desenvolvimento sustentável em
projetos de MDL pela UNFCCC, Olsen et al. (2015) sugerem que a contribuição do MDL
para o desenvolvimento sustentável pode ser verificada por meio de uma abordagem projeto a
projeto, baseando-se em diversas definições de DS32
.
1.3.3 Participação dos Stakeholders
No Acordo de Marrakesh (Decision 3/CMP.1) stakeholders são definidos como:
“o público, incluindo os indivíduos, os grupos ou as comunidades afetadas, ou com
possibilidade de serem afetados, pela atividade de projeto do mecanismo de desenvolvimento
limpo” (BRASIL, 2003, p. 4).
Assegurar a participação dos grupos de interesse durante processo decisório é um
tema largamente difundido nas discussões sobre mudanças climáticas, que vem sendo
31
“Believing that sustainable development, which implies meeting the needs of the present without compromising
the ability of future generations to meet their own needs” (United Nations, 1987, p. 1) 32
“In the absence of a common definition of sustainable development, the most common approach to answer the
question ‘how does the CDM contribute to SD’ is a project-by-project approach based on various definitions of
SD” (OLSEN et al, 2015 p.11).
56
abordado em diversas Conferências das Partes33
(COPs), na Declaração do Rio, na Agenda 21
e na Convenção de Aarhus34
. Contudo, garantir a participação da sociedade civil é um
processo complexo (FORONDA et al., 2010; CDM WATCH35
, 2010) dado que abarca
diversas questões peculiares de cada localidade, tais como: falta de informação/ instrução da
população; a possibilidade do sentimento de censura/ constrangimento em emitirem sua
contribuição/ opinião; linguagem (técnica) dos termos e documentos utilizados (CAN, 2011;
KOLMUSS, 2012).
Embora a participação dos stakeholders seja considerada explicitamente pelo
Conselho Executivo do MDL, as diretrizes sobre como deve ser realizada e verificada a
participação da sociedade civil não é determinada pela CQNUMC. Apenas são propostas
menções de atividades que podem levar à informação e consulta às partes interessadas. No
Brasil, novamente, cabe à CIMGC determinar o que será considerado nessa etapa.
Novamente, na resolução Nº1 de 2003 aponta-se que as seguintes entidades
devem ser consideradas no processo de consulta aos stakeholders: Prefeitura de cada
Município envolvido; Câmara dos vereadores de cada Município envolvido; Órgãos
Ambientais Estaduais e Municipais; Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS); Associações Comunitárias com finalidades
relacionadas direta ou indiretamente com a atividade do projeto; Ministério Público estadual
do estado envolvido e Ministério Público Federal.
A participação dos stakeholders é tratada explicitamente pelo Comitê Executivo
do MDL, para além do envio das cartas convite. Desta forma, ao longo das etapas do ciclo de
desenvolvimento do projeto, é mandatório que exista espaço para os stakeholders se
manifestarem, como ocorre nas audiências públicas e outras reuniões específicas que intentam
a participação da sociedade civil para tratar do tema.
No entanto, o processo ainda é considerado deficitário, tanto em termos de
contemplação dos atores, quanto em termos mensuração dessa participação no decorrer do
ciclo do projeto.
33
Reuniões periódicas (geralmente anuais) dos países signatários do Protocolo de Quioto. 34
Convenção de 1998 para o Acesso à Informação, Participação pública na Tomada de decisão e Acesso à justiça
em Questões Ambientais realizada pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa (United Nations
Economic Commission for Europe). 35
O CDM Watch é uma organização criada em 2009 com o intuito de fiscalizar as ações realizadas no âmbito do
MDL visando fortalecer os processos participativos da sociedade civil.
57
Assim, a Entidade Operacional Designada (EOD), auditoria independente,
responsável pela validação e verificação dos projetos, deve revisar o DCP e outros
documentos pertinentes à validação e verificação do projeto, com o intuito de avaliar, além
das questões técnicas, se as exigências apontadas pelo comitê executivo do MDL, em relação
à participação36
dos stakeholders, estão sendo cumpridas.
O relatório CDM Watch37
(2010) objetiva de modo simples e prático explicar de
que modo funciona o MDL e suas ferramentas, o que inclui o processo de participação. Para
tanto, de acordo com o Quadro 9, explicita-se de que modo deveria ocorre a participação da
sociedade civil em todo o ciclo de desenvolvimento dos projetos de MDL:
Quadro 9: Participação da sociedade civil no desenvolvimento dos projetos de MDL
Etapas de desenvolvimento
do Projeto Processo de Participação
Elaboração do Documento de
Concepção do Projeto (DCP)
A população deve ser consultada pelo desenvolvedor do
projeto, que deverá fornecer uma avaliação dos impactos
ambientais da atividade
Obtenção da aprovação de cada
país envolvido
No país sede, a AND é responsável por aprovar e confirmar a
contribuição do projeto ao desenvolvimento sustentável. E a
população local deve contribuir para essa decisão Validação e período de consulta
pública
Antes de validar o projeto o DCP fica disponível para
consulta pública por um período de trinta dias
Obtenção do registro
Caso a população/indivíduo se contraporem à aprovação de
um projeto, devem dirigir-se ao governo local ou requerer
uma revisão e informar o CDM Watch. Verificação, certificação e
emissão de redução certificada
de emissões
Caso o projeto não esteja sendo desempenhado de modo a
cumprir a proposta inicial, a população/indivíduo deve
contatar o governo local, o auditor e o CDM Watch.
Renovação do período
creditício
Caso a população/indivíduo acredite que um projeto não deva
ser renovado, deverá demandar ao governo local a revisão do
projeto e informar o CDM Watch. Fonte: CDM Watch (2010, p. 15).
Já o trabalho de Subbarao e Lloyd (2011) objetivou a análise de 500 documentos
de concepção de projeto (DCP) com foco na participação dos stakeholders e promoção de
cobenefícios. Especificamente, os indicadores empregados para analisar os comentários e a
percepção dos stakeholders acerca do projeto são: variedade de stakeholders consultados para
36
As exigencias são: envio de convite para a participação dos stakeholders; resumo das informações apresentadas
pelos stakeholders; confirmação pelo país sede de que o projeto auxilia no alcance do desenvolvimento
sustentável; relatório da AND justificando como os comentários fornecidos foram levados em conta. 37
O CDM Watch é uma organização criada em 2009 com o intuito de fiscalizar as ações realizadas no âmbito do
MDL, sobretudo, visando fortalecer os processos participativos da sociedade civil.
58
a discussão dos cobenefícios do projeto; percepção dos stakeholders acerca da contribuição da
atividade do projeto para o desenvolvimento sustentável; propostas de mitigação sugeridas
pelo(s) proponente(s) do projeto.
Com o intuito de agregar as contribuições acerca da participação dos stakeholders,
em 2011, por meio de consulta pública a UNFCCC realizou um estudo objetivando contribuir
para que sejam incluídos de fato os diferentes atores relacionados aos projetos, conforme
exposto no Quadro 10:
Quadro 10: Propostas para melhorar a participação dos stakeholders em projetos de
MDL
Propostas Justificativas
Os comentários dos stakeholders
deveriam ser considerados na fase
de concepção do projeto
Com a participação na fase de elaboração dos projetos, haveria um aumento
da participação dos stakeholders no projeto. Na fase de concepção do
projeto, o proponente está mais acessível a incluir alterações e pode, assim,
incluir as alterações propostas pelos stakeholders
Participação significativa dos
stakeholders
A primeira reunião com os stakeholders deveria ser feita antes da submissão
do DCP ao processo de validação e deveria incluir os seguintes pontos:
apresentação do projeto incluindo seus impactos, avaliação sem danos38
, a
matriz do desenvolvimento sustentável deve estar disponível para acesso dos
stakeholders, conectado ao plano de monitoramento e cumprimento das
ações propostas. A primeira reunião deve ser presencial e ministrada no
idioma local e deve ser enviado aos stakeholders (além do convite) um
sumário com informações não técnicas do projeto e com os indicadores de
sustentabilidade utilizados para o monitoramento.
Na segunda consulta, os stakeholders poderão apresentar suas considerações
sobre como os seus comentários sobre o projeto foram incorporados. O
encontro deve ser preferencialmente presencial.
O período para comentários deve ser ampliado para 60 dias e os documentos
oficiais devem ser traduzidos para a língua local (que estejam entre as
línguas oficiais da ONU)
Validação e Verificação da
submissão do projeto com as
garantias e os benefícios
requeridos
A garantia de participação dos stakeholders deve ser monitorada pela EOD,
mas a determinação se o projeto contribui (ou não) para o desenvolvimento
sustentável deve ser determinada pela AND
Estabelecer um mecanismo para
que os stakeholders afetados
manifestem suas reivindicações
O stakeholder poderá contatar a EOD responsável, com a possibilidade de
suspensão da emissão de certificados até que as reivindicações sejam
analisadas e sanadas. Caso a EOD não tome as providências o stakeholder
poderá destinar suas reclamações a AND, bem como informar o Comitê
Executivo Fonte: tradução livre de UNFCCC (2011, p.4).
38
Com base no “do no harm” proposta pela certificação Gold Standard.
59
Lembrando que o Comitê Executivo do MDL exige a participação dos
stakeholders em todo o processo de desenvolvimento da atividade, devendo-se cumprir:
Envio de convite para a participação dos stakeholders;
Resumo das informações apresentadas pelos stakeholders;
Confirmação pelo país sede de que o projeto auxilia no alcance do
desenvolvimento sustentável;
Relatório da AND justificando como os comentários fornecidos foram
levados em conta.
Assim, o Quadro 11 aponta as contribuições dos trabalhos anteriormente
mencionados às Regras do Comitê Executivo do MDL concernentes ao processo de
participação e que serão elementos utilizados no capítulo metodológico na elaboração dos
indicadores para avaliação da participação dos stakeholders.
60
Quadro 11: Contribuições de estudos especializados no tema às Regras do Comitê Executivo do MDL referentes ao processo de
Participação
Processo de
Participação
Referenciais
Envio de convite
para a participação
dos stakeholders
Antes de validar o
projeto o DCP fica
disponível 30 dias
para consulta
pública
Resumo das
informações
apresentadas pelos
stakeholders
Confirmação pelo país sede de que
o projeto auxilia no alcance do
desenvolvimento sustentável
Relatório da AND justificando como
os comentários fornecidos foram
levados em conta
Monzoni
(2004)
Qualidade e
abrangência da
publicidade
necessária para
alcançar todos os
públicos
Prazo de Consulta
Local e Horário escolhidos
Antecedência da divulgação
Disponibilidade de meios para
compreensão de aspectos relevantes do
projeto
Acessibilidade da linguagem e idioma
utilizado
Nada consta Meios de divulgação
CDM WATCH
(2010)
A população deve ser
consultada em todo o
ciclo do projeto
Processo reservado para os comentários
dos stakeholders é muito curto e não
proporciona oportunidade de
contribuições importantes
AND é responsável por aprovar e
confirmar a contribuição do projeto
ao desenvolvimento sustentável. E
a população local deve contribuir
para essa decisão
Caso a população/indivíduo se
contraporem à aprovação de um
projeto, devem dirigir-se ao governo
local ou requerer uma revisão e
informar o CDM Watch
Subbarao e
Lloyd (2011)
Variedade de
stakeholders
consultados
Percepção dos stakeholders acerca da
contribuição da atividade do projeto para
o desenvolvimento sustentável
Nada consta
Inclusão de propostas de mitigação
sugeridas pelo(s) proponente(s) do
projeto
UNFCCC
(2011) Nada consta
Os comentários dos stakeholders
deveriam ser considerados na fase de
concepção do projeto
Participação significativa dos
stakeholders
Validação e Verificação da
submissão com as garantias e os
benefícios requeridos
Estabelecer um mecanismo de
reclamação para os stakeholders
afetados
Fonte: elaboração própria.
61
Os elementos expostos em Monzoni (2004), Subbarao e Lloyd (2011), CDM
Watch (2010) e UNFCCC (2011) podem contribuir em direção ao cumprimento dos requisitos
relacionados ao envolvimento pleno e efetivo das comunidades e demais stakeholders no
projeto por meio do acesso à informação participação na tomada de decisões e
implementação.
Conforme mencionado anteriormente, a ferramenta de desenvolvimento
sustentável desenvolvida pela UNFCCC (2014) busca meios de superar as lacunas de
participação, na “etapa 4” da ferramenta estabelece os seguintes critérios: reuniões prévias à
implantação do projeto; relatório produzido em uma linguagem não técnica; documentos
disponíveis nas línguas locais; reuniões e / ou feedbacks de comunicações; acompanhamento/
relatos das medidas que foram apresentadas e acordadas; e outros meios de viabilizar a
participação (por exemplo, com base em standards do Mercado voluntário).
Nos casos dos aterros sanitários estudados nesse trabalho, a identificação desses
limites envolvendo a participação das comunidades do entorno dos aterros é feita sob a
perspectiva das lacunas a serem preenchidas para a promoção da inovação na prestação de
serviços de resíduos sólidos.
Para abordar as possibilidades de desenvolvimento dos serviços de resíduos
sólidos a partir dos resultados do MDL em aterros, recorre-se ao conceito de redes público-
privadas de inovação em serviços RIPPS (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; BUČAR et al.,
2013; DJELLAL; GALLOUJ, 2013; GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013). O
referido conceito enfatiza, além do aspecto relacional (interfaces e feedbacks) entre os vários
atores públicos e privados, a participação das organizações do terceiro setor (associações,
ONG etc.) de diferentes maneiras.
Entidades públicas, privadas e parcerias público-privadas das Partes no Anexo I e
das Partes não-Anexo I podem participar de uma atividade de projeto de MDL, desde que
autorizadas pelos respectivos países. Especialmente para projetos em aterros sanitários com
recuperação e aproveitamento de biogás, observa-se ser prática comum haver diversas partes
envolvidas atuando na área: empresas responsáveis pelo gerenciamento da área do aterro,
empresas responsáveis pela captação do biogás, secretarias municipais de meio ambiente e de
gestão de resíduos, concessionária local responsável pela geração de energia elétrica.
Salienta-se que o serviço público de RSU no Brasil é majoritariamente executado
de modo indireto, ou seja, o Poder Público delega o serviço para terceiros, que pode ocorrer
62
por meio de diversas modalidades, tais como: contrato para o particular, permitindo a
formalização da concessão, parceria público-privada, permissão ou terceirização.
Para projetos de MDL em aterros sanitários, a partir da captação do biogás para
queima em flare e/ou posterior geração de energia, tem sido comum a presença do setor
privado nessas atividades. No caso dos aterros privados, geralmente, é a própria empresa
gestora da área do aterro que também executa as atividades relacionadas ao biogás.
Já no caso dos aterros públicos, as atividades de captação do biogás, geralmente,
estão sendo executada por empresas concessionárias, conforme ilustrado pelos projetos de
MDL nos aterros Jardim Gramacho, no município de Duque de Caxias, Rio de Janeiro e nos
aterros Bandeirantes e São João, no município de São Paulo, São Paulo.
No aterro de Gramacho, a concessão é entre a Companhia Municipal de Limpeza
Urbana (CONLURB), proprietária do aterro e responsável pela limpeza urbana da cidade do
Rio de Janeiro, e a empresa Novo Gramacho Energia Ambiental. Nos aterros Bandeirantes e
São João, as concessões são entre a Prefeitura Municipal de São Paulo e o Grupo Biogás. As
concessões foram concedidas através de licitação municipal realizadas pelas prefeituras
municipais.
A partir dessa contextualização, propõe-se que a implantação de projetos de MDL
pode contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos de resíduos sólidos ao
promover oportunidades de inovação alinhadas com a geração de cobenefícios também para
os usuários do serviço, ou seja, não restritas ao aumento da eficiência na captação de biogás.
63
Capítulo 2. Inovação em Serviços Públicos
O Capítulo 2 tem como objetivo apresentar as contribuições da teoria de inovação
para o entendimento da inovação em serviços públicos. Com base em revisão da literatura
mostra-se como surgiu a necessidade dos estudos sobre inovação em serviços, as principais
abordagens, bem como seus principais desafios. Logo após, destacando as particularidades de
inovação em serviços públicos, aponta-se a multiplicidade de arranjos organizacionais para a
produção dos serviços públicos, caracterizando-os como uma atividade multiagente, o que
justifica para o presente estudo a adoção da abordagem integradora de inovação em serviços,
perspectiva mais abrangente para explicar inovação em serviços, abordando inovações
tecnológicas e não tecnológicas, bem como os diversos atores que participam dos serviços
relacionados aos resíduos sólidos urbanos.
2.1 Conceito de Inovação e Especificidades dos Serviços
Em 1977, Peter Hill estabeleceu a seguinte definição de serviços, que desde então
tem sido amplamente adotada na literatura internacional:
Um serviço pode ser definido como uma mudança na condição
de um indivíduo, ou em um bem pertencente a alguma unidade
econômica, que é originado como resultado da atividade de
alguma outra unidade econômica, com o acordo prévio do
indivíduo ou unidade econômica (tradução livre de HILL, 1977,
p. 318).
Gallouj e Savona (2009) analisaram o debate sobre a inovação em serviços nos
últimos 20 anos apontando que as inapropriadas definições e mensurações, baseados nos
estudos sobre inovação na indústria centrados nas inovações tecnológicas (tangíveis), teriam
influenciado fortemente a conceituação e a análise da inovação em serviços realizada
atualmente.
De acordo com o que vem sendo desenvolvido na literatura sobre inovação em
serviços, é inadequado persistir na hipótese de que o nível de produtividade nos serviços é
menor do que na manufatura. O que está sucedendo efetivamente são erros de mensuração da
inovação, em que as ferramentas utilizadas (indicadores basicamente herdados da
manufatura), não dão conta de captar fielmente a inovação em serviços.
64
Algumas formas de inovação são visíveis e previsíveis (programadas). Isto é
verdade para a maioria das inovações tecnológicas. Ainda, as inovações tecnológicas,
geralmente, são mais fáceis de gerenciar e o deslocamento de recursos públicos para seu
desenvolvimento também é considerado facilitado (GALLOUJ et al, 2013a).
Indo além dos fatores puramente tecnológicos, na terceira edição do Manual de
Oslo (2005) a definição de inovação é extendida para incluir inovações: organizacionais e de
marketing. As inovações de marketing estão orientadas aos consumidores e ao mercado com o
objetivo de melhorar resultados de vendas e fatias do mercado. As inovações organizacionais
estão ligadas a mudanças técnicas no ambiente da empresa e tem impacto sobre o seu
desempenho.
As inovações não tecnológicas – organizacionais, relacionais, sociais, entre outras
(DJELLAL e GALLOUJ, 2013; LABARTHE et al, 2013; WINDRUM, 2013) – possuem
papel relevante para análise da inovação em serviços públicos. E é importante ressaltar que a
eficácia e eficiência das atividades de serviços também dependem da competência dos
diversos atores que se relacionam em torno desta atividade.
Neste sentido, propondo-se uma definição sociotécnica das atividades de serviço,
introduz-se o modelo de lógicas de serviço, de Gadrey (2000), a partir da seguinte definição
das atividades de serviços:
[…] uma atividade de serviço é uma operação destinada a
provocar uma mudança no estado da realidade de C que é de
propriedade ou utilizada pelo consumidor B, a alteração efetuada
pelo prestador de serviços A a pedido de B e, em muitos casos,
em colaboração com ele ou ela, mas não induzindo à produção
de um bem que circula na economia independentemente de C
(tradução livre de GADREY, 2000, p. 375).
A definição anteriormente citada é denominada ‘triângulo do serviço'. Nesta
perspectiva, são mantidas as relações compreendidas por meio da definição de Hill (1977),
somadas às de Gadrey (2000), que salienta uma das características essenciais da prestação de
serviços: a indivisibilidade entre o processo produtivo e seus resultados, dado que o resultado
de um serviço não pode desassociar-se de seu processo (Figura 1).
65
Fonte: Gadrey (1992)
Embora a determinação dessas características também não seja muito clara
(DJELLAL et al, 2013), observa-se que a tentativa de distinguir estas particularidades pode
contribuir para o melhor entendimento das formas de inovações de produtos intangíveis que
não são incorporadas a componentes técnicos.
Existem três principais abordagens sobre inovação em serviços: abordagem
tecnicista (assimilation), abordagem orientada a serviços (demarcation) e abordagem
integradora (integration) (Quadro 12).
Figura 1: Triângulo do serviço
66
Quadro 12: Abordagens para inovação em serviços
Abordagem Descrição Exemplos
Tecnicista
(Assimilation)
O enfoque tecnicista mostrou-se apropriado para analisar a
difusão de inovações tecnológicas nas empresas de
serviços, especialmente nos processos de informatização,
porém não o bastante para a análise da introdução de novos
serviços ou modificações no modo de ofertar serviços
existentes que não sejam relacionadas com a introdução de
novos equipamentos e embora esta abordagem esteja em
uma fase de relativo declínio, ainda é a predominante nos
estudos sobre inovação em serviços. A perspectiva de
assimilação é dominante na literatura sobre inovação em
serviços, fato refletido também nos indicadores de
inovação sugeridos pelo Manual de Oslo da OCDE
(DJELLAL et al, 2013)
Barras (1986) “ciclo
reverso do produto”
/
“European
Community
Innovation Surveys”
(CIS II, 1997; CIS
III, 2001)
Orientada a
serviços
(Demarcation)
Surge como uma reação ao enfoque tecnicista e busca
analisar inovações particulares ao setor de serviços
Gallouj (2002)/
Innovation in
Services and
Services in
Innovation (SI4S)
Integradora
(Integration)
Propõe agregar bens e serviços em uma única teoria da
inovação. Ou seja, ainda que esta abordagem destaque as
particularidades dos serviços, pondera que a inovação
abarca características genéricas, em que a ênfase (na
manufatura ou nos serviços) incidirá de acordo com o
elemento que está sendo contemplado pela análise. Assim,
a abordagem integradora é a perspectiva mais abrangente
para explicar inovação em serviços, fornecendo uma
estrutura ampla que inclui tanto inovação tecnológica
quanto não tecnológica.
De Vries (2006);
Windrum e García-
Goñi (2008); Djellal
et al, 2013; Gallouj et
al 2013
Fonte: Cruz (2012).
É constantemente apontado na literatura que inovação em serviços não pode ser
restrita à inovação tecnológica (DJELLAL; GALLOUJ, 2013). Ao mesmo tempo, pode haver
sim um importante componente tangível associado a estas inovações “invisíveis”
(DESMARCHELIER; GALLOUJ, 2013; DJELLAL et al, 2013; FOURCROY et al, 2012).
Embora sejam categorizadas de inovações em serviços não tecnológicas, estas podem se
basear em tecnologias tangíveis, tais como as tecnologias de informação e comunicação
(TIC), mas aqui, a tecnologia é um meio para se atingir a inovação e não um fim.
Cabe destacar que o componente tecnológico da inovação compõe os critérios de
sustentabilidade dos projetos de mitigação de GEE, corroborado pelo artigo 10 do Protocolo
de Quioto, que aponta o papel da cooperação para aplicação e difusão de tecnologias limpas,
bem como a formulação de políticas e programas para a transferência efetiva de tecnologias
67
ambientalmente seguras. De acordo com Djellal e Gallouj (2013), as inovações tecnológicas
em serviços “denotam artefatos materiais no sentido estrito do termo (inovações de produto
ou processo) ou serviços que dependem em grande medida de tecnologias (tecnologia
mediada por serviços)” (tradução livre, p. 32).
De acordo com a autoridade nacional designada (AND) brasileira, define-se o
critério de contribuição para capacitação e desenvolvimento tecnológico como sendo a
avaliação do grau de inovação tecnológica do projeto em questão em comparação ao cenário
de referência (baseline scenery) e as tecnologias utilizadas em atividades desenvolvidas no
mesmo setor passíveis de comparação com as previstas no projeto (BRASIL, 2003). Além disso,
avaliam-se outros elementos relacionados à tecnologia como: a possibilidade de reprodução
da tecnologia utilizada; a procedência dos equipamentos; a existência de royalties e licenças
tecnológicas; e a demanda de assistência técnica internacional (MONZONI, 2004).
Em dezembro de 2010, na 16ª Conferência das partes, realizada em Cancun, foi
estabelecido um Comitê Executivo de Tecnologia para facilitar a implantação de ações de
desenvolvimento e de transferência de tecnologia por meio das atividades de MDL
(UNFCCC, 2011). Ou seja, apontam-se como benefícios locais que podem advir de projetos
de MDL o desenvolvimento ou a difusão de tecnologia nos países receptores (UNFCCC,
2012), que constituem aspectos relevantes do processo de inovação.
Bozmoski, Lemos e Boyd (2008) ressaltam que a centralização regional e setorial
verificada na implantação de projetos de MDL dificulta a disseminação das tecnologias. E
Schneider et al. (2008) apontam para a necessidade de uma análise mais detalhada das
características e variáveis específicas dos países hospedeiros dos projetos, uma vez que este
diagnóstico pode auxiliar no entendimento das diferenças do nível de transferência
tecnológica por meio do MDL em diferentes regiões.
Dechezleprêtre et al. (2009) fazem um estudo acerca da transferência de
tecnologia por meio dos projetos de MDL, apontando que a compra de equipamentos – um
frequente indicador empregado para avaliar este aspecto no âmbito do MDL – nem sempre
pode ser considerada como transferência de tecnologia.
Este fato ocorreu largamente na análise dos documentos de concepção dos
projetos (DCP) em aterros sanitários analisados pelos autores, em que 80% destes projetos
afirmam promover a transferência de tecnologia e, igualmente, 80% afirmam ter realizado
68
importação de equipamentos. Nos DCP existe a informação da importação de equipamentos,
mas não há, por exemplo, informação sobre o envolvimento do fornecedor de equipamentos
posteriormente à venda.
Sob outra perspectiva, Haites et al (2006) e Seres et al (2009) apontam que, a
longo prazo, os países com um maior número de projetos de MDL em um determinado setor
estão mais propensos a ampliar sua própria capacidade tecnológica doméstica neste setor
específico. Este fato pode ser evidenciado pela tendência de declínio da transferência de
tecnologia através do MDL no Brasil (UNFCCC, 2012a).
Esta situação está por muitas vezes, na literatura, interpretada de um modo
negativo. No entanto, pode-se entender que, a partir do aumento do número de projetos
desenvolvidos em um mesmo setor, a tecnologia se torna disponível localmente, diminuindo-
se o benefício marginal de tecnologia importada. Sendo assim, esta evidência não indicaria
uma falha do MDL para a transferência de tecnologia, e sim seria um sinal de sucesso
(SERES et al, 2009). Nos casos dos aterros estudados, todos mencionam em seus DCPs e
relatórios de validação o desenvolvimento e difusão de tecnologias a partir da implantação
dos projetos.
Sobre as inovações não tecnológicas, a abordagem integradora amplia a percepção
das atividades de inovação para englobar diferentes agrupamentos de inovações, tais como:
em serviços e na manufatura, visíveis e invisíveis, tecnológicos e não tecnológicos, modos de
inovação simples e complexos, previsíveis e imprevisíveis. Além disso, há o entendimento de
que diferentes tipos de inovações podem ocorrer concomitantemente e que, não
necessariamente, há uma hierarquia estabelecida entre elas.
Esta abordagem pode ser apropriada ao contexto de inovações em serviços
públicos, especialmente por conta da dificuldade em delimitar fronteiras entre os serviços
públicos e privados e os diversos atores que estas atividades contemplam.
Assim, sob esta abordagem, os agentes públicos e privados são capazes de se
relacionar no sentido de mobilizar recursos e competências complementares, direcionadas
para produzir, além das inovações tecnológicas, inovações intangíveis ou não tecnológicas,
bem como partilhar os riscos relacionados. Neste sentido, a cooperação, interação e
networking entre o setores público e privado são cruciais para explorar as
complementaridades e sinergias que podem emergir deste contexto.
69
Isto é especialmente importante para os serviços públicos tradicionais como os
relacionados aos resíduos sólidos, necessitando de uma nova estrutura de análise – em relação
a abordagens, soluções, estratégias – para enfrentar mudanças rápidas e complexas que, por
exemplo, as novas políticas ambientais apontam (Política Nacional de Resíduos Sólidos –
PNRS– Lei nº 12.305/2010; Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC – Lei Nº
12.187/ 2009; entre outras).
O que nos parece é que cada vez mais há uma tendência de convergência de
abordagens, tanto entre a manufatura e os serviços (DJELLAL et al, 2013), quanto entre
inovações tecnológicas e não tecnológicas. O que sustenta esta argumentação é a dificuldade
em estabelecer limites entre estas definições.
Por fim, o campo de estudos de inovação em serviços está sendo
progressivamente ampliado. A ênfase na inovação tecnológica tem sido mais moderada, pelo
reconhecimento da importância dos elementos não tecnológicos das inovações em serviços.
Os próximos tópicos visam apontar as particularidades da inovação para o setor público e
serviços públicos.
2.2 Particularidades da Inovação: Setor Público e os Serviços Públicos
Ainda que por muito tempo tenha permanecido a ideia de que serviços públicos
são prestados, predominantemente, pelo setor público, mais recentemente há maior clareza da
diversificação da prestação destes serviços que podem ser fornecidos tanto pelo setor público,
quanto pelo setor privado, ou por ambos (DI MEGLIO, 2013).
Em meio a estes novos arranjos organizacionais, torna-se também uma tarefa
ainda mais complexa fornecer uma definição universal e imutável dos serviços públicos, uma
vez que a divisão entre serviços públicos e privados mudou progressivamente ao longo do
tempo. Então, também é importante fazer a distinção do setor público e dos serviços públicos.
2.2.1 O Setor Público
Os estudos de inovação concentram-se no setor privado uma vez que referido
setor, de um modo geral, vem sendo estudado por mais tempo do que o setor público sob a
perspectiva da literatura acerca da inovação. Enquanto a inovação no setor privado tem sido
objeto de estudo para mais de cem anos, é principalmente dentro das últimas duas décadas
70
que o setor público foi colocado em foco (JÆGER, 2013; DJELLAL et al, 2013; OSBORNE;
BROWN, 2013).
Entretanto, também é raso continuar com a argumentação relacionada à escassez
de estudos envolvendo o setor público e as inovações neste setor, dado os consistentes
esforços que a comunidade científica tem destinado aos estudos neste campo (OSBORNE;
BROWN, 2013; MAZZUCATO, 2014).
Ainda que existam todos estes esforços, a literatura geralmente negligencia ou
subestima o papel do setor público no processo de inovação (DJELLAL et al, 2013,
WINDRUM; GARCÍA-GOÑI, 2008; OSBORNE; BROWN, 2013; MAZZUCATO, 2014).
O setor público é colocado na posição de mero instituidor de arcabouço legal,
facilitador de atividades de inovação, dentre outras ações, que não incluem o papel de
protagonista do processo de inovação (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997; MULGAN;
ALBURY, 2003; HARTLEY, 2005; HALVORSEN et al. 2005; KOCH; HAUKNES, 2005;
WINDRUM; GARCÍA-GOÑI, 2008; POTTS; KASTELLE, 2010; SUNDBO, 2011;
DJELLAL; GALLOUJ, 2013; DJELLAL et al. 2013; OSBORNE; BROWN, 2013;
MAZZUCATO, 2014).
As dificuldades de entender e mensurar atividades inovativas no setor público
pode ser decorrência de que por muito tempo os estudos trabalharam no sentido de transpor
simplesmente os conceitos de inovação, desenvolvidos para entender as mudanças em
empresas privadas, para o setor público, o que não é factível sem que se entendam as
características particulares e diferenças entre os setores.
Contudo, mesmo neste impreciso contexto, a inovação no setor público está se
destacando como um fator central para sustentar um adequado nível de serviços públicos
especialmente, no sentido de prestar melhores serviços aos cidadãos. Assim, pesquisas neste
campo demonstram que o setor público é (e pode ser) inovador em muitos aspectos
(GALLOUJ et al, 2013a; OSBORNE; BROWN, 2013; MAZZUCATO, 2014; SUNDBO,
2013).
71
2.2.2 Privado e Público: diferenças entre os setores?
Há diversas tipologias para diferenciar inovação nos setores público e privado, no
entanto, elementos essenciais da inovação, como as inovações devem ser mudanças
significativas e que elas devem ser implementadas/introduzidas no seu contexto de aplicação
ou utilização, são as mesmas para ambos os setores. Primeiro, observa-se a necessidade de
ampliar o debate que simplesmente opõe o setor público versus privado para um discurso
mais frutífero, uma vez que os dois setores podem contribuir positivamente para o objetivo de
prestação de serviços de um modo mais eficaz (MILES, 2013).
