VIGIAGRO RELAT AÇÕES- 2006

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Relatório de Avaliação de Program a

Ações de Vigilância e Fiscalização no Trânsito

Internacional de Produtos Agropecuários

Relator Ministro Benjamin Zymler

Brasília, Brasil

2006

Brasil. Tribunal de Contas da União.

Relatório de avaliação de programa : Ações de Vigilância e

Fiscalização no Trânsito Internacional de Produtos Agropecuários /

Tribunal de Contas da União ; Relator Ministro Benjamin Zymler.

– Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas

de Governo, 2006.

142 p. : il. color.

1. Produto agropecuário. 2. Vigilância sanitária. 3. Programa de

governo, avaliação. I. Ações de Vigilância e Fiscalização no Trânsito

Internacional de Produtos Agropecuários (Brasil). II. Título.

Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

© Copyright 2006, Tribunal de Contas da União

Impresso no Brasil / Printed in Brazil

<www.tcu.gov.br>

Para leitura completa do Relatório, do Voto e do Acórdão

n.° 1.318/2006 - TCU – Plenário, acesse a página do TCU na

Internet, no seguinte endereço:

<www.tcu.gov.br/avaliacaodeprogramasdegoverno>


MinistrosGuilherme Palmeira, Presidente

W alton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente

Marcos Vinicios Vilaça

Valmir Campelo

Ubiratan Aguiar

Benjamin Zymler

Augusto Nardes

AuditoresAugusto Sherman Cavalcanti

Marcos Bemquerer Costa

Ministério PúblicoLucas Rocha Furtado, Procurador-Geral

Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral

Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador

Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador

Sérgio Ricardo C. Caribé, Procurador

APRESENTAÇÃO

O Tribunal de Contas da União lança esta série de publicações no intuito de divulgar amplamente avaliações

realizadas em programas governamentais, referentes a áreas relevantes e estratégicas para a sociedade.

Cada programa constitui-se em instrumento de organização da atuação governamental, que articula um

conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, visando à solução de um problema

ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.

As avaliações de programas realizadas pelo TCU buscam conhecer em que medida a intervenção governa-

mental, com a implementação de um determinado programa, colaborou para a solução do problema a ele rela-

cionado. O foco da fiscalização é o desempenho do programa e a sua eficiência operacional. A partir de análises

sistemáticas de informações sobre características, processos e resultados de cada programa ou ação, utilizando

critérios fundamentados, objetiva-se subsidiar os mecanismos de responsabilização por desempenho e contribuir

para o aperfeiçoamento da gestão pública, nas três esferas de governo.

Ao publicar os resultados das avaliações, o Tribunal garante maior transparência dos gastos públicos à socie-

dade e ao Parlamento e oferece informações suficientes e fidedignas que os permitam exercer de modo efetivo

o controle das ações de governo.

Este número contém a avaliação realizada nas Ações de Vigilância e Fiscalização no Trânsito Internacional

de Produtos Agropecuários, de responsabilidade da Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agri-

cultura, Pecuária e Abastecimento, o Voto de Sua Excelência, o Ministro-Relator Benjamin Zymler, e o Acórdão

do Plenário do TCU, proferido em Sessão de 2/8/2006.

Guilherme Palmeira

Ministro-Presidente

O sucesso dos trabalhos de natureza operacional, entre outros fatores, está relacionado à parceria que se

estabelece entre a equipe de auditoria e os dirigentes e técnicos do programa avaliado. Há de se ressaltar que,

durante realização do trabalho, a equipe técnica do MAPA prestou as informações e apresentou os documentos

necessários ao desenvolvimento da avaliação.

Cabe agradecer, também, o apoio prestado pelas superintendências federais de agricultura nos Estados do

Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina, Espírito Santo, Brasília, Sergipe, Pernambuco, Ceará, Pará

e Amazonas.

Registre-se, ainda, a valiosa contribuição dos especialistas e analistas presentes nos painéis de referência,

ocasiões em que foram discutidas a estratégia metodológica para a realização do presente trabalho, as conclusões

da avaliação, as recomendações propostas e os benefícios esperados.

AGRADECIMENTOS DA EQUIPE DE AUDITORIA

SUMÁRIO

Resumo; 11

1. Introdução; 15Antecedentes; 15

Identificação do objeto da auditoria; 15

Objetivos e escopo da auditoria; 17

Metodologia; 17

Organização do relatório; 18

2. Visão geral; 21Relevância; 21

Responsáveis e execução; 24

Beneficiários; 26

Aspectos orçamentários; 27

3. Minimização do risco de entrada de pragas e doenças no Brasil; 33Procedimentos de fiscalização insuficientes; 33

Deficiência no gerenciamento de lixo em áreas de portos e aeroportos; 41

Desatualização das normas acerca de mecanismos coercitivos; 45

Insuficiência de divulgação das normas para o trânsito de produtos agropecuários; 47

Limitações do Siscomex; 49

Outras deficiências operacionais; 52

Sobrecarga desnecessária de trabalho nas unidades de vigilância agropecuária; 54

4. Infra-estrutura e recursos humanos; 57Infra-estrutura deficiente; 57

Insuficiência de pessoal nas unidades do Vigiagro; 62

Carência de cursos de capacitação para fiscais; 67

Falta de assistência jurídica para os fiscais; 70

5. Articulação Institucional; 75Integração entre os entes envolvidos na fiscalização do trânsito internacional de produtos agropecuários; 75

6. Supervisão, controle e monitoramento da execução do Vigiagro pelo MAPA; 81Acompanhamento da execução do Programa; 81

7. Indicadores de desempenho; 87

8. Análise dos comentários dos gestores; 91

9. Conclusão; 95

10. Proposta de encaminhamento; 101

Apêndices; 109Apêndice I Lista de siglas; 109

Apêndice II Lista de tabelas; 110

Apêndice III Lista de figuras; 111

Apêndice IV Lista de gráficos; 111

Apêndice V Referências; 111

Apêndice VI Glossário; 117

Voto; 121

Acórdão; 135ACÓRDÃO Nº 1318/2006 -TCU-PLENÁRIO; 135

Ações de Vigilância e Fiscalização no Trânsito Internacional de Produtos Agropecuários 11

RESUMO

1. O objeto da auditoria são as ações de

vigilância e fiscalização no trânsito

internacional de produtos agropecu-

ários do Programa Segurança Fito-

zoossanitária no Trânsito de Produtos

Agropecuários, sob responsabilidade

do Ministério da Agricultura, Pecuária

e Abastecimento – MAPA. Essas ações

têm como foco o mercado externo,

mediante o exercício da vigilância

em portos, aeroportos e postos de

fronteiras, com o objetivo de impedir

a entrada no País de pragas e doenças

de origem animal e vegetal oriundas

de outros países.

2. As ações são executadas, desde 2004,

no âmbito do Programa de Vigilância

Agropecuária Internacional – Vigia-

gro, geridas pela Coordenação-Geral

do Sistema de Vigilância Agropecuária

da Secretaria de Defesa Agropecuária

do Ministério da Agricultura e do

Abastecimento – SDA/MAPA.

3. O Vigiagro é executado nas Superin-

tendências Federais de Agricultura,

por meio dos Serviços de Gestão da

Vigilância Agropecuária – VIGIA-

GRO/DT-UF, dos Serviços de Vigi-

lância Agropecuária – SVA e nas

Unidades de Vigilância Agropecuária

– Uvagro, localizados nos portos,

aeroportos, postos de fronteira e esta-

ções aduaneiras interiores – EADI.

4. O objetivo da auditoria foi investigar se o

Programa Vigiagro está suficientemente

estruturado para executar de forma

efetiva as ações que visam garantir a

sanidade no trânsito internacional de

produtos de origem animal e vegetal, de

forma integrada com os demais órgãos

do sistema. A auditoria também avaliou

se o programa conta com mecanismos de

monitoramento e avaliação que permi-

tam ao MAPA controlar e supervisionar

a execução das ações.

5. As estratégias metodológicas utilizadas

para o trabalho foram: pesquisa docu-

mental, análise de dados secundários,

metodologia COSO para verificação

de controles internos, pesquisa pos-

tal e visitas de estudo. Durante as

visitas, foram aplicadas entrevistas

estruturadas com os responsáveis pelos

VIGIAGRO/DT-UF, SVA, Uvagro,

bem como fiscais federais agropecu-

ários, representantes da Infraero e

das autoridades portuárias. Foram

realizadas, também, pesquisas postais

ou via correio eletrônico com todas as

VIGIAGRO/DT-UF, SVA e Uvagro.

Também foram enviados questionários

a todos os fiscais federais agropecuários

lotados nas unidades de vigilância.

6. Foram visitados portos, aeroportos,

postos de fronteira e Estações Adua-

neiras Interiores – EADI nos Estados

do Paraná, Santa Catarina, São Paulo,

Espírito Santo, Brasília, Sergipe, Per-

nambuco, Ceará, Pará e Amazonas.

Nesses estados foram aplicadas entre-

vistas estruturadas com os dirigentes

das unidades de vigilância, técnicos da

Infraero, Companhias Docas e Receita

Federal. Também foi aplicado roteiro

de observação direta e realizado o

levantamento fotográfico das instala-

ções das unidades.

TCU - Relatório de Avaliação de Programa12

7. Os estados foram selecionados em ra-

zão dos seguintes critérios: existência

de porto, aeroporto, estação aduanei-

ra interior e posto de fronteira com

movimento internacional de carga e

de passageiros; volume de produtos

exportados e importados e locais que

oferecem maior risco de entrada no

País de pragas e doenças.

8. A auditoria apontou oportunidades de

melhoria quanto à infra-estrutura das

unidades que executam o Programa, na

integração entre os agentes envolvidos

que podem influenciar o alcance de seus

objetivos, nos mecanismos de monito-

ramento e avaliação e nas ações que

asseguram a efetividade do Programa.

9. Os principais achados referem-se a:

inadequação da infra-estrutura das uni-

dades de vigilância agropecuária inter-

nacional; insuficiência de pessoal; oferta

insuficiente de cursos de capacitação

para os fiscais federais agropecuários; au-

sência de mecanismos institucionais que

garantam a boa integração dos órgãos

envolvidos na fiscalização em portos e

aeroportos; deficiência dos mecanismos

de supervisão e monitoramento do

Programa; ausência da aplicação das

sanções pecuniárias previstas na legis-

lação básica que regulamenta a defesa

sanitária animal e vegetal; e deficiências

dos mecanismos de divulgação das regras

de trânsito internacional de produtos

agropecuários.

10. Além disso, constataram-se deficiên-

cias nos procedimentos de fiscalização

realizados em algumas unidades do

Vigiagro no tocante ao acompanha-

mento e controle da destruição de

material orgânico proveniente das

áreas primárias, assim como à fisca-

lização de bagagens de passageiros

provenientes de vôos internacionais.

Também, observaram-se deficiências

na realização das atividades de fisca-

lização e controle da destruição do

lixo de bordo de aviões e navios e na

fiscalização de embalagens e suportes

de madeira.

11. Entre os aspectos positivos identifica-

dos estão: formação de forças de tra-

balho para atendimento emergencial

em unidades de vigilância que estejam

com quantitativo de pessoal insuficien-

te frente à demanda de serviço; adoção

do sistema de rodízio de servidores

entre as atividades desenvolvidas na

unidade localizada em Belém/PA, o

que proporciona capacitação dos fis-

cais para atuar em qualquer unidade

do estado, desempenhando tarefas

variadas, e dificulta a criação de vín-

culo com despachantes; realização de

campanha pelo MAPA no aeroporto

Salgado Filho, em Porto Alegre,

visando à conscientização dos passa-

geiros sobre os riscos que envolvem

o transporte de produtos e insumos

agropecuários, com distribuição de

folhetos, adesivos e revista em quadri-

nhos; e continuidade das reuniões das

comissões locais do extinto Programa

de Harmonização das Atividades de

Agentes de Autoridades nos Portos

(PROHAGE), criado com o objetivo

de tornar mais ágeis as atividades de

desembaraço das embarcações, cargas,

tripulantes e passageiros e reduzir os

custos portuários em Belém/PA, For-

taleza/CE e Vitória/ES.

12. Com o intuito de contribuir para a

melhoria do desempenho do Progra-

ma, formularam-se recomendações

ao MAPA, entre as quais se desta-

cam: levantamento das necessidades

de adequação da infra-estrutura e

de pessoal das unidades do Vigiagro,

informando às respectivas administra-

ções dessas áreas para que adotem as

providências cabíveis; realização de

concurso público para provimento de

cargos de fiscais e agentes administra-

tivos para as Unidades de Vigilância

Agropecuária, bem como implemen-

tação de mecanismos que incentivem

a permanência de servidores em locais

pouco atrativos ou de difícil acesso;

implementação de política de capa-

citação dos servidores; promoção da

efetiva inclusão de módulo em sistema

informatizado, que venha a ser imple-

mentado pelo MAPA, que possibilite

obter relatórios gerenciais atualizados

das atividades desempenhadas pelas

unidades do Vigiagro; atualização dos

valores previstos para as multas por

infração à legislação de segurança

fitozoossanitária, bem como a insti-

tuição de novas sanções para os casos

não previstos em lei; e incremento da

divulgação das ações do Vigiagro.

13. Foram feitas recomendações ao

MAPA e a outros órgãos, entre as

quais se destacam: juntamente com

os Ministérios da Saúde e do Meio

do Ambiente, regulamente os pro-

cedimentos a ser adotados para a

correta destinação dos resíduos sólidos

provenientes de navios e aviões e de

material resultante das fiscalizações

realizadas pelas unidades de vigilância

agropecuária, de acordo com o risco

fitozoossanitário que apresentem,

fazendo as adequações necessárias

nos Programas de Gerenciamento de

Resíduos Sólidos – PGRS relativos a

portos e aeroportos; em conjunto com

a Receita Federal, Agência Nacional

de Vigilância Sanitária e Infraero,

adote providências para disponibilizar

incineradores, adequados à legislação

ambiental, nos portos e aeroportos

com movimento internacional; e, em

conjunto com a Advocacia Geral da

União – AGU, estabeleça critérios e

procedimentos a ser adotados para a

solicitação de assistência e orientação

jurídica pelos fiscais à AGU.

14. Com a implementação das recomenda-

ções espera-se minimizar o risco de in-

gresso e propagação de pragas e doenças

no País, de maneira que os resultados

reflitam: adequação da infra-estrutura

e da lotação de pessoal nas unidades de

Vigilância Agropecuária Internacional;

aperfeiçoamento da qualificação dos fis-

cais para o exercício de suas atribuições;

identificação tempestiva de inconformi-

dades e de deficiências no desempenho

do Programa, bem como das medidas

necessárias para saná-las; integração

com outros órgãos cujas atividades re-

lacionam-se com as ações do Vigiagro;

desestímulo ao descumprimento das

normas sanitárias diante da possibilidade

de aplicação de sanções pecuniárias;

maior conscientização da população a

respeito da importância do atendimento

das exigências de segurança fitozoossa-

nitária; e acompanhamento e controle

da destruição de material orgânico

proveniente das áreas primárias.


ANTECEDENTES

1.1. Este relatório trata de avaliação das

ações de vigilância e fiscalização no

trânsito internacional de produtos

agropecuários do Programa de Segu-

rança Fitozoossanitária no Trânsito de

Produtos Agropecuários, sob responsa-

bilidade do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento – MAPA.

1.2. O Programa em tela foi selecionado

entre aqueles que figuram na Lei Or-

çamentária Anual – LOA 2004, priori-

zados segundo as diretrizes estratégicas

e os megaobjetivos definidos pelo

Presidente da República na Mensagem

que acompanha o PPA 2004/2007, o

tipo, a materialidade, a modalidade

de gestão e a forma de articulação das

ações dos programas, agrupadas por

função de governo. Nesse sentido, em

novembro de 2004, o Programa Segu-

rança Fitozoosanitária no Trânsito de

Produtos Agropecuários foi objeto de

estudo de viabilidade, nos termos do

art. 238, inciso III, do RITCU, que

concluiu pela conveniência e oportu-

nidade de realização de auditoria de

natureza operacional no Programa.

1.3. A sistemática de seleção adotada se

coaduna com o Plano Estratégico do

TCU para o período de 2003 a 2007,

aprovado pela Portaria TCU n.° 59, de

20 de janeiro de 2003. O TCU define

como um de seus objetivos estratégicos,

contribuir para a melhoria da prestação

dos serviços públicos e, como uma de

suas estratégias, fortalecer as ações de

controle voltadas para melhoria do

desempenho da gestão pública (TCU,

2003). Nesse sentido, o TCU avalia

programas de governo com o objetivo

de gerar informações para subsidiar

o processo de responsabilização por

desempenho e para formular recomen-

dações para aperfeiçoá-los.

1.4. A inclusão da auditoria no Pla-

no de Fiscalização do TCU para o

2º semestre de 2005 foi autorizada

pelo Acórdão n.° 879/2005 – Plená-

rio. A avaliação foi realizada entre

1o de agosto e 25 de novembro de

2005, com apoio do Projeto de Aper-

feiçoamento do Controle Externo com

Foco na Redução da Desigualdade

Social – CERDS. Esse projeto, co-

financiado pelo Governo Britânico,

tem por objetivo promover o uso de

metodologias de avaliação de progra-

mas com foco na questão da redução

da pobreza e da desigualdade social.

IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DA AUDITORIA

1.5. O objeto desta auditoria são as ações

de Vigilância e Fiscalização no Trân-

sito Internacional de Produtos Agro-

pecuários, que compõem o Programa

Segurança Fitozoossanitária no Trân-

sito de Produtos Agropecuários. Esse

programa tem por objetivo impedir a

introdução e disseminação de pragas

e de doenças na agropecuária. Visa,

ainda, preservar as áreas livres e os

sistemas produtivos regionais da disse-

minação interna de agentes biológicos

nocivos para, dessa forma, aumentar

a competitividade do setor.

1. INTRODUÇÃO


1.6. O Programa é composto por quatro

ações finalísticas que visam evitar da-

nos à economia, ao meio ambiente e

à saúde da população, provocados por

pragas e doenças presentes em produ-

tos agropecuários, bem como certificar

a sanidade dos produtos de origem

animal e vegetal exportados. As ações

orçamentárias são as seguintes:

a) Vigilância e Fiscalização do Trânsito

Interestadual de Vegetais e seus Produ-

tos (2134) e Vigilância e Fiscalização

do Trânsito Interestadual de Animais

e seus Produtos (2139), que têm o

objetivo de evitar a disseminação de

pragas e doenças dentro do País;

b) Vigilância e Fiscalização do Trânsi-

to Internacional de Vegetais e seus

Produtos (2180) e Vigilância e Fisca-

lização do Trânsito Internacional de

Animais e seus Produtos (2181), que

têm como foco o mercado externo,

mediante o exercício da vigilância em

portos, aeroportos, postos de fronteira

e aduanas especiais com o objetivo de

impedir a entrada no Brasil de pragas

e doenças de origem animal e vegetal

oriundas de outros países, bem como

certificar a sanidade dos produtos ex-

portados, de acordo com a legislação

internacional.

1.7. No primeiro semestre de 2005, o

TCU avaliou o Programa Nacional de

Erradicação da Febre Aftosa – PNE-

FA (Acórdão n.° 1.784/2005-TCU-

Plenário), também sob a responsa-

bilidade do MAPA. Nesse trabalho,

foram examinadas a atuação e a

estrutura dos postos de fiscalização

interestaduais e postos de fiscalização

internacionais, nesse caso, principal-

mente as fronteiras secas, nos locais

de maior fluxo de animais. Os postos

de fiscalização interestaduais são res-

ponsáveis pela vigilância do trânsito

interestadual de produtos agropecu-

ários (Ações 2134 e 2129).

1.8. Sendo assim, considerando que no

referido trabalho o sistema abrangido

pelos postos de fiscalização interesta-

duais já foi avaliado e que os postos de

fiscalização internacional examinados

estavam situados em áreas de fronteira

seca, esta auditoria teve como foco as

ações que tratam da vigilância fito-

zoossanitária no trânsito internacional

de produtos agropecuários, sobretudo

em portos, aeroportos, postos de fron-

teira e estações aduaneiras interiores

– EADI (Ações 2180 e 2181).

1.9. As ações objeto desta avaliação identi-

ficam-se com o Programa de Vigilância


gro, instituído pela Portaria Ministerial

n.° 297, de 22.06.98 (BRASIL, 1998c).

Cumpre esclarecer que o Vigiagro não

constitui um programa orçamentário.

Esse programa é composto, desde

maio de 2004, pelas ações Vigilância

e Fiscalização do Trânsito Interna-

cional de Vegetais e seus Produtos

(2180) e Vigilância e Fiscalização do

Trânsito Internacional de Animais

e seus Produtos (2181). Antes de

2004, as atividades do Vigiagro eram

desenvolvidas no âmbito do Programa

Controle de Fronteiras para Proteção

da Agropecuária.

1.10. O Programa atua com ênfase no mo-

mento da entrada dos produtos no

País. Outros países, como a Nova Ze-

lândia e Estados Unidos dão enfoque

diferente à segurança fitozoossanitá-

ria, enfatizando a redução dos riscos

nos países de origem dos produtos

(NAO, 2003).


1.11. Segundo sua portaria de criação, o Vi-

giagro tem por objetivo adequar todo o

sistema e os procedimentos operativos

relacionados à fiscalização federal

agropecuária, praticados nos pontos de

entrada e saída do País, às exigências

decorrentes dos compromissos assu-

midos com a Organização Mundial do

Comércio e com o Mercosul.

1.12. Considerando-se a justificativa para

sua criação e as ações que o compõem,

o Vigiagro tem entre seus principais

objetivos padronizar e harmonizar os

procedimentos de fiscalização agrope-

cuária nos pontos de ingresso e egresso

alfandegados e impedir a entrada no

Brasil de pragas e doenças oriundas

de outros países, com vistas a evitar

danos à economia, ao meio ambiente

e à saúde da população, bem como ga-

rantir a fitozoossanidade e a qualidade

dos produtos exportados.

OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA

1.13. O objetivo desta avaliação foi investigar

se o Programa Vigiagro está suficiente-

mente estruturado para executar de for-

ma efetiva as ações que visam garantir

a sanidade no trânsito internacional de

produtos de origem animal e vegetal, de

forma integrada com os demais órgãos

do sistema. Examinou-se também se

o programa conta com mecanismos

de monitoramento e avaliação que

permitam ao MAPA controlar e super-

visionar a execução das ações.

1.14. Para tanto, foram analisadas quatro

questões que abrangem as dimensões

de eficiência, eficácia, articulação ins-

titucional e efetividade do Programa e

trataram da infra-estrutura disponível

para a execução das ações, da integra-

ção entre os agentes envolvidos, do

monitoramento e supervisão realizados

pelo MAPA, bem como se as ações têm

sido suficientes para minimizar o risco de

entrada de pragas e doenças no País.

METODOLOGIA

1.15. A verificação dos controles internos

do Programa foi efetuada com a utili-

zação da metodologia COSO1, a qual

divide os controles internos em cinco

dimensões correlacionadas entre si:

ambiente de controle; avaliação dos

riscos; atividades de controle; informa-

ção e comunicação; e monitoramento.

Na aplicação da técnica, tomou-se

por base o rol de verificação adaptado

pelo TCU a auditorias de natureza

operacional, a partir de documento do

General Accountability Office (GAO,

2001), entidade de fiscalização supe-

rior dos Estados Unidos da América.

1.16. No exame das questões de auditoria

avaliadas realizou-se, também, análise

documental e de dados secundários,

bem como pesquisa postal e eletrôni-

ca com fiscais federais agropecuários

e com executores do programa em

cargos de direção.

1.17. Além disso, foram realizadas visitas de

estudo em portos, aeroportos, postos

de fronteira e estações aduaneiras inte-

riores localizados nos Estados do Para-

ná, Santa Catarina, São Paulo, Espírito

Santo, Brasília, Sergipe, Pernambuco,

Ceará, Pará e Amazonas. Na oportu-

nidade, foram aplicadas entrevistas

1 Abreviatura na língua inglesa do nome da instituição denominada The Committee of Sponsoring Organizations

of the Treadway Commission (Comitê das Organizações Patrocinadoras)


estruturadas com os dirigentes das unidades de vigilância, técnicos da Infraero, das Companhias Docas e da Receita Federal. Também foi aplicado roteiro de observação direta e reali-zado o levantamento fotográfico das instalações das unidades.

1.18. Para a seleção dos estados visitados foi considerada a existência de porto, aeroporto, estação aduaneira interior e posto de fronteira com movimento in-ternacional de carga e de passageiros, o volume de importação e exportação, bem como os locais que ofereciam maiores riscos de entrada no País de pragas e doenças.

1.19. Realizou-se, ainda, pesquisa postal e eletrônica com 26 Serviços de Gestão da Vigilância Agropecuária – VIGIAGRO/DT-UF, oito Serviços de Vigilância Agropecuária – SVA e 83 Unidades de Vigilância Agro-pecuária – Uvagro. Também foram enviados questionários a 542 fiscais federais agropecuários lotados nas unidades de vigilância.

1.20. Considerando o retorno da pesquisa até data na qual foi possível tabular os questionários, os índices de res-posta foram os seguintes: 75% de fiscais, 100% de VIGIAGRO/DT-UF e 74% de Uvagro e SVA.

1.21. A primeira escala de avaliação adotada pela pesquisa foi constituída por cinco pontos – Ótimo, Bom, Regular, Ruim e Péssimo. Associou-se a cada ponto um valor numérico, onde a pior avaliação – Péssimo – foi associada ao valor 1 e a melhor avaliação – Ótimo – ao valor

5, de tal forma que as opiniões dos di-versos segmentos entrevistados foram traduzidas por uma média simples.

Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo

5 4 3 2 1

1.22. A segunda escala utilizada para avaliação das respostas da pesquisa postal, constituiu-se também em cinco pontos, porém que variam de discordo totalmente, com valor 1, até concordo totalmente, com valor 5.

Concordo totalmente

Discordo totalmente

5 4 3 2 1

ORGANIZAÇÃO DO RELATÓRIO

1.23. Em seguida a esta introdução, o relató-rio apresenta a visão geral do Progra-ma, com informações sobre seu obje-tivo, principais atividades, recursos or-çamentários e financeiros. O capítulo três versa sobre a minimização do risco de entrada de pragas e doenças no País, enquanto o capítulo quatro avalia a suficiência da infra-estrutura e dos recursos humanos para a execução das atividades de fiscalização. O capítulo cinco aborda a questão da articulação institucional e o capítulo seis trata do controle e supervisão da execução do Vigiagro pelo MAPA. A avaliação dos indicadores de desempenho compõe o capítulo sete. Os comentários do gestor, a conclusão e a proposta de encaminhamento, constam, respec-tivamente, dos capítulos oito, nove e dez do relatório.


RELEVÂNCIA

2.1. O comércio exterior consiste na troca de bens ou serviços entre diferentes nações. O comércio internacional assume papel de destaque para a maior parte dos países porque im-plica oportunidade de ampliação da geração de riquezas para o país, com reflexo direto sobre o Produto Interno Bruto – PIB2.

2.2. Apesar de es tar presente em toda a história da humanidade, a importância econômica, social e política do comércio internacional ganhou maior proeminência nas últimas décadas, principalmente por causa da globalização. O processo de globalização vem diminuindo barreiras, distâncias e ampliando o comércio internacional.

2.3. O Brasil vem se beneficiando do cres-cimento do comércio internacional, expandindo sua pauta de exportações, e, dessa forma, gerando superávit crescente em sua balança comercial. De acordo com a Fundação Getúlio Vargas (FGV, 2005), em 2004, o total de exportações brasileiras representou US$ 96,5 bilhões, enquanto que o de importações foi de US$ 62,8 bilhões, gerando um saldo na balança comer-

cial de US$ 33,7 bilhões. Em 2005, o saldo da balança comercial alcançou o valor de U$ 44,76 bilhões.

2.4. Nesse contexto, o agronegócio ganhou espaço, contribuindo para a geração de divisas, criação de empregos e melhoria da qualidade dos produtos do País. Segundo dados da Companhia de Abastecimento (CONAB, 2006), baseados em informações fornecidas pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, em 2004, a exportação de produtos agropecuários rendeu US$ 43,6 bilhões, representando 36,9% do total exportado nesse mesmo ano3. Em relação às importações, os produtos agropecuários totalizaram US$ 5,1 bilhões, representando 7% do total importado pelo Brasil. Em termos de participação no PIB brasileiro, as exportações de produtos agropecuários, em 2005, representaram 2,46%.

2.5. Embora a expansão do comércio in-ternacional de produtos agropecuários entre os países tenha proporcionado a abertura de novos mercados e maior variedade de mercadorias para os con-sumidores, também propiciou o alas-tramento de pragas e doenças antes confinadas a suas regiões originais.

2 Valor agregado de todos os bens e serviços finais produzidos no país durante o período. Equivalente à renda

gerada no país.3 A CONAB, juntamente com o MAPA, trabalha o conceito de agronegócio envolvendo todos os produtos que

se originam do setor agropecuário, ou seja, todos os itens da Nomenclatura Comum do Mercosul – NCM ,

cuja matéria prima empregada é de origem agropecuária, independente do nível de agregação de valor que

possa ser atribuído na cadeia produtiva.

2. VISÃO GERAL


2.6. O risco de introdução de novas do-enças no rebanho e plantações nacio-nais foi um dos motivos que levaram os países a adotarem barreiras téc-nicas ou não-tarifárias ao comércio internacional. Algumas vezes, países utilizam essas barreiras para dificultar o acesso em seus mercados de pro-dutos importados, utilizando como argumento a proteção à sanidade de seus produtos e ao bem estar de seus cidadãos, quando efetivamente pra-ticam o protecionismo comercial.

2.7. Como forma de solucionar conflitos e garantir a proteção à saúde humana, animal e vegetal, foram criados vá-rios organismos internacionais para normatizar os critérios e as exigências fitozoossanitárias a ser seguidos pelos países membros.

2.8. Entre esses organismos destaca-se a Organização Mundial do Comércio – OMC, criada em 1994 e cuja principal função é facilitar a aplicação das regras de comércio internacional já acordadas internacionalmente, servindo de foro para negociações de novas regras ou temas relacionados ao comércio.

2.9. Após a consolidação da Organização Mundial do Comércio (OMC), advin-da do antigo Acordo Geral de Tarifas e Preços (GATT), o comércio inter-nacional ganhou ainda mais força, favorecendo o comércio internacional de commodities. No âmbito da OMC, buscando regulamentar o trânsito internacional de produtos e proteger a saúde humana, animal e vegetal, surgiu o Acordo de Aplicações de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias, conhecido como Acordo SPS.

2.10. A introdução de organismos poten-cialmente nocivos (insetos, fungos, vírus, ácaros, nematóides, plantas daninhas, que são genericamente denominadas pragas) em áreas do sistema produtivo pode ter conseqü-ências de diversas naturezas, como danos e perdas de cultivos, perda de mercados de exportação pela presen-ça de pragas, aumento dos gastos com controle de pragas, impacto sobre os programas de manejo integrado de pragas, danos ambientais pelo uso fre-qüente de agrotóxicos, custos sociais como desemprego, pela eliminação ou diminuição de determinado cultivo em uma região, redução de fontes de alimentos para a população e outras (DIAS, 2005).

2.11. Pode-se também destacar os danos ao ecossistema causados por invasões biológicas. A importação de produtos agrícolas pode implicar entrada de espécies exóticas, o que pode colocar em perigo o ecossistema já existente e a diversidade biológica, em muitos casos resultando na extinção de espécies nativas. Dessa forma, os países devem fiscalizar a entrada de produtos estrangeiros em seus terri-tórios, sobretudo o Brasil, onde existe enorme diversidade biológica.

2.12. Como exemplo marcante de danos socioeconômicos causados pela in-trodução de organismos ou espécies invasoras pode-se citar a fome que assolou a Irlanda, em 1840, provocada pelo fungo, Phytophtora infestans, que ataca a batata, e que posteriormente foi introduzido na América do Norte, afetando comunidades que viviam desse produto (OLIVEIRA, 2005).


2.13. No Brasil, pode ser citada a introdu-ção da praga do bicudo do algodão, em 1982, causando grande impacto à economia nacional, principalmente à Região Nordeste, fazendo com que o País passasse do papel de um dos maiores exportadores mundiais do produto para o de maior importador (OLIVEIRA, 2005).

2.14. Exemplo mais recente de praga que acometeu é a ferrugem da soja, que entrou no País em 2001 e que, de acordo com levantamento realizado pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa provocou perdas de cerca de 4,5 milhões de toneladas de soja, na safra 2003/04. Associando o que deixou de ser colhi-do e os gastos com o controle químico (fungicidas e despesas com aplicação), o custo causado pela ferrugem da soja foi de aproximadamente US$ 2 bilhões (LANDGRAF, 2004).

2.15. Outro exemplo é o da Sigatoka Negra, praga que ataca as plantações de ba-nana e foi identificada pela primeira vez no continente asiático em 1963, nas Ilhas Fiji, no Vale de Sigatoka. No continente americano, a doença foi inicialmente detectada em Honduras em 1972, na Costa Rica em 1979 e em 1981, na Colômbia. Em fevereiro de 1998, foi identificada no Brasil nos Municípios de Tabatinga e Benjamin Constant no Estado do Amazonas. Cumpre registrar que nesses municí-pios o Programa Vigiagro não possui unidades de fiscalização.

2.16. Em auditoria conduzida para investigar a proteção da Inglaterra e do País de Gales contra pragas e doenças de ori-

gem vegetal, o National Audit Office, entidade de fiscalização superior do Reino Unido, esclarece que as epide-mias de doenças vegetais que causam danos significativos são raras no meio natural, onde diferentes espécies de plantas crescem juntas, e pragas e doenças não têm a mesma oportuni-dade de se espalharem. As pragas e os predadores tendem a alcançar um balanço ecológico no meio natural. Em contraste, os meios de agricultura e horticultura criados pelo homem são caracterizados por campos ou estufas com pouca ou nenhuma variedade de espécies. Tais ambientes podem ser hospedeiros ideais para uma grande variedade de patogenias vegetais, nos quais a invasão por uma peste pode causar sérios danos na ausência de predador natural. Entre os anos de 2002 e 2003, foram identificadas pra-gas ou doenças em cerca de 2% das inspeções realizadas no Reino Unido. No período, identificou-se 1.400 casos de contaminação em 64.000 inspeções realizadas (NAO, 2003).

2.17. Em relação à saúde humana, o NAO ressalta ainda que as pragas e doen-ças vegetais impõem menos riscos que as animais. Seus principais im-pactos são de natureza econômica. (NAO, 2003).

2.18. De acordo com informações de pes-quisadores da Embrapa da área de Recursos Genéticos e Biotecnologia, existem 315 espécies que podem colo-car em risco o agronegócio e os ecos-sistemas brasileiros. Deste total, 18% atacam sementes ou grãos, outros 9% podem acompanhar plantas orna-mentais e 22%, as madeiras de emba-


lagens. A lista de pragas de expressão quarentenária para um país pode conter organismos em três categorias: a) pragas exóticas ao país; b) pragas presentes no país, com distribuição restrita e sob controle oficial e c) or-ganismos especificados como pragas não-quarentenárias regulamentadas que, mesmo já disseminados no país, apresentam grande potencial de con-seqüências econômicas e ambientais, comprometedoras da qualidade do material de propagação vegetativa.

2.19. Os principais meios de introdução de pragas são: produtos trazidos por passageiros de viagens internacionais, veículos, material vegetal para o con-sumo e cultura, importação para fins científicos sem autorização do MAPA, vetores, cargas não-agrícolas e emba-lagens (MARINHO, 2005).

2.20. Ainda segundo informações da Em-brapa, com relação ao ingresso ilegal de produtos no país, os principais pontos de entrada são por bagagem de passageiros de viagens internacionais e por encomenda postal. Não se pode desconsiderar, também, a existência de outras rotas de entrada, a exemplo de contrabandos em fronteira. Porém, esses casos fogem à competência de atuação direta do MAPA.

2.21. Quanto aos produtos de origem ani-mal, a questão se torna mais severa, considerando que, além do potencial impacto econômico gerado pela con-taminação de animais de criação, as doenças de origem animal podem afetar a saúde humana, com risco de morte, em alguns casos.

2.22. Como exemplo, pode ser citada a encefalopatia espongiforme bovina

(BSE), também conhecida como doença da vaca louca. Identificada em 1986 no Reino Unido, a doença encontra-se disseminada para outros países da Comunidade Européia, de-vido à reciclagem, sem controle, de carne, ossos, sangue e vísceras usados na fabricação de ração animal. Vários casos de encefalopatias em pessoas foram constatados, devido ao consumo de carne de animais contaminados.

2.23. No Brasil, o uso da proteína animal na fabricação de ração para bovinos é proibido e o risco de desenvolvimento da doença é mínimo, já que a maior parte do rebanho nacional se alimenta de pastagens. A entrada da BSE em um país livre dessa doença pode co-locar em risco a segurança alimentar, com conseqüências danosas para a saúde pública e causar impacto eco-nômico negativo no setor produtivo.

