1. 1. ISBN 978-85-02-21434-7 Mazza, Alexandre Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2014. Bibliografia. 1. Direito administrativo 2. Direito administrativo Brasil I. Ttulo CDU 35 ndices para catlogo sistemtico: 1. Direito administrativo 35 Diretor editorial Luiz Roberto Curia Gerente editorial Thas de Camargo Rodrigues Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales Produtora editorial Clarissa Boraschi Maria Produtor multimdia William Paiva Preparao de originais Ana Cristina Garcia e Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan Arte e diagramao Isabela Agrela Teles Veras Reviso de provasAna Beatriz Fraga Moreira e Wilson Imoto Servios editoriais Camila Artioli Loureiro, Elaine Cristina da Silva, Kelli Priscila Pinto e Surane Vellenich Capa IDE arte e comunicao Produo eletrnica Know-how Editorial Data de fechamento da edio: 2-10-2013 Dvidas? Acesse www.editorasaraiva.com.br/direito Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora Saraiva. A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.
2. 2. s minhas filhas, Duda e Lusa, razo da minha vida.
3. 3. AGRADECIMENTOS Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu fora para trabalhar nas madrugadas e concluir mais uma rdua tarefa. Muitas pessoas foram indispensveis para a elaborao deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos. Tatiana, minha querida esposa, pelo amor, pacincia e incentivo que no faltaram um minuto sequer. minha me, Isabel, que revisou detalhadamente cada captulo e muito me ajudou na pesquisa de temas cruciais. Dudinha, minha superfilha, que viu o ppis ser roubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de trabalho. Ao meu assistente na Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo, que me ajudou de modo competente na pesquisa. Ao meu editor Jnatas e a todos os competentes funcionrios da Saraiva e da Know-how, por acreditarem em meu trabalho. E principalmente aos meus alunos, que cobraram com muito carinho a concluso breve do meu livro, em especial aos amigos do www.sitedomazza.com.br, aos meus seguidores do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros da @mafiadomazza (F e M!), na pessoa de sua presidente, a querida Fernanda Daubian. Sem cada um de vocs este livro no se realizaria. Muito obrigado! Alexandre Mazza
4. 4. NOTA DO AUTOR 4 EDIO Sobre o princpio da suficincia A impressionante acolhida da 3 edio do nosso Manual por concursandos, graduandos, ps-graduandos, profissionais, candidatos ao Exame de Ordem, professores e por toda comunidade jurdica em geral, durante o ano de 2013, aumentou demais minha responsabilidade para esta 4 edio. Alm de acrescentar dois captulos novos (Interveno do Estado na Propriedade Privada e Interveno do Estado no Domnio Econmico), foram inseridas milhares de questes recentes de concursos e referncias jurisprudenciais. Inseri tambm mais de trezentos temas novos, fruto de um ano incrivelmente ativo na magistrio ininterrupto do Direito Administrativo, 24 horas por dia, sete dias por semana, seja na Rede LFG, para minhas turmas de concursos pblicos, Exame de Ordem e Ps- graduao, seja pela atuao incessante no apoio aos alunos por meio das redes sociais. A experincia de ministrar palestras, compor bancas de Mestrado e Doutorado, alm de dar aulas para pblicos muito distintos (OAB, concursos e ps-graduao), tem me obrigado a virar o Direito Administrativo do avesso com o objetivo de explicar aos meus alunos, cada vez de uma forma mais didtica, todos os detalhes desse ramo to sofisticado. E a partir desta 4 edio a elaborao do nosso Manual segue uma estratgia ousada, baseada no princpio da suficincia. Este livro, que o querido leitor tem em mos, foi feito cuidadosamente visando dar conta de todas as questes de Direito Administrativo abordadas nos principais concursos pblicos brasileiros. Peo ao querido leitor que me ajude! Havendo algum tema de Direito Administrativo arguido em qualquer concurso pblico relevante no Brasil, e que no tenha sido abordado neste Manual, solicito que entre em contato comigo para que a lacuna seja corrigida na edio seguinte. Esse o meu compromisso. Forte abrao, E bons estudos! Alexandre Mazza Twitter: @professormazza
5. 5. NOTA DO AUTOR 3 EDIO Na 3 edio, foram realizadas inmeras melhorias em nosso Manual de Direito Administrativo. Digo nosso porque este livro recebeu uma vibrante aceitao do mercado no ano de 2012, entre estudantes, concursandos, professores e profissionais da rea jurdica. A cada um dos leitores j adianto meu sincero agradecimento. Fiz uma criteriosa anlise dos gabaritos, conferindo questo por questo, at ter a certeza de terem sido eliminadas eventuais incorrees existentes nas edies anteriores. Inclu tambm quase 200 novas questes de provas e concursos do ano de 2012, permitindo ao leitor manter-se absolutamente atualizado acerca daquilo que vem sendo perguntado nas provas mais recentes, elaboradas por todas as bancas examinadoras. No total, temos agora mais de 600 questes. Acrescentei ainda mais de uma centena de informaes tericas e jurisprudenciais, enriquecendo o texto com assuntos recentes que surgiram na academia, em concursos ou nos tribunais, durante o ano de 2012. A ttulo de exemplo, o Manual aborda agora os temas: proteo confiana, teoria dos atos prprios, venire contra factum proprium, autovinculao administrativa, confiana ilegtima, tombamento de uso, reserva do possvel, lei do acesso informao, teoria da imputao volitiva, entidades subsidirias e controladas, empresas pblicas transfederativas, entre tantas outras novidades recentes que envolvem o Direito Administrativo. A privilegiada circunstncia de dar aulas ininterruptamente na Rede de Ensino LFG, tanto para as turmas de OAB e concursos pblicos quanto na condio de coordenador da ps-graduao em Direito Administrativo, tem me permitido uma proximidade diria com aquilo que vem caindo nas provas. Meu querido leitor, a cada edio voc ter um livro ainda mais completo! Sucesso e bons estudos. Forte abrao e muito obrigado, Alexandre Mazza
6. 6. NOTA DO AUTOR 2 EDIO A aceitao do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professores e profissionais da rea jurdica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata utilizao tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se preparam para os mais exigentes concursos pblicos brasileiros. Surpreendente tambm a quantidade de Faculdades de Direito que passaram a adotar o Manual como livro de formao indicado aos alunos de graduao. A todos que ajudaram na primeira divulgao do livro, meus sinceros agradecimentos. Na segunda edio, alm de corrigidos alguns erros de digitao, foram feitas muitas melhorias e ampliaes. De incio, o leitor notar a insero de um captulo sobre Responsabilidade Fiscal, includo por solicitao dos candidatos inscritos no 88 Concurso do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/2011, cujo edital cobrou a Lei Complementar n. 101/2000 dentro da programao de Direito Administrativo. Acrescentei mais de mil informaes, entre atualizaes legislativas e jurisprudenciais, recentes questes de concursos, novos tpicos, assuntos atuais, tendncias da legislao, orientaes normativas de rgos federais e novidades doutrinrias. Tudo isso com a colaborao dos leitores, alunos e seguidores no Twitter (@professormazza). Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual o primeiro wikilivro jurdico do pas, uma obra aberta e colaborativa, cujo contedo permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos leitores. Isso porque, meu querido e minha querida, este livro seu! A profundidade com que os temas so abordados permite a utilizao do livro por alunos que esto cursando especializao na rea; portanto, a segunda edio foi pensada tambm para atender a esses alunos, especialmente agora que coordeno a ps-graduao telepresencial em Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG. Peo que continuem mandando sugestes e crticas para aperfeioamento do nosso Manual. Sucesso e bons estudos. Forte abrao e muito obrigado, Alexandre Mazza