Buscando compreender os fundamentos teóricos de inovação no setor público
apontam-se as principais áreas a serem abrangidas: a natureza dos serviços públicos; o
contexto em que as organizações do setor público operam e objetivos, as interfaces com
outros atores, internas e externas ao setor público, e as barreiras para a inovação (BUGGE et
al, 2010; BLOCH; BUGGE, 2013; KINDER, 2013).
a) Natureza
Uma característica importante da natureza do setor público refere-se à sua
heterogeneidade. Apesar da heterogeneidade ser também aplicável ao setor privado, de acordo
com a literatura, esta diversidade é potencialmente maior para organizações do setor público,
sobretudo, em relação aos diferentes níveis de governo e diferentes tipos de outputs
(individuais e coletivos) presentes neste setor (BUGGE et al, 2010; BLOCH; BUGGE 2013).
É importante ressaltar que essa diversidade ser maior no setor público é questionável. Em
muitas atividades é difícil delimitar a atuação pública ou privada, especialmente naquelas em
que o setor público é o responsável, porém, quem executa é o setor privado.
b) Contexto e objetivos
Na literatura, alega-se que as organizações do setor público em princípio não
operam em uma estrutura de mercado e, portanto, não são conduzidas por ensejos que visem
lucro (BUGGE et al, 2010; BLOCH; BUGGE, 2013). No entanto, por outro lado, pode-se
argumentar que tal afirmação reflete uma visão muito simplista dos “negócios públicos”, em
que suas estruturas de incentivo são moldadas por muito mais do que a maximização do lucro
(KOCH; HAUKNES, 2005; HARTLEY, 2013).
Quando os objetivos do setor público não são alcançados, assim como ocorre no
setor privado, há consequências negativas. Fazer a análise da distinção de objetivos para o
72
setor privado e o setor público de modo pouco aprofundado alimenta a representação do setor
privado 'competitivo' e das organizações públicas 'burocráticas' (HARTLEY, 2013). Ou ainda,
conforme denominado por Mazzucato (2014) de “ecossistema de inovação parasitário”, o
ambiente em que o Estado apenas provê e o setor privado suga os recursos.
Como um domínio organizacional, o setor público também é guiado por
princípios de eficiência econômica (POTTS, 2009). Então, é necessário pensar o setor público
de um modo diferente, desmistificando determinados estereótipos que, de certo modo,
limitam as análises deste setor (DJELLAL et al, 2013; GALLOUJ et al, 2013;
MAZZUCATO, 2014).
Uma característica que pode distinguir o setor público do setor privado se
relaciona com os horizontes de tempo considerados pelos gestores. No setor público,
geralmente, os gestores tendem a pensar em termos de horizontes temporais mais compactos,
de curto prazo (DI MEGLIO, 2013). E obviamente que os períodos eleitorais exercem
influência sobre isso.
Especialmente para o setor de resíduos, no Brasil, as atividades de serviços são
marcadas pela falta de planejamento de longo prazo. Cabe ressaltar ainda que a diversidade de
horizonte temporal também não é homogênea para o setor privado, estando acoplado, do
mesmo modo, ao tipo de atividade exercida.
c) Interfaces
Parte da natureza multifacetada e heterogênea do setor público é resultante de suas
várias interfaces, tais como: 1) a sua interface com o setor privado; 2) a interface entre o setor
público e os cidadãos, e 3) interfaces internas no setor público (níveis governamentais e entre
as áreas de atividade) (BUGGE et al, 2010; CRUZ, 2012). Essas várias interfaces indicam
algumas das heterogeneidades do setor público, que podem ser úteis ao tentar decifrar a lógica
da inovação em serviços no setor público.
d) Barreiras para a inovação
Gestores e organizações do setor público estão sujeitos às regras políticas rígidas
que acabam por influenciar seus objetivos, motivações e comportamento (RADNOR et al,
2013). E, uma vez que os objetivos do setor público dependem de metas políticas e
priorização de recursos, se há mudanças na liderança política, como resultado, os objetivos
também são passíveis de mudanças.
73
Sobre as barreiras para inovar no setor público, alguns autores ressaltam a
“aversão ao risco” (BHATTA, 2003; BUGGE et al, 2010; MULGAN; ALBURY, 2003;
KOCH; HAUKNES, 2005; BLOCH; BUGGE 2013; STEPHEN et al, 2013). No entanto, a
aversão ao risco não é uma barreira exclusiva do setor público. O setor privado também a
possui (BUČAR et al, 2013; MAZZUCATO, 2014).
O contraponto da aversão ao risco pelo setor público pode ser verificado em
Mazzucato (2014) exemplificando os casos de tecnologías limpas (energia eólica e solar) em
que o Estado (Alemanha, Estados Unidos da América, Austrália, China, entre outros) assumiu
os primeiros riscos e estimulou a efetivação de tais inovações. Nas palavras da autora: “Um
Estado empreendedor não apenas ‘reduz os riscos’ do setor privado, como antevê o espaço
de risco e opera corajosa e eficientemente dentro desse espaço para fazer as coisas
acontecerem” (MAZZUCATO, 2014). Ainda, lembram Djellal et al (2013) que não há como
alcançar aprendizagem sem alguma falha.
2.2.3 Tipologias de inovação para o setor público
O manual de Oslo (OCDE/ Eurostat, 2005) define inovação como: “Uma
inovação é a implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou significativamente
melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo método
organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações
externas” (p. 55).
Os principais elementos da definição de inovação, que deve ser novidade ou
melhora significativa e que deve também ser implementada, podem ser encontrados nas
definições de inovação do setor público. Assim como o Manual de Oslo define tipologias de
inovação para o setor privado, diversos autores apontam as seguintes tipologias de inovações
para o setor público (Quadro 13).
74
Quadro 13:Tipologias de inovações para o setor público
Tipologia Descrição Autores
Inovações de produto/
serviço
A introdução de um novo serviço, ou a melhoria na
qualidade de um produto de serviço existente. Isso
inclui o desenvolvimento, utilização e adoção de
tecnologias relevantes.
Windrum, 2008;
Koch e Hauknes,
2005; Hartley, 2005)
Djellal et al, 2013
Inovação de entrega de
serviço
Envolvendo novas ou alteradas maneiras de resolver
tarefas, de prestar os serviços, de interagir com os
clientes para fins de prestação de serviços
Koch e Hauknes,
2005
Inovações
administrativas e
organizacionais
Altera as estruturas organizacionais e rotinas internas e
externas (com fornecedores, por exemplo) Windrum, 2008
Inovação sistêmica Novas ou melhoradas formas de interação com outras
organizações e bases de conhecimento Halvorson et al, 2005
Inovação conceitual
Novas linguagens e conceitos, novos pontos de vista
sobre os serviços, produtos, processos e formas
organizacionais existentes
Windrum, 2008,
Hartley, 2005
Inovação de
governança
Novas formas de engajamento cidadão e as instituições
democráticas
Hartley, 2005
Inovações políticas Mudança de pensamento ou intenções associadas a
uma política Windrum, 2008,
Inovações estratégicas Novas metas ou finalidades da organização Hartley, 2005 Fonte: elaboração própria.
Por inovações sistêmicas entende-se o envolvimento de novas ou melhores
maneiras de interagir com outras organizações e bases de conhecimento (BLOCH; BUGGE
2013). Partindo da definição de inovação organizacional utilizada pelo Manual de Oslo para
empresas, as inovações sistêmicas podem estar relacionadas também com mudanças
organizacionais.
A partir de uma visão sistêmica e não linear da inovação, entende-se que esta não
ocorre isoladamente, ou seja, depende da interação entre diversos atores que participam e
desempenham várias funções no processo de inovação, enxergando as relações entre os atores
e suas respectivas bases de conhecimento como potencial para a inovação ocorrer, por meio
das recombinações de conhecimento existentes. Ou seja, destaca-se a importância do
componente relacional, e a significância de arranjos colaborativos, especialmente, entre o
setor público e privado.
Neste sentido, exige-se certa flexibilidade das organizações do setor público para
transitar em meio a diferentes atores internos e externos, e levando-se ainda em consideração,
autonomia potencialmente limitada no processo decisório global, em um ambiente onde as
75
estruturas de incentivo podem variar muito entre as organizações (BUGGE et al, 2010;
BLOCH; BUGGE 2013).
Devido à crescente consideração da necessidade de inovar no setor público,
somado às características deste setor - sobretudo, em relação à multiplicidade de agentes
envolvidos - existe um potencial para expandir as funções do setor público em meio a estas
abordagens sistêmicas, o que pode incluir as RIPPS. O próximo tópico apresenta as
especificidades dos serviços públicos.
2.3 Os Serviços Públicos
Em primeiro lugar, definir e medir outputs é ainda mais difícil quando se
considera os serviços públicos, especialmente aqueles que são não rivais ou parcialmente não
rivais em consumo39
.
Outro ponto importante a ser destacado relaciona-se à intangibilidade dos
serviços, característica que ao longo de muito tempo foi atrelada aos serviços, classificados,
em geral, como produtos/atividades de baixo impacto ambiental.
No entanto, estudos recentes (DESMARCHELIER; GALLOUJ, 2013; DJELLAL
et al, 2013; FOURCROY et al, 2012), apontam que não se pode descartar o lado tangível da
prestação de serviços, especialmente, em relação à sustentabilidade ambiental dos serviços, no
sentido de que a estrutura física/tangível exigida para a prestação de vários serviços pode
levar a impactos ambientais consideráveis.
A partir das características de coprodução e interatividade dos serviços (presença
física e simultânea do prestador de serviços e cliente), Desmarchelier e Gallouj (2013)
evidenciam que a atividade requer sim a mobilização de muitos elementos tangíveis, tais
como espaços físicos e ferramentas técnicas, apontando ainda que a economia dos serviços é
baseada em mobilidade, ou seja, muitas vezes, demandando logísticas de viagens que podem
sim ter um grande impacto ambiental, sobretudo, relacionados à poluição, pegada ecológica,
entre outros.
No caso dos serviços atrelados aos resíduos sólidos urbanos, o lado tangível da
prestação pode ser exemplificado a partir dos lixões, aterros controlados, aterros sanitários
etc. Já sobre o preço dos serviços públicos esse elemento não está diretamente conectado à
39
Compreende o consumo simultâneo ou em conjunto por muitos indivíduos sem diminuição de quantidade e
qualidade e, ainda, ninguém pode ser excluído de desfrutar desse consumo (HARDIN, 1968).
76
demanda ou consumo e varia de acordo com os resultados de processos políticos. Estes
serviços podem ser prestados gratuitamente, ou a preços que não cobrem totalmente os custos
de produção. Assim, não há um preço de mercado que pode ser usado para medir volumes de
produção (outputs) ou para levar em conta as alterações na qualidade de produção (outputs).
Djellal e Gallouj (2008) ressaltam ainda outra característica importante dos
serviços públicos, que sua prestação geralmente envolve uma gama mais complexa e ampla
de agentes e instituições. A relação de serviços entre produtor e usuário amplia-se, incluindo a
organização responsável pela prestação do serviço e todo o sistema de regulação e instituições
envolvidas. No caso dos serviços públicos:
- O produtor do serviço é: o agente que diretamente executa o trabalho e/ou
oferece o serviço para o usuário. Atividade que pode ser desempenhada por uma unidade
governamental (local, regional ou nacional), uma empresa privada, uma organização sem fins
lucrativos, entre outras.
- A organização provedora é: o agente que seleciona, atribui e autoriza o produtor
que irá servir os usuários. Comumente o provedor é uma unidade de governo, mas também
pode ser representado por outra instituição.
Outro aspecto da prestação de serviços públicos - especialmente para o caso dos
serviços relacionados aos resíduos sólidos urbanos em que, geralmente, as atividades são
realizadas por meio de concessões a empresas privadas - é a dificuldade para identificar e
delimitar as atividades que constituem sua atribuição em face ao privado, uma vez que muitos
serviços e atividades no setor público encontram-se integrados com as atividades do setor
privado e vice-versa (BUGGE et al, 2010; POTTS; KASTELLE, 2010; SUNDBO, 2010).
É essencial estabelecer a distinção entre o 'fornecimento' e a 'produção' de um
serviço público, pois assim é possível situar o papel desempenhado pelos setores público e
privado nas perspectivas presumidas para a entrega de serviços.
Na maioria dos serviços públicos, o governo é fundamentalmente o fornecedor,
executando o importante papel de tomada de decisões sobre o fornecimento dos serviços. E,
no que tange à produção, os serviços públicos não têm necessariamente de ser produzidos por
meio de funcionários e equipamentos do governo.
77
2.4 Os Usuários dos Serviços Públicos
Os usuários ou consumidores são aqueles indivíduos ou grupo de indivíduos que,
diretamente, recebem o serviço. Os usuários dos serviços públicos têm papéis diferentes e
dessa forma eles têm diferentes oportunidades para propor novas ideias e para combinar os
recursos existentes de novas maneiras.
O cliente no setor privado é um ator que possui certo grau de autonomia, que pode
decidir ou não se quer fazer negócios com a empresa e, normalmente, há mais de uma opção
para escolher entre os diferentes produtos e serviços (LEHTONEN; TUOMINEN, 2013). Para
os usuários dos serviços públicos, na maioria dos casos, não há possibilidade de substituir o
provedor do serviço por outros provedores.
Assim, Lehtonen e Tuominen (2013) enfatizam as preferências coletivas de
cidadania, com a visão mais ampla do cidadão, não só como receptor do serviço público, mas
também como atuante na produção, controle e planejamento destas atividades.
2.5 Definição e multiplicidade de arranjos organizacionais para a produção dos serviços
públicos
Os serviços públicos podem ser produzidos por meio de diferentes arranjos
organizacionais, onde o setor público pode servir como o provedor e/ou produtor, ou então, o
serviço pode ser produzido pelo setor privado. No entanto, é importante ressaltar que a
responsabilidade pela prestação dos serviços públicos continua sendo do próprio setor
público, mesmo nos casos que delegue a atividade para outros.
Como fonte base do sistema jurídico brasileiro, a Constituição Federal de 1988,
também conhecida como Carta Magna, não trouxe uma definição expressa de serviços
públicos, mencionando-os em artigos esparsos, dos quais se destaca para fins desta pesquisa o
artigo 175:
Art. 175 CF. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos.
Por esta razão, a conceituação de serviços públicos ficou a cargo dos
doutrinadores. Di Pietro (2001) define serviço público como “toda atividade material que a lei
atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o
78
objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou
parcialmente público” (p. 102).
Observa-se que embora existam as modalidades de transferência da produção do
serviço público para o setor privado, autarquias, organizações não governamentais (ONGs),
organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs), entre outros, o setor público,
como responsável pela provisão do serviço, deve assegurar que esta produção seja realizada
de modo adequado, cabendo ao Estado assumir o papel regulador, de fiscalização, incentivo e
planejamento.
Para os serviços públicos relacionados aos resíduos sólidos, destacam-se também
as parcerias público-privadas a partir da Lei nº 11.079/2004, que estabelece todo o arcabouço
legal para a realização destas parcerias, apontando a essencial participação do setor privado.
Nos últimos anos, desenvolveu-se uma grande variedade de arranjos
organizacionais para a entrega de serviços públicos, que procuram combinar as características
do público e o setor privado em sua estrutura e operação, assim, as parcerias público-privadas
vêm sendo contempladas pelas gestões públicas como sendo uma alternativa para se atingirem
os objetivos previstos na prestação do serviço público.
As atividades colaborativas para além dos limites organizacionais estão se
tornando importante inovação nos serviços. No entanto, coordenar estas atividades é um
desafio, tendo em vista que os atores têm diferentes rotinas de trabalho, práticas, horários,
valores, quadros de referência, especializações, culturas e hábitos.
As organizações estão cada vez mais interdependentes e cada vez mais devem
colaborar e coordenar as atividades além dos limites organizacionais, tendo em vista que não
podem depender apenas de seus próprios recursos, mas mutuamente devem adaptar e
coordenar as suas atividades (FUGLSANG; SCHEUER, 2012).
Neste contexto, a cooperação entre organizações públicas e privadas geralmente
refere-se a parcerias, onde as organizações privadas planejam, financiam, constroem, operam
e mantêm uma infraestrutura pública com base em um contrato de longo prazo.
A abordagem de inovação em serviços adotada no presente trabalho é a
integradora, perspectiva mais abrangente para explicar inovação em serviços, fornecendo uma
estrutura ampla abordando inovações tecnológicas e não tecnológicas, bem como os diversos
79
atores que participam do serviço em questão. Para tanto, a análise é embasada no Modelo de
representação do produto e da inovação em termos de características do serviço, proposto por
Gallouj e Weinstein (1997) e Gallouj (2002), e no conceito de Redes Público-Privadas de
Inovação em Serviço (RIPPS) proposto por Gallouj et al (2013) , adaptando-os para o
contexto estudado.
Grande parte do conhecimento que existe em uma organização pertence aos
indivíduos, que são parte da organização, que aprendem e acumulam conhecimento por meio
de suas experiências de trabalho.
Assim, quando tratamos de inovação, é um grande desafio gerenciar o
conhecimento tácito individual40
que existe na organização e transformá-lo em uma forma
mais explícita e coletiva (SCHILLING, 2011).
Habilidades e procedimentos para a gestão do conhecimento tácito são relevantes
para a criação de valor da colaboração entre os diferentes atores internos e externos da rede de
inovação de serviço (DJELLAL; GALLOUJ, 2013). O conhecimento codificado também é
parte do processo. Rotinas de codificação (por exemplo, padronização de processos) facilitam
a partilha de conhecimento em um nível coletivo.
Ao olharmos para as competências que sustentam à inovação em serviços, não
basta procurarmos somente as habilidades específicas dos indivíduos, mas também, quais
procedimentos que coordenariam estes indivíduos para executarem suas tarefas
coletivamente.
No Capítulo 3 serão apresentadas as perspectivas teóricas utilizadas no presente
trabalho para abordar inovações no serviço de disposição final de resíduos em aterros com
MDL com enfoque nas técnicas e competências em um contexto multiagente.
40
Nonaka e Takeuchi (1997) embasam-se na ideia de que o conhecimento é criado a partir da interação entre o
conhecimento tácito e o explícito, e propõem o modelo “a espiral do conhecimento”, baseado em 4 pilares:
socialização; externalização; combinação; e internalização.
80
Capítulo 3. Perspectivas Teóricas Utilizadas Para Abordar
Inovação em Serviço
O Capítulo 3 apresenta as perspectivas teóricas utilizadas no presente trabalho
para abordar a inovação no serviço (concretizada e potencial) de disposição final de resíduos
em aterros com MDL. Assim, recorre-se, ao Modelo de Representação do Produto e da
Inovação baseado em características do serviço e às Redes Público-Privadas de Inovação em
Serviço (RIPPS). Por meio das técnicas e competências dos agentes envolvidos na produção e
na entrega do serviço, busca-se identificar inovações tecnológicas e não tecnológicas que
incidem sobre a modificação das características do serviço de disposição final de resíduos em
aterros. Por meio do conceito de RIPPS, busca-se identificar e sistematizar os aspectos
relacionados à interação dos agentes, enfatizando a participação de associações e cooperativas
de catadores de materiais recicláveis do entorno dos aterros.
3.1 Modelo de Representação do Produto e da Inovação em termos de
Características do Serviço
De acordo com Gadrey (2000), o produto de serviços é uma construção social que
envolve pontos de vista de diferentes atores e o contexto que esses atores estão inseridos
(cultural, social, institucional, econômico, entre outros). Assim, a descrição do produto final
dos serviços, indo além das especificações técnicas, não é necessariamente percebida da
mesma forma pelos atores (DJELLAL e GALLOUJ, 2009). A descrição do serviço é
subjetiva, depende dos critérios de julgamento dos atores (ZARIFIAN, 2007).
Nestes relacionamentos, caracterizados pela interação entre cliente/usuário e
prestador do serviço, ressalta-se novamente o componente da relação do serviço, bem como
as competências (técnicas e/ou humanas) necessárias para a prestação do serviço (LENHARI,
2010). Permeado ainda nas lógicas de serviços propostas por Gadrey (2000) e trazendo-as
para o contexto estudado, ou seja, os serviços no setor de resíduos sólidos, este pode envolver
desde a geração, até a disposição final (ambientalmente adequada ou não).
De acordo com Gallouj e Weinstein (1997), o produto (seja bem ou serviço) é
entendido a partir de um conjunto de vetores de características e competências, representadas
no modelo “characteristics-based approach” (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997).
O modelo é atualizado em Gallouj e Savona (2010), acrescentando - para além das
técnicas dos prestadores - as técnicas do cliente. Como demonstrado pela Figura 2, [Y]
81
corresponde às características do serviço, [T] às características técnicas internas; [T'] às
características técnicas externas; [C] às competências internas; e [C'] às competências
externas.
Fonte: Gallouj e Weinstein (1997) e Gallouj e Savona (2010)
Assim, um serviço pode ser definido como a mobilização de competências
internas ou externas e técnicas internas ou externas (tangíveis ou intangíveis) para produzir as
características finais do produto ou serviço. E nessa representação, inovação é reflexo de
alterações nas técnicas e/ou competências dos agentes envolvidos no serviço (Gallouj, 2002),
com os seguintes tipos de inovação:
- A inovação radical: apresenta a concepção de um novo conjunto de
características;
- Inovação incremental: apresenta a adição e, provavelmente, a eliminação ou
substituição de características;
- Inovação de melhoria: reflete a melhoria ou qualidade de algumas
características, sem transformar a estrutura do sistema de competências;
- Formalização da inovação: apresenta a formatação e padronização de
características;
Figura 2: O produto (bem ou serviço) como um conjunto de
características e competências (characteristics-based approach)
82
- Inovação de recombinação: apresenta a dissociação e associação das
características finais e técnicas.
- Ad hoc: apresenta alto grau de interação entre o cliente e o prestador de serviço
para a busca de soluções a um problema específico.
Uma contribuição recente ao modelo foi feita pelos autores Windrum e García-
Goñi (2008) sugerindo a inclusão do governo no modelo de Gallouj e Weinstein (1997).
Windrum e Garcia-Goni (2008) apontam que a qualidade de um bem ou serviço é resultado de
um conjunto de competências detidas por provedores/ produtores e pelos usuários. Destacam-
se as competências dos provedores de serviços que são classificadas em back office
competences e user facing competences, ou competências que são necessárias na interação
com os usuários.
As user facing competences incluem todas as competências tangíveis e
intangíveis, que são usadas para produzir as características do serviço. Estas competências são
mobilizadas pelos prestadores do serviço ao interagirem com seus usuários para definir,
produzir e entregar o serviço final. Já a back office competences são as habilidades e
atividades administrativas que dão suporte a user facing competences.
Quando tratamos da inovação em serviços prestados pelo setor público,
especificamente no setor de resíduos sólidos, devemos fazer um esforço para o entendimento
da relação de serviço entre prestador e usuário, uma vez que a concepção de Gadrey (2000) e
outros autores que abordam a inovação em serviços tratam dos serviços marcados pelo
relacionamento próximo entre cliente e prestador de serviço.
Deste modo, destaca-se que cada tipo de serviço relaciona-se inteiramente com as
competências necessárias para a sua execução. Sendo que nos serviços que possuem pouco
contato entre prestador e usuário do serviço as competências exigidas são, basicamente,
competências da organização. Enfocando a implantação de projetos de MDL, que exigem
publicidade das ações e participação da sociedade civil, os usuários do serviço também
possuem um papel importante no desenvolvimento de competências, no contexto analisado.
Assim, no caso estudado, a coprodução dos serviços pode ser abordada a partir da
demanda dos usuários com participação na (re) configuração dos serviços relacionados aos
RSU, contudo, de modo mais acentuado, abrangeremos o papel do usuário na avaliação dos
83
resultados, ou seja, os cobenefícios sociais e ambientais provenientes dos projetos do
mercado de carbono em aterros sanitários.
E a abrangência da prestação deste serviço, bem como a perspectiva (e exigência)
do usuário variará largamente de acordo com o contexto a que o serviço se circunscreve
(LENHARI, 2010). Assim, podemos inserir o conceito (subjetivo) de valor sobre o que se
entende pelo produto de um serviço. O presente trabalho pretende elucidar este conceito de
valor a partir do que autores, como Windrum e García-Goñi (2008), denominam como
“preferências”, que são determinadas, em grande parte, pelo contexto a que os indivíduos
estão inseridos.
Destaca-se na literatura sobre inovação em serviços uma atenção especial voltada
para a questão dos anseios e inclinações dos (multi) agentes participantes do processo de
inovação. Sobretudo, nos trabalhos de Gallouj et al quando é abordada a questão das
“inclinações” dos agentes, em geral, a denominação empregada é “objetivo (goal)”.
No modelo multiagentes de Windrum e García-Goñi (2008) além das
competências, incorporam-se as preferências dos agentes participantes da inovação em
serviços, referentes às motivações, inclinações e desejos para o processo de inovação. No
entanto, os autores observam que não há ainda uma definição clara para as preferências e
competências, sendo ainda um campo a ser desenvolvido pelos estudiosos do tema.
De acordo com esses autores, as preferências dos agentes podem mudar ao longo
do tempo, podem ser conflitantes, e sua determinação é influenciada tanto pela esfera privada
(indivíduo) como pela esfera coletiva (grupo social de inserção do indivíduo), e podem ser
influenciadas também por valores religiosos e morais.
Verificando os trabalhos de Gallouj et al (2013) Djellal e Gallouj (2013), Labarthe
et al (2013), DiMeglio (2013), Weber e Heller-Schuh (2013); e Windrum (WINDRUM, 2005;
WINDRUM e GARCÍA-GOÑI 2008; WINDRUM et al, 2008; WINDRUM et al 2009;
WINDRUM 2013) podemos averiguar uma sensível diferença no que tange ao emprego dos
termos: objetivos e preferências.
As abordagens estão relacionadas, mas não possuem o mesmo significado.
Enquanto o uso de “objetivos” pressupõe contextos mais evoluídos com redes já constituídas
e os diferentes agentes em consenso quanto ao objetivo perseguido, a abordagem focada em
preferências permite descrever e analisar contextos onde o referido consenso ainda não foi
84
estabelecido, podendo ser identificados conflitos. Os interesses dos agentes podem ser
diferentes e até conflitantes, o que pode dificultar a definição de objetivos em comum e a
consequente constituição de redes de agentes. O Quadro 14 sintetiza esta análise:
Quadro 14: Interesses dos agentes – objetivos e preferências
Termo
utilizado
Sinônimos/ termos
relacionados Contexto das redes Consenso entre os agentes
Objetivos Objetivo; alvo principal
Pressupõe contexto mais
evoluído, com redes já
estão constituídas
Pressupõe que os diferentes
agentes estão em consenso
quanto ao objetivo
perseguido
Preferências
Desejos; escolhas;
conveniências; motivações;
interesses; necessidades
Pressupõe contexto
menos evoluído da rede
Permite descrever e analisar
contextos onde o consenso
ainda não foi concebido
Fonte: elaboração própria.
As abordagens no que tange ao emprego dos termos (objetivos e preferências)
podem contribuir para a descrição e análise do que ocorre nos projetos de MDL em aterros,
objeto de estudo do presente trabalho, proporcionando suporte analítico à identificação e
análise da atuação dos agentes (setor público, concessionárias privadas e população do
entorno).
Na tentativa de decifrar o que seriam estas preferências dos agentes (na
perspectiva de Windrum e García-Goñi (2008) e Windrum (2013)) buscamos nos trabalhos
mais recentes destes autores – estudos de caso em saúde e transporte - o que são considerados
como sinônimos de preferências e/ou termos relacionados. São: desejos; necessidades;
interesses; escolhas; conveniências; motivações (Quadro 15).
85
Quadro 15: Preferências dos agentes
Referência Windrum e García-Goñi (2008)
Estudo de caso Inovação em serviços de saúde: cirurgia ambulatorial
Preferências
Setor Público Provedor do Serviço Consumidor/ usuário
Sinônimos/
termos
relacionados
- Ser eleito e
posteriormente
reeleito no futuro
- Maximizar o
bem-estar social
- redução de
custos
- o desejo de reduzir listas
de espera para
procedimentos cirúrgicos
- redução de custos
- Redução de internação
hospitalar
- o desejo de reduzir o tempo de
espera para realizar
procedimentos cirúrgicos
Desejos;
necessidades;
interesses;
Observações
- Quanto maior o nível educacional dos pacientes é mais rápido o entendimento
dos benefícios da inovação; preferências são socialmente influenciadas pelo
ambiente em que vive o paciente; a demanda é determinada em parte pelo grupo
social/ familiar ao qual pertencem os pacientes
Referência Windrum (2013)
Estudo de caso Inovação em Serviços de Transporte Executivo: Greater Manchester
Passenger Transport Executive
Preferências
Setor Público Provedor do Serviço Consumidor/ usuário
Sinônimos/
termos
relacionados
- Ser eleito e
posteriormente
reeleito no futuro
- Maximizar o
bem-estar social
Desejo de identificar: a
função de produção ideal;
associada com o design
ideal; com a combinação
de preço característico
ideal para o seu
consumidor alvo
- deseja um serviço menos
impactante ao meio ambiente;
opções de transporte público
coletivo (trens e ônibus); Menos
congestionamento; Menos
poluição; Melhorar as condições
ambientais; Redução de riscos
Desejos;
escolhas;
conveniências;
motivações
Fonte: elaboração própria, baseado em Windrum e García-Goñi (2008) e Windrum (2013).
Tem-se em conta que o escopo e a trajetória de inovações em serviço não são
apenas regidos pelas competências dos provedores, mas também pela necessidade de mediar
as preferências (possivelmente conflitantes) dos tomadores de decisão, prestadores dos
serviços e usuários (WINDRUM; GARCÍA-GOÑI, 2008). Quando as preferências divergem
fortemente, o poder relativo dos diferentes agentes pode ser um fator decisivo (DI MEGLIO,
2013; WINDRUM, 2013).
86
Por fim, aponta-se que mesmo com as lacunas, o modelo apresentado pode
contribuir na busca do melhor entendimento da evolução dos processos de inovação em
serviço. No caso, focando a análise das oportunidades para inovar na prestação de serviços de
resíduos sólidos no contexto dos projetos de MDL em aterros sanitários.
O modelo multiagentes auxilia na indicação da diversidade de preferências dos
agentes participantes, bem como, corrobora que a eficácia na inovação em serviço passa por
constituição de redes. Contudo, para que isso ocorra de fato, exige-se a construção de
concordância em torno de objetivos consensuados. Cada agente colaborando a partir de suas
competências.
3.2 Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS)
Um elemento essencial do fornecimento do serviço relaciona-se a indivisibilidade
entre o processo produtivo e seus resultados, uma vez que o resultado de um serviço não pode
desassociar-se de seu processo. Portanto, nestes relacionamentos, caracterizados pela
interação entre os diferentes atores participantes (cliente/usuário e prestador do serviço),
ressalta-se o componente da relação do serviço, bem como as competências (técnicas ou
humanas) necessárias para a prestação do serviço.
Destaca-se também a importância dos processos organizacionais e de gestão da
inovação, dado que os processos de inovação em serviços raramente são realizados em um
determinado departamento de P&D ou inovação. Ou seja, as competências e estrutura
organizacional desempenham um papel importante nos processos de inovação em serviços
(HERTOG et al., 2010; DJELLAL et al., 2013, GALLOUJ et al., 2013).
Assim, os agentes públicos e privados devem ser capazes de cooperar no sentido
de mobilizar recursos e competências complementares, direcionadas para produzir (além das
inovações tecnológicas) inovações intangíveis e não tecnológicas, bem como partilhar os
riscos relacionados. Logo, observa-se que mecanismos interorganizacionais devem ser
construídos para que se alcancem os objetivos comuns.
Isto é especialmente importante para os serviços públicos tradicionais como os
relacionados aos resíduos sólidos, necessitando, no contexto estudado, de uma nova estrutura
– em relação a abordagens, soluções, estratégias – para enfrentar mudanças rápidas e
complexas apontadas, por exemplo, pelas políticas ambientais.
87
Ainda que por muito tempo tenha permanecido a ideia de que serviços públicos
são prestados, em número maior pelo setor público, mais recentemente há clareza da
diversificação da prestação destes serviços que podem ser fornecidos tanto pelo setor público
quanto pelo setor privado, ou até mesmo por ambos (DI MEGLIO, 2013). Djellal e Gallouj
(2008) ressaltam uma característica importante dos serviços públicos, apontando que sua
prestação geralmente envolve uma gama mais complexa e ampla de agentes e instituições.
Em meio a este contexto, para a sustentação deste trabalho, o conceito de redes
público-privadas de inovação em serviço – do inglês public-private innovation networks in
service sectors (RIPPS) - é pertinente uma vez que permite analisar as interações, as
competências relacionais e organizacionais, bem como as preferências (inclinações) dos
diversos agentes (tanto privado como público), considerados elementos importantes da
inovação em serviços (DJELLAL; GALLOUJ, 2013; WEBER; HELLER-SCHUH, 2013;
WINDRUM, 2013).
Deste modo, esta seção tem como objetivo abordar o conceito de RIPPS
salientando o papel dos atores (setor público e privado) e os processos de interação entre eles,
visando a promoção da inovação (nas dimensões tecnológica e não tecnológica).