RESPONSÁVEIS E EXECUÇÃO

2.24. O Programa de Segurança Fitozoos-sanitária é gerenciado pela Secretaria de Defesa Agropecuária – SDA, dire-tamente subordinada ao Ministro da Agricultura. Para execução do progra-ma a Secretaria dispõe da Coordena-ção-geral de Vigilância Agropecuária, de departamentos de sanidade vegetal e saúde animal e de unidades locais de fiscalização.

2.25. O Gerente do Programa é o Secretário de Defesa Agropecuária e o Gerente Executivo é o Coordenador Geral de Vigilância Agropecuária. O Gerente Executivo acumula a função de Coorde-nador Nacional das ações de vigilância e fiscalização no trânsito internacional de produtos agropecuários, responden-do também pelo Comitê Central do


Programa de Vigilância Agropecuária Internacional – Vigiagro.

2.26. De acordo com a Portaria de criação do Vigiagro, o Programa é composto de um Comitê Central e de Subcomitês de Gestão de Vigilância Agropecuária Internacional nos portos, nos aero-portos e nos postos de fronteira. A implementação e a coordenação das ações do Vigiagro está sob responsa-bilidade técnica e executiva do Co-mitê Central, o qual está diretamente subordinado ao Gabinete do Secretá-rio de Defesa Agropecuária.

2.27. Ao Comitê Central incumbe, entre outras atribuições, estabelecer os princípios básicos da gerência técnico-administrativa entre os Subcomitês da Gestão do Vigiagro nos portos, nos aeroportos e nos postos de fronteira; estabelecer a harmonização e a padro-nização dos procedimentos operativos da fiscalização federal sobre os produtos agropecuários na exportação/importa-ção, em consonância com a legislação pertinente; gerir o intercâmbio de conhecimentos técnicos operacionais em níveis nacional e internacional; e promover a articulação institucional com as demais autoridades interve-nientes no processo da liberação de cargas agropecuárias na exportação e importação.

2.28. Aos Subcomitês de Gestão do Vigiagro compete, entre outras atribuições, as-sessorar a coordenação das atividades de fiscalização das cargas agropecu-árias, em trânsito de exportação e importação, de forma padronizada.

2.29. Com a edição da Portaria n.° 300, de 16 de junho de 2005 (BRASIL, 2005f), que aprovou o Regimento Interno das

Superintendências Federais de Agri-cultura, Pecuária e Abastecimento, foram criadas as seguintes unidades finalísticas para execução do Vigiagro nos estados:

a) Serviço ou Seção de Gestão de Vigilân-cia Agropecuária – VIGIAGRO/DT-UF (27 unidades);

b) Serviço de Vigilância Agropecuária – SVA (8 unidades);

c) Unidade de Vigilância Agropecuária – Uvagro (105 unidades).

2.30. De acordo com o art. 23 do Regi-mento Interno, aos VIGIAGRO/DT-UF, em articulação com as demais unidades organizacionais finalísticas das Superintendências Federais de Agricultura, compete, entre outras atribuições: programar, promover, orientar e controlar a execução das atividades de vigilância agropecuá-ria, em portos, aeroportos, postos de fronteira e aduanas especiais; coletar, processar e manter os dados do Sis-tema de Informações de Vigilância Agropecuária – Vigiagro, do Minis-tério; acompanhar, orientar e realizar auditorias nas unidades subordinadas tecnicamente; promover a articula-ção com as autoridades aduaneiras, policiais e outras relacionadas ao comércio internacional, para harmo-nizar as ações de vigilância.

2.31. Compete aos SVA e Uvagro exe-cutar as atividades de vigilância agropecuária em portos, aeroportos, postos de fronteira e aduanas es-peciais. Cumpre esclarecer que os SVA também são Uvagro, contudo, como possuem volume maior de cargas a ser fiscalizadas, são mais bem estru-turados e contam com maior número de fiscais.


2.32. As principais atividades desenvolvidas nas unidades de vigilância podem assim ser resumidas: realização de exames de animais; inspeção de pro-dutos agropecuários, forragens, caixas e materiais de acondicionamento e embalagens, produtos para alimenta-ção animal, produtos veterinários e de agrotóxicos; exame de bagagens de passageiros em trânsito internacional; aplicação de medidas de desinfecção, desinfestação, apreensão, interdição ou destruição de animais, vegetais, partes de vegetais, de seus produtos e derivados, além de materiais de acondicionamento e embalagens; expedição de certificados sanitários para trânsito internacional; e análise e tratamento no licenciamento de importação e exportação, conforme legislação vigente.

2.33. O Vigiagro opera em 31 portos, 27 aeroportos internacionais, 27 postos de fronteira e 27 aduanas especiais.

2.34. Na esfera internacional, entrou em vigor a partir de 1995, após a Rodada Uruguai da OMC, o Acordo para aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias – SPS/OMC, que dis-põe sobre todas as medidas sanitárias e fitossanitárias que visam proteger a sanidade humana, vegetal e animal.

2.35. De acordo com o art. 3º do SPS, as medidas serão baseadas em padrões internacionalmente aceitos, estabe-lecidos pela Organização Mundial de Saúde Animal (OIE), que trata das questões pertinentes à saúde

animal ou pela Convenção Interna-cional para Produção Vegetal (IPPC) (BURNQUIST, 2003).

2.36. As atividades de proteção de plantas, incluindo as de quarentena, são disci-plinadas pela Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimenta-ção (FAO), por meio da Convenção Internacional para Proteção dos Vegetais (CIPV). Internamente os pa-íses devem contar com Organizações Nacionais de Proteção Fitossanitária (ONPFs).

2.37. O Departamento de Sanidade Vege-tal-DSV/MAPA é a ONPF brasileira e responde pela harmonização e estabe-lecimento das medidas fitossanitárias.

2.38. Ao Sistema de Vigilância Agropecu-ária Internacional cabe garantir que a normatização estabelecida pelos organismos internacionais seja cum-prida pelos portos, aeroportos, postos de fronteira e estações aduaneiras interiores.

BENEFICIÁRIOS

2.39. O PPA define que o público-alvo do Programa Segurança Fitozoossani-tária é composto por produtores e comerciantes de produtos agropecuá-rios. De uma perspectiva mais ampla, verifica-se que os objetivos das ações de vigilância internacional alcançam toda a população, pois além da prote-ção da agropecuária brasileira, visam evitar danos à saúde da população e ao meio ambiente.


ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS

2.40. O Programa “Segurança Fitozoossanitária no Trânsito de Produtos Agropecuários”, do PPA 2004/2007, consta nas Leis Orçamentárias Anuais – LOA dos exercícios de 2000 a 2003 com o nome de “Controle de Fronteiras para a Proteção da Agro-pecuária”. A tabela 1 apresenta a execução orçamentária e financeira do Programa no período 2000/2003.

2.41. De acordo com os dados apresenta-dos, observa-se que houve decrés-cimo nos recursos destinados ao Programa. No ano de 2003, foram alocados 48,78% dos recursos desti-nados no ano de 2000. Apesar disso, no mesmo período, o Programa teve elevada execução orçamentária, alcançando uma média de 87,87%. Para o exercício de 2004 (Tabela 2), a dotação orçamentária do Progra-ma foi de R$ 15.819.363,00, valor menor que aquele autorizado para o exercício anterior, R$ 35.063.011,00. Segundo o gestor, por essa razão não houve celebração de convênios com os estados em 2004 e os recursos foram destinados para a realização de auditorias, emissão de blocos de Guia de Trânsito Animal – GTA, exames laboratoriais, treinamento de veterinários credenciados e vistoria nos postos de fronteira.

Tabela 1 – Histórico Orçamentário/Finan-

ceiro do Programa Controle de Fron-

teiras para Proteção agropecuária, de

2000 a 2003.Valores expressos em R$olvidos pelo Correio por

problemas no ende-reço do destinatário e

aqueles que retornaram após o prazo de encer-ramento da digitação.

Fonte: Câmara dos Deputados (Banco de

Dados de Acompanha-mento da Execução

Orçamentária e Restos a Pagar da União).

(1) Créditos consigna-dos = crédito inicial (LOA) + suplemen-tações - anulações

+ transferências recebidas - transfe-rências concedidas.(2) Os valores refe-rem-se à Execução

Orçamentária Efetiva = valor liquidado no exercício (X) - restos a pagar inscritos no

exercício (X) e cancela-dos no exercício (X+1).(3) Execução financeira

no exercício = valor liquidado no exercício

(X) - restos a pagar inscritos no exercício

(X) + restos a pagar do exercício (X-1) pagos no exercício (X). Não

contempla restos a pagar anteriores a

2000, uma vez que a estrutura orçamen-

tária era diferente.(4) Valores atualizados

até 27/01/2006.

2.42. Ressalte-se que a ação de maior ma-terialidade do Programa em 2005 é a de fiscalização do trânsito interesta-dual de animais e seus produtos, que recebeu o montante de R$ 9.760.126, o que representa cerca de 34% dos recursos orçamentários de todo o Programa. Essa ação foi objeto de avaliação, no primeiro semestre de 2005, quando da auditoria realizada no Programa Nacional de Erradicação da Febre Aftosa – PNEFA (Acórdão n.° 1.784/2005-TCU-Plenário).

2.43. No exercício de 2005, houve cres-cimento do volume de recursos do Programa, devido ao aumento do fluxo internacional de produtos agro-pecuários decorrente da assinatura de novos tratados internacionais e da importância estratégica do programa na manutenção dos mercados externos por meio da garantia da sanidade dos

ExercícioLei +

Créditos1(a)

Execução

Orçamentária2 (b)

Execução

Financeira3 (c)

Execução

Orçamentária (b/a)

2000 71.879.740 59.946.076 35.101.293 83,40%

2001 17.446.386 16.620.514 38.454.377 95,27%

2002 44.155.101 40.004.265 42.761.684 90,60%

2003 35.063.011 31.522.778 27.091.607 89,90%


2.45. Nota-se que houve baixa execução orçamentária do Programa no exer-cício de 2004, atingindo 52,7 %. No exercício de 2005, o nível de execu-ção orçamentária mostrou-se ainda mais baixo, representando apenas 46% do programado.

2.46. As Tabelas 3 e 4 apresentam a exe-cução orçamentária e financeira das ações que compõem o Programa Vigiagro.

2.47. No exercício de 2004, houve uma drástica redução na alocação de re-

Tabela 2 – Histórico Orçamentário/Finan-ceiro do Programa Segurança Fitozoos-sanitária no Trânsito de Produtos Agro-pecuários de 2004 e 2005.Valores expressos em R$Fonte: Câmara dos Deputados (Banco de Dados de Acompanha-mento da Execução Orçamentária e Restos a Pagar da União).

produtos exportados. Nesse sentido, a Lei Orçamentária Anual para 2005, alocou para o Programa orçamento de R$ 28.699.907 bem como a manutenção das ações contidas na Lei Orçamentária de 2004.

2.44. A tabela seguinte apresenta a execução orçamentária e financeira do Programa Se-gurança Fitozoossanitária no Trânsito de Produtos Agropecuários nos exercícios de 2004 e 2005.

Exercício

Lei +

Créditos1

(a)

Execução

Orçamentária2

(b)

Execução

Financeira3

(c)

Execução

Orçamentária

(b/a)

2004 15.819.388 8.338.548 9.731.440 52,7%

2005 28.699.907 13.222.695 5.966.666 46,0%

Previsão PPA 2004/2007 43.096.800

% de realização financeira do PPA 36,42%

curso para a Ação 2181 (Vigilância e Fiscalização do Trânsito Internacio-nal de Animais e seus Produtos), que correspondeu a menos da metade do que foi alocado para a Ação 2180 (Vigilância e Fiscalização do Trânsi-to Internacional de Vegetais e seus Produtos). Além disso, a execução orçamentária para aquela ação foi de 69,7%, enquanto nos três anos anteriores, esse valor foi sempre superior a 90%. Esse fato foi obser-vado também para a Ação 2180, que apresentou execução orçamentária de 50,40%.

(1) Créditos consignados = crédito inicial (LOA) + suplementações - anulações + transferências recebidas

- transferências concedidas.

(2) Os valores referem-se à Execução Orçamentária Efetiva = valor liquidado no exercício (X) - restos a pagar

inscritos no exercício (X) e cancelados no exercício (X+1).

(3) Execução financeira no exercício = valor liquidado no exercício (X) - restos a pagar inscritos no exercício

(X) + restos a pagar do exercício (X-1) pagos no exercício (X). Não contempla restos a pagar anteriores a

2000, uma vez que a estrutura orçamentária era diferente.

(4) Valores atualizados até 27/01/2006.


ExercícioLei +

Créditos1 (a)

Execução

Orçamentária2 (b)

Execução

Financeira3 (c)

Execução


2000 2.594.138 2.107.353 1.775.724 81,24%2001 3.589.786 3.353.267 3.119.925 93,41%2002 3.619.086 3.556.850 4.104.438 98,28%2003 3.364.987 3.171.894 3.050.666 94,26%2004 500.000 348.857 368.250 69,7% 2005 5.104.000 2.052.471 1.061.570 40%Previsão PPA 2004/2007 2.443.299% de realização financeira do PPA 58,52%Meta física (partida inspecionada – unidade) 9.035


ceiro da Ação Vigi-lância e Fiscalização do Trânsito Interna-cional de Vegetais e

seus Produtos - 2180, de 2000 a 2005.

Valores expressos em R$Fonte: Câmara dos

Deputados (Banco de Dados de Acompanha-

mento da Execução Orçamentária e Restos

a Pagar da União).

ExercícioLei +

Créditos1 (a)

Execução

Orçamentária2 (b)

Execução

Financeira3 (c)

Execução


2000 1.111.642 834.187 689.162 75,04%2001 1.934.183 1.812.293 1.653.035 93,70%2002 1.949.992 1.867.465 2.149.272 95,77%2003 1.654.993 1.517.858 1.507.576 91,71%2004 1.300.000 655.797 600.448 50,40% 2005 5.104.000 3.333.595 1.242.084 65,00%Previsão PPA 2004/2007 6.352.577% de realização financeira do PPA 29%Meta física (partida inspecionada – unidade) 813.161


ceiro da Ação Vigi-lância e Fiscalização do Trânsito Interna-cional de Animais e

seus Produtos - 2181, de 2000 a 2005.

Valores expressos em R$Fonte: Câmara dos

Deputados (Banco de Dados de Acompanha-

mento da Execução Orçamentária e Restos

a Pagar da União).




inscritos no exercício (X) cancelados no exercício (X+1).


(X) + restos a pagar do exercício (X-1) e pagos no exercício (X). Não contempla restos a pagar anteriores a






inscritos no exercício (X) e cancelados no exercício (X+1).


(X) + restos a pagar do exercício (X-1) pagos no exercício (X). Não contempla restos a pagar anteriores a




2.48. No exercício de 2005 foram alocados R$ 5.104.000,00 para cada ação, valor supe-rior às dotações orçamentárias dos anos anteriores, particularmente para a Ação 2180, que desde o ano 2000 teve dotação inferior a dois milhões de reais. Em 2005, a execução orçamentária da ação 2180 apresentou-se superior ao verificado no exercício de 2004, representando 65% do programado. A Ação 2181 apresentou execução orçamentária de 40%, abaixo da média dos últimos anos.

2.49. Além dos recursos orçamentários previstos para as Ações 2180 e 2181, que com-põem o Programa Vigiagro, existem mais R$ 900.000,00 destinados à construção de instalações para execução de atividades de vigilância fitozoossanitária em alguns dos principais portos do país. Os recursos são provenientes da Política Nacional de Infra-Estrutura Portuária do Ministério dos Transportes e serão implementados por meio da “Agenda Portos”, composta, entre outros, pelos Programas Corredor Leste (0230), Corredor Nordeste (0235) e Corredor Transmetropolitano (0231).

2.50. Em meados de 2004 foram iniciadas atividades de pesquisa nos principais portos brasileiros para ações emergenciais de melhoria de desempenho, sob a coordena-ção da Casa Civil da Presidência da República, com a participação dos seguintes Ministérios: Transportes, Agricultura, Desenvolvimento Indústria e Comércio, Planejamento, Meio Ambiente e Fazenda. As visitas e pesquisas resultaram em um plano emergencial de investimentos denominado Agenda Portos e na Medida Provisória n.° 217/2004 (BRASIL, 2004c), que posteriormente foi convertida na Lei n.° 11.093/2005 (BRASIL, 2005b).

2.51. A Agenda Portos teve como produtos as Portarias n.°s 977 (BRASIL, 2004b) e 978 (BRASIL, 2005c), respectivamente de 16/12/04 e de 16/01/05, ambas da Casa Civil da Presidência da República. A primeira constituiu grupo técnico interministerial para coordenar, acompanhar e monitorar as ações emergenciais e prioritárias nos principais portos brasileiros e a segunda designou os seus membros.

2.52. A Portaria n.° 33/2005 (BRASIL, 2005d), do Ministério dos Transportes, instituiu o Grupo de Trabalho Permanente – GTP–Portos, com a incumbência de acompanhar e monitorar as ações emergenciais e prioritárias nos portos do país. O GTP-Portos é composto de cinco membros titulares e seus respectivos suplentes, que devem acom-panhar as ações nos Portos de Santos, Salvador, Aratu, Itajaí, São Francisco do Sul, Paranaguá, Rio Grande, Itaqui, Rio de Janeiro, Sepetiba e Vitória e estará sob a co-ordenação do Departamento de Programas de Transportes Aquaviários da Secretaria de Gestão dos Programas de Transportes do Ministério dos Transportes – DEPTA.

2.53. Entre as ações previstas para ser executadas na Agenda Portos, está a construção de instalações para o desenvolvimento das atividades relacionadas com a vigilância fitozoossanitária, atividade para a qual foi alocado o valor de R$ 100.000,00 para cada porto.

2.54. Não obstante a importância da iniciativa, os recursos destinados para aplicação nas instalações de vigilância agropecuária nos portos beneficiados não são suficientes para atender as necessidades de adequação da infra-estrutura nas unidades do Vigiagro.


3.1. Este capítulo trata da dimensão da efetividade do Programa, avaliando se as ações do Vigiagro são suficientes para minimizar o risco de entrada no País de pragas e doenças que ameaçam o patrimônio agropecuário brasileiro, ao mesmo tempo em que garantem a qualidade dos produtos exportados. Após a análise dos dados e informações pode-se concluir que as atividades do Vigiagro estão sujeitas a limitações normativas e materiais que as tornam insuficientes para garantir o alcance de seus objetivos.

PROCEDIMENTOS DE FISCALIZAÇÃO INSUFICIENTES

3.2. Verificou-se que procedimentos de fiscalização previstos na legislação básica não estão sendo realizados ou estão sendo realizados de modo ineficiente, em razão do número insuficiente de fiscais nas unidades e da falta de infra-estrutura física para a realização dos tratamentos previstos na legislação. Além disso, a pouca integração com outros órgãos inter-venientes na fiscalização do comércio exterior desfavorece a realização das atividades, aumentando o risco fitozoossanitário.

3.3. Os Regulamentos de Defesa Sani-tária Vegetal e Animal, Decretos n.° 24.114/34 e 24.548/34, respecti-vamente, dispõem sobre a proibição de importação de produtos de origem vegetal e animal sem autorização prévia do Ministério da Agricultura, bem como sobre procedimentos de

fiscalização e da estrutura de vigilância fitozoosanitária.

3.4. O Manual de Procedimentos Opera-cionais da Vigilância Agropecuária Internacional, aprovado pela IN/SDA n.° 26/2001, dispõe sobre os procedi-mentos a ser utilizados na fiscalização e inspeção do trânsito internacional de produtos agropecuários nos aero-portos internacionais, portos, postos de fronteira e aduanas especiais. Esse documento foi desenvolvido a partir da interpretação e compilação da legislação básica que dá suporte à vi-gilância fitozoossanitária, objetivando aperfeiçoar os mecanismos operacio-nais do sistema, esclarecer, orientar e disciplinar os princípios determinados pela legislação vigente, padronizando as ações desenvolvidas.

3.5. Esses normativos, entre outros pro-cedimentos, definem rotinas para a fiscalização de bagagens de passageiros em trânsito internacional; fiscalização de alimentos para consumo próprio de tripulação em navios; fiscalização de alimentos para consumo em navios de passageiros em viagem turística pela costa brasileira; fiscalização de lixo de bordo de aviões, de navios cargueiros e de passageiros; e fiscalização em correios e empresas privadas (courrier) e bagagem desacompanhada.

3.6. O primeiro aspecto a ser analisado refere-se à fiscalização em terminais de passageiros em aeroportos interna-cionais. De acordo com os capítulos V e VI do manual, compete ao Sistema

3. MINIMIZAÇÃO DO RISCO DE ENTRADA DE PRAGAS

E DOENÇAS NO BRASIL


de Unidades Vigiagro examinar, em articulação com as autoridades adu-aneiras, a bagagem de passageiros, acompanhados ou não, com vistas a detectar produtos e derivados de origem animal ou vegetal, que pos-sam veicular agentes etiológicos de doenças e pragas.

3.7. Verificou-se, todavia, que os critérios utilizados para a fiscalização em ter-minais de passageiros não levam em consideração o risco fitozoossanitário envolvido. De acordo com o capítulo V do Manual do Vigiagro, a fisca-lização de bagagem acompanhada deverá ser realizada em consonância com a Receita Federal, atendendo a legislação vigente.

3.8. Na prática, verifica-se que a fiscali-zação de bagagens nos terminais de passageiros é realizada apenas quando demandada pela Receita Federal ou quando, mediante identificação visu-al, o fiscal detecta o transporte desse tipo de produto pelos passageiros. De modo geral, os fiscais federais agrope-cuários designados para acompanhar os desembarques ficam em bancadas específicas dentro do terminal, acom-panhando visualmente o desembaraço de malas e bagagens. Caso a Receita, ao proceder a análise da bagagem de passageiros que tenham sido escolhi-dos para fiscalização (canal verme-lho), detecte a presença de produtos agropecuários, a unidade de vigilância é comunicada para que adote as pro-vidências cabíveis.

3.9. Em todos os aeroportos visitados, os fiscais federais agropecuários entre-vistados informaram que solicitam aos fiscais da Receita Federal a abertura de bagagens, quando desconfiam que o passageiro esteja transportando produtos agropecuários. Todavia, esse procedimento está sujeito ao bom re-lacionamento pessoal entre as equipes de fiscalização, sem que seja aplicado procedimento institucionalizado.

3.10. Cabe ressaltar que os critérios de parametrização4 utilizados pela Re-ceita Federal, tanto para selecionar produtos importados quanto para a definição da amostra de passageiros a ser fiscalizados, baseiam-se no risco de elisão fiscal. No tocante à área de agricultura não existem critérios es-pecíficos para a parametrização, visto que, de acordo com os normativos existentes, 100% das bagagens deveria ser objeto de inspeção. No entanto, na prática, com os recursos atualmente disponíveis, a inspeção completa não é realizada, nem seria possível. Logo, deveriam existir critérios de prioriza-ção da fiscalização com base nos riscos fitozoossanitários envolvidos.

3.11. Verificou-se ainda, aeroportos onde não estava sendo realizado esse tipo de fiscalização em razão do número insuficiente de fiscais, caso do Aero-porto Internacional de Manaus/AM e do Aeroporto de Foz do Iguaçu/PR. Situação semelhante foi constatada na ponte que liga o Brasil à Argentina onde, apesar do tráfego ininterrupto,

4 O despacho de importação se inicia com o registro da declaração de importação (DI) no Siscomex – Sistema

Integrado de Comércio Exterior. As declarações de importação são parametrizadas para canais de conferência

aduaneira que podem ser: verde, amarelo, vermelho ou cinza. Cada canal representa uma forma de análise

diferente do produto.


a fiscalização só ocorre durante doze horas ao dia. Ainda com relação à fronteira entre Brasil e Argentina, cumpre registrar a baixa eficácia da fiscalização de veículos no posto de fronteira de Foz do Iguaçu, situado próximo à Argentina, tendo em vista que o posto localiza-se distante da ponte e que existem desvios que po-dem ser utilizados caso os motoristas queiram evitar a fiscalização.

3.12. Ainda com relação à fiscalização em terminais de passageiros, cum-pre registrar que, segundo dados da Infraero, o fluxo internacional de passageiros nos aeroportos brasileiros vem demonstrando uma tendência crescente desde 2003, quando o número foi de cerca de 10 milhões, aumentando para 11 milhões em 2004 e mais de 12 milhões em 2005, representando uma das mais impor-tantes fontes de risco de entrada de produtos agropecuários não autori-zados no País (Infraero, 2006).

3.13. Na Inglaterra, em 2003, o movimento internacional de passageiros foi de cerca de 27 milhões de pessoas, quase o triplo do movimento registrado nos aeroportos brasileiros no mesmo ano, com pouco mais de 10 milhões de passageiros internacionais. Ainda assim, nesse País, embora a ênfase da fiscalização recaia sobre produtos im-portados, sobretudo para garantir a sua qualidade, a fiscalização das bagagens de passageiros é efetuada também sob a ótica da segurança fitozoossanitária (NAO, 2005).

3.14. Assim, é imprescindível que se enfatize a fiscalização das bagagens, também sob o ponto de vista da vigilância fi-tozoossanitária, a fim de minimizar o

risco de entrada de pragas e doenças no País e resguardar o patrimônio agropecuário brasileiro. Para que isso ocorra é imprescindível a aprovação de normas conjuntas entre Receita Federal e MAPA para a fiscalização em terminais de passageiros de aero-portos internacionais que levem em consideração o risco fitozoossanitário envolvido.

3.15. Com a finalidade de melhorar a fisca-lização, os fiscais sugerem que sejam disponibilizadas bancadas de inspeção de bagagens de passageiros, utilizan-do, inclusive, detector de material orgânico. Outra sugestão concerne à autonomia da Vigilância Agropecu-ária para a fiscalização de bagagens, definindo-se parâmetros específicos para a vigilância fitozoossanitária, e desvinculando-a de subordinação à Receita Federal.

3.16. Segundo o gestor, o MAPA está negociando com a Receita Federal a aprovação de normas conjuntas entre a SDA e a SRF para fiscalização em terminais internacionais de passa-geiros e do trânsito internacional de embalagens e suportes de madeiras.

3.17. No que concerne a cargas e encomen-das, os procedimentos adotados pelos Correios e por empresas de courrier são semelhantes aos realizados em termi-nais de passageiros, ou seja, as cargas e encomendas de produtos agropecuários somente são fiscalizadas caso tenham feito parte da amostragem realizada pela Receita Federal ou caso o importa-dor tenha espontaneamente declarado sua natureza. Os chefes dos serviços de vigilância informaram que a fiscalização é feita por demanda da Receita, quando esta verifica a presença de produtos de


origem animal ou vegetal, ou quando há comunicação do correio no caso das cargas e encomendas declaradas.

3.18. De acordo com os dados da pesquisa, 35,8% dos fiscais informaram não existir fis-calização de cargas/encomendas transportadas pelo correio oficial, enquanto 29,9% informaram que existia, mas não era satisfatória. Com relação à fiscalização de cargas/encomendas transportadas por empresas privadas (courrier), 35,1% dos fiscais afirma-ram não existir e 27,8 % avaliaram que a fiscalização não é satisfatória. O Gráfico 1 apresenta os resultados da pesquisa.

Gráfico 1 – Opinião dos fiscais federais agropecuários sobre a fiscalização de cargas e encomendas por meio de correio oficial e courrier.Fonte: pesquisa postal com fiscais

3.19. Ainda de acordo com os dados da pesquisa postal, os fiscais concordam que a fisca-lização de cargas e encomendas transportadas pelo correio oficial representa risco de entrada de pragas e doenças no País (média: 4,27), assim como as cargas e encomendas transportadas por empresas particulares (média: 4,18).

3.20. Quanto à fiscalização de alimentos para consumo em navios, o capítulo IV do Manual do Vigiagro estabelece procedimentos a ser seguidos pelo fiscal caso exista a bordo pro-dutos cujo ingresso esteja proibido no País. Existindo incinerador no navio, o produto poderá continuar a ser consumido e os resíduos serão incinerados. Porém, caso não seja possível proceder à incineração, o produto deve ter seu consumo proibido, e os volumes que o contêm lacrados. Na hipótese de não ser viável efetuar o isolamento, o fiscal é orientado a lacrar a câmara fria e comunicar à Unidade Vigiagro do próximo porto brasileiro onde o navio irá atracar.

3.21. O Manual do Vigiagro também estabelece procedimentos para a fiscalização de alimen-tos para consumo em navios de passageiros em viagem turística pela costa brasileira, dispondo que, caso seja verificada a presença de produto cujo ingresso no País esteja proibido, este será rechaçado ou incinerado.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Não existe Existe mas não é

satisfatório

Existe e é satisfatório

Correio oficial

Courrier


3.22. Entre as unidades de vigilância visita-das, realização desse tipo de fiscaliza-ção somente foi constatada nos portos de Fortaleza, Pecém e Recife. Nesses portos, a fiscalização é realizada con-juntamente pelas equipes da Receita Federal, Polícia Federal, Agência Na-cional de Vigilância Sanitária - Anvisa e Instituto Brasileiro do Meio Ambien-te e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama.

3.23. A fiscalização de lixo de bordo de avi-ões e navios representa mais um ponto crítico para a eficácia do programa. Foi detectada a necessidade de defi-nição de critérios para destinação de resíduos sólidos que representem risco fitozoossanitário. Esse assunto será tratado no parágrafo 3.42 e seguintes deste relatório.

3.24. Outro procedimento a ser analisado detidamente é o que trata da fiscali-zação de embalagens de madeira. Por ocasião da realização da auditoria, a questão era regulamentada pela Portaria Interministerial MMA/MF n.° 499/99, dos Ministérios da Agri-cultura e Fazenda, e na Instrução Normativa n.° 4/2004 da Secretaria de Defesa Agropecuária. Essas nor-mas tratavam da adoção de medidas fitossanitárias para o manejo do risco de pragas quarentenárias associadas à madeira, visando reduzir o risco de ingresso e disseminação de pragas que possam ser veiculadas em embalagens de madeiras, a exemplo do besouro chinês e da vespa da madeira.

3.25. Em 03 de março de 2006 foi editada a IN 07/2006, revogando a IN 04/2004, adotando as recomendações técnicas

da Norma Internacional de Medida Fitossanitária – NIMF n° 15/2003 e estabelecendo regulamento técnico que disciplina os requisitos para o uso da marca de certificação brasileira. A medida deverá entrar em vigor 60 dias após sua publicação.

3.26. Tendo em vista que a coleta de dados para a presente avaliação ocorreu entre agosto e outubro de 2005, os efeitos da edição da referida norma sobre a fiscalização de embalagens e suportes de madeira somente poderão ser analisados por ocasião da realização dos monitoramentos propostos no acórdão que vier a ser proferido pelo TCU nesta avaliação. Ainda assim, em que pese à alteração das normas e ao desconhecimento dos possíveis efeitos que poderão advir da sua implementa-ção, mostra-se oportuno apresentar os problemas verificados por ocasião da auditoria, realizando o cotejo entre as citadas normas.

3.27. A Portaria interministerial MMA/MF n.° 499/99 assim dispõe no art. 5º:

Art. 5º Toda embalagem e suporte de

madeira, não tratada, utilizados no trans-

porte de qualquer classe de mercadoria

que entre no País, deverão estar livres

de casca, de insetos e danos por estes

produzidos e caso não atendam a essas

exigências deverão submeter-se ao pre-

visto no § 12 deste artigo.

§ 1º As embalagens de madeira que se

originaram ou transitaram pela China

(inclusive da Região Administrativa Es-

pecial de Hong-Kong), Japão, Coréia do

Sul, Coréia do Norte e Estados Unidos

da América, deverão ser incineradas


preferencialmente nas áreas primárias e,

na impossibilidade de atendimento desta

exigência, deverão ser transportadas ao seu

destino dentro dos próprios “containers”

ou em caminhões fechados, cabendo ao

importador o ônus de sua incineração,

acompanhamento dessa ação e todos os

demais custos decorrentes.

§ 2º A incineração poderá ser fiscalizada

a critério das Delegacias do Ministério da

Fazenda ou do Ministério da Agricultura e do

Abastecimento e em não havendo o cumpri-

mento da mesma, estará o responsável sujeito

às penalidades da legislação em vigor.

3.28. Com relação à madeira tratada não oriunda dos países citados no Parágrafo 1º § do art. 5º, a Portaria Interministerial MMA/MF n.° 499/99 estabelece que:

Art. 6º A madeira de embalagem ou de suporte

no transporte de mercadorias, que for tratada

deverá ser transportada por meios que assegu-

rem a impossibilidade de ocorrer uma infestação

durante o trajeto, e vir acompanhada de Cer-

tificado Fitossanitário Oficial da Organização

Nacional de Proteção Fitossanitária do país

de origem, que garanta, antes do embarque, o

seu tratamento por calor, fumigação ou outra

forma de preservação previamente acordada

com a sua congênere no Brasil, dele constando

o produto, dosagem, tempo de exposição e

temperatura utilizadas para a fumigação,

devendo tal certificado ser aferido no ponto de

entrada, por fiscais agropecuários do M inistério

da Agricultura e do Abastecimento.

(...)

§ 2º Na ausência do Certificado Oficial, a

embalagem deverá ser submetida ao previsto

no art. 52, §12, desta Portaria, ou ser fumiga-

da antes do desembaraço aduaneiro por firma

especializada, devidamente cadastrada pelo

M inistério da Agricultura e do Abastecimento

e supervisionada por fiscais agropecuários,

com ônus para o importador (...)

3.29. Tendo em vista a edição da NIMF n° 15/2003, da FAO, no âmbito da Con-venção Internacional para a Proteção dos Vegetais, que trata das diretrizes para regulamentar a certificação das embalagens e suportes de madeira uti-lizados no comércio internacional, foi editada a IN/SDA nº 4/2004, revogada em 2006, estabelecendo, em caráter emergencial, até que se completasse o processo de ajustamento da Legis-lação Fitossanitária Brasileira, proce-dimentos de inspeção e fiscalização de embalagens e suportes de madeira utilizados no transporte de mercado-rias no comércio internacional.

3.30. Em seu art. 2º, a IN/SDA n.° 4/2004 estabelecia que, nos processos de exportação, a Fiscalização Federal Agropecuária certificaria as embala-gens e suportes de madeira que acon-dicionassem mercadorias destinadas a países que exigissem os procedimentos preconizados pela Norma Internacio-nal de Medida Fitossanitária – NIMF n.° 15/2003 da FAO, avalizando os Certificados de Tratamento emitidos por empresas habilitadas e credencia-das pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA. Essa disposição foi mantida pelo art. 3o do regulamento técnico, anexo à IN/SDA n.° 7/2006.

3.31. O item sete do regulamento técnico, aprovado pela IN/SDA n.° 4/2004, previa ainda a emissão de Termo de Compromisso a ser assinado pelo proprietário da mercadoria, respon-


sabilizando-se pelo compromisso da destruição das embalagens de madeira e seus suportes, quando de-sacompanhadas de certificado fitossa-nitário ou certificado de tratamento e quando impossível de fazê-lo na zona primária. A IN/SDA n.° 7/2006 foi omissa quanto ao procedimento a ser adotado quando for necessário destruir as embalagens e suportes de madeira fora da zona primária e não menciona a possibilidade de emissão do referido termo.

3.32. Problemas de pessoal e de infra-estru-tura verificados nos portos e aeropor-tos visitados prejudicavam a adoção dos procedimentos de fiscalização em vigor. No Aeroporto Internacional de Manaus, por exemplo, de acordo com levantamento realizado pela unidade do Vigiagro, até outubro de 2005, foram requeridas 29.695 fiscalizações de embalagens de madeira, em cum-primento à Portaria Interministerial MMA/MF n.° 499/1999. Segundo as normas do Programa, cada um dos pro-cessos deveria ser objeto de inspeção física, em que fosse feita a amostragem de pelo menos 10% da carga discrimi-nada em cada um destes. No entanto, aquela unidade conta com apenas um engenheiro agrônomo, que atende em média 148 processos por dia.

3.33. Outro problema relacionado à fiscali-zação de madeira refere-se à falta de controle sobre a emissão dos termos de compromisso, previsto na IN/SDA 4/2004, documento firmado pelo im-portador no qual há a promessa de rea-lização do tratamento da madeira para que a mercadoria seja desembaraçada mais rapidamente. Somente na uni-dade localizada no Porto de Manaus,

denominada Superterminais, foram emitidos até outubro de 2005 cerca de 300 termos de compromisso.

3.34. Constatou-se a fragilidade no controle de emissão de termos de compromisso. De acordo com o responsável pelo VIGIAGRO/DT do Estado do Ama-zonas, o controle sobre a realização dos tratamentos é feito a partir da elaboração de listas em cada uma das unidades, atualizadas semanalmente para unificação de listagem única. Em tese, esse procedimento impediria que empresas que não tivessem com-provado a realização do tratamento, posteriormente, desembaraçassem mercadorias que dependem da anu-ência do Ministério da Agricultura.