7. 7. NOTA DO AUTOR 1 EDIO O PODER DESTE LIVRO Este o livro da minha vida. No tenho nenhuma dvida disso e precisava comear tratando-o assim. o resultado de mais de dez anos lecionando ininterruptamente, e com regime de dedicao exclusiva, em cursos preparatrios para concursos pblicos e exames da OAB. Graas a Deus e aos meus alunos, consegui realizar meu grande sonho de viver exclusivamente do e para o ensino do Direito. E posso afirmar que o presente livro o ponto alto da minha carreira como professor em tempo integral. A elaborao desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava para defesa da minha tese de doutorado, sob a orientao do professor Celso Antnio Bandeira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois julgo que no teria conseguido levar a termo a sequncia de captulos sem o amadurecimento intelectual que a concluso da minha formao acadmica proporcionou. Agora sou Doutor e meu livro foi publicado. No exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada preparar eficazmente candidatos para enfrentar todas as questes de Direito Administrativo presentes em qualquer prova ou concurso pblico do Brasil. Aprendi a no fugir de desafios, e elaborar o livro de Administrativo mais completo do pas para provas e concursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de frente. Este livro foi elaborado usando as mais modernas tcnicas grficas para assimilao do contedo: a) texto em preto com informaes-chave destacadas em bold, permitindo ao leitor uma rpida memorizao ao viabilizar um segundo nvel de leitura, se quiser relembrar somente o indispensvel dentro de cada tema; b) inmeras questes de provas e concursos, em diferentes nveis de profundidade, aplicadas no prprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamente como o tema abordado pelas bancas examinadoras; c) insero de diversos quadros sinticos, boxes, chamadas e esquemas, tambm no prprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matria; d) incluso, ao final de cada captulo, de questes elaboradas pelas mais importantes instituies responsveis por aplicar provas e concursos pblicos no Pas: Cespe, FCC, FGV, Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos so indicados somente ao final do livro para permitir que o leitor avalie precisamente seu aproveitamento em questes
8. 8. extradas das provas; e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de Contas inseridos no prprio corpo do texto, favorecendo a viso integrada e comparativa de doutrina e jurisprudncia. Alm de utilizar as mais modernas tcnicas grficas disponveis no Brasil, este livro contm diversas inovaes que o diferenciam de qualquer outra obra existente no mercado brasileiro: a) temas inditos: pela primeira vez, em uma obra do gnero, so abordados alguns assuntos avanados que vm sendo exigidos em provas, mas no tm registro em obras similares. So alguns exemplos de temas inditos: 1) a teoria do ato administrativo inexistente; 2) a concepo objetiva do desvio de finalidade; 3) a teoria da supremacia especial; 4) as agncias plenipotencirias; 5) as entidades pblicas transfederativas; 6) multiadjudicao etc. Acrescentei tambm um captulo inteiro dedicado s relaes jurdicas de administrao pblica e demais situaes subjetivas de Direito Administrativo, tema de minha tese de doutorado, assunto muito complexo, mas cada vez mais cobrado em concursos de altssimo nvel; b) referncias internacionais: apresentando informaes bibliogrficas dos mais importantes administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com informaes exclusivas sobre cultura jurdico-administrativista, que podero ser citadas em provas escritas e exames orais como um poderoso diferencial em relao aos demais candidatos; c) exposio das controvrsias: alguns assuntos despertam bastante controvrsia doutrinria. Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, so apontadas as opinies das quatro grandes referncias atuais de nosso Direito Administrativo: Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho. Sendo possvel apurar a viso predominante das bancas, apontada a corrente mais apropriada para ser defendida pelo candidato na prova. Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo, utilizando a tcnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos entre si, mostrando ao leitor como os variados captulos do Direito Administrativo se interconectam formando um todo unitrio e coerente. Assim, por exemplo, ao tratar da ao indenizatria (responsabilidade do Estado), mostro como a impossibilidade de propositura da ao diretamente contra a pessoa fsica do agente (jurisprudncia do STF) est relacionada com a moderna teoria do rgo (organizao administrativa) e a noo de impessoalidade (princpios do Direito Administrativo). Essa compreenso relacional dos diversos captulos do Direito Administrativo favorece a compreenso integral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder corretamente a indagaes de vis prtico, comuns em provas escritas e exames orais. Como instrumento didtico diferenciado, fiz a insero na ntegra de diversos dispositivos legais, tornando desnecessrio interromper a leitura do texto para consultar a legislao de regncia. Em temas cujas questes de prova consistem na simples
9. 9. reproduo das normas legais pertinentes, como ocorre com o Estatuto do Servidor Pblico Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislao, evitando acrescentar muitos comentrios, para que as informaes essenciais no se perdessem entre opinies do autor e desdobramentos explicativos desnecessrios. Por fim, solicito encarecidamente que voc, meu querido leitor, encaminhe eventuais questes de concurso que no foram abordadas neste livro, bem como sugesto de novos temas, para o meu site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitter www.twitter.com/professormazza. Assim, nas prximas edies poderei incorporar os aperfeioamentos que se mostrarem necessrios. Esse livro feito para voc! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida, parafraseando o grande Mrio Quintana: meus alunos passaro. Eu passarinho! Sucesso! Alexandre Mazza So Paulo, 2010.
10. 10. SUMRIO 1 NOES GERAIS 1.1 Conceito de Direito Administrativo 1.2 Taxinomia do Direito Administrativo 1.3 Direito Administrativo versus Cincia da Administrao 1.4 Administrao Burocrtica versus Administrao Gerencial 1.4.1 Estado em rede 1.5 Caractersticas tcnicas do Direito Administrativo 1.6 Critrios para definio do objeto do Direito Administrativo 1.7 Regras, princpios e normas 1.7.1 Diferenas entre princpios e normas 1.8 Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo 1.9 Direito Administrativo como direito comum 1.10 Pressupostos do Direito Administrativo 1.11 Autonomia do Direito Administrativo 1.12 Estado, Governo, Poder Executivo, administrao pblica, poder executivo e poder pblico 1.13 Sentidos do termo Administrao pblica 1.14 Tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna 1.15 Interpretao do Direito Administrativo 1.16 Relao com outros ramos 1.17 Codificao do Direito Administrativo 1.18 Fontes do Direito Administrativo 1.19 Sistemas administrativos 1.19.1 Sistema da jurisdio una 1.19.2 Sistema do contencioso administrativo 1.20 Competncia para legislar 1.21 Reserva de Lei Complementar no Direito Administrativo 1.22 Iniciativa de Projetos de Lei
11. 11. 1.23 Funo administrativa 1.23.1 Conceito 1.24 Funo administrativa e funo de governo 1.25 Tendncias do Direito Administrativo moderno 1.26 Dez dicas tomahawk para a vspera da prova 1.27 Questes 2 PRINCPIOS 2.1 Importncia dos princpios administrativos 2.2 Dupla funcionalidade dos princpios 2.3 Princpios como mandamentos de otimizao 2.4 Regime jurdico-administrativo 2.5 Supraprincpios do Direito Administrativo 2.5.1 Princpio da supremacia do interesse pblico 2.5.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico 2.6 Princpios constitucionais do Direito Administrativo 2.6.1 Princpio da legalidade 2.6.1.1 Conceito 2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo 2.6.1.3 Bloco da legalidade e princpio da juridicidade 2.6.1.4 Trplice fundamento constitucional 2.6.1.5 Legalidade privada e legalidade pblica 2.6.1.6 Excees legalidade 2.6.1.7 Teoria da supremacia especial 2.6.2 Princpio da impessoalidade 2.6.2.1 Subprincpio da vedao da promoo pessoal 2.6.3 Princpio da moralidade 2.6.3.1 Contedo jurdico da moralidade administrativa 2.6.3.2 Boa-f subjetiva e boa-f objetiva 2.6.3.3 O problema da moral paralela 2.6.3.4 Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo) 2.6.3.5 Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo)
12. 12. 2.6.3.6 Instrumentos para defesa da moralidade 2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa 2.6.4 Princpio da publicidade 2.6.4.1 Transparncia, divulgao oficial e publicao 2.6.4.2 Objetivos da publicidade 2.6.4.3 Formas de publicidade 2.6.4.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais 2.6.4.5 Excees publicidade 2.6.4.6 Atos secretos e improbidade administrativa 2.6.4.7 Nova lei de acesso informao (Lei n. 12.527/2011) 2.6.5 Princpio da eficincia 2.6.5.1 Eficincia, eficcia e efetividade 2.6.5.2 Institutos correlatos 2.7 Princpios infraconstitucionais 2.7.1 Princpio da autotutela 2.7.2 Princpio da obrigatria motivao 2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno real 2.7.2.2 Abrangncia do dever de motivar 2.7.2.3 Motivao dispensada 2.7.2.4 Momento da motivao 2.7.2.5 Trs atributos da motivao 2.7.2.6 Motivao aliunde 2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes 2.7.3 Princpio da finalidade 2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade 2.7.3.2 Tresdestinao lcita 2.7.4 Princpio da razoabilidade 2.7.5 Princpio da proporcionalidade 2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei 2.7.5.2 Os subprincpios da proporcionalidade na jurisprudncia do STF: a teoria dos trs testes 2.7.6 Princpio da responsabilidade