3.2.1 O Surgimento e o Conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço
RIPPS
As redes público privadas de inovação em serviços (RIPPSs) são redes de
parcerias colaborativas entre organizações públicas e privadas, focadas na inovação em
serviços e que salienta o importante papel desempenhado pelo setor público (coordenação,
fiscalização etc) bem como a participação dos usuários finais (cidadãos) dos serviços.
Destacam-se alguns pontos que diferenciam o conceito de RIPPS das parcerias público-
privadas (PPP) e Rede de inovação (RI) tradicional.
RIPPS e PPP
RIPPS e PPP possuem em comum o fato essencial da articulação entre os atores
públicos e privados. Já, algumas características as distinguem (GALLOUJ et al., 2013;
DJELLAL; GALLOUJ, 2015):
Em RIPPS propõe-se uma estrutura mais aberta e flexível do que as
parcerias público-privadas PPP, que tendem a constituir relações mais fechadas entre
os atores e com funções e regras pré-definidas, somadas aos procedimentos formais
88
(sobretudo, contratos) que podem burocratizar o processo e limitar o potencial de
inovação;
As relações entre os setores público e privado nas RIPPS estão mais
focadas em sua complexidade do que em termos de relações econômicas. Em RIPPs,
os enfoques não são apenas em recursos financeiros, redução dos riscos, mas destacam
também os aspectos cognitivos, sobretudo, em termos de complementaridade de
competências; e
Nas PPPs, inovação não é o objetivo principal41
.
RIPPS e RI
De acordo com diversos autores (FUGLSANG; 2013; DJELLAL; GALLOUJ,
2013; GALLOUJ et al., 2013; LABARTHE et al., 2013; SUNDBO, 2013; DJELLAL;
GALLOUJ, 2015) o conceito de rede de inovação (RI) tradicional tem certo número de
lacunas, que são: foco demasiado em tecnologia; focados no setor manufatureiro (deficiência
decorrente justamente do foco em tecnologia); e viés de mercado (centralidade nos atores
privados).
Nesse sentido, as RIPPS contribuem para abertura do conceito de rede de
inovação (RI) tradicional, dado que na RIPPS a interação entre os setores público e privado
ocupa uma posição central, com o reconhecimento do importante papel desempenhado por
organizações do setor público no processo de inovação e colocam-se como fatores-chave as
inovações não tecnológicas e a participação dos usuários do serviço.
A RIPPS enfatiza a incorporação dos aspectos não tecnológicos da inovação, tais
como: inovação organizacional, inovação ad hoc, inovação social, e os processos de inovação
do tipo bricolage, definido por Fuglsang (2010) como sendo inovação por meio de atividades
não programadas, processos de tentativa e erro e adaptação a eventos aleatórios.
Muitos dos aspectos supracitados não são negligenciados nas RI tradicionais, no
entanto, nas RIPPS esses pontos são considerados fundamentais e destacados explicitamente.
41
Embora exista um tipo específico de PPP voltada à inovação (innovation-oriented PPPs), esas podem ser
consideradas como exemplos específicos de RIPPS, isto é, se abarcarem também as outras características que
diferenciam RIPPS de PPPs tradicionais (DJELLAL; GALLOUJ, 2015).
89
3.2.2 Constituição das RIPPS
As RIPPS não são homogêneas, podem ser diferenciadas/ categorizadas por:
tecnológicas ou não tecnológicas; adotadas ou produzidas; e planejadas ou não planejadas
(espontâneas). No caso da rede espontânea, ressalta-se o papel da existência de pressões
ambientais, oportunidades econômicas, tecnológicas, questões legais, como sendo fatores
externos que influenciam a criação das redes (DI MEGLIO, 2013, GREEN et al, 2013,
LABARTHE et al, 2013).
Pressões externas (regulamentações, mercado, meio ambiente) conduzem a um
alinhamento de interesses entre os atores de diferentes setores, facilitando também a relação
de confiança entre os possíveis parceiros da rede.
Ainda, quanto mais intensa as consequências e efeitos dessas mudanças externas,
menor é a necessidade de um ator em específico desencadear a formação de rede. Ou seja, na
presença de pressão ambiental (resultando no alinhamento de interesses) redes podem surgir
espontaneamente e de forma auto-organizada.
Em uma rede espontânea, há grande probabilidade dos atores participantes já
conheçam uns aos outros e o interesse comum destes atores, de certo modo, facilita a
obtenção de um consenso operacional sobre a composição, a estrutura e a vida útil da rede de
inovação. Membros complementares podem ser associados por meio de um processo de
atração e recomendação interna da rede.
Redes espontâneas podem também serem ameaçadas por algum tipo de inércia,
caso as similaridades dos atores, em relação aos recursos e bases de conhecimento, restrinjam
o reconhecimento de abordagens alternativas para responder às mudanças no ambiente em
que estão inseridos. Isto sugere algumas implicações importantes para a mudança do papel de
atores, bem como para a gestão de redes de inovação público-privadas em serviços. Neste
sentido, Sundbo (2010; 2013) ao apresentar as RIPPS ressalta também a importância da
redefinição dos papéis dos atores ao longo do tempo.
Di Meglio (2013) aponta que em uma rede planejada, a saída de um ator forte,
como por exemplo, um agente público, constitui-se em um evento crítico com importantes
consequências para o funcionamento e a estabilidade da rede, uma vez que o ator central de
90
uma RIPPS planejada serve como conector entre os demais membros, sendo essenciais para a
manutenção dos fluxos de conhecimento e para a estabilidade global da rede.
Conforme demonstrado por alguns dos estudos de caso abordados no RIPPS
research project42
, muitos deles não foram orientados, explicitamente, objetivando a
inovação. Por exemplo, no caso de hospitais em que muitas vezes o objetivo principal era a
redução de custos no uso de tecnologias.
Nesta mesma linha, seguem os projetos de MDL em aterros, nos quais, embora
não estejam claramente orientados à busca de serviços públicos novos ou melhorados, a
questão da tecnologia e da inovação aparece como um dos aspectos da geração de
cobenefícios locais, que é também um dos objetivos do MDL, junto com a redução de
emissão de GEE.
Mudanças e inovações interessantes podem surgir dessas novas conformações -
que podem ser rotuladas como redes de inovação. (DJELLAL; GALLOUJ, 2013; GALLOUJ
et al, 2013b). Levando em conta também as inovações não tecnológicas, incrementais e
programadas (ad hoc, bricolage, aplicação rápida, etc.). Assim, também é possível considerar
estas redes que não são explicitamente (ou imediatamente) orientadas para a inovação como
sendo RIPPS.
3.2.3. Tipos de RIPPS
Djellal e Gallouj (2013) propõem uma tipologia de RIPPS baseada nas
especificidades da inovação implementada. Os critérios utilizados para esta tipologia são: a
natureza da inovação (visível/ invisível); seu grau de simplicidade; sua origem (adoção/
produção) e a natureza planejada ou não planejada da inovação.
Quatro tipos de RIPPS são identificadas, elencadas de acordo com sua
complexidade: 1) RIPPS simples para adotar uma tecnologia; 2) RIPPS simples para produzir
inovação tecnológica; 3) RIPPS simples para produzir inovação não tecnológica; e 4) RIPPS
complexa ou arquitetural.
42
RIPPS Research Project é um projeto de pesquisa que incide sobre o papel dos serviços públicos e privados
sobre o crescimento e o bem estar e a função específica de redes de inovação público-privada em serviços. Para
maiores informações: http://www.RIPPS.com/
91
Os tipos de RIPPS podem ainda serem relacionados às abordagens dos estudos de
inovação em serviços: tecnicista, baseada em serviços e integradora, conforme exposto pela
figura 3:
Complexidade
Abordagens dos
estudos de inovação em
serviços
Tipo de RIPPS
Objetivos
Tecnicista
(Assimilation)
1) RIPPS simples para
adotar uma tecnologia
Agentes públicos e privados cooperarem para
adotar a inovação tecnológica planejada e
simples desenvolvida no setor manufatureiro
2) RIPPS simples para
produzir inovação
tecnológica
A produção planejada e simples de inovação
tecnológica em serviços é o principal objetivo
para a cooperação entre agentes públicos e
privados
Baseada em serviços
(Demarcation)
3) RIPPS simples para
produzir inovação não
tecnológica
Agentes públicos e privados cooperam,
sobretudo, para produzir inovação simples e
não planejada
Integradora
(Integration)
4) RIPPS complexa ou
arquitetural É considerada o tipo de RIPPS mais complexo,
pois pode abranger vários modos de inovação
Figura 3: Tipos de RIPPS relacionados a abordagens de inovação em serviço
Fonte: baseado em Djellal e Gallouj (2013)
A produção de inovação na RIPPS arquitetural é resultado de processos
complexos e não complexos de interações entre diversos atores com competências e objetivos
heterogêneos (DJELLAL; GALLOUJ, 2013), considerando que os vários objetivos dos
stakeholders influenciam a produção e adoção das inovações. A complexidade deste tipo de
RIPPS descreve as várias formas de inovação que inclui, consequentemente, as diversas
técnicas, competências e objetivos a serem considerados.
Do ponto de vista teórico, a abordagem de inovação em serviços que melhor se
encaixa nesta perspectiva é a integradora, abordagem que leva em conta inovações em
serviços e na manufatura, visíveis e invisíveis, tecnológicos e não tecnológicos, modos de
inovação simples e complexos, previsíveis e imprevisíveis.
a) Tipos de inovações em RIPPS
Ao compilarem os dados dos casos de RIPPS estudados, Djellal e Gallouj
(2013) identificaram 5 tipos de inovações: 1) inovações tecnológicas; 2) inovações em
serviços cognitivas; 3) inovações conceituais; 4) inovações organizacionais e de processos; 5)
inovações baseadas em rede.
92
De acordo com os autores, as inovações tecnológicas são aquelas que
apresentam elementos materiais, inovações de produto ou processo, ou serviços que
dependem em grande medida de tecnologias (serviços mediados por tecnologia).
As inovações em serviços cognitivas são aquelas que apresentam inovações
intangíveis que envolvem a prestação de novos serviços com componentes cognitivos (por
exemplo, novas áreas de especialização em consultoria).
As inovações conceituais consistem na introdução de novos "produtos"
intangíveis (novos formatos de serviço), que surgem frequentemente em alguns serviços de
consumo, tais como: hotelaria, restaurantes, varejo e turismo.
As inovações organizacionais e de processos envolvem o desenvolvimento de
novas estruturas organizacionais, novos processos ou a melhoria das estruturas, práticas ou
processos existentes.
As inovações baseadas em rede são uma configuração particular de inovação
organizacional, refletindo a ideia de que a constituição da RIPPS por si só já pode ser
considerada como a principal finalidade da inovação.
A abordagem integradora em RIPPS, por meio da complementaridade entre as
habilidades, competências, conhecimentos e tecnologias dos agentes participantes, pode vir a
ser uma estratégia de mudança do modelo linear para o modelo complexo de inovação,
entendendo a inovação como sendo um resultado do esforço coletivo de vários atores.
b) Múltiplos agentes
Diferentes tipos de atores estão envolvidos no processo de inovação, assim, a
prestação de serviços em uma configuração multiagentes permite o desenvolvimento de
complementaridades e sinergias em meio aos diferentes agentes, cada uma com seus próprios
objetivos e competências específicas (WINDRUM; GARCÍA-GOÑI, 2008; WEBER;
HELLER-SCHUH, 2013; WINDRUM, 2013).
Através do conceito RIPPS, Gallouj et al (2013) enfatizam a importância de vários
links e feedbacks (interfaces) entre o setor público e privado, e também com os usuários (no
nosso caso, os representantes das associações das comunidades do entorno dos aterros) para
inovação de serviços.
93
Conforme apontado por Djellal e Gallouj (2013):
ServPPINS are multi-agent service relationship systems. The actors
involved in interaction have to deal with the ill-defined nature of
their respective products, their non-stockability, a diversity of
systems of interaction, the multiplicity of possibly competing value
systems and the fact that their products are located in different
spatial and temporal scales. ServPPINS introduce the traditional
research questions of service economics into network-based analyses
of innovation. (Djellal and Gallouj, 2013 p. 30. highlighted by the
authors).
Deste modo, as conformações multiagentes, tornam-se particularmente favoráveis
aos estudos baseados no conceito de redes público-privadas de inovação.
Especificamente, o modelo multiagentes proposto por Windrum e García-Goñi
(2008) (inspirado em Gallouj e Weinstein, 1997) apresenta uma estrutura analítica que
abrange as interações entre os diversos agentes das esferas política, econômica e social. O
diferencial deste modelo, em suma, consiste na inclusão do governo como sendo um agente
relevante no processo de inovação, e também, o modelo destaca a relevância da consideração
das preferências dos diversos atores.
O modelo destaca ainda a importância das competências organizacionais e
relacionais, sobretudo, a interação entre provedores e usuários finais, na determinação da
trajetória das características do serviço. E também, não ignora o papel do conhecimento
técnico, que também é parte da prestação do serviço (Figura 4).
94
Fonte: Cruz (2012)
Este modelo permite um foco sobre perspectivas das partes interessadas no
processo de inovação e também incentiva a identificação de oportunidades para a promoção
da inovação no fornecimento de serviços públicos (no caso, o setor de resíduos sólidos
municipal).
Nos estudos de caso analisados pelo RIPPS research Project, além da importância
dos arranjos flexíveis entre os atores anteriormente citada, frequentemente é salientada a
presença de uma liderança forte na rede, a nível operacional e estratégico, destacando-se a
importância do perfil “empreendedor” nas gestões das organizações públicas e privadas
(RADNOR et al, 2013).
As instituições públicas são decisivas para o sucesso e sustentabilidade das
RIPPSs, sobretudo, pelo importante papel institucional e regulamentador que exercem
(GALLOUJ et al, 2013a; WEBER; HELLER-SCHUH, 2013; WINDRUM, 2013).
Também, não há como entender a dinâmica da inovação em serviços do setor
público sem considerar explicitamente o papel desempenhado por este ator (WINDRUM;
GARCÍA-GOÑI, 2008). Apontando-se os atores e iniciadores da formação das RIPPS dos
Figura 4: Modelo multiagentes aplicado aos aterros sanitários
95
estudos de caso analisados por Djellal e Gallouj (2013), mais uma vez ressalta-se o papel do
setor público como sendo crucial para impulsionar a formação da rede (Gráfico 1).
Gráfico 1: Atores e iniciadores da formação das RIPPS
Fonte: baseado em Djellal e Gallouj (2013)
O papel desempenhado pelo setor público difere entre as diferentes RIPPS, mas,
em regra, nas RIPPS, organizações públicas podem assumir um papel de liderança como
iniciadores, organizadores e propagadores de novas ideias.
Este papel proativo do ator público é particularmente relevante para abordar os
principais desafios sociais (por exemplo, demográfico, ambiental etc.) em que o setor privado,
em geral, não possui incentivos suficientes para responder (DI MEGLIO, 2013).
No entanto, para atuar nesta nova conformação, exige-se também o
desenvolvimento de competências no setor público visando ampliar seus limites
organizacionais, adotando também algumas das práticas e características culturais dos seus
parceiros de colaboração. Estas mudanças implicam na necessidade de desenvolver uma
composição diferente de comunicação, coordenação e governança.
No contexto dos projetos de MDL, ressalta-se a importância da participação dos
stakeholders ao longo das etapas de desenvolvimento dos projetos. De acordo com o
Protocolo de Quioto, define-se stakeholder como: público, incluindo indivíduos, grupos e
comunidades afetadas ou prováveis de serem afetadas pela atividade proposta pelo MDL.
A Autoridade Nacional Designada (AND), além da validação da elaboração do
documento de concepção do projeto (DCP), também responsável por verificar se as
96
exigências concernentes à participação dos stakeholders estão sendo cumpridas, levando em
consideração: o envio das cartas convite para a participação dos stakeholders; resumo das
informações apresentadas pelos stakeholders e; por fim, a AND deve elaborar um relatório
evidenciando o modo que os comentários fornecidos foram levados em consideração.
c) Os usuários do serviço
É notável nos últimos anos a crescente promoção da participação dos cidadãos,
sobretudo, nos países em desenvolvimento, a partir da adoção de mecanismos de governança
participativa (SPEER, 2012).
Estes mecanismos buscam envolver os cidadãos nas tomadas de decisão sobre a
distribuição de fundos públicos entre comunidades, conformação de políticas públicas, bem
como no acompanhamento e avaliação das despesas governamentais.
Segundo Speer (2012) um dos principais motivos citados para que se
implementem mecanismos de governança participativa, relaciona-se à melhoria dos serviços
públicos.
O argumento utilizado é que ao empoderar os cidadãos e fortalecer a democracia,
há uma tendência em aumentar a capacidade de resposta do governo local, bem como o
accountability. O que melhora a eficiência e a sustentabilidade da oferta de serviços públicos,
uma vez que pode ter a capacidade de nivelar os serviços públicos às preferências dos
usuários.
Mecanismos de governança participativa podem melhorar os fluxos de informação
nas duas vias: dos cidadãos para os governos, ao exporem suas demandas e preferências; e
dos governos para os cidadãos sobre as decisões e ações de governo, bem como sobre os
resultados da prestação dos serviços (Figura 5).
97
Fonte: elaboração própria, baseado em Speer (2012).
Assim como considerado em Labarthe et al (2013), os usuários do serviço não
são usuários individuais que estão integrados à rede. São organizações coletivas que os
representam que são membros da RIPPS, no caso, representantes das associações das
comunidades do entorno dos aterros estudados.
Ao mesmo tempo em que é notada a relevância de integrar os usuários no
processo de inovação em serviços, por outro lado os resultados do RIPPS research Project
indicam que ainda é limitada a participação das organizações do terceiro setor e que é
marginal o envolvimento dos usuários finais (cidadãos) dos serviços.
Portanto, sobretudo no que concerne ao papel que a sociedade civil tem a
desempenhar no contexto das RIPPS – que auxiliam na tradução das preferências sociais não
refletidas (apenas) pelos preços de mercado - necessita-se capacitar o setor público, privado e
terceiro setor para que exista uma cooperação bem sucedida.
Figura 5: Governança participativa - vias de fluxo de informação
98
Capítulo 4. Metodologia
Esse capítulo apresenta, na seção 4.1, o recorte geográfico adotado pela pesquisa,
que incide na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP e os critérios de seleção dos
estudos de caso e mapeamento das partes interessadas. Após isso, a seção 4.2 aborda a
proposição dos indicadores de avaliação de cobenefícios sociais e ambientais provenientes
dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários. Por fim, na seção 4.3 são
apresentados os procedimentos utilizados na coleta de dados.
Em relação ao desenvolvimento dos indicadores, apresenta-se os referenciais
nos quais essa construção está fundamentada e a posterior validação dos indicadores,
utilizando a técnica Delphi, largamente empregada para apoiar temas que envolvem múltiplos
atores, como ocorre com a construção dos indicadores propostos pela pesquisa.
4.1 Seleção dos aterros sanitários com MDL e mapeamento das partes interessadas
Para mapear os projetos de redução de GEE implantados em aterros sanitários,
primeiramente partiu-se de um universo maior, considerando tanto os projetos no âmbito do
mercado voluntário, quanto do mercado regulado de carbono (projetos de mecanismo de
desenvolvimento limpo MDL). Os projetos do mercado voluntário de carbono (MVC), foram
pesquisados nas plataformas de registro público dos principais padrões (standards) adotados
no MVC, e que possuem metodologias para o desenvolvimento de projetos no escopo setorial
aterros sanitários.
Dentre os padrões (standards) que utilizam a plataforma Markit Environmental
Registry mapeou-se o SOCIALCARBON Standard, Gold Standard e Verified Carbon
Standard (VCS). Para o VCS a plataforma CDC Climat (Caisse des Dépôts) também foi
presumida para monitoramento, no entanto, a plataforma não disponibiliza dados ao público
em geral.
Os padrões Gold Standard e VCS também têm seus projetos registrados na
plataforma APX, onde, do mesmo modo, foram verificados e mapeados projetos
desenvolvidos em aterros sanitários no Brasil.
Os projetos foram mapeados ainda nas plataformas de registro público dos
Standards (VCS e Gold Standard). O Quadro 16 resume as plataformas monitoradas com a
finalidade de mapear projetos desenvolvidos em aterros sanitários no MVC:
99
Quadro 16: Plataformas Monitoradas no MVC
Plataforma Endereço
eletrônico Standards Transparência
Markit
Environmental
Registry
<http://www.
markit.com>
SOCIALCARBON
Standard, Gold Standard e
Verified Carbon Standard
(VCS)
Maior parte dos documentos
relativos aos projetos
disponíveis ao público em
geral
CDC Climat
(Caisse des
Dépôts)
<http://www.v
csregistry.cais
sedesdepots.co
m>
Verified Carbon Standard
(VCS)
Documentos não são
disponibilizados ao público
em geral
APX
<http://www.v
csregistry.com
>
Gold Standard e Verified
Carbon Standard (VCS)
Maior parte dos documentos
relativos aos projetos
disponíveis ao público em
geral
VCS Registry <http://www.v
csprojectdatab
ase.org>
Verified Carbon Standard
(VCS)
Toda a documentação relativa
aos projetos atualizada e
disponibilizada ao público em
geral
Gold Standard
registry
<http://www.c
dmgoldstandar
d.org/our-
activities/proje
ct-registry>
Gold Standard
Para ter acesso aos
documentos dos projetos é
necessário, previamente, se
cadastrar e abrir uma conta de
usuário (login) para acessar o
banco de dados Fonte: elaboração própria.
A partir do mapeamento realizado nas bases de dados (Quadro 16), verificou-se
somente dois projetos VCS em aterros sanitários no Brasil (até novembro de 2013), no
mercado voluntário de carbono, o projeto de gás de aterro Manaus43
, no Estado do Amazonas,
e o projeto Central de Tratamento de Resíduos Sólidos (CTRS) BR.04044
em Belo Horizonte,
no Estado de Minas Gerais.
Ressalta-se que esses projetos transacionaram apenas um período de seus créditos
no MVC: o Manaus 251.635 tCO2e (Período de verificação: 07/07/2009-07/07/2011); e o
CTRS BR.040 305.302 tCO2e (Período de verificação: 29/10/2009 - 03/06/2011).
43
Manaus Landfill Gas Project:
<https://vcsprojectdatabase2.apx.com/myModule/Interactive.asp?Tab=Projects&a=2&i=1076&lat=-
2.958311&lon=-60.015205&bp=1> 44
Exploitation of the biogas from Controlled Landfill in Solid Waste Management Central – CTRS /
BR.040:<https://vcsprojectdatabase2.apx.com/myModule/Interactive.asp?Tab=Projects&a=2&i=897&lat=-
19.915832&lon=-44.018053&bp=1>
100
Observa-se a dificuldade do mapeamento preciso dos projetos brasileiros
desenvolvidos no MVC, uma vez que não há uma única base de dados que compile as
informações dos projetos implantados no Brasil e no mundo para este mercado e, ainda, não
há como ter conhecimento exato dos projetos que estão em outras etapas da fase de validação.
Sugere-se assim que se desenvolva uma plataforma online agregando os diferentes Standards
para facilitar a busca de informações dos projetos.
Já em relação aos projetos do mercado regulado - projetos de Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL) – esses foram mapeados através das seguintes bases de
dados:
United Nations Environment Programme UNEPRisoe45
, que disponibiliza
mensalmente os status, geração de redução certificada de emissão (RCE), compradores,
entidade operacional designada (EOD) responsável pela validação, dentre outras
características, dos projetos de MDL desenvolvidos em diversos setores, inclusive em aterros
sanitários;
CDM registry da UNFCCC46
, plataforma online de registro dos projetos de
MDL, é outra fonte de dados utilizada pela pesquisa; e
Website do Ministério da Ciência Tecnologia & Inovação (MCT&I), que
disponibiliza os DCP dos projetos brasileiros e também os documentos relativos aos projetos
com base no Anexo III da resolução nº1 da CIMGC (2003).
O recorte geográfico adotado pela pesquisa incide na Região Metropolitana de
São Paulo – RMSP. A seleção dos aterros sanitários decorre dos seguintes critérios: projetos
em aterros sanitários, localizados na RMSP, que utilizem a metodologia ACM0001 (Flaring
or use of landfill gas) e com, pelo menos, um período de monitoramento verificado até o
início da pesquisa empírica (março de 2014). Seguindo tais critérios, foram selecionados os
aterros sanitários: Bandeirantes, São João, Caieiras, Itapevi, Pedreira e Lara47
.
45
UNEP Risoe Pipeline Analysis and Database: <http://www.cdmpipeline.org/ 46
O registro do MDL é uma base de dados eletrônica que disponibiliza as informações relativas aos projetos de
MDL. O registro visa, essencialmente, garantir o rigor das transações e contabilidades de RCE. Disponível no
site da UNFCCC < <http://cdm.unfccc.int/Registry/index.html>. 47
O projeto de Gás de aterro em energia no Aterro da Lara validado com a metodologia AM0003: Análise
financeira simplificada para projetos de captação de gás de aterro (Simplified financial analysis for landfill gas
capture projects) também foi selecionado para análise. Pois, o status encontrado no site da UNFCCC para esta
metodologia é: não ativa - substituída por ACM0001.
101
As informações dos projetos de MDL nos aterros selecionados foram obtidas por
meio de pesquisa documental em relatórios de monitoramento, documentos de concepção dos
projetos (DCP), relatórios de validação e verificação e documentos dos projetos baseado no
Anexo III, relativos ao período de 2003 a 2014, utilizando-se as bases de dados do
UNEPRisoe, do CDM registry e do MCT&I.
O mapeamento das partes interessadas está embasado na definição de stakeholders
adotada pela UNFCCC na Decisão 3/CMP.1 (acordo de Marraqueche) como sendo: “o
público, incluindo os indivíduos, os grupos ou as comunidades afetados, ou com possibilidade
de serem afetados, pela atividade de projeto do mecanismo de desenvolvimento limpo”
(BRASIL, 2003, p. 4). Para a aceitação de um projeto no MDL, o Comitê Executivo exige a
participação dos stakeholders em todo o processo de desenvolvimento da atividade.
O processo de validação do projeto de MDL inicia-se com a disponibilização do
Documento de Concepção do Projeto (DCP) no site da UNFCCC para poderem ser
visualizados pelos stakeholders nacionais e internacionais.
O DCP é um documento que descreve o projeto, contemplando, além das
informações técnicas (localização, cálculos de redução de emissão, metodologias empregadas
etc), também informações sobre a consulta às partes interessadas e os comentários
apresentados por esses atores.
A Entidade Operacional Designada (EOD), auditoria independente, é responsável
pela validação e verificação dos projetos. Assim, a EOD deve revisar o DCP e outros
documentos pertinentes à validação e verificação do projeto, com o intuito de verificar, além
das questões técnicas, se as exigências apontadas pelo comitê executivo do MDL, em relação
à participação48
dos stakeholders, estão sendo cumpridas.
Segundo a Resolução nº1 da CIMGC (2003) devem ser considerados
obrigatoriamente os seguintes stakeholders no processo de consulta:
Prefeitura de cada Município envolvido;
Câmara dos vereadores de cada Município envolvido;
48
Conforme salientado anteriormente, as exigencias são: envio de convite para a participação dos stakeholders;
resumo das informações apresentadas pelos stakeholders; confirmação pelo país sede de que o projeto auxilia no
alcance do desenvolvimento sustentável; relatório da AND justificando como os comentários fornecidos foram
levados em conta.
102
Órgãos Ambientais Estaduais e Municipais;
Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS);
Associações Comunitárias cujas finalidades estejam
relacionadas direta ou indiretamente com a atividade do projeto;
Ministério Público estadual do estado envolvido; e
Ministério Público Federal.
Com base nesses elementos, durante o ano de 2013 realizou-se o levantamento de
dados sobre as partes interessadas aos projetos de MDL selecionados para estudo. A seção dos
DCP “Consulta às partes interessadas com os comentários apresentados que foram levados em
consideração”, foi investigada para cada um dos aterros selecionados, com o intuito de
mapear possíveis stakeholders. Após a pesquisa documental, foi realizado o mapeamento das
partes interessadas baseadas em uma abordagem multiagentes da inovação.
Para o setor público, consideram-se como stakeholders as prefeituras e
subprefeituras municipais e as secretarias relacionadas, e a Companhia Ambiental do Estado
de São Paulo (CETESB) que realiza visitas periódicas aos aterros para coletar dados para
elaboração do Inventário (IQR) e também para monitoramento de rotina. A fiscalização é
descentralizada, executada por 46 agências da Cetesb distribuídas pelo Estado de São Paulo.
Para o setor privado, consideram-se: para os aterros públicos, as empresas
concessionárias responsáveis pelo gerenciamento do aterro e as empresas responsáveis
somente pelo gerenciamento do biogás; no caso dos aterros privados, as próprias empresas
proprietárias do empreendimento.
As informações específicas para representantes das associações das comunidades
do entorno dos aterros diretamente afetadas pelas atividades dos empreendimentos foram
buscadas além dos documentos de concepção dos projetos e no site da UNFCCC, utilizando-
se também de busca direta no google, ferramenta de busca de informação na web, utilizando
como palavras-chave: nome do aterro sanitário; cooperativas de catadores de material
reciclável; associações de moradores do entorno dos aterros.
103
Além disso, as seguintes bases de dados foram verificadas:
- listas de Cooperativas de material reciclável, disponível no site da Secretaria do
Meio Ambiente do Estado de São Paulo – SMA49
;
- lista de Cadastramento da Sociedade Civil Organizada – base de dados de 2009
– 2011, disponível no site do sistema de informações para gerenciamento de Recursos
Hídricos do Estado de São Paulo (SIGRH)50
, levando-se em conta, sobretudo, os dados
referentes ao comitê de bacia hidrográfica do Alto Tietê, que contempla a área geográfica
selecionada para estudo;
- atas de audiências públicas relacionadas aos créditos de carbono; resoluções
FEMA e Confema relacionadas aos projetos de MDL (no caso, somente para os projetos
Bandeirantes e São João).
A Figura 6 esquematiza especificamente o procedimento adotado para o
mapeamento dos stakeholders representantes das associações das comunidades do entorno dos
aterros diretamente afetados pelas atividades dos empreendimentos:
49
<www.ambiente.sp.gov.br> 50
<www.sigrh.sp.gov.br>
104
Fonte: elaboração própria.
4.2 Indicadores de Cobenefícios do MDL em Aterros Sanitários
Indicadores são usados para medir a extensão com que um objetivo específico tem
sido atingido, podendo ser quantitativo e/ou qualitativo e permitindo uma variada comparação
de resultados. O uso dos indicadores um importante instrumento de gestão, uma vez que
permitem mensurar o progresso atingido. No caso específico dos indicadores de
sustentabilidade, estes são essenciais para a avaliação do progresso em relação a um
desenvolvimento sustentável (GALLOPIN, 2003), uma vez que a característica mais
importante de um indicador é o seu uso para a tomada de decisão.
Gallopín (2003) e Bellen (2006) apontam duas características basais relacionadas
à construção de indicadores: que sejam compreensíveis e a participação social em sua
formulação. Dado que os indicadores são meios de comunicação, devem ser, portanto, de fácil
entendimento para todos os participantes do processo. E a participação das partes interessadas
Figura 6: mapeamento dos representantes das associações das comunidades do entorno dos aterros
105
constitui-se um elemento fundamental na utilização de sistemas de indicadores, reforçando
sua legitimidade, construção do conhecimento e tomada de consciência sobre o cenário local.
Para a construção dos indicadores de resultados sociais e ambientais provenientes
dos projetos do mercado de carbono em aterros sanitários, primeiramente, necessitou-se
determinar o referencial considerado: o padrão SOCIALCARBON.
Cumprida esta etapa, é realizado o desenvolvimento e posterior validação dos
indicadores por meio da técnica Delphi, largamente empregada para apoiar temas que
envolvem múltiplos atores, como ocorre com a construção dos indicadores propostos pela
pesquisa. Na etapa de desenvolvimento dos indicadores, primeiramente, foi necessário
realizar um vasto levantamento de documentos, sobre avaliação de cobenefícios, da
UNFCCC, da AND brasileira e do mercado voluntário de carbono no mercado de carbono e
também na literatura nacional e internacional sobre projetos de redução de GEE, conforme
mostrado no Capítulo 1 (o capítulo sobre Mercado de carbono).
A seleção do padrão do mercado voluntário de carbono considerado como
referencial para a elaboração dos indicadores na pesquisa dos seguintes critérios: padrão
desenvolvido no Brasil; a classificação como padrão de avaliação de cobenefícios; e
a existência de uma base de dados pública. Assim, com base nesses critérios é considerado
como referencial SOCIALCARBON (co-benefit/ add-on standard).