3.35. Na prática, verificou-se que a lista não é atualizada semanalmente em todas as unidades, possibilitando que importadores que não tenham com-provado a realização dos tratamentos para determinada unidade, possam desembaraçar suas mercadorias por meio de outra. Além disso, conside-rando o número disponível de fiscais federais agropecuários e o número de tratamentos prescritos, deduz-se que é inviável o atendimento da deman-da de fiscalização com o intuito de verificar a execução do tratamento pelas empresas.

3.36. Também, não pode ser descartado o grande risco de fraude na comprova-ção de realização dos tratamentos. No Porto de Manaus/AM, por exemplo, foi constatada uma tentativa de frau-de por emissão de declaração falsa de tratamento. A tentativa somente foi descoberta porque a mercadoria em questão foi selecionada para o


canal vermelho da Receita Federal, no qual é realizada verificação do-cumental e inspeção física da carga. Na falsa declaração constava que o tratamento havia sido realizado. En-tretanto, verificou-se que a madeira não foi tratada.

3.37. Os fiscais informaram ainda acerca de importadores que não comprovaram a realização do tratamento da madeira no prazo estabelecido pela unidade de vigilância e, por essa razão, ficam impedidos de realizar o desembaraço para importação. Nesses casos, exis-tem certificados de tratamentos que foram apresentados após até três anos da prescrição da medida.

3.38. O número insuficiente de fiscais nas unidades, a falta de infra-estrutura fí-sica para a realização dos tratamentos previstos na legislação e a deficiência de integração com outros órgãos inter-venientes na fiscalização do comércio exterior podem ser apontados como causas para o baixo desempenho do programa sob os aspectos abordados. A fragilidade dos procedimentos de fiscalização examinados aponta a possibilidade de ingresso ilegal de produtos agropecuários que podem veicular doenças e pragas, colocan-do em risco o agronegócio e o meio ambiente do País.

3.39. Ante o exposto, propõe-se que seja recomendado à SDA que:

a) regularize a fiscalização fitozoossanitá-ria nos terminais de passageiros, onde a atividade não vem sendo realizada, caso dos aeroportos de Foz do Iguaçu e de Manaus, conforme previsto no capítulo V do Manual de Procedi-

mentos Operacionais da Vigilância Agropecuária Internacional, aprovado pela IN/SDA n.° 26/2001;

b) regularize a fiscalização de alimentos para consumo próprio de tripulações de navios cargueiros e em navios de passageiros em viagem turística pela costa brasileira;

c) aperfeiçoe os procedimentos de fis-calização de cargas e encomendas transportadas por correios ou courrier de modo a imprimir maior segurança fitozoossanitária a esse tipo de ativi-dade, disponibilizando, por exemplo, técnicos e equipamentos de detecção de produtos orgânicos no recinto al-fandegado;

d) adote providências para garantir maior transparência e segurança ao procedi-mento de destruição de embalagens e suportes de madeira, quando não for possível fazê-lo na zona primária de portos e aeroportos.

3.40. Além disso, tendo em vista as com-petências da Secretaria Executiva do MAPA, fixadas no art. 1º, incisos I e III de seu Regimento, aprovado pela Portaria MAPA n º 142/2004, cabe recomendar a essa unidade que, em conjunto com a SDA, proponha ao titular da Pasta a aprovação de norma, conjunta com o Ministério da Fazenda, para fiscalização de ba-gagens em terminais de passageiros de aeroportos internacionais que levem em consideração o risco fitozoossani-tário envolvido.

3.41. Com a adoção dessas recomendações, espera-se contribuir para aumentar a eficácia e a eficiência do Programa na redução do risco de ingresso de pragas e doenças que possam afetar a agropecuária brasileira.


DEFICIÊNCIA NO GERENCIAMENTO DE LIXO EM ÁREAS DE PORTOS E AEROPORTOS

3.42. Foi constatado que a forma de gerenciamento da destinação de resíduos sólidos provenientes das atividades de fiscalização e do lixo de bordo dos navios e aviões não atende aos requisitos de segurança fitozoossanitária estabelecidos na legislação básica. Em razão da desativação dos incineradores nas zonas primárias dos portos e aeroportos, por descumprimento da legislação ambiental, tais resíduos vêm sen-do encaminhados para aterros sanitários, proporcionando risco de disseminação de pragas e doenças que podem afetar a agropecuária brasileira. Essa situação decorre da falta de infra-estrutura e de normatização específica sobre gerencia-mento de resíduos que apresentem risco fitozoossanitário em portos, aeroportos e postos de fronteira.

3.43. De acordo com o Manual de Procedimentos Operacionais da Vigilância Agropecu-ária Internacional do Brasil, aprovado pela IN/SDA n.° 26/2001 (BRASIL, 2001b), caso seja detectada durante a fiscalização a ocorrência de pragas quarentenárias que não disponham de medida fitossanitária para internalização da mercadoria, esta deverá ser apreendida e providenciada sua destruição ou o retorno imediato ao país de origem, bem como adotadas as medidas necessárias ao seu pronto isolamento. Ainda, segundo o Manual, a destruição do produto contaminado deve ser efetuada preferencialmente na zona primária, ou seja, no próprio porto ou aeroporto.

3.44. A Resolução n.° 05/1993 do Conama dispõe sobre os resíduos sólidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferroviários e rodoviários e estabelecimentos presta-dores de serviços de saúde. Dentre as alternativas passíveis de serem utilizadas no tratamento dos resíduos sólidos, ressalvadas as condições particulares de emprego e operação de cada tecnologia, bem como se considerando o atual estágio de de-senvolvimento tecnológico, recomenda-se a esterilização a vapor ou a incineração. A norma determina, ainda, que outros processos de tratamento poderão ser adota-dos, desde que não sejam dispostos no meio ambiente sem tratamento prévio que assegure a eliminação das características de periculosidade do resíduo, a preserva-ção dos recursos naturais e o atendimento aos padrões de qualidade ambiental e de saúde pública.

3.45. Todavia, verificou-se em algumas das unidades visitadas, que o resíduo sólido oriundo das atividades de fiscalização está sendo, indiscriminadamente, desti-nado a aterros sanitários. Esse tipo de destinação ocorre nas unidades de vigi-lância agropecuária dos Portos de Itajaí/SC, Vitória/ES, Suape/PE, Recife/PE e no Aeroporto de Curitiba.

3.46. Nos aeroportos de Belém e Recife foi verificado que o resíduo sólido oriundo das atividades de fiscalização é recolhido por empresa especializada, contratada pela Infraero, e enviado para incineração. Nesses casos os fiscais assinam termo de des-truição do material apreendido.


3.47. Uma das causas de não haver inci-neração na zona primária dos aero-portos é a desativação de cerca de 40 incineradores nos últimos três anos. A Resolução n.° 316/2002, do Cona-ma, dispõe sobre os procedimentos e critérios para tratamento térmico de resíduos sólidos, considerando que, entre os poluentes destacam-se, pela sua periculosidade, os poluentes orgânicos persistentes. Como os inci-neradores que existiam não atendiam aos critérios de limite de emissão de poluentes e a troca dos equipamen-tos teria custo elevado, de acordo com informações do responsável pela área na Infraero, optou-se pela desativação. Aventou-se a opção de instalação de equipamentos de auto-clave para o tratamento dos resíduos sólidos. Entretanto, de acordo com o gestor, esses equipamentos possuem pouca capacidade de tratamento, o que poderia não atender à demanda de unidades com grandes volumes de resíduos sólidos como, por exemplo, o

Porto de Santos. Além disso, alertou para a necessidade de que o equipa-mento opere em temperatura acima de 134º C a uma pressão de 2-3 bars, caso contrário não seria eficiente para a desativação de certos agentes causadores de doenças. Segundo ele, outros equipamentos vêm sendo su-geridos pela fiscalização agropecuária para instalação nas áreas primárias, a exemplo de hidrólise alcalina.

3.48. A Infraero informa, em sua página na internet (www.infraero.gov.br), acesso em dezembro de 2005), que a desativação de incineradores faz parte da política ambiental da empresa no que concerne ao gerenciamento dos resíduos sólidos. De acordo com essa política, foram desativados 40 incineradores em seus aeroportos nos últimos três anos. Essa medida teria diminuído de 20 mil para pouco mais de 5 mil toneladas a quantidade de resíduos sólidos incinerados. Para 2005, a meta é desativar os nove inci-neradores ainda em operação. Ainda, de acordo com essas informações, a medida irá criar empregos e gerar renda para os envolvidos na indús-tria da reciclagem, além de garantir a destinação dos resíduos sólidos em acordo com a legislação ambiental.

3.49. O gestor do Programa, ao apresentar seus comentários a este relatório, questionou a informação de que a desativação dos incineradores gerará empregos. Segundo ele, devem-se levar em consideração os riscos fitozoossanitários envolvidos e os danos que o ingresso de uma praga quarentenária ou de um agente etio-lógico de enfermidade exótica podem causar à economia. De acordo com

Figura 1 – Coleta de resíduos sólidos, de-correntes de ativida-de de fiscalização no Aeroporto de Recife.Fonte: ACE Bernadeth Rodrigues


o gestor, o fechamento de mercados importadores, em função de uma alteração do estado fitozoossanitário do País, sempre repercute em perdas de milhares de postos de trabalho na agroindústria e no campo e, sobretu-do, na geração de renda. Ressaltou ainda, que a vigilância agropecuária internacional trabalha basicamente com produtos de origem orgânica, com potencial risco fitozoossanitário e, em sua maioria, perecíveis e ina-dequados para reciclagem ou reapro-veitamento na alimentação humana e animal. Acrescentou também que os produtos de origem animal são os mais importantes veículos trans-missores de zoonoses, muitas delas inexistentes no País, como é o caso da BSE e da Gripe das Aves.

3.50. Além do lixo produzido pela atividade de fiscalização (material apreendido), as naves e aeronaves contêm lixo de bordo gerado durante a viagem. Os itens 10 e 11 do capítulo IV da IN/SDA n.° 26/2001 estabelecem que o lixo de bordo de aviões e navios, não deve sair da área do aeroporto/porto, devendo ser ali incinerado. Somente no caso da impossibilidade de se proceder a incineração na zona primária, a uni-dade Vigiagro local pode autorizar que tal operação seja realizada em locais credenciados pelos órgãos estaduais de meio ambiente. A IN estabelece, ainda, que o transporte deve ser realizado em veículo apropriado e que a Unidade Vigiagro emitirá Termo de Liberação, mediante o qual o lixo poderá deixar a área do porto ou aeroporto. Após a incineração, a empresa transportadora apresentará documento assinado por responsável da empresa que realizou a incineração.

3.51. Nos Portos de Aracaju/SE e Pecém/CE os chefes das unidades de vigilância informaram que não é permitido o desembarque ou trânsito de lixo de bordo por falta de condições de tratamento desse resíduo. Ainda no Porto de Pecém, foi informado que os resíduos sólidos gerados na área portuária, incluindo os produtos apre-endidos pela fiscalização agropecuária, são destinados ao aterro sanitário na cidade de Caucaia/CE.

3.52. Nas unidades visitadas constatou-se que não existe procedimento de incineração de resíduos. Os fiscais entrevistados informaram que a fiscalização da destinação do lixo de bordo de navios e aeronaves era realizada pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, apesar de a IN/SDA n.° 26/2001 incluir essa atividade, também na competência dos fiscais do MAPA.

3.53. Em todas as localidades visitadas, verificou-se, por meio de entrevistas com os fiscais e chefes das unidades que os procedimentos adotados não atendem aos requisitos de seguran-ça fitozoossanitária. Também, de acordo com os dados da pesquisa postal, os fiscais consideram que a necessidade de transporte de pro-dutos agropecuários apreendidos (média: 4,74) e de lixo de bordo de aeronaves/embarcações (média 4,82) para tratamento ou destruição fora da zona primária constitui risco de ingresso de pragas e doenças no País. As respostas apresentadas pelos chefes das unidades de vigilância indicam que estes compartilham da mesma opinião (médias: 4,60 e 4,83 respectivamente).


3.54. Ainda de acordo com os dados da pesquisa postal, os chefes das unidades de vigilância (média: 4,94) e os fiscais (média: 4,93) consideram que deve-riam existir incineradores nas zonas primárias de portos e aeroportos.

3.55. Quanto à fiscalização realizada pela Anvisa no lixo de bordo de aviões e navios, deve-se registrar que o en-foque dessa fiscalização recai sobre a proteção à saúde humana e não tem o objetivo de impedir a entrada de pragas e doenças que ameacem a agropecuária brasileira. Nesse sentido, o art. 1º da Resolução da Diretoria Colegiada – RDC/Anvisa n.° 351, de 20/12/02, define, para fins da gestão de resíduos sólidos em portos, aeroportos e fronteiras, como de risco sanitário as áreas endêmicas e epidêmicas de có-lera e as com evidência de circulação do Vibrio cholerae patogênico.

3.56. Quando a IN/SDA 26/2001 estabe-lece que nenhum lixo orgânico pode sair da zona primária deixa claro que todo avião/navio proveniente de outro país deve ser fiscalizado pelos fiscais federais agropecuários, e não somente aqueles provenientes de áreas endêmicas e epidêmicas de cólera, como é o caso da fiscalização realizada pela Anvisa.

3.57. A Resolução Conama n.° 5, de 05 de agosto de 1993, que estabelece a clas-sificação e destinação dos resíduos só-lidos de acordo com o risco sanitário ou ambiental, também não enfoca a questão sob o aspecto fitozoossanitá-rio. A própria IN/SDA n.° 26/2001 determina que todo lixo orgânico de navios e aviões deve ser incinerado, porém não define procedimentos para que os fiscais possam executar

a fiscalização ou a categorização do risco de origem desses resíduos.

3.58. A oportunidade para suprir essa la-cuna seria quando da elaboração do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos – PGRS dos portos e aeropor-tos. A Resolução RDC n.° 342, de 13/12/2002, da Anvisa, que instituiu Termo de Referência concernente à elaboração desses Planos para as instalações portuárias, aeroportuárias e terminais alfandegados de uso pú-blico, no que tange à segurança fito-zoossanitária, apresenta as seguintes diretrizes:

(...)

5.1 - Ações para o Gerenciamento de

Resíduos Sólidos:

5.1.1 - Descrição dos procedimentos de

segregação, acondicionamento, coleta,

área de armazenamento intermediário,

transporte, tratamento e destinação final

de RS de acordo com a classificação da

Resolução CONAMA n.° 05/93, CONA-

MA 283/01, normas da ABNT e Instrução

Normativa 26/01 - MAPA;

(...)

5.1.7 - Descrição dos métodos de tra-

tamento e disposição final de resíduos

sólidos provenientes de embarcações,

aeronaves, veículos de cargas, veículos

de passageiros e outros que contenham

pragas e/ ou doenças zoo e fitossanitárias

existentes sob controle oficial ;

5.1.8- Descrição dos métodos de trata-

mento e disposição final de RS para as

cargas deterioradas, contaminadas, fora

de especificação ou abandonadas;

5.1.9 - Descrição dos métodos de tra-

tamento e disposição final de resíduos

perigosos e outros sujeitos a controles


especiais inclusive: resíduos de transporte

de cargas vivas; resíduos de operação da

manutenção de veículos, embarcações e

aeronaves com a descrição dos mecanis-

mos de minimização do impacto sanitário,

ambiental e zoo e fitossanitário;

(...)

3.59. Entretanto, nas unidades visitadas foi constatado que os Planos de Geren-ciamento de Resíduos Sólidos, mesmo tendo sido elaborados por comissão com a participação de representante do MAPA, também não definem tra-tamento específico para os resíduos provenientes de navios e aviões e do material resultante da fiscalização nas unidades de vigilância que apresentem risco fitozoossanitário.

3.60. Outra questão que merece destaque é a destinação dos agrotóxicos e dos produtos com agrotóxico, que em razão de suas implicações ambientais é bastante complexa. No Aeroporto de Viracopos, localizado em Cam-pinas/SP, foi informado que não há tratamento definido para produtos com agrotóxico, que não podem ser incinerados nem tampouco destina-dos a aterros sanitários.

3.61. Diante do exposto, propõe-se que seja recomendado à secretaria exe-cutiva do MAPA que, em conjunto com a SDA, Infraero, o Ministério do Meio Ambiente – MMA e o Minis-tério da Saúde – MS regulamente os procedimentos a ser adotados para a correta destinação dos resíduos sólidos provenientes de navios e aviões e de material resultante das fiscalizações realizadas pelas unidades de vigilância agropecuária, de acordo com o risco fitozoossanitário que apresentem,

fazendo as adequações necessárias nos Programas de Gerenciamento de Resíduos Sólidos – PGRS dos portos e aeroportos, abrangendo, inclusive, a destinação a ser dada aos produtos compostos por agrotóxicos que forem rechaçados.

3.62. Sugere-se recomendar, também, que a SDA fiscalize a destinação e o tra-tamento do lixo de bordo de navios e aviões, bem como dos produtos descartados em razão de apreensões, com o objetivo de garantir que os procedimentos adotados obedeçam aos requisitos de segurança fitozoos-sanitária estabelecidos na legislação.

3.63. Com a implementação das recomenda-ções, espera-se contribuir para reduzir o risco de ingresso e propagação de pragas e doenças por meio de resí-duos sólidos provenientes de navios e aviões e do material resultante das fiscalizações realizadas pelas unidades de vigilância agropecuária.

DESATUALIZAÇÃO DAS NORMAS ACERCA DE MECANISMOS COERCITIVOS

3.64. Verificou-se que multas previstas na legislação básica que regulamenta a defesa sanitária animal e vegetal não estão sendo aplicadas porque seus va-lores são irrisórios. Além disso, há ca-sos de descumprimento da lei para os quais não há previsão de penalidades. O problema decorre da desatualização da legislação básica que regulamenta a segurança fitozoossanitária no Brasil. A ausência desses mecanismos favore-ce o descumprimento das normas de segurança fitozoossanitária, aumen-tando o risco de entrada de pragas e doenças no País.


3.65. O Decreto n.° 24.114, de 12 de abril de 1934, que regulamenta a defesa sanitária vegetal, e o Decreto n.° 24.548, de 03 de julho de 1934, que dispõe sobre a defesa sanitária animal, prevêem sanções para os casos de ocorrência de infrações quanto à importação não autorizada de produtos agropecuários. Entretanto, desde sua edição os Decretos não foram atualizados, tampouco os valores das multas neles previstas. Disso, decorre que os valores das multas desapareceram em razão da desvalorização das várias moedas que vigoraram no País desde aquela época. Por exemplo, as em-presas que importarem produtos de origem animal desacompanhados dos respectivos certificados, incorrerão em multas cujo valor varia de Cr$ 500,00 a Cr$ 1.000,00, em moeda da época. Já para as empresas que transportam animais e não aplicam os procedimentos previstos na legislação, a multa varia de Cr$ 300,00 a Cr$ 1.000,00, também em valores de 1934.

3.66. A desatualização dos valores das multas impossibilita que os fiscais as apliquem, o que pode estimular o cometimento de transgressões por exportadores e importadores. Assim, faz-se necessário que os valores das penalidades previstas sejam atualizados, com vistas à aplicação das sanções, quando necessário.

3.67. Além disso, muitos procedimentos relacionados com o comércio internacional muda-ram desde a edição dos decretos regulamentadores em 1934. Por exemplo, o transporte de passageiros de origem internacional, que à época da edição dos normativos era realizado basicamente por meio de navios, nos dias de hoje é feito principalmente por empresas aéreas.

3.68. Foram identificados casos em que há determinação legal para a realização de procedi-mentos relacionados à segurança fitozoossanitária, sem que, no entanto, haja previsão de penalidade na hipótese de descumprimento. Isto ocorre, sobretudo, em casos nos quais existe obrigatoriedade de realização dos tratamentos, como a fumigação5. Caso a empresa não realize o procedimento, não há previsão legal de sanção.

3.69. Também não há previsão de penalidades contra a prestação de informações falsas quanto ao transporte de animais, sementes ou plantas na “declaração de bagagem acompanhada” da Secretaria da Receita Federal, formulário que deve ser preenchido por passageiros provenientes de destinos internacionais. Em conjunto com a previsão da penalidade, poderia haver o estímulo à entrega voluntária de produtos que têm a importação proibida, não se aplicando penalidades. Contudo, isso demandaria, pri-meiramente, a informação e a conscientização de passageiros.

3.70. Segundo informações constantes do trabalho realizado pelo NAO, em outros países, como a Inglaterra e a Austrália, existe previsão de multas para passageiros que tentam entrar indevidamente com produtos de origem animal ou vegetal. Por outro lado, na Inglaterra o passageiro que entregar os produtos proibidos espontaneamente, não sofre sanções. Com isso, cerca de 9% dos produtos apreendidos naquele país são decorrentes de entrega voluntária (NAO, 2005).

5 Tratamento quarentenário com um agente químico em estado gasoso, objetivando a eliminação de pragas.


3.71. De acordo com as informações coletadas por meio de pesquisa postal os fiscais (média: 4,52) e os chefes dos SVA e UVAGROS (média: 4,69) concordam que a imposição de penalidades pecuniárias aos infratores das normas de segurança fitozoossanitária contribuiria para aumentar a efetividade das ações de fiscalização do Vigiagro.

3.72. A falta de previsão legal para a punição de condutas e procedimentos de risco, bem como o baixo potencial de dissuasão ao cometimento de transgressões, em razão de as multas corresponderem a valores irrisórios, favorecem o descumprimento das normas de segurança fitozoossanitária brasileiras, o que aumenta a probabilidade de entrada de pragas e doenças no País.

3.73. Ante o exposto, é necessário recomendar ao Gabinete do Ministro do MAPA, com fulcro no art. 1º, inciso V, de seu Regimento Interno, aprovado pela Portaria MAPA n.° 263/2005, que, em conjunto com a SDA, apresentem ao titular daquela Pasta proposta de projeto de lei que substitua os regulamentos de sanidade animal e vegetal, Decretos n.° 24.114, de 12 de abril de 1934, e n.° 24.548, de 03 de julho de 1934, com o objetivo de atualizar os valores previstos para as multas por infração à legislação de segurança fitozoossanitária, bem como tipificar condutas de risco e as correspondentes sanções para os casos atualmente não previstos em lei, contemplando, inclusive, o agravamento para casos de reincidência.

3.74. Com a implementação dessa recomendação espera-se contribuir para diminuir os casos de tentativa de burla à legislação, sobretudo quanto à entrada ilegal de produtos de origem animal e vegetal que possam oferecer riscos ao patrimônio animal e vegetal nacionais, minimizando o risco de entrada de pragas e doenças no Brasil.

INSUFICIÊNCIA DE DIVULGAÇÃO DAS NORMAS PARA O TRÂNSITO DE PRODUTOS AGROPECUÁRIOS

3.75. A divulgação das normas que regulam o trânsito internacional de produtos de origem animal e vegetal não é adequada para garantir a informação da população a respeito da proibição da entrada no País de produtos agropecuários não autorizados. O mo-tivo principal é a falta de caráter preventivo das ações de divulgação, bem como a deficiência na definição do público-alvo.

3.76. O conteúdo do material informativo existente está adequado para o esclarecimento da população. Todavia, nos aeroportos visitados durante a execução da auditoria, os folhetos encontravam-se disponíveis apenas no desembarque de vôos inter-nacionais e na ala de inspeção de bagagens, sendo normalmente distribuídos aos passageiros que já haviam passado pela fiscalização. Considera-se essencial que a divulgação seja feita, também, nos terminais de embarque, com o objetivo de alcançar os passageiros brasileiros que viajam ao exterior, para que ao regressarem não tragam produtos agropecuários sem a autorização do MAPA.


3.77. Durante as visitas aos aeroportos, foram entrevistados passageiros provenientes do exterior. Todos afirmaram não ter recebido informações a respeito do as-sunto. Por fim, nos aeroportos visitados não foram encontradas outras formas de divulgação, como por exemplo, afixação de cartazes ou anúncio em sistema de som. A conscientização de passageiros provenientes do exterior é importante para impedir a entrada no Brasil de pragas e doenças, tendo em vista que se trata de importante porta de entrada para o problema no País. Ademais, conforme relatado no parágrafo 3.12 deste relatório, o movi-mento internacional de passageiros tem se elevado historicamente, chegando a mais de 12 milhões em 2005.

3.78. O dirigente do Serviço de Vigilância Agropecuária do Aeroporto Interna-cional de Guarulhos/SP, bem como ou-tros atores entrevistados, apontaram a necessidade de se promover maior divulgação das normas que regem o ingresso de produtos agropecuários nos consulados brasileiros no exterior, pois os fiscais do referido aeroporto pre-senciaram casos em que esses órgãos forneceram informações equivocadas sobre o assunto e muitos passageiros foram pegos de surpresa ao terem seus objetos apreendidos, ocorrendo situações embaraçosas.

3.79. Observou-se que a divulgação das regras para o trânsito internacional de produtos agropecuários nas regiões de fronteira é pouco expressiva, uma vez que consiste apenas em aviso contido numa única placa fixada no posto informando os produtos cuja entrada é proibida no território bra-sileiro, como identificado por ocasião da visita à unidade de fronteira de Foz do Iguaçu/PR.

3.80. Como causa para a ocorrência, pode-se apontar principalmente a falta de ca-ráter preventivo da divulgação, já que esta é direcionada para passageiros que desembarcaram no País e que, muitas vezes, já tiveram os produtos apreendi-dos. A divulgação deficiente acarreta o desconhecimento da população sobre os riscos de ingresso de pragas ou do-enças, assim como suas conseqüências para a economia do Brasil.

3.81. Cabe registrar que no mês de setembro de 2005, no aeroporto Salgado Filho, em Porto Alegre, a Coordenação do Vigiagro promoveu uma campanha para conscientização dos passagei-ros de vôos internacionais sobre os riscos que envolvem o transporte de produtos e insumos agropecuários. A referida campanha contou com a distribuição de folhetos informativos, adesivos e uma revista em quadrinhos elaborada por Maurício de Sousa, em que os personagens da “Turma da Mônica” abordam situações re-lacionadas ao trânsito de produtos agropecuários. Conforme noticiado na página do Ministério na internet, em 23/11/2005, a referida campanha foi promovida também nos aeroportos de Guarulhos e do Galeão (Antônio Carlos Jobim), nos dias 24 e 25 de novembro, respectivamente.

Figura 2 - Divulgação de material no Aero-porto de Curitiba/PRFonte: ACE Renato Obata


3.82. Ressalte-se que entre as sugestões apresentadas por fiscais e chefes de postos, por meio de resposta aos ques-tionários de pesquisa postal, é mencio-nada a necessidade de institucionaliza-ção de uma política de divulgação das ações do Vigiagro, visando promover a conscientização da população sobre os riscos que o ingresso de uma praga ou doença acarretam para o País e a im-portância das atividades de fiscalização do trânsito internacional de produtos agropecuários.

3.83. Assim sendo, entende-se pertinente fazer as seguintes recomendações à Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SDA/MAPA):

a) aperfeiçoe as formas de divulgação de informações que visam conscientizar passageiros nos aeroportos, portos e rodoviárias com rotas internacionais, acerca das regras de trânsito inter-nacional de produtos agropecuários, de forma que alcance o público-alvo antes do embarque e desembarque, mediante, por exemplo, distribuição do material informativo nas agências de viagens, nos balcões das compa-nhias aéreas e nas salas de embarque e aeronaves, bem como entrega de folhetos juntamente com a distri-buição do documento de entrada no País e afixação de cartazes ou anúncio mediante sistema de som ou apresentação de vídeo nos aeroportos e aeronaves;

b) forneça informações atualizadas acerca das regras de trânsito internacional de produtos agropecuários aos consula-dos brasileiros no exterior, inclusive mediante distribuição de material in-formativo, para que sejam repassados aos interessados;

c) intensifique as campanhas de cons-cientização dos passageiros de vôos internacionais sobre os riscos que envolvem o transporte de produtos agropecuários, a exemplo das campa-nhas de 2005 nos aeroportos Salgado Filho, Guarulhos e Galeão/Antônio Carlos Jobim;

d) promova a divulgação ostensiva das regras de trânsito internacional de produtos agropecuários nas regiões de fronteira, mediante, por exemplo, fixação de placas, cartazes e informa-tivos em locais visíveis, utilização da mídia local, distribuição de folhetos aos motoristas que passam pelos postos de fiscalização, entre outras formas.

3.84. A adequação da divulgação das normas de segurança fitozoossanitária para a parcela da população de interesse é importante para o alcance dos objeti-vos do Programa, tendo em vista que se trata de relevante porta de entrada de pragas e doenças no Brasil. Com a implementação das recomendações es-pera-se contribuir para reduzir o risco de entrada de pragas e doenças no País por meio do trânsito internacional de passageiros.

LIMITAÇÕES DO SISCOMEX

3.85. Apuraram-se falhas em alguns pro-cedimentos e controles do Sistema Integrado de Comércio Exterior – Sis-comex, causados por deficiências na definição ou implantação do sistema, como demora em implementação de alterações, desatualização da lista de produtos em que o MAPA é anuente e necessidade de harmonização dos procedimentos de fiscalização adu-aneira. Essas falhas têm acarretado possibilidade de anuência indevida na importação de produtos agro-


pecuários, bem como a entrada de embalagens ou suportes de madeira e de produtos agropecuários sem que tenham sido fiscalizados quanto aos aspectos fitozoossanitários.

3.86. Constatou-se, ainda, que a lista de anuência obrigatória, constante da IN/MAPA n.° 67/2002, na qual o Siscomex baseia-se para solicitar a fiscalização de produtos agropecuá-rios e anuência de importação pelo MAPA está desatualizada, incluindo produtos que não geram risco fito-zoossanitário, o que acarreta gasto desnecessário de tempo dos fiscais.

3.87. O Siscomex, instituído mediante o Decreto n.° 660, de 25.09.1992, é o instrumento administrativo que integra as atividades de registro, acompanhamento e controle das operações de comércio exterior, mediante fluxo único e computado-rizado de informações.

3.88. O art. 3º do citado Decreto, com a redação dada pelo Decreto n.° 1.408, de 02.03.1995, estatui que esse sistema deve ser administrado por comissão composta pelos titulares das Secre-tarias-Executivas dos Ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; da Secretaria da Receita Federal do Mi-nistério da Fazenda; da Secretaria de Comércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comér-cio Exterior; da Subsecretaria-Geral de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior do Ministério das Relações Exteriores; e da Diretoria de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil.

3.89. O art. 6º do mesmo Decreto estipula que as informações relativas às ope-rações de comércio exterior devem ser processadas exclusivamente por intermédio do Siscomex, definindo que outros documentos emitidos pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta, com vistas à execu-ção de controles específicos sob sua responsabilidade, nos termos da legis-lação vigente, devem ser substituídos por registros informatizados, mediante acesso direto ao Sistema, pelos órgãos encarregados desses controles.

3.90. Nas entrevistas realizadas nas unida-des visitadas, verificou-se que, se o MAPA for anuente na importação de um produto, qualquer fiscal federal agropecuário com perfil “anuente” pode liberar cargas em qualquer lugar do Brasil, mesmo em uma unidade fora do local de exercício habitual de suas funções. Tal situação somente se justifica em casos excepcionais, a exemplo de portos ou aeroportos que não tenham acesso ao Siscomex.

3.91. Segundo informações do Departamen-to de Comércio Exterior do Ministé-rio do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – DECEX/MDIC, setor gestor dos anuentes, para cada órgão anuente é especificado um cadastrador (art. 6º, IV, da IN/SRF n.° 70/1996), que fica responsável pela habilitação das demais pessoas dentro do órgão anuente (art. 6º, VII, da IN/SRF n.° 70/1996). O Sis-tema permite criar perfis de usuários, controlando os privilégios de cada um. Contudo, não há restrição a que um fiscal federal agropecuário possa deferir importação de produtos que


deram entrada em outras unidades que não a da sua lotação.

3.92. Da análise dos perfis existentes no Sis-comex, constantes do Ato Declaratório Executivo/COANA n.° 1, 24.01.2005, observa-se que existe apenas um perfil para os órgãos anuentes: 53 - ANUEN-TE(1) (Operacional). Trata-se de perfil exclusivo para registro de anuência de importação de mercadorias sujeitas a controle especial, fornecido a servido-res dos órgãos anuentes, responsáveis pela autorização de importação de mer-cadorias. Nota-se que não há qualquer referência à restrição do registro de anuência por ponto de entrada do bem importado ou localidade de exercício de suas funções.

3.93. Segundo informações da Coordenação Geral de Administração Aduaneira da Secretaria da Receita Federal – CO-ANA, existe demora em implementar alterações no Siscomex, devido ao fato de que a arquitetura computacional na qual ele foi desenvolvido está ultrapas-sada, considerando que a linguagem de programação utilizada é antiga e não usual (Linguagem Natural).

3.94. Nas entrevistas efetuadas com os fis-cais federias agropecuários detectou-se que o Siscomex não efetua controle de licença de importação fracionada, assim caracterizada toda a importação em que os bens chegam ao País em etapas, até totalizar a quantidade total declarada. Atualmente, o controle de fiscalização é efetuado sobre cada uma das partes manualmente e, ao final dos procedimentos, registra-se no Siscomex a conclusão do deferimento ou não da importação dos bens.

3.95. Verificou-se, ainda, que o Siscomex, módulo Carga, assim como o Sistema Integrado de Gerência do Manifesto, do Trânsito e do Armazenamento – MAN-TRA não possuem campo informativo sobre a existência de embalagem ou suporte de madeira, para que se proceda à fiscalização nos moldes da IN/MAPA n.° 4, de 06.01.2004. Nas visitas de es-tudo, identificou-se que cada unidade busca solução local para o problema. No Aeroporto de Viracopos, por exemplo, foram treinados funcionários da Infra-ero para realizar, no momento da des-carga, a detecção, triagem e separação das cargas que contenham embalagem ou suporte de madeira. Entende-se, contudo, que tal informação poderia ser registrada pelo transportador no sistema eletrônico, subsistema de cargas, possi-bilitando ao MAPA realizar consulta sobre as ocorrências a fim de proceder à fiscalização das cargas.

3.96. Ainda acerca de controle do Sisco-mex, evidenciou-se que a lista de produtos com a anuência obrigatória do MAPA, constante da IN/MAPA n° 67/2002, está desatualizada. O MAPA é obrigatoriamente anuente em alguns produtos que não repre-sentam risco de disseminação de pragas e doenças. São exemplos desses produtos as essências aromatizantes, tratores novos, cola, cabelo huma-no e produtos industrializados para cosméticos. Por outro lado, não há obrigatoriedade de anuência para pro-dutos agropecuários que deveriam ser fiscalizados pelos MAPA, como coen-tro, línter de algodão, colheitadeiras usadas e cominho. Estes produtos apresentam riscos de disseminação de pragas e doenças exóticas no País.


OUTRAS DEFICIÊNCIAS OPERACIONAIS

3.97. Outros tópicos relacionados à Receita Federal, mas não ao Siscomex, cabem ser ana-lisados. Atualmente, é exigido o controle de acesso dos fiscais federais agropecuários federais aos armazéns de cargas por meio do formulário “Autorização de Acesso para Inspeção Prévia”. O art. 3º, § 3º, do Decreto n.° 4.543/2002, estipula que a autoridade aduaneira poderá estabelecer, em locais e recintos alfandegados, restrições à entrada de pessoas que ali não exerçam atividades profissionais. A IN/SRF 206/2002 estabelece em seu art. 7º que compete ao titular da unidade da SRF responsável pelo despacho aduaneiro autorizar o acesso, ao recinto ou local de depósito da mercadoria importada, de servidor do órgão responsável pela inspeção.

3.98. De acordo com o gestor do programa, esse artigo infringe o art. 83 do Decreto 24.458/1934 e o art. 137 do Decreto 24.114/1934, que aprovam os regulamentos dos serviços de defesa animal e vegetal e que dispõem que os funcionários encarregados da execução desses regulamentos terão, mediante a apresentação da carteira de identidade funcio-nal, livre acesso, dentre outros locais, a aeroportos, bordo de navios atracados ou não, alfândegas ou outro qualquer lugar onde possam existir animais ou despojos de animais a inspecionar.

3.99. Considerando que os fiscais federais agropecuários estão exercendo atividade profissio-nal com respaldo legal, não se vislumbra razão para tal exigência. Em entrevista com o Coordenador-Geral da COANA, constatou-se que esse formulário foi elaborado quando ainda não existia sistema de controle de acesso aos recintos alfandegados.

3.100. Um aspecto que merece ser comentado diz respeito à possibilidade de liberação de produtos agropecuários pela Receita Federal sem a interveniência da vigilância agro-pecuária. Em algumas das unidades visitadas, foi relatado como boa prática e prova do bom entrosamento entre fiscais da Receita Federal e do Ministério da Agricultura, a comunicação da SRF à unidade de vigilância agropecuária sobre a presença de merca-doria sujeita à fiscalização fitozoossanitária, e a proibição de despacho da mercadoria em questão enquanto não liberada pelo órgão competente. Em outras unidades, a falta desse tipo de comunicação foi apontada como problema de integração entre os dois órgãos. Foram relatados casos em que um importador de produto agropecuário dirigia-se primeiramente à SRF, sem ter passado pela fiscalização agropecuária, e a mercadoria era liberada, sem consulta ou comunicação ao órgão da agricultura. Assim, seria oportuno recomendar que a SRF adote providências para regular execução dos dispositivos legais que regem a matéria, de modo que a existência de mercadoria sujeita à fiscalização agropecuária, caso o importador já não o tenha feito, seja comunicada à unidade Vigiagro competente para a adoção das providências necessárias.