13. 13. 2.7.7 Princpio da segurana jurdica: viso clssica 2.7.7.1 Segurana jurdica prevista na Constituio Federal 2.7.7.2 Boa-f, segurana jurdica e proteo confiana legtima 2.7.7.3 Princpio da segurana jurdica em sentido objetivo (rechtssicherheit). A endossegurana 2.7.7.4 Proteo confiana legtima (vertrauensschutz) 2.7.7.4.1 Justificativas para manuteno de atos ilegais 2.7.7.4.2 O caso da viva de Berlim 2.7.7.4.3 Confiana ilegtima? 2.7.7.4.4 Aplicaes prticas da proteo confiana 2.7.7.4.5 Requisitos para aplicao do princpio 2.7.7.4.6 Excludentes da proteo confiana 2.7.7.5 Autovinculao da Administrao 2.7.7.6 Teoria dos atos prprios (venire contra factum proprium). Requisitos para aplicao 2.7.7.7 Diferenas entre a teoria dos atos prprios e o princpio da proteo confiana legtima 2.7.7.8 Segurana jurdica e estabilizao de benefcios ilegais 2.7.7.9 Teoria do prospective overruling 2.7.8 Princpio da boa administrao 2.7.9 Princpio do controle judicial ou da sindicabilidade 2.7.10 Princpios da continuidade do servio pblico e da obrigatoriedade da funo administrativa 2.7.11 Princpio da descentralizao ou especialidade 2.7.12 Princpio da presuno de legitimidade 2.7.13 Princpio da isonomia 2.7.14 Princpio da hierarquia 2.7.15 Outros princpios 2.8 Princpios de meio e princpios finalsticos 2.9 Art. 2o, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99 2.10 Questes 3 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA 3.1 Introduo 3.2 Concentrao e desconcentrao 3.2.1 Espcies de desconcentrao
14. 14. 3.3 Centralizao e descentralizao 3.4 Relaes entre os dois fenmenos 3.5 Comparao entre desconcentrao e descentralizao 3.6 Teoria do rgo pblico 3.6.1 Teoria da imputao volitiva de Otto Gierke 3.6.1.1 Previso constitucional da teoria da imputao volitiva 3.6.1.2 Desdobramentos da teoria da imputao volitiva 3.6.2 Espcies de rgos pblicos 3.6.2.1 rgos administrativos despersonalizados anmalos 3.6.2.2 Natureza especial dos Tribunais de Contas, do Ministrio Pblico e das Defensorias Pblicas 3.6.3 Conceitos de rgo, entidade e autoridade na Lei n. 9.784/99 3.7 PERSONALIDADE ESTATAL 3.7.1 Entidades federativas versus Entidades pblicas da Administrao Indireta 3.8.1 Autarquias 3.8.1.1 Caractersticas 3.8.1.2 Espcies de autarquias 3.8.1.2.1 Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil 3.8.2 Fundaes pblicas 3.8.3 Agncias reguladoras 3.8.3.1 Cronologia de criao das agncias federais 3.8.3.2 Natureza jurdica 3.8.3.2.1 Quarentena 3.8.3.2.1.1 Caractersticas da quarentena brasileira 3.8.3.3 Diretorias colegiadas 3.8.3.3.1 Existe liberdade absoluta na escolha dos dirigentes das agncias? 3.8.3.4 Classificao das agncias reguladoras 3.8.3.5 Poder normativo 3.8.3.6 Superviso ministerial e recursos hierrquicos imprprios 3.8.4 Agncias executivas 3.8.4.1 Histrico 3.8.4.2 Caractersticas
15. 15. 3.8.4.3 Comparao entre agncias executivas e agncias reguladoras 3.8.5 Associaes pblicas 3.8.6 Empresas estatais 3.8.6.1 Empresas pblicas 3.8.6.1.1 Caractersticas 3.8.6.2 Sociedades de economia mista 3.8.6.2.1 Caractersticas 3.8.7 Outras caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia mista 3.8.7.1 Empresas subsidirias e empresas controladas 3.8.8 Fundaes governamentais de direito privado 3.8.9 Empresas subsidirias 3.8.10 Fundaes de apoio 3.9 Entes de cooperao 3.9.1 Entidades paraestatais 3.9.1.1 Caractersticas 3.9.2 Terceiro setor 3.9.2.1 Organizaes sociais 3.9.2.2 Oscips 3.9.2.3 Comparao entre organizaes sociais e Oscips 3.10 Questes 4 ATOS ADMINISTRATIVOS 4.1 Funo dogmtica da teoria do ato administrativo 4.2 Atos administrativos e demais atos jurdicos 4.3 Conceitos doutrinrios 4.4 Nosso conceito 4.5 Fato administrativo 4.6 Atos da Administrao 4.7 Silncio administrativo 4.8 Atributos do ato administrativo 4.8.1 Presuno de legitimidade 4.8.1.1 Presunes de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude
16. 16. 4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade 4.8.3 Exigibilidade 4.8.4 Autoexecutoriedade 4.8.5 Tipicidade 4.8.6 Outros atributos 4.9 Existncia, validade e eficcia 4.9.1 Existncia ou perfeio do ato administrativo 4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente 4.9.2 Validade do ato administrativo 4.9.3 Eficcia do ato administrativo 4.10 Mrito do ato administrativo 4.10.1 Controle judicial trplice sobre o mrito do ato administrativo 4.10.2 Grave inoportunidade e grave inconvenincia 4.11 Requisitos do ato administrativo 4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles) 4.11.2 Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello) 4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato 4.12 Vcios em espcie 4.13 Classificao dos atos administrativos 4.13.1 Atos discricionrios e atos vinculados 4.13.2 Atos simples, compostos e complexos 4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos 4.13.3.1 Quanto aos destinatrios 4.13.3.2 Quanto estrutura 4.13.3.3 Quanto ao alcance 4.13.3.4 Quanto ao objeto 4.13.3.5 Quanto manifestao de vontade 4.13.3.6 Quanto aos efeitos 4.13.3.7 Quanto ao contedo 4.13.3.8 Quanto situao jurdica que criam 4.13.3.9 Quanto eficcia
17. 17. 4.13.3.10 Quanto exequibilidade 4.13.3.11 Quanto retratabilidade 4.13.3.12 Quanto ao modo de execuo 4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administrao 4.13.3.14 Quanto natureza da atividade 4.13.3.15 Quanto funo da vontade administrativa 4.14 Espcies de ato administrativo 4.14.1 Atos normativos 4.14.2 Atos ordinatrios 4.14.3 Atos negociais 4.14.4 Atos enunciativos 4.14.5 Atos punitivos 4.14.6 Espcies de ato quanto forma e quanto ao contedo 4.15 Extino do ato administrativo 4.15.1 Revogao 4.15.1.1 Competncia para revogar 4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio 4.15.1.3 Fundamento e motivo da revogao 4.15.1.4 Efeitos da revogao 4.15.1.5 Natureza do ato revocatrio 4.15.1.6 Forma do ato revocatrio 4.15.1.7 Natureza da revogao 4.15.1.8 Caractersticas da competncia revocatria 4.15.1.9 Limites ao poder de revogar 4.15.1.10 Revogao de atos complexos 4.15.1.11 Anulao da revogao: possibilidade 4.15.1.12 Revogao da revogao: polmica 4.15.1.13 Revogao da anulao: impossibilidade 4.15.1.14 Anulao da anulao: possibilidade 4.15.1.15 Revogao e dever de indenizar 4.15.2 Anulao ou invalidao
18. 18. 4.15.2.1 Competncia para anular 4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatrio 4.15.2.3 Efeitos da anulao 4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios 4.15.2.4 Forma do ato anulatrio 4.15.2.5 Natureza da competncia anulatria 4.15.2.6 Anulao e indenizao 4.15.2.7 Limites ao dever anulatrio 4.15.2.8 Comparao entre revogao e anulao 4.15.3 Cassao 4.15.4 Caducidade ou decaimento 4.15.5 Contraposio 4.15.6 Extines inominadas 4.16 Convalidao 4.16.1 Teoria dos atos sanatrios 4.17 Converso 4.18 Questes 5 PODERES DA ADMINISTRAO 5.1 Poderes-deveres 5.2 Poder vinculado 5.3 Poder discricionrio 5.4 Poder disciplinar 5.5 Poder hierrquico 5.5.1 Delegao de competncia 5.5.2 Avocao de competncia 5.6 Superviso ministerial 5.7 Poder regulamentar 5.7.1 Espcies de regulamento 5.7.2 Regulamentos autnomos ou independentes 5.7.3 Poder regulamentar e previso legal 5.8 Poder de polcia ou limitao administrativa
19. 19. 5.8.1 Poder de polcia: sentido amplo e sentido estrito 5.8.2 Conceitos doutrinrios 5.8.3 Conceito legal de poder de polcia 5.8.4 Nosso conceito 5.8.5 Poder de polcia: vinculado ou discricionrio? 5.8.6 Caractersticas 5.8.7 Polcia administrativa versus polcia judiciria 5.8.8 Alcance tripartite do poder de polcia 5.9 Questes 6 RESPONSABILIDADE DO ESTADO 6.1 Introduo 6.2 Evoluo histrica 6.2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873) 6.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 at 1946) 6.2.3 Teoria da responsabilidade objetiva (1947 at hoje) 6.3 Evoluo da responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro 6.4 Linha do tempo 6.5 Responsabilidade na Constituio de 1988 6.5.1 Art. 37, 6, da CF e a teoria da imputao volitiva de Otto Gierke 6.5.2 As cinco teorias decorrentes do art. 37, 6, da CF 6.6 Fundamentos do dever de indenizar 6.7 Risco integral e risco administrativo 6.8 Caractersticas do dano indenizvel 6.9 Responsabilidade por atos lcitos 6.10 Danos por omisso 6.10.1 Tese da reserva do possvel 6.11 Relaes de custdia 6.12 Ao indenizatria 6.13 Denunciao lide 6.14 Ao regressiva 6.15 Responsabilidade do servidor estatutrio federal na Lei n. 8.112/90
20. 20. 6.16 Responsabilidade dos concessionrios de servios pblicos 6.17 Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais 6.18 Responsabilidade dos notrios e registradores 6.19 Danos causados por agente fora do exerccio da funo 6.20 Responsabilidade pr-negocial 6.21 Responsabilidade subsidiria versus responsabilidade solidria 6.22 Questes 7 LICITAO 7.1 Introduo 7.2 Finalidades da licitao 7.3 Conceitos doutrinrios 7.4 Nosso conceito 7.4.1 Anlise dos elementos conceituais 7.5 Natureza jurdica 7.6 Competncia para legislar 7.7 Normatizao infraconstitucional 7.8 Natureza jurdica da lei n. 8.666/93 7.9 Fundamento constitucional do dever de licitar 7.10 Pressupostos da licitao 7.11 Extenso material do dever de licitar: objeto da licitao 7.12 Extenso pessoal do dever de licitar 7.12.1 Organizaes sociais 7.12.2 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico 7.12.3 Entidades paraestatais 7.12.4 Conselhos de classe 7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil 7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econmica 7.12.7 Entidades que no se sujeitam ao dever de licitar 7.13 Princpios especficos da licitao 7.14 Incidncia dos princpios gerais 7.15 Tipos de licitao