O SOCIALCARBON Standard define recursos a partir dos parâmetros de
desenvolvimento sustentável considerados por Scoones (1998), originalmente apontado como
“meio de vida sustentável”, que consiste no acesso à capacidade, a bens (materiais e sociais) e
atividades requeridos para a sobrevivência de um indivíduo. O autor argumenta que a
habilidade de possuir diferentes meios de vida depende dos bens materiais e sociais que as
pessoas possuem, definindo assim cinco diferentes tipologias de bens, que foram
denominados como “recursos”: o capital natural, o econômico ou financeiro, o humano, o
social e o físico.
O standard considera os cinco recursos definidos por Scoones, incorporando dois
novos: biodiversidade e carbono (Quadro 17).
106
Quadro 17: Recursos da Metodologia do SOCIALCARBON Standard
Recurso Descrição
Recurso Tecnológico
Avalia as condições de acesso a bens tecnológicos, incluindo inovação de equipamentos e
processos com foco na sua contribuição para o desenvolvimento econômico, social e
ambiental Recurso
Biodiversidade51
Representa o conjunto das espécies, ecossistemas e genes que formam a diversidade
biológica. É o equilíbrio do meio físico natural
Recurso Natural Relação existente entre o empreendimento e o estoque de recursos naturais e serviços
ambientais de onde derivam os recursos para gerar um meio de vida
Recurso Financeiro É o capital básico e outros bens econômicos disponíveis ou potenciais para as pessoas.
Também são as estruturas físicas e tecnológicas que possibilitam o giro financeiro.
Recurso Humano
São as habilidades, conhecimentos e a capacidade para o trabalho e para a vida que as
pessoas possuem, além de boa saúde. São itens fundamentais para garantir a
operacionalização do empreendimento.
Recurso Social
Abrangem ações de responsabilidade social, além de rede de trabalho, reivindicações
sociais, relações sociais, relacionamentos com a comunidade, associações e organizações
sociais.
Recurso Carbono Referente ao tipo de projeto de carbono desenvolvido, abrangendo as metodologias
utilizadas, o desempenho do projeto e o envolvimento das partes interessadas.
Fonte: Cruz (2012)
O SOCIALCARBON Standard possui indicadores para Aterros Sanitários
voltados a diagnosticar as condições socioambientais das comunidades do entorno de projetos
em aterros sanitários (SOCIALCARBON, 2007a; SOCIALCARBON, 2007b). Ressalta-se
que esta versão de indicadores não será a utilizada pela presente pesquisa, devido ao foco
desta incidir na questão da inovação em serviços públicos por meio dos projetos de MDL e
não somente nas comunidades afetadas pela implantação e operação de aterros sanitários
envolvidos em projetos de redução de emissões de gases de efeito estufa (CRUZ, 2012).
A adaptação da Metodologia do SOCIALCARBON Standard para a análise
proposta, os recursos social e natural passam a ser mais amplos em relação à concepção
proposta pelo standard, passando a representar a agregação de dois ou mais recursos,
conforme ilustrado no Quadro 18:
51
O recurso Biodiversidade é substituído pelo Tecnológico quando este é considerado um fator essencial para a
sustentabilidade do projeto.
107
Quadro 18: Adaptações da Metodologia do SOCIALCARBON Standard para a análise
proposta
Recurso
Social
Recurso Social: Recurso adotado, porém, de modo mais amplo, integrando-o ao recurso
humano. Recurso Humano: optou-se por integrá-lo ao recurso social, visto que os aspectos analisados
estão intrinsecamente atrelados
Recurso
Ambiental
Recurso Natural: Recurso adotado, porém, de modo mais amplo, integrando-o a outros
recursos (tecnológico, biodiversidade e carbono) Recurso Tecnológico/ Biodiversidade: São analisados com base no monitoramento dos
parâmetros técnicos dos aterros e cumprimento de metas e normas ambientais.
Recurso Carbono: As questões referentes à geração de RCE são tratadas sob a vertente da
eficiência de captação de biogás dos projetos analisados, com base na análise dos
parâmetros gerenciais dos aterros e comparação entre as RCE dos documentos de concepção
dos projetos e relatórios de monitoramento.
Recurso Financeiro: Optou-se por não utilizar o recurso financeiro, visto que o foco de análise incide
nas transformações socioambientais que podem ser provocadas pelos projetos de MDL em aterros
sanitários no setor de RSU
Fonte: Cruz (2012).
Após análise e levantamento de documentos52
relacionados aos cobenefícios no
mercado de carbono e também na literatura nacional e internacional sobre projetos de redução
de GEE, cada Recurso (Social e Ambiental) foi detalhado em seis temas mais específicos:
monitoramento da qualidade ambiental; monitoramento dos gases; uso futuro/ ocupação
futura da área do aterro; acesso aos projetos de MDL e participação; articulação; e
contribuição dos recursos dos projetos de MDL para a GRSU.
52
Referenciais sobre cobenefícios em projetos de MDL: aspectos do Anexo III da resolução nº1 da CIMGC;
Critérios UNFCCC (ar, água, terra, recursos naturais, emprego, saúde e segurança, educação, bem-estar, energía
e tecnología); indicadores Gold Standard (qualidade de emprego, acesso a energia renovável, capacitação
humana e institucional, geração de renda, ganhos financeiros e investimentos, transferência de tecnologia,
qualidade do ar, qualidade e disponibilidade de água, condições do solo, outros poluentes e biodiversidade).
Referenciais sobre Participação dos stakeholders no mercado de carbono, baseado em: Monzoni (2004); CDM
Watch (2010); Subbarao e Lloyd (2011) e UNFCCC (2011). Requisitos da PNRS: educação ambiental; logística
reversa; inclusão de cooperativas; redução; reutilização; reciclagem; disposição adequada dos rejeitos; difusão de
tecnologias limpas; recuperação energética; responsabilidade compartilhada. E referenciais baseados em estudos
sobre indicadores de sustentabilidade para RSU, baseado em Polaz e Teixeira (2009); Besen (2011); Santiago e
Dias (2012).
108
Quadro 19: Definição dos temas para a elaboração de indicadores
Recurso Descrição Temas
Ambiental
Refere-se a questões relacionadas ao cumprimento do
monitoramento dos parâmetros dos aterros, emissões de
gases, bem como o cumprimento de metas e normas
ambientais. Entendendo que a implantação de um projeto
de MDL pode vir a potencializar o cumprimento destes
requisitos
Monitoramento da
qualidade ambiental
Monitoramento dos
gases
Uso futuro/ Ocupação
futura da área do
aterro
Social
Refere-se a questões relacionadas à capacitação, atividades
de educação ambiental, bem como à analise da articulação
e integração entre as partes interessadas vinculadas aos
projetos
Participação e Acesso
aos projetos de MDL
Articulação
Contribuição dos
recursos dos projetos
de MDL para a GRSU Fonte: elaboração própria.
Os temas dos Recursos Ambiental e Social deram origem a 23 indicadores. Tais
indicadores foram elaborados de modo participativo, uma vez que o processo de construção
contou com uma consulta a atores-chave (empresas, prefeitura, associações do entorno dos
aterros).
Esta etapa de construção dos indicadores, com a consulta aos agentes, foi iniciada
no trabalho de mestrado (CRUZ, 2012)53
, considerando somente os aterros Bandeirantes e
São João, aterros que possuem projeto de MDL há mais tempo na região metropolitana de São
Paulo e que apresentam um conjunto de atores-chave completo e que englobam o setor
público de um modo particular: são aterros públicos e 50% da receita dos créditos de carbono
são destinados à prefeitura de São Paulo. E, na presente tese de doutorado, os indicadores
foram reestruturados, refinados e calibrados por meio da validação junto aos especialistas.
Em suma, o Recurso Ambiental, de acordo com o recorte da pesquisa, visa
fornecer dados sobre a contribuição dos projetos de MDL para a redução de impactos
negativos relacionados aos aterros sanitários ou para a redução de impactos ambientais no
ambiente físico ocupado pelos aterros sanitários.
Já no Recurso Social os dados gerados a partir da aplicação dos indicadores
propostos visam, fundamentalmente, evidenciar o acesso aos projetos de MDL e a
53
CRUZ, S. R; Mercado de carbono em aterros sanitários como instrumento para a inovação em serviços
públicos, dissertação de mestrado, Programa de Pós-graduação em Política Científica e Tecnológica, Instituto de
Geociências, Universidade Estadual de Campinas, Unicamp, 192p. 2012.
109
participação das partes interessadas, em particular, das comunidades do entorno e catadores
de material reciclável a benefícios relacionados ao desenvolvimento dos projetos de MDL.
Conforme ressaltado no Capítulo 1, a participação dos stakeholders deve ocorrer
em todo o processo de desenvolvimento dos projetos. No entanto, o processo ainda é
considerado deficitário, no que tange à contemplação dos atores e à mensuração dessa
participação no decorrer do ciclo do projeto.
Assim, com o intuito de contribuir para sanar estas lacunas, o delineamento dos
indicadores do tema Participação e Acesso aos projetos de MDL teve como referencial
adicional trabalhos desenvolvidos em torno da questão da participação dos stakeholders no
mercado de carbono, que são: Monzoni (2004); CDM Watch (2010); Subbarao e Lloyd
(2011) e UNFCCC (2011).
Em Monzoni (2004) os seguintes elementos relacionados à consulta pública e
abertura e transparência de informação são selecionados para embasar a elaboração dos
indicadores com foco na participação dos stakeholders:
Quadro 20: Elementos selecionados em relação à participação
Tópicos Consulta pública Abertura e transparência de
informação
Elementos
Qualidade e abrangência das ferramentas de
comunicação entre o proponente do projeto e os
stakeholders (audiências públicas, pesquisas,
questionários, workshops, visitas, paineis, entre
outras); Qualidade e abrangência da publicidade
necessária para alcançar todos os públicos;
Frequência e periodicidade; Prazo de Consulta;
Local e Horário escolhidos
Antecedência da divulgação;
Meios de divulgação;
Acessibilidade da linguagem e
idioma utilizado
Fonte: baseado em Monzoni (2004) e CDM Watch54
(2010).
Apresentados os elementos que embasaram a concepção dos temas e respectivos
indicadores, a seguir, é exposto o procedimento de validação.
No intuito de validar os indicadores de avaliação de cobenefícios sociais e
ambientais propostos para projetos do mercado de carbono em aterros sanitários, o método
54
O CDM Watch é uma organização criada em 2009 com o intuito de fiscalizar as ações realizadas no âmbito do
MDL, sobretudo, visando fortalecer os processos participativos da sociedade civil.
110
Delphi foi escolhido devido à sua reputação como um método amplamente adotado para gerar
previsões/ validações por meio de consulta a especialistas (BESEN, 2011; RISTOLA, 2012;
SANTIAGO; DIAS, 2012; VARHO; TAPIO, 2013; TUOMINEN et al, 2014; WRIGHT;
GIOVINAZZO, 2000). A Figura 7 sistematiza o passo a passo dessa etapa dos procedimentos
metodológicos:
Fonte: elaboração própria
A partir de um processo interativo e repetido algumas vezes, a técnica Delphi
objetiva alcançar o consenso em meio a diversidade de opiniões dos especialistas, refinando
os indicadores e minimizando possíveis vieses individuais, ou até mesmo, minimizando
possíveis vieses de indicadores que abordem assuntos que fogem ao conhecimento do
especialista.
Por meio de visões complementares e/ ou diferenciadas, busca-se somar e agregar
qualidade nos indicadores propostos, levando-se em conta as diferentes áreas do
conhecimento de cada um dos participantes do Delphi, colocando-se também em prática a
Figura 7: Sistematização do Delphi no contexto estudado
111
questão da interdisciplinaridade, inerente ao tema tratado (BESEN, 2011; RISTOLA, 2012;
SANTIAGO; DIAS, 2012; VARHO; TAPIO, 2013; TUOMINEN et al, 2014; WRIGHT;
GIOVINAZZO, 2000).
Assim, em meio a gama de métodos de prospecção/ validação que explora a
experiência coletiva de especialistas em um processo interativo e estruturado
(reuniões/painéis, focus group, avaliação individual, entre outros), o “webdelphi” é adotado;
ou seja, a ferramenta para a validação em grupo, por meio da internet (CGEE, 2004).
Os primeiros trabalhos que aplicaram essa técnica, no início dos anos 60
(LINSTONE; TUROFF, 1975; LINSTONE; GRUPP, 1999), objetivaram aprimorar o
emprego da opinião de especialistas na prospecção tecnológica (LINSTONE; TUROFF, 1975;
WRIGHT; GIOVINAZZO, 2000).
O método Delphi é também considerado “simples”, uma vez que se trata de um
formulário interativo, que transita pelo grupo de especialistas. A sua aplicação possibilita e
facilita a promoção do debate em meio aos especialistas considerados relevantes para abordar
o tema tratado, possibilitando a geração de novas informações e elementos acerca do objeto
estudado a partir de um conjunto de questões previamente semiestruturadas. O formulário, no
entanto, é considerado bastante elaborado, abordando com profundidade o tema que se
pretende tratar. A técnica pode ser utilizada por meio de reuniões/painéis ou por meio de
survey com os especialistas (CGEE, 2004; RISTOLA, 2012).
De acordo com Wright e Giovinazzo (2000) quando não há interação entre os
indivíduos reduz-se a influência de fatores psicológicos, tais como: “... os efeitos da
capacidade de persuasão, a relutância em abandonar posições assumidas e a dominância de
grupos majoritários em relação a opiniões minoritárias” (p.55).
Na literatura sobre o Delphi é apontado claramente que são somente os
especialistas (técnicos) que participam do processo, podendo incluir também tomadores de
decisão e outros atores que sejam relevantes para obter informações a respeito do que será
abordado no Delphi. Ainda, a heterogeneidade dos participantes deve ser preservada de modo
a assegurar a validade dos resultados (LINSTONE; TUROFF, 1975; RISTOLA, 2012,
VARHO; TAPIO, 2013; TUOMINEN et al, 2014).
A heterogeneidade dos especialistas também possui relação direta ao tema que
será abordado. No caso, estudos que envolvem questões complexas, como, por exemplo, as
112
questões ambientais, necessita-se de uma compreensão mais abrangente do termo
“especialista” (VARHO; TAPIO, 2013; TUOMINEN et al, 2014).
Para a seleção dos especialistas convidados foram consultadas: Plataforma Lattes
(CNPq) (utilizando as palavras-chave: resíduos sólidos urbanos, mercado de carbono, aterro,
biogás, metano); Lista de participantes do evento “Waste to Energy Brazil 201255
”;
Documentos de concepção dos projetos de MDL; Minutas de audiências públicas; e
Relatórios anuais municipais de fiscalização. Buscou-se identificar, em particular,
especialistas relacionados aos temas pesquisados (mercado de carbono e resíduos sólidos) e
ao contexto considerado (Região Metropolitana de São Paulo).
De modo a contemplar os especialistas no contexto pesquisado para além do
aspecto quantitativo, a seleção incidiu sobre o aspecto de conhecimentos sobre o cenário
pesquisado. Dos 10 especialistas: a) Considerando o campo de trabalho: 4 são pesquisadores
acadêmicos, 1 servidor de órgão ambiental público, 5 especialistas de empresas
concessionárias e/ou de empresas de consultoria no desenvolvimento de projetos de MDL. B)
Considerando a formação acadêmica: 5 especialistas são da área de engenharia, 2 de ciências
biológicas, 3 da área de conhecimento das ciências sociais aplicadas. C) Considerando a área
de especialização do conhecimento: 4 estão relacionados à área resíduos sólidos urbanos, e 4
ao campo de conhecimento do mercado de carbono, 2 tem experiência em ambos os campos.
A participação da Autoridade Nacional Designada (AND) é considerada de modo
indireto, a partir da análise de dados secundários (documentos de concepção dos projetos e
documentos desenvolvidos com base nos aspectos definidos no Anexo III da Resolução nº1
de 2003) que devem passar pelo crivo da AND para serem aprovados.
Embora o número de especialistas selecionados seja relativamente restrito
(considerando painéis no contexto dos estudos de Delphi), não foram considerados mais
participantes porque todas as expectativas foram contempladas a partir dos membros
selecionados na análise, considerando a experiência e o conhecimento dos mesmos sobre o
tema e o contexto pesquisado.
55
O evento reuniu nos dias 05 e 06 de novembro de 2012, mais de 115 especialistas no tema aproveitamento
energético dos resíduos no contexto brasileiro. O relatório do evento foi elaborado por Silvia Stuchi Cruz. Para
mais informações: http://www.hiria.com.br/agenda-de-eventos/energy-waste/agenda/default.aspx
113
O questionário Delphi para validação dos indicadores foi preparado para aplicação
por meio de interface eletrônica, pela internet (Webdelphi). Cada respondente (especialistas
selecionados) recebeu o hiperlink de acesso ao questionário na Internet. E o período
estipulado para resposta foi de 30 dias.
Na presente pesquisa, participaram 10 especialistas na 1ª rodada (Novembro de
2014) e 9 especialistas na 2ª rodada (Janeiro de 2015) de diversas áreas e setores, atuantes nos
temas:
Pesquisadores acadêmicos;
Funcionários de órgãos ambientais municipais e das
subprefeituras;
Funcionários de órgãos municipais e das subprefeituras
responsáveis pelo setor de resíduos sólidos urbanos;
Engenheiros e especialistas das empresas proprietárias e
concessionárias dos aterros; e
Funcionários das empresas de consultoria especializadas no
desenvolvimento de projetos de mercado de carbono.
Formulação do questionário
Foram elaborados 2 Blocos de perguntas para compor o questionário online:
Bloco 1: Informações sobre os especialistas
O Bloco 1 contempla: nome, e-mail para contato, nível de formação e instituição/
empresa que atua. Caso o especialista seja da área acadêmica, deve-se especificar a linha de
pesquisa atual.
Bloco 2: Validação dos indicadores
O Bloco 2 contempla à validação dos indicadores formulados das Dimensões
Social e Ambiental, respectivamente. Os 23 indicadores se apoiam em seis temas:
participação e acesso aos projetos de MDL; articulação; contribuição dos recursos dos
projetos de MDL para a GRSU monitoramento da qualidade ambiental; monitoramento dos
gases; e uso futuro/ ocupação futura da área do aterro.
114
As instruções para a avaliação dos indicadores foram descritas nas próprias
questões, que são, basicamente: a) analisar a descrição do indicador; e b) avaliar o grau de
importância do indicador.
A escala de importância baseia-se na escala Likert (DeVELLIS, 2003), que
permite obter os níveis de opinião a partir de respostas que variam de um extremo a outro.
Geralmente, nas escalas do tipo Likert, utilizam-se números ímpares nas alternativas (5 ou 7
opções) (DeVELLIS, 2003). A escala Likert é uma relevante ferramenta para auxiliar a tornar
mais objetivas opiniões acerca de questões complexas como as relacionadas ao contexto
estudado. E vem sendo utilizada para definir e mensurar a “sustentabilidade” nos projetos de
MDL (HUGÉ et al, 2010; PARNPHUMEESUP; KERR, 2011).
No caso estudado, a escala adotada possui 5 opções: muito baixa; baixa; regular;
alta; e muito alta. Para atingir esses objetivos (a) analisar a descrição e (b) avaliar o grau de
importância dos indicadores, utilizou- se o seguinte formato de questão:
a) "Analise a descrição do indicador <nome do indicador> e avalie seu
grau de importância, conforme indicado a seguir: Descrição: <descrição do indicador>.
Deseja incluir comentários sobre a descrição do indicador? ( ) Não / ( ) Sim {Se sim:abrir
janela para comentários sobre a descrição do indicador}”
Assim, quando os especialistas tiverem algo a comentar em relação à descrição do
indicador, acrescentou-se um espaço destinado a esses comentários para cada questão. As
contribuições qualitativas (opiniões) acerca da descrição do indicador serão analisadas
visando o refinamento da descrição dos indicadores.
b) Avalie o grau de importância do indicador <indicador>
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
As respostas obtidas na avaliação do grau de importância dos indicadores têm
como principal objetivo refletir sobre a pertinência dos indicadores propostos. Os indicadores
avaliados por mais de 50% dos especialistas como “muito baixa”, significa que aquele
indicador deve ser descartado.
115
Em meio à ampla gama de opções de ferramentas de pesquisa online, para a
finalidade da pesquisa, levaram-se em consideração, sobretudo, os seguintes requisitos:
1) software livre e gratuito para coleta online de dados para pesquisas
(questionários);
2) com coleta ilimitada de respostas;
3) com a opção salvar e continuar o preenchimento da pesquisa em outro
momento; e
4) que permita a importação e exportação dos dados (Figura 8).
Figura 8: Diagrama de seleção da ferramenta de survey online
116
Um dos grandes entraves encontrados foi que as versões gratuitas de ferramentas
de pesquisa online são geralmente limitadas em relação à opção de salvar o questionário e
responder ao longo do tempo estabelecido (30 dias).
Esse recurso é essencial para a presente pesquisa, uma vez que, por se tratar de um
assunto complexo, demanda tempo e o respondente precisar justificar cada resposta.
Levando-se em consideração todos esses aspectos, a ferramenta online
selecionada para o desenvolvimento do questionário foi o Limesurvey®56
, que contempla os
requisitos supracitados. Após a obtenção das respostas dos especialistas, os dados foram
exportados para o Microsoft Excel®, e, em seguida, analisados.
Previamente ao envio do hiperlink de acesso ao questionário aos especialistas,
realizou-se um pré-teste no intuito de garantir que as questões fossem colocadas de modo
coerente e utilizando uma linguagem clara. Considera-se importante a realização do pré-teste
uma vez que diagnosticar possíveis problemas e/ou dúvidas antes da aplicação concreta do
formulário, pode ser crucial para o resultado e dados obtidos por meio dessa ferramenta
(FORSYTH et al, 2004; PRESSER et al, 2004). Em meio às diversas metodologias para
realizar o pré-teste, utilizamos a “análise de peritos”, aplicada de modo individual, na segunda
quinzena de outubro de 2014, considerando dois especialistas na área de resíduos sólidos
urbanos.
Os especialistas selecionados, responderam às questões do formulário apontando
as possíveis modificações a serem realizadas e/ou, por exemplo, problemas de acesso ao
hiperlink, visão geral sobre o formato e conteúdo das questões. Os resultados foram tabulados
com a finalidade de averiguar as limitações do instrumento e analisar os comentários
realizados pelos especialistas visando o aprimoramento do questionário.
As principais alterações realizadas no questionário a partir do pré-teste foram
relacionadas ao layout e apresentação do questionário, trazendo um template mais nítido para
facilitar o entendimento dos especialistas.
Ainda em relação à apresentação, a ordem das questões foi invertida: primeiro
questionar o grau de importância e depois as considerações sobre a descrição dos indicadores.
Alguns títulos dos temas também foram alterados no pré-teste, tornando-os mais sucintos: o
56
<http://www.limesurvey.org>
117
Tema I, inicialmente denominado de Participação e Acesso aos projetos de MDL, foi alterado
para “participação”; O Tema III, inicialmente denominado de “contribuição dos recursos dos
projetos de MDL para a GRSU”, foi alterado para “benefícios”.
No que tange ao conteúdo dos indicadores, o indicador “líquidos percolados” foi
reescrito e o indicador “monitoramento geotécnico: comportamento do maciço de lixo” foi
excluído, pois havia sobreposição de informações com o indicador “monitoramento
geotécnico: estabilidade dos solos”.
Já a etapa de aplicação do Delphi, na 1ª rodada, dos 13 questionários enviados, 10
especialistas participaram da pesquisa sendo a taxa de retorno de 77%. Para os dados
qualitativos da descrição dos indicadores foram registrados 121 comentários, sendo estes
examinados utilizando-se a técnica de análise de conteúdo, com o objetivo de descrever
convergências e/ou divergências observadas nas respostas.
Apesar de não terem sido propostos novos indicadores, o Tema IV,
“monitoramento da qualidade ambiental”, agora inclui o indicador “cumprimento do plano de
encerramento dos aterros” (inicialmente abordado no Tema “uso futuro da área do aterro” que
foi excluído) e também o indicador “odores” (anteriormente abordado no Tema
“monitoramento de gases”).
Dos 10 questionários enviados na 2ª rodada, 09 especialistas se dispuseram a
responder, sendo a taxa de retorno 90%. Foram apresentados a cada especialista os resultados
obtidos na primeira rodada para que, caso julgasse necessário realizasse alterações à sua
resposta inicial. Foram registrados 67 comentários. Os resultados qualitativos da validação
ratificaram a pertinência dos temas propostos: participação, articulação, benefícios,
monitoramento da qualidade ambiental, e monitoramento dos gases.
Com relação aos resultados quantitativos, as respostas fornecidas na primeira e na
segunda rodada para a escala likert57
foram tabuladas utilizando o software Minitab® 17 e são
representadas graficamente em boxplots58
.
57
<1) Muito baixa; (2) Baixa; (3) Regular; (4) Alta; e (5) Muito alta> 58
Gráficos que nos ajudam a visualizar algumas médias de posição como a mediana, primeiro e terceiro quartis e
a presença dos outliers.
118
Optou-se pela representação gráfica em boxplot, por permitir a comparação
visual, da diferença entre os quartis, nas duas rodadas do Delphi:
O primeiro quartil (Q1) é a haste inferior da caixa do boxplot,
definido como o valor aos 25% dos dados ordenados.
O terceiro quartil (Q3) é a haste superior da caixa do boxplot
definido como aos 75% dos dados ordenados, e
A mediana (Q2) é definida como o valor que divide os dados
ordenados ao meio, ou seja, 50% dos valores observados. Os pontos fora
desses limites são os denominados outliers, que são as observações atípicas,
representados nas figuras por um asterisco (*).
De modo geral, a maioria dos indicadores avaliados no Delphi apresentou uma
distribuição estatística dos resultados muito conexa, uma vez que as justificativas apontadas
na análise de conteúdo confirmaram as estimativas numéricas. Além disso, na 2ª rodada não
houve alteração na mediana, sendo 20 para os 23 indicadores e a diferença interquartil da 2ª
rodada diminuiu para 20 indicadores, consolidando o teor da validação. As Figuras 9, 10, 11,
12 e 13 apresentam os boxplots das rodadas do Delphi separadas por Temas.
Rodada
7654321
2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra
5
4
3
2
1
Esc
ala
Boxplot dos indicadores (Tema I) da primeira e segunda rodada
Figura 9: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema participação
119
Em suma, no Tema I Participação, a Figura 9 mostra que:
Indicador 2.“Existência de canais para a formalização de reclamação”:
outliers para o indicador nas duas rodadas foram justificadas por considerarem que
não é necessário existir um canal específico ao projeto de MDL.
Indicador 3. “Aceitação dos projetos por parte da população e de
entidades ambientais não governamentais”: outilier para o indicador houve uma
oscilação de que avaliar a aceitação é algo complexo. Além disso, a maioria dos
especialistas concordou que é um ponto importante a ser analisado.
Indicador 5. “Idioma e clareza dos documentos”: da primeira para a
segunda rodada a amplitude interquartil aumentou. De acordo com a análise de
conteúdo dos comentários, tal feito ocorreu pela falta de "clareza" no contexto. E
ainda, argumenta-se que o mais importante não é a clareza do documento técnico, mas
sim a disponibilização para a população de material de fácil compreensão contendo os
pontos principais do projeto. Conforme respostas dos outros especialistas, mesmo com
essas divergências, considerou-se pertinente manter esse indicador.
Em suma, no Tema II Articulação, a Figura 10 mostra que:
Indicador 9.”Articulação entre secretarias envolvidas e empresas
proprietárias e/ou gestoras dos aterro”: o outlier para o indicador foi justificado por
Rodada
1312111098
2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra
5
4
3
2
1
Esc
ala
Boxplot dos indicadores (Tema II) da primeira e segunda rodada
Figura 10: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema Articulação
120
considerar que essa articulação é importante somente para projeto em aterros públicos,
pertencentes aos municípios. No entanto, a maioria dos especialistas avaliou o
indicador como muito importante, pois é comum nos projetos de MDL aparecer
inúmeros conflitos de interesse, principalmente em projetos que envolvem concessões,
ou entre grupos privados, que administram ou operam os aterros, que em muitos casos
não é a mesma empresa.
Indicador 12. “Articulação entre empresa gestora do aterro e empresa
responsável pela coleta do biogás em relação ao plano de encerramento dos aterros”: o
outlier para o indicador foi justificado por o cumprimento do plano de encerramento
ser parte do projeto do aterro independente do MDL. No entanto, os demais
especialistas apontaram que melhorar a articulação entre as empresas potencializaria
também as atividades desempenhadas em relação ao plano de encerramento.
Em suma, no Tema III Benefícios, a Figura 11 mostra que:
Indicadores do Tema Benefícios: como não é clara a definição da
promoção de benefícios por meio da implantação dos projetos, nesse Tema, cada
especialista observou um aspecto diferente. Um ponto em comum observado por todos
foi que este é um tema relevante a ser tratado nos projetos de MDL em aterros, mas
que ainda carece de aperfeiçoamentos, visto que os benefícios são, geralmente, ligados
Figura 11: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema benefícios
R o d a d a 1 6 1 5 1 4
2 d a 1 r a 2 d a 1 r a 2 d a 1 r a
5
4
3
2
1
E s c a l a
B o x p l o t d o s i n d i c a d o r e s ( T e m a I I I ) d a p r i m e i r a e s e g u n d a r o d a d a
121
a obrigações nos editais de chamamento para os aterros públicos (Bandeirantes e São
João) e para os aterros privados, vinculados às exigências de licenciamento do aterro e
não do projeto de MDL de biogás.
Em suma, no Tema IV Monitoramento da qualidade ambiental, a Figura 12
mostra que: Indicador 17. “Monitoramento das águas superficiais e subterrâneas”: o outilier
para esse indicador é justificado por esse aspecto ser um atendimento básico aos requisitos,
normas, legislações, etc. pertinentes as suas atividades. No entanto, os demais especialistas
corroboraram com a ideia de que projeto de MDL potencializa essa atividade no aterro, sendo
realizada com maior acurácia.
Rodada
2120191817
2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra2da1ra
5
4
3
2
1
Esc
ala
Boxplot dos indicadores (Tema IV) da primeira e segunda rodada
Figura 12:Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema monitoramento da qualidade ambiental
122
Em suma, no Tema V Monitoramento de gases, a Figura 13 mostra que: para o
Tema “monitoramento de gases”: as amplitudes interquartis diminuíram para os dois
indicadores, considerados pelos especialistas como itens essenciais a serem avaliados e que
influenciam diretamente o projeto.
4.3 Coleta de dados
A coleta de dados para a identificação de oportunidades de inovação, alinhadas à
promoção do desenvolvimento sustentável local, embasou-se na aplicação dos indicadores de
avaliação de cobenefícios sociais e ambientais - construídos e validados conforme
apresentado nas seções 4.1 e 4.2 desse Capítulo. Buscou-se identificar, para cada tema, se
houve alterações no serviço em decorrência da implantação do MDL no aterro sanitário.
O Quadro 21 mostra os indicadores, após o pré-teste (outubro de 2014) e duas
rodadas de Delphi (novembro de 2014 e janeiro de 2015), organizados nas dimensões Social e
Ambiental e nos 5 (cinco) temas – participação; articulação; benefícios; monitoramento da
qualidade ambiental; e monitoramento dos gases.