3.101. Merece ser destacado o problema ocasionado pela concessão do regime especial de trânsito aduaneiro6 a produtos agropecuários que, por sua natureza, devam ser proibidos de receber

6 O regime especial de trânsito aduaneiro permite o transporte de mercadoria, sob controle aduaneiro, de um ponto

a outro do território aduaneiro, com suspensão de tributos, ou seja, sem que haja a nacionalização do produto.


autorização para esse tipo de operação. É o que ocorre, por exemplo, quando há indeferimento de importação de agrotóxicos e é necessário que se pro-ceda a devolução dos produtos ao país de origem. O fato de a mercadoria não se encontrar mais na zona primária do porto ou aeroporto dificulta ou impos-sibilita a realização dos procedimentos para sua devolução. Cabe lembrar que a destruição de agrotóxicos é questão complexa, havendo casos em que o produto sequer pode ser incinerado em razão das implicações ambientais. O assunto também foi mencionado no parágrafo 3.60 deste relatório.

3.102. Ante o exposto, considerando que há outros bens que por sua natureza não podem ser submetidos aos proce-dimentos de despacho aduaneiro em outro ponto fora da zona primária de portos e aeroportos, faz-se necessário recomendar que o MAPA informe à Coordenação Geral de Administra-ção Aduaneira – COANA, da SRF, quais produtos agropecuários que, por motivos de segurança fitozoossanitá-ria, devem ser proibidos de receber concessão para o regime especial de trânsito aduaneiro.

3.103. Sendo assim, sugere-se recomendar à Secretaria da Receita Federal que:

a) implemente no Siscomex, módulo Im-portação, o controle de licenciamento de importação fracionada;

b) adote medidas com o objetivo de possibilitar o controle no Siscomex, módulo Carga, e no Sistema Integrado de Gerência do Manifesto, do Trânsito e do Armazenamento - MANTRA, do

trânsito de embalagem e suporte de madeira na carga importada, prevendo módulo de consulta para o MAPA;

c) estude a possibilidade de revogar a exigência do formulário “Autorização de acesso para inspeção prévia” para os órgãos anuentes, previsto na IN/SRF n.° 206/2002, e alterar o artigo 7º da referida instrução normativa, tendo em vista o disposto no art. 83 do Decreto 24.458/1934 e no art. 137 do Decreto 24.114/1934, bem como a existência de sistema de controle de acesso aos recintos alfandegados;

d) adote providências para que as Su-perintendências da Receita Federal comuniquem às unidades de vigilância agropecuária da área de sua atuação sobre a existência de mercadoria sujei-ta a sua fiscalização, caso o importador já não o tenha feito.

3.104. Sugere-se, ainda, recomendar à Se-cretaria Executiva do MAPA que, em conjunto com a SDA:

a) atualize a lista de anuência obrigatória, constante da IN/MAPA n.° 67/2002;

b) informe à Coordenação Geral de Ad-ministração Aduaneira – COANA, da SRF, quais produtos agropecuários que, por motivos de segurança fito-zoossanitária, devem ser proibidos de receberem autorização para a opera-ção de trânsito aduaneiro, a exemplo dos agrotóxicos.

3.105. Com a adoção das recomendações, es-pera-se diminuir a ocorrência de anu-ência indevida por parte do MAPA, otimizando sua atuação na fiscalização das embalagens e suportes de madeira, com o intuito de impedir a entrada de


pragas. Também, pretende-se diminuir a ocorrência de falhas manuais, com a introdu-ção de novas funcionalidades no sistema Siscomex, agilizando o processo de importação de produtos que dependem de anuência do Ministério, bem como reduzir o risco de contaminação no transporte indevido de produtos agropecuários para EADI.

SOBRECARGA DESNECESSÁRIA DE TRABALHO NAS UNIDADES DE VIGILÂNCIA AGROPECUÁRIA

3.106. Foi constatado que os exportadores têm solicitado às unidades do Vigiagro certificação, ou declarações adicionais, para produtos que não necessitam de tal documentação ou que não são considerados agropecuários. Esse tipo de solicitação por ser explicado pelo fato de que a certificação agrega valor aos produtos exportados. Além disso, a prestação dos serviços de vigilância agropecuária internacional é gratuita. Cumpre ressaltar que as unidades do Vigiagro vêm atendendo os pedidos dos exportadores. Contudo, essa prática sobrecarrega os fiscais, com prejuízo às fiscalizações previstas em normas, em razão do comprometimento da força de trabalho.

3.107. Nas unidades visitadas, constatou-se, por meio de entrevistas, que os fiscais federais agropecuários e os chefes das unidades são favoráveis à cobrança de taxa pela emissão dos certificados. Eles entendem que desta forma os serviços prestados seriam mais valorizados, os despachantes cometeriam menos erros ao requerer os certificados, e ainda tornaria viável a criação de um fundo para custear algumas despesas do Vigiagro. De acordo com dados da pesquisa postal, os fiscais (média: 4,36) e os chefes das SVA e UVAGRO concordam com esse posicionamento (média: 4,28).

3.108. De acordo com o gestor do Programa o ideal seria a retomada da cobrança de taxas não somente para a emissão de certificados, mas para todos os serviços prestados pela fiscalização agropecuária internacional.

3.109. Entende-se que a cobrança de taxa pela emissão de certificados poderia reduzir a sobrecarga de trabalhos dos fiscais, pois não seriam solicitados certificados desneces-sários, e os despachantes seriam mais zelosos ao preencher os requerimentos. Todavia, é importante registrar que o art. 54 da Lei n.° 5.025, de 10/06/1966, que dispõe sobre o intercâmbio comercial com o exterior e cria o Conselho Nacional do Comércio Exterior, isentou os produtos a ser exportados de diversas taxas, in verbis:

Art. 54. Com exceção do imposto de exportação, regulado por lei especial, ficam extintos todos os

impostos, taxas, cotas, emolumentos e contribuições que incidam especificamente sobre qualquer

mercadoria destinada à exportação despachada em qualquer dia, hora e via.

§ 1º As isenções previstas neste artigo abrangem, também, na exportação: os registros, contratos,

guias, certificados, licenças, declarações e outros papéis; (grifo nosso)

3.110. Desta forma, ante a limitação da lei, uma alternativa seria regulamentar a cobrança de taxa para a emissão de certificados somente em algumas situações, tais como, certifi-cados para produtos não agropecuários, certificados para produtos que o importador não faça essa exigência, e ainda para a emissão de 2ª via de certificados.

3.111. Diante do exposto, propõe-se que seja recomendado à Secretaria Executiva do MAPA que, em conjunto com a SDA, elabore anteprojeto de lei visando instituir a cobrança de taxas para a emissão de certificado, em situações especiais, tais como, certificação de produtos não agropecuários, certificação de produtos para os quais o importador não faça essa exigência, e ainda para a emissão de 2ª via de certificados ou adote outras medidas para minimizar a demanda por certificação desnecessária.

3.112. Com a implementação da recomendação, espera-se contribuir para a eficiência do Vigiagro, por meio da redução da sobrecarga das unidades de vigilância, possibilitan-do a realização de maior número de fiscalizações, bem como criar fonte adicional de recursos para o financiamento do programa.

3.113. Após a análise das informações contidas neste capítulo, conclui-se que a efetividade do Programa está, em parte, comprometida, em razão dos problemas mencionados, concernentes ao gerenciamento do lixo proveniente de aeronaves e das atividades de fiscalização do Vigiagro, aos controles do Siscomex e aos procedimentos específicos de fiscalização, o que gera o risco de entrada de pragas e doenças no País. Parte desses problemas decorre de deficiências de infra-estrutura e de recursos humanos do Vigiagro, que serão tratadas no capítulo 4 deste relatório.


4.1. Este capítulo analisa aspectos da infra-estrutura e dos recursos humanos dispo-níveis para a execução das atividades de fiscalização nas unidades do Vigiagro. Constatou-se que não há condições suficientes de infra-estrutura para a execução das atividades do Programa. Quanto aos recursos humanos, além de não haver número suficiente de fiscais e de pessoal de apoio administrativo para atender à demanda, não há oferta suficiente de cursos de capacitação para os servidores.

INFRA-ESTRUTURA DEFICIENTE

4.2. As instalações físicas, equipamentos e mobiliário à disposição das unidades de vigilância agropecuária interna-cional são inadequados. Aponta-se como a principal causa para essa situação o fato de que algumas uni-dades terem sido instaladas sem que fossem disponibilizadas condições de funcionamento pelos administradores de recintos alfandegados (Infraero e administradores dos portos). Além disso, a falta de consenso quanto à obrigatoriedade de fornecimento de condições mínimas para operação da vigilância agropecuária por parte dos administradores de recintos alfan-degados, apresenta-se como entrave ao fornecimento de instalações ade-quadas. A infra-estrutura deficiente das unidades de fiscalização fragiliza o controle da entrada de pragas e doenças no País por meio de produtos importados.

4.3. Em 2005, a Secretaria de Defesa Agro-pecuária editou a IN/SDA n.° 04/2005, dispondo que a instalação e funciona-mento das unidades de vigilância agropecuária internacional nos portos, aeroportos, aduanas especiais e postos de fronteira, públicos ou privados, ou qualquer outro recinto alfandegado, dependerá de disponibilização, por parte das administradoras dessas áreas, de condições que viabilizem a adequa-da operação dos serviços de inspeção e fiscalização agropecuária, com vistas à liberação de cargas e bagagens, na importação e exportação.

4.4. A referida norma estabelece que em função das características operacionais das áreas alfandegadas e do nível de risco fitozoossanitário representado pelo volume e natureza das cargas que ali transitam, devem ser disponibili-zados: área que permita isolamento e segregação de cargas para tratamento fitossanitário e zoossanitário e cargas perigosas; currais de recebimento e isolamento, baias, canis, gaiolas, pe-dilúvios e rodolúvios; incineradores, câmaras de expurgo para fumigação, tratamento térmico e ambiente clima-tizado para inspeções de mercadorias, em dimensões compatíveis com os volumes operados. O § 4º da IN/SDA n.° 4/2005 estabelece ainda que as despesas correntes de manutenção das instalações, incluindo água, ener-gia elétrica e outras taxas, serão de responsabilidade da administração do recinto alfandegado.

4. INFRA-ESTRUTURA E RECURSOS HUMANOS


4.5. Além disso, a norma especificou que são condições básicas para a instalação e fun-cionamento das unidades de vigilância agropecuária o fornecimento de instalações físicas equipadas com aparelhos de ar-condicionado e compatíveis com o tamanho da equipe técnica da unidade de Vigilância Agropecuária Internacional, incluindo área para laboratório básico para exame de mercadorias e acondicionamento de amostras, mobiliário, copa e sanitários masculino e feminino.

4.6. Partindo-se do princípio de que as condições estabelecidas na IN/SDA n.° 4/2005 são necessárias para o adequado funcionamento das unidades de vigilância, esta serviu de critério de avaliação para a realização do levantamento das condições existentes nas diversas unidades. Foram aplicados roteiros de observação direta aos portos, aeroportos, postos de fronteira e estações aduaneiras interiores visitadas. Além disso, foram formuladas questões específicas sobre infra-estrutura em ques-tionários e entrevistas estruturadas aplicadas a fiscais, chefes de SVA, Uvagro e VIGIAGRO/DT-UF.

4.7. De acordo com a pesquisa realizada com os fiscais federais agropecuários, 72,6% informaram não existir área que permita isolamento e segregação de cargas para tratamento fitossanitário e zoossanitário e cargas perigosas e 20,4% que apesar de existir não é satisfatória. Quanto aos currais de recebimento e isolamento, baias, canis, bretes, gaiolas, pedilúvios e rodolúvios, 85,2 % informaram que não existiam. A falta de incineradores e de câmaras de expurgo foi apontada por 73,9% e 91%, respecti-vamente. Quanto ao tratamento térmico e ambiente climatizado para inspeções de mercadorias, 75,9% informaram que não existiam. Quanto aos laboratórios básicos, 63% informaram não existir e 27,9% que existia, mas não é satisfatório. A inexistência de detectores de matéria orgânica foi apontada por 86,8% dos fiscais. Os resultados podem ser visualizados no Gráfico 2.

Gráfico 2 – Opinião dos fiscais federais agropecuários sobre infra-estrutura de fiscalização e trata-mento fitozoossani-tário nas unidades de vigilânciaFonte: Pesquisa postal com fiscais federais agropecuários.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Isolamento/segregação

Laboratório

Currais

Incinerador

Câmaras de expurgo

Detector de material orgânico

T ratamento térmico e ambiente climatizado


Existe mas não é satisfatório

Não existe

4.8. A inadequação dos laboratórios básicos foi observada nas visitas de estudo e refere-se, principalmente à precariedade ou insuficiência do material utilizado, à falta de equi-pamentos e ao fato de estarem instalados em áreas destinadas às copas.


4.9. A quantidade de equipamentos de in-formática foi considerada insuficiente pelos chefes das unidades de vigilân-cias dos portos de Itajaí/SC, Vitória/ES, Pecém/CE, Suape/PE e Manaus/AM e nos aeroportos de Curitiba/PR, Ma-naus/AM, Belém/PA. Também foram identificadas unidades sem acesso à Internet ou ao Siscomex, a exemplo, respectivamente, dos portos de Recife e Suape, em Pernambuco.

Figura 3 – Laborató-rio no Aeroporto de

GuarulhosFonte: ACE Renato Obata

Gráfico 3 – Opinião dos fiscais federais

agropecuários sobre as instalações das unidades de vigi-

lância.Fonte: Pesquisa postal

com fiscais federais agropecuários.

4.10. Ainda sobre as informações prestadas pelos fiscais na pesquisa postal, quanto às insta-lações físicas (salas, copa, sanitários masculino e feminino), 69,3% responderam que existem, porém, não são adequadas ou satisfatórias. Além disso, 73% afirmam que o mobiliário à disposição das unidades de fiscalização não é adequado. Com relação aos alojamentos e vestiários nas unidades que adotam regime de plantão, 28,2% informa-ram não existir e 45,9 % avaliaram que não são satisfatórios. Quanto aos veículos à disposição das unidades, 59,1% informaram que estes eram impróprios para o serviço de vigilância. Os resultados podem ser visualizados no Gráfico 3.

4.11. Os dados corroboram as informações prestadas pelos chefes de SVA. Cerca de 54% respon-deram que a estrutura e o mobiliário disponíveis não são adequados, enquanto quase 40% julgam os veículos impróprios para o desenvolvimento das atividades de fiscalização.

4.12. Nas visitas de estudo, foi constatada a má conservação dos prédios onde estão instala-das as unidades de vigilância do Porto de Itajaí/SC; Porto de Paranaguá/PR, Aeroporto de Manaus/AM, Porto de Recife/PE, Porto de Fortaleza, Porto de Suape/PE e Porto de Belém, como pode ser observado na Figura 4.

físicas

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Instalações Alojamentos Mobiliário V eículos

Não existe

Existe mas não é satisfatório


4.13. Também foram identificadas unidades nas quais não havia alojamento, mesmo existindo trabalho em regime de plantão, ocorrência verificada no Porto de Vitória/ES, Porto de Itajaí/SC e área de passageiros do Aeroporto de Curitiba. A condição precária de alguns dos alojamentos também foi objeto de reclamação por parte dos fiscais.


4.15. O Decreto n.° 4.543, de 26.12.2002, no § 7º de seu art. 13, dispõe que a Secretaria da Receita Federal é o órgão competente para declarar o alfandega-mento de recintos. Ainda de acordo com a referida norma, o alfandega-mento somente poderá ser efetivado depois de atendidas as condições de instalação dos órgãos de fiscalização aduaneira e de infra-estrutura indis-pensável à segurança fiscal; se houver disponibilidade de recursos humanos e materiais; e se o interessado assumir a condição de fiel depositário da mer-cadoria sob sua guarda.

4.16. Segundo o Coordenador Geral de Administração Aduaneira – COANA/SRF, de acordo com a legis-lação vigente, para que seja autorizado o alfandegamento de determinada área importa apenas que as condições esta-belecidas pela SRF sejam atendidas.

4.17. Nas entrevistas realizadas com os administradores de recintos alfande-gados, verificou-se que, de maneira geral, eles não se sentem obrigados por lei a fornecer aos demais órgãos a mesma infra-estrutura disponibilizada à Receita Federal. Em Belém, por exemplo, o Diretor de Gestão Por-tuária da Companhia Docas do Pará – CDP, afirmou que “por lei, a CDP só teria que dar apoio à Receita Federal, mas por questão de logística, para facilitar o trabalho, foi disponibilizada estrutura no Porto Vila do Conde para o MAPA”. Segundo um dos fiscais da UVAGRO do Porto de Belém, o al-fandegamento do Porto Vila do Conde

Figura 4 - Prédio onde funciona a Uva-gro Porto de RecifeFonte: ACE Bernadeth Rodrigues.

Figura 5 – Alojamen-to Porto de SantosFonte: ACE Re-nato Obata.

4.14. A inadequação da infra-estrutura das unidades de vigilância está relacionada à autorização de alfandegamento de portos, aeroportos e postos de fronteira pela Secretaria da Receita Federal, sem que tenham sido atendidas con-dições de instalação dos demais órgãos intervenientes no comércio exterior que ali devem exercer suas atribuições, a exemplo do MAPA, Ibama, Anvisa e Polícia Federal.


ocorreu sem que houvesse a mínima estrutura para o funcionamento da vigilância agropecuária, que só teria sido providenciada após a recusa de alguns fiscais em prestarem serviço naquela unidade. Nas visitas de es-tudo, foram observadas diferenças em termos de infra-estrutura dispo-nibilizadas pelas administrações dos recintos alfandegados aos diferentes órgãos intervenientes no comércio exterior. No Aeroporto de Manaus, por exemplo, está em construção um complexo de salas onde funcionarão todos os órgãos. Verificou-se que, enquanto as instalações da Secretaria da Receita Federal já haviam sido entregues mobiliadas e equipadas, a Infraero impunha dificuldades para a finalização do acabamento das instalações da unidade de vigilância.

4.18. Para que haja a adequação da infra-estrutura das unidades de vigilância agropecuária de acordo com as condições dispostas na IN/SDA n.° 04/2005, torna-se necessário não apenas que os administradores dos recintos alfandegados cumpram as disposições ali estabelecidas, como também que a Receita atente para a necessidade de consultar o Ministério da Agricultura antes de proceder ao alfandegamento.

4.19. A falta de infra-estrutura física adequada impacta negativamente na execução do Programa, gerando demora no desembaraço aduaneiro, devido à insuficiência de ma-terial, de equipamentos, e de acesso a sistemas informatizados; às perdas relacionadas às condições precárias de fiscalização de produtos que requerem formas especiais de armazenagem e refrigeração; à impossibilidade de proceder a determinados tratamentos na área primária, gerando riscos com o transporte de produtos infectados com pragas ou doenças; e aos problemas para definição de escalas de trabalho noturno, quando não há alojamento.

4.20. Ante o exposto, cabe recomendar à SRF, que somente autorize, com base no art. 29, § 3º, da Lei n.° 5.025/1966 e art. 13, incisos I e II, do Decreto n.° 4.543/2002, o alfandegamento de portos, portos secos, aeroportos e postos de fronteiras, após a concordância dos demais órgãos fiscalizadores aduaneiros, a exemplo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, caso em que devem ser disponibilizadas pelas entidades que administram essas áreas, condições que viabilizem a operação dos serviços de fiscalização agropecuária, especificadas na Instrução Normativa n.° 04/2005 daquela Pasta.

Figura 6 – Novas instalações da Uva-

gro Aeroporto de Manaus

Fonte: ACE Bernadeth Rodrigues


4.21. Cabe, ainda, recomendar à SDA/MAPA que:

a) identifique as necessidades de adequação da infra-estrutura das unidades de Vigilância Agropecuária Internacional nos aeroportos, portos organizados, aduanas especiais (portos secos) e pontos de fronteira, públicos ou privados, ou qualquer outro recinto alfandegado, situado em zona primária ou secundária, segundo as exigências constantes da IN/MAPA n.° 04/2005, requerendo às respectivas administrações dessas áreas que adotem as providências cabíveis, inclusive quanto, no caso das públicas, à previsão de recursos orçamentários para esse fim;

b) promova a adequação da estrutura dos laboratórios básicos nas unidades de vigilância agropecuária, de acordo com a demanda de trabalho;

4.22. A partir da implementação das recomendações, espera-se contribuir para maior eficácia do Vigiagro, ao possibilitar a realização de tratamentos fitossanitários na área primária. Ademais, a adequação da infra-estrutura para a execução das atividades de fiscalização diminuirá o risco de danos a animais vivos e a amostras de produtos refrigerados, melhorando o processo de fiscalização e o conceito do programa junto aos usuários.

INSUFICIÊNCIA DE PESSOAL NAS UNIDADES DO VIGIAGRO

4.23. Observou-se que a lotação de pessoal, incluindo fiscais federais agropecuários e servidores de apoio técnico e administrativo, não é suficiente para atender à demanda de trabalho. O fato ocorre em razão da falta de realização de concurso público para o preenchimento de cargos de veterinários e agrônomos. Como con-seqüência, há o comprometimento da eficiência e eficácia do trabalho, bem como da qualidade das fiscalizações.

4.24. De acordo com informações da Gerência do Vigiagro o Ministério tem realizado concursos para a contratação de servidores temporários, de forma emergencial, a fim de atender à demanda de trabalho. Cabe registrar que em novembro de 2005 o Ministério do Planejamento autorizou a realização de concurso público para o preenchimento de vagas no MAPA, o que deve ocorrer no ano de 2006.

4.25. Foi opinião unânime entre os atores entrevistados que a quantidade adequada de recursos humanos disponíveis para a execução das ações de vigilância agropecuária é fator decisivo para o sucesso das ações do Programa. A insuficiência do número de fiscais compromete a atividade de fiscalização, enquanto a de servidores de apoio ocasiona o desvio de fiscais para atividades não finalísticas, como atendimento ao público e digitação de dados.

4.26. Com base na avaliação dos responsáveis pelas unidades visitadas, a Tabela 5 apresenta a lotação de fiscais federais agropecuários agrônomos e veterinários, agentes de ins-peção e agentes administrativos, atualizada até outubro de 2005, em confronto com a lotação ideal desses servidores.


Local

Cargos

FFA Veterinário FFA AgrônomoAgentes de

Inspeção

Agentes

Administrativos

Atual Ideal% de

déficitAtual Ideal

% de

déficitAtual Ideal

% de

déficitAtual Ideal

% de

déficitFoz do

Iguaçu/PR5 15 67% 6 17 65% 3 11 73% 2 17 88%

Paranaguá/

PR9 9 0% 13 20 35% 0 6 100% 2 5 60%

Aeroporto de

Curitiba/PR4 5 20% 4 5 20% 0 2 100% 1 2 50%

Itajaí/SC 2 12 83% 3 12 75% 2 6 67% 1 10 90%

Vitória/ES 3 4 25% 9 9 0% 6 6 0% 3 4 25%

Aeroporto de

Viracopos,

Campinas/SP

8 12 33% 12 18 33% 0 4 100% 0 5 100%

Porto de

Santos6 11 45% 24 42 43% 11 26 58% 5 10 50%

Aeroporto de

Guarulhos13 25 48% 20 25 20% 1 4 75% 0 4 100%

Manaus - Su-

perterminais2 5 60% 0 2 100% 0 3 100% 0 4 100%

Manaus

– Porto,

Aeroporto e

Fronteira de

Tabatinga

4 8 50% 1 8 88% 0 0 0% 5 8 38%

Manaus -

EADI Aurora0 0 0% 2 3 33% 0 0 0% 1 2 50%

Porto de

Manaus0 1 100% 2 4 50% 0 0 0% 2 3 33%

Porto de

Belém4 6 33% 10 12 17% 2 2 0% 5 5 0%

Aeroporto de

Belém4 6 33% 10 12 17% 0 0 0% 0 0 0%

Porto de

Suape8 8 0% 5 5 0% 0 0 0% 0 3 100%

Porto de

Recife6 8 25% 6 8 25% 0 0 0% 3 3 0%

Aeroporto de

Recife16 16 0% 20 22 9% 0 0 0% 10 10 0%

Porto de

Fortaleza5 5 0% 6 8 25% 0 0 0% 2 4 50%

Porto de

Pecém4 4 0% 9 10 10% 0 0 0% 4 6 33%

Aeroporto de

Fortaleza5 5 0% 5 5 0% 0 0 0% 3 3 0%

Aracaju/SE 0 1 100% 0 1 100% 0 0 0% 0 1 100%Total 108 166 35% 167 248 33% 25 70 64% 49 109 55%

Tabela 5 – Lotação, ideal e em outubro

de 2005, de pessoal nas unidades visi-

tadas do Vigiagro, incluindo fiscais fe-

derais agropecuários agrônomos e vete-

rinários, agentes de inspeção e agentes

administrativos.Fonte: Pesquisa com

os dirigentes das unidades visitadas.


4.27. Observa-se que, no total, o déficit de agrônomos e veterinários é de 33% nas unidades do Vigiagro. No caso dos agentes administrativos e de inspeção, a situação torna-se mais crítica, apresentando déficit de servidores, respectivamente, de 55% e 64% . As unidades localizadas no Porto de Itajaí/SC, no posto de fronteira de Foz do Iguaçu/PR e no aeroporto de Manaus/AM, apesar de operar elevado volume de cargas, são as que possuem as maiores deficiências no número de servidores.

4.28. Por outro lado, cumpre registrar que as unidades localizadas no Porto de Suape/PE e no Aeroporto Internacional de Fortaleza/CE não apresentam déficit de fiscais.

4.29. Segundo os dados da pesquisa postal, os chefes das unidades de vigilância julgam que o número de servidores, tanto de fiscais, quanto de agentes administrativos, é regular (médias: 3,05 e 3,61, respectivamente) para a execução das atividades das Uvagro. Na avaliação dos fiscais o número de FFA é ruim (média: 2,89) e o de agentes administrativos é regular (média 3,74). A avaliação dos Chefes dos VIGIAGRO/DT-UF sobre o número de servidores é mais crítica, pois consideram ruim (média: 2,45) o número de fiscais e péssimo (média: 1,65) o número de agentes administrativos. Os resultados podem ser visualizados no Gráfico 4.

4.30. De acordo com as informações do responsável pelo Serviço de Gestão de Vigilância Agropecuária – VIGIAGRO/DT-UF do Estado do Amazonas, há 22 fiscais para atender oito unidades de vigilância, número que não é suficiente para a demanda de trabalho. Entre as unidades do Estado, o Aeroporto Internacional de Manaus é o que apresentou situação mais crítica. De acordo com dados da Infraero, o posto é o quarto maior do País em volume internacional de cargas, com 52 mil toneladas, ficando atrás apenas dos aeroportos de Guarulhos, com 270 mil toneladas, Campinas com 175 mil toneladas e Tom Jobim (Galeão), no Rio de Janeiro, que movimenta 53 mil toneladas (Infraero, 2006).

4.31. Nota-se que o volume de cargas operado no aeroporto de Manaus é praticamente idêntico ao do Rio de Janeiro. Contudo, o mesmo não ocorre com os recursos huma-nos. Segundo os dados do MAPA, enquanto no primeiro existe um agrônomo e três veterinários, o segundo conta com um efetivo de 12 agrônomos e 18 veterinários.

Gráfico 4 – Opinião de Chefes de SVA e VIGIAGRO/DT e fiscais federais agropecuários sobre a adequação do nú-mero de servidores nas unidades.Fonte: pesquisa postal.

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Fiscais SVA SGVA

Fiscais

Servidores de Apoio Técnico


4.32. Apesar de as importações no aeropor-to de Manaus não serem compostas precipuamente de produtos agrope-cuários, as embalagens de madeira que acompanham as cargas geram elevada demanda de fiscalização, de forma a cumprir a Instrução Normativa/SDA n.° 4, de 6/1/2004, que estabeleceu em caráter emergencial o processo de ajustamento da legislação fitossanitá-ria brasileira à Norma Internacional de Medida Fitossanitária – NIMF n.° 15/2003, da FAO.

4.33. Apesar disso, a unidade dispõe apenas de um fiscal federal agropecuário agrô-nomo para a realização das atividades de inspeção. Conforme levantamento feito na unidade, foram emitidos 31.425 termos de fiscalização até outubro de 2005, o que corresponde à média de 142 processos/dia/fiscal. Além disso, o serviço de fiscalização nos terminais de passageiros encontra-se suspenso por falta de pessoal.

4.34. Ainda com relação ao Estado do Amazonas, cabe ressaltar que a uni-dade de Tabatinga, local relevante para as ações de fiscalização por se situar em zona de fronteira, não se encontra em funcionamento devido à falta de fiscais. Da mesma forma, constatou-se que em Foz do Iguaçu, em face da deficiência de pessoal, não tem ocorrido fiscalização de bagagem de passageiros oriundos de vôos inter-nacionais fretados que desembarcam nessa localidade.

4.35. Cumpre registrar que o TCU realizou, em 2005, auditoria de natureza opera-cional (TC n.° 004.026/2005-6), com o objetivo de analisar a atuação do Governo Federal na proteção da bio-diversidade brasileira frente ao fluxo

ilegal de espécies e material genético. Entre outros pontos, o trabalho cons-tatou que não existia fiscalização no posto de Tabatinga/AM. Ressalte-se que a Sigatoka Negra, doença que afe-ta a cultura da banana, foi constatada pela primeira vez no Brasil, em 1998, naquele município. A auditoria aponta como causa principal a ausência de fiscalização e de atividades de defesa sanitária vegetal naquela área.

4.36. Até o mês de abril de 2006 o proces-so encontrava-se em tramitação na 4ª Secretaria de Controle Externo, com proposta, entre outras, de deter-minação à SDA/MAPA para que ins-tale posto de fiscalização no município de Tabatinga/AM.

4.37. No Porto de Itajaí, a situação de defi-ciência de pessoal também se revelou crítica, tendo em vista que interfere no desenvolvimento normal dos serviços. É importante registrar que os fiscais lo-tados naquela unidade necessitam de se deslocar para as estações aduaneiras interiores e para os diversos armazéns e terminais distantes até 25 km do escritório da unidade. Em decorrência dessa situação, não há atendimento contínuo no porto, mediante plantão 24 horas, e a fiscalização de bagagem de passageiros oriundos de vôos in-ternacionais que desembarcam no aeroporto internacional de Navegan-tes não tem sido realizada. O chefe da unidade afirmou que a qualidade do atendimento aos usuários no escritó-rio central poderia ser melhorada, se houvesse maior número de fiscais.

4.38. Por outro lado, observou-se que na unidade de Linhares/ES foram aloca-dos dez fiscais federais agropecuários somente para realizar atividades de


fiscalização da cadeia produtiva e do empacotamento (packing house) de ma-mão papaia visando atender empresas exportadoras da região. Os fiscais foram disponibilizados pela Superintendência Federal de Agricultura, por meio da Portaria/MAPA-ES n.° 057, 23.03.2005, em virtude da exigência imposta pelos Estados Unidos para importação desse produto, o que levou o Brasil a firmar um acordo com esse país.

4.39. Conforme relato do Chefe do Serviço de Gestão do Vigiagro no Estado do Espírito Santo, outras empresas pro-dutoras na região estão solicitando a presença de fiscais em suas instalações para que permaneçam à sua disposição em período integral, o que torna a situação difícil de ser administrada, considerando que a importância eco-nômica da cultura do mamão e a movi-mentação da unidade não justificam a lotação de mais fiscais nessa localidade para atender uma clientela específica.

4.40. Assim, como possíveis causas para a situação encontrada, pode-se apontar o provimento de cargos de fiscais e agentes administrativos, via concurso público, em quantidade inferior à de-manda; a dificuldade de manutenção de lotação adequada em determinadas regiões, como verificado em localida-des de fronteira, a exemplo de Foz do Iguaçu/PR do Estado do Amazonas, além da falta de critérios objetivos que estabeleçam proporcionalidade na lotação dos servidores de acordo com a efetiva demanda de serviço, a exemplo do que foi discorrido para a unidade de Linhares/ES.

4.41. Considerando as atribuições cons-tantes do Regimento Interno institu-ído pela Portaria/MAPA n.° 142, de

23 de junho de 2004, entende-se oportuno recomendar à Secretaria Executiva do Ministério da Agricul-tura, Pecuária e Abastecimento que, em conjunto com a SDA:

a) realize concurso público para provi-mento de cargos de fiscais e agentes administrativos para as Unidades de Vigilância Agropecuária, de modo a adequar o quantitativo de pessoal à demanda de trabalho;

b) implemente mecanismos que incen-tivem a permanência de servidores em locais pouco atrativos ou de di-fícil acesso, mediante, por exemplo, concursos de remoção que possuam critérios que favoreçam servidores que atuem nessas localidades, seja sob o as-pecto financeiro, seja mediante maior facilidade na remoção para unidades mais concorridas.

4.42. Tendo em vista a falta de estudo técnico sobre o dimensionamento da lotação das unidades do Vigiagro, é necessário recomendar à Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricul-tura, Pecuária e Abastecimento que es-tabeleça critérios objetivos para definir a lotação ideal das unidades do Vigiagro, considerando, por exemplo, o número mensal de fiscalizações, o volume de produtos a ser fiscalizados, a distância entre os locais de fiscalização e a sede da unidade, entre outros fatores.

4.43. Como principais efeitos advindos da deficiência de pessoal podem ser cita-dos o comprometimento do número e da qualidade de fiscalizações, o risco de ingresso de pragas no País, além do fato de os servidores serem penalizados pela sobrecarga de trabalho e pela difi-culdade de participar de treinamentos e cursos de capacitação.


4.44. Como exemplo de boa prática, observou-se que em Belém/PA a escala de trabalho é feita em sistema de rodízio, aumentando a capacidade de trabalho dos fiscais à medida que todos se encontram adequadamente habilitados para atuar em qualquer uma das unidades no estado, e dificultando a criação de vínculo entre fiscais e despachantes. Em Vitória/ES, adota-se o sistema de rodízio com relação aos turnos de trabalho dos fiscais, o que também contribui para dificultar a criação do referido vínculo. Nesse sentido, é pertinente recomendar à Secretaria de Defesa Agropecuária do MAPA que proceda à adequação da jornada de trabalho dos fiscais federais agropecuários nas unidades do Vigiagro localizadas no mesmo estado, como por exemplo, por meio da adoção de sistema de rodízio, de forma a estimular a capacidade em atuar em qualquer uma delas, desempenhando atividades diversificadas, e a inibir o estabelecimento de vínculo com despachantes.

4.45. Com a implementação das recomendações espera-se contribuir para melhorar a eficácia e a eficiência das fiscalizações, em função da adequação do quadro de pessoal, frente à demanda de trabalho.

CARÊNCIA DE CURSOS DE CAPACITAÇÃO PARA FISCAIS

4.46. Verificou-se que não há oferta suficiente de cursos de capacitação para os fiscais federais agropecuários, em razão, principalmente, da inexistência de política de treinamento no MAPA e da falta de recursos orçamentários. Essa situação reflete em dúvidas ou desconhecimento dos fiscais sobre procedimentos de fiscalização e dificuldade de trabalhar com sistemas informatizados, sobretudo o Sistema Integrado de Comércio Exterior – Siscomex.

4.47. No quesito “competência profissional”, foi constatado que as tarefas associadas aos cargos do Programa são estabelecidas em normativos próprios: Instrução Normativa n.° 26/2001 (BRASIL, 2001b), que aprovou o Manual de Procedimentos Operacionais da Vigilância Agropecuária Internacional; Lei n.° 10.883/2004 (BRASIL, 2004a) que estabeleceu as atribuições dos fiscais federais agropecuários; Portaria MAPA 574/1998 (BRASIL, 1998a), que aprova o Regimento Interno da SDA e Portaria 300/2005 (BRASIL, 2005f), que aprova o Regimento Interno das Superintendências Federais de Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

4.48. A Instrução Normativa n.° 67 do MAPA, de 19 de dezembro de 2002, versa sobre a adoção de critérios de sanidade, fitossanidade e qualidade dos produtos agropecuários importados, e cita procedimentos a ser adotados, entre os quais constam os necessários à anuência da importação pelo MAPA no Siscomex. A IN prevê, também, a imple-mentação de programa de capacitação para os fiscais utilizarem o Sistema.

4.49. A Instrução Normativa n.° 16, também do MAPA, de 14 de novembro de 2003, trata da emissão de certificados fitossanitários por fiscais federais agropecuários. O Anexo I da Instrução enumera os requisitos e competências inerentes ao cargo; o Anexo II cita rol de exemplos de cursos básicos a ser ofertados aos fiscais; e o Anexo III cita as áreas especializadas de capacitação dos fiscais.