21. 21. 7.16 Modalidades licitatrias 7.16.1 Concorrncia 7.16.2 Tomada de preos 7.16.3 Convite 7.16.4 Concurso 7.16.5 Leilo 7.16.6 Consulta 7.16.7 Prego 7.16.7.1 Bens e objetos comuns 7.16.7.2 Hipteses de vedao 7.16.7.3 Modalidades 7.16.7.4 Procedimento do prego 7.16.8 Comparativo entre as modalidades 7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010) 7.17 Registro de preos 7.17.1 Carona em registro de preos 7.18 Registros cadastrais 7.19 Comisso de licitao 7.20 Fases da concorrncia 7.20.1 Instrumento convocatrio 7.20.2 Habilitao 7.20.3 Classificao 7.20.4 Homologao. Anulao e revogao. Responsabilidade pr-negocial 7.20.5 Adjudicao 7.21 Contratao direta 7.21.1 Dispensa de licitao 7.21.2 Inexigibilidade 7.21.3 Licitao vedada ou proibida 7.21.4 Licitao dispensada 7.21.5 Responsabilidade por superfaturamento 7.22 Crimes na lei n. 8.666/93
22. 22. 7.23 Regime diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC) Lei n. 12.462, de 5 de agosto de 2011 7.24 Questes 8 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 8.1 Introduo 8.2 Conceitos doutrinrios 8.3 Nosso conceito 8.4 Competncia para legislar 8.5 Contratos da Administrao e contratos administrativos 8.6 Contratos versus convnios 8.7 Prvia licitao 8.8 Normas aplicveis 8.9 Caractersticas dos contratos administrativos 8.10 Diferenas em relao aos contratos privados 8.11 Sujeitos do contrato 8.12 Contratos em espcie 8.12.1 Contrato de obra pblica 8.12.2 Contrato de fornecimento 8.12.3 Contrato de prestao de servio 8.12.4 Contrato de concesso 8.12.4.1 Concesso de servio pblico 8.12.4.1.1 Base legislativa 8.12.4.1.2 Natureza jurdica (controvrsia) 8.12.4.1.3 Conceito legislativo 8.12.4.1.4 Nosso conceito 8.12.4.1.5 Caractersticas da concesso de servio pblico 8.12.4.1.6 Direitos e obrigaes dos usurios 8.12.4.1.7 Encargos do poder concedente 8.12.4.1.8 Encargos da concessionria 8.12.4.1.9 Interveno 8.12.4.1.10 Formas de extino da concesso 8.12.4.1.11 Subconcesso
23. 23. 8.12.4.1.12 Servios pblicos passveis de concesso 8.12.4.1.13 Reverso de bens 8.12.5 Permisso de servio pblico 8.12.6 Concesso precedida de obra pblica 8.12.7 Concesso de uso de bem pblico 8.12.8 Contrato de gerenciamento 8.12.9 Contrato de gesto 8.12.10 Termo de parceria 8.12.11 Parceria pblico-privada (PPP) 8.12.11.1 Abrangncia da Lei n. 11.079/2004 8.12.11.2 Conceito e caractersticas 8.12.11.3 Diretrizes legais 8.12.11.4 Vedaes celebrao de PPPs 8.12.11.5 Garantias 8.12.11.6 Modalidades 8.12.11.7 Sociedade de propsito especfico (art. 9o) 8.12.12 Consrcio pblico 8.12.12.1 Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/2005 8.12.12.1.1 Conceito e atribuies 8.12.12.1.2 Procedimento para celebrao do consrcio 8.12.12.1.3 Regras especiais sobre licitaes 8.12.13 Contrato de convnio 8.12.14 Contrato de credenciamento 8.12.15 Contrato de trabalhos artsticos 8.12.16 Contrato de emprstimo pblico 8.12.17 Contrato de servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010) 8.13 Formalizao dos contratos administrativos 8.14 Clusulas exorbitantes 8.14.1 Exigncia de garantia 8.14.2 Alterao unilateral do objeto 8.14.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro
24. 24. 8.14.4 Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido 8.14.5 Resciso unilateral 8.14.6 Fiscalizao 8.14.6.1 Terceirizao de mo de obra 8.14.7 Aplicao de penalidades 8.14.7.1 Existe ordem legal de penalidades? 8.14.7.2 Competncia para aplicao da pena 8.14.8 Ocupao provisria (art. 58, V) 8.15 Estudo do equilbrio econmico-financeiro 8.15.1 Circunstncias excepcionais que autorizam a reviso tarifria 8.15.2 Novos benefcios tarifrios e equao econmico-financeira 8.16 Durao e execuo dos contratos em geral 8.16.1 Extino 8.17 Extino do contrato e dever de indenizar 8.18 Anulao do contrato e indenizao 8.19 Crimes 8.20 Questes 9 AGENTES PBLICOS 9.1 Agentes pblicos 9.2 Agentes polticos 9.3 Ocupantes de cargos em comisso 9.4 Contratados temporrios 9.5 Agentes militares 9.6 Servidores pblicos estatutrios 9.7 Empregados pblicos 9.8 Particulares em colaborao com a Administrao (agentes honorficos) 9.9 Acumulao de cargos, empregos e funes pblicas 9.10 Concurso pblico 9.10.1 Conceito e natureza jurdica 9.10.2 Fundamentos 9.10.3 Concurso como princpio e suas excees
25. 25. 9.10.4 Tipos de concurso 9.10.5 Direito sumular 9.10.6 Pressupostos para abertura do concurso 9.10.7 Validade do concurso 9.10.8 Direitos do candidato aprovado no concurso 9.10.9 Aprovao em concurso: expectativa de direito ou direito subjetivo nomeao? 9.10.9.1 Resumindo os fatos jurdicos conversores 9.10.9.2 Instrumento processual apropriado para garantir o direito nomeao 9.10.10 Provimento em lotao com vacncia potencial no futuro 9.10.11 Recusa de vaga e alocao no final da fila de aprovados 9.10.12 Concurso pblico e teoria da perda da chance 9.10.13 Princpio do livre acesso aos cargos pblicos 9.11 Reserva de vagas para portadores de deficincia 9.11.1 Arredondamento de vagas 9.12 Anlise do regime estatutrio federal (Lei n. 8.112/90) 9.12.1 Linha do tempo 9.12.2 Conceito de cargo pblico e provimento 9.12.2.1 Nomeao 9.12.2.2 Promoo 9.12.2.3 Readaptao 9.12.2.4 Reverso 9.12.2.5 Aproveitamento 9.12.2.6 Reintegrao 9.12.2.7 Reconduo 9.12.3 Posse 9.12.4 Exerccio 9.12.5 Estgio probatrio 9.12.6 Confirmao 9.12.7 Estabilidade 9.12.7.1 Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT) 9.12.7.2 Disponibilidade
26. 26. 9.12.8 Sada do cargo 9.13 Vacncia 9.14 Remoo 9.15 Redistribuio 9.16 Direitos e vantagens do servidor 9.17 Vencimento e remunerao 9.17.1 Regime de subsdios 9.18 Indenizaes 9.19 Retribuies, gratificaes e adicionais 9.20 Frias 9.21 Licenas 9.22 Afastamentos e concesses 9.23 Direito de petio 9.24 Direito de greve 9.25 Tetos remuneratrios 9.25.1 Exceo ao teto remuneratrio 9.26 Previdncia dos servidores 9.27 Regime disciplinar 9.28 Deveres do servidor 9.29 Proibies aplicveis ao servidor 9.30 Sxtupla responsabilidade dos servidores pblicos 9.31 Processo disciplinar 9.31.1 Requisitos para composio da comisso processante 9.31.2 Penalidades 9.31.3 Competncia para aplicao das sanes disciplinares 9.31.4 Reabilitao. Reviso. Proibidos de retornar ao servio pblico 9.32 Questes 10 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 10.1 Introduo 10.2 Base constitucional 10.3 Defesa constitucional da moralidade administrativa
27. 27. 10.4 Competncia para legislar sobre improbidade administrativa 10.5 Abrangncia e natureza da Lei n. 8.429/92 10.6 SUjeito passivo do ato de improbidade 10.7 Sujeito ativo do ato de improbidade 10.7.1 A questo dos agentes polticos 10.8 Espcies de ato de improbidade 10.8.1 Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito (art. 9o) 10.8.1.1 Sanes cabveis 10.8.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio (art. 10) 10.8.2.1 Sanes cabveis 10.8.3 Atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11) 10.8.3.1 Sanes cabveis 10.9 Categorias de atos de improbidade 10.10 Declarao de bens 10.11 Improbidade administrativa e princpio da insignificncia. meras irregularidades 10.11.1 Improbidade tentada 10.12 Procedimento administrativo. Cautelas preparatrias 10.13 Ao judicial de improbidade 10.13.1 Ao de improbidade e independncia das instncias 10.14 Dosimetria da pena. A funo das penas cveis (STJ) 10.15 Improbidade e devido processo legal 10.16 Prescrio 10.17 A questo da necessidade de dolo nas condutas 10.18 Condenao por improbidade e Lei da Ficha Limpa 10.19 Danos morais na ao de improbidade 10.20 Questes 11 RELAO JURDICA DE ADMINISTRAO PBLICA 11.1 Introduo 11.2 Vantagens da teoria 11.3 Conceitos doutrinrios 11.3.1 Critrio subjetivo
28. 28. 11.3.2 Critrio misto 11.3.3 Critrio formal 11.4 Nosso conceito 11.5 Diversas classificaes das relaes jurdico-administrativas 11.5.1 Quanto ao alcance 11.5.2 Quanto estrutura 11.5.3 Quanto presena da Administrao 11.5.4 Quanto ao objeto 11.5.5 Quanto durao 11.5.6 Quanto s partes envolvidas 11.5.7 Quanto reciprocidade 11.5.8 Quanto aos efeitos 11.5.9 Quanto posio das partes 11.5.10 Quanto ao nvel de organizao 11.5.11 Quanto ao regime jurdico 11.6 Status 11.7 Situaes subjetivas no Direito Administrativo 11.8 Diversas modalidades de poderes 11.8.1 Direito subjetivo 11.8.2 Potestade ou poder stricto sensu 11.8.3 Interesse legtimo 11.8.4 Interesse simples 11.8.5 Expectativa de direito 11.8.6 Poderes-deveres 11.8.7 Prerrogativas funcionais 11.8.8 Direito adquirido 11.9 Diversas modalidades de deveres 11.9.1 Obrigao 11.9.2 Dever stricto sensu 11.9.3 Sujeio 11.9.4 Encargo