Rodada
2322
2da1ra2da1ra
5
4
3
2
1
Esc
ala
Boxplot dos indicadores (Tema V) da primeira e segunda rodada
Figura 13: Boxplot das rodadas do Delphi – avaliação dos indicadores do Tema monitoramento de gases
123
Quadro 21: Indicadores propostos após pré-teste e rodadas do Delphi
Dimensão Social
Tema I: Participação
Indicadores Descrição Variáveis
1) Número de participantes e
consideração das partes
interessadas
Identifica o número de
participantes nas reuniões; número
de participantes nas audiências
relativas aos projetos de MDL; e a
abrangência das diferentes partes
interessadas envolvidas nos
projetos de MDL
Número de participantes nas
reuniões; número de
participantes nas audiências
relativas aos projetos de
MDL
2) Existência de canais para
a formalização de
reclamação
Identifica o número de registros/
ano; % registros esclarecidos no
intuito de avaliar, primeiramente,
se há algum canal de formalização
de possíveis reclamações e/ou
sugestões e posterior
esclarecimento destas
Número de registros/ ano; %
registros esclarecidos
3) Aceitação dos projetos por
parte da população e de
entidades ambientais não
governamentais
Identifica o número de
reclamações e/ou sugestões
formais/ ano realizadas pelas
partes interessadas aos projetos de
MDL
Número de reclamações
e/ou sugestões formais/ ano
4) Divulgação das ações
propostas no DCP baseadas
nos aspetos do Anexo III
para as partes interessadas
Identifica o número de
documentos publicados (inclusive
meio digital) divulgando as ações
propostas no documento de
concepção do projeto, baseadas
nos aspetos do Anexo III, no
intuito de avaliar se essas
atividades estão sendo divulgadas
às partes interessadas bem como o
meio de comunicação utilizado
Número de documentos
publicados
5) Idioma e clareza dos
documentos
Identifica se é Adequado ou Não
adequado o idioma e a clareza
documentos-chave relacionados ao
projeto
Adequado; Não adequado
6) Prazo de Consulta
Identifica se é Adequado ou não
adequado o prazo de 30 dias (após
a validação pela Autoridade
Nacional Designada) para
comentários públicos estabelecido
pela ONU/UNFCCC para o
usuário realizar sua contribuição
ao projeto
Adequado; Não adequado
7) Consulta antes da
implantação e durante a
Identifica o Número de encontros
realizados no intuito de avaliar se
Número de encontros
realizados; satisfatório ou
124
execução do projeto o usuário foi consultado antes da
implantação e durante a execução
do projeto; o grau de satisfação
das partes interessadas com a
consulta realizada; e se no plano
de encerramento do aterro houve
participação das comunidades do
entorno
não satisfatório
Tema II: Articulação
Indicadores Descrição Variáveis
8) Articulação entre
secretarias municipais
envolvidas
Identifica o número de reuniões ;
número de iniciativas e de
atividades realizadas em conjunto
focando os projetos de MDL no
intuito de verificar se ocorre
articulação entre as secretarias
municipais envolvidas com os
projetos de MDL nos aterros
sanitários
Número de reuniões;
número de iniciativas e de
atividades realizadas
9) Articulação entre
secretarias envolvidas e
empresas proprietárias e/ou
gestoras dos aterros
Identifica o número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou divulgação
publicados no intuito de verificar
se ocorre articulação entre as
secretarias municipais envolvidas
e concessionárias gestoras dos
aterros
Número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou
divulgação publicados
10) Articulação entre
secretarias municipais
envolvidas e comunidade do
entorno
Identifica o número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou divulgação
publicados no intuito de verificar
se ocorre a articulação entre
secretarias municipais envolvidas
e comunidade do entorno do
aterro; e o grau de satisfação das
partes interessadas com a
divulgação e os contatos
realizados
Número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou
divulgação publicados;
satisfatório ou não
satisfatório
11) Articulação entre
secretarias envolvidas e
concessionárias responsáveis
pela coleta do biogás dos
aterros
Identifica o número de reuniões;
Número de documentos de
comunicação e/ou divulgação
publicados no intuito de verificar
se ocorre articulação entre
secretarias municipais envolvidas
e concessionárias responsáveis
pela coleta do biogás dos aterros
Número de reuniões;
Número de documentos de
comunicação e/ou
divulgação publicados
125
12)Articulação entre empresa
gestora do aterro e empresa
responsável pela coleta do
biogás em relação ao plano
de encerramento dos aterros
Identifica o número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou divulgação
publicados no intuito de verificar
se ocorre articulação entre
empresa gestora do aterro e
empresa responsável pela coleta
do biogás em relação ao plano de
encerramento do aterro.
Número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou
divulgação publicados
13) Articulação entre
empresa gestora do biogás e
comunidade do entorno
Identifica o número de reuniões;
número de documentos de
comunicação e/ou divulgação dos
documentos publicados no intuito
de verificar se ocorre articulação
entre empresa gestora do biogás e
comunidade do entorno do aterro
Identifica o número de
reuniões; número de
documentos de
comunicação e/ou
divulgação dos documentos
publicados
Tema III: Benefícios
Indicadores Descrição Variáveis
14) Cooperativas
beneficiadas com os recursos
do MDL
Identifica o número de
cooperativas beneficiadas; número
de pessoas beneficiadas no intuito
de verificar se houve contribuição
dos projetos de MDL para
cooperativas do entorno dos
aterros estudados
Número de cooperativas
beneficiadas; número de
pessoas beneficiadas
15) Contribuição dos
projetos de MDL para
iniciativas sobre educação
ambiental
Identifica o número de iniciativas
sobre educação ambiental
apoiadas; número de pessoas
beneficiadas; horas de capacitação
no intuito de verificar se houve
contribuição dos projetos de MDL
nos aterros para iniciativas sobre
educação ambiental voltadas para
a temática da GRSU; e o grau de
satisfação das partes envolvidas
Número de iniciativas sobre
educação ambiental
apoiadas; número de
pessoas beneficiadas; horas
de capacitação; satisfatório
ou não satisfatório
16) Contribuição para o
desenvolvimento de
tecnologias/metodologias
Identifica o número de tecnologias
e metodologias desenvolvidas a
partir dos projetos de MDL em
aterros
Número de tecnologias e
metodologias
Dimensão Ambiental
Tema IV: Monitoramento da qualidade ambiental
Indicadores Descrição Variáveis
17) Monitoramento das
águas superficiais e
subterrâneas
Identifica o número de
amostragens/semestre e o número
de não conformidades/semestre
obtidos no monitoramento das
águas superficiais e subterrâneas
Número de
amostragens/semestre;
número de não
conformidades/semestre
18) Volume de líquido Identifica se houve alteração no Número de amostragens em
126
percolado volume de líquidos percolados (em
litros/ hora) ao longo do período
de desenvolvimento do projeto
não conformidade ao longo
do projeto
19) Monitoramento
geotécnico: Estabilidade dos
taludes
Identifica o número de
amostragem/semestre e o número
de não conformidades/semestre
obtidos no monitoramento
geotécnico relativo à estabilidade
dos taludes
Número de
amostragem/semestre e o
número de não
conformidades/semestre
20) Cumprimento do plano
de encerramento dos aterros
Identifica se é Adequado ou Não
adequado o cumprimento do
cronograma do plano de
encerramento do aterro
Adequado ou Não adequado
21) Odores
Identifica se é realizado
monitoramento da qualidade do ar
(odor); a qualidade dos dados
obtidos; e o número de
reclamações/ano realizadas pelas
partes interessadas em relação à
emissão de odores desagradáveis
Sim ou não; Adequado ou
Não adequado; número de
reclamações/ano
Tema V: Monitoramento de gases
Indicadores Descrição Variáveis
22) Emissão de gás fugitivo
Identifica o Volume de gás
fugitivo/trimestre obtido no
monitoramento da emissão de gás
fugitivo
Volume de gás
fugitivo/trimestre
23) Captação de biogás
Identifica o volume total de biogás
captado, Nm3 /ano captado,
permitindo ajustes e correções no
sistema de drenagem de gás do
aterro, para eliminação de odores
característicos deste gás
Nm3 /ano captado
As 18 entrevistas com as partes interessadas aos aterros estudados, norteadas
pelos indicadores supracitados, ocorreram de modo presencial durante o ano de 2015:
Bandeirantes e Caieiras em abril de 2015; Pedreira, São João, Itapevi e Lara em outubro de
2015. Somente para o agente representante do setor privado do aterro Lara, a LARA Central
de Tratamento de Resíduos Ltda, os dados foram coletados de modo secundário, em outubro
de 2015, nos documentos relacionados aos projetos disponíveis no site da UNFCCC e
também em sites especializados.
127
Capítulo 5. Oportunidades de inovação Identificadas e Potenciais
O Capítulo 5 apresenta a análise dos dados da aplicação dos indicadores de
geração de cobenefícios nas partes interessadas dos projetos de MDL nos aterros
Bandeirantes, Caieiras, Lara, Pedreira, São João e Itapevi embasando-se: no modelo de
representação do produto e da inovação em termos de características do serviço59
; e no
conceito de Redes Público-Privadas de Inovação em Serviço (RIPPS). Busca-se identificar
oportunidades de inovação alinhadas com a geração de cobenefícios sociais e ambientais,
enfatizando a participação dos stakeholders.
Adaptando o modelo supracitado ao contexto dos projetos de MDL em aterros
sanitários, o enfoque da representação do produto e da inovação em termos de características
do serviço contribui para a análise das possibilidades de mitigação dos impactos ambientais
decorrentes dessa atividade. Já o enfoque de articulação entre os setores público e privado e
os usuários, bem como formuladores de políticas cujo objetivo é a inovação de serviços,
embasado na perspectiva teórica da RIPPS, destaca a importância das técnicas e competências
organizacionais e relacionais.
O Capítulo está estruturado em três seções. As seções 5.1 e 5.2 referem-se à
aplicação do modelo baseado em características do serviço, para o serviço de destinação final
de resíduos nos aterros com MDL, e tratam da categorização dos agentes – prestadores
(prefeitura, órgão ambiental Estadual; e concessionárias) e usuários do serviço; e da descrição
dos vetores do serviço, respectivamente. A seção 5.3 é dedicada à análise e discussão das
características do serviço destacando as interações entre as partes interessadas, com base no
conceito de RIPPS.
59
Modelo inicialmente proposto por Gallouj e Weinstein (1997) atualizado em Gallouj e Savona (2010),
acrescentando - para além das técnicas dos prestadores - as técnicas do cliente, levando em conta também as
contribuições de Gallouj (2002) e Windrum e Garcia-Goni (2008) ao modelo.
128
5.1. Categorização dos agentes do serviço de destinação final de resíduos em aterros
sanitários com projetos de MDL
Foram identificados dois grandes blocos de agentes. Os prestadores de serviços
diretos (as concessionárias) e indiretos (o setor público – prefeituras e órgão ambiental
Estadual) e usuários diretos (comunidades do entorno dos aterros) e indiretos (a população do
município de modo geral), conforme mostrado no Quadro 22.
Quadro 22: Categorização dos agentes – prestadores e usuários do serviço
Aterro Partes interessadas
Prestador Indireto Prestador Direto Usuários
Bandeirantes SES (Amlurb) e SVMA
(Decont e FEMA); CETESB
Loga
Biogás Energia
Ambiental S.A
Fórum de Desenvolvimento
Local Perus – Anhanguera
São João SES (Amlurb) e SVMA
(Decont e FEMA); CETESB
Ecourbis;
São João Energia
Ambiental S.A
Cooperativa Chico
Mendes;
Campanha Mais Vida
Menos Lixo
Caieiras
Prefeitura municipal de
Caieiras - Secretaria de
Gestão Ambiental e SES
(Amlurb); CETESB
Essencis Soluções
Ambientais S.A.
Conselho consultivo da
comunidade de Caieiras
Lara
Prefeitura municipal de
Mauá - Secretaria de
serviços urbanos; CETESB
LARA Central de
Tratamento de
Resíduos Ltda
Coopercata Capuava
Pedreira CETESB Estre Ambiental
S.A Núcleo Cabuçu
Itapevi
Prefeitura municipal de
Itapevi - Secretaria
municipal do meio ambiente;
CETESB
Estre Ambiental
S.A
Cooperativa de Materiais
Recicláveis de Itapevi
(CMR Itapevi)
Fonte: elaboração própria.
Com relação à população do entorno dos aterros, constatou-se uma fragilidade nos
DCP, sobretudo, em relação aos atores considerados como “populações possivelmente
afetadas”, ou seja, comunidades do entorno dos aterros.
Dado que a parte interessada mais apontada para esta esfera nos DCP foi o Fórum
Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(FBOMS), ou seja, ainda que o Fórum seja largamente reconhecido por suas ações e
atividades voltadas para proteção do meio ambiente e desenvolvimento sustentável, torna-se
generalista para fins dessa pesquisa considerá-lo como stakeholder.
129
A seguir, é realizada a descrição detalhada dos agentes de acordo com sua
categorização em relação ao serviço de resíduos sólidos urbanos.
a) Prestadores diretos e indiretos do serviço
Os prestadores diretos do serviço são as concessionárias (empresas privadas)
responsáveis pela gestão da área dos aterros e pela captação de biogás. Consideram-se os
órgãos públicos ligados às prefeituras e ao órgão ambiental estadual como prestadores
indiretos, pois, embora seja realizado por concessionárias, o serviço de RSU é um serviço
público que deve ser assegurado pelos municípios.
i) Prestadores diretos do serviço
Logística Ambiental de São Paulo S. A. - Loga
A LOGA – Logística Ambiental de São Paulo S.A. é uma das empresas
concessionárias responsáveis pelos serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação
final dos resíduos domiciliares e dos serviços de saúde gerados no agrupamento noroeste da
cidade de São Paulo. O contrato de concessão incorpora os custos de operação e os
investimentos necessários para desempenhar as atividades relacionadas ao transbordo,
destinação final, estações de triagem, aquisição e manutenção de novos equipamentos. Em
relação ao aterro Bandeirantes, que encerrou as atividades de recebimento de resíduos em 20
de março de 2007, cabe a LOGA a manutenção e monitoramento do aterro até 2024. Estas
atividades incluem vigilância, destinação do chorume gerado, entre outras.
Biogás Energia Ambiental S.A.
O biogás do aterro Bandeirantes é gerido pela empresa Biogás Energia Ambiental
S.A que, por meio de contrato de concessão com a Prefeitura de São Paulo, comercializa as
reduções certificadas de emissão (RCE) e a energia elétrica proveniente da usina
termoelétrica. A empresa foi estabelecida em 2004, após a assinatura do contrato de
concessão com a Prefeitura Municipal de São Paulo para exploração de gás do aterro sanitário
Bandeirantes. As atividades da empresa abrangem basicamente a captação e encaminhamento
do biogás a motogeradores.
130
EcoUrbis Ambiental S.A
A EcoUrbis Ambiental S.A, desde outubro de 2004, é uma das empresas
concessionárias responsável pelos serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final
dos resíduos domiciliares e dos serviços de saúde gerados no agrupamento sudoeste da cidade
de São Paulo. Buscando atender aos aspectos relacionados à responsabilidade social e
ambiental, mantém os seguintes programas: Ver de Perto; Espaço do Saber; e Ações Sociais.
A EcoUrbis é responsável pela coleta de 6.000 toneladas/dia, compreendendo resíduos sólidos
residenciais orgânicos e não orgânicos, resíduos sólidos comerciais e industriais, entulhos,
entre outros materiais. Esse prestador está ligado ao aterro São João.
São João Energia Ambiental S.A.
A São João Energia Ambiental S.A. inaugurou em junho de 2007, a usina de
coleta e queima do metano designada à extração e destruição do biogás originado a partir da
decomposição orgânica do resíduo alojado no Aterro Sanitário São João. No aterro São João
foram instalados 126 poços de coleta de biogás onde originalmente existiam drenos verticais.
Também utilizam a tecnologia dos tubos de polietileno de alta densidade (PEAD). Esses
poços cobrem toda a área do aterro que produz biogás. A planta termelétrica contempla 16
grupos de geradores, de 1,54MW de potência cada, totalizando 24,64MW de capacidade
instalada.
Essencis Soluções Ambientais S.A.
A Essencis Soluções Ambientais S.A. é proprietária e responsável pelo
gerenciamento do aterro sanitário Caieiras. As atividades no aterro iniciaram em setembro de
2002, com vida útil de operação até 2029. O projeto de redução de emissões de gás do aterro
obteve o registro na UNFCCC em 2006.
Estre Itapevi e Estre Pedreira
ESTRE Ambiental S/A – Empresa de Saneamento e Tratamento de Resíduos – é
uma empresa nacional, presente nas regiões metropolitanas do Estado de São Paulo, que atua
em saneamento, tratamento e destinação final de resíduos desde 1999. No presente trabalho,
os aterros Itapevi e Pedreira, pertencentes ao grupo ESTRE, foram selecionados para estudo.
131
Lara Co-Geração e Comércio de Energia Ltda
O aterro de Mauá está em operação pela empresa Lara desde 1991, e o sistema de
extração e queima de biogás opera desde 2006. A partir do MDL, a Lara Co-Geração e
Comércio de Energia Ltda foi estabelecida objetivando operar o sistema de gás de aterro e
geração de créditos de carbono.
ii) Prestadores indiretos do serviço
Prefeituras Municipais
Para os aterros Caieiras, Lara e Itapevi foram consideradas as prefeituras
municipais, por meio das secretarias de gestão ambiental, de serviços urbanos e de meio
ambiente, respectivamente. Para o Caieiras e Lara os dados foram coletados através de
entrevista e para o Itapevi por meio de dados secundários, buscados diretamente no plano
municipal de gestão integrada de resíduos sólidos de 2013. Nos aterros Caieiras e Pedreira,
também há a participação da Amlurb: Caieiras, pois parte dos resíduos da cidade de São Paulo
são destinados ao aterro; Pedreira por estar localizado na cidade de São Paulo (região
noroeste).
Nos aterros Bandeirantes e São João, por serem aterros públicos e por terem a
prefeitura como uma participante explícita nos projetos de MDL, no município de São Paulo
são consideradas na análise de prestadores indiretos a Autoridade Municipal de Limpeza
Urbana (AMLURB) e a Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA), conforme:
Autoridade Municipal de Limpeza Urbana – AMLURB
A Autoridade Municipal de Limpeza Urbana – AMLURB é responsável pelo
gerenciamento dos serviços de limpeza urbana prestados na cidade de São Paulo. A
AMLURB vistoria periodicamente os aterros Bandeirantes e Caieiras (pois parte dos resíduos
do município são encaminhados para esse aterro). As visitas contemplam os procedimentos
para avaliação do Índice de Qualidade Global – IQG dos serviços de coleta, tratamento e
destinação final dos resíduos sólidos domiciliares (RSD) e dos resíduos de serviços de saúde
(RSS). O IQG não tem relação direta com gás do aterro, mas seu monitoramento pode
interferir na qualidade ambiental da disposição final dos resíduos.
132
Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA)
Embora a Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA) não esteja diretamente
ligada à gestão de resíduos sólidos do município, a partir da implantação dos projetos de
MDL nos aterros Bandeirantes e São João, o órgão se torna uma parte interessada, por meio
da atuação do DECONT e do FEMA, conforme exposto a seguir.
Departamento de Controle de Qualidade Ambiental – DECONT: é
responsável pelo controle, monitoramento e gestão da qualidade ambiental e da
biodiversidade do município de São Paulo. Tem como uma de suas responsabilidades
a produção dos Relatórios da Qualidade do Meio Ambiente (RQMA) anualmente.
Desde 2010, há um capítulo específico mencionando a biogás e o contrato de
concessão de área dos aterros Bandeirantes e São João. No entanto, não há nenhum
tipo de análise dos referidos dados, apenas são reproduzidos para fins de formalização
e arquivamento.
Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável –
FEMA: estão vinculados a SVMA, o Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável – CONFEMA e o Fundo Especial do Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável – FEMA. O intuito deste Fundo é de prover suporte
financeiro a planos, programas e projetos que tendam ao uso racional e sustentável de
recursos naturais, ao controle, à fiscalização, defesa e recuperação do meio ambiente e
a ações de educação ambiental. Convencionou-se a partir de contrato firmado entre a
prefeitura e o Grupo Biogás60
, a partilha das Reduções Certificadas de Emissão
(créditos de carbono) provenientes dos projetos de MDL dos aterros Bandeirantes e
São João na proporção de 50% para cada uma das partes. A parcela pertencente à
prefeitura é destinada ao FEMA. Por receber 50% das referidas RCE, a presente
pesquisa considerou o FEMA/ SVMA como parte interessada.
CETESB
A interação mais aprofundada dos aterros com o setor público, com troca de
informações e dados de monitoramento, ocorre com a companhia de tecnologia de
saneamento ambiental (CETESB). Desse modo, ainda que os municípios sejam responsáveis
60
De acordo com o Relatório Anual de fiscalização da Cidade de São Paulo (2007), não ficaram evidenciados
esclarecimentos que fundamentem o repartimento das RCE na quantia de 50% / 50% entre prefeitura e Biogás.
133
pelo serviço de manejo de resíduos sólidos, o enfoque maior no contexto estudado para o
prestador indireto do serviço é na CETESB, órgão ambiental Estadual. A CETESB é
contemplada como agente para os seis aterros estudados.
A Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) visa contribuir para
a melhoria da qualidade ambiental dos aterros sanitários, provendo orientações técnicas aos
municípios e fornecendo Normas técnicas e Resoluções, bem como contribuindo na
elaboração de legislação ambiental. Além disso, a CETESB realiza visitas periódicas aos
aterros para coletar dados para elaboração do Inventário (IQR) e também para monitoramento
de rotina. A fiscalização é descentralizada, executada por 46 agências da Cetesb distribuídas
pelo Estado de São Paulo.
b) Usuários diretos e indiretos do serviço
Considera-se como usuários indiretos a população dos municípios de modo geral,
usuária do serviço de RSU prestado pelas prefeituras. Como usuários diretos, consideram-se
as populações do entorno dos aterros estudados, essas últimas constituem o foco da pesquisa.
Para a coleta de dados não foram considerados os usuários indiretos, uma vez que o trabalho
possui o recorte na geração de cobenefícios locais, levando em conta a população do entorno
como a beneficiária direta dos resultados do MDL. Os usuários diretos, apresentados a seguir,
foram contemplados considerando seus organismos de representação.
Fórum Local Perus Anhanguera
O Distrito de Perus tem um histórico de movimentos sociais e lutas pelos direitos
dos cidadãos e em 2003 foi criado o Fórum de Desenvolvimento Local Perus – Anhanguera,
representado pelas lideranças locais, com o objetivo de mobilizar e organizar a participação
da população para o exercício democrático de cidadania junto aos diferentes níveis de
governo. Uma dessas ações relaciona-se com o projeto de MDL do aterro sanitário
Bandeirantes.
O Fórum participou das audiências públicas, representando a comunidade local,
bem como realizou várias plenárias com o intuito de levar informações e esclarecer aos
moradores assuntos que vão desde mudanças climáticas aos projetos de MDL.
134
Conselho consultivo da Comunidade de Caieiras
O Conselho consultivo da Comunidade de Caieiras foi criado em 2002 a partir de
uma exigência da CETESB à Essencis. O Conselho é responsável por fiscalizar ações, propor
modificações, investigar diversas irregularidades, entre outras funções. Participam das
reuniões trimestrais promovidas pela Essencis e atuam ativamente nos órgãos públicos locais
demandando melhores condições no que tange ao bem-estar social e ambiental da
comunidade. Durante a fase de construção do aterro Caieiras, houve abaixo-assinado na
população do entorno (cerca de 4000 pessoas) para que o aterro não fosse implantado.
Campanha Mais Vida Menos Lixo
A Campanha Mais Vida Menos Lixo possui a finalidade de organizar a resistência
da população ao uso de aterros sanitários, por entender que eles não são mais soluções
adequadas aos problemas do lixo, especialmente nas grandes cidades como São Paulo. O
surgimento da Campanha ocorre a partir de uma iniciativa dos moradores da região de São
Mateus, Zona Leste do município de São Paulo. Moradores que convivem há anos com a
insalubridade local acarretada pelas atividades do aterro, e também com possibilidade de
acidentes devido ao desmoronamento de toneladas de lixo do aterro São João. A partir de
2007 iniciaram as seguintes atividades: pesquisar sobre a GRSU, reunir pessoas e entidades
populares, questionar a política de aterros e apresentar alternativas. Esta Campanha participou
de manifestações para que o aterro São João fosse fechado muito antes do que efetivamente
fechou, entendendo que o local não tinha mais condições de ser sede do lixo da RMSP e que
tinha atingido sua capacidade limite. Esse usuário direto está ligado ao aterro São João.
Cooperativa de reciclagem: Cooperativa Chico Mendes
A Cooperativa Chico Mendes, fundada em 1999, tem como proposta a geração de
empregos para pessoas de baixa renda na Zona Leste e atualmente possui cerca de 45
cooperados. Para garantir sua sustentabilidade, a cooperativa mantém parceria com o SESC
Itaquera, Centro Educacional Unificado (CEU) e outras escolas, além de empresas e
residências da região que encaminham seus materiais para a reciclagem. A Cooperativa está
cadastrada na Prefeitura e por conta disso, recebe parte dos resíduos recicláveis coletados pela
Ecourbis em São Paulo. Esse usuário direto também está vinculado ao aterro São João.
135
Núcleo Cabuçu
Com estruturas instaladas desde 2003 e abertura para visitação em 2008, o Núcleo
Cabuçu compõe o Parque Estadual da Cantareira e realiza atividades de educação ambiental
no próprio parque e para a comunidade do entorno. Os funcionários do Núcleo residem nos
bairros mais próximos ao aterro Pedreira (Recreio São Jorge; Novo Recreio; Jardim Monte
Alto; Jardim Siqueira Bueno; Chácara Cabuçu; Jardim São Luís; e Jardim dos Cardosos).
CMR Itapevi
A Cooperativa de Materiais Reciclados de Itapevi (CMR Itapevi) foi fundada em
2003, e atualmente conta com cerca de 20 cooperados. Para seu funcionamento, a cooperativa
recebe apoio da administração municipal de Itapevi, por meio da Secretaria de Meio
Ambiente, o que garante o pagamento do aluguel do galpão além de contribuir para o
pagamento de outras despesas. Esse usuário direto está vinculado ao aterro Itapevi.
Coopercata Capuava
A cooperativa foi fundada em 2003, inicialmente localizada na Vila Carlina com o
nome de Cooperativa Autônoma de Mauá (Cooperma). Em 2014, a cooperativa mudou de
nome e local: Coopercata Capuava (Cooperativa de Catadores de Papel, Papelão e Material
Reciclável do Município de Mauá), no bairro de Capuava. A Coopercata atua em parceria
com a Prefeitura de Mauá, que concedeu o terreno cede da cooperativa. São triadas por ano
cerca de 340 toneladas de resíduos por 30 cooperados. Os materiais recicláveis são coletados
em vários pontos da cidade pela empresa Lara e direcionado à cooperativa. Esse usuário
direto está vinculado ao aterro Lara.
5.2. Descrição dos vetores do serviço: técnicas e competências
A coleta de dados visou: determinar as características do serviço; identificar as
principais inovações no serviço a partir da implantação dos projetos de MDL, com base nas
técnicas (T) e competências(C) necessárias para desenvolvê-las. O recorte da coleta de dados
nesta pesquisa, no que diz respeito ao detalhamento de T e C, é sobre o serviço de disposição
final. Aspectos relacionados à geração de energia por meio do biogás fogem ao recorte e são
abordados de modo indireto.
136
Adaptando o modelo de Gallouj e Weinstein (1997) e as contribuições de Gallouj
(2002), Gallouj e Savona (2010) e Windrum e Garcia-Goni (2008) ao contexto dos projetos de
MDL em aterros sanitários, o enfoque das competências e técnicas, incide na possibilidade de
mitigação dos impactos ambientais decorrentes dessa atividade, levando-se em conta a
contaminação do solo, atmosfera e águas superficiais e subterrâneas.
Observou-se também a pertinência de destacar regulamentações (especialmente
voltadas ao controle da emissão de odores e monitoramento de gás) que podem influenciar no
uso e escolha das técnicas dos prestadores diretos e indiretos.
O referido modelo, adaptado ao contexto do serviço de disposição final de
resíduos em aterros com MDL, contribui para a análise das oportunidades de inovação
alinhadas à geração de cobenefícios. Assim sendo, temos a seguinte representação do produto,
ou seja, do serviço de destinação de resíduos em aterros sanitários com MDL (Figura 14).
Conforme tratado anteriormente, o serviço público de gestão de resíduos sólidos
urbanos no Brasil é majoritariamente executado de modo indireto. Ou seja, o Poder Público
concede a execução do serviço para terceiros. Então, no modelo teórico aqui aplicado, as
prefeituras são consideradas como prestadores indiretos, bem como o órgão ambiental
estadual, dado a influência desse agente como entidade fiscalizadora e provedora de normas e
regulamentações específicas para aterros sanitários, e as concessionárias como prestadores
diretos do serviço. As populações do entorno dos aterros são os usuários diretos e a população
do município de modo geral, os usuários indiretos do serviço, uma vez que a ênfase é dada à
geração de cobenefícios locais por meio dos projetos de MDL em aterros.
137
Os vetores caraterísticas do Serviço (Y) de disposição final de resíduos em
aterros, técnicas (T) e competências (C) dos agentes envolvidos na produção e na entrega do
serviço e Regulamentações são detalhados nos tópicos seguintes.
a) Vetor características do serviço
O vetor “características do Serviço” (Y) aponta as características principais que justificam o
recurso a este serviço. Para o serviço de destinação final de resíduos em aterros sanitários com
MDL, as características do serviço são: quantidade de biogás produzida, quantidade de resíduos
tratados e a qualidade ambiental da disposição final dos resíduos.
Figura 14: O serviço de destinação de resíduos em aterros sanitários com MDL como um conjunto de
características Fonte: Baseado em Paulino (2015) adaptado de Gallouj e Savona (2010).
138
Para a finalidade desta tese, a análise das oportunidades de inovação, os resultados
da aplicação dos indicadores da Dimensão Social e da Dimensão Ambiental foram
sistematizados e analisados em termos das modificações das características do serviço
(técnicas e competências) considerando os diferentes agentes que nelas interferem.
Tais modificações estão sintetizadas no Quadro 23 e detalhadas nesta seção. Cabe
lembrar que a Dimensão Social refere-se aos temas Participação, Articulação, Benefícios; e
seus respectivos indicadores (1 ao 16) foram descritos no capítulo 4.
A Dimensão Ambiental refere-se aos temas Monitoramento da qualidade
ambiental e Monitoramento de gases; e seus respectivos indicadores (17 ao 23) foram
igualmente descritos no Capítulo 4. No contexto geral, as competências e técnicas a partir da
representação do serviço baseada em características para cada um dos agentes envolvidos são
(Quadro 23).
139
Quadro 23: Técnicas e competências para projetos de MDL em aterros a partir da
representação do serviço baseada em características
Técnicas
Tipo de técnica Prestadores diretos
(T)
Prestadores indiretos
(T’)
Tangível
Equipamentos, máquinas e materiais para operação da
usina térmica e a modificação da cobertura final dos
resíduos; técnica de termofusão para vedação dos
drenos; sistema duplo de drenagem, rede wi-fi.
Equipamentos para realizar a
vistoria nos aterros
Intangível
Adaptação de modelo de estimação da produção de
biogás; ajustes e correções no sistema de drenagem de
gás (eliminação de odores e condução eficiente do
gás)
Métodos de inspeção visual
(problemas geotécnicos);
métodos de monitoramento do
biogás produzido; inspeção de
rupturas secas.
Usuários diretos
(C’’) e
Indiretos
(C’’’)
Não há técnicas que interfiram nas características do serviço
Competências
Tipo de
competência
Prestadores diretos
(C)
Prestadores indiretos
(C’)
Conhecimento
prático
Manusear sistemas, equipamentos e recursos
tecnológicos para a captação de biogás; inserir input
de formações nos sistemas conforme os padrões
exigidos pelo MDL/ EOD / CETESB; identificar
soluções para problemas; identificar possíveis erros
de funcionamento de sistemas, equipamentos e
recursos tecnológicos; plano emergencial;
procedimento para identificação de risco ou
deslizamento do maciço do aterro; diminuição da
distância entre os poços verticais (de 50m para 25m)
Detectar possíveis trincas/
vazamentos
Conhecimento
teórico
Adaptação e aplicação do modelo de estimativa de
produção de biogás
Estudos sobre sistema de
captação de biogás
Rotina Visitas das entidades operacionais designadas (EOD) Inspeções visuais mais atentas
(geotécnicas)
Usuários diretos
(C’’) e
Indiretos
(C’’’)
Não há competências que interfiram nas características do serviço
Regulamentações: monitoramento da qualidade do ar ligada ao controle da emissão de odores e
monitoramento de gás
140
b) Vetor das características técnicas
O vetor de características técnicas dos prestadores diretos (T) e indiretos (T) e usuários diretos
(T) e indiretos (T) é o conjunto de técnicas utilizadas para realizar o produto (bem ou
serviço). Técnicas tangíveis (material de informática, máquinas, equipamentos, e outros itens de
infraestrutura) ou intangíveis (métodos matemáticos, métodos de trabalho). As técnicas são
codificadas, transmissíveis e independentes dos indivíduos.
i) Técnicas dos prestadores diretos
As técnicas dos prestadores diretos (T) são relacionadas ao: sistema de
impermeabilização / drenagem de lixiviados; sistema de tratamento de chorume; sistema de
coleta e armazenamento de água da chuva; sistema de coleta de biogas; métodos e
equipamentos de monitoramento de emissão de gás fugitivo. Por conta da pressão exercida
pela captação de biogás, identificam-se inspeções visuais detalhadas para perceber possíveis
problemas geotécnicos.
As técnicas tangíveis são predominantemente relacionadas a equipamentos,
máquinas e materiais para operação e manutenção, no caso dos aterros Caieiras, Itapevi, Lara
e Pedreira, e de manutenção, no caso dos aterros Bandeirantes e São João. As técnicas
intangíveis são relacionadas aos métodos de análise e monitoramento (odores, gás,
acompanhamento dos registros pluviométricos e de produção de biogás, chorume etc).
O sistema de captação do biogás compreende a adaptação dos drenos verticais
existentes e pertencentes ao sistema de drenagem de gás e chorume, o encaminhamento do
biogás por tubulação em PEAD (polietileno de alta densidade) ao agrupamento de ramais, o
manifold, e por fim para a usina de biogás, para retirar a umidade, realizar a pré-filtragem, e
encaminhamento aos motogeradores para a geração de energia (além da queima do gás
excedente).