4.50. O Manual de Recursos Humanos do MAPA, aprovado pela Portaria SE/MAPA n.° 57/2004, inclui a questão da capacitação dos servidores, insti-tuindo, inclusive, a realização anual de levantamento das necessidades de cursos com o objetivo de subsidiar o planejamento e a execução das ativi-dades de treinamento. O documento descreve, ainda, os procedimentos de indicação e de participação dos ser-vidores nos cursos. Entende-se que o levantamento anual poderia servir de subsídio para o Ministério identificar as necessidades de capacitação dos fiscais do Vigiagro.

4.51. Apesar da existência desses normati-vos sobre a questão, foi constatado que a oferta de cursos de capacitação para os fiscais não tem sido suficiente para atender as necessidades e a demanda. Ademais, verificou-se que o curso de formação realizado para os candidatos aprovados nos concursos do MAPA não tem carga horária suficiente para detalhar o conteúdo programático de forma adequada a capacitar os fiscais para as atividades de fiscalização.

4.52. No concurso de 2004, por exemplo, não foi realizado curso de formação, tendo sido ministrado apenas treina-mento, por meio de palestras, com duração de dois dias. No concurso realizado em 2002, o curso de for-mação teve duração de 90 horas, o que, na avaliação dos fiscais, não foi suficiente para fornecer os subsídios técnicos necessários à execução do trabalho de fiscalização. De acordo com o Manual de Informações ao Can-didato do MAPA, foram reservadas 64 horas para a apresentação de 29 itens específicos, como inspeção industrial

de carne, leite, pescado e derivados; Manual de Procedimentos de Vigilân-cia Internacional; atuação da rede de laboratórios; defesa vegetal; inspeção vegetal; fiscalização de agrotóxicos; entre outros. Assim, foram alocadas em média 2h 12 min para a discussão de cada tópico.

4.53. De acordo com os dados da pes-quisa postal, os fiscais apontaram a necessidade de realização de cursos de treinamento em informática, in-cluindo operação do SISCOMEX, idiomas, noções de comércio exterior, legislação, processo administrativo, fitopatologia, entomologia, técnicas de expurgo, identificação de pragas qua-rentenárias, amostragem, identificação de peixes ornamentais e de madeiras.

4.54. O uso do Siscomex é necessário para que os fiscais dêem anuência em processos de importação de certos produtos agropecuários, dos quais o MAPA é anuente obrigatório. Assim, faz-se necessário que haja treinamento para que os fiscais tenham condições de operar o sistema de forma eficien-te. Além disso, como sem a anuência do MAPA não é emitida a liberação do produto importado, a demora da anuência no Siscomex gera atrasos no desembaraço das mercadorias.

4.55. O intercâmbio de fiscais entre as unidades do Vigiagro com o intuito de efetuar treinamento era utilizado pelo MAPA como recurso para capa-citar os fiscais. Contudo, atualmente o intercâmbio é utilizado para deslo-car servidores para unidades onde há necessidade de pessoal em razão da demanda de trabalho, como é o caso de Santos, Foz do Iguaçu e Manaus.


4.56. Durante as visitas de estudo identifi-cou-se, como efeito da falta de oferta de cursos de capacitação, que fiscais desconhecem procedimentos previstos no Manual do MAPA, como por exem-plo, a necessidade de fiscalização do lixo de bordo de aeronaves. Além disso, relatos reiterados de fiscais nos Estados do Amazonas e do Pará apontam a necessidade de capacitar os fiscais para proceder à identificação de madeiras, já que os dois estados são exportadores do produto e existem casos de espécies de madeiras cuja exportação é proibida pela legislação ambiental, como por exemplo, o Jatobá e a Copaibeira. O desconhecimento dos fiscais sobre as diversas espécies de madeiras propicia a exportação de espécies não permitidas. Nesse caso, há necessidade de treina-mento específico para os fiscais, que leve em conta a fauna e flora locais.

4.57. De acordo com os dados da pesquisa postal (média: 4,79), os fiscais fede-rais agropecuários concordam que há necessidade de treinamento específico para identificação de algumas espécies da fauna e flora silvestre, incluindo aquelas abrangidas pela Convenção Sobre o Comércio Internacional de Fauna e Flora Selvagem em Perigo de Extinção – CITES sobre as quais há previsão no Manual de Procedimentos do Vigiagro de se realizar fiscalização.

4.58. O problema tem como causa principal a inexistência de política de capaci-tação no Ministério da Agricultura, agravada pela carência de recursos orçamentários para a execução de cursos. A insuficiência de recursos humanos também piora o quadro, já que dificulta a liberação de fiscais para a realização de cursos, o que poderia

atrapalhar o andamento dos trabalhos de fiscalização em muitos casos.

4.59. Ante o exposto, sugere-se recomendar à SDA/MAPA que:

a) implemente política de capacitação dos servidores, em especial dos fiscais federais agropecuários, considerando as Instruções Normativas n.° 16, de 14 de novembro de 2003, e n.° 67, de 19 de dezembro de 2002, abrangendo, inclusive, treinamento para a utiliza-ção do Sistema Integrado de Comércio Exterior – Siscomex e treinamentos específicos por região, nos quais se leve em conta a fauna e flora locais;

b) proceda à adequação da carga horária do curso de formação com o objetivo de possibilitar o detalhamento do conteúdo programático para os fiscais, a fim de dotá-los de conhecimentos técnicos suficientes para o desempe-nho das funções do cargo.

4.60. Recomenda-se, ainda, que a SDA oriente as superintendências federais de agricultura a incluir no levantamento de necessidades de capacitação, na fase de planejamento das atividades a ser de-senvolvidas pelo MAPA, cursos neces-sários ao aperfeiçoamento das atividades do Vigiagro, considerando as sugestões dos fiscais federais agropecuários, con-forme item 3.9 do Manual de Recursos Humanos do Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

4.61. Com a implementação das recomenda-ções pretende-se favorecer a execução do Programa, considerando que os fiscais terão condições de ser mais eficientes em razão da maior qualifica-ção para desenvolver as competências inerentes ao cargo.


FALTA DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA PARA OS FISCAIS

4.62. Verificou-se que os fiscais sentem-se intimidados ao exercer as atribuições do cargo em razão da possibilidade de serem processados por perdas e danos, principalmente por empresas importadoras. A intimidação se dá pelo fato de que há ações propostas diretamente contra os fiscais, em vez de contra a União e não há apoio jurídico para que os fiscais sejam auxiliados em sua defesa. O fato fragiliza as atividades de fiscalização.

4.63. A Lei n.° 9.028, de 12 de abril de 1995, dispõe sobre o exercício das atribuições ins-titucionais da Advocacia Geral da União. O artigo 22 desta Lei prevê o seguinte:

Art. 22. A Advocacia-Geral da União e os seus órgãos vinculados, nas respectivas áreas de atuação,

ficam autorizados a representar judicialmente os titulares e os membros dos Poderes da República, das

Instituições Federais referidas no Título IV, Capítulo IV, da Constituição, bem como os titulares dos

Ministérios e demais órgãos da Presidência da República, de autarquias e fundações públicas federais,

e de cargos de natureza especial, de direção e assessoramento superiores e daqueles efetivos, inclusive

promovendo ação penal privada ou representando perante o Ministério Público, quando vítimas de

crime, quanto a atos praticados no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regula-

mentares, no interesse público, especialmente da União, suas respectivas autarquias e fundações, ou

das Instituições mencionadas, podendo, ainda, quanto aos mesmos atos, impetrar habeas corpus e

mandado de segurança em defesa dos agentes públicos de que trata este artigo. (grifamos)

4.64. Entretanto, os fiscais desconhecem a possibilidade de serem assessorados e represen-tados juridicamente pela Advocacia Geral da União – AGU. A assistência jurídica é necessária em razão de existir empresas que propõem ações contra fiscais no caso da ocorrência de rechaço ou destruição de produtos com pragas ou doenças identificadas durante a realização das fiscalizações, de acordo com as atribuições dos fiscais federais agropecuários do MAPA.

4.65. A consultoria jurídica do MAPA informou que os fiscais federais agropecuários não possuem assistência jurídica em razão de existir limitação para a oferta do serviço ju-rídico, que seria oferecido somente para os servidores detentores de cargo de direção e assessoramento superior de nível quatro – DAS 4 – e acima deste.

4.66. Contudo, de acordo com a AGU tal informação não procede. A única limitação apresentada pela AGU diz respeito à sua estrutura, já que os seus núcleos de apoio situam-se nas capitais dos estados e não há infra-estrutura e recursos humanos sufi-cientes para atender a todos os casos. Com relação aos fiscais do Vigiagro a situação é ainda pior, considerando que as unidades de fiscalização situam-se, muitas vezes, em zonas de fronteira, distantes das capitais.

4.67. De acordo com relatos reiterados dos fiscais em entrevistas, esses profissionais receiam não somente serem processados, mas também não ter apoio jurídico e ter que arcar


com o ônus de contratar advogado para realizar sua defesa. Na unidade de fiscalização localizada no aeroporto de Curitiba, foi relatada a impetração de mandado de segurança contra um fiscal de plantão com a finalidade de liberar carga que foi apreendida em razão de apresentar indícios de contaminação.

4.68. Outro relato refere-se a um mandado de segurança, de 2004, impetrado contra ato de um fiscal federal agropecuário, à época lotado no Porto de Paranaguá, em razão da não-liberação de um lote de couro bovino proveniente de Portugal. A empresa soli-citava o pagamento de R$ 79.000,00 como ressarcimento pela perda da mercadoria.

4.69. O referido fiscal informou que não obteve apoio jurídico do Ministério na elaboração da defesa apresentada perante a Justiça Federal e que não teria tentado o auxílio da AGU por acreditar que a oferta de assistência jurídica limitava-se somente a detentores de cargos de função de direção e assessoramento superior.

4.70. Segundo dados da pesquisa postal, os fiscais concordam que existe o receio de ser processados judicialmente, o que aliado à falta de apoio jurídico, prejudica o exer-cício das atividades de fiscalização em razão da insegurança gerada pela situação (média: 4,07).

4.71. A situação decorre da falta de conhecimento dos fiscais federais agropecuários, da Gerência do Programa Vigiagro, bem como da consultoria jurídica do MAPA, sobre as disposições do art. 22 da Lei n.° 9.028/95, assim como da falta de divulgação dessa informação. O sentimento de intimidação ocasiona a fragilidade da atividade de fiscalização por receio dos fiscais de ser processados no caso de impedir a entrada ou destruir produtos de origem animal e vegetal infectados por pragas e doenças.

4.72. Por outro lado, tais processos não deveriam ser impetrados diretamente contra os fiscais. De acordo com a teoria da responsabilidade objetiva da administração pública, o Estado tem responsabilidade objetiva, direta, pelos atos comissivos e omissivos de seus agentes, resguardado o direito de regresso contra estes, no caso de comprovação de dolo ou culpa.

4.73. Assim, as ações deveriam ter sido movidas contra o Estado e não contra seus agentes. Se o Estado fosse condenado, este poderia ingressar com ação regressiva contra o agente. Então, se fosse constatada que a culpa ou dolo do agente contribuíram para o resultado, este teria a obrigação de ressarcir o erário.

4.74. O art. 37, § 6º da Constituição da República assim dispõe:

“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos res-

ponderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito

de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”


4.75. Sendo assim, sugere-se recomendar à SDA do MAPA que oriente os fiscais federais agropecuários sobre os procedimentos a ser adotados, caso figurem como réus em ações judiciais em razão de atos efetuados em decorrência do exercício das atribuições do cargo, inclusive sobre a possibilidade de solicitarem assistência jurídica nos núcleos locais da Advocacia Geral da União.

4.76. Ressalta-se que, conforme art. 1o, incisos III e IX, do Regimento Interno da Consul-toria Jurídica do MAPA, aprovado pela Portaria MAPA n.° 381/2005, cabe a essa unidade fixar a interpretação da Constituição, das leis, e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação e acompanhar os feitos judiciais de interesse dos segmentos de atuação do Ministério. Sendo assim, tendo em vista as competências da Secretaria Executiva do MAPA, fixadas no art. 1º, incisos I e III de seu Regimento, aprovado pela Portaria MAPA n.° 142/2004, recomenda-se a essa Secretaria que, em conjunto com a Consultoria Jurídica do MAPA, SDA e AGU, estabeleça critérios e procedimentos a ser adotados pelos fiscais federais agropecuários em caso de necessidade de solicitar assistência jurídica à Advocacia Geral da União.

4.77. Por meio da implementação das recomendações pretende-se que os fiscais possam desempenhar as atribuições inerentes ao cargo com mais segurança, tendo ciência de que caso sofram processos judiciais terão apoio da consultoria jurídica do Ministério e da AGU.


5.1. Este capítulo trata da questão da articulação do Ministério da Agricultura com os demais órgãos envolvidos direta e indiretamente na execução do Vigiagro, e quais os principais pontos fortes e fracos que afetam a integração entre os agentes envolvidos que podem influenciar o alcance dos objetivos do Programa. Concluiu-se que existe a necessidade de institucionalizar mecanismos que promovam a integração entre os órgãos envolvidos.

INTEGRAÇÃO ENTRE OS ENTES ENVOLVIDOS NA FISCALIZAÇÃO DO TRÂNSITO INTERNACIONAL DE PRODUTOS AGROPECUÁRIOS

5.2. Verificou-se que a integração entre os diversos órgãos que atuam no despacho aduaneiro não tem sido efetiva, em razão de não haver mecanismos institucionais que garantam a articulação eficiente do trabalho de fiscalização em portos e aeroportos. Do ponto de vista da atuação dos órgãos envolvidos na fiscalização das operações de comércio exterior, a falta de integração acarreta, no mínimo, atraso no despacho aduaneiro. Do ponto de vista da segurança fitozoossanitária, a situação, representa risco de ingresso de pragas e doenças que podem vir a afetar a agropecuária brasileira.

5.3. O art. 3º da Lei n.° 8.630/1993 define que a Administração do Porto, denominada autoridade portuária, e as autoridades aduaneira, marítima, sanitária, de saúde e de polícia marítima devem exercer suas funções de forma integrada e harmônica. No mesmo sentido, o Decreto-Lei n.° 200/67, em seu art. 9º, dispõe que os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais. De acordo com o art. 7º da IN/MAPA n.° 67/2002, as medidas previstas para o controle sanitário e fitossanitário das mercadorias importadas poderão, mediante a celebração de convênio entre instituições anuentes do sistema de comércio exterior, módulo importação, ser executadas de forma integrada pelas instituições envolvidas.

5.4. A falta de integração entre os órgãos envolvidos dificulta a realização da fiscalização do MAPA e gera risco de propagação de pragas e doenças. No Porto de Manaus, por exemplo, foi citado como problema o fato de a Receita Federal proceder à abertura de conteiners ainda não inspecionados pelos fiscais federais agropecuários. Os fiscais federais agropecuários alegam que, caso uma mercadoria seja descarregada antes de ser inspecionada, existe risco de haver madeira infestada, por exemplo, com o besou-ro asiático. Outra possibilidade é a abertura de conteiners que estejam contaminados dentro do armazém, junto a outras cargas já fiscalizadas, com risco de infestação de toda a carga ali armazenada.

5. ARTICULAÇÃO INSTITUCIONAL


5.5. Também foram relatados casos em que os fiscais da Secretaria da Recei-ta Federal, ao realizar a fiscalização de mercadoria já inspecionada pelo MAPA, rompem os lacres sem infor-mar à unidade de vigilância para que esta proceda à alteração do certificado emitido, considerando que há necessi-dade de colocação de outro lacre com novo número.

5.6. Com relação às fiscalizações de cargas, deve-se ter em conta que a realização de várias fiscalizações no mesmo produ-to onera exportadores e importadores, já que os custos de fiscalização referem-se em grande parte às taxas cobradas pelas administrações portuárias para abertura e movimentação de containers em local que permita sua inspeção. A título de exemplo, no Porto de Pecém o custo para abertura e movimentação é de aproximadamente R$ 100 por container, de acordo com informações da administração portuária.

5.7. Nas visitas de estudo foram verificadas medidas para a realização de inspeções conjuntas. Nos portos de Fortaleza e Pecém, ambos no Ceará, a Receita de-mandou às respectivas administrações a instalação das câmaras frigoríficas para inspeção conjunta de produtos refrigerados. Em Belém, foram defini-dos procedimentos para a realização da fiscalização conjunta de peixes ornamentais. No aeroporto de Recife, foi editada a Portaria da Inspetoria da Alfândega de Recife – ALF/REC n.° 42/2003, dispensando a verificação física nas exportações de mercadorias que por força de lei tenham sido objeto de verificação física por fiscais federais agropecuários. No Porto de Suape existe a Ordem de Serviço n.° 24/2004,

dispensando, na exportação, a verifi-cação de mercadorias refrigeradas ou congeladas que por força da lei tenham sido objeto de verificação física por agentes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

5.8. Com relação aos terminais de passagei-ros, os relatos mais comuns são sobre a falta de integração entre os fiscais federais agropecuários e os da fazen-da para a realização de fiscalização das bagagens de passageiros. Houve relatos reiterados de fiscais do MAPA sobre fiscais da Receita Federal que não permitem o acompanhamento da verificação da bagagem junto ao scanner, causando constrangimento e dificultando a fiscalização. Verificou-se que, à exceção do Aeroporto de Belém, a fiscalização das bagagens de passageiros é feita por demanda da Receita. A alegação para o fato é que a Receita Federal possui precedência legal sobre os demais órgãos aduanei-ros, conforme disposto no artigo 17 do Decreto n.° 4.543, de 26 de dezem-bro de 2002, alterado pelo Decreto n.° 4.765, de 24 de junho de 2003.

5.9. De acordo com os dados da pesquisa postal, os fiscais consideram que a integração com a Receita Federal e com a Infraero é ruim (médias: 2,55 e 2,41, respectivamente).

5.10. De acordo com informações colhidas por meio de entrevistas com repre-sentantes da Infraero e da Receita Federal, a falta de pessoal do Minis-tério da Agricultura foi apontada como o principal problema que afeta a integração entre os órgãos. Outro problema a ser considerado refere-se à falta de equipamentos, como por


exemplo, rádios transmissores para que os fiscais possam se comunicar tempestivamente.

5.11. A harmonização dos procedimentos depende em grande parte de ini-ciativas das autoridades locais. É o caso, por exemplo, da continuidade das Comissões Locais do Programa de Harmonização das Atividades de Agentes de Autoridades nos Portos – PROHAGE em Belém/PA, Forta-leza/CE e Vitória/ES e da criação da Comissão dos Órgãos de Fiscalização Intervenientes nas Operações de Comércio Exterior no Aeroporto Internacional de Belém/PA – CON-FEXBEL. Agentes de autoridades nos portos são os órgãos responsáveis pela administração portuária.

5.12. O PROHAGE foi instituído pela Porta-ria Interministerial n.° 11, de 25/11/97, envolvendo as áreas de saúde, agricul-tura, transporte, indústria e fazenda e vigorou até o ano de 2000. A coorde-nação do Programa estava a cargo do Grupo Executivo para Modernização dos Portos – GEMPO, instituído pelo Decreto n.° 1.467, de 27 de abril de 1995. Seu objetivo era agilizar as ati-vidades de despacho de embarcações, cargas, tripulantes e passageiros e reduzir os custos portuários.

5.13. Para coordenar as ações do PROHA-GE, foi instituída a Comissão Nacional de Harmonização das Atividades dos Agentes de Autoridade nos Portos, inte-grada por um representante e respectivo suplente, dos seguintes Ministérios: Ma-rinha; Saúde; Justiça; Fazenda; Agricul-tura e do Abastecimento; Transportes; Indústria, do Comércio e do Turismo; e Planejamento e Orçamento.

5.14. Entre as atribuições da comissão nacio-nal destacavam-se: a análise da legisla-ção aplicável ao despacho de embarca-ções, cargas, tripulantes e passageiros para eliminação de sobreposições de competências e a harmonização das atividades dos agentes portuários; a compatibilização das exigências de fiscalização com a necessidade de tornar mais ágeis os despachos, ade-quando essas exigências aos padrões internacionais; a revisão de critérios de seletividade para as atividades de fiscalização; e a proposição de medidas que possibilitassem o aperfeiçoamento do fluxo de informações e despacho por meio eletrônico.

5.15. Eram atribuições da Comissão Local de Harmonização dos Agentes de Au-toridade: promover a integração das ações dos agentes de autoridade no porto, para efeito de racionalização das atividades de despacho de embarca-ções, cargas, tripulantes e passageiros; harmonizar as ações dos agentes de autoridade na aplicação das normas e recomendações da Organização Marítima Internacional (IMO) relati-vas à facilitação do Tráfego Marítimo Internacional; propor à Comissão Na-cional de Harmonização dos Agentes de Autoridade nos Portos a revisão e a atualização de normas e procedimen-tos relacionados à legislação interna pertinente; e propor ações com vistas a tornar mais ágeis os trâmites dos docu-mentos e das amostras para análise.

5.16. Durante a vigência do PROHAGE foram instaladas 19 comissões locais, nos seguintes portos: Santos, Rio de Janeiro, Vitória, Porto Alegre, Rio Grande, Paranaguá e Antonina, Ita-jaí, São Francisco do Sul, Imbituba,


Salvador e Aratu, Ilhéus, Recife e Suape, Maceió, Natal, Cabedelo, For-taleza, Itaqui, Belém, Vila do Conde e Manaus.

5.17. O funcionamento das comissões locais era relevante para a harmonização de procedimentos de fiscalização, facili-tando a resolução de problemas que afetem a articulação entre os órgãos envolvidos. No Pará, a Comissão Lo-cal foi criada em 1998, integrada por representantes dos Portos de Belém, Miramar e Vila do Conde. Entre as principais realizações dessa comissão podem ser citadas: o conhecimento compartilhado das competências e atividades dos diversos órgãos; a re-solução sobre destinação de resíduos sólidos e líquidos, bem como sobre destinação de embalagens inservíveis; a participação integrada em operações de vigilância e repressão a ilícitos; a participação em seminários, palestras e cursos sobre Comércio Exterior; a integração com outros órgãos e seg-mentos envolvidos no Comércio Ex-terior; e a criação do Centro Integrado de Atendimento e do atendimento integrado aos navios de turismo na Amazônia.

5.18. No aeroporto de Belém, no início de 2005, foi criada a Comissão dos Órgãos de Fiscalização Intervenientes nas operações de Comércio Exterior. Essa comissão conta com a participação da Anvisa, Ibama, Polícia Federal, Minis-tério da Agricultura e Receita Federal. Nesse fórum, foram discutidas e acor-dadas soluções para o treinamento

dos fiscais em identificação de peixes ornamentais, a ser ministrado por ins-trutor do Ibama, além da elaboração de roteiros e fluxograma para exportação do produto. Também houve discussão sobre exportação de produtos de ori-gem animal comestíveis.

5.19. Com relação à Infraero, foram identi-ficados pontos positivos na integração que facilitam o trabalho de fiscalização das unidades de vigilância agrope-cuária. Nos aeroportos de Viracopos (Campinas/SP) e Galeão (Rio de Ja-neiro/RJ), a Infraero separa as cargas com embalagem de madeira, no mo-mento de sua descarga, colocando-os em armazém específico e liberando-as somente após a emissão da liberação de importação emitida pelo MAPA. Nesse sentido, os fiscais do MAPA promovem conscientização do pessoal da Infraero, por meio de treinamento para identificação das embalagens de madeira. Ainda no Aeroporto de Viracopos, situado em Campinas/SP, os procedimentos acordados em reunião dos comitês, dos quais o MAPA faz parte, são divulgados em periódico publicado pela Infraero intitulado Cargo News.

5.20. Considerando a competência da Casa Civil da Presidência da República de coordenação e integração das ações do Governo, conforme art. 2o da Lei n.° 10.683/2003, e com o objetivo de estabelecer mecanismos institucionais que garantam a boa integração dos ór-gãos intervenientes no comércio exte-rior em portos e aeroportos, propõe-se

recomendar à Casa Civil da Presidência da República que implemente programa de harmonização das atividades de agentes e autoridades dos portos e aeroportos, a exem-plo do extinto Programa Harmonização das Atividades de Agentes de Autoridades nos Portos – PROHAGE, instituído pela Portaria Interministerial n.° 11, de 25/11/97.

5.21. Considerando, ainda, a possibilidade de celebração de convênios entre Anvisa e o Ministério da Agricultura, conforme disposto no art. 7º da IN/MAPA n.° 67/2002 e no art. 142 da Resolução RDC n.° 01/2003, para a execução de forma integrada de controle sanitário e fitossanitário das mercadorias importadas, propõe-se, também, recomendar que a Secretaria Executiva do MAPA adote providências para que os referidos órgãos efetivem a cooperação de modo a garantir a integração e evitar a duplicidade de procedimentos, quando pertinente.

5.22. Com a implementação das recomendações espera-se que haja melhoria na integração entre os referidos órgãos envolvidos com a execução do Vigiagro, imprimindo maior agilidade ao despacho aduaneiro e diminuindo o risco de ingresso de pragas e doenças que possam afetar a agropecuária brasileira.

5.23. Ante o exposto no presente capítulo, é possível concluir que a integração entre os órgãos relacionados com a fiscalização do trânsito internacional de produtos de origem animal e vegetal é imprescindível para o alcance dos objetivos do Vigiagro. No entanto, identificou-se a necessidade de harmonização e institucionalização dos procedimentos executados de forma articulada, com a finalidade de promover maior integração entre os agentes envolvidos com o tema.


6.1. No presente capítulo examina-se se os mecanismos de monitoramento e avaliação do MAPA são adequados para exercer o controle e supervisão da execução do Vigiagro, bem como mensurar seus resultados. Identificou-se que os meios usados pela gerência do Vigiagro não permitem a obtenção de dados atualizados sobre a execução do Programa, tampouco sobre os resul-tados alcançados.

ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DO PROGRAMA

6.2. Constatou-se que os mecanismos de controle e supervisão usados pelo MAPA não são suficientes para gerar informações e dados atualizados e tempestivos, que possibilitem à ge-rência do Programa monitorar a sua execução e sirvam de subsídios para o processo de tomada de decisões. O problema decorre do fato de os meios existentes consistirem, precipuamen-te, de relatórios mensais enviados pelas unidades e de auditorias nas unidades de vigilância agropecuária. Como os relatórios não são encaminhados de forma tempestiva e as auditorias não são suficientes para supervisionar a execução do Vigiagro, existe a dificul-dade em mensurar o desempenho do programa, fragilizando o controle da execução das atividades.

6.3. Os órgãos da administração pública de-vem possuir sistemas de controle inter-no de suas atividades, o que se estende aos programas por ele desenvolvidos. Nesse sentido, o art. 13, alínea “a” do

Decreto-lei n.° 200, de 25 de fevereiro de 1967, determina que o controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreenden-do, particularmente, a execução dos programas (BRASIL, 1967).

6.4. A coordenação central do Vigiagro estabeleceu que as unidades devem elaborar relatório mensal sobre as atividades realizadas, contendo dados relativos aos processos de importação e exportação, tais como, especificação dos produtos fiscalizados, termos de fiscalização emitidos, ocorrências e medidas adotadas, entre outras infor-mações. Além disso, as coordenações estaduais do Vigiagro devem alimentar o sistema do MAPA denominado SI-PLAN, informando o número mensal de partidas fiscalizadas.

6.5. Na opinião do gerente do Vigiagro a es-trutura organizacional seria melhorada se houvesse corredores de exportação e importação, reduzindo a quantidade de unidades de fiscalização e proporcionan-do melhor direcionamento de recursos humanos, materiais e financeiros. Além do grande número de postos de fiscali-zação, o fluxo de informações e a imple-mentação de decisões são prejudicados pela ausência de sistema informatizado interligando as unidades.

6.6. O exame dos relatórios mensais revela que não há padronização da forma nem do conteúdo. Ademais, consta-tou-se que os relatórios não têm sido apresentados tempestivamente por

6. SUPERVISÃO, CONTROLE E MONITORAMENTO DA EXECUÇÃO

DO VIGIAGRO PELO MAPA


todas as unidades. Ressalte-se que os dados contidos nos relatórios, referen-tes ao exercício de 2004, não haviam sido consolidados pela gerência do Vigiagro até novembro de 2005. O atraso no envio das informações, a carência de pessoal e a inexistência de sistema informatizado são os motivos apontados pelo gestor para o atraso na consolidação das informações.

6.7. Além disso, outro problema apontado pela gerência do Programa é a necessi-dade de transmissão de grande quanti-dade de informações, muitas vezes de caráter urgente e relevante, para as dezenas de unidades do Vigiagro por meio de FAX, o que é uma atividade lenta e trabalhosa. Assim, nem sempre as informações chegam aos destinatá-rios finais com a presteza necessária.

6.8. É oportuno registrar que, por meio de resposta a questionários, 68% dos che-fes do Serviço de Gestão do Vigiagro (VIGIAGRO/DT-UF) afirmaram não existir sistema informatizado próprio que, permita, por exemplo, cadastrar empresas importadoras e exportadoras e controlar as fiscalizações.

6.9. Além de não haver comunicação entre o sistema utilizado pelo MAPA e o Siscomex, os dados disponíveis nesse sistema não são utilizados como base de informações no trabalho do Vigiagro. Por exemplo, as empresas im-portadoras e exportadoras devem ser cadastradas no Siscomex, sendo assim, estes dados poderiam ser extraídos a fim de auxiliar as fiscalizações.

6.10. Com exceção das poucas unidades que utilizam sistemas informatiza-dos locais, a exemplo de Guarulhos,

Belém, Campinas e Rio de Janeiro, o controle dos processos de exportação e importação é manual e os processos são digitados em planilhas eletrô-nicas, o que dificulta a elaboração do relatório mensal. Na unidade do Porto de Vitória, devido à carência de pessoal administrativo qualificado, o próprio chefe da unidade procede à digitação dos dados para a elaboração do relatório.

6.11. Como efeitos da situação observada, podem-se mencionar a dificuldade de se mensurar os resultados alcançados pelo Programa e de adotar tempestivamente alterações nas estratégias de sua execu-ção, bem como as medidas corretivas pertinentes, em face de constatações de deficiências no desempenho.

6.12. É relevante mencionar o fato de que o MAPA está desenvolvendo o Sistema de Informações Gerenciais do Vigia-gro – SIGVIG que visa informatizar os dados e informações concernentes às atividades do Vigiagro, possibili-tando realizar por meio eletrônico o cadastramento de usuários, requeri-mentos para importação e exportação, agendamento de vistorias e emissão de certificados fitozoossanitários, entre outras ações. Além disso, o sistema permitirá ao Ministério obter relatórios padronizados e atualizados concernentes à execução do Progra-ma, tornando possível a avaliação da execução das ações de forma rápida e integrada. Enfim, sua implementação representaria solução para o problema ora relatado.

6.13. Outro aspecto positivo do sistema SIGVIG é a possibilidade de verifica-ção da conformidade dos documentos


emitidos, visto que armazenará infor-mações sobre todos os certificados expedidos e atribuirá automaticamen-te um número seqüencial unívoco para cada um deles.

6.14. No momento, a maior dificuldade para operacionalização do sistema diz respeito à falta de equipamento para servidor de rede adequado no Ministério da Agricultura que pos-sibilite o acesso on-line de usuários e fiscais sem comprometimento da velocidade de transmissão de dados. Além disso, é relevante mencionar, no caso de implementação do siste-ma na forma em que se encontra, o risco de, tanto os fiscais federais agropecuários como os usuários externos necessitarem alimentar as mesmas informações no SIGVIG e no Siscomex, o que acarretaria uma sobrecarga de trabalho desnecessá-ria. Assim, é desejável que haja uma integração entre esses sistemas.

6.15. O gestor informou que a Coordena-ção-Geral do VIGIAGRO planeja implantar o SIGVIG paulatinamente em unidades de menor movimenta-ção, para que seja possível fazer todos os ajustes necessários antes de sua implantação nas unidades de maior movimentação. A justificativa é de que em unidades de grande movimen-tação, eventuais problemas no sistema poderiam gerar atrasos na fiscalização e liberação de mercadorias.

6.16. Ainda, com respeito à implementação de sistemas informatizados, entre as sugestões para a melhoria do Programa colhidas nos questionários de pesquisa, cabe mencionar a criação de um banco de dados que possibilite a obtenção de

informações sobre todos os produtos introduzidos no País e os rechaços ocorridos na importação.

6.17. A justificativa para a proposta da criação do banco de dados reside no fato de que o usuário, quando não obtém permissão para o ingresso de um produto em determinada unida-de do Vigiagro, muitas vezes tenta o ingresso do mesmo produto por meio da mudança de seu enquadramento na Nomenclatura Comum do Mercosul ou dirigindo-se a outras unidades do Programa. Essa situação cria trabalho desnecessário para os fiscais, além de aumentar o risco da introdução de material proibido. Adicionalmente, a implementação dessa medida propor-cionaria rastreabilidade dos produtos introduzidos no País, o que constitui atributo essencial para um serviço de defesa agropecuária.

6.18. Dessa forma, entende-se oportuno recomendar à Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agri-cultura, Pecuária e Abastecimento (SDA/MAPA) que:

a) crie ferramenta no sistema informati-zado de acompanhamento e controle do Vigiagro, existente ou que venha a ser implementado, que possibilite às gerências locais e nacional do Pro-grama obter relatórios padronizados e atualizados concernentes à execução das tarefas das unidades do Programa, de forma integrada;

b) estabeleça modelo padronizado de relatório que contenha as informa-ções necessárias ao efetivo controle e supervisão do programa, a ser apre-sentado mensalmente pelas unidades do Vigiagro, enquanto não for im-


plantado o SIGVIG ou outro sistema informatizado semelhante;

c) implemente mecanismos automatiza-dos que possibilitem coibir a tentativa de o usuário obter o ingresso de um mesmo produto em mais de uma unida-de do Vigiagro, caso já tenha ocorrido rechaço em outra unidade, bem como para proporcionar a efetiva rastreabi-lidade dos produtos de origem animal e vegetal introduzidos no País.

6.19. É pertinente recomendar, ainda, que a Secretaria Executiva do MAPA, em conjunto com a SDA, articule com a Receita Federal meios para viabilizar a troca automática de informações entre os sistemas Siscomex e SIGVIG, evitando a duplicidade de procedi-mentos, a exemplo do cadastramento dos importadores/exportadores e de-ferimento de liberação de importação, com base no art. 6º do Decreto n.° 660, de 25.09.1992.

6.20. Outra forma de controle consiste na realização de auditorias nas uni-dades de vigilância pela gerência do Programa, em conformidade com os procedimentos descritos no manual de auditoria operacional do Vigiagro. As auditorias têm como objeto a verifica-ção da organização e estruturação do trabalho, bem como da conformidade dos procedimentos de importação e exportação nas áreas animal e vegetal em face das normas pertinentes.

6.21. Cabe registrar que o MAPA realizou nove auditorias no exercício de 2004, e seis em 2005, até o mês de agosto.

Segundo informações da gerência do Programa, as unidades fiscalizadas foram selecionadas tendo em conta a relevân-cia e os tipos de atividades realizadas.

6.22. No que tange à adoção de providên-cias relativas aos achados e às reco-mendações, por ocasião do término da elaboração do relatório de auditoria, as unidades auditadas tomam ciência das recomendações a elas direciona-das e são demandadas pela gerência do Programa a adotar as medidas corretivas pertinentes. Entretanto, observou-se que não é estabelecido prazo para a implementação das medidas ou para que o dirigente da unidade auditada se manifeste acerca do relatório, o que torna deficiente o acompanhamento da implementação das recomendações.

6.23. Entre as unidades visitadas, consta-tou-se que no aeroporto de Manaus e nos portos de Belém e Recife algumas das recomendações constantes dos relatórios não haviam sido imple-mentadas, tendo em vista que os fiscais das unidades não as conside-raram pertinentes. Nas unidades de Itajaí, Vitória e Paranaguá, também se observou a mesma situação.

6.24. De modo geral, as desconformidades apontadas são resultantes da aná-lise dos processos de importação e exportação e dos procedimentos de fiscalização desenvolvidos nas uni-dades. A falta de implementação das recomendações propostas na auditoria e a deficiência das ações de monitora-

mento que permitam averiguar o seu cumprimento dificultam a correção das impro-priedades apontadas.

6.25. Ante o exposto, entende-se pertinente recomendar à Secretaria de Defesa Agro-pecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SDA/MAPA) que acompanhe a implementação das recomendações contidas nos relatórios de auditorias realizadas pela Coordenação do Vigiagro em suas unidades, estabelecendo prazo para que a unidade auditada se manifeste sobre o relatório, bem como para a efetiva implementação das recomendações, caso as justificativas apresentadas não sejam acatadas.

6.26. Com a implementação das recomendações pretende-se conseguir identificação tempestiva de inconformidades e de deficiências no desempenho do Programa, bem como das medidas necessárias para saná-las, além da integração entre as unidades do Vigiagro, possibilitando o intercâmbio dinâmico de informações relevantes para a eficácia do Programa.