29. 29. 11.9.5 nus 11.9.6 Carga 11.10 Nascimento das relaes jurdico-administrativas 11.11 Modificao das relaes jurdico-administrativas 11.12 Extino das relaes jurdico-administrativas 11.13 Questo 12 BENS PBLICOS 12.1 Divergncia conceitual 12.2 Disciplina no Cdigo Civil 12.3 Domnio pblico 12.4 RES NULLIUS 12.5 Bens pblicos da Unio 12.6 Bens pblicos dos Estados 12.7 Bens pblicos do Distrito Federal 12.8 Bens pblicos dos Municpios 12.9 Bens pblicos dos Territrios Federais 12.10 Bens pblicos da Administrao Indireta 12.11 Bens pblicos de concessionrios e permissionrios 12.12 Classificao 12.12.1 Bens de uso comum do povo 12.12.2 Bens de uso especial 12.12.3 Bens dominicais 12.13 Bens pblicos necessrios e bens pblicos acidentais 12.14 Atributos 12.15 Requisitos para alienao dos bens pblicos 12.16 Afetao e desafetao 12.17 Patrimnio pblico disponvel e patrimnio pblico indisponvel 12.18 Formas de uso 12.19 Concesso, permisso e autorizao 12.20 Aforamento pblico 12.21 Formas de aquisio e alienao
30. 30. 12.22 Questes 13 INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 13.1 Fundamento geral 13.2 Requisitos para cumprimento da funo social 13.3 Formas supressivas e formas no supressivas de domnio 13.4 Formas ilcitas de interveno estatal na propriedade? 13.5 Procedimentos, atos e fatos interventivos na propriedade privada 13.6 Autointerveno na propriedade? 13.7 Desapropriao 13.8 Confisco 13.9 Perdimento de bens 13.10 Poder de polcia (limitao administrativa) 13.11 Servido administrativa 13.11.1 Poder de polcia versus servido administrativa 13.12 Tombamento 13.12.1 Tombamento de uso 13.13 Requisio 13.13.1 Requisio com perda de domnio? 13.14 Ocupao temporria 13.15 Quadro comparativo dos instrumentos de interveno 13.16 Questes 14 DESAPROPRIAO 14.1 Introduo 14.2 Fundamentos jurdico-polticos 14.3 Competncias para legislar, desapropriar e promover desapropriao 14.4 Base constitucional 14.5 Normatizao infraconstitucional 14.6 Conceitos doutrinrios 14.7 Nosso conceito 14.8 Forma originria de aquisio da propriedade 14.9 Institutos afins
31. 31. 14.10 Fundamentos normativos da desapropriao 14.10.1 Necessidade pblica 14.10.2 Utilidade pblica 14.10.3 Interesse social 14.11 Objeto da desapropriao 14.12 Excees fora expropriante 14.13 Espcies de desapropriao 14.13.1 Desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF) 14.13.1.1 Procedimento da desapropriao rural 14.13.2 Desapropriao para poltica urbana (art. 182, 4, III, da CF) 14.13.3 Desapropriao de bens pblicos 14.13.4 Desapropriao indireta ou apossamento administrativo 14.13.5 Desapropriao por zona 14.13.6 Desapropriao ordinria 14.13.7 Desapropriao confiscatria 14.14 Fases da desapropriao 14.15 Ao de desapropriao e imisso provisria 14.16 Retrocesso (art. 519 do CC) 14.17 Indenizao 14.17.1 Indenizao do locatrio pela perda do fundo de comrcio 14.18 Desistncia da desapropriao 14.19 Direito de extenso 14.20 Questes 15 ESTATUTO DA CIDADE 15.1 Introduo 15.2 Natureza jurdica do Estatuto da Cidade 15.3 Diretrizes gerais da poltica urbana 15.4 Instrumentos da poltica urbana 15.4.1 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria 15.4.2 IPTU progressivo no tempo 15.4.3 Desapropriao urbanstica
32. 32. 15.4.4 Usucapio especial de imvel urbano 15.4.5 Direito de superfcie 15.4.6 Direito de preempo 15.4.7 Outorga onerosa do direito de construir 15.4.8 Operaes urbanas consorciadas 15.4.9 Transferncia do direito de construir 15.4.10 Estudo de impacto de vizinhana 15.4.11 Plano diretor 15.5 Gesto democrtica da cidade 15.6 Questes 16 SERVIOS PBLICOS 16.1 Servios pblicos e domnio econmico 16.2 Conceito de servio pblico 16.3 Servios pblicos uti universi e uti singuli 16.4 Nosso conceito 16.5 Titularidade do servio pblico 16.6 Servios pblicos federais, estaduais, municipais e distritais 16.6.1 Servios notariais e de registro 16.7 Princpios do servio pblico 16.8 Servios essenciais 16.9 Formas de prestao 16.10 Responsabilidade do prestador de servios pblicos 16.11 Formas de remunerao 16.12 Classificao dos servios pblicos 16.13 Direitos do usurio 16.14 Questes 17 INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO 17.1 Servio pblico versus atividade econmica 17.2 Conceitos de domnio econmico e ordem econmica 17.3 Princpios da ordem econmica 17.4 Natureza tripartite das atividades econmicas
33. 33. 17.5 Regime jurdico da atividade econmica 17.6 Funes do Estado na ordem econmica 17.6.1 A fora interna vinculante do planejamento estatal 17.7 Atividades estatais interventivas no domnio econmico 17.7.1 Explorao direta de atividade econmica pelo Estado 17.7.1.1 Personificao e exerccio direto 17.7.2 Polcia da economia 17.7.2.1 Tributos interventivos. Cides 17.7.3 Fomento a setores econmicos 17.8 Atividades econmicas sob monoplio 17.9 Infraes contra a ordem econmica 17.10 Questes 18 CONTROLE DA ADMINISTRAO 18.1 Conceito 18.2 Objetivos 18.3 Natureza jurdica 18.4 Classificao 18.5 Controle administrativo 18.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio 18.6 Controle legislativo 18.6.1 Tribunais de Contas 18.6.1.1 Natureza jurdica dos Tribunais de Contas 18.6.1.2 Simetria de regime entre os Tribunais de Contas e o Poder Judicirio 18.6.1.3 Indispensabilidade da funo dos Tribunais de Contas 18.6.1.4 Caractersticas do processo de controle 18.6.1.5 Alcance da imputao de dbito 18.6.1.6 Competncia fiscalizadora e corretiva em procedimentos licitatrios 18.7 Controle judicial 18.8 Prescrio no Direito Administrativo 18.9 Coisa julgada administrativa 18.10 Questes
34. 34. 19 PROCESSO ADMINISTRATIVO 19.1 Processo administrativo na CF/88 19.2 Lei do Processo Administrativo n. 9.784/99 19.2.1 Incidncia da Lei n. 9.784/99 sobre outras entidades federativas 19.3 Processo ou procedimento administrativo? 19.4 Espcies de processo administrativo 19.5 Princpios do processo administrativo 19.6 Conceitos de rgo, entidade e autoridade 19.7 Direitos do administrado 19.8 Deveres do administrado 19.9 Instaurao do processo 19.10 Legitimados para o processo administrativo 19.11 Da competncia 19.12 Impedimentos e suspeio no processo administrativo 19.13 Forma, tempo e lugar dos atos do processo 19.14 Comunicao dos atos 19.15 Instruo do processo 19.16 Dever de decidir 19.17 Desistncia 19.18 Recursos administrativos 19.18.1 Permisso da reformatio in pejus 19.19 Dos prazos 19.20 Questes 20 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000) 20.1 Justificativa 20.2 Bases constitucionais 20.3 Contexto histrico 20.4 Compatibilidade com a Lei n. 4.320/64 20.5 Objetivos da LRF e pressupostos da responsabilidade fiscal 20.6 Natureza jurdica e mbito de aplicao da LRF 20.7 Conceito de receita corrente lquida
35. 35. 20.8 Planejamento e sistema oramentrio na LRF 20.9 Previso e arrecadao da receita pblica 20.10 Renncia de receita 20.11 GErao de despesa pblica 20.12 Despesa obrigatria de carter continuado 20.13 Despesas com pessoal 20.14 Controle da despesa total com pessoal 20.15 Questes GABARITO BIBLIOGRAFIA
36. 36. 1 NOES GERAIS 1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO Existe divergncia entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito Administrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera mais significativos para chegar ao conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo. Repare que o conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello enfatiza a ideia de funo administrativa: o direito administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem.[1] Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalstico na conceituao: os rgos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realizao dos fins desejados pelo Estado. Vejamos: o conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para ns, sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.[2] Maria Sylvia Zanella Di Pietro pe em evidncia como objeto do Direito Administrativo: rgos, agentes e as pessoas integrantes da Administrao Pblica no campo jurdico no contencioso: o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exercer e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.[3] Bastante inovador, o conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho que gira em torno das relaes jurdico-administrativas: o conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir.[4] Para concursos pblicos, o conceito mais adequado parece ser o que combina os trs elementos mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito pblico; o complexo de princpios e normas; e a funo administrativa, que engloba os rgos, A prova de Assistente Administrativo elaborada pela Fepese/SC considerou CORRETA a afirmao: O direito administrativo sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os fins desejados do Estado. A prova de Tcnico da Receita Federal/2003 feita pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: No conceito de Direito Administrativo, pode-se entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem relaes entre rgos pblicos, seus servidores e administrados, no concernente s atividades estatais, mas no compreendendo a regncia de atividades contenciosas.