A tecnologia empregada no aterro Bandeirantes é composta pelos seguintes
componentes: camada de membrana impermeável de polietileno de alta densidade (PEAD);
sistema de drenagem de vazamentos usando tubos de PEAD; sistema de drenagem de água da
chuva; exaustor de gás de aterro, incluindo uma rede de tubos de PEAD conectada aos
coletores para controlar a concentração de metano; tratamento do gás de aterro através de
141
esfriamento e condensamento; 24 geradores Cartepilar com capacidade de 925 kW cada. Os
equipamentos foram todos importados.
Empresas nacionais foram capacitadas para instalação e manutenção dos
equipamentos, tais como: Iastech – realiza a instalação de manutenção do software de
operação da usina de gás; Aflon –produz as tubulações de PEAD utilizadas no aterro para a
captação do gás; Incontrol –realiza a manutenção dos medidores de vazão; IPT –realiza a
calibração dos medidores de vazão e de outros equipamentos de aferição da usina de gás;
Mitsuba –realiza a manutenção no gerador de emergência.
De acordo com a concessionária do aterro Bandeirantes, as tecnologias de
extração de gás em campo são provenientes da Europa, local de temperaturas mais baixas se
comparado ao Brasil. Assim, foi necessário realizar algumas adaptações. Por exemplo,
redução na extremidade do dreno de aço-carbono não era necessária levando em conta as
características do clima brasileiro. Isso ocorre por conta das baixas temperaturas enfrentadas
em países europeus, como medida impeditiva de congelamento do gás nos drenos. No clima
tropical, não há necessidade do material ser de aço-carbono, o PEAD é suficiente, mais
flexível e requer menor investimento.
Então, os drenos verticais de concreto foram adaptados e trocados por drenos de
PEAD, pois esse material acompanha o recalque do aterro, não trinca e não obstrui a
passagem do gás. Essa técnica do aterro Bandeirantes foi colocada em prática em outros
aterros, tais como Itapevi, Pedreira e São João.
Para o aterro São João, em relação à capacitação tecnológica, houve o
desenvolvimento de empresas nacionais para instalação e manutenção dos equipamentos
(similar ao caso do aterro Bandeirantes). E a maior parte dos equipamentos foi importada –
motores para geração de eletricidade, medidores de corrente, analisador de gás e queimadores.
Assim como no aterro Bandeirantes, no São João, todo o processo de captação de
biogás é controlado por um sistema de controle elétrico o “Controlador Lógico Programável”
(CLP). Há ainda o sistema SCADA (processo de visualização por um computador). Com esse
sistema é possível controlar e monitorar a captação de biogás remotamente (online).
Em 2015, a São João Energia Ambiental passou a receber biogás do aterro CTL,
para isso, foram requeridas algumas adequações na usina do São João, por exemplo, na lógica
do sistema de controle elétrico, e maior atenção para que as válvulas não sejam obstruídas.
142
Desta forma, aumentou-se a complexidade de trabalho em relação à captação de biogás e à
comunicação entre os aterros CTL e São João. Soma-se ainda o fator das tecnologias
(modelos e fabricantes) utilizadas serem de origens distintas (Norte-americana e Holandesa).
Nos aterros Bandeirantes e São João além das concessionárias responsáveis pela
captação do biogás, há concessionárias responsáveis pelo gerenciamento da área dos aterros, a
Loga e a Ecourbis. E, dado que os aterros Bandeirantes e São João estão desativados, o plano
de encerramento da área requer atenção à manutenção das áreas verdes para detectar possíveis
trincas/ vazamentos, sobretudo com as atividades de captação de biogás.
Para o aterro Caieiras, o sistema de coleta de gases inclui: poços distribuídos no
aterro para extrair biogás por exaustão forçada (pressão negativa) com sopradores; uma rede
de tubos conectados ao topo dos poços transportando o biogás até a unidade de tratamento;
um equipamento para tratar o biogás retirando toda umidade antes de passar pelos sopradores
e então ser enviado para queima.
Eventualmente, utilizam uma cobertura integral de material impermeável, como
PVC ou similar, sobre a massa de resíduos. Também, após a implantação do MDL, passaram
a utilizar técnica de termofusão para vedação dos drenos (antes da implantação do projeto,
eram vedados com arame e borracha). Ao adotar esse procedimento, a empresa economizou
em 2 (dois) anos, cerca de R$800.000,00.
Atualmente, o aterro Caieiras apenas queima o biogás em flares para a geração de
créditos de carbono. Os equipamentos utilizados pelo aterro são selecionados pela eficiência e
confiabilidade, e são: 5 sopradores nacionais61; 4 flares nacionais; 170 poços de captação e
monitoramento (a serem instalados); 21 motogeradores de 1,4 Mwh cada62
.
Há previsão de que a operação da usina térmica se inicie no final de 2015. Para
isso, importarão dos Estados Unidos da América sopradores63
. Consideram que a tecnologia
dos Motores Caterpillar (utilizadas no Bandeirantes) não reflete o benchmarking, então,
optarão pelos equipamentos de uma empresa alemã64
.
61
Para a nova planta, serão três sopradores importados e aproveitarão um nacional já existente na planta. 62
O medidor de vazão será termal, um para cada equipamento. 63
Empresa HSI, representada pela Atlas Copco no Brasil. 64
GE Jenbacher modelo JGC 420 GS-L.L, com potencia de 1407 kW cada um, somando uma potencia instalada
da UTE de 29.547 kW
143
Para o aterro Pedreira, em relação às técnicas, a partir do projeto de MDL, para
captar o biogás foi necessário trocar os drenos de concreto por poços de PEAD. Nesse
procedimento, muitos drenos foram desentupidos, além de passarem a ter uma vedação maior
por conta do PEAD, que permite controlar melhor a emissão de gás fugitivo.
Sobre a aquisição de tecnologias, a informatização foi essencial para melhorar o
monitoramento e registro de informações em campo, que antes era realizado de modo
manuscrito em pranchetas sob intempéries a que atividades de campo estão sujeitas (sol,
chuva, vento etc.). Com a informatização, as informações são registradas e, em tempo real,
enviadas por correio eletrônico (e-mail), melhorando significativamente a qualidade e
precisão dos dados.
O aterro Pedreira também implantou rede wi-fi por toda a área do aterro,
possibilitando, além do envio de dados em tempo real, a comunicação via softwares de
videoconferência. Assim, quando há problemas e /ou questões a serem resolvidas com
urgência, é possível comunicar toda a equipe imediatamente para buscar soluções.
Para o aterro de Itapevi, novos procedimentos e materiais são usados em campo,
por exemplo, tubos de concreto foram trocados por PEAD, procedimento proveniente do
aprendizado obtido no aterro Bandeirantes.
Ainda, após o projeto de MDL a distância entre os poços verticais diminuiu de
50m para 25m. A diminuição da distância entre os poços faz com que o aterro seja melhor
drenado tanto em relação ao chorume quanto ao biogás.
A tecnologia empregada no aterro Itapevi para captação e queima de biogás
ocorre por meio da instalação de um sistema de recuperação ativa. Todo o processo é
composto por: um sistema de coleta e transporte formado por uma rede de tubulações e por
um sistema de flares; e instalação de cabeçotes de drenos nos poços de concreto existentes
para evitar emissões de biogás para a atmosfera. Os cabeçotes são conectados a uma linha de
coleta e essa linha conduz o biogás até os manifolds. A tecnologia é importada dos Estados
Unidos da América e Europa.
A principal alteração verificada no sistema de drenagem no aterro Itapevi após o
MDL é o sistema duplo para isolar a parte antiga da parte mais recente do aterro. Essa medida
visa melhorar a captação de biogás e a drenagem de chorume, pois no início da operação do
aterro, não se tinha tanto cuidado ao realizar a drenagem desses dois parâmetros. Com o
144
MDL, passou-se a observar com mais atenção o sistema de drenagem de modo geral. Até o
momento, o resultado da implantação do sistema duplo está sendo satisfatório.
Para o aterro Lara, a atividade de projeto envolve melhorias na drenagem de
percolado e sistema de cobertura do aterro e a instalação de plantas de geração de eletricidade
e de queima de gás. Como nos outros aterros, grande parte dos equipamentos do projeto foram
importados.
Assim, no aterro Lara, as principais melhorias alcançadas por meio do projeto de
MDL, além da redução de emissão de GEE, são: melhoria na cobertura do aterro a, reduzindo
a quantidade de percolado/ derramamentos; melhoria no bombeamento de percolado,
reduzindo o risco de poluição de água e água subterrânea; redução significativa de maus
odores; redução de risco de incêndio.
ii) Técnicas dos prestadores indiretos
As técnicas dos prestadores indiretos (T) são relacionadas à fiscalização das
atividades desenvolvidas pelas concessionárias, e compreendem métodos de acompanhamento
dos registros pluviométricos, por meio da verificação da funcionalidade dos equipamentos de
drenagem superficial implantados, acompanhamento e leituras dos níveis piezométricos e
análises físico-químicas e microbiológicas em amostras de águas superficiais e subterrâneas e
amostras de chorume, para verificar possíveis variações ao longo do período que está sendo
monitorado. Foram incorporados métodos de monitoramento do biogás produzido.
A principal diferença na definição das técnicas do serviço entre prestadores
diretos (concessionárias) e prestadores indiretos (setor público) é que os primeiros são
responsáveis pela produção, elaboração e análise das amostragens e, os segundos,
responsáveis pela fiscalização dos procedimentos realizados.
Em termos de equipamentos, os instrumentos básicos utilizados pelos prestadores
indiretos para realizar a vistoria nos aterros são os marcos superficiais de deslocamentos, os
medidores de nível d’água, os piezômetros e os manômetros de gás. Em termos de técnica
intangível, destacam-se os métodos de inspeção visual para identificação de problemas
geotécnicos no aterro que sejam percebidos visualmente.
O acompanhamento do monitoramento de gases tem por objetivo detectar as
eventuais migrações e os riscos de ocorrência de explosões. Os resultados das análises do
145
monitoramento permitem ajustes e correções no sistema de drenagem de gás do aterro, no que
tange à eliminação de odores e na condução eficiente e segura do gás.
Para os prestadores indiretos detectar possíveis trincas/ vazamentos é um tópico
de atenção nessa fase encerramento do aterro, sobretudo com captação de biogás. Assim,
técnicos treinados percorrem o aterro para realizar inspeções visuais mais atentas com a
finalidade de identificar quaisquer manifestações de problemas geotécnicos, sobretudo, por
conta da pressão exercida pela captação de biogás. Caso constatem-se anomalias, essas são
registradas e analisadas para que se tomem as medidas cabíveis de intervenção e/ou
reparação.
Embora o serviço de resíduos sólidos urbanos seja um serviço público, de
responsabilidade dos municípios, é geralmente prestado por empresa concessionária, e cabe
ao órgão ambiental Estadual auxiliar na fiscalização e acompanhamento técnico. Nos casos
estudados, as prefeituras, especialmente dos aterros privados, têm conhecimento das
atividades desempenhadas pelos aterros com base nas informações dos relatórios da Cetesb -
Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares (CETESB) - por meio do Índice de
Qualidade de Resíduos- IQR.
A partir dos projetos de MDL, o órgão ambiental estadual incorporou alguns
novos métodos de trabalho. Um deles é o cruzamento dos dados geotécnicos com a geração e
monitoramento de biogás. O procedimento melhora o monitoramento geotécnico e previne
possíveis deslizamentos. No monitoramento dos drenos, são observados possíveis
entupimentos - poços eficientes, ineficientes, desligados, conectados - que não seriam vistos e
corrigidos caso não houvesse o projeto de MDL.
Ao monitorar o sistema de impermeabilização, pós-MDL, há maior preocupação
com redução de emissão de gás fugitivo, assim, incorporaram-se métodos de monitoramento
do biogás produzido e métodos de inspeção visual mais acurada. Além disso, durante a
fiscalização dos aterros, no monitoramento geotécnico leva-se em conta também inspeção de
rupturas secas65
relacionadas à captação de gases.
65
Exemplo da ocorrência de ruptura no aterro são João (em 2007) – antes disso, as rupturas eram decorrentes
quase sempre por conta do chorume (rupturas líquidas, dos percolados) a partir desse episódio no São João,
considera-se agora a possibilidade de rupturas secas relacionadas à captação de gases. Nesse momento, houve
maior preocupação com monitoramento geotécnico devido à captação de biogás por conta do MDL.
146
Para a SES/ Amlurb o projeto de MDL melhora o monitoramento da qualidade
ambiental (monitoramento das águas superficiais e subterrâneas; drenagem de lixiviados) e,
por conta da captação de biogás, há uma preocupação maior com a estabilidade dos taludes,
melhorando o monitoramento geotécnico do aterro. Nesse sentido, destaca-se novamente o
método de inspeção visual para verificar trincas em taludes.
De acordo com a SES/ Amlurb o monitoramento das válvulas de biogás é
facilitado quando o sistema é centralizado. Por ora, somente o aterro Pedreira possui uma
central de válvulas de biogás. Salienta-se que, além do sistema centralizado, o ideal seria um
processo automatizado para abertura e fechamento das válvulas dos poços de captação de
biogás.
Para o DECONT, embora desde 2010 incluam um capítulo no RQMA sobre os
projetos de MDL nos aterros, contemplando dados dos Relatórios da Biogás Energia
Ambiental S/A e o contrato de concessão de área dos aterros sanitários Bandeirantes e São
João, não foram identificadas técnicas que tenham influenciado as características do serviço
após a implantação do MDL.
Não foram identificadas técnicas dos usuários diretos (T) e indiretos (T) que
tenham influenciado as características do serviço após a implantação do MDL.
c) Vetor das características de competências
O vetor competências dos prestadores diretos (C) e indiretos (C) e usuários diretos (C) e
indiretos (C) é o conjunto de competências mobilizadas para realizar o serviço, que podem ser
científicas, técnicas, operacionais e relacionais. São mobilizadas para tornar acessível a
utilização das técnicas ou a realização do serviço. As competências são incorporadas aos
indivíduos, a um grupo de indivíduos ou a uma organização. As competências decorrem da
formação, experiência, interações etc. São tácitas e dificilmente transmissíveis. No caso
estudado, destacam-se as competências dos provedores de serviços (back office competences) e
competências que são necessárias para a interação dos provedores com os usuários (user facing
competences).
147
A qualidade de um bem ou serviço é resultado de um conjunto de competências
detidas por provedores/ produtores e pelos usuários (GALLOUJ e WEINSTEIN, 1997;
WINDRUM e GARCIA-GONI, 2008) o que inclui as competências dos provedores de
serviços (back office competences) e competências que são necessárias na interação com os
usuários (user facing competences). Ou seja, competências que são mobilizadas pelos atores
envolvidos no triângulo de serviço para definir, produzir e entregar o serviço final.
i) Competências dos prestadores diretos
As competências dos prestadores diretos (C) referem-se a conhecimentos (teóricos
e práticos) e rotinas. Destacam-se os conhecimentos necessários à adaptação e aplicação do
modelo de estimativa de produção de biogás, considerando parâmetros mais condizentes com
a realidade brasileira.
O primeiro passo para a captação do biogás e aproveitamento para geração de
energia contempla estudos iniciais teóricos, que devem levar em conta parâmetros adequados,
ensaios e experimentos para cada caso analisado (KAIMOTO et al, 2006). Ao longo do
desenvolvimento dos projetos, buscou-se atender a necessidade de fornecer estimativas e
parâmetros, referentes à produção de biogás, mais conservadores e adaptados ao contexto
brasileiro, tendo em vista que muitos projetos de MDL em aterros extrapolaram as previsões
de geração de redução certificada de emissão (RCE) no primeiro período creditício.
Para sanar essa deficiência, foram necessários novos conhecimentos teóricos para
adaptar a metodologia de estimação da produção de biogás (inicialmente, os projetos usavam
a metodologia da US EPA) ao contexto de aplicação. Nos projetos que renovaram o segundo
período creditício, foram encontradas outras metodologias66
com parâmetros mais
conservadores e adaptados ao contexto brasileiro.
Os conhecimentos práticos básicos requeridos pelas atividades nos aterros
relativas à captação do biogás são: manusear sistemas, equipamentos e recursos tecnológicos
indicados para a captação de biogás; inserir informações nos sistemas de forma correta e
completa conforme os padrões exigidos pelo MDL/ entidades operacionais designadas (EOD)
/ Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB); identificar soluções para
problemas causados pelo uso inadequado dos sistemas e equipamentos de trabalho;
66
Tais como: relatório técnico “Measuring landfill gas collection efficiency using surface methane
concentration” (Raymond L. Huitric and Dung Kong, from the Solid Waste Management Department of the Los
Angeles County Sanitation Districts).
148
demonstrar atenção no uso de sistemas e equipamentos; tomar decisões rápidas diante de
problemas na execução das atividades; compartilhar informações importantes; identificar
possíveis erros de funcionamento de sistemas, equipamentos e recursos tecnológicos.
Quanto aos conhecimentos práticos dos prestadores diretos, a implantação do
MDL requer treinamento inicial intenso para assegurar a manutenção do aterro conforme
presumido durante o ciclo do projeto. O projeto precisa de expertise para a operação do
sistema de coleta e tratamento de gás. Destacam-se também competências práticas de
regulagem dos drenos de captação do biogás, operação e registros do sistema supervisório de
captação do biogás.
Sobre as rotinas dos prestadores diretos, as entidades operacionais designadas
(EOD) são entidades nacionais ou internacionais credenciadas pelo Conselho Executivo do
MDL que executam o processo de avaliação independente de uma atividade de projeto do
MDL. A atuação da EOD ocorre na fase inicial do projeto, na validação e solicitação do
registro para os projetos, mas também ao longo de todo o período creditício, em que
periodicamente realiza-se o monitoramento do projeto e solicitação da emissão de RCE ao
Conselho Executivo, com verificação mandatória pela EOD.
A cada monitoramento realizado, é solicitada pela EOD uma série de dados e
informações obtidos por meio de diferentes fontes, tais como relatórios e documentos, que
sejam capazes de afiançar os cálculos relativos à redução de emissão de GEE, bem como,
garantir que a atividade realizada se desenvolve de acordo com as normas estabelecidas pela
legislação vigente. Esse processo de verificação pode introduzir novos procedimentos e
processos dentro dos aterros, afetando suas rotinas e operações.
Nos aterros Bandeirantes e São João, há também a visita mensal da SVMA,
cumprindo o procedimento de vistoriar a área e as condições dos empreendimentos e coletar
dados relacionados à geração de biogás. As empresas emitem um relatório mensal com dados
da produção de biogás.
No aterro Bandeirantes, para iniciar a captação do biogás e aproveitamento para
geração de energia, foram contemplados estudos iniciais teóricos e práticos (ensaios e
experimentos)67
.
67
Os estudos iniciais teóricos e práticos realizados no aterro Bandeirantes são divididos em duas etapas: 1)
avaliação de viabilidade: foram adaptados 30 poços (25 já existentes e 05 novos). Para 05 poços foi conferida a
149
Essas capacitações de operação foram transferidas para os operadores do aterro
através de uma empresa holandesa, acionista da Biogás, e especialista na recuperação de gás
de aterro.
No aterro São João identificaram-se conhecimentos teóricos e práticos
principalmente no monitoramento geotécnico. Devido a um acidente ocorrido no aterro em
2007, o monitoramento geotécnico agora também inclui inspeção de rupturas secas
relacionadas à captação de gases. Anteriormente, as rupturas eram decorrentes quase sempre
por conta do chorume (denominadas de rupturas líquidas, dos percolados).
No aterro Caieiras em relação às competências adquiridas, destaca-se o
treinamento específico da equipe que atua na parte operacional do aterro para conectar e
desconectar drenos e evitar assim, perda de gás. Também, é salientado o aprendizado e
desenvolvimento de conhecimento para vedação dos drenos (termofusão).
No aterro Pedreira, a implantação do projeto exigiu uma ampliação do perfil dos
profissionais. Atualmente, no quadro de colaboradores a empresa possui, além de
engenheiros, técnicos ambientais e eletroeletrônicos. Esses profissionais possuem um
conhecimento técnico avançado, que pôde complementar e aprofundar os trabalhos já
realizados em campo.
O permanente cruzamento de dados técnicos sobre as duas atividades é visto
como um ponto bastante relevante para a boa implantação do projeto de MDL no aterro
Pedreira. Os dados obtidos no monitoramento geotécnico são cruzados com as informações
referentes ao biogás, no intuito de minimizar os riscos de deslizamentos.
Desta forma, o nível de conhecimento aumentou significativamente,
principalmente por meio do complemento de informações e conhecimentos, a partir de uma
maior integração entre as equipes (a de gerenciamento do aterro e a do biogás), que passaram
a ter uma percepção mais abrangente das atividades desempenhadas no aterro.
Sobre a capacitação, por conta do projeto foram realizados os seguintes
treinamentos: calibração do equipamento de monitoramento; manutenção dos equipamentos
de monitoramento e instalações; manuseio de dados diários; ajustes e incertezas dos dados
monitorados; revisão dos dados / resultados relatados.
condição de sucção forçada, para 15 poços a condição de captação espontânea e para 10 as duas condições,
forçada e espontânea; 2) foram adaptados 03 poços do AS-5, sob condição de captação com sucção forçada,
compondo uma pequena rede interligada (KAIMOTO et al, 2006).
150
Em relação às rotinas, com a vedação dos drenos passou-se a realizar uma
verificação dos poços de forma bem mais aprofundada, obtendo dados mais detalhados sobre
aspectos que interferem diretamente na operação do empreendimento.
O aterro Pedreira realiza também auditorias internas voltadas aos procedimentos
operacionais do projeto de redução de GEE e os dados do projeto são revisados internamente
antes de serem submetidos à verificação externa. Essas ações têm como finalidade melhoria
dos monitoramentos e a produção de relatórios mais precisos.
No aterro Itapevi os conhecimentos adquiridos por conta do projeto de MDL são
repassados entre os próprios colaboradores do aterro, como operadores e técnicos
responsáveis pela operação e manutenção do sistema de captação de biogás, e também entre o
grupo Estre. Não há um procedimento formal.
Após o MDL, foram introduzidos no aterro Itapevi alguns procedimentos: o
“plano emergencial” e o “procedimento para identificação de risco ou deslizamento do
maciço do aterro”. O primeiro estabelece que caso as atividades da planta sejam
interrompidas por um período maior do que 1 hora, abrem-se os flares para diminuir o risco
de deslizamento do maciço do aterro. O procedimento ainda não foi formalizado, mas os
funcionários são treinados para cumprirem o protocolo, caso necessário. Já o segundo
procedimento, formalizado em 2008, estabelece mecanismos para o gerenciamento do
deslizamento do maciço do aterro.
Em relação ao sistema duplo de drenagem, para isolar a parte antiga da parte mais
recente do aterro, a alteração no desenho do sistema foi realizada por um projetista e a equipe
do aterro somente faz a execução.
No aterro Lara foram realizados treinamentos aos colaboradores responsáveis pela
operação e manutenção do sistema de captação de biogás. Verifica-se que, após o MDL, as
práticas operacionais no aterro são melhoradas, assegurando que percolados e biogás sejam
controlados e gerenciados de modo mais seguro, reduzindo-se riscos de acidentes e
contaminação da água subterrânea e superficial.
151
ii) Competências dos prestadores indiretos
As competências dos prestadores indiretos (C) referem-se a conhecimentos
(teóricos e práticos) e rotinas relativos ao sistema de captação de biogás. Para os prestadores
indiretos (C), por conta da pressão exercida pela captação de biogás, deve-se ter maior
atenção ao comportamento do maciço do aterro sanitário, do ponto de vista geotécnico.
Para os aterros Bandeirantes e São João, que estão na fase pós-encerramento,
intensificaram-se os métodos para detectar possíveis trincas e vazamentos, sobretudo com a
ênfase dada à captação de biogás após a implantação do MDL. Técnicos treinados percorrem
o aterro para realizar inspeções visuais mais atentas com a finalidade de identificar quaisquer
manifestações de problemas geotécnicos. Caso constatem-se anomalias, essas são registradas
e analisadas para que se tomem as medidas cabíveis de intervenção e/ou reparação.
O órgão ambiental estadual, após os projetos de MDL, realiza vistoria de campo
intensificada para: frente de trabalho (compactação dos resíduos; recobrimento dos resíduos);
taludes e bermas (dimensões e inclinações; cobertura de terra; proteção vegetal; afloramento
de chorume); superfície superior (nivelamento da superfície; homogeneidade da cobertura);
estrutura de proteção ambiental (impermebialização do solo; drenagem do chorume;
tratamento de chorume; drenagem de águas pluviais; drenagem de gases; monitoramento de
águas subterrâneas; monitoramento geotécnico); outras informações (ocorrência de odores).
Conhecimentos teóricos e práticos foram adquiridos devido ao risco relacionado
ao projeto, uma vez que os aterros não foram concebidos visando à captação forçada de
biogás e essas atividades pode levar a perda de alinhamento dos drenos, gerando instabilidade.
Nesse sentido, a CETESB fornece cursos68
para aprimorar os conhecimentos dos
colaboradores e da comunidade de modo geral. Além disso, os técnicos trocam informações,
procuram compartilhar os aprendizados obtidos em campo.
Para o órgão ambiental estadual há ainda conhecimentos práticos e teóricos para
licenciamento e fiscalização de usina termelétrica (UTE) em aterro, cumprindo-se o disposto
na legislação ambiental, pois diferentemente de outras UTEs que usam combustíveis fósseis,
as instaladas nos aterros, utilizam biogás.
68
Exemplo: Curso de Recuperação energética do Biogás em aterros sanitários e estações de efluentes, ministrado
em 2009 pelo PROCLIMA / CETESB com o objetivo de fomentar o uso energético do biogás, apoiando a
avaliação de viabilidade de projetos de MDL em aterros.
152
Por fim, o processo de verificação dos créditos de carbono, que requer
fornecimento de informações solicitadas pela EOD a cada verificação dos créditos de
carbono, pode provocar alterações ou introduções de novos procedimentos e processos
também nos prestadores indiretos, afetando suas rotinas e processos, sobretudo para os aterros
Bandeirantes e São João, que também há interação com FEMA/SVMA, detentora de 50% dos
créditos de carbono gerados pelos projetos.
Não foram identificadas competências dos usuários diretos (C) e indiretos (C)
que tenham interferido nas características do serviço de disposição final de resíduos em
aterros após a implantação do MDL.
d) Regulamentações
Estabelecimento de normas, que podem afetar o uso e escolha das técnicas dos
prestadores diretos e indiretos, para o monitoramento da qualidade do ar ligada ao controle da
emissão de odores e monitoramento de gás.
No contexto estudado, destaca-se a questão da necessidade de se estabalecerem
normas técnicas para o monitoramento da qualidade do ar ligada ao controle da emissão de
odores e monitoramento de gás. Atualmente, essa avaliação é realizada caso a caso, de acordo
com os critérios do executor da vistoria no aterro.
Cabe ressaltar que o sistema de captação, drenagem e queima em poços isolados,
e a cobertura contínua dos resíduos realizada de modo ambientalmente adequado, faz com que
o dióxido de enxofre (SO2) e outros gases, sejam eliminados antes de emitidos à atmosfera,
mitigando esse efeito adverso dos aterros.
No entanto, a questão do monitoramento da qualidade do ar ligada ao controle da
emissão de odores foi considerada prioritária pela população do entorno dos aterros. Logo, o
desenvolvimento de técnicas e competências dos prestadores para controlar a emissão de
odores é considerado uma lacuna na entrega do serviço, ou seja, é crucial o papel do setor
público inovando em regulamentações.
Enfim, a representação do serviço em termos de características é uma construção
teórica que permite passar da problemática do produto (bem ou serviço) à da inovação, com
base nas modificações das características do serviço considerando os diferentes agentes que
153
nelas interferem. As inovações identificadas são analisadas na seção seguinte situando-as na
discussão sobre as interações entre as partes interessadas.
5.3 RIPPS e o aspecto relacional na análise da inovação
Esta seção tem o intuito de analisar a inovação no contexto estudado, representada
por modificações nas características do serviço, embasadas na incorporação de técnicas e
competências, com ênfase na discussão da literatura sobre RIPPS. Assim, os resultados da
aplicação dos indicadores da Dimensão Social e da Dimensão Ambiental foram
sistematizados e analisados em termos das alterações potenciais nas técnicas e/ou
competências dos agentes envolvidos no serviço. Busca-se ressaltar o aspecto relacional da
inovação em serviços enfocando as partes interessadas e suas diferentes preferências.
Ou seja, são identificadas lacunas de técnicas e competências a ser desenvolvidas.
São considerados cinco tipos principais de interação: a) entre concessionárias e usuários
diretos; b) entre concessionárias (entre empresas privadas); c) entre órgãos públicos; d) entre
secretarias/ órgãos públicos e usuários diretos; e e) entre secretarias/órgão ambiental estadual.
Cabe lembrar que a Dimensão Social refere-se aos temas Participação,
Articulação, Benefícios; e seus respectivos indicadores (1 ao 16) foram descritos no capítulo
4. A Dimensão Ambiental refere-se aos temas Monitoramento da qualidade ambiental e
Monitoramento de gases; e seus respectivos indicadores (17 ao 23) foram igualmente
descritos no capítulo 4.
A definição das técnicas e competências a serem desenvolvidas aponta amplas
oportunidades para a inovação em serviços a partir da atuação e interação das partes
interessadas (GALLOUJ; WEINSTEIN, 1997) nas atividades realizadas nos aterros sanitários
estudados nos quais há projetos de MDL.
As relações estabelecidas a partir dos projetos de MDL não diferem muito para
aterros privados e públicos. As observações mais significativas são:
- Aterros privados: nos aterros privados a relação direta com as prefeituras
dos municípios com os empreendimentos é praticamente inexistente. Embora o serviço
de resíduos sólidos urbanos seja um serviço público, as secretarias municipais têm
conhecimento das atividades desempenhadas pelos aterros com base nas informações
dos relatórios da CETESB;
154
- Aterros públicos: os representantes das comunidades do entorno dos
aterros públicos estão mais engajadas nas questões que envolvem os projetos de MDL
e, consequentemente, obtêm e fornecem mais informações sobre os aterros; e a
presença de duas concessionárias nos aterros, eleva a complexidade das relações, mas
que até o momento, são rasas e não se constituíram efetivamente.
Nos casos estudados, as interações entre os agentes - quando há -
restringem-se às visitas de inspeção e licenciamento e às audiências públicas e/ou
encontros e programas específicos (Figura 15).
Fonte: elaboração própria.
Figura 15: relações entre os agentes – aterros públicos e privados
155
Nos projetos de MDL em aterros o preenchimento da lacuna referente ao aspecto
relacional é basal para a promoção da inovação na prestação de serviços de resíduos sólidos
amparada na participação de stakeholders.
Devem-se considerar as interfaces do setor público com sociedade civil e
organizações privadas, com o estabelecimento e/ ou aperfeiçoamento dos canais de interação
entre secretarias municipais e entre estas e as demais partes interessadas. O desenvolvimento
de técnicas e competências tendo em vista ações voltadas para educação ambiental e inclusão
de catadores vinculadas aos projetos de MDL nos aterros também constituem-se
oportunidades de melhoria nos serviços atrelados à operação dos aterros sanitários, conforme
ressaltado também nos instrumentos (art 8º) da Política Nacional de Resíduos Sólidos: IV - o
incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação
de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; e VIII - a educação ambiental.
Enquanto o Quadro 23 aponta as técnicas e competências concretizadas a partir da
implantação dos projetos de MDL, o Quadro 24 aponta as técnicas e competências a serem
desenvolvidas, identificadas a partir das categorias de interação entre os strakeholders,
objetivando apresentar os aspectos reivindicados pelas partes interessadas, mas que não foram
concretizados e, portanto, não resultaram em inovação e respectiva geração de cobenefícios
de interesse dos usuários diretos.