6.27. Considerando as análises realizadas neste capítulo, conclui-se que os mecanismos de monitoramento e avaliação que o MAPA dispõe não são suficientes para exercer o controle e supervisão da execução das ações, bem como para mensurar os resultados alcançados pelo Programa. Outro instrumento de acompanhamento necessário à gerên-cia dos programas públicos é um conjunto balanceado e representativo de indicadores de desempenho. O capítulo 7 deste relatório trata dos indicadores do Vigiagro.


7.1. O indicador de desempenho definido para o Programa no PPA 2004/2007 é “Taxa de Conformidade no Controle de Fronteiras”. A fórmula de cálculo consiste na relação percentual entre as permissões de trânsito emitidas e o nú-mero de partidas inspecionadas, que diz respeito somente aos produtos sujeitos à inspeção pelo MAPA. Como será de-monstrado a seguir, o referido indicador mostra-se deficiente. Além disso, não está associado a outros indicadores que permitam obter visão mais abrangente sobre o desempenho do Programa, a exemplo de indicadores de custo.

7.2. Considerando que se pretende men-surar o percentual das partidas ins-pecionadas, em relação às permissões de trânsito emitidas, entende-se que a fórmula está equivocada, pois o correto seria a relação percentual inversa. Segundo o Sistema Integrado de Planejamento – SIPLAN, próprio do MAPA, verificou-se que na tela de consulta ao referido indicador foi apu-rada a taxa de 337%, em 26/05/2004. Ressalte-se que o valor excessivamen-te alto do índice é explicado por erro na sua fórmula de cálculo.

7.3. Na tela de consulta relativa ao cro-nograma físico, há metas de número de partidas inspecionadas para cada ação, exceto para a ação Gestão e Administração do Programa. As metas são detalhadas mensalmente e o per-centual alcançado está calculado mês a mês, de janeiro a outubro de 2004.

7.4. Cumpre registrar que, segundo in-formação do Gerente Executivo do Programa, o indicador afere apenas eficiência de processo, não sendo satisfatório para medir os resultados alcançados pelo Vigiagro. Ainda de acordo com a opinião do gestor, construir indicadores que mensurem a efetividade do Programa é difícil, já que existem fatores exógenos que influenciam os resultados do Vigia-gro e que estão fora do alcance das atividades de fiscalização. Exemplos desses fatores são: o risco existente nas áreas fronteiriças em razão de pragas que podem ser disseminadas no meio ambiente e a existência de contrabando de animais de países vizinhos, que podem estar contami-nados por doenças.

7.5. Não obstante, dados gerenciais impor-tantes poderiam ser obtidos do Siste-ma Integrado de Comércio Exterior (SISCOMEX), haja vista o sistema, totalmente informatizado e em pleno funcionamento, ser responsável pelo registro de todos os produtos em trân-sito no comércio exterior brasileiro. Dessa maneira, seria possível a elabo-ração de outros indicadores, como de proporção de containers de produtos importados que são fiscalizados (in-dicador de eficácia), o que permitiria identificar de qual porto partiram a maior parte dos containers não fisca-lizados, e dessa forma adotar medidas para aperfeiçoar a fiscalização e reduzir o risco fitozoossanitário associado.

7. INDICADORES DE DESEMPENHO


7.6. Além disso, segundo o gestor, com a utilização exclusiva do produto “partida inspe-cionada”, não são mensuradas outras ações fiscais como a fiscalização de bagagens, inspeção de ambientes e outras. A gerência informou que a alteração dos indicadores foi proposta ao Ministério do Planejamento. Técnicos do MAPA entendem que o produto das ações do Programa deveria ser o termo de fiscalização emitido e não a partida inspecionada. De fato, entende-se que esse produto reflete com maior exati-dão os esforços empregados na atividade de fiscalização, já que há casos de termos de fiscalizações emitidos que não geram partidas, como por exemplo, no caso de rechaço ou destruição de produtos contaminados. Em conseqüência, o número de termos de fiscalização é maior do que o de partidas inspecionadas. A gerência informou que essa alteração foi proposta junto ao Ministério do Planejamento. Entretanto, não há registro dessa iniciativa no referido órgão.

7.7. Sendo assim, entende-se oportuno recomendar à SDA/MAPA que adote providências formais para ajustar a fórmula de cálculo do indicador de desempenho constante do PPA, “Taxa de Conformidade no Controle de Fronteiras”, alterando-a para a relação percentual entre os termos de fiscalização emitidos e as partidas inspecionadas.

7.8. Verificou-se, mediante análise dos relatórios de gestão elaborados pelas superintendên-cias federais de agricultura, que esses órgãos vêm utilizando, de forma independente da coordenação central do Programa, outros indicadores além do constante do SIGPLAN. Como exemplos, são citados na Tabela 6 alguns indicadores mencionados nos relatórios das superintendências dos Estados do Maranhão e do Mato Grosso do Sul.

Tabela 6 – Indicado-res de desempenho usados pelas Supe-rintendências dos Estados do Mara-nhão e Mato Grosso do Sul.Fonte: Relatórios de gestão elaborados pelas superintendências federais de agricul-tura no Maranhão e no Mato Grosso do Sul, referentes aos exercícios de 2004.

AtributoIndicador

Economicidade Eficiência Eficácia Efetividade

Descrição

Custo de inspe-ções de partidas vegetais no trân-sito internacio-nal em relação ao exercício anterior

Custo unitário médio de inspe-ção partida ve-getal no trânsito internacional

Relação entre o nº de partidas inspec ionadas e programadas no ano.

Percentual de ins-peção de partidas de produtos ve-getais no trânsito internacional

Unidade de medida Percentagem R$/partida Percentagem Percentagem

Fórmula de

Cálculo

[(Custo realizado em 2004 / Cus-to realizado em 2003) – 1] x 100

Total de recursos utilizados na ação / Total de partidas inspecionadas

(Total de partidas inspecionadas re-alizadas / Total de partidas inspecio-nadas programa-das) x 100

(Total de parti-das certificadas / Total de partidas de produtos ve-getais exportados e importados em 2004) x 100

Fonte DFA/MA DFA/MS DFA/MS DFA/MA

7.9. Apesar de a Superintendência do Estado do Maranhão ter apresentado um dos in-dicadores como sendo de efetividade, constata-se que o “percentual de inspeção de

partidas de produtos vegetais no trânsito internacional” mede, de fato, a eficácia do

processo de fiscalização.

7.10. No caso em tela, entende-se que a existência de fatores que fogem ao controle do

Vigiagro, como a disseminação de pragas por meio aéreo e doenças por animais selva-

gens contaminados, dificulta a construção de indicadores que mensurem a efetividade

do Programa. No entanto, para se alcançar a efetividade, é necessário entregar os

produtos de forma eficiente e eficaz (por exemplo: certificados emitidos, fiscalizações

realizadas, produtos contaminados apreendidos).

7.11. Dessa forma, considerando-se as dificuldades para a definição de indicadores que

mensurem a efetividade, além da existência de indicadores utilizados pelos estados

que abarcam as dimensões da eficiência e eficácia, entende-se recomendável que a

SDA identifique os produtos e impactos do programa e construa indicadores de de-

sempenho, com base nos produtos chave identificados, em questões relevantes sobre

o desempenho e levando em conta a experiência das Superintendências Federais de

Agricultura, bem como disponibilize nos sistemas eletrônicos, se necessário, dados

para seu cálculo, adotando-os nacionalmente de forma padronizada.

7.12. Com a consolidação e uniformização dos indicadores utilizados pelas superintendências

estaduais do Vigiagro, espera-se que o Ministério passe a contar com meios para realizar

análises comparativas entre as unidades do Vigiagro, identificar áreas operacionais que

necessitam de medidas de melhoria e disseminar boas práticas. Igualmente, as infor-

mações fornecidas com a utilização periódica dos indicadores servirão para subsidiar

o processo de tomada de decisão pela coordenação do Vigiagro.

7.13. Considerando que as medidas a serem adotadas pelo MAPA em decorrência desta

avaliação podem demandar implementação progressiva, e considerando a necessidade

de o TCU monitorar a evolução do desempenho do programa, é oportuno determi-

nar à Secretaria Executiva e à de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento que remetam ao Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de

ação conjunto, contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à imple-

mentação das recomendações prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsáveis

pela implementação dessas medidas.


8.1. Nos termos do item 6.5 do Manual

de Auditoria de Natureza Opera-

cional, aprovado pela Portaria TCU

n.° 144/2000, a versão preliminar do

relatório de auditoria foi remetida ao

Secretário de Defesa Agropecuária do

Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento - MAPA, por meio do

Ofício Seprog n.° 28/2006, bem como

para o Coordenador-Geral de Admi-

nistração Aduaneira da Secretaria

da Receita Federal - SRF, por meio

do Ofício Seprog n.° 29/2006 com a

finalidade de obter seus comentários.

8.2. O Coordenador-Geral de Adminis-

tração Aduaneira da Secretaria da

Receita Federal (SRF), por meio do

Ofício n.° 36/2006-Coana/SRF, com

relação à recomendação proposta

para aquela unidade no sentido de

que somente proceda à autorização de

alfandegamento de portos, portos se-

cos, aeroportos e postos de fronteiras,

após a concordância dos demais órgãos

envolvidos na fiscalização aduaneira,

informou que a SRF está realizando re-

visão das normas de alfandegamento,

com redefinição das condições ope-

racionais dos recintos alfandegados,

contemplando a legislação que rege a

matéria. O gestor não se pronunciou

sobre as demais recomendações diri-

gidas à Coordenação.

8.3. O Secretário de Defesa Agropecuá-

ria, encaminhou, por meio do ofício

SDA n.° 88/2006, nota técnica com

comentários e recomendações acerca

do relatório preliminar de auditoria.

8.4. Com relação aos comentários en-

viados pela SDA, cumpre registrar

inicialmente, que partes significativas

das considerações e sugestões apre-

sentadas pelo gestor foram acatadas e

incorporadas ao relatório.

8.5. O gestor discorda das informações

acerca da baixa execução orçamentá-

ria das ações, aproximadamente 15%,

que constava do relatório preliminar,

e apresenta dados relativos à consulta

realizada no Sigplan. De acordo com

as informações prestadas, o orçamento

executado para a ação Vigilância e

Fiscalização no Trânsito Internacional

de Vegetais e seus Produtos (2180)

seria de 94,59%. Para a Vigilância e

Fiscalização no Trânsito Internacional

de Animais e seus Produtos (2181) o

valor seria de 78,12%. Realizando-se

nova consulta ao Sigplan, percebe-

se que houve equívoco por parte do

gestor pois os valores ali apresentados

apontam uma execução orçamentá-

ria de 65,37% para a ação 2180 e de

40,23% para a ação 2181.

8.6. Registre-se que análise da situação

financeira e orçamentária das cita-

das ações foi realizada com base no

Banco de Dados de Acompanha-

mento da Execução Orçamentária

e Restos a Pagar da União Câmara

dos Deputados, atualizado até o dia

11/12/2005. Em nova consulta rea-

lizada em 20/04/2006, verificou-se

significativa alteração na execução

orçamentária das referidas ações, se-

melhante à registrada no Sigplan, sem

8. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS

GESTORES


que todavia seja alcançado o patamar

apontado pelo Gestor. A ação 2180

obteve percentual de execução orça-

mentária da ordem de 65%, enquanto

a ação 2080 alcançou uma execução

de 40%. Por fim, considerando-se as

alterações ocorridas até o fechamento

da execução orçamentária, foram feitas

as correções necessárias no relatório.

8.7. Com relação à proposta de que o

Ministério estude a viabilidade de

cobrar taxas para a emissão de certifi-

cados (parágrafo 3.111), em situações

especiais e para emissão de 2ª via de

certificados, o gestor considera que a

recomendação poderia ser mais ampla

para se adequar a real necessidade do

Programa. A proposta do gestor é de

que seja recomendado ao Ministério

que estude a viabilidade de retomar a

cobrança de taxas para a emissão de

certificados e demais serviços presta-

dos, bem como adotar medidas para

minimizar a demanda por certificação

desnecessária.

8.8. Deve-se considerar, no entanto, que

a atual isenção de taxas foi instituída

pela Lei n.° 5.025/1966 no contexto

da desoneração das exportações.

Sendo assim, mantém-se a redação

da recomendação proposta por repre-

sentar a posição mais prudente face à

política para o comércio exterior. No

entanto, entende-se que caberá ao

Ministério estudar e propor aquilo que

considerar a melhor solução para o

programa, podendo ele, ao elaborar o

anteprojeto de lei, propor a retomada

das cobranças de taxas de maneira

geral, o que não significaria falta de

implementação da recomendação.

8.9. O Gestor questiona, pelos motivos

expostos no parágrafo 3.49, o enten-

dimento da Infraero (parágrafo 3.48)

de que a desativação dos incineradores

irá criar empregos e gerar renda para

os envolvidos na indústria da recicla-

gem, além de garantir a destinação

dos resíduos sólidos de acordo com a

legislação ambiental. Sugere a supres-

são do trecho do relatório. No entanto,

como se trata de posicionamento de

um dos órgãos envolvidos, manteve-se

o citado texto, acrescentando-se ao re-

latório os comentários oferecidos pelo

gestor do Vigiagro sobre o assunto.

8.10. Quanto ao alfandegamento realizado

pela SRF sem a anuência dos demais

órgãos, o gestor sugere que também

seja recomendado à SRF que “efetue

gestões junto às entidades que admi-

nistram áreas alfandegadas para que

as unidades já instaladas se adeqüem

à Instrução Normativa n.° 04/2005

– SDA/MAPA, provendo as condições

requeridas pelo MAPA e não somente

às novas instalações”.

8.11. Entende-se não ser da alçada da SRF

cobrar das administrações de áreas

alfandegadas a adequação das unida-

des de vigilância a um normativo edi-

tado pelo Ministério da Agricultura.

Essa competência cabe tão somente

ao MAPA, autor da medida. A reco-

mendação proposta é de que a SRF

não proceda ao alfandegamento antes que as condições impostas pelos demais órgãos

tenham sido atendidas pelo administrador do recinto que se pretende alfandegar. Além

disso, foi feita recomendação à SDA para que realize levantamento das necessidades

de adequação da infra-estrutura das unidades de Vigilância Agropecuária Interna-

cional às exigências constantes da IN/MAPA n.° 04/2005, informando às respectivas

administrações dessas áreas para que adotem as providências cabíveis.

8.12. Feitas essas considerações, resta esclarecer que os comentários enviados pelos gestores

possibilitaram que se aperfeiçoasse o texto de algumas recomendações, em vista de

informações adicionais prestadas.


9.1. A presente auditoria teve por objetivo

investigar se o Programa Vigilância


gro está suficientemente estruturado

para executar de forma efetiva as

ações que visam garantir a sanidade

no trânsito internacional de produtos

de origem animal e vegetal, de forma

integrada com os demais órgãos do

sistema e contando com mecanismos

de monitoramento e avaliação que

permitam ao Ministério da Agri-

cultura, Pecuária e Abastecimento

– MAPA exercer o controle e super-

visão da execução das ações.

9.2. A segurança fitozoossanitária no

trânsito internacional é um tema que

vem ganhando relevância em razão da

ampliação do risco de disseminação

de pragas e doenças de origem vegetal

e animal frente à crescente expansão

do comércio internacional de produ-

tos agropecuários e do aumento do

trânsito internacional de passageiros.

A preocupação deve-se aos gravosos

impactos econômicos, sociais, am-

bientais e à saúde da população que a

introdução desses organismos em áreas

do sistema produtivo pode causar. Dos

pontos de vista econômico e social,

podem ocorrer perdas de produção e de

mercados para exportação, causando

prejuízos significativos aos agricultores,

à balança comercial e ao nível de em-

prego no País. Os principais impactos

ambientais referem-se às medidas de

controle adotadas, com uso excessivo

de agrotóxicos, que podem contaminar

solos e mananciais. Além disso, a en-

trada de espécies exóticas pode colocar

em risco a diversidade biológica dos

ecossistemas naturais do País.

9.3. O Brasil vem se beneficiando do cres-

cimento do comércio internacional,

expandindo sua pauta de exportações,

e, dessa forma, gerando superávit

crescente em sua balança comercial.

Segundo dados da Companhia de

Abastecimento (CONAB, 2006),

em 2005, a exportação de produtos

agropecuários rendeu US$ 43,6 bi-

lhões, representando 36,9% do total

exportado nesse mesmo ano7. Já em

relação às importações, os produtos

agropecuários totalizaram US$ 5,18

bilhões, representando 7% do total

importado pelo Brasil. Em termos de

participação no PIB brasileiro, as ex-

portações de produtos agropecuários,

em 2005, representaram 2,46 %.

9.4. Diante da importância da expansão

e manutenção de mercados para os

produtos agropecuários nacionais, dos

riscos fitozoossanitários envolvidos e

da necessidade de atendimento às exi-

gências decorrentes dos compromissos

assumidos com a OMC, MERCOSUL

e demais acordos dos quais o País é sig-

natário, é essencial a existência de um

7 A CONAB, juntamente com o MAPA, trabalha o conceito de agronegócio envolvendo todos os produtos

que se originam do setor agropecuário, ou seja, todos os itens da Nomenclatura Comum do Mercosul – NCM,

cuja matéria prima empregada é de origem agropecuária, independente do nível de agregação de valor que

possa ser atribuído na cadeia produtiva.

9. CONCLUSÃO


sistema bem estruturado e eficiente

de vigilância agropecuária no trânsito

internacional que imprima garantia de

continuidade ao processo de cresci-

mento do agronegócio brasileiro.

9.5. O Programa de Vigilância Agrope-

cuária Internacional – Vigiagro foi

criado com o objetivo de padronizar

e harmonizar os procedimentos de

fiscalização agropecuária nos pontos

de ingresso e egresso alfandegados e

impedir a entrada no País de pragas e

doenças vegetais e animais oriundas

de outros países, com vistas a evitar

danos à economia, ao meio ambiente

e à saúde da população, bem como

garantir a fitossanidade de produtos

exportados.

9.6. O Vigiagro opera em 31 portos, 27

postos de fronteira, 27 aeroportos e

27 aduanas especiais e dispõe de 550

fiscais federais para execução de suas

ações. O Programa é composto de um

Comitê Central e de Subcomitês de

Gestão de Vigilância Agropecuária

Internacional. Essa forma de imple-

mentação é um dos pontos positivos

do programa, pois facilita a articulação

entre as unidades e a retroalimentação

constante do sistema. Espera-se que a

implementação do SIGVIG favoreça

o fluxo de informações e agilize a

implementação das decisões.

9.7. Não obstante, a avaliação do Programa

apontou oportunidades de melhoria

na infra-estrutura disponível, na in-

tegração entre os agentes envolvidos,

nos mecanismos de monitoramento e

avaliação e nas ações que assegurem

sua efetividade.

9.8. Verificou-se que procedimentos de fis-

calização previstos na legislação básica

não estão sendo realizados ou estão

sendo realizados de modo ineficiente,

em razão do número insuficiente de

fiscais nas unidades e da falta de infra-

estrutura física para a realização dos

tratamentos previstos na legislação.

Avaliou-se, dentre outros procedi-

mentos, a fiscalização de bagagens

de passageiros em trânsito interna-

cional; fiscalização de alimentos para

consumo próprio de tripulação em

navios; fiscalização de alimentos para

consumo em navios de passageiros em

viagem turística pela costa brasileira;

fiscalização de lixo de bordo de aviões,

de navios cargueiros e de passageiros;

e fiscalização em correios e empresas

privadas (courrier).

9.9. Um ponto crucial para o sucesso do

Programa, diz respeito à necessidade

de instrumentos que reprimam a infra-

ção às normas de segurança fitozoossa-

nitária. A esse respeito, constatou-se

que as multas previstas na legislação

básica não são aplicadas e seus valores

estão desatualizados. Essa situação fa-

vorece o descumprimento das normas

de segurança fitozoossanitária brasilei-

ras, aumentando a probabilidade de

entrada de pragas e doenças no País.

9.10. Constatou-se que, na maior parte

das vezes, o gerenciamento dos pro-

dutos descartados provenientes das

atividades de fiscalização e do lixo de

bordo dos navios e aviões não atende

aos requisitos de segurança fitozoos-

sanitária estabelecidos na legislação

básica do programa, principalmente

no que diz respeito à necessidade de


acompanhamento da sua destinação

e da destruição do material, que de-

veria ocorrer preferencialmente por

meio de incineradores instalados na

zona primária.

9.11. Observou-se precariedade das instala-

ções físicas; falta de locais adequados

para a realização de tratamentos

fitozoossanitários; inadequação dos

laboratórios básicos; insuficiência de

equipamentos, bem como de local

adequado para análise e acondiciona-

mento de amostras.

9.12. A lotação de pessoal, incluindo fiscais

federais agropecuários e servidores de

apoio técnico e administrativo, não se

encontrava adequada na maior parte

das unidades de Vigilância Agrope-

cuária visitadas, considerando-se a

demanda de trabalho existente em

cada local. Esse foi considerado o

problema mais grave por todos os

atores entrevistados, tendo em vista

que ocasiona reflexos diretos na quan-

tidade de produtos fiscalizados, bem

como na qualidade das fiscalizações.

Observou-se que, de forma geral, o

déficit de agrônomos e veterinários

é de 33% nas unidades do Vigiagro.

No caso dos agentes administrativos

e de inspeção, a situação torna-se

mais crítica, apresentando déficit de

servidores, respectivamente, de 55%

e 64% .

9.13. Observou-se ausência de mecanismos

institucionais que garantam a boa

integração entre os órgãos atuantes

sobre o comércio exterior. A falta de

integração entre os órgãos envolvidos

dificulta a realização da fiscalização

do MAPA, gerando risco de propaga-

ção de pragas e doenças, demora no

desembaraço aduaneiro e aumento

de custos para exportadores e impor-

tadores. Há de se ressaltar também a

necessidade de integração do MAPA

com os Ministérios da Saúde e do

Meio Ambiente no que diz respeito à





agropecuária.

9.14. Quanto aos mecanismos de moni-

toramento e avaliação, as principais

evidências apontadas foram a falta

de padronização e atraso na entre-

ga dos relatórios elaborados pelas

unidades à coordenação central do

Vigiagro, bem como a deficiência no

acompanhamento do cumprimento

das recomendações provenientes de

auditoria realizadas pela coordenação

central do Vigiagro.

9.15. Outras ocorrências apontadas no pre-

sente relatório dizem respeito à oferta

insuficiente de cursos de capacitação

para os fiscais federais agropecuários;

sobrecarga de trabalho para os fiscais

com a emissão desnecessária de cer-

tificados, em prejuízo às fiscalizações

previstas nas normas; ocorrência de

intimidação dos fiscais ao exercer as

atribuições do cargo; falta de caráter

preventivo da divulgação das normas

para o trânsito internacional de pro-

dutos agropecuários e falhas em alguns

procedimentos e controles do Sistema

Integrado de Comércio Exterior – Sis-

comex, causados por possíveis defici-

ências na definição ou na implantação


do referido sistema, demora em implementação de alterações, desatualização da lista

de produtos em que o MAPA é anuente, e necessidade de harmonização dos proce-

dimentos de fiscalização aduaneira. Foram propostas as recomendações pertinentes

com vistas a sanar esses problemas.

9.16. Com a implementação das recomendações espera-se contribuir para reduzir o risco de

ingresso e propagação de pragas e doenças no País, mediante a adequação da infra-es-

trutura e da lotação de pessoal nas unidades de Vigilância Agropecuária Internacional;

aumento da qualificação dos fiscais para o exercício de suas atribuições; identificação

tempestiva de deficiências no desempenho do Programa, bem como das medidas neces-

sárias para saná-las; integração entre as unidades do Vigiagro; integração com outros

órgãos cujas atividades relacionam-se com as ações do Vigiagro; aplicação efetiva das

sanções pecuniárias contra comportamentos de risco; e tratamento e controle mais

adequado da destruição de material orgânico proveniente das áreas primárias.


10.1. Diante do exposto, com fundamento

no art. 250, inciso III, do Regimento

Interno do TCU, e visando contribuir

para a melhoria do desempenho do

Programa de Vigilância Agropecuária

Internacional, submete-se este rela-

tório à consideração superior, para

posterior encaminhamento ao Exmº

Sr. Ministro-Relator Benjamin Zymler,

com as propostas que se seguem:

I) Recomendar à Secretaria de Defesa

Agropecuária do Ministério da Agri-

cultura, Pecuária e Abastecimento

(SDA/MAPA), com fulcro no art. 250,

inc. III do Regimento Interno do Tri-

bunal de Contas da União – RI/TCU,

a adoção das seguintes medidas:

a) identifique as necessidades de adequa-

ção da infra-estrutura das unidades de

Vigilância Agropecuária Internacional

nos aeroportos, portos organizados,

aduanas especiais (portos secos)

e pontos de fronteira, públicos ou

privados, ou qualquer outro recinto

alfandegado, situado em zona primária

ou secundária, segundo as exigências

constantes da IN/MAPA n.° 04/2005,

requerendo às respectivas administra-

ções dessas áreas que adotem as pro-

vidências cabíveis, inclusive quanto,

no caso das públicas, à previsão de

recursos orçamentários para esse fim;

b) promova a adequação da estrutura

dos laboratórios básicos nas unidades

de vigilância agropecuária, de acordo

com a demanda de trabalho;

c) oriente os fiscais federais agropecu-

ários sobre os procedimentos a ser

adotados, caso figurem como réus

em ações judiciais em razão de atos

efetuados em decorrência do exercício

das atribuições do cargo, inclusive

sobre a possibilidade de solicitarem

assistência jurídica nos núcleos locais

da Advocacia Geral da União;

d) implemente política de capacitação

dos servidores, em especial dos fiscais

federais agropecuários, considerando

as Instruções Normativas n.° 16, de

14 de novembro de 2003, e n.° 67, de

19 de dezembro de 2002, abrangendo,

inclusive, treinamento para a utiliza-

ção do Sistema Integrado de Comércio

Exterior – Siscomex e treinamentos

específicos por região, nos quais se leve

em conta a fauna e flora locais;

e) proceda à adequação da carga horária

do curso de formação com o objetivo

de possibilitar o detalhamento do

conteúdo programático para os fiscais,

a fim de dotá-los de conhecimentos

técnicos suficientes para o desempe-

nho das funções do cargo;

f) oriente as superintendências federais

de agricultura a incluir no levanta-

mento de necessidades de capacitação,

na fase de planejamento das atividades

a ser desenvolvidas pelo MAPA, cur-

sos necessários ao aperfeiçoamento das

atividades do Vigiagro, considerando

as sugestões dos fiscais federais agrope-

cuários, conforme item 3.9 do Manual

de Recursos Humanos dessa Pasta;

g) estabeleça critérios objetivos para definir

a lotação ideal das unidades do Vigiagro,

considerando, por exemplo, o número

mensal de fiscalizações, o volume de

produtos a ser fiscalizados, a distância

entre os locais de fiscalização e a sede

da unidade, entre outros fatores;

10. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO


h) proceda à adequação da jornada de

trabalho dos fiscais federais agro-

pecuários nas unidades do Vigiagro

localizadas no mesmo estado, como

por exemplo, por meio da adoção de

sistema de rodízio, de forma a estimu-

lar a capacidade em atuar em qualquer

uma delas, desempenhando atividades

diversificadas, e a inibir o estabeleci-

mento de vínculo com despachantes;

i) acompanhe a implementação das re-

comendações contidas nos relatórios

de auditorias realizadas pela Coor-

denação do Vigiagro em suas unida-

des, estabelecendo prazo para que a

unidade auditada se manifeste sobre

o relatório, bem como para a efetiva

implementação das recomendações,

caso as justificativas apresentadas não

sejam acatadas;

j) crie ferramenta no sistema informati-

zado de acompanhamento e controle

do Vigiagro, existente ou que venha

a ser implementado, que possibilite

às gerências locais e nacional do Pro-

grama obter relatórios padronizados e

atualizados concernentes à execução

das tarefas das unidades do Programa,

de forma integrada;

k) estabeleça modelo padronizado de

relatório que contenha as informa-

ções necessárias ao efetivo controle e

supervisão do programa, a ser apresen-

tado mensalmente pelas unidades do

Vigiagro, enquanto não for implantado

o SIGVIG ou outro sistema informati-

zado semelhante;

l) implemente mecanismos automatiza-

dos que possibilitem coibir a tentativa

de o usuário obter o ingresso de um

mesmo produto em mais de uma unida-

de do Vigiagro, caso já tenha ocorrido

rechaço em outra unidade, bem como

para proporcionar a efetiva rastreabi-

lidade dos produtos de origem animal

e vegetal introduzidos no País;

m) aperfeiçoe os meios de divulgação de

informações que visam conscientizar

passageiros nos aeroportos, portos e

rodoviárias com rotas internacionais,

acerca das regras de trânsito inter-

nacional de produtos agropecuários,

de forma que alcance o público-alvo

antes do embarque e desembarque,

mediante, por exemplo, distribuição

de material informativo nas agências

de viagens, nos balcões das compa-

nhias aéreas, aeronaves e nas salas de

embarque, bem como entrega de fo-

lhetos juntamente com a distribuição

do documento de entrada no País e

afixação de cartazes ou anúncios me-

diante sistema de som ou apresentação

de vídeo nos aeroportos e aeronaves;

n) forneça informações atualizadas acerca

das regras de trânsito internacional de

produtos agropecuários aos consula-

dos brasileiros no exterior, inclusive

mediante distribuição de material in-

formativo, para que sejam repassados

aos interessados;

o) intensifique as campanhas de cons-

cientização dos passageiros de vôos

internacionais sobre os riscos que

envolvem o transporte de produtos

agropecuários, a exemplo das campa-

nhas de 2005 nos aeroportos Salgado

Filho, Guarulhos e Antônio Carlos

Jobim/Galeão;

p) promova a divulgação ostensiva das

regras de trânsito internacional de

produtos agropecuários nas regiões

de fronteira, mediante, por exemplo,

fixação de placas, cartazes e informa-

tivos em locais visíveis, utilização da

mídia local, distribuição de folhetos

aos motoristas que passam pelos postos

de fiscalização, entre outras formas;

q) fiscalize a destinação e o tratamento

do lixo de bordo de navios e aviões,

bem como dos produtos descartados

em razão de apreensões, com o obje-


tivo de garantir que os procedimentos

adotados obedeçam aos requisitos de

segurança fitozoossanitária estabeleci-

dos na legislação;

r) regularize a fiscalização nos terminais

de passageiros, onde a atividade não

vem sendo realizada, a exemplo do que

ocorre nos aeroportos de Foz do Iguaçu

e de Manaus, conforme capítulo V

do Manual de Procedimentos Ope-

racionais da Vigilância Agropecuária

Internacional, aprovado pela IN/SDA

n.° 26/2001;

s) regularize a fiscalização de alimentos

para consumo próprio de tripulações

de navios cargueiros e em navios de

passageiros em viagem turística pela

costa brasileira, conforme capítulo V

do Manual de Procedimentos Ope-

racionais da Vigilância Agropecuária

Internacional, aprovado pela IN/SDA

n.° 26/2001;

t) aperfeiçoe os procedimentos de fis-

calização de cargas e encomendas

transportadas por correios ou courrier

de modo a imprimir maior segurança

fitozoossanitária a esse tipo de ativi-

dade, disponibilizando, por exemplo,

técnicos e equipamentos de detecção

de produtos orgânicos no recinto

alfandegado;

u) adote providências para garantir maior

transparência e segurança ao procedi-

mento de destruição de embalagens e

suportes de madeira, quando não for

possível fazê-lo na zona primária de

portos e aeroportos;

v) mapeie os produtos e impactos do

programa e construa indicadores de

desempenho, com base nos produtos

chave identificados, em questões

relevantes sobre o desempenho e na

experiência das Superintendências

Federais de Agricultura, viabilizando

nos sistemas eletrônicos, se necessário,

a disponibilidade de dados para seu

cálculo, e adote-os nacionalmente de

forma padronizada;

w) adote providências formais para ajus-

tar a fórmula de cálculo do indicador

de desempenho constante do PPA,

“Taxa de Conformidade no Controle

de Fronteiras”, alterando-a para a

relação percentual entre os termos

de fiscalização emitidos e as partidas

inspecionadas.

II) Recomendar à Secretaria Executiva do

Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento, com fulcro no art. 250,

inc. III do RI/TCU e no disposto no

art. 1º, incisos I e III de seu Regimento

Interno, aprovado pela Portaria/MAPA

n.° 142/2004, que, em conjunto com a

Secretaria de Defesa Agropecuária:

a) atualize a lista de anuência obrigatória,

constante da IN/MAPA n.° 67/2002;

b) informe à Secretaria da Receita Fe-

deral, a relação dos produtos agrope-

cuários dos quais é anuente que, por

motivos de segurança fitozoossanitá-

ria, não devem receber concessão de

regime especial de trânsito aduaneiro,

a exemplo dos agrotóxicos;

c) adote providência para promover

concurso público para provimento de

cargos de fiscais e agentes administra-

tivos para as Unidades de Vigilância

Agropecuária, de modo a adequar o

quantitativo de pessoal à demanda de

trabalho;

d) implemente mecanismos que incen-

tivem a permanência de servidores

em locais pouco atrativos ou de di-

fícil acesso, mediante, por exemplo,

concursos de remoção que possuam

critérios que favoreçam servidores que

atuem nessas localidades, seja sob o as-

pecto financeiro, seja mediante maior

facilidade na remoção para unidades

mais concorridas;


e) providencie, com a Secretaria da

Receita Federal, meios para efetuar

a troca automática de informações

entre os sistemas Siscomex e SIGVIG,

evitando a duplicidade de procedi-

mentos, a exemplo do cadastramento

dos importadores/exportadores e de-

ferimento de liberação de importação,

com base no art. 6º do Decreto n.° 660,

de 25.09.1992;

f) adote as providências necessárias para

assegurar a execução do controle sani-

tário e fitossanitário das mercadorias

importadas de forma integrada com

a Agência Nacional de Vigilância

Sanitária, mediante, por exemplo, a

celebração de convênios, conforme

disposto no art. 7º da IN/MAPA

n.° 67/2002 e no art. 142 da Resolução

RDC n.° 01/2003, evitando-se, sempre

que possível, a ocorrência de duplici-

dade de procedimentos;

g) regulamente, em conjunto com a

Empresa Brasileira de Infra-estrutura

Aeroportuária – Infraero e os Ministé-

rios do Meio Ambiente e da Saúde, os

procedimentos a ser adotados para a





agropecuária, de acordo com o risco

fitozoossanitário que apresentem,

fazendo as adequações necessárias

nos Programas de Gerenciamento de

Resíduos Sólidos – PGRS dos portos

e aeroportos, abrangendo, inclusive,

a destinação a ser dada aos produtos

compostos por agrotóxicos que forem

rechaçados;

h) articule com o Ministério dos Trans-

portes e com a Empresa Brasileira

de Infra-estrutura Aeroportuária

– Infraero, a adoção de medidas no

sentido de realizar a instalação ou

a reativação dos incineradores que

atendam à legislação ambiental nos

portos e aeroportos, de forma que o

procedimento de incineração do lixo

de bordo ou do produto descartado

resultante de apreensões ocorra no

próprio local;

i) articule com o Ministério da Fazenda

a aprovação de normas conjuntas

para fiscalização em terminais de pas-

sageiros de aeroportos internacionais

que levem em consideração o risco

fitozoossanitário envolvido;

j) estabeleça, em conjunto com a Con-

sultoria Jurídica do Ministério e com

a Advocacia Geral da União, critérios

e procedimentos a ser adotados pelos

fiscais federais agropecuários em caso

de necessidade de solicitar assistência

jurídica à Advocacia Geral da União;

k) apresente ao Ministro de Estado da

Agricultura, Pecuária e Abastecimen-

to proposta de anteprojeto de Lei que

substitua os regulamentos de sanidade

animal e vegetal, Decretos n.° 24.114,

de 12 de abril de 1934, e n.° 24.548, de

03 de julho de 1934, com o objetivo

de atualizar os valores previstos para

as multas por infração à legislação

de segurança fitozoossanitária, bem

como tipificar condutas de risco e

as correspondentes sanções para os

casos atualmente não previstos na

legislação, contemplando, inclusive,

o agravamento para casos de reinci-

dência;

l) apresente ao Ministro de Estado da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento

proposta de anteprojeto de Lei que

institua a cobrança de taxas para a

emissão de certificados sanitários, em

situações especiais, tais como, certifi-

cação de produtos não agropecuários,

certificação de produtos para os quais

o importador não faça essa exigência,

e ainda para a emissão de 2ª via de cer-

tificados ou adote outras medidas para


minimizar a demanda por certificação

desnecessária.

III) Recomendar à Casa Civil da Presidência

da República, com fulcro no art. 250,

inc. III do RI/TCU e art. 2o da Lei

n.° 10.683/2003, que implemente pro-

grama de harmonização das atividades

de agentes e autoridades dos portos e

aeroportos, a exemplo do extinto Pro-

grama Harmonização das Atividades

de Agentes de Autoridades nos Portos

– PROHAGE, com o objetivo de esta-

belecer mecanismos institucionais que

garantam a boa integração dos órgãos

intervenientes no comércio exterior.