37. 37. agentes e pessoas da Administrao. Assim, Direito Administrativo o ramo do direito pblico que estuda[5] princpios e normas reguladores do exerccio da funo administrativa. 1.2 TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO Taxinomia a natureza jurdica de determinado instituto do direito. Indicar a natureza jurdica consiste em apontar a qual grande categoria do direito o instituto pertence. Quando se trata de um ramo do direito, a indagao sobre sua natureza jurdica resume-se em classific-lo como ramo do Direito Pblico ou do Direito Privado. Os ramos do Direito Pblico estudam a disciplina normativa do Estado. So de Direito Pblico os seguintes ramos: Administrativo, Tributrio, Constitucional, Eleitoral, Penal, Urbanstico, Ambiental, Econmico, Financeiro, Internacional Pblico, Internacional Privado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho. Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados compreenso do regramento jurdico dos particulares. Atualmente, enquadram-se nessa categoria o Direito Civil, o Empresarial e o do Trabalho.[6] No h dvida de que o Direito Administrativo ramo do Direito Pblico na medida em que seus princpios e normas regulam o exerccio de atividades estatais, especialmente a funo administrativa. 1.3 DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CINCIA DA ADMINISTRAO Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento, importante no confundir Direito Administrativo com a Cincia da Administrao. Esta consiste no estudo das tcnicas e estratgias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a gesto governamental. O certo que o Direito Administrativo define os limites dentro dos quais a gesto pblica (Cincia da Administrao) pode ser validamente realizada. Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Cincia da Administrao Direito Administrativo Cincia da Administrao Ramo jurdico No ramo jurdico Estuda princpios e normas de direito Estuda tcnicas de gesto pblica Cincia deontolgica (normativa) Cincia social Fixa limites para a gesto pblica Subordina-se s regras do Direito Administrativo 1.4 ADMINISTRAO BUROCRTICA VERSUS ADMINISTRAO GERENCIAL Exigida em alguns concursos pblicos recentes, a diferena entre o modelo de administrao burocrtica e o modelo de administrao gerencial no propriamente A prova da Magistratura/PE considerou CORRETA a afirmao: Entre os ramos da cincia jurdica, o Direito Administrativo pertence ao Direito Pblico Interno.
38. 38. tema do Direito Administrativo, mas da Cincia da Administrao. O interesse das bancas de concurso nessa distino baseia-se no pressuposto de que os institutos tradicionais do Direito Administrativo brasileiro refletem o modelo de administrao burocrtica,[7] marcado pelas seguintes caractersticas: a) toda autoridade baseada na legalidade; b) relaes hierarquizadas de subordinao entre rgos e agentes; c) competncia tcnica como critrio para seleo de pessoal; d) remunerao baseada na funo desempenhada, e no pelas realizaes alcanadas; e) controle de fins; f) nfase em processos e ritos. Com o advento da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n. 19/98[8] e fortemente inspirada em uma concepo neoliberal de poltica econmica, pretendeu-se implementar outro modelo de administrao pblica: a administrao gerencial. CUIDADO: Saiba que o modelo da administrao gerencial, inspirador da Emenda n. 19/98, acusado por muitos administrativistas de servir como pretexto para diminuir os controles jurdicos sobre a Administrao Pblica. Aparentemente simptica, a ideia de administrao gerencial pressupe administradores pblicos ticos, confiveis, bem-intencionados... uma raridade no Brasil! A administrao gerencial (ou governana consensual) objetiva atribuir maior agilidade e eficincia na atuao administrativa, enfatizando a obteno de resultados, em detrimento de processos e ritos, e estimulando a participao popular na gesto pblica. Diversos institutos de Direito Administrativo refletem esse modelo de administrao gerencial como o princpio da eficincia, o contrato de gesto, as agncias executivas, os instrumentos de parceria da Administrao, a reduo de custos com pessoal, descentralizao administrativa etc. A noo central da administrao gerencial o princpio da subsidiariedade pelo qual no se deve atribuir ao Estado seno as atividades de exerccio invivel pela iniciativa privada. Quadro comparativo entre a administrao burocrtica e a administrao gerencial Administrao burocrtica Administrao gerencial Perodo-base Antes de 1998 Aps 1998 Norma-padro Lei n. 8.666/93 Emenda n. 19/98 Paradigma A lei O resultado Valores-chave Hierarquia, forma e processo Colaborao, eficincia e parceria Controle Sobre meios Sobre resultados Institutos relacionados Licitao, processo administrativo, concurso pblico e estabilidade Contrato de gesto, agncias executivas e princpio da eficincia Caracterstica Autorreferente Orientada para o cidado 1.4.1 Estado em rede A teoria do Estado em rede foi criada como uma tentativa de aperfeioamento no
39. 39. modelo da administrao pblica gerencial. Superando a simples busca por resultados, o Estado em rede visa realizar uma gesto para a cidadania, transformando os indivduos de destinatrios das polticas pblicas em protagonistas na definio das estratgias governamentais. Seu principal desafio incorporar a participao da sociedade civil organizada na priorizao e na implementao de estratgias governamentais, fomentando a gesto regionalizada e a gesto participativa. 1.5 CARACTERSTICAS TCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO Analisando o Direito Administrativo francs, Jean Rivero[9] identificou trs caractersti-cas tcnicas fundamentais do referido ramo:[10] a) o Direito Administrativo um ramo recente: desenvolveu-se somente a partir do sculo XIX; b) o Direito Administrativo no foi codificado: na Frana, pas de Rivero, assim como no Brasil, o Direito Administrativo no est unificado em um cdigo prprio, e sim disciplinado em leis esparsas. Entretanto, temos no Brasil alguns diplomas normativos que se caracterizam como verdadeiras codificaes parciais: conferem sistematizao a grupos especficos de assuntos, como o caso do Cdigo Aeronutico (Lei n. 7.565/86), Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34) e Lei do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99); c) o Direito Administrativo largamente jurisprudencial: ao apresentar essa caracterstica, Rivero tem em vista o sistema francs do contencioso administrativo, bastante diferente do modelo adotado no Brasil. Na Frana, as causas de interesse da Administrao Pblica no so julgadas no Poder Judicirio, mas por um complexo autnomo de rgos administrativos cujas decises ajudaram a desenhar a feio que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A influncia da jurisprudncia do contencioso administrativo francs sobre o Direito Administrativo no Brasil foi bastante significativa, especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dos motivos determinantes, contratos administrativos e responsabilidade do Estado. Porm, no Brasil, onde no existe o contencioso administrativo, j que todas as causas so decididas pelo Poder Judicirio (modelo ingls da jurisdio una), o Direito Administrativo baseia-se diretamente na lei, sendo bem menos expressiva a influncia das decises judiciais para a compreenso das questes de Direito Administrativo. Adaptando as consideraes de Rivero nossa realidade, podemos concluir que o Direito Administrativo no Brasil possui quatro caractersticas tcnicas fundamentais: 1) um ramo recente; 2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de legislao esparsa e codificaes parciais; A prova da Magistratura Federal da 1 Regio considerou CORRETA a afirmao: Costuma-se indicar o stio histrico do advento do Direito Administrativo, como ramo autnomo, entre o fim do sculo XVIII e o incio do sculo XIX.
40. 40. 3) adota o modelo ingls da jurisdio una como forma de controle da administrao; 4) influenciado apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que as manifestaes dos tribunais exercem apenas influncia indicativa. 1.6 CRITRIOS PARA DEFINIO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO Embora no adote o contencioso administrativo, o Direito Administrativo brasileiro foi amplamente influenciado pela experincia francesa em relao a esse modelo. As causas de interesse da Administrao, na Frana, no so julgadas pelo Poder Judicirio, mas por um complexo autnomo de rgos administrativos. Por isso, naquele pas, a busca de um critrio especfico capaz de identificar os temas peculiares ao direito da administrao pblica constitui um problema fundamental para definir as competncias do Poder Judicirio e do contencioso administrativo. Alm dessa razo de ordem prtica, a procura por um critrio definidor do objeto do Direito Administrativo foi indispensvel para o reconhecimento do status de ramo jurdico autnomo. Segundo Diogenes Gasparini,[11] podem ser mencionadas seis correntes principais dedicadas a apresentar um critrio unitrio para a conceituao do Direito Administrativo e consequentemente a definio de seu objeto: 1) corrente legalista: considera que o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legislao administrativa existente no pas. Tal critrio reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificao dos princpios bsicos informadores do ramo; 2) critrio do Poder Executivo: consiste em identificar o Direito Administrativo como o complexo de leis disciplinadoras da atuao do Poder Executivo. Esse critrio inaceitvel porque ignora que a funo administrativa tambm pode ser exercida fora do mbito do Poder Executivo, como ocorre nas tarefas administrativas desempenhadas pelo Legislativo e pelo Judicirio (funo atpica) e tambm cometidas a particulares por delegao estatal (exemplo: concessionrios e permissionrios de servio pblico); 3) critrio das relaes jurdicas: com base nesse critrio, pretende-se definir o Direito Administrativo como a disciplina das relaes jurdicas entre a Administrao Pblica e o particular. A insuficincia do critrio clara, pois todos os ramos do Direito Pblico possuem relaes semelhantes e, alm disso, muitas atuaes administrativas no se enquadram no padro convencional de um vnculo interpessoal, como o caso da expedio de atos normativos e da gesto de bens pblicos; 4 ) critrio do servio pblico: muito utilizado entre autores franceses na metade do sculo passado, tal critrio considera que o Direito Administrativo tem como objeto a disciplina jurdica dos servios pblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficiente na medida em que a Administrao Pblica moderna desempenha muitas atividades que no podem ser consideradas prestao de servio pblico, como o caso do poder de polcia A prova de Procurador da AGU elaborada pelo Cespe considerou ERRADA a afirmao: Em face da realidade da administrao pblica brasileira, juridicamente correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do direito administrativo no pas o critrio do Poder Executivo.