156
Quadro 24: Lacunas de competências e técnicas nos projetos de MDL estudados
Agentes em interação
Competências Técnicas
Prestadores diretos
(C)
Prestadores
indiretos
(C’)
Usuários
diretos (C’’)
Prestadores
diretos
(T)
Prestadores
indiretos
(T’)
Usuários
diretos
(T’’)
a) Concessionárias e
usuários diretos
Linguagem técnica para comunicação
externa; relacionais (espaços de interação
online e offline); divulgação do Anexo III;
rotinas para o monitoramento de odores
Insuficiência de
informação
adequada e
acessível para
entendimento
dos projetos
Técnicas de
redução da
emissão de
odores
Técnicas de
redução da
emissão de
odores; Métodos
de acesso aos
dados dos
projetos de MDL
b) Concessionárias
Organizacionais
(estabelecimento de
rotinas e canais de
comunicação;
coordenação);
relacionais
(interação;
capacidade de
trabalhar em rede)
Organizacionais
(Rotinas);
relacionais
(interação;
capacidade de
trabalhar em rede)
c) Órgãos públicos
Organizacionais
(estabelecimento de
rotinas e canais de
comunicação;
coordenação);
relacionais
(interação)
d) Secretarias/ órgãos
públicos e usuários
Linguagem técnica
utilizada;
comunicação;
relacionais
(espaços de
Linguagem técnica
utilizada;
comunicação;
relacionais (espaços
de interação online e
Capacitação
para
desenvolver
projetos para
concorrer aos
Técnicas de
redução da
emissão de
odores
Métodos de
acesso aos dados
dos projetos de
MDL; métodos e
procedimentos
157
interação online e
offline); divulgação
do Anexo III;
rotinas para o
monitoramento de
odores
offline); divulgação
do Anexo III; rotinas
de monitoramento de
odores;
acompanhamento do
cumprimento
orçamentário
municipal
recursos
provenientes
das RCE;
promoção de
programas de
educação
ambiental e
cooperativas de
reciclagem
de accountability
e) Secretarias/órgão
ambiental estadual e
concessionárias
Organizacionais
(estabelecimento de
rotinas e canais de
comunicação;
coordenação);
relacionais
(interação;
capacidade de
trabalhar em rede)
Organizacionais
(estabelecimento de
rotinas e canais de
comunicação;
coordenação);
relacionais
(interação);
competências
práticas e teóricas
para licenciar UTE
de biogás
Procedimentos e
Métodos de
caracterização
dos resíduos
sólidos urbanos;
Procedimentos
de avaliação e
amostragem de
emissão de
odores e
monitoramento
de gás
158
Os próximos tópicos detalharão as técnicas e competências a serem desenvolvidas
destacadas no Quadro 24. Ressalta-se que embora sejam apresentadas técnicas e competências
que foram concretizadas decorrentes da implantação dos projetos de MDL, essas já estão
mencionadas na seção 5.2, que aborda os resultados da aplicação do Modelo de
Representação do Produto e da Inovação em termos de Características do Serviço.
a) Entre concessionárias e usuários
Para os aterros encerrados, os prestadores diretos e indiretos indicam que não há
muitos pontos de interação com os usuários diretos com relação à gestão das atividades
relacionadas ao encerramento do aterro. No entanto, mesmo com os poucos pontos de
interação, os usuários diretos ressaltam o problema de articulação entre os atores, e de
comunicação, ou seja, não há canal efetivo para reclamações/ sugestões, somada a dificuldade
de compreender o conteúdo dos documentos sobre o projeto de MDL devido ao idioma e
linguagem técnica utilizada.
Além disso, o acesso ao conteúdo do documento de concepção do projeto (DCP) e
relatórios de monitoramento (RM) ocorreu de modo mais próximo somente em palestras
organizadas pelos prestadores diretos e também em encontros organizados pelos usuários
diretos. Por iniciativa dos usuários diretos foram realizadas plenárias/ palestras com
profissionais (advogados, engenheiros, especialistas) com conhecimento sobre MDL.
Até o momento, as reuniões com os prestadores diretos, ocorreram somente para
que fossem expostos os parâmetros técnicos de funcionamento do projeto e as melhorias na
qualidade de vida da população por meio da redução de emissão de GEE, redução de odor e
questões relacionadas às mudanças climáticas.
No entanto, os usuários diretos alegam que a linguagem utilizada é muito técnica.
Esse fator acaba por afastar esses atores das reuniões. É essencial o desenvolvimento de
material ilustrativo e de fácil compreensão com os pontos principais do projeto e ações a
serem realizadas com os recursos do MDL - (C) e (C).
Conforme observado por Besen (2011), deve-se ter atenção especial na linguagem
utilizada, bem como na maneira de expor os documentos e argumentos adotados. Para que
isso não limite a participação desses atores.
159
Ressalta-se que a participação dos stakeholders em processos de avaliação é um
princípio orientador (Princípios de Bellagio) para se avançar em direção ao desenvolvimento
sustentável (PINTÉR et al, 2012).
Nesse sentido, também ressalta-se que o prazo de consulta determinado pela
UNFCCC (30 dias) não é suficiente. Assim, há oportunidade de desenvolver técnicas (T) e
(T) e competências (C) e (C) visando sanar essas lacunas de comunicação, buscando novas
interfaces com os usuários propiciando acesso adequado as informações relacionadas aos
objetivos dos projetos de MDL. Para isso, exigem-se conhecimentos/ qualificações - (C), (C)
e (C) - para compreensão e comunicação, atendendo às necessidades dos usuários.
Para os aterros públicos, Bandeirantes e São João, evidenciou-se que as
associações representantes da comunidade do entorno dos aterros públicos estão mais
engajadas e melhor informadas sobre as ações a serem realizadas com os recursos do MDL,
mas ainda estão longe de serem contempladas de modo efetivo, conforme estabelecido pelas
regras do Protocolo de Quioto.
Cabe nesse sentido, desenvolvimento de competências (C) e (C) visando à
divulgação das ações propostas no DCP baseadas nos aspectos do Anexo III nos relatórios de
comunicação ambiental, avaliando qualitativamente os meios e a forma como a informação é
apresentada e tornando os documentos mais acessíveis aos usuários diretos e indiretos.
Para os aterros em funcionamento (recebem resíduos), em relação à interação do
prestador direto com usuários diretos:
- Aterro Caieiras: os prestadores diretos, trimestralmente, realizam reuniões com
os usuários diretos, que apontam suas demandas e o prestador direto se compromete a saná-las
e resolvê-las de acordo com o que lhe é de competência. Os prestadores indiretos participaram
de algumas reuniões, visando potencializar os possíveis resultados provenientes das ações
discutidas nos encontros, por exemplo: ações para minimizar poeira69
e odores em certas
épocas do ano. Sobre os recursos provenientes da venda dos créditos, de acordo com o
prestador direto, 2% destinam-se aos usuários diretos.
69
A principal reclamação dos usuários diretos é referente à poeira levantada devido ao transporte de resíduos
pelos caminhões. No entanto, esse ponto não será abordado, pois extrapola o recorte adotado pela pesquisa, ou
seja, a etapa final do serviço, a disposição final de resíduos.
160
No entanto, essa porcentagem não é divulgada de modo formal, nem as atividades
realizadas com esse recurso. O recurso foi investido em várias obras sociais, citam, por
exemplo, o hospital de Caieiras. Além disso, em 2013 houve 12 reclamações de odor
excessivo recebidas pela administração do aterro de Caieiras, e há também queixa sobre a
inexistência de um local onde se pudesse fazer a reclamação formalmente. Logo, o
desenvolvimento de técnicas dos prestadores diretos (T) para reduzir a emissão de odores em
termos de inovação foi explicitado pelos usuários diretos.
- Aterro CDR Pedreira: o aterro localiza-se em uma área isolada e mesmo estando
distante da população, o aterro possui um projeto de educação ambiental no Núcleo Cabuçu,
usuário direto. A equipe atuante no Núcleo tem suporte financeiro e de infraestrutura do
prestador direto. Observa-se que a interação do prestador direto e usuário direto é fruto do
cumprimento de condicionante da licença ambiental e não do projeto de redução de emissão
em si. No entanto, a geração de cobenefícios apontadas no MDL pode vir a fortalecer essa
interação.
- Aterro Itapevi: o usuário direto alega dificuldade de compreender o conteúdo
dos documentos relativos ao projeto de MDL. Não há conhecimento sobre o Anexo III, nem
sobre o objetivo do MDL de gerar cobenefícios locais, uma vez que não se sabe nenhuma
cooperativa e/ou programa de educação ambiental que foi beneficiado com os recursos do
projeto e/ou que a interação entre usuários e prestadores diretos e indiretos do serviço foi
favorecida pelo contexto propiciado pelo projeto. Os usuários ressaltam que não têm restrição
contra o projeto em si, o problema é a falta de acesso aos cobenefícios gerados pela
implantação do MDL, que não são divulgados à comunidade.
- Aterro Lara: no DCP do projeto do aterro Lara aponta-se que o prestador direto
em 2003 realizou dois workshops relativos ao MDL para as partes interessadas, incluindo
também os usuários diretos. Em atendimento à demanda dos participantes, sobre o primeiro
workshop ter sido muito técnico, no segundo, os prestadores diretos apontam que a linguagem
utilizada foi mais acessível. No entanto, os usuários diretos ainda pouco conhecem ou
desconhecem completamente a existência e o funcionamento dos projetos de MDL.
No geral, cabe o desenvolvimento de competências (C) visando à divulgação das
ações propostas no DCP baseadas nos aspetos do Anexo III aos usuários diretos. Mesmo com
as reuniões propostas, os usuários diretos apesar de reconhecerem a importante abertura
161
fornecida pelos prestadores diretos, apontam que ainda há muito a se trabalhar para melhoria
da interação - (C) e (C) - entre os atores envolvidos. Somada a falta de conhecimento sobre
o Anexo III, os usuários diretos apontam a dificuldade de compreender - (C), (C) e (C) - o
conteúdo dos documentos relacionados ao projeto, por conta da linguagem técnica utilizada -
(C) e (C).
Conclui-se que os usuários diretos não se consideram beneficiários do MDL, uma
vez que não se têm conhecimento da contribuição dos projetos de MDL para programas de
educação ambiental e cooperativas nas localidades dos aterros e, de acordo com os usuários
diretos, ainda não existem ações para viabilizar a coleta seletiva, apoiar catadores, ou
viabilizar/ incentivar novas metodologias ou tecnologia por meio do projeto de MDL.
Destaca-se que ao beneficiar programas de educação ambiental e cooperativas, com os
recursos do MDL, refletem em melhoria do serviço de RSU.
Embora seja uma das exigências do comitê executivo do MDL, em muitos aterros
não foi constatada a realização de audiência pública, e também não há um retorno formal aos
usuários diretos sobre os recursos que foram aplicados ou qualquer outro tipo de informação
em relação ao andamento dos projetos.
A partir das preferências explicitadas, há oportunidades para promover inovação
requerendo dos prestadores indiretos competências (C) e rotinas para o monitoramento de
odores, dos prestadores indiretos e diretos competências relacionais - (C) e (C) - (criação de
canais de comunicação e espaços de interação online e offline).
b) Entre as concessionárias (entre empresas privadas)
Para os aterros públicos há empresas concessionárias distintas com atribuições
diferenciadas atuando nos aterros: uma concessionária é responsável por implantar o plano de
encerramento e realizar o monitoramento dos aterros, e uma segunda concessionária é
responsável pela captação de biogás e geração de energia.
Com essa situação se aumenta em complexidade diversos aspectos voltados à
gestão dos empreendimentos, sobretudo, relacional. A atuação descoordenada das duas
concessionárias gera problemas para o melhor desempenho na captação do biogás70
, sendo um
70
Alguns problemas identificados decorrentes da atuação descoordenada das duas concessionárias são: empresa
responsável pela cobertura final do aterro não necessariamente utilizar um material de cobertura que privilegie a
captação do biogás, atividade exercida por outra empresa; manutenção da cobertura vegetal - os danos causados
162
fator que constitui limitação ao melhor desempenho no gerenciamento dos aterros com
projetos de MDL, necessitando o desenvolvimento de competências (C) dos prestadores
diretos.
Para o Bandeirantes e São João as interações mais evidentes entre os prestadores
diretos relacionam-se ao plano de encerramento. Embora o grupo Biogás não seja responsável
por realizá-los, o cumprimento dos planos pode interferir no trabalho de geração de biogás,
sobretudo, em relação à cobertura final do aterro. E, vice-versa, as atividades de captação,
podem interferir no aterro, nas palavras de Cepollina et al (2004, p.12) “a captação do
biogás, além de promover benefícios ambientais claros à atmosfera, converte-se em energia
limpa, afora os benefícios correlatos do ponto de vista de redução dos níveis de poro-pressão
no maciço sanitário”.
Especificamente para o aterro Bandeirantes, devido aos estudos e experimentos
realizados na área AS5 do aterro, os prestadores diretos tiveram suas rotinas alteradas
momentaneamente. Por conta da impermeabilização da área AS5, o monitoramento
geotécnico que era realizado mensalmente, passou a ser semanal. Os prestadores diretos
chegaram a ter reuniões periódicas com os prestadores indiretos a partir de 2009 devido à
implantação de 50.000m² de manta de PEAD no platô do aterro Bandeirantes.
Ao verificar a experiência de aterros que possuem uma única concessionária
(gestão do aterro e operação do biogás) a execução das tarefas e atividades tende a ter mais
êxito. Pela experiência dos aterros Bandeirantes e São João, afirma-se que muito tempo foi
despendido com divergências e outras questões burocráticas por existir duas empresas
atuando em um mesmo local.
Nesse sentido, uma atuação mais integrada das empresas concessionárias e do
setor público, engajados em solucionar os problemas provenientes das atividades exercidas
nos empreendimentos, poderia reduzir os impactos ambientais e contaminações, por meio da
melhoria na gestão e gerenciamento dos aterros, e ao mesmo tempo, otimizar a produção de
energia e redução da emissão de GEE a partir da captação do biogás.
aos drenos de biogás pela simples poda da vegetação, realizada pela concessionária responsável pela manutenção
do aterro, pode ocasionar a parada automática da usina de produção de energia elétrica; casos de avarias no
sistema de captação do biogás podem gerar um prejuízo ainda maior devido a morosidade no processo de
restabelecimento da atividade dos drenos - o restabelecimento dos drenos é uma tarefa a ser executada apenas
pela empresa encarregada da manutenção.
163
Para todos os casos estudados são mencionados nos DCPs e relatórios de
validação o desenvolvimento e difusão de tecnologias a partir da implantação dos projetos. De
acordo com os dados analisados, destaca-se a inovação incremental, decorrente da
implantação do MDL, referente à melhoria do sistema de captação de biogás, drenagem e
queima (T) em poços isolados, com aumento da eficiência na captação ou redução da
quantidade de gás fugitivo no aterro. Trata-se de inovação tecnológica (tangível) propiciada
pela melhoria na cobertura do aterro, nos materiais utilizados e na própria concepção dos
drenos e pela importação de equipamentos. Essa importação demandou e propiciou que
empresas nacionais71
passassem a realizar atividades de instalação e manutenção (T) e (C).
Apesar das melhorias apontadas, de modo geral, os aterros não avançaram a
eficiência do sistema de captação para aproveitamento do biogás. Candiani e Torres (2015) e
Silva et al (2013) apontam que há perda significativa de biogás pela superfície dos aterros
com MDL.
Ainda com relação às técnicas dos prestadores diretos (T), verifica-se o
estabelecimento de parâmetros para estimar geração de LFG que foram calibrados a realidade
do aterro e avançaram muito ao longo do tempo em modelagens.
Essas inovações foram acompanhadas do estabelecimento/aperfeiçoamento de
competências dos prestadores diretos (C) relacionadas à aquisição de conhecimentos teóricos
e práticos (para desenvolver e aplicar métodos e tecnologias) e de rotinas para o
monitoramento do aterro.
As atividades exercidas através da implantação de um projeto de MDL favorecem
o monitoramento dos parâmetros técnicos, dado que um sistema de captação, drenagem e
queima em poços isolados eficazes, evitam a emissão de gases à atmosfera, mitigando esse
efeito adverso dos aterros, especialmente, para os usuários diretos. No entanto, por conta da
pressão exercida pela captação de biogás, os prestadores indiretos (C) e diretos (C) devem ter
maior atenção ao comportamento do maciço sanitário do ponto de vista geotécnico - (T) e
(T).
71 Exemplos: Iastech – empresa que realiza instalação de manutenção do software de operação da usina de gás;
Aflon – empresa que produz as tubulações de PEAD utilizadas no aterro para a captação do gás; Incontrol –
empresa que realiza manutenção dos medidores de vazão; Mitsuba – empresa que realiza manutenção no gerador
de emergência; IPT – empresa que realiza calibração dos medidores de vazão e de outros equipamentos de
aferição da usina de gás.
164
Todos os fatores supracitados poderiam ser potencializados caso a interação entre
os agentes fosse mais efetiva - (C) e (C) – sobretudo, relacionados a rotinas. A proximidade
entre as empresas concessionárias tenderia a fomentar um processo de aprendizagem coletiva,
com a criação e desenvolvimento de conhecimentos a serem partilhados visando solucionar
problemas tecnológicos e organizacionais com que os agentes se deparam.
c) Entre órgãos públicos
Geralmente, é ínfima a participação dos órgãos públicos locais nos projetos de
MDL, principalmente nos projetos da iniciativa privada. Porém, o setor público, como
responsável pela provisão do serviço, deve assegurar que esta produção seja realizada de
modo adequado, cabendo ao Estado assumir o papel regulador, de fiscalização, incentivo e
planejamento.
Cabe nesse aspecto maior interação entre os setores privado-público e ações
conjuntas devem ser implementadas para se buscar maior aperfeiçoamento e benefícios
conjuntos em relação aos projetos de MDL.
Nos aterros públicos, os prestadores indiretos ligados à gestão de RSU não estão
envolvidos diretamente nos projetos de redução de GEE - especificamente em relação aos
recursos provenientes da venda dos créditos de carbono - e não há articulação entre as
secretarias no que tange ao projeto de MDL.
Ainda que exista um Capítulo nos Relatórios da Qualidade do Meio Ambiente
(RQMA)72
mencionando os projetos de MDL dos aterros Bandeirantes e São João, não há
nenhum tipo de análise dos referidos dados, apenas são reproduzidos para fins de
formalização e arquivamento.
Para os aterros privados, a interação entre as prefeituras dos municípios com o
órgão ambiental Estadual sobre as atividades desempenhadas pelos aterros ocorre com base
nas informações dos relatórios da Cetesb - Inventário Estadual de Resíduos Sólidos
Domiciliares (CETESB) - por meio do Índice de Qualidade de Resíduos- IQR.
Ou seja, guardadas as especificidades de cada caso, para todos os aterros
analisados, não há interação efetiva entre os prestadores indiretos em relação aos projetos de
72
Os RQMAs têm o objetivo de destacar as principais ações realizadas pelo Departamento de Controle de
Qualidade Ambiental (DECONT), da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA).
165
MDL, carecendo o desenvolvimento de competências (C) visando melhorar a comunicação
nos diferentes níveis organizacionais e relacionais em que se apresentam.
d) Entre secretarias/órgãos públicos e usuários
Para a interação entre prestadores indiretos e usuários diretos não foram
identificadas competências - (C) e (C) – e técnicas - (T) e (T) - concretizadas e que
influenciaram na geração de cobenefícios. As técnicas e competências demandadas pelos
usuários, que ainda não foram concretizadas, assemelham-se às expostas anteriormente na
categoria de interação entre as concessionárias e usuários diretos, que são: linguagem técnica
utilizada; lacunas de comunicação e interfaces com os usuários; carência de divulgação das
ações propostas no DCP baseadas nos aspectos do Anexo III; e técnicas dos prestadores para
reduzir a emissão de odores.
Nas audiências públicas dos aterros Bandeirantes e São João, foram citadas pelos
prestadores indiretos algumas ações73,74 relacionados às questões socioambientais a serem
priorizadas com os recursos dos projetos. No entanto, nos relatórios anuais de fiscalização
municipal dos prestadores indiretos, não há monitoramento efetivo para averiguar o que foi
concretizado.
Nos relatórios anuais de fiscalização municipal são obtidos os orçamentos
provenientes dos créditos de carbono do projeto de MDL referentes aos lotes comercializados
nos leilões que foram realizados com o suporte da BM&F Bovespa, aplicados em programas e
projetos (PMSP, 2008; PMSP, 2009a, PMSP, 2010, PMSP, 2011).
Averiguou-se que a aplicação dos recursos oriundos dos leilões dos aterros
públicos evidenciou baixo índice de valor empenhado, valor reservado para efetuar um
pagamento planejado, quando em comparação ao orçamento atualizado (24,21% em 2008 e
12% em 2009).
73
Ações citadas para o Bandeirantes: Centro de Formação Sócio-Ambiental Parque Anhanguera R$
8.000.000,00; Coleta Seletiva e Instalação de Ecopontos R$ 2.400.000,00; Implantação de Ciclovias R$
3.000.000,00; Urbanização da Bacia Bamburral R$ 4.000.000,00; Parque Linear Perus R$ 27.000.000,00;
Intervenção Sócio-Urbanísticas Córrego do Fogo Pirituba R$ 3.700.000,00; Implantação de 8 Praças Públicas R$
10.000.000,00; total previsto R$ 51.100.000,00 (PMSP, 2009; PMSP, 2011). 74
Ações citadas para o São João: Contratação de Instalação Hidráulica sobre obras na área do futuro parque
Sapopemba (R$20.148,04); Contratação de Cercamento de Área sobre obras na área do futuro parque
Sapopemba (R$ 2.453.803,32); Contratação de Instalação Elétrica do Parque Sapopemba (R$ 19.367,66);
Implantação do Parque Nebulosas - São Mateus (R$5.321.062,39) (PMSP, 2011).
166
Em relação aos dados de 2010, os recursos provenientes das RCE foram utilizados
basicamente para desapropriações de áreas para implantação e ampliação de parques. Para o
ano de 2010, houve um alto índice de valor empenhado quando em comparação ao orçamento
atualizado, de 96,53%.
O planejamento da aplicação dos recursos dos créditos de carbono parte de
diretrizes fundamentadas superficialmente, não apontando claramente quais seriam os
programas, projetos e atividades a serem realizados, bem como os prazos de cumprimento dos
compromissos assumidos. Nesse sentido, salienta-se a importância do desenvolvimento de
competências relacionais, rotinas e canais de comunicação, dos prestadores indiretos (C´) para
interagir com outras partes interessadas, especialmente com os usuários diretos do serviço.
De acordo com os usuários diretos, a implantação de parques não é atividade
prioritária para a população. Comparando-se, ao longo do tempo, os dados sobre os projetos
divulgados a serem realizados com os recursos do MDL, observam-se muitas disparidades em
relação ao que foi anunciado e efetivamente cumprido. Há menção de construção de áreas
para manejo dos resíduos, compras de equipamentos entre outras ações, no entanto, para os
usuários diretos as consultas às suas demandas foram realizadas superficialmente.
As lacunas de interação, da falta de disponibilidade / facilidade de acesso à
informação pelos prestadores indiretos aos usuários diretos prejudica o atendimento efetivo às
demandas locais. Assim, observa-se a pertinência de desenvolver competências (C) visando o
acompanhamento do cumprimento orçamentário municipal, métodos de acesso aos dados (T)
e métodos e procedimentos de accountability (T).
Outro ponto importante se refere à forma de concorrência aos recursos do crédito
de carbono, que é realizada por meio de editais de chamamento para apresentação de planos,
programas ou projetos com atendimento às diretrizes, prioridades e programas estabelecidos
anualmente pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
(CADES).
Ou seja, os usuários diretos e indiretos, devem primeiramente realizar algum
projeto (C) para concorrer aos recursos provenientes das RCE. De acordo com o prestador
indireto, os projetos/ planos / programas carecem de qualidade, requerendo capacitação para
serem bem elaborados, o que por muitas vezes pode ser fator limitante para os usuários
acessarem os recursos das RCE.
167
Sobre os prestadores indiretos (Amlurb e Decont) não há envolvimento com os
usuários diretos bem como, não há conhecimento das ações realizadas com o recurso da venda
das RCE. Novamente, existe lacuna de competência a ser desenvolvida (C´) de conhecimento,
rotinas e canais de comunicação.
Para os aterros privados, de modo geral, não há conhecimento de cooperativas
beneficiadas, tampouco existem entidades nessa modalidade habilitadas, social ou legalmente
legitimadas a receberem tais recursos, que seja do conhecimento dos prestadores indiretos.
Também não há conhecimento de iniciativas sobre educação ambiental desenvolvidas
especificamente com os recursos do projeto do mercado de carbono.
Nos casos específicos dos aterros Caieiras e Pedreira, os projetos existentes que
envolvem a comunidade do entorno, são frutos de compromissos estabelecidos no EIA Rima
e condicionantes da licença ambiental, e não por conta da implantação dos projetos de MDL.
e) Entre secretarias/órgão ambiental estadual e concessionárias
Também constituem o contexto para as inovações mencionadas o estabelecimento
de técnicas do prestador indireto (T´) em relação aos métodos de acompanhamento e
averiguação das atividades desenvolvidas pelos prestadores diretos, como os métodos de
inspeção visual, voltados aos problemas geotécnicos no aterro que sejam percebidos
visualmente.
Ainda, destacam-se conhecimentos (C´) dos engenheiros e técnicos dos
prestadores indiretos que vistoriam os aterros para manusear sistemas, equipamentos, recursos
tecnológicos, bem como o entendimento do processo de captação de biogás (encaminhamento
do biogás dos drenos do sistema de captação e encaminhamento dos mesmos através de toda a
rede coletora até a unidade de tratamento).
Nos aterros públicos, segundo os prestadores diretos, em termos competências
(C´) que os prestadores indiretos devem desenvolver para promover inovação, essas passam
fundamentalmente pelo estabelecimento de rotinas e canais de comunicação mais efetivos.
Por ora, a comunicação ocorre sumariamente por meio do envio de relatórios e também com
as visitas periódicas dos prestadores indiretos aos aterros.
As vistorias aos aterros encerrados contemplam: equipamentos; lagoa de chorume;
manutenção drenagem horizontal, manutenção drenagem vertical, manutenção canaleta,
168
descidas d´água nos taludes, vigilância, aspecto geral do local (erosão em taludes, bermas e
acessos), limpeza dos acessos, trincas em taludes, bermas e acessos; limpeza do canteiro;
manutenção de áreas gramadas; pistas de acesso; manutenção de cercas. Basicamente, na
vistoria verifica-se como está o comportamento do aterro.
As vistorias aos aterros privados e em funcionamento (Lara, Caieiras, Itapevi e
Pedreira) contemplam na parte de operação: compactação de lixo, cobertura de lixo, pátio de
descarga, condições dos acessos principais, equipamentos; lagoa de chorume; execução dos
drenos horizontais, execução dos drenos verticais, instalação de canaleta, execução descidas
d´águas transversais aos taludes, vigilância, aspecto geral do local, odor, vetores, erosão em
taludes, bermas e acessos, limpeza dos acessos, poeira. E na parte de manutenção: limpeza do
canteiro, balança, elevatórias, pistas de acesso, drenos verticais, descidas d´água nos taludes;
canaletas e drenagem horizontal, manutenção de cercas.
Reivindicam-se competências relacionais (C) e (C), dado que as vistorias não são
suficientes para sanar as lacunas de interação e articulação entre esses atores no que tange ao
projeto de MDL.
Outro ponto relaciona-se a carência de normas e métodos padronizados de
avaliação e amostragem de emissão de odores e monitoramento de gás. A atividade é
realizada caso a caso, de acordo com os critérios do próprio fiscal que vistoria o aterro. Diante
disso, há necessidade do desenvolvimento de técnicas (T) visando estabelecer procedimentos
de avaliação desse importante efeito adverso das atividades desenvolvidas em aterros
sanitários.
Por fim, como usina termelétrica (UTE) que utiliza biogás é prática recente no
Brasil, necessita-se desenvolver competências (C) práticas e teóricas para licenciar UTE de
biogás. Os prestadores diretos alegam demora por parte do órgão ambiental para aprovação da
licença.
169
Conclusão
No contexto pesquisado, as possibilidades de contribuição do mecanismo de
desenvolvimento limpo (MDL) para a gestão de resíduos sólidos urbanos (GRSU) destacam a
relevância da consideração das características técnicas setoriais dos serviços, com ênfase na
disposição final de resíduos em aterros, e da participação de prestadores e usuários diretos.
Evidenciam-se as lacunas de participação da sociedade civil, benefícios sociais
locais e as deficiências para avançar na eficiência na captação do biogás. As políticas
públicas, em especial, os instrumentos, princípios e objetivos da Política Nacional de
Resíduos Sólidos (PNRS) (Lei nº 12.305/2010) poderiam nortear e alavancar a promoção da
inovação no setor de RSU para as diversas partes interessadas. Isso converge com a hipótese
inicial do trabalho, ou seja, os projetos de MDL nos aterros sanitários estudados restringem o
foco da inovação ao aumento da eficiência operacional na captação de biogás. Isso ajuda a
explicar suas limitações em contribuir para a melhoria da qualidade do serviço público
municipal de resíduos sólidos urbanos calcada nos princípios da PNRS, de modo a promover
inovações que contemplem cobenefícios para as diversas partes interessadas.
Tendo em vista o duplo objetivo dos projetos de MDL de promover: a redução de
emissão de gases de efeito estufa GEE e o desenvolvimento sustentável no país hospedeiro do
projeto, por meio da geração de cobenefícios, o trabalho se propôs a analisar as oportunidades
de inovação no serviço de disposição final de resíduos sólidos em aterros com MDL alinhada
à geração de cobenefícios sociais e ambientais locais, e enfatizando as preferências das partes
interessadas.
Apesar de existir um número considerável de indicadores voltados a resíduos
sólidos, as abordagens adotadas são, geralmente, restritas aos aspectos técnicos do
gerenciamento de aterros. E no que tange a avaliação de cobenefícios no mercado de carbono
regulado, indicadores – e/ou outros instrumentos – para avaliar esses aspectos, encontram-se
em estágio embrionário.
170
Somado a isso, de acordo com as preferências das partes interessadas e em
consonância com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, as oportunidades de inovação
identificadas (concretizadas e potenciais) são mais amplas, não restritas à disposição final em
aterros, compreendendo: não geração, redução, reciclagem, contribuição dos projetos de MDL
para programas de educação ambiental e cooperativas de catadores de material reciclável nas
localidades dos aterros, elaboração de estudos de caracterização dos resíduos, diferentes
métodos de tratamento e a própria melhoria dos métodos e procedimentos realizados nas áreas
de disposição final.
Com a necessidade de uma visão mais global do tema, em especial quando se trata
de projetos de MDL, foram construídos indicadores com base em abordagens
interdisciplinares e multiagentes, levando em conta as diferentes partes interessadas para
avaliar os cobenefícios mencionados.
Neste sentido, este estudo demonstra também a aplicabilidade do método Delphi
como uma importante ferramenta para apoiar a construção e validação de indicadores que
avaliam os cobenefícios sociais e ambientais de projetos do mercado de carbono em aterros
sanitários, a fim de garantir que esses fatores são de fato incluídos ao longo do ciclo de vida
dos projetos. Os resultados das duas rodadas do Delphi mostram o refinamento dos
indicadores. Da primeira rodada para a segunda, os especialistas cujas opiniões se desviaram
muito da maioria - fora do interquartil - foram solicitados a explicar melhor e fornecer mais
argumentos para basear suas respostas divergentes e tiveram também a oportunidade para
reconsiderarem ou reverem suas respostas anteriores, desta forma, reduzindo possíveis vieses
em relação à descrição e conteúdo dos indicadores, avaliando a relevância deles.
Foram identificados cinco temas para a verificação de resultados do MDL:
participação das partes interessadas, com destaque para as populações do entorno dos aterros;
articulação entre os atores envolvidos, que apresentam interesses diferentes; benefícios,
incidindo sobre o contexto setorial de aplicação do MDL (com destaque para cooperativas de
catadores de material reciclável e transferência de tecnologia); monitoramento da qualidade
ambiental, com destaque para a questão da emissão de odores; e monitoramento dos gases,
destacando a eficiência do sistema de captação de biogás.
Por meio da aplicação dos indicadores de avaliação de cobenefícios, embasando-
se no arcabouço teórico sobre inovação em serviços, foi possível identificar oportunidades de
171
inovação concretizadas por meio das técnicas e competências que foram incorporadas aos
agentes, bem como, as oportunidades de inovação não concretizadas, ou seja, lacunas de
competências e técnicas das diferentes partes interessadas.
Sobre as oportunidades de inovação concretizadas
Considerando as técnicas e competências dos agentes envolvidos na produção e na
entrega do serviço, foram evidenciadas inovações tecnológicas e não tecnológicas que
incidem sobre a modificação das características do serviço de disposição final de resíduos em
aterros. As inovações estão relacionadas fundamentalmente ao interesse dos prestadores,
focalizando a eficiência operacional do sistema de captação de biogás: a cobertura final dos
aterros e o modelo de estimativa de produção de biogás.
De acordo com Gallouj e Weinstein (1997) inovações de melhoria consistem em
aumentar a qualidade de certas características do serviço sem modificar a estrutura geral do
sistema de vetores representando o produto. Observou-se também a pertinência de destacar
regulamentações (controle da emissão de odores e monitoramento de gás) que podem
influenciar no uso e escolha das técnicas dos prestadores diretos e indiretos.
Sobre as oportunidades de inovação não concretizadas
Especificamente sobre a participação das comunidades do entorno (usuários
diretos), são apontadas algumas limitações no âmbito do MDL, com destaque para: os prazos
considerados inadequados para que os stakeholders se manifestem acerca do projeto; a falta
de disponibilização dos documentos na língua nativa e a linguagem técnica utilizada nos
documentos do projeto (gerando assimetrias de informação); a falta de canais de comunicação
para recebimento de reclamações, dúvidas e comentários dos stakeholders; a necessidade de
divulgação das atividades relacionadas aos projetos de MDL ao longo de todo o período
creditício. O direito da sociedade à informação e ao controle social é destacado ainda como
um dos princípios da PNRS (BRASIL, 2010).