IV) Recomendar ao Secretário da Receita

Federal, com fulcro no art. 250, inc.

III do RI/TCU, a adoção das seguintes

medidas:

a) somente autorizar o alfandegamento de

portos, portos secos, aeroportos e postos

de fronteiras, com base no art. 29, § 3º,

da Lei n.° 5.025/1966 e art. 13, incisos

I e II, do Decreto n.° 4.543/2002, após

a concordância dos demais órgãos en-

volvidos na fiscalização aduaneira, a

exemplo do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento, caso em que

devem ser disponibilizadas pelas entida-

des que administram essas áreas, con-

dições que viabilizem a operação dos

serviços de fiscalização agropecuária,

especificadas na Instrução Normativa

n.° 04/2005 daquela Pasta;

b) implementar no Sistema Integrado de

Comércio Exterior – Siscomex, módulo

Importação, o controle de licencia-

mento de importação fracionada;

c) adotar medidas com o objetivo de con-

trolar por meio do Siscomex, módulo

Carga, e no Sistema Integrado de Ge-

rência do Manifesto, do Trânsito e do

Armazenamento (MANTRA), o trân-

sito de embalagem e suporte de madeira

na carga importada, prevendo módulo

de consulta para o Ministério da Agri-

cultura, Pecuária e Abastecimento;

d) estude a revogação da exigência do

formulário “Autorização de acesso

para inspeção prévia” para os ór-

gãos anuentes, previsto na IN/SRF

n.° 206/2002, e alterar o artigo 7º da

referida instrução normativa, tendo

em vista o disposto no art. 83 do

Decreto 24.458/1934 e no art. 137

do Decreto 24.114/1934, bem como

a existência de sistema de controle de

acesso aos recintos alfandegados;

e) adote providências para que as Su-

perintendências da Receita Federal

comuniquem às unidades de vigilância

agropecuária da área de sua atuação

sobre a existência de mercadoria sujei-

ta a sua fiscalização, caso o importador

já não o tenha feito.

V) Determinar à Secretaria Executiva e à

Secretaria de Defesa Agropecuária e

do Ministério da Agricultura, Pecuária

e Abastecimento, com fulcro no art.

250, inc. II do RI/TCU, que remetam

ao Tribunal, no prazo de 90 dias,

plano de ação conjunto, contendo o

cronograma de adoção das medidas

necessárias à implementação das reco-

mendações prolatadas pelo Tribunal,

com o nome dos responsáveis pela

implementação dessas medidas.

VI) Remeter cópia do Acórdão que vier a

ser adotado nestes autos, acompanha-

do dos respectivos Relatório e Voto, e

deste Relatório de Auditoria:

a) aos Ministros de Estado da Agricul-

tura, Pecuária e Abastecimento; do

Meio Ambiente; do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior; dos

Transportes e da Saúde;


b) aos Secretários Executivo e de Defesa Agropecuária e ao Assessor Especial de Controle

Interno do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

c) ao Secretário Federal de Controle Interno; ao Secretário da Receita Federal e ao

Coordenador-Geral de Administração Aduaneira daquela Secretaria;

d) à Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária e à Agência Nacional de Vigi-

lância Sanitária;

e) aos Presidentes da Câmara dos Deputados e das Comissões de Agricultura, Pecuária,

Abastecimento e Desenvolvimento Rural e de Fiscalização Financeira e Controle

daquela Casa;

f) aos Presidentes do Senado Federal, da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária e

de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle daquela Casa.

VII) Retornar os autos à Seprog para que programe a realização do monitoramento da im-

plementação do Acórdão que vier a ser prolatado, nos termos do art. 243 do RI/TCU,

combinado com o art. 14 da Resolução TCU 175/2005.

VIII) Arquivar os presentes autos na Seprog.

Brasília, 27 de abril de 2006.

Bernadeth Amélia de Paula Rodrigues

ACE – Matrícula 5041-5

Coordenadora

Hiram Carvalho Leite


Marco Aurélio Moraes Campos


Milton Gomes da Silva Filho


Renato Tomiyassu Obata



Apêndice I

Lista de siglas

AGU – Advocacia Geral da União

Anvisa – Agência Nacional de Vigilância Sanitária

CDP – Companhia Docas do Pará

CERDS – Aperfeiçoamento do Controle Externo com Foco na Redução da Desigualdade

Social

CIPV – Convenção Internacional para Proteção dos Vegetais

CITES – Convenção Sobre o Comércio Internacional de Fauna e Flora Selvagem em Perigo

de Extinção

COANA – Coordenação Geral de Administração Aduaneira da Secretaria da Receita

Federal

COSAVE – Comitê de Sanidade Vegetal do Cone Sul

DFID – Department for International Development

DSA – Departamento de Saúde Animal

DSV – Departamento de Saúde Vegetal

DEPTA – Departamento de Programas de Transportes Aquaviários

EADI – Estação Aduaneira Interior

EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

BSE – encefalopatia espongiforme bovina

FAO – Fundo das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação

GATT – acordo geral de tarifas e preços

Ibama – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IMO – Organização Marítima Internacional

Infraero – Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária

IPPC – Convenção Internacional para Produção Vegetal

LOA – Lei Orçamentária Anual

MANTRA – Sistema Integrado de Gerência do Manifesto, do Trânsito e do Armazenamento

MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

MERCOSUL – Mercado Comum do Sul

MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

MS – Ministério da Saúde

MT – Ministério dos Transportes

NCM – Nomenclatura Comum do Mercosul

OMC – Organização Mundial do Comércio

OGU – Orçamento Geral da União

OIE – Organização Mundial de Saúde Animal

ONPF – Organização Nacional de Proteção Fitossanitária

APÊNDICES


PNEFA – Programa Nacional de Erradicação da Febre Aftosa

PPA – Plano Plurianual

RDC – Resolução da Diretoria Colegiada

SDA – Secretaria de Defesa Agropecuária

Seprog – Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo

SFA – Superintendência Federal de Agricultura

SIDOC – Sistema de Gestão de Documentos

SIF – Serviço de Inspeção Federal

SIGPLAN – Sistema Informações Gerenciais e Planejamento

SIGVIG – Sistema de Informações Gerenciais do Vigiagro

SIOR – Sistema de Dados Orçamentários e Financeiros

SIPA – Seção/Serviço de Inspeção de Produtos de Origem Animal

SIPLAN – Sistema Integrado de Planejamento

SISCOMEX – Sistema Integrado de Comércio Exterior

SRF – Secretaria da Receita Federal

SVA – Serviço de Vigilância Agropecuária

TCU – Tribunal de Contas da União

UVAGRO – Unidade de Vigilância Agropecuária

VIGIAGRO – Programa de Vigilância Agropecuária Internacional

VIGIAGRO/DT-UF – Serviço de Gestão de Vigilância Agropecuária

Apêndice II

Lista de tabelas

Tabela 1 – Histórico Orçamentário/Financeiro do Programa Controle de Fronteiras para

Proteção agropecuária, de 2000 a 2003.; 27

Tabela 2 – Histórico Orçamentário/Financeiro do Programa Segurança Fitozoossanitária no

Trânsito de Produtos Agropecuários, de 2004 e 2005.; 28

Tabela 3 – Histórico Orçamentário/Financeiro da Ação Vigilância e Fiscalização do Trânsito

Internacional de Vegetais e seus Produtos - 2180, de 2000 a 2005.; 29

Tabela 4 – Histórico Orçamentário/Financeiro da Ação Vigilância e Fiscalização do Trânsito

Internacional de Animais e seus Produtos - 2181, de 2000 a 2005.; 29

Tabela 5 – Lotação, ideal e em outubro de 2005, de pessoal nas unidades visitadas do Vigia-

gro, incluindo fiscais federais agropecuários agrônomos e veterinários, agentes de inspeção

e agentes administrativos.; 63

Tabela 6 – Indicadores de desempenho usados pelas Superintendências dos Estados do

Maranhão e Mato Grosso do Sul.; 88


Apêndice III

Lista de figuras

Figura 1 – Coleta de resíduos sólidos, decorrentes de atividade de fiscalização no Aeroporto

de Recife.; 42

Figura 2 – Divulgação de material no Aeroporto de Curitiba/PR; 48

Figura 3 – Laboratório no Aeroporto de Guarulhos; 59

Figura 4 – Prédio onde funciona a Uvagro Porto de Recife; 60

Figura 5 – Alojamento Porto de Santos; 60

Figura 6 – Novas instalações da Uvagro Aeroporto de Manaus; 61

Apêndice IV

Lista de gráficos

Gráfico 1 – Opinião dos fiscais federais agropecuários sobre a fiscalização de cargas e enco-

mendas por meio de correio oficial e courrier.; 36

Gráfico 2 – Opinião dos fiscais federais agropecuários sobre infra-estrutura de fiscalização

e tratamento fitozoossanitário nas unidades de vigilância; 58

Gráfico 3 – Opinião dos fiscais federais agropecuários sobre as instalações das unidades de

vigilância.; 59

Gráfico 4 – Opinião de Chefes de SVA e VIGIAGRO/DT e fiscais federais agropecuários

sobre a adequação do número de servidores nas unidades.; 64

Apêndice V

Referências

BRASIL. Decreto n.° 24.548, de 03 de julho de 1934. Aprova o Regulamento do Serviço

de Defesa Sanitária Animal. Brasília, DF, 1934a. Disponível em: < http://oc4j.agricul-

tura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op= viewTextual& codigo= 2271> . Acesso em:

10 ago. 2005.

BRASIL. Decreto n.° 24.114, de 12 de abril de 1934. Aprova o Regulamento do Serviço

de Defesa Sanitária Vegetal. Brasília, DF, 1934b. Disponível em: < http://oc4j.agri-


cultura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op=viewTextual&codigo=863>. Acesso em:

10 ago. 2005.

BRASIL. Decreto n.° 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Adminis-

tração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.

Disponível em: https://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 10 ago. 2005.

BRASIL. Decreto-lei n.° 37, de 18 de novembro de 1996. Dispõe sobre o imposto de impor-

tação, reorganiza os serviços aduaneiros e dá outras providências. Brasília, DF, 1966. Dispo-

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SDA n.° 16, de 2 de abril de 2001. Adota os Princípios, Diretrizes, Critérios e Parâmetros

para os acordo de Equivalência dos Sistemas de Controle Sanitários e Fitossanitários

entre os Estados Partes do Mercosul. Brasília, DF, 2001a. Disponível em: <http://oc4j.

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n.° 26, de 12 de junho de 2001. Aprova o Manual de Procedimentos Operacionais da Vi-

gilância Agropecuária Internacional, a ser utilizado na fiscalização e inspeção do trânsito

internacional de produtos agropecuários, nos aeroportos internacionais, portos estruturados,

postos de fronteira e aduanas especiais. Brasília, DF, 2001b. Disponível em: <http://oc4j.

agricultura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op=viewTextual&codigo=894>. Acesso em:

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BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Instrução Normativa n.°

59, de 21 de novembro de 2002. Estabelece que as importações de produtos vegetais obe-

decerão aos requisitos fitossanitários estabelecidos por Análises de Risco de Praga – ARP,

os quais serão publicados no Diário Oficial da União. Brasília, DF, 2002a. Disponível em:



BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Instrução Normativa

n.° 67, de 19 de dezembro de 2002. Estabelece regras para autorização de importação de

animais, vegetais, seus produtos, derivados e partes, subprodutos, resíduos de valor eco-

nômico e dos insumos agropecuários. Brasília, DF, 2002b. Disponível em: <http://oc4j.

agricultura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op=viewTextual&codigo=8296>. Acesso

em: 10 ago. 2005.

BRASIL. Decreto n.° 4.543, de 26 de dezembro de 2002. Regulamenta a administração das

atividades aduaneiras e a fiscalização, o controle e a tributação das operações de comércio

exterior. Brasília, DF, 2002c. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decre-

to/2002/D4543.htm. Acesso em: 10 ago. 2005.



n.° 33, de 2 de junho de 2003. Estabelece o funcionamento do Serviço de Vigilância Agro-

pecuária Internacional nas fronteiras internacionais (portos, aeroportos, postos de fronteira e

aduanas especiais) e do Serviço de Inspeção Federal - SIF. Brasília, DF, 2003a. Disponível em:




n.° 25, de 15 de abril de 2003. Estabelece que as importações de vegetais, seus produtos,

derivados e partes, subprodutos, resíduos de valor econômico, agrotóxicos, produtos téc-

nicos e afins, uma vez atendidas as legislações pertinentes do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento, observarão as normas para registro no SISCOMEX. Brasília,

DF, 2003b. Disponível em: <http://oc4j.agricultura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op=

viewTextual&codigo=3575>. Acesso em: 10 ago. 2005.

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petências dos ocupantes dos cargos da Carreira de Fiscal Federal Agropecuário. Brasília, DF,

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xtual&codigo=863>Acesso em 10 ago. 2005.

BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Portaria n.° 977, de 16 de dezembro de 2004.

Brasília, DF, 2004b. Cria Grupo Técnico com a finalidade de coordenar o acompanhamento e

monitorar as ações emergenciais e prioritárias nos principais portos brasileiros. Disponível em:

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BRASIL. Medida Provisória n.° 217, de 27 de setembro de 2004. Abre crédito extraordinário

aos Orçamentos Fiscal e de Investimento da União, para os fins que especifica. Brasília, DF,

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htm. Acesso em: 15 set. 2005.

BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Instrução Normativa n.° 4, de

16 de março de 2005. Estabelece condições para a instalação e o funcionamento das unidades

de Vigilância Agropecuária Internacional nos Aeroportos, Portos Organizados, Aduanas Es-

peciais (Portos Secos) e Postos de Fronteira, públicos ou privados, ou qualquer outro recinto

alfandegado, situado em zona primária ou secundária. Brasília, DF, 2005a. Disponível em:

http://oc4j.agricultura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op=viewTextual&codigo=11386.


BRASIL. Lei n.° 11.093, de 12 de janeiro de 2005. Abre crédito extraordinário aos Orça-

mentos Fiscal e de Investimento da União, para os fins que especifica. Brasília, DF, 2005b.

Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ATO2004-2006/LEI/L11093.htm.

Acesso em: 15 set. 2005.

BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Portaria n.° 978, de 16 de janeiro de 2005.

Designa membros para compor o Grupo Técnico com a finalidade de coordenar o acompa-


nhamento e monitorar as ações emergenciais e prioritárias nos principais portos brasileiros. Brasília, DF, 2005c. Disponível em: http://www.transportes.gov.br/ProPro/AgPortos/Legisla-cao.htm. Acesso em: 15 set. 2005.

BRASIL. Ministério dos Transportes. Portaria MT n.° 33 fevereiro de 2005. Institui Grupo de Trabalho Permanente – GTP – Portos, com a incumbência de acompanhar e monitorar as ações emergenciais e prioritárias nos portos do País. Brasília, DF, 2005d. Disponível em http://www.transportes.gov.br/ProPro/AgPortos/AgPortos.htm. Acesso em 15 set. 2005.

BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Portaria-SDA n.° 21, de 21 de março de 2005. Consulta pública sobre proposta de Instrução Normativa que aprova as Normas Gerais para Importação e Exportação de Sementes, Mudas e Outros Materiais de Multiplicação Vegetal. Brasília, DF, 2005e. Disponível em: <http://oc4j.agricultura.gov.br/agrolegis/do/consultaLei?op=viewTextual&codigo=11405>. Acesso em: 10 ago. 2005.

BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Portaria n.° 300, de 16 de junho de 2005. Aprova o Regimento Interno das Superintendências Federais de Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Brasília, DF, 2005f. Disponível em: http://oc4j.agricultura.gov.br/agrolegis/consultaLayout.jsp”>. Acesso em: 10 ago. 2005.

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Mapa terá plano de contingência contra a doença. O Estado de São Paulo. 17 out. 2005. Disponível em <http://www.estadao.com.br/agronegocios/noticias/2005/out/17/149.htm>. Acesso em 19 jan. 2006.

MARINHO, Vera Lúcia. Intercâmbio de Recursos Genéticos – Microorganismos de Inte-resse Quarentenário. Artigos. Fundação Dalmo Giacometti. Brasília, DF. Disponível em: http://www.giacometti.org.br/htm/artigo. Acesso em: 16 set. de 2005.

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OLIVEIRA, Maria Regina Vilarinho. Agronegócio – O Comércio Internacional de Produ-tos Agrícolas e a Segurança Biológica. Artigos. Fundação Dalmo Giacometti. Brasília, DF. Disponível em: http://www.giacometti.org.br/htm/artigo. Acesso em: 16 set. 2005.


País faz plano de emergência para gripe aviária. O Estado de São Paulo. 15 out. 2005. Dis-ponível em <http://www.estadao.com.br/ciencia/noticias/2005/out/14/117.htm>. Acesso em 19 jan. 2006.

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Apêndice VI

Glossário

Aeroporto Internacional – Aeroporto de entrada ou de saída de mercadorias e passageiros no tráfego aéreo internacional. Agrotóxico – Produto químico com a finalidade específica de eliminar e controlar pragas e patógenos nos produtos agrícolas, animais e plantas. Amostragem – É o conjunto de procedimentos que tem por finalidade possibilitar a retirada aleatória de amostras representativas de certa quantidade de um produto a ser inspecionado ou analisado. Anuência – Ato de conceder, acordar ou aprovar. Área Livre de Pragas – Área na qual uma praga específica não ocorre, como demostra a evidência cientifica e na qual, quando corresponde, esta condição é oficialmente mantida. Categoria de Risco Fitossanitário – Classificação dos vegetais e produtos vegetais, em relação a seu risco fitossanitário, em função do nível de processamento e uso proposto. Certificação Fitossanitária – O uso de procedimentos fitossanitários que conduzem à emissão de um Certificado Fitossanitário. Certificado Fitossanitário – Certificado confeccionado segundo o modelo da Convenção Internacional de Proteção de Plantas e emitido de acordo com o que estabelecem as Diretrizes para a Elaboração e Emissão dos Certificados Fitossanitários do COSAVE. Certificado Sanitário Internacional – Certificado expedido por Autoridade Veterinária, no qual conste que as carnes ou os produtos de origem animal, cumprem comas condições internacionais vigentes em matéria de higiene veterinária de produtos e ou de sanidade animal. Certificado Zoossanitário Internacional – Certificado expedido por Autoridade Veterinária do país exportador, atestando o perfeito estado de saúde do animal, dos animais, ou de ma-teriais de multiplicação, e as medidas adotadas para evitar a transmissão de epizootias. Courrier – Serviço de transporte de encomendas expressas internacionais executado por empresa privada. Desinfecção – Operação realizada depois de completa limpeza destinada a destruir os agentes patógenos. Estação Q uarentenária – Instituição oficial ou credenciada pelo MA, que mantém em completo isolamento uma mercadoria, sem contato com outros animais vivos ou materiais de mesma natureza, para submetê-la à observação durante um período de tempo suficiente


à realização de diversas provas de controle, certificando-se que não está afetada por deter-minadas enfermidades. Fiscal Federal Agropecuário – Servidor do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abas-tecimento e com atribuição de assegurar a sanidade das populações vegetais e a saúde dos rebanhos animais, seus produtos e subprodutos, a idoneidade dos insumos e serviços utilizados na agropecuária, a identidade e segurança higiênico-sanitária e tecnológica dos produtos agropecuários finais destinados aos consumidores, a promoção, o fomento, a produção e as políticas agropecuárias e os acordos, tratados e convenções internacionais dos quais o Brasil seja signatário. Fumigação – Tratamento quarentenário com um agente químico em estado gasoso, objeti-vando a eliminação de pragas. Inspeção – Ação fiscal para verificar se estabelecimentos, produtos, matérias-primas, insumos e serviços objeto de normalização, cumprem a legislação. Inspeção Veterinária – Ação fiscal efetuada pela Autoridade Veterinária Oficial, para asse-gurar que um animal está livre de enfermidades, podendo recorrer ao exame clínico, provas alérgicas, provas de laboratório e a qualquer procedimento que permita revelar a presença de infecção que poderia estar afetando o animal. Introdução – Ingresso de uma praga que resulta em seu estabelecimento. Liberação de uma partida/ Lote – Autorização para ingresso/egresso após atendimento das exigências zoofitossanitárias. Partida – Quantidade de produto incluída em determinado embarque ou remessa. Lote – Número de unidades de um só produto, identificáveis por sua homogeneidade de composição, origem, etc, formando parte de um embarque ou remessa. Material de Multiplicação Animal – Materiais destinados à reprodução animal (embriões, sêmen, ovos férteis). Material de Propagação Vegetal – Vegetais destinados a permanecerem plantados, a serem plantados ou transplantados. Medida Fitossanitária – Qualquer legislação, regulamentação ou procedimento oficial que tenha o propósito de prevenir a introdução e ou dispersão de pragas , assim como o seu controle e erradicação. Microorganismo – Bactéria, fungo, protozoário, vírus ou outra entidade biótica microscópica capaz de reproduzir-se ou ser replicada. Onpf – Organização Nacional Proteção Fitossanitária. OIE – Organização Mundial de Saúde AnimalPaís de Origem – País onde as mercadorias de um embarque foram cultivadas ou produzidas. País de Procedência – Ver País Exportador. País de Trânsito – País no qual um embarque de mercadorias transita ou apenas faz escala, sem ser dividido, armazenado ou reembalado e sem ter sido exposto à contaminação por pragas ou doenças. País Reexportador – País através do qual passou um embarque de mercadoria que pôde ser dividida, armazenada ou reempacotada e exportada, sem perder sua identidade de origem.

Patógeno – Microorganismo capaz de causar enfermidade. Ponto de Ingresso – Aeroportos, Portos, Postos de Fronteira e Correios oficialmente desig-nados para o trânsito internacional. Praga – Qualquer espécie, raça ou biótipo de vegetal, animal ou agente patogênico nocivo aos vegetais ou produtos vegetais. Praga não Quarentenária Regulamentada Pnqr – Praga não quarentenária cuja presença nas plantas para plantio influi no uso proposto para essas plantas, com repercussões economi-camente inaceitáveis, e que, portanto, está regulamentada no Território da parte contratante importadora. Praga Quarentenária – Praga de importância econômica potencial para a área posta em perigo e onde ainda não está presente, ou se está, não se encontra amplamente distribuída, e é oficialmente controlada. Produto Agropecuário – Mercadoria de origem animal ou vegetal, seus produtos e derivados para uso na agropecuária como insumos ou para nutrição animal. Quarentena – Toda a atividade destinada a prevenir a introdução e/ou dispersão de pragas quarentenárias ou agentes patogênicos, para assegurar seu controle oficial. Rechaço – Proibição do ingresso de um embarque quando deixa de cumprir com as regula-mentações /regulamentos zoofitossanitários. Requisito Fitossanitário – Condição fitossanitária necessária para o ingresso de vegetais e produtos vegetais em um país. Tratamento Quarentenário – Procedimento oficialmente autorizado para exterminar, re-mover ou tornar inférteis as pragas quarentenárias. Zona de Trânsito Direto – Zona especial estabelecida em um aeroporto internacional ou perto do mesmo, com aprovação da Administração Veterinária interessada, e sob seu controle imediato, destinada a receber as aeronaves que efetuam uma parada de breve duração, ao passar pelo território do país de trânsito. Zona Infectada – Território(no interior de um país) cuja extensão está claramente delimitada e reconhecida pelos organismos oficiais, no qual se comprovou a ocorrência de enfermidade. Zona Livre – Território claramente delimitado, no qual não se registrou nenhum caso da enfermidade sob controle no período indicado, e em cujo interior e limites se exerce realmente um controle veterinário oficial dos animais, produtos animais e seu transporte.

Fonte: Manual de Procedimentos Operacionais do Vigiagro (BRASIL, 2001)


GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC – 012.488/2005-5Natureza: Auditoria de Natureza OperacionalEntidade: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Secretaria de Defesa AgropecuáriaInteressada: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de GovernoAdvogado constituído nos autos: não há

Sumário: AUDITORIA OPERACIONAL NO PROGRAMA DE SEGURANÇA FITOZOOSA-NITÁRIA NO TRÂNSITO DE PRODUTOS AGROPECUÁRIOS. APRESENTAÇÃO DAS SISTEMÁTICAS DE ATUAÇÃO. IDENTIFICAÇÃO DE DEFICIÊNCIAS E PROBLEMAS NA OPERACIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÃO. COMUNICAÇÕES.

Inicialmente considero oportuno registrar que na Sessão de 09/11/2005, relatei o TC - 002.624/2005-5 (Acórdão n.° 1.784/2005-TCU-Plenário), que trata de auditoria ope-racional realizada com vistas à avaliação do Programa Nacional de Erradicação da Febre Aftosa – PNEFA, também sob responsabilidade do MAPA, na qual, dentre outras questões, foram examinadas a atuação e a estrutura dos postos de fiscalização interestaduais e postos de fiscalização internacionais, nesse caso, principalmente as fronteiras secas, com foco no trânsito de animais e seus produtos.

2. Já, a presente auditoria teve como foco as ações que tratam da vigilância fitozoos-sanitária no trânsito internacional de produtos agropecuários, sobretudo em portos, aeroportos, postos de fronteira e estações aduaneiras interiores – EADI, abrangendo tanto produtos de origem animal como vegetal.

3. Ambos os trabalhos complementam-se na medida em que remetem à preocupação do Governo brasileiro com a manutenção de um sistema bem estruturado e eficiente de vigilância agropecuária que imprima garantia de continuidade ao processo de crescimento do agronegócio brasileiro, bem como com os gravosos impactos econô-micos, sociais, ambientais e à saúde da população passíveis de ocorrerem, em virtude da introdução de pragas e doenças de origem vegetal e animal em áreas do sistema produtivo.

II) Justificativa para a realização dos trabalhos

4. Uma das prioridades definidas no Plano Plurianual para o período de 2004-2007, diz respeito às ações governamentais voltadas para o crescimento econômico, com vistas a

VOTO


contribuir para o aumento da produtividade, propiciando a expansão dos investimentos na modernização e inovação do parque produtivo brasileiro em diversos setores, dentre estes, o agropecuário.

5. Calcado nesta diretriz, o Tribunal entendeu oportuno realizar, no segundo semestre de 2005, auditoria operacional no Programa de Segurança Fitozoossanitária no Trânsito de Produtos Agropecuários, que tem por escopo impedir a introdução e disseminação de pragas e doenças na agropecuária brasileira, bem como certificar os produtos de origem animal e vegetal exportados pelo Brasil, de forma a aumentar a competitividade do setor.

6. A auditoria enfocou as ações que tratam da vigilância fitozoossanitária no trânsito internacional de produtos agropecuários, sobretudo em portos, aeroportos, postos de fronteira com movimento de carga e passageiros e estações aduaneiras interiores. Essas ações identificam-se com o Programa de Vigilância Agropecuária Internacional – Vigiagro, instituído pela Portaria Ministerial n.° 297, de 22.06.98. Cumpre esclarecer, todavia, que o Vigiagro não constitui um programa orçamentário.

7. Destarte, a relevância da presente auditoria funda-se no papel estratégico do Progra-ma na ampliação das exportações do agronegócio, bem como na necessidade de se verificar a adequação dos mecanismos de controle e fiscalização do trânsito de pro-dutos agropecuários, de forma a impedir a introdução e disseminação de organismos potencialmente nocivos à agropecuária brasileira.

8. Ademais, a estratégia de seleção de trabalhos de auditoria operacional adotada pelo Tribunal, para avaliação de programas, busca identificar dentre as prioridades definidas nos orçamentos públicos, os programas mais relevantes, que apresentem deficiências operacionais que possam comprometer o seu desempenho e, conseqüentemente, os resultados.

9. Essa estratégia baseia-se em diretrizes estabelecidas pela Intosai (Organização Interna-cional das Entidades de Fiscalização Superior), segundo as quais se deve adotar critérios para escolha de auditorias dessa natureza, considerando áreas que apresentem o maior risco de comprometimento da economia, eficiência, eficácia ou da credibilidade do setor público.

III) Metodologia adotada

10. O objetivo do trabalho foi investigar se o Programa Vigiagro está suficientemente estruturado para executar de forma efetiva as ações que visam a garantir a sanidade no trânsito internacional de produtos de origem animal e vegetal, de forma integrada com os demais órgãos do sistema. Examinou-se também se o programa conta com mecanismos de monitoramento e avaliação que permitam ao MAPA controlar e supervisionar a execução das ações.


11. Foram analisadas quatro questões que abrangem as dimensões de eficiência, eficácia, articulação institucional e efetividade do Programa e trataram da infra-estrutura disponível para a execução das ações, da integração entre os agentes envolvidos, do monitoramento e supervisão realizados pelo MAPA, bem como se as ações têm sido suficientes para minimizar o risco de entrada de pragas e doenças no País.

12. Para tanto, a equipe analisou relatórios e documentos do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, procedeu à verificação dos controles internos e realizou observação direta em unidades operacionais do Vigiagro, incluindo portos, aeroportos, postos de fronteira e Estações Aduaneiras Interiores – EADI, situados em nove estados.

13. Durante as visitas, foram aplicadas entrevistas estruturadas com os responsáveis pelas unidades estaduais e locais do Vigiagro (VIGIAGRO/DT-UF, SVA e Uvagro), fiscais federais agropecuários, representantes da Infraero e das autoridades portuárias. Foram realizadas, também, pesquisas postais ou via correio eletrônico com todas as VIGIA-GRO/DT-UF, SVA e Uvagro. Ainda, enviaram-se questionários a todos os fiscais federais agropecuários lotados nas unidades de vigilância.

14. No curso dos trabalhos, buscou-se incorporar o saber de especialistas sobre o assunto mediante realização de entrevistas, assim como a discussão do projeto de auditoria, e de suas conclusões, em dois painéis de referência. Ressalte-se que esta prática vem sendo adotada por este Tribunal, com significativa eficácia, desde 2002.

IV) Visão Geral

15. O Vigiagro tem entre seus principais objetivos padronizar e harmonizar os procedi-mentos de fiscalização agropecuária nos pontos de ingresso e egresso alfandegados e impedir a entrada no Brasil de pragas e doenças oriundas de outros países, com vistas a evitar danos à economia, ao meio ambiente e à saúde da população, bem como garantir a fitozoossanidade e a qualidade dos produtos exportados.

16. O Programa é composto de um Comitê Central e de Subcomitês de Gestão de Vigilância Agropecuária Internacional nos portos, nos aeroportos e nos postos de fronteira. A implementação e a coordenação das ações do Vigiagro está sob responsabilidade técnica e executiva do Comitê Central, o qual está diretamente subordinado ao Gabinete do Secretário de Defesa Agropecuária.

17. As principais atividades desenvolvidas nas unidades de vigilância podem assim ser resumidas: realização de exames de animais; inspeção de produtos agropecuários, forragens, caixas e materiais de acondicionamento e embalagens, produtos para alimentação animal, produtos veterinários e de agrotóxicos; exame de bagagens de passageiros em trânsito internacional; aplicação de medidas de desinfecção, desinfes-tação, apreensão, interdição ou destruição de animais, vegetais, partes de vegetais,


de seus produtos e derivados, além de materiais de acondicionamento e embalagens; expedição de certificados sanitários para trânsito internacional; e análise e tratamento no licenciamento de importação e exportação, conforme legislação vigente.

18. A relevância do Programa relaciona-se diretamente com a expansão e manutenção de mercados para os produtos agropecuários nacionais, dos riscos fitozoossanitários envolvidos e da necessidade de atendimento às exigências decorrentes dos compro-missos assumidos com a OMC, MERCOSUL e demais acordos dos quais o País é signatário. Nesse contexto, é essencial a existência de um sistema bem estruturado e eficiente de vigilância agropecuária no trânsito internacional que imprima garantia de continuidade ao processo de crescimento do agronegócio brasileiro.

19. Oportuno frisar que, segundo dados da Companhia de Abastecimento (CONAB), baseados em informações fornecidas pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, em 2004, a exportação de produtos agropecuários rendeu US$ 43,6 bilhões, representando 36,9% do total exportado nesse mesmo ano. Já em relação às importações, os produtos agropecuários totalizaram US$ 5,1 bilhões, representando 7% do total importado pelo Brasil. Em termos de participação no PIB brasileiro, as exportações de produtos agropecuários, em 2005, representaram 2,46%.

20. Embora a expansão do comércio internacional de produtos agropecuários entre os países tenha proporcionado a abertura de novos mercados e maior variedade de mercadorias para os consumidores, também propiciou o alastramento de pragas e doenças antes confinadas a suas regiões originais.

21. O risco de introdução de novas doenças no rebanho e plantações nacionais foi um dos motivos que levaram os países a adotarem barreiras técnicas ou não-tarifárias ao comércio internacional.

22. Importa salientar que a introdução de organismos potencialmente nocivos em áreas do sistema produtivo pode ter conseqüências de diversas naturezas, como danos e perdas de cultivos, perda de mercados de exportação pela presença de pragas, aumento dos gastos com controle de pragas, impacto sobre os programas de manejo integrado de pragas, danos ambientais pelo uso freqüente de agrotóxicos, custos sociais como desemprego, pela eliminação ou diminuição de determinado cultivo em uma região, redução de fontes de alimentos para a população e outras.

23. Como exemplo marcante de danos socioeconômicos causados pela introdução de organismos ou espécies invasoras no Brasil, pode ser citada a introdução da praga do bicudo do algodão, em 1982, causando grande impacto à economia nacional, prin-cipalmente à Região Nordeste, fazendo com que o País passasse do papel de um dos maiores exportadores mundiais do produto para o de maior importador.

24. Exemplo mais recente de praga surgida no Brasil é a ferrugem da soja, que entrou no País em 2001 e que, de acordo com levantamento realizado pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa provocou perdas de cerca de 4,5 milhões de to-


neladas de soja, na safra 2003/04. Associando o que deixou de ser colhido e os gastos com o controle químico (fungicidas e despesas com aplicação), o custo causado pela ferrugem da soja foi de aproximadamente US$ 2 bilhões.

25. É sabido que os principais meios de introdução de pragas são produtos trazidos por passageiros de viagens internacionais, veículos, material vegetal para o consumo e cultura, importação para fins científicos sem autorização do MAPA, vetores, cargas não-agrícolas e embalagens.

26. Ainda, segundo informações da Embrapa, com relação ao ingresso ilegal de produtos no País, os principais pontos de entrada são por bagagem de passageiros de viagens internacionais e por encomenda postal. Não se pode desconsiderar, também, a exis-tência de outras rotas de entrada, a exemplo de contrabandos em fronteira. Porém, esses casos fogem à competência de atuação direta do MAPA.

27. Quanto aos produtos de origem animal, a questão se torna mais severa, considerando que, além do potencial impacto econômico gerado pela contaminação de animais de criação, as doenças de origem animal podem afetar a saúde humana, com risco de morte, em alguns casos.

28. Como exemplo, pode ser citada a encefalopatia espongiforme bovina (BSE), também conhecida como doença da vaca louca. Identificada em 1986 no Reino Unido, a do-ença encontra-se disseminada para outros países da Comunidade Européia, devido à reciclagem, sem controle, de carne, ossos, sangue e vísceras usados na fabricação de ração animal. Vários casos de encefalopatias em pessoas foram constatados, devido ao consumo de carne de animais contaminados.

29. Face à relevância das atividades desenvolvidas no âmbito do Vigiagro, entendeu-se que a atuação do TCU poderia vir a contribuir para a melhoria do desempenho do Programa, aperfeiçoando a sua execução e identificando formas de melhoria na consecução de seu objetivo, sob o devido acompanhamento e monitoramento da Gerência do Programa.

V) Achados de Auditoria

30. O primeiro ponto a ser destacado é a não aplicação dos mecanismos coercitivos pre-vistos na legislação básica que regulamenta a defesa sanitária animal e vegetal, bem como a ausência de previsão de sanção em virtude de descumprimento da norma, em algumas situações. O problema decorre da desatualização da legislação básica que regulamenta a segurança fitozoossanitária no Brasil.

31. Observou-se também que os valores das multas previstas na lei encontram-se defasados, fato que impossibilita a aplicação de tais sanções pelos fiscais e certamente favorece o cometimento de transgressões por exportadores e importadores.

32. Importante frisar, ainda, que muitos procedimentos relacionados com o comércio internacional mudaram desde a edição dos decretos regulamentadores em 1934.


Por exemplo, o transporte de passageiros de origem internacional, que à época da edição dos normativos era realizado basicamente por meio de navios, nos dias de hoje é feito principalmente por empresas aéreas

33. Dessa forma, conclui-se que a falta de previsão legal para a punição de condutas e procedimentos de risco, bem como o baixo potencial de dissuasão ao cometimento de transgressões, em razão de as multas corresponderem a valores irrisórios, favorecem o descumprimento das normas de segurança fitozossanitária brasileiras, o que aumenta a probabilidade de entrada de pragas e doenças no País.