41. 41. e das atuaes de fomento (incentivo a determinados setores sociais); 5 ) critrio teleolgico ou finalstico: considera que o Direito Administrativo deve ser conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcanar seus fins. Essa concepo inconclusiva em razo da dificuldade em definir quais so os fins do Estado; 6 ) critrio negativista: diante da complexa tarefa de identificar o objeto prprio do Direito Administrativo, alguns autores chegaram a sustentar que o ramo somente poderia ser conceituado por excluso, isto , seriam pertinentes ao Direito Administrativo as questes no pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo jurdico. Tal modo de analisar o problema insatisfatrio por utilizar um critrio negativo (cientificamente frgil) para estabelecer a conceituao. Atualmente, tem predominado a adoo do critrio funcional, segundo o qual o Direito Administrativo o ramo jurdico que estuda a disciplina normativa da funo administrativa, independentemente de quem esteja encarregado de exerc-la: Executivo, Legislativo, Judicirio ou particulares mediante delegao estatal. A partir desses diferentes critrios utilizados para conceituar o objeto do Direito Administrativo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto elabora um quadro evolutivo do tema identificando diversas escolas:[12] 1) Escola Francesa: tambm chamada de Escola Clssica ou Legalista, propunha um sentido limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o ao estudo das normas administrativas de determinado pas. 2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma conceituao limitativa, entendia o Direito Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Seus grandes expoentes foram Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini. 3) Escola dos Servios Pblicos: considerava o Direito Administrativo como o estudo do conjunto de regras disciplinadoras dos servios pblicos. Teve entre seus adeptos Lon Duguit e Gaston Jze. 4) Escola do Interesse Pblico: entendia que a noo fundamental para conceituar o Direito Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse pblico, cuja proteo seria a finalidade ltima do Estado. 5) Escola do Bem Pblico: defendida por Andr Buttgenbach, entendia que a noo- chave para conceituao do Direito Administrativo seria a de bem pblico. 6) Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos interesses coletivos era a base para conceituar o Direito Administrativo. 7) Escola Funcional: procurou associar o contedo do Direito Administrativo ao estudo da funo administrativa. 8) Escola Subjetiva: defendida no Brasil por Ruy Cirne Lima e Jos Cretella Jnior, centralizava a conceituao do Direito Administrativo nas pessoas e rgos encarregados de exercer as atividades administrativas. 9) Escolas Contemporneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversos critrios combinados para oferecer um conceito mais abrangente de Direito Administrativo capaz de incluir todas as atividades desempenhadas pela Administrao
42. 42. Pblica moderna. 1.7 REGRAS, PRINCPIOS E NORMAS Ao conceituar Direito Administrativo, afirmamos que o ramo que estuda princpios e normas. Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clssicos sobre o ordenamento jurdico tendem a adotar a expresso regra jurdica como um gnero que comporta duas espcies: os princpios e as normas.[13] Assim, a regra jurdica seria todo comando de conduta estabelecido pelo Direito. Tais regras, por sua vez, seriam de dois tipos: a) princpios regras gerais norteadoras de todo o sistema jurdico; b) normas comandos especficos de conduta voltados disciplina de comportamentos determinados. Autores mais modernos, entretanto, tm preferido abordar o problema de forma diversa.[14] Norma jurdica seria um gnero, dividido em duas espcies: a regra (norma especfica disciplinadora de comportamentos especficos) e o princpio (regra geral de contedo mais abrangente do que o da norma). A divergncia no tem grande importncia prtica, mas preciso reconhecer que esta ltima forma de classificar os comandos jurdicos tem uma vantagem: reforar a ideia de que, assim como as regras especficas, os princpios administrativos tambm so normas dotadas de fora cogente capaz de disciplinar o comportamento da Administrao Pblica. Portanto, desde que no se questione a fora cogente dos princpios jurdicos (possuem fora cogente mxima), no faz diferena denominar os comandos mais especficos como normas ou regras. 1.7.1 Diferenas entre princpios e normas O Direito uma linguagem prescritiva, pois regula os comportamentos humanos comunicando regras obrigatrias. Essa linguagem prescritiva pode ser entendida em dois nveis diferentes: o plano do texto e o plano da regra. O texto a forma; a regra normativa o contedo do texto. As leis (texto) veiculam regras jurdicas (contedo). Por meio da interpretao, o operador do direito extrai a regra a partir do texto. Assim, um s diploma legal (por exemplo, o Estatuto do Servidor Pblico Federal Lei n. 8.112/90) contm inmeras regras. Essa distino entre forma e contedo indispensvel para compreender muitos problemas de Direito Administrativo, como a diferena entre decreto (forma) e regulamento (contedo). O decreto o continente (texto); o regulamento, o contedo (regra). DICA: Artigos, pargrafos, incisos e alneas so partes integrantes do texto (forma), e no da norma (contedo). Por isso, em exames orais ou provas escritas, evite falar o art. x prescreve isso ou aquilo. D preferncia por afirmar que a norma do art. x prescreve isso ou aquilo: tecnicamente mais correto. Como todo ramo jurdico, o Direito Administrativo possui dois tipos de regras cogentes: os princpios e as normas. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia so exemplos de princpios administrativos (art. 37, caput, da Constituio Federal): A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
43. 43. impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Diante da sua direta previso no Texto Constitucional, esses cinco princpios so chamados de princpios expressos ou explcitos. Pelo contrrio, o disposto no art. 40, 1, II, da CF, segundo o qual os servidores pblicos so aposentados compulsoriamente aos 70 anos de idade, uma regra. Podemos diferenciar princpios e normas a partir de vrios critrios: a) quanto abrangncia: os princpios disciplinam maior quantidade de casos prticos; enquanto as normas so aplicveis a um nmero menor de situaes concretas; b) quanto abstrao do contedo: os princpios possuem um contedo mais geral dotado de acentuado nvel de abstrao; j as normas tm um contedo reduzido disciplina de certas condutas; c) quanto importncia sistmica: os princpios sintetizam os valores fundamentais de determinado ramo jurdico; enquanto as normas no cumprem tal papel dentro do sistema, apenas regulam condutas especficas; d) quanto hierarquia no ordenamento jurdico: como consequncia da distino anterior, os princpios ocupam posio hierarquicamente superior perante as normas, prevalecendo sobre elas em caso de conflito; as normas posicionam-se abaixo dos princpios na organizao vertical do ordenamento, tendo a validade de seu contedo condicionada compatibilidade com os princpios; e) quanto tcnica para solucionar antinomias:[15] os princpios enunciam valores fundamentais do ordenamento jurdico de modo que, havendo coliso entre dois ou mais princpios, emprega-se a lgica da cedncia recproca, aplicando-se ambos, simultaneamente, mas com os contedos mitigados; enquanto no conflito entre normas surge uma questo de validade, utilizando-se da regra do tudo ou nada, de modo que uma norma aplicada afastando a incidncia da outra; f) quanto ao modo de criao: os princpios jurdicos so revelados pela doutrina num processo denominado abstrao indutiva, pelo qual as regras especficas so tomadas como ponto de partida para identificao dos valores fundamentais inerentes ao sistema (princpios). Desse modo, o papel desempenhado pelo legislador na criao de um princpio jurdico indireto, pois, aps criar as diversas normas do sistema, cabe doutrina identificar os princpios fundamentais ali contidos; ao contrrio das normas, que so criadas diretamente pelo legislador; g) quanto ao contedo prescritivo: os princpios tm contedo valorativo que, muitas vezes, no prescreve uma ordem especfica para regulao de comportamentos; enquanto o contedo das normas sempre se expressa por meio de um dos trs modais denticos existentes: permitido, proibido e obrigatrio. Toda norma jurdica permite, probe ou obriga determinada conduta humana. Modais denticos so os contedos lgicos possveis de uma norma jurdica: permitido (representado, em termos lgicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial de verboten, palavra alem que significa proibido) e obrigatrio (O). Podemos sintetizar as semelhanas e diferenas entre princpios e normas na seguinte tabela comparativa:
44. 44. Comparao entre princpios e normas Princpios Normas Fora cogente Fora cogente mxima Fora cogente mxima Abrangncia Atingem maior quantidade de casos prticos Disciplinam menos casos Abstrao do contedo Contedo mais geral Contedo mais especfico Importncia sistmica Enunciam valores fundamentais do sistema Somente disciplinam casos concretos Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior Hierarquia inferior Tcnica para solucionar antinomias Cedncia recproca Lgica do tudo ou nada Modo de criao Revelados pela doutrina Criadas diretamente pelo legislador Contedo prescritivo Podem no ter modal dentico Sempre tm no contedo um modal dentico: permitido, proibido ou obrigatrio Importante destacar que, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os princpios so capazes de produzir as seguintes espcies de eficcia: 1) eficcia imediata dirimente: consiste em suprimir a produo de efeitos de normas e atos concretos incompatveis com o princpio; 2) eficcia imediata impediente ou redutora: impede em parte a produo de efeitos de normas e atos concretos parcialmente incompatveis com o contedo do princpio; 3) eficcia mediata axiolgica: afirma na ordem jurdica os valores por ela protegidos; 4) eficcia mediata monogentica: ao reforar determinados fundamentos finalstico- valorativos, o princpio contribui para a formao de novos princpios e preceitos especficos; 5 ) eficcia mediata otimizadora: orienta a interpretao de preceitos normativos, permitindo a mais ampla e completa aplicao de seu contedo valorativo; 6 ) eficcia mediata sistmica: interconecta o contedo de todos os preceitos do ordenamento, garantindo unidade e coerncia ao sistema; 7) eficcia mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas. 1.8 OBJETO IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVO O Direito Administrativo um ramo cientfico que estuda uma parcela das normas componentes do ordenamento jurdico, a saber: as normas que disciplinam o exerccio da funo administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Administrativo so os princpios e normas que regulam a funo administrativa. Por sua vez, as normas e os princpios administrativos tm por objeto a disciplina das atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica, constituindo o objeto mediato do Direito Administrativo.