Para os aterros Bandeirantes e São João, a interação limita-se às audiências
públicas e reuniões plenárias e para os outros aterros, considera-se apenas a interface a partir
da disponibilização dos documentos nas plataformas online da UNFCCC e do MCT&I. São
ainda observados problemas de acesso às receitas provenientes da venda de Reduções
Certificadas de Emissões, destinadas ao Fundo Especial de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável (FEMA), que ocorre por meio de editais de chamamento e a
172
necessidade de desenvolver competências para produzir projetos de boa qualidade e, assim,
acessar as receitas provenientes da venda de créditos de carbono. Ainda, ressalta-se a
inexistência de meios para monitorar/ fiscalizar se as proposições descritas nos documentos
relacionados aos projetos são concretizadas.
A superação dessas lacunas de participação pode contribuir em direção ao
cumprimento dos requisitos relacionados ao envolvimento pleno e efetivo das comunidades
do entorno dos aterros no projeto por meio do acesso à informação e participação na tomada
de decisão.
Sendo a prestação de serviços configurada como multiagentes, conforme exposto
no conceito de RIPPS, o desenvolvimento de complementaridades e sinergias em meio aos
diferentes agentes envolvidos, cada um com seus próprios objetivos, técnicas e competências
específicas, é primordial.
Considerando as preferências das partes interessadas, constituem lacunas a serem
preenchidas na promoção da inovação pelo MDL: o desenvolvimento de competências
visando à divulgação das ações relativas aos projetos de MDL; tornar acessível o conteúdo
dos documentos relacionados aos projetos, sobretudo, devido à linguagem técnica empregada;
competências relacionais através da criação de canais de comunicação e espaços de interação
on-line e off-line; acompanhamento do cumprimento orçamentário municipal por meio de
métodos e procedimentos de accountability; capacitação para desenvolver projetos para
concorrer aos recursos provenientes das RCE; incentivo a programas de educação ambiental e
cooperativas de reciclagem; competências e rotinas para o monitoramento de odores e
técnicas de redução da emissão de odores.
Em termos de lacunas de inovação, destaca-se que não foram efetivadas alterações
que contemplem o interesse das comunidades do entorno referente à qualidade do ar, por meio
do controle da emissão de odores. Nesse sentido, há um problema para o qual métodos e
competências permanecem como lacunas no cenário estudado.
Sobre os princípios, objetivos e instrumentos da PNRS
Os projetos de MDL em aterros sanitários se tornam uma importante fonte em
potencial para a promoção de melhores práticas na GRSU e consequentemente, para
mitigação das mudanças climáticas, por meio da redução de emissão de GEE, embasando-se
na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS).
173
Para que os objetivos da PNRS sejam alcançados são contemplados como
instrumentos o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas
de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis e a educação ambiental,
elementos apontados como lacunas a serem preenchidas no contexto estudado.
Os Planos de RSU devem contemplar os inventários e o sistema declaratório anual
de resíduos sólidos, sendo importante ferramenta para a melhoria da qualidade dos dados
disponibilizados acerca da caracterização dos resíduos, contribuindo também para que as
estimativas da geração de biogás sejam mais condizentes com a realidade dos aterros.
São instrumentos propostos na PNRS a cooperação técnica e financeira entre os
setores público e privado para o desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, métodos,
processos e tecnologias de gestão, reciclagem, reutilização, tratamento de resíduos e
disposição final ambientalmente adequada de rejeitos.
E destacam-se como elementos indispensáveis da GRSU o reconhecimento dos
diversos agentes sociais envolvidos, identificando os papéis a serem cumpridos, bem como a
articulação entre estes agentes (público, privado e sociedade civil). Neste âmbito, salienta-se
além da cooperação técnica e financeira para GRSU, a integração das cooperativas de
catadores de materiais recicláveis e o incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão
ambiental para a melhoria dos processos produtivos e reaproveitamento dos resíduos sólidos,
o que inclui o aproveitamento energético do biogás.
Neste sentido, a cooperação entre as diferentes esferas de agentes, sob a ótica
sistêmica e abrangente da GRSU proposta na PNRS, levando-se em conta as vertentes
ambiental, social, cultural, econômica e tecnológica, bem como o direito à informação,
participação e controle social, são aspectos essenciais para que sejam potencializadas e
concretizadas, não só as inovações relacionadas ao interesse dos prestadores, mas os
benefícios às demais partes interessadas atreladas aos projetos de MDL. Isso é central para
orientar a revisão ou a reforma do MDL no sentido de potencializar a inovação e a geração de
cobenefícios.
Limites e trabalhos futuros
É importante levar em conta os limites da pesquisa: a) uma vez estabelecido o
recorte da pesquisa, com foco em projetos de MDL em aterros sanitários, decidiu-se não focar
de modo aprofundado nos indicadores para coleta seletiva de lixo, reciclagem, áreas de
174
transbordo, transporte etc. Embora existam elementos relevantes a serem considerados para
GRSU, estes vão além do escopo definido na pesquisa e a proposta de análise adotada
(projetos de MDL em aterros sanitários); b) as relações diretas de causa e efeito (o cenário é
avaliado antes e depois da implementação do projeto MDL).
Em relação ao futuro do MDL e à influência das políticas públicas relacionadas à
redução de GEE (tal como Política Nacional sobre Mudança do Clima e da Política Nacional
de Resíduos Sólidos), as Intenções de Contribuição Nacionalmente Determinadas” (do inglês
Intended Nationally Determined Contributions - INDCs) apresentadas pelo conjunto de
países na COP21 revelam que mais de metade dos documentos relatados indicam que as
Partes pretendem utilizar-se de instrumentos de mercado (créditos de carbono), mas não há
indicação clara de como será o formato do mecanismo para substituir e / ou melhorar o MDL
(UNFCCC, 2015).
Na INDC brasileira não há nenhuma menção de redução de emissões no setor dos
resíduos. Durante a COP 21, o portal on-line do Ministério do Meio Ambiente destacou a nota
"O Brasil discute a gestão de resíduos na COP 21", apontando os acordos setoriais apontados
na PNRS, como uma medida para reduzir as emissões e assegurar a eliminação
ambientalmente final de resíduos. Redução de emissões de GEE a partir de projetos de MDL
em aterros não foi mencionada.
Então, se por um lado, a aprovação do Acordo de Paris continua a considerar os
créditos de carbono como uma opção para auxiliar no cumprimento das metas das Partes, por
outro, requerem-se ajustes no sistema atual, especialmente no que diz respeito à geração de
benefícios locais e participação das partes interessadas.
Em resumo, para trabalhos futuros: a) os indicadores desenvolvidos precisam ser
testados em outros contextos geográfico e cultural; b) o recorte da coleta de dados nesta
pesquisa, no que diz respeito ao detalhamento de técnicas e competências, é sobre o serviço
de disposição final e não sobre a geração de energia nos aterros sanitários. Logo, para
trabalhos futuros, recomenda-se a ampliação do foco agregando também o serviço de geração
de energia nos aterros; c) análises futuras sobre os desdobramentos das políticas públicas
(PNRS, PNMC etc) e da COP-21 para o setor de RSU.
175
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Prospectivo Caderno de Pesquisas em Administração, São Paulo, v. 01, nº 12, 2º trim. 2000.
YIN, R. Case Study Research: Design and Methods (2ª Ed) Thousand Oaks, CA: SAGE
Publications, 1994.
ZARIFIAN, P. Objetivo Competência: Por uma Nova Lógica. São Paulo, Atlas: 2001.
194
Anexo I Apresentação do questionário
1. Apresentação do questionário de “Validação de indicadores para
avaliação de cobenefícios ambientais e sociais de projetos do MDL em
aterros sanitários”
Introdução
O questionário é referente ao desenvolvimento da tese de doutorado “Inovação em
serviços públicos e projetos do mercado de carbono em aterros sanitários: Perspectivas para o
setor de resíduos sólidos urbanos”, em elaboração por Silvia Regina Stuchi Cruz
(Departamento de Política Científica e Tecnológica/Unicamp), e relacionado ao projeto de
pesquisa (processo FAPESP 2011/00081-5) coordenado pela Profa. Sônia Regina Paulino
(EACH/USP).
Este questionário de Validação de Indicadores para Avaliação de Resultados de
Projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em Aterros Sanitários se dirige a
especialistas e pesquisadores com atuação nos temas mercado de carbono e/ou resíduos
sólidos urbanos. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) engloba atividades de
redução de emissão de gases de efeito estufa (GEE) por meio de projetos em uma ampla gama
de escopos setoriais, incluindo aterros sanitários. Em consonância com o artigo 12 do
Protocolo de Quioto, os projetos de MDL também devem promover a geração de cobenefícios
ambientais e sociais nos países em que são implantados.
A elaboração de formas de avaliação de cobenefícios para projetos do mercado de
carbono faz-se necessária. Para auxiliar no refinamento desta avaliação, a técnica Delphi é
adotada para a validação e aprimoramento dos indicadores propostos. O questionário Delphi
para validação dos indicadores foi preparado para aplicação por meio de interface eletrônica,
pela internet (Webdelphi). Cada respondente recebeu o hiperlink de acesso ao questionário na
Internet. E o período estipulado para resposta é de 30 dias.
Sua colaboração como respondente é fundamental para a consecução da pesquisa.
Os indicadores propostos para validação por especialistas foram elaborados de modo
participativo, uma vez que o processo de construção contou com uma consulta a atores-chave
em aterros com projetos de MDL (empresas concessionárias, prefeitura, associações do
entorno do aterro sanitário).
195
Ressalta-se que a participação dos stakeholders em distintas etapas de processos
de avaliação é um princípio orientador (Princípios de Bellagio) para se avançar em direção ao
desenvolvimento sustentável (PINTÉR et al, 2012).
Os indicadores para validação, sintetizados no Quadro a seguir, se apoiam em seis
temas: monitoramento da qualidade ambiental; monitoramento dos gases; uso futuro/
ocupação futura da área do aterro; acesso aos projetos de MDL e participação; articulação; e
contribuição dos recursos dos projetos de MDL para a GRSU.
196
Indicadores para a avaliação de cobenefícios Sociais e Ambientais em
projetos do mercado de carbono em aterros sanitários
Dimensão Social Temas Indicadores
Tema I:
Participação e
Acesso aos
projetos de
MDL
Participação das partes interessadas Existência de canais para a formalização de reclamação
Aceitação dos projetos por parte da população e de entidades ambientais não
governamentais
Divulgação das ações propostas no DCP baseadas nos aspetos do Anexo III para as
partes interessadas Linguagem e clareza dos documentos
Prazo de Consulta
Consulta antes da implantação e durante a execução do projeto
Tema II:
Articulação
Articulação entre secretarias municipais envolvidas Articulação entre secretarias envolvidas e empresas proprietárias e/ou gestoras dos aterros
Articulação entre secretarias municipais envolvidas e comunidade do entorno
Indicadores aplicáveis,
especificamente, aos aterros públicos
Articulação entre secretarias envolvidas e
concessionárias responsáveis pela coleta do biogás
dos aterros Articulação entre empresa gestora do aterro e
empresa responsável pela coleta do biogás em
relação ao plano de encerramento dos aterros Articulação entre empresa gestora do biogás e
comunidade do entorno Tema III:
Contribuição
dos recursos
dos projetos de
MDL para a
gestão de
resíduos
sólidos
urbanos
Cooperativas beneficiadas com os recursos do MDL Contribuição dos projetos de MDL para programas de Educação Ambiental
Contribuição para o desenvolvimento de tecnologias
Dimensão ambiental Temas Indicadores
Tema IV:
Monitoramento
da qualidade
ambiental
Monitoramento das águas superficiais e subterrâneas Monitoramento dos líquidos percolados
Monitoramento geotécnico: Estabilidade dos solos Monitoramento geotécnico: Comportamento do maciço de lixo
Tema V:
Monitoramento
dos gases
Emissão de gás fugitivo Captação de biogás
Odores Tema VI:
Ocupação
futura da área
do aterro
Cumprimento do plano de encerramento dos aterros
197
Sobre o preenchimento do questionário:
1. Cada respondente receberá por email o hiperlink de acesso ao questionário de
validação dos indicadores.
2. Favor preencher o questionário na Internet em um período de 30 dias a contar do
recebimento do hiperlink por email.
3. As instruções para a avaliação dos 24 indicadores, categorizados em seis temas, estão
descritas nas próprias questões, que são basicamente:
3.1. Analisar a descrição do indicador;
3.2. Avaliar o grau de importância do indicador na escala: Muito baixa; Baixa;
Regular; Alta; e Muito alta.
4. Após a finalização do preenchimento do questionário, não há necessidade de nenhuma
ação adicional, as respostas serão recebidas automaticamente.
5. Caso o respondente tenha algum arquivo relacionado ao escopo da pesquisa e/ou aos
projetos de MDL estudados, favor enviar por email ([email protected]).
6. Para esclarecimento de dúvidas e/ ou informações adicionais, favor contatar Silvia
Regina Stuchi Cruz ([email protected]). Telefone: +55 (11) 9 4155 5993.
198
2. Glossário dos termos utilizados no questionário
Glossário Definição
Acesso Alcance dos stakeholders ou partes interessadas aos benefícios resultantes
dos projetos de MDL nos aterros
Anexo III
Anexo III da resolução nº 01 de 11 de setembro de 2003, da Comissão
Interministerial de Mudanças Globais do Clima (CIMGC), Autoridade
Nacional Designada brasileira, que aponta os aspectos relacionados à
geração de cobenefícios locais que os projetos de MDL brasileiros devem
promover
Articulação Capacidade de atuar conjuntamente com outro(s) stakeholders
Autoridade Nacional
Designada (AND)
A AND tem por objetivo aprovar ou não os projetos de MDL,
averiguando se os projetos estão cumprindo com seu objetivo duplo:
redução das emissões de GEE e a promoção de cobenefícios socais e
ambientais locais. No Brasil é representada pela Comissão
Interministerial de Mudanças Globais do Clima (CIMGC)
Biogás
Gás produzido por meio da digestão anaeróbica da matéria orgânica
descartada nos aterros sanitários. Sua composição é caracterizada por
uma mistura de gases, sobretudo, o metano (CH4), o gás carbônico (CO2),
o hidrogênio (H2) e o ácido
sulfúrico (H2S)
Carta de aprovação A aprovação das atividades de projeto do MDL é conferida por meio de
uma Carta de Aprovação emitida pela AND
Cobenefícios
Benefícios sociais e ambientais, nos países com projetos de MDL, que
vão além dos benefícios de redução de gases de efeito estufa dos projetos
do mercado de carbono. De acordo com o Anexo IIII da resolução nº 01
de 11 de setembro de 2003, da Comissão Interministerial de Mudanças
Globais do Clima (CIMGC), os cobenefícios estão relacionados a cinco
aspectos: contribuição para a sustentabilidade ambiental;
desenvolvimento de condições de trabalho e geração líquida de emprego;
contribuição para a distribuição de renda; para a capacitação e
desenvolvimento tecnológico; e para a integração regional e articulação
com outros setores
Comunidade do
entorno
Representantes das organizações da sociedade civil e/ou cooperativas de
reciclagem do entorno dos aterros estudados
Delphi Técnica que objetiva alcançar o consenso em meio a diversidade de
opiniões dos especialistas
Dimensão Ambiental
Dimensão ambiental visa fornecer dados sobre a contribuição dos
projetos de MDL para a redução de impactos negativos relacionados aos
aterros sanitários ou para a redução de impactos ambientais no ambiente
físico ocupado pelos aterros sanitários
Dimensão Social
Dimensão visa evidenciar o acesso aos projetos de MDL e a Participação
das partes interessadas, sobretudo, das comunidades do entorno e
catadores de material reciclável a benefícios relacionados ao
desenvolvimento dos projetos de MDL
Gás fugitivo Emissões fugitivas de metano pela camada de
solo de cobertura do aterro
Geotécnico Relativo às propriedades do solo em função das atividades desenvolvidas
199
nos aterros
Líquidos percolados Águas de precipitação direta e as de escoamento superficial que tendem a
percolar por entre a massa de lixo, conduzindo poluentes
Maciço de lixo Resíduo compactado
Mecanismo de
Desenvolvimento
Limpo
Mecanismo de flexibilização previsto no Protocolo de Quioto que propõe
a negociação de créditos de carbono entre países emergentes e em
desenvolvimento e os países com metas de redução de emissão
Mercado de carbono Mercado no qual são negociados certificados de redução de emissão de
gás de efeito estufa
Ocupação futura Atividades que serão realizadas na área do aterro após seu encerramento
Participação
A participação dos stakeholders é tratada explicitamente pelo Comitê
Executivo do MDL, devendo ocorrer em todo o processo de
desenvolvimento dos projetos, levando-se em conta: a variedade de
stakeholders consultados para a discussão dos cobenefícios do projeto; a
percepção dos stakeholders acerca da contribuição da atividade do
projeto para o desenvolvimento sustentável local; e se suas reivindicações
estão sendo consideradas nas atividades do projeto de MDL nos aterros
Plano de
encerramento
Plano que aponta a recuperação ambiental e o projeto de
reaproveitamento da área utilizada após encerramento das atividades de
recebimento de resíduos
Protocolo de Quioto
O Protocolo de Quioto surgiu na 3° Conferência das partes da Convenção
Quadro das Nações Unidas sobre Mudaças Climáticas (UNFCCC -
United Nation Framework on Climate Change), realizada na cidade de
Quioto, Japão, em dezembro de 1997, visando a estabilização da
concentração dos gases de efeito estufa na atmosfera, apontando metas
redução da emissão desses gases
Stakeholders
A UNFCCC define stakeholders como: o público, incluindo os
indivíduos, os grupos ou as comunidades afetados, ou com possibilidade
de serem afetados, pela atividade de projeto do mecanismo de
desenvolvimento limpo
Webdelphi Ferramenta para a prospecção/ validação, em grupo, por meio da internet
200
Anexo II Questionário de Validação
Questionário de Validação de indicadores de avaliação de Cobenefícios
Sociais e Ambientais de projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
em aterros sanitários
Tese de Doutorado: Inovação em Serviços Públicos e Projetos do Mercado de
Carbono em Aterros Sanitários: Perspectivas para o Setor de Resíduos Sólidos Urbanos
Doutoranda: Silvia Regina Stuchi Cruz
Orientador(a): Prof(a). Dr(a). Sônia Regina Paulino
Dados do especialista
*Nome:
*E-mail:
*Nível de formação
Superior Completo
Mestrado
Doutorado
Outro (especifique)
*Instituição/empresa:
{Se acadêmico, especifique linha de pesquisa atual}
Dimensão Social
Tema I: Participação e Acesso aos projetos de MDL
Participação e Acesso aos projetos de MDL: refere-se à qualidade e abrangência
da participação das partes interessadas em todas as fases de desenvolvimento dos projetos de
MDL e ao alcance dos stakeholders ou partes interessadas aos benefícios resultantes dos
projetos de MDL nos aterros, respectivamente. Sendo o acesso constante as informações
relativas aos projetos de MDL, ponto chave para o efetivo controle social dos rebatimentos
positivos destas atividades.
201
Q1. Analise a descrição do indicador “Participação das partes interessadas” e
avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica o número de participantes nas reuniões/ número de
participantes nas audiências públicas no intuito de avaliar se as partes interessadas estão
participando das reuniões/ audiências públicas relativas aos projetos de MDL. Deseja incluir
sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q2. Analise a descrição do indicador “Existência de canais para a formalização de
reclamação” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o número de registros/ ano; % registros esclarecidos no
intuito de avaliar, primeiramente, se há algum canal de formalização de possíveis reclamações
e posterior esclarecimento destas. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
202
Q3. Analise a descrição do indicador “Aceitação dos projetos por parte da
população e de entidades ambientais não governamentais” e avalie seu grau de importância,
conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o número de reclamações formais/ ano visando avaliar se a
adoção dos projetos gerou transtornos às partes interessadas. Deseja incluir sugestões sobre a
descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q4. Analise a descrição do indicador “Divulgação das ações propostas no DCP
baseadas nos aspetos do Anexo III para as partes interessadas” e avalie seu grau de
importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica o número de documentos publicados (inclusive meio
digital) divulgando as ações propostas no DCP, baseadas nos aspetos do Anexo III, no intuito
de avaliar se essas atividades estão sendo divulgadas às partes interessadas bem como o meio
de comunicação utilizado. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
203
Q5. Analise a descrição do indicador “Linguagem e clareza dos documentos” e
avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica se é Adequada/ Não adequada a linguagem adotada nos
documentos do projeto. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q6. Analise a descrição do indicador “Prazo de Consulta” e avalie seu grau de
importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica se é Adequado/ não adequado o prazo de consulta de 30
dias estabelecido pela UNFCCC para o usuário oferecer sua contribuição ao projeto. Deseja
incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q7. Analise a descrição do indicador “Consulta antes da implantação e durante a
execução do projeto” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
204
1.Descrição: Identifica o Número de encontros realizados no intuito de avaliar se
o usuário foi consultado antes da implantação do projeto. Deseja incluir sugestões sobre a
descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Tema II: Articulação
Articulação: refere-se à articulação entre todos os atores envolvidos nos projetos
de MDL em aterros sanitários, abarcando setores público e privado e usuários (associações e
representantes da sociedade civil, cooperativas de catadores).
Q8. Analise a descrição do indicador “Articulação entre secretarias envolvidas” e
avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: identifica o número de reuniões / número de iniciativas e de
atividades realizadas em conjunto focando os projetos de MDL no intuito de verificar se
ocorre articulação entre as secretarias envolvidas com os projetos de MDL nos aterros
sanitários (geralmente, há mais de uma secretaria municipal envolvida nos projetos – de meio
ambiente e a secretaria responsável pela limpeza urbana municipal). Deseja incluir sugestões
sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
205
Q9. Analise a descrição do indicador “Articulação entre secretarias envolvidas e
empresas proprietárias e/ou gestoras dos aterros” e avalie seu grau de importância, conforme
indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o número de reuniões; número de documentos de
comunicação e/ou divulgação publicados no intuito de verificar se ocorre articulação entre as
secretarias envolvidas e concessionárias gestoras dos aterros. Deseja incluir sugestões sobre a
descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q10. Analise a descrição do indicador “Articulação entre secretarias municipais
envolvidas e comunidade do entorno” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a
seguir.
1. Descrição: Identifica o número de reuniões/número de documentos de
comunicação e/ou divulgação publicados no intuito de verificar se ocorre a articulação entre
secretarias municipais envolvidas e comunidade do entorno. Deseja incluir sugestões sobre a
descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
206
(Os indicadores 11, 12 e 13 são aplicáveis, especificamente, aos aterros
públicos).
Q11. Analise a descrição do indicador “Articulação entre secretarias envolvidas e
concessionárias responsáveis pela coleta do biogás dos aterros” e avalie seu grau de
importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o Número de reuniões/ Número de documentos de
comunicação e/ou divulgação publicados no intuito de verificar se ocorre articulação entre
secretarias envolvidas e concessionárias responsáveis pela coleta do biogás dos aterros.
Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q12. Analise a descrição do indicador “Articulação entre empresa gestora do
aterro e empresa responsável pela coleta do biogás em relação ao plano de encerramento dos
aterros” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o número de reuniões; número de documentos de
comunicação e/ou divulgação publicados no intuito de verificar se ocorre articulação entre
empresa gestora do aterro e empresa responsável pela coleta do biogás em relação ao plano de
encerramento dos aterros. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
207
Q13. Analise a descrição do indicador “Articulação entre empresa gestora do
biogás e comunidade do entorno” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a
seguir.
1.Descrição: Identifica o número de reuniões/ número de documentos de
comunicação e/ou divulgação publicados no intuito de verificar se ocorre articulação entre
empresa gestora do biogás e comunidade do entorno. Deseja incluir sugestões sobre a
descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Tema III: Contribuição dos recursos dos projetos de MDL para a GRSU
Contribuição dos recursos dos projetos de MDL para a GRSU: refere-se aos
benefícios gerados para a GRSU a partir dos recursos provenientes da venda dos créditos de
carbono, bem como, a partir das oportunidades de mudanças estruturais provocadas a partir
da implantação do projeto, de acordo com os aspectos do Anexo III e artigo 12 do Protocolo
de Quioto.
Q14. Analise a descrição do indicador “Cooperativas beneficiadas com os
recursos do MDL” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o número de cooperativas beneficiadas/ número de pessoas
beneficiadas no intuito de verificar se houve contribuição dos projetos de MDL nos aterros
para cooperativas do entorno dos aterros estudados. Deseja incluir sugestões sobre a descrição
do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
208
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q15. Analise a descrição do indicador “Contribuição dos projetos de MDL para
programas de Educação Ambiental” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a
seguir.
1. Descrição: Identifica o número de programas beneficiados/ número de pessoas
beneficiadas/ horas de capacitação no intuito de verificar se houve contribuição dos projetos
de MDL nos aterros para programas de educação ambiental voltados para a temática da
GRSU. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q16. Analise a descrição do indicador “Contribuição para o desenvolvimento de
tecnologias” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica o número de tecnologias desenvolvidas a partir dos
projetos de MDL em aterros. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
209
Dimensão Ambiental
Tema IV: Monitoramento da qualidade ambiental
Avanço da qualidade ambiental: refere-se à identificação de possibilidades de
redução de impactos negativos relacionados aos aterros estudados, no que tange ao
cumprimento do monitoramento dos parâmetros dos aterros, bem como o cumprimento de
metas e normas ambientais.
Q17. Analise a descrição do indicador “Monitoramento das águas superficiais e
subterrâneas” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica o número de amostragens/semestre e o número de não
conformidades/semestre obtidos no monitoramento das águas superficiais e subterrâneas.
Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para comentários sobre a descrição do indicador
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q18. Analise a descrição do indicador “Monitoramento dos líquidos percolados” e
avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica o número de amostragem/semestre e o número de não
conformidades/semestre obtidos no monitoramento dos líquidos percolados, dado que o
processo de decomposição dos resíduos orgânicos origina a formação de substâncias líquidas
poluentes. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
210
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q19: Analise a descrição do indicador “Monitoramento geotécnico: Estabilidade
dos solos” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1. Descrição: Identifica o número de amostragem/semestre e o número de não
conformidades/semestre obtidos no monitoramento geotécnico relativo à estabilidade dos
solos, visando à prevenção de acidentes decorrentes da movimentação dos taludes do aterro.
Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q20. Analise a descrição do indicador “Monitoramento geotécnico:
Comportamento do maciço de lixo” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a
seguir.
1. Descrição: Identifica o número de amostragem/semestre e o número de não
conformidades/semestre obtidos no monitoramento geotécnico relativo ao comportamento do
maciço de lixo, visando prevenir possíveis deslizamentos. Também, indica a evolução do
estágio de decomposição dos resíduos depositados. Deseja incluir sugestões sobre a descrição
do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
211
Tema V: Monitoramento dos gases
Monitoramento dos gases: refere-se à eficiência do sistema de captação do
biogás, tanto para otimizar a geração de créditos de carbono, quanto para minimizar os
impactos adversos nas comunidades do entorno.
Q21. Analise a descrição do indicador “Emissão de gás fugitivo” e avalie seu grau
de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o Volume de gás fugitivo/trimestre obtidos no
monitoramento da emissão de gás fugitivo, compreendendo melhorar a eficiência de captação
de biogás, e consequente geração de créditos de carbono estimados na validação do projeto.
Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Q22. Analise a descrição do indicador “Captação de biogás” e avalie seu grau de
importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica o volume total de biogás captado Nm3 /ano captado
permitindo ajustes e correções no sistema de drenagem de gás do aterro, para eliminação de
odores característicos deste gás. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
212
Q23. Analise a descrição do indicador “Odores” e avalie seu grau de importância,
conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica amostragens fora dos padrões de gás sulfídrico no biogás
/semestre obtidos no monitoramento de odores nos aterros compreendendo possíveis ajustes e
correções no sistema de drenagem de gás do aterro visando a coleta e condução eficiente e
segura do gás gerado. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim: abrir janela para comentários sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
Tema VI: Uso futuro da área do aterro
Uso futuro da área do aterro: refere-se ao plano de uso futuro da área. Esse
plano deve fazer parte do projeto do aterro. Geralmente, após o encerramento, essas áreas
são transformadas em jardins, parques, áreas esportivas e de lazer.
Q24. Analise a descrição do indicador “Cumprimento do plano de encerramento
dos aterros” e avalie seu grau de importância, conforme indicado a seguir.
1.Descrição: Identifica se é Adequado/ Não adequado o cumprimento do
cronograma do plano de encerramento dos aterros visando a recuperação ambiental e o
projeto de reaproveitamento da área utilizada após encerramento das atividades de
recebimento de resíduos. Deseja incluir sugestões sobre a descrição do indicador?
( ) Não
( ) Sim {Se sim:abrir janela para sugestões sobre a descrição do indicador}
2. Avalie o grau de importância do indicador
( ) Muito baixa
( ) Baixa
( ) Regular
( ) Alta
( ) Muito alta
213
Anexo III Estatísticas descritivas das duas rodadas do
Delphi por Tema
As Tabelas de 1 à 5 apresentam as estatísticas descritivas das rodadas do Delphi
separadas por Temas.
Tabela 1: Estatísticas descritivas das duas rodadas do Delphi para o Tema I Participação
Tema I Participação Indicador Mínimo Q1 Mediana Q3 Máximo
1. Número de participantes 4,0 4,0 5,0 5,0 5,0 2. Existência de canais para a formalização de reclamação 1,0 4,0 5,0 5,0 5,0 3. Aceitação dos projetos por parte da população e de
entidades ambientais não governamentais
3,0 4,5 5,0 5,0 5,0
4. Divulgação das ações propostas no DCP baseadas nos
aspetos do Anexo III para as partes interessadas
3,0 4,0 5,0 5,0 5,0
5. Idioma e clareza dos documentos 2,0 3,0 4,0 5,0 5,0 6. Prazo de Consulta 1,0 2,5 3,0 5,0 5,0 7. Consulta antes da implantação e durante a execução do
projeto
1,0 3,5 5,0 5,0 5,0
Tabela 2: Estatísticas descritivas das duas rodadas do Delphi para o Tema II Articulação
Tema II Articulação Indicador Mínimo Q1 Mediana Q3 Máximo
1. Articulação entre secretarias municipais envolvidas 1,0 3,0 4,0 5,0 5,0 2. Articulação entre secretarias envolvidas e empresas
proprietárias e/ou gestoras dos aterros
3,0 4,0 4,0 4,5 5,0
3. Articulação entre secretarias municipais envolvidas e
comunidade do entorno
3,0 4,0 4,0 5,0 5,0
4. Articulação entre secretarias envolvidas e concessionárias
responsáveis pela coleta do biogás dos aterros
3,0 3,5 4,0 5,0 5,0
5. Articulação entre empresa gestora do aterro e empresa
responsável pela coleta do biogás em relação ao plano de
encerramento dos aterros
1,0 3,5 5,0 5,0 5,0
6. Articulação entre empresa gestora do biogás e comunidade
do entorno
1,0 3,0 5,0 5,0 5,0
Tabela 3: Estatísticas descritivas das duas rodadas do Delphi para o Tema III Benefícios
Tema III Benefícios Indicador Mínimo Q1 Mediana Q3 Máximo
1. Cooperativas beneficiadas com os recursos do MDL 2,0 4,0 5,0 5,0 5,0 2. Contribuição dos projetos de MDL para iniciativas sobre
educação ambiental
3,0 4,5 5,0 5,0 5,0
3. Contribuição para o desenvolvimento de
tecnologias/metodologias
2,0 4,0 5,0 5,0 5,0
214
Tabela 4: Estatísticas descritivas das duas rodadas do Delphi para o Tema IV Monitoramento
da qualidade ambiental
Tema IV Monitoramento da qualidade ambiental Indicador Mínimo Q1 Mediana Q3 Máximo
1. Monitoramento das águas superficiais e subterrâneas 4,0 5,0 5,0 5,0 5,0 2. Volume de líquido percolado 3,0 3,0 4,0 5,0 5,0 3. Monitoramento geotécnico: Estabilidade dos taludes 4,0 4,5 5,0 5,0 5,0 4. Cumprimento do plano de encerramento dos aterros 4,0 4,0 5,0 5,0 5,0 5. Odores 2,0 3,5 4,0 5,0 5,0
Tabela 5: Estatísticas descritivas das duas rodadas do Delphi para o Tema V Monitoramento
de Gases
Tema V Monitoramento de Gases Indicador Mínimo Q1 Mediana Q3 Máximo
1. Emissão de gás fugitivo 4,0 4,0 5,0 5,0 5,0 2. Captação de biogás 3,0 4,5 5,0 5,0 5,0