34. Outro ponto relevante do Relatório diz respeito à deficiência da realização dos proce-dimentos de fiscalização previstos na legislação básica, que tem como causas, dentre outras, o número insuficiente de fiscais nas unidades, a falta de infra-estrutura física para a realização dos tratamentos previstos na legislação, bem como a pouca integração com outros órgãos intervenientes na fiscalização do comércio exterior.

35. Como exemplo, pode-se citar a falta de utilização de critérios de fiscalização que levem em consideração o risco fitozoossanitário no caso de trânsito internacional de passagei-ros. De acordo com o Manual do Vigiagro, a fiscalização de bagagem acompanhada será realizada em consonância com a Receita Federal, atendendo a legislação vigente.

36. Na prática, verifica-se que a fiscalização de bagagens nos terminais de passageiros é realizada apenas quando demandada pela Receita Federal ou quando, mediante identi-ficação visual, o fiscal detecta o transporte desse tipo de produto pelos passageiros. Em geral, os fiscais agropecuários designados para acompanhar os desembarques ficam em bancadas específicas dentro do terminal de desembarque, acompanhando visualmente o desembaraço de malas e bagagens. Caso a Receita, ao proceder a análise da baga-gem de passageiros que tenham sido escolhidos para fiscalização, detecte a presença de produtos agropecuários, a unidade de vigilância é comunicada para que adote as providências cabíveis.

37. Vale lembrar que o movimento internacional de passageiros tem se elevado historica-mente, chegando a mais de 12 milhões em 2005. É necessário que se enfatize fiscali-zação das bagagens, sob o ponto de vista do risco fitozoossanitário, a fim de minimizar o risco de entrada de pragas e doenças no País e resguardar o patrimônio agropecuário brasileiro.

38. No que concerne a cargas e encomendas, os procedimentos adotados pelos Correios e por empresas de courrier são semelhantes aos realizados em terminais de passageiros, ou seja, as cargas e encomendas de produtos agropecuários somente são fiscalizadas caso tenham feito parte da amostragem realizada pela Receita Federal ou caso o importador tenha espontaneamente declarado sua natureza. Do mesmo modo, verifica-se que esse procedimento representa risco de ingresso de produtos com pragas ou doenças danosas para a agropecuária brasileira.


39. Outro procedimento específico importante é o que trata da fiscalização de emba-lagens de madeira, que, à época da realização da auditoria, era regulamentada pela Portaria Interministerial, dos Ministérios da Agricultura e da Fazenda n.° 499/99 e na Instrução Normativa n.° 4/2004 da Secretaria de Defesa Agropecuária, normas essas que tratavam da adoção de medidas fitossanitárias visando reduzir o risco de ingresso e disseminação de pragas que possam ser veiculadas em embalagens de madeiras, a exemplo do besouro chinês e da vespa da madeira. Nessa ocasião, constatou-se que problemas relativos à deficiência de pessoal e de infra-estrutura verificados nos portos e aeroportos visitados prejudicam a adoção dos procedimentos previstos nas citadas normas.

40. Todavia, cabe registrar o fato de que, em 3 de março de 2006 foi editada a IN 07/2006, que revogou a IN 04/2004, adotando as recomendações técnicas da Norma Interna-cional de Medida Fitossanitária – NIMF n.° 15/2003 e estabelecendo regulamento técnico que disciplina os requisitos para o uso da marca de certificação brasileira. A referida norma entrou em vigor 60 dias após sua publicação.

41. Tendo em vista que a coleta de dados para a presente avaliação ocorreu em entre agosto e outubro de 2005, os efeitos da edição da nova regra sobre a fiscalização de embalagens e suportes de madeira somente poderão ser analisados por ocasião da realização dos monitoramentos propostos no Acórdão que apresento em anexo.

42. Com respeito à forma de gerenciamento da destinação de resíduos sólidos provenientes das atividades de fiscalização e do lixo de bordo dos navios e aviões, verificou-se que não estão sendo atendidos os requisitos de segurança fitozoossanitária estabelecidos na legislação básica. Tais resíduos deveriam ser incinerados nas zonas primárias dos portos e aeroportos e, no entanto, estão sendo transportados para aterros sanitários em outros locais, o que aumenta o risco de disseminação de pragas e doenças que podem afetar a agropecuária brasileira. Essa situação decorre da falta de infra-estrutura para tratamento adequado de resíduos sólidos em portos, aeroportos e postos de fronteira, principalmente em razão da desativação de incineradores nesses locais, bem como da falta de normatização específica sobre gerenciamento de resíduos que apresentem risco fitozoossanitário.

43. No caso do lixo de bordo proveniente de embarcações e aeronaves, a norma vigente (itens 10 e 11 do capítulo IV da IN/SDA n.° 26/2001) é clara ao estabelecer que este não deve sair da área do aeroporto/porto, devendo ser ali incinerado. Somente no caso da impossibilidade de se proceder a incineração na zona primária, a unidade Vigiagro local pode autorizar que tal operação seja realizada em locais credenciados pelos órgãos estaduais de meio ambiente. A IN preceitua, ainda, que o transporte deve ser realizado em veículo apropriado e que a Unidade Vigiagro emitirá Termo de Liberação, mediante o qual o lixo poderá deixar a área do porto ou aeroporto. Após a incineração, a empresa transportadora apresentará documento assinado por responsável da empresa que realizou a incineração.


44. Nas unidades visitadas constatou-se que não existe procedimento de incineração de resíduos. Os fiscais entrevistados informaram que a fiscalização da destinação do lixo de bordo de navios e aeronaves era realizada pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, apesar de a IN/SDA n.° 26 incluir essa atividade, também na competência dos fiscais do MAPA.

45. No que diz respeito à infra-estrutura destinada à operacionalização do Programa, constatou-se que instalações físicas, equipamentos e mobiliário à disposição das uni-dades de vigilância agropecuária internacional são inadequados. Aponta-se como a principal causa para essa situação o fato de que algumas unidades foram instaladas sem que fossem disponibilizadas condições ideais de funcionamento pelos administradores de recintos alfandegados (Infraero e administradores dos portos). Além disso, a falta de consenso quanto à obrigatoriedade de fornecimento de condições mínimas para operação da vigilância agropecuária por parte dos administradores de recintos alfan-degados, apresenta-se como entrave ao fornecimento de instalações adequadas.

46. A inadequação da infra-estrutura das unidades de vigilância está relacionada com a autorização de alfandegamento de portos, aeroportos e postos de fronteira pela Se-cretaria da Receita Federal, sem que tenham sido atendidas condições de instalação dos demais órgãos intervenientes no comércio exterior que ali devem exercer suas atribuições, a exemplo do MAPA, Ibama, Anvisa e Polícia Federal.

47. O Decreto n.° 4.543, de 26.12.2002, no § 7º de seu art. 13, dispõe que a Secretaria da Receita Federal é o órgão competente para declarar o alfandegamento de recintos. Ainda de acordo com a referida norma, o alfandegamento somente poderá ser efetivado depois de atendidas as condições de instalação dos órgãos de fiscalização aduaneira e de infra-estrutura indispensável à segurança fiscal; se houver disponibilidade de re-cursos humanos e materiais; e se o interessado assumir a condição de fiel depositário da mercadoria sob sua guarda.

48. Assim, para que haja a adequação infra-estrutural das unidades de vigilância agropecuária, torna-se necessário não apenas que os administradores dos recintos alfandegados cumpram as disposições ali estabelecidas, como também que a Receita atente para a necessidade de consultar o Ministério da Agricultura antes de proceder ao alfandegamento.

49. Necessário ressaltar que a falta de infra-estrutura física adequada impacta negativa-mente a execução do Programa, acarretando, dentre outras conseqüências, demora no desembaraço aduaneiro, devido à insuficiência de material, de equipamentos, e de acesso a sistemas informatizados; perdas de produtos que requerem formas especiais de armazenagem e refrigeração; e impossibilidade de se proceder a determinados tra-tamentos na área primária, gerando riscos de transporte de produtos infectados com pragas ou doenças.

50. Outra constatação relevante é a carência de recursos humanos nas unidades do Vigiagro, considerando que a lotação de pessoal, incluindo fiscais agropecuários e servidores de apoio técnico e administrativo não é suficiente para atender à demanda de trabalho.


51. Foi opinião unânime entre os entrevistados que a quantidade adequada de recursos humanos disponíveis para a execução das ações de vigilância agropecuária é fator de-cisivo para o sucesso das ações do Programa, já que afeta tanto a quantidade como a qualidade das fiscalizações realizadas. A insuficiência do número de fiscais compromete a atividade de fiscalização, enquanto a de servidores de apoio ocasiona o desvio de fiscais para atividades não finalísticas, como atendimento ao público e digitação de dados.

52. De forma geral, o déficit de agrônomos e veterinários é de cerca de 50% nas unidades do Vigiagro. No caso dos agentes administrativos e de inspeção, a situação torna-se mais crítica, apresentando déficit de servidores, respectivamente, de 55% e 64%. As unidades localizadas no Porto de Itajaí/SC, no posto de fronteira de Foz do Iguaçu/PR e no aeroporto de Manaus/AM, apesar de operar elevado volume de cargas, são as que possuem as maiores deficiências no número de servidores.

53. Como causas para a situação encontrada, podem-se apontar o provimento de cargos de fiscais e agentes administrativos, via concurso público, em quantidade inferior à demanda; a dificuldade de manutenção de lotação adequada em determinadas regiões, como verificado em localidades de fronteira, a exemplo de Foz do Iguaçu/PR do Estado do Amazonas, além da falta de critérios objetivos que estabeleçam proporcionalidade na lotação dos servidores de acordo com a efetiva demanda de serviço.

54. Outro ponto evidenciado no Relatório que contribui para fragilizar as atividades de fiscalização refere-se ao fato de que os fiscais federais agropecuários sentem-se intimi-dados ao exercer as atribuições do cargo em razão da possibilidade de serem processados por perdas e danos, principalmente por empresas importadoras. A intimidação se dá devido à existência de ações propostas diretamente contra os fiscais, em vez de contra a União, não havendo, todavia, apoio jurídico para que os fiscais sejam auxiliados em sua defesa.

55. A situação decorre da falta de conhecimento dos fiscais agropecuários federais, da Gerência do Programa Vigiagro, bem como da consultoria jurídica do MAPA, sobre as disposições do art. 22 da Lei n.° 9.028/95, que prevê a possibilidade de serem assesso-rados e representados juridicamente pela Advocacia Geral da União – AGU. Sobre a questão, entende-se, ainda, que não seja correto o ajuizamento de ações diretamente contra os fiscais, porquanto o Estado tem responsabilidade objetiva, direta, pelos atos comissivos e omissivos de seus agentes, resguardado o direito de regresso contra estes, no caso de comprovação de dolo ou culpa.

56. Com relação aos cursos de capacitação voltados para os fiscais federais agropecuários, apesar da existência de normativos prevendo sua realização, observou-se que a quan-tidade de cursos ofertados não têm sido suficiente para atender às necessidades e à demanda. Verificou-se também que o curso de formação realizado para os candidatos aprovados nos concursos do MAPA não tem carga horária suficiente para detalhar o conteúdo programático de forma adequada a capacitar os fiscais para as atividades de fiscalização. Tal situação decorre principalmente da inexistência de política de capacitação no MAPA e da falta de recursos orçamentários.


57. Durante as visitas de estudo identificou-se, como efeito da falta de oferta de cursos de capacitação, a existência de fiscais que desconhecem procedimentos previstos no Manual do Vigiagro, como por exemplo, a necessidade de fiscalização do lixo de bordo de aeronaves. Além disso, relatos reiterados de fiscais nos Estados do Amazonas e do Pará apontam a necessidade de capacitação para proceder à identificação de madeiras, já que os dois estados são exportadores do produto. Considerando que existem espécies de madeiras cuja exportação é proibida pela legislação ambiental, como por exemplo, o jatobá e a copaibeira, o desconhecimento dos fiscais sobre como identificá-las propicia a exportação de espécies não permitidas. Nesse caso, há necessidade de treinamento específico para os fiscais, que leve em conta a fauna e flora locais.

58. Relevante destacar também a constatação concernente à falta de integração entre os diversos órgãos que atuam no despacho aduaneiro, em razão de não haver meca-nismos institucionais que garantam a articulação eficiente do trabalho de fiscalização em portos e aeroportos. Tal situação dificulta a realização da fiscalização do MAPA e gera risco de propagação de pragas e doenças.

59. No Porto de Manaus, foi citado como problema o fato de a Receita Federal proceder à abertura de conteiners ainda não inspecionados pelos fiscais agropecuários. Os fis-cais agropecuários alegam que, caso uma mercadoria seja descarregada antes de ser inspecionada, existe risco de haver madeira infestada, por exemplo, com o besouro asiático. Outra possibilidade é a abertura de contêineres que estejam contaminados dentro do armazém, junto a outras cargas já fiscalizadas, com risco de infestação de toda a carga ali armazenada.

60. Com relação aos terminais de passageiros, a reclamação mais comum é a falta de integração entre os fiscais agropecuários e os da fazenda para a realização de fiscaliza-ção das bagagens de passageiros. Houve relatos reiterados de fiscais do MAPA sobre fiscais da Receita Federal que não permitem o acompanhamento da verificação da bagagem junto ao scanner, causando constrangimento e dificultando a fiscalização. Verificou-se que, à exceção do Aeroporto de Belém, a fiscalização das bagagens de passageiros é feita por demanda da Receita. A alegação para o fato é que a Recei-ta Federal possui precedência legal sobre os demais órgãos aduaneiros, conforme disposto no artigo 17 do Decreto n.° 4.543, de 26/12/2002, alterado pelo Decreto n.° 4.765, de 24/6/2003.

61. Outro tópico evidenciado no Relatório que merece atenção diz respeito à deficiência no acompanhamento da execução do Programa, haja vista que os mecanismos de controle e supervisão usados pelo MAPA não são suficientes para gerar informações e dados atualizados e tempestivos, que possibilitem à gerência do Programa monitorar a sua execução e sirvam de subsídios para o processo de tomada de decisões.

62. Os mecanismos de controle e supervisão utilizados consistem precipuamente em re-latórios mensais enviados pelas unidades e em realização de auditorias nas unidades


de vigilância agropecuária. Como os relatórios não são encaminhados de forma tem-pestiva e as auditorias não são suficientes para supervisionar a execução do Vigiagro, existe a dificuldade em mensurar o desempenho do programa, fragilizando o controle da execução das atividades.

63. As auditorias realizadas pela gerência do Programa nas unidade de vigilância têm como objeto a verificação da organização e estruturação do trabalho, bem como da confor-midade dos procedimentos de importação e exportação nas áreas animal e vegetal em face das normas pertinentes. Elaborado o relatório de auditoria, as unidades auditadas tomam ciência das recomendações a elas direcionadas e são demandadas pela gerência do Programa a adotar as medidas corretivas pertinentes, com relação aos achados. Entretanto, observou-se que não é estabelecido prazo para a implementação das me-didas ou para que o dirigente da unidade auditada se manifeste acerca do relatório, o que torna deficiente o acompanhamento da implementação das recomendações.

64. A ausência de implementação das recomendações propostas na auditoria e a deficiência das ações de monitoramento que permitam averiguar o seu cumprimento dificultam a correção das impropriedades nos procedimentos de fiscalização, com reflexos negativos sobre o desempenho do Programa.

65. Por fim, no que concerne aos problemas derivados de restrição orçamentária, impende salientar que os créditos consignados para as ações que compõem o Programa Vigiagro (Ação Vigilância e Fiscalização do Trânsito Internacional de Vegetais e seus Produtos e Ação Vigilância e Fiscalização do Trânsito Internacional de Animais e seus Produtos) cresceram significativamente no exercício de 2005, tendo sido alocados para cada uma delas recursos da ordem de 5,1 milhões de reais. O referido valor mostrou-se bem superior às dotações orçamentárias dos anos anteriores, particularmente para a Ação Vigilância e Fiscalização do Trânsito Internacional de Vegetais, que desde o ano 2000 teve dotação inferior a dois milhões de reais.

66. Todavia, contatou-se que em 2005, apesar do grande aporte de recursos, a execução orçamentária da Ação Vigilância e Fiscalização do Trânsito Internacional de Animais e seus Produtos apresentou execução orçamentária de 40%, abaixo da média dos últimos anos, não se podendo extrair dos autos justificativas para essa situação.

VI) Conclusão

67. De modo geral, o quadro exposto demonstra a fragilidade das ações de controle do trânsito internacional de produtos agropecuários no Brasil.

68. Os procedimentos de fiscalização previstos na legislação básica não estão sendo realiza-dos ou estão sendo realizados de modo ineficiente, em razão do número insuficiente de fiscais nas unidades e da falta de infra-estrutura física para a realização dos tratamentos previstos na legislação.


69. Os instrumentos que reprimem a infração às normas de segurança fitozoossanitária revelam-se ineficazes, haja vista que as multas previstas na legislação básica não são aplicadas e seus valores estão desatualizados.

70. O gerenciamento dos produtos descartados provenientes das atividades de fiscalização e do lixo de bordo dos navios e aviões não atende aos requisitos de segurança fito-zoossanitária estabelecidos na legislação básica do programa, principalmente no que diz respeito à necessidade de acompanhamento da sua destinação e da destruição do material, que deveria ocorrer preferencialmente por meio de incineradores instalados na zona primária.

71. Constatou-se a precariedade das instalações físicas consistentes na falta de locais adequados para a realização de tratamentos fitozoossanitários; na inadequação dos laboratórios básicos, na insuficiência de equipamentos, bem como de local apropriado para análise e acondicionamento de amostras.

72. Situação de maior gravidade foi a inadequação da lotação de pessoal na maior parte das unidades de Vigilância Agropecuária visitadas, considerando-se a demanda de trabalho existente em cada local, o que ocasiona reflexos diretos na quantidade de produtos fiscalizados, bem como na qualidade das fiscalizações.

73. Inexistem mecanismos institucionais que garantam a boa integração entre os órgãos atuantes sobre o comércio exterior, o que, em muitos casos, dificulta o exercício das atividades dos fiscais federais agropecuários, aumentando o risco de disseminação de pragas e doenças, e acarretando demora no desembaraço aduaneiro e aumento de custos para exportadores e importadores.

74. Outras ocorrências apontadas no presente Relatório dizem respeito à oferta insuficiente de cursos de capacitação para os fiscais federais agropecuários; sobrecarga de trabalho para os fiscais com a emissão desnecessária de certificados, em prejuízo às fiscalizações previstas nas normas; ocorrência de intimidação dos fiscais ao exercer as atribuições do cargo; deficiência dos mecanismos de monitoramento e avaliação do Programa; falta de caráter preventivo da divulgação das normas para o trânsito internacional de produtos agropecuários e falhas em alguns procedimentos e controles do Sistema Integrado de Comércio Exterior – Siscomex.

75. Em vista de todo o contexto apresentado, acolho integralmente as conclusões e o encaminhamento proposto pela equipe de auditoria, ressaltando a importância de se proceder ao monitoramento, com fulcro no art. 243 do RI/TCU, com o intuito de verificar o implemento das recomendações sugeridas no Acórdão em anexo.

76. Por fim, não poderia encerrar minha apreciação ao tão bem elaborado relatório de auditoria operacional, sem dar os devidos créditos à valorosa equipe de ACEs respon-sável pelos trabalhos, composta por Hiram Carvalho Leite, Renato Tomyassu Obata, Milton Gomes da Silva Filho, Marco Aurélio Moraes Campos, sob a coordenação de Bernadeth Amélia de Paula Rodrigues. Registro, ainda, a prestimosa colaboração dispensada ao meu Gabinete pela Titular da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, Selma Hayakawa Cunha Serpa e do Diretor Técnico Dagomar Henriques Lima, supervisor dos trabalhos.

Diante do exposto, VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à con-sideração deste Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de agosto de 2006.

BENJAMIN ZYMLERRelator


ACÓRDÃO Nº 1318/2006 -TCU-PLENÁRIO

1. Processo n° TC - 012.488/2005-5.2. Grupo I - Classe de Assunto V: Auditoria de Natureza Operacional.3. Interessada: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo.4. Entidade: Ministério da Agricultura, Pe-cuária e Abastecimento – MAPA.5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: SEPROG.8. Advogado constituído nos autos: não há.9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria Operacional no Programa de Segurança Fitozoosani-tária no Trânsito de Produtos Agro-pecuários.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Ses-são Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 43, I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250, II, do Regimento Interno/TCU, em:

9.1. com fulcro no art. 250, III, do RI/TCU, recomendar à Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agri-cultura, Pecuária e Abastecimento (SDA/MAPA) a adoção das seguintes medidas:

9.1.1. identifique as necessidades de adequação da infra-estrutura das unidades de Vigilância Agropecuária Internacional nos aeroportos, portos organizados, aduanas especiais (portos

secos) e pontos de fronteira, públicos ou privados, ou qualquer outro recinto alfandegado, situado em zona primária ou secundária, segundo as exigências constantes da IN/MAPA nº 04/2005, requerendo às respectivas administra-ções dessas áreas que adotem as pro-vidências cabíveis, inclusive quanto, no caso das públicas, à previsão de recursos orçamentários para esse fim;

9.1.2. promova a adequação da estru-tura dos laboratórios básicos nas uni-dades de vigilância agropecuária, de acordo com a demanda de trabalho;

9.1.3. oriente os fiscais federais agro-pecuários sobre os procedimentos a se-rem adotados, caso figurem como réus em ações judiciais em razão de atos efetuados em decorrência do exercício das atribuições do cargo, inclusive sobre a possibilidade de solicitarem assistência jurídica nos núcleos locais da Advocacia Geral da União;

9.1.4. implemente política de capaci-tação dos servidores, em especial dos fiscais federais agropecuários, conside-rando as Instruções Normativas n.º 16, de 14 de novembro de 2003, e n.º 67, de 19 de dezembro de 2002, abrangendo, inclusive, treinamento para a utilização do Sistema Integrado de Comércio Exterior – Siscomex e treinamentos específicos por região, nos quais se leve em conta a fauna e flora locais;

9.1.5. proceda à adequação da carga horária do curso de formação com o objetivo de possibilitar o detalhamento do conteúdo programático para os fiscais, a fim de dotá-los de conhe-cimentos técnicos suficientes para o desempenho das funções do cargo;

ACÓRDÃO


9.1.6. oriente as superintendências federais de agricultura a incluir no levantamento de necessidades de capacitação, na fase de planejamento das atividades a ser desenvolvidas pelo MAPA, cursos necessários ao aperfei-çoamento das atividades do Vigiagro, considerando as sugestões dos fiscais federais agropecuários;

9.1.7. estabeleça critérios objetivos para definir a lotação ideal das uni-dades do Vigiagro, considerando, por exemplo, o número mensal de fisca-lizações, o volume de produtos a ser fiscalizados, a distância entre os locais de fiscalização e a sede da unidade, entre outros fatores;

9.1.8. proceda à adequação da jornada de trabalho dos fiscais federais agro-pecuários nas unidades do Vigiagro localizadas no mesmo estado, como por exemplo, por meio da adoção de sistema de rodízio, de forma a estimu-lar a capacidade em atuar em qualquer uma delas, desempenhando atividades diversificadas, e a inibir o estabeleci-mento de vínculo com despachantes;

9.1.9. acompanhe a implementação das recomendações contidas nos re-latórios de auditorias realizadas pela Coordenação do Vigiagro em suas uni-dades, estabelecendo prazo para que a unidade auditada se manifeste sobre o relatório, bem como para a efetiva implementação das recomendações, caso as justificativas apresentadas não sejam acatadas;

9.1.10. crie ferramenta no sistema informatizado de acompanhamento e controle do Vigiagro, existente ou que venha a ser implementado, que pos-sibilite às gerências locais e nacional do Programa obter relatórios padro-nizados e atualizados concernentes à execução das tarefas das unidades do Programa, de forma integrada;

9.1.11. estabeleça modelo padroni-zado de relatório que contenha as informações necessárias ao efetivo controle e supervisão do programa, a ser apresentado mensalmente pelas unidades do Vigiagro, enquanto não for implantado o SIGVIG ou outro sistema informatizado semelhante;

9.1.12. implemente mecanismos au-tomatizados que possibilitem coibir a tentativa de o usuário obter o ingresso de um mesmo produto em mais de uma unidade do Vigiagro, caso já tenha ocorrido rechaço em outra unidade, bem como para proporcionar a efetiva rastreabilidade dos produtos de origem animal e vegetal introduzidos no país;

9.1.13. aperfeiçoe os meios de di-vulgação de informações que visam conscientizar passageiros nos aero-portos, portos e rodoviárias com rotas internacionais, acerca das regras de trânsito internacional de produtos agropecuários, de forma que alcance o público-alvo antes do embarque e desembarque, mediante, por exemplo, distribuição de material informativo nas agências de viagens, nos balcões das companhias aéreas, aeronaves e nas salas de embarque, bem como entrega de folhetos juntamente com a distribuição do documento de en-trada no país e afixação de cartazes ou anúncios mediante sistema de som ou apresentação de vídeo nos aeroportos e aeronaves;

9.1.14. forneça informações atualiza-das acerca das regras de trânsito in-ternacional de produtos agropecuários aos consulados brasileiros no exterior, inclusive mediante distribuição de material informativo, para que sejam repassados aos interessados;

9.1.15. intensifique as campanhas de conscientização dos passageiros de vôos internacionais sobre os riscos que


envolvem o transporte de produtos agropecuários, a exemplo das campa-nhas de 2005 nos aeroportos Salgado Filho, Guarulhos e Antônio Carlos Jobim/Galeão;

9.1.16. promova a divulgação ostensi-va das regras de trânsito internacional de produtos agropecuários nas regiões de fronteira, mediante, por exemplo, fixação de placas, cartazes e informa-tivos em locais visíveis, utilização da mídia local, distribuição de folhetos aos motoristas que passam pelos postos de fiscalização, entre outras formas;

9.1.17. fiscalize a destinação e o tra-tamento do lixo de bordo de navios e aviões, bem como dos produtos descartados em razão de apreensões, com o objetivo de garantir que os procedimentos adotados obedeçam os requisitos de segurança fitozoossanitá-ria estabelecidos na legislação;

9.1.18. regularize a fiscalização nos ter-minais de passageiros, onde a atividade não vem sendo realizada, a exemplo do que ocorre nos aeroportos de Foz do Iguaçu e de Manaus, conforme capí-tulo V do Manual de Procedimentos Operacionais da Vigilância Agrope-cuária Internacional, aprovado pela IN/SDA nº 26/2001;

9.1.19. regularize a fiscalização de alimentos para consumo próprio de tripulações de navios cargueiros e em navios de passageiros em viagem tu-rística pela costa brasileira, conforme capítulo V do Manual de Procedi-mentos Operacionais da Vigilância Agropecuária Internacional, aprovado pela IN/SDA nº 26/2001;

9.1.20. aperfeiçoe os procedimentos de fiscalização de cargas e encomendas transportadas por correios ou courrier de modo a imprimir maior segurança fitozoossanitária a esse tipo de ativi-dade, disponibilizando, por exemplo,

técnicos e equipamentos de detecção de produtos orgânicos no recinto al-fandegado;

9.1.21. adote providências para garan-tir maior transparência e segurança ao procedimento de destruição de embalagens e suportes de madeira, quando não for possível fazê-lo na zona primária de portos e aeroportos;

9.1.22. mapeie os produtos e impactos do programa e construa indicadores de desempenho, com base nos produtos chave identificados, em questões relevantes sobre o desempenho e na experiência das Superintendências Federais de Agricultura, viabilizando nos sistemas eletrônicos, se necessário, a disponibilidade de dados para seu cálculo, e adote-os nacionalmente de forma padronizada;

9.1.23. adote providências formais para ajustar a fórmula de cálculo do indicador de desempenho constante do PPA, “Taxa de Conformidade no Controle de Fronteiras”, alterando-a para a relação percentual entre os termos de fiscalização emitidos e as partidas inspecionadas;

9.2. com fulcro no art. 250, III, do RI/TCU, recomendar à Secretaria Executiva do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que, em conjunto com a Secretaria de Defesa Agropecuária:

9.2.1. atualize a lista de anuência obrigatória, constante da IN/MAPA n.º 67/2002;

9.2.2. informe à Secretaria da Receita Federal, a relação dos produtos agro-pecuários dos quais é anuente que, por motivos de segurança fitozoossanitá-ria, não devem receber concessão de regime especial de trânsito aduaneiro, a exemplo dos agrotóxicos;

9.2.3. adote providência para promo-ver concurso público para provimento


cargos de fiscais e agentes administra-tivos para as Unidades de Vigilância Agropecuária, de modo a adequar o quantitativo de pessoal à demanda de trabalho;

9.2.4. implemente mecanismos que incentivem a permanência de servi-dores em locais pouco atrativos ou de difícil acesso, mediante, por exemplo, concursos de remoção que possuam critérios que favoreçam servidores que atuem nessas localidades, seja sob o as-pecto financeiro, seja mediante maior facilidade na remoção para unidades mais concorridas;

9.2.5. providencie, com a Secretaria da Receita Federal, meios para efetuar a troca automática de informações entre os sistemas Siscomex e SIGVIG, evitando a duplicidade de procedi-mentos, a exemplo do cadastramento dos importadores/exportadores e de-ferimento de liberação de importação, com base no art. 6º do Decreto nº 660, de 25.09.1992;

9.2.6. adote as providências necessárias para assegurar a execução do controle sanitário e fitossanitário das merca-dorias importadas de forma integrada com a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, mediante, por exemplo, a celebração de convênios, conforme disposto no art. 7º da IN/MAPA n.º 67/2002 e no art. 142 da Resolução RDC n.º 01/2003, evitando-se, sempre que possível, a ocorrência de duplici-dade de procedimentos;

9.2.7. regulamente, em conjunto com a Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – Infraero e os Ministé-rios do Meio Ambiente e da Saúde, os procedimentos a serem adotados para a correta destinação dos resíduos sóli-dos provenientes de navios e aviões e

de material resultante das fiscalizações realizadas pelas unidades de vigilância agropecuária, de acordo com o risco fitozoossanitário que apresentem, fazendo as adequações necessárias nos Programas de Gerenciamento de Resíduos Sólidos – PGRS dos portos e aeroportos, abrangendo, inclusive, a destinação a ser dada aos produtos compostos por agrotóxicos que forem rechaçados;

9.2.8. adote medidas, juntamente com o Ministério dos Transportes e com a Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – Infraero, no sentido de realizar a instalação ou a reativa-ção dos incineradores que atendam à legislação ambiental nos portos e aero-portos, de forma que o procedimento de incineração do lixo de bordo ou do produto descartado resultante de apreensões ocorra no próprio local;

9.2.9. promova, em conjunto com o Ministério da Fazenda, a elaboração de normas conjuntas para fiscalização em terminais de passageiros de aero-portos internacionais que levem em consideração o risco fitozoossanitário envolvido;

9.2.10. estabeleça, em conjunto com a Consultoria Jurídica do Ministério e com a Advocacia Geral da União, critérios e procedimentos a ser adota-dos pelos fiscais federais agropecuários em caso de necessidade de solicitar assistência jurídica à Advocacia Geral da União;

9.2.11. adote as medidas necessárias com vistas à elaboração de anteprojeto de Lei, a ser submetido ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abaste-cimento, visando a substituição dos regulamentos de sanidade animal e vegetal, Decretos nº 24.114, de 12 de


abril de 1934, e nº 24.548, de 03 de julho de 1934, com o objetivo de atua-lizar os valores previstos para as multas por infração à legislação de segurança fitozoossanitária, bem como tipificar condutas de risco e as correspondentes sanções para os casos atualmente não previstos na legislação, contemplando, inclusive, o agravamento para casos de reincidência;

9.2.12. apresente ao Ministro de Estado Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento proposta de antepro-jeto de Lei que institua a cobrança de taxas para a emissão de certificados sanitários, em situações especiais, tais como, certificação de produtos não agropecuários, certificação de produtos para os quais o importador não faça essa exigência, e ainda para a emissão de 2ª via de certificados ou adote outras medidas para minimizar a demanda por certificação desnecessária;

9.3. com fulcro no art. 250, III, do RI/TCU, recomendar à Casa Civil da Presidên-cia da República que implemente pro-grama de harmonização das atividades de agentes e autoridades dos portos e aeroportos, a exemplo do extinto Pro-grama Harmonização das Atividades de Agentes de Autoridades nos Portos – PROHAGE, com o objetivo de esta-belecer mecanismos institucionais que garantam a boa integração dos órgãos intervenientes no comércio exterior;

9.4. com fulcro no art. 250, III, do RI/TCU, recomendar ao Secretário da Receita Fe-deral que adote as seguintes medidas:

9.4.1. somente autorizar o alfandega-mento de portos, portos secos, aero-portos e postos de fronteiras, com base no art. 29, § 3º, da Lei nº 5.025/1966

e art. 13, incisos I e II, do Decreto nº 4.543/2002, após a concordância dos demais órgãos envolvidos na fiscalização aduaneira, a exemplo do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, caso em que devem ser disponibilizadas pelas entidades que administram essas áreas, condi-ções que viabilizem a operação dos serviços de fiscalização agropecuária, especificadas na Instrução Normativa nº 04/2005 daquela Pasta;

9.4.2. implementar no Sistema Integra-do de Comércio Exterior – Siscomex, módulo Importação, o controle de licen-ciamento de importação fracionada;

9.4.3. adotar medidas com o objetivo de controlar por meio do Siscomex, módulo Carga, e no Sistema Integrado de Gerência do Manifesto, do Trânsito e do Armazenamento (MANTRA), o trânsito de embalagem e suporte de madeira na carga importada, prevendo módulo de consulta para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

9.4.4. estude a revogação da exigência do formulário “Autorização de acesso para inspeção prévia” para os órgãos anuentes, previsto na IN/SRF n.º 206/2002, e alterar o artigo 7º da re-ferida instrução normativa, tendo em vista o disposto no art. 83 do Decreto 24.458/1934 e no art. 137 do Decreto 24.114/1934, bem como a existência de sistema de controle de acesso aos recintos alfandegados;

9.4.5. adote providências para que as Superintendências da Receita Federal comuniquem às unidades de vigilância agropecuária da área de sua atuação sobre a existência de mercadoria sujei-ta a sua fiscalização, caso o importador já não o tenha feito;


9.5. com fulcro no art. 250, III, do RI/TCU, determinar à Secretaria Executiva e à Secre-taria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que remetam ao Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação conjunto, contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações prolatadas pelo Tribunal, com o nome dos responsáveis pela implementação dessas medidas;

9.6. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado dos respectivos Relatório e Voto, e deste Relatório de Auditoria:

9.6.1. aos Ministros de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Meio Ambiente; do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; dos Transportes e da Saúde;

9.6.2. aos Secretários Executivo e de Defesa Agropecuária e ao Assessor Especial de Controle Interno do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

9.6.3. ao Secretário Federal de Controle Interno; ao Secretário da Receita Federal e ao Coordenador-Geral de Administração Aduaneira daquela Secretaria;

9.6.4. à Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária e à Agência Nacional de Vigilância Sanitária;

9.6.5. aos Presidentes da Câmara dos Deputados e das Comissões de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural e de Fiscalização Financeira e Controle daquela Casa;

9.6.6. aos Presidentes do Senado Federal, da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle daquela Casa.

9.7. restituir os autos à Seprog para que programe a realização do monitoramento da im-plementação do Acórdão que vier a ser prolatado, nos termos do art. 243 do RI/TCU, combinado com o art. 14 da Resolução TCU 175/2005;

9.8. arquivar o presente processo.

10. Ata nº 31/2006 - Plenário

11. Data da Sessão: 2/8/2006 - Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1318-31/06-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator) e Augusto Nardes.

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

ADYLSON MOTTA Presidente

BENJAMIN ZYMLER Relator

Fui presente:LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral

RESPONSABILIDADE EDITORIAL

Secretário-Geral de Controle ExternoRosendo Severo dos Anjos Neto

Secretária de Fiscalização e Avaliação de Programas de GovernoSelma Maria Hayakawa Cunha Serpa

Diretor da 2a Diretoria Técnica da SeprogDagomar Henriques Lima

Gerente do Projeto de Aperfeiçoamento do Controle Externo com Foco na Redução da Desigualdade Social (Cerds)Glória Maria Merola da Costa Bastos

Equipe de AuditoriaHiram Carvalho Leite

Milton Gomes da Silva Filho

Marco Aurélio Moraes Campos

Renato Tomiyassu Obata

Bernadeth Amélia de Paula Rodrigues (coordenadora)

Dagomar Henriques Lima (supervisor)

Projeto gráficoGrupodesign

Capa e editoraçãoEditora do TCU

Revisão de texto

Marília de Morais Vasconcelos Silva

FotosEquipe de Auditoria

ENDEREÇO PARA CONTATO E SOLICITAÇÃO DE EXEMPLARES


Secretaria de Fiscalização e Avaliação

de Programas de Governo (Seprog)

SAFS, Quadra 4, Lote 1

Edifício Anexo I, Sala 456

70042-900 – Brasília-DF

<[email protected]>

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃOSAFS Quadra 4 lote 1

70042-900–Brasília-DF

<http://www.tcu.gov.br>

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