45. 45. 1.9 DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO COMUM A complexidade das relaes sociais e o desenvolvimento do conhecimento jurdico so fatores fundamentais para o processo de especializao dos ramos do direito. Com o passar do tempo, um nico ramo jurdico vai se subdividindo e dando origem a novas ramificaes. Cumpre relembrar que o direito em si uno e indivisvel, mas didaticamente as matrias podem ser organizadas em blocos separados para facilitar seu estudo. Aps o desmembramento e a criao de uma nova disciplina jurdica, o ramo-me permanece servindo de referncia externa para a soluo de questes que no possam ser resolvidas pela tcnica prpria do ramo especializado. Os casos mais importantes envolvem problemas de integrao normativa. Integrao o processo tcnico-jurdico utilizado para preencher lacunas em determinado ramo. Lacunas so hiatos na lei, espaos em branco, ausncia de norma apropriada para resolver um caso concreto. Fala- se tambm na integrao como o processo de colmatao (colmatao a soluo de um caso concreto mediante o preenchimento da lacuna jurdica) das lacunas. Nesse contexto, surge o conceito de direito comum fonte qual se deve recorrer para suprir lacuna existente em ramo especializado. Por ser o nascedouro de todos os ramos privatsticos, o Direito Civil o direito comum dos ramos de Direito Privado. Assim, por exemplo, havendo uma lacuna no Direito Empresarial incapaz de ser preenchida mediante solues internas desse ramo, cabe ao operador do direito recorrer s regras anlogas de Direito Civil. Ocorre que conhecida repartio didtico-cientfica do Direito em dois blocos, Direito Pblico e Direito Privado, cria uma ressalva nesse processo de importao de solues (integrao). Assim, se um ramo de Direito Pblico, no faz sentido recorrer s normas anlogas presentes no Direito Civil. As solues jurdicas aplicveis a problemas privados no servem de modelo para dirimir adequadamente controvrsias que envolvem o Estado. So s normas e aos princpios administrativos que o operador do direito deve recorrer na hiptese de lacuna nos ramos juspublicsticos. O Direito Administrativo o direito comum dos ramos do Direito Pblico. 1.10 PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO O surgimento do Direito Administrativo, entendido como complexo de regras disciplinadoras da atividade administrativa, somente foi possvel devido a dois pressupostos fundamentais: 1) a subordinao do Estado s regras jurdicas, caracterstica surgida com o advento do Estado de Direito e 2) a existncia de diviso de tarefas entre os rgos estatais. Dito de outro modo, a noo de Estado de Direito e a concepo da Tripartio de Poderes tm status de conditio sine qua non para a existncia do Direito Administrativo. Historicamente no havia sentido falar em um Direito Administrativo durante a Idade Mdia, perodo caracterstico do Estado Absolutista (ou Estado de Polcia), em que inexistiam regras jurdicas colocadas acima da vontade dos monarcas. Foi somente aps a Revoluo Francesa, em 1789, que o fortalecimento dos Parlamentos criou condies para estabelecerem-se regras limitadoras da atuao da administrao pblica.
46. 46. Ocorrida pouco antes da Revoluo Francesa, no mesmo sculo XVIII, tem sido tambm apontada pelos estudiosos como decisiva para o nascimento da ideia de um Direito Administrativo a publicao da obra O esprito das leis (Lesprit des lois, 1748), de Charles-Louis de Secondat, ou Charles de Montesquieu, mais conhecido como Baro de Montesquieu, na qual o autor defendeu a necessidade de uma distribuio do poder estatal entre rgos distintos como um antdoto contra a concentrao de poderes e os abusos que caracterizavam as monarquias absolutistas. Segundo Montesquieu, a experincia dos povos evidencia que quem tem o poder possui uma tendncia a dele abusar, pondo em risco a liberdade do homem. Assim, torna-se necessrio frear essa inclinao natural por meio de um sistema de controle do poder pelo poder. Muitos autores afirmam que Montesquieu no teria sido o primeiro a idealizar a tripartio de poderes, sendo comum apontar A repblica (sculo IV a.C.), de Plato, e os Tratados sobre governos civis (1689), do empirista ingls John Locke, como as verdadeiras origens da famosa teoria. Parece inegvel, todavia, que a aceitao universal da repartio dos poderes estatais entre rgos distintos, admitida como eficiente instrumento de conteno de abusos, somente foi possvel devido obra de Montesquieu. 1.11 AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO Atualmente no existe mais controvrsia sobre a autonomia didtica e cientfica do Direito Administrativo diante dos demais ramos jurdicos. A existncia de um objeto prprio (regras de direito disciplinadoras do exerccio da funo administrativa) e a existncia de princpios especficos (legalidade, impessoalidade, moralidade etc.) so fatores suficientes para conferir status de ramo autnomo. 1.12 ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAO PBLICA, PODER EXECUTIVO E PODER PBLICO O domnio dos conceitos de Estado, Governo, Poder Executivo, Administrao Pblica, administrao pblica (com minscula) e poder executivo (com minscula) indispensvel para compreenso de diversos temas do Direito Administrativo. Estado um povo situado em determinado territrio e sujeito a um governo. Nesse conceito despontam trs elementos: a) povo a dimenso pessoal do Estado, o conjunto de indivduos unidos para formao da vontade geral do Estado. Povo no se confunde com populao, conceito demogrfico que significa contingente de pessoas que, em determinado momento, esto no territrio do Estado. diferente tambm de nao, conceito que pressupe uma ligao cultural entre os indivduos; b) territrio a base geogrfica do Estado, sua dimenso espacial; c) governo a cpula diretiva do Estado. Indispensvel, tambm, lembrar que o Estado organiza-se sob uma ordem jurdica que consiste no complexo de regras de direito cujo fundamento maior de validade a Constituio. A soberania refere-se ao atributo estatal de no conhecer entidade superior na ordem externa, nem igual na ordem interna (Jean Bodin). A prova de Tcnico de Administrao/PA elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao: O Estado brasileiro um ente personalizado formado pelos elementos povo, territrio e governo soberano.
47. 47. Governo um conceito que sofreu importante alterao de contedo. A concepo clssica considerava que governo era sinnimo de Estado, isto , a somatria dos trs Poderes: Legislativo, Executivo e Judicirio. Atualmente, porm, governo, em sentido subjetivo, a cpula diretiva do Estado, responsvel pela conduo dos altos interesses estatais e pelo poder poltico, e cuja composio pode ser modificada mediante eleies. Nesse sentido, pode-se falar em governo FHC, governo Lula. Na acepo objetiva ou material, governo a atividade diretiva do Estado. Poder Executivo o complexo de rgos estatais verticalmente estruturados sob direo superior do Chefe do Executivo (Presidente da Repblica, Governador ou Prefeito, dependendo da esfera federativa analisada). Junto com o Legislativo e o Judicirio, o Executivo compe a tripartio dos Poderes do Estado. Administrao Pblica (com iniciais maisculas) um conceito que no coincide com Poder Executivo. Atualmente, o termo Administrao Pblica designa o conjunto de rgos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa, independentemente se so pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judicirio, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministrio Pblico e Defensorias Pblicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal constitui comisso de licitao para contratar determinado prestador de servios, a comisso e seus agentes so da Administrao Pblica porque e enquanto exercem essa funo administrativa. MUITO IMPORTANTE (conceito fundamental): Administrao Pblica o conjunto de rgos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa, independentemente do Poder a que pertenam. Administrao pblica (com iniciais minsculas) ou poder executivo (com minscula) so expresses que designam a atividade consistente na defesa concreta do interesse pblico. DICA: Escrita com iniciais maisculas Administrao Pblica um conjunto de agentes e rgos estatais; grafada com minsculas, a expresso administrao pblica designa a atividade consistente na defesa concreta do interesse pblico. Por isso, lembre: concessionrios e permissionrios de servio pblico exercem administrao pblica, mas no fazem parte da Administrao Pblica. J o conceito de Poder Pblico em sentido orgnico ou subjetivo, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o complexo de rgos e funes, caracterizado pela coero, destinado a assegurar uma ordem jurdica, em certa organizao poltica considerada.[16] Pode-se dizer que o autor considera Poder Pblico, em sentido subjetivo, como sinnimo de Estado. Porm, na acepo funcional ou objetiva, A prova de Promotor de Justia/PR considerou CORRETA a afirmao: Segundo o esclio de Celso Ribeiro Bastos Estado a organizao poltica sob a qual vive o homem moderno (...) resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado e governado por leis que se fundam num poder no sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente. Com base nesta definio podemos afirmar que os elementos fundamentais Povo, Territrio e Governo (Poder) ainda so os componentes bsicos na constituio do Estado, segundo a doutrina. A prova de Analista de Finanas elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: O poder poltico de um Estado composto pelas funes legislativa, executiva e judicial e tem por caractersticas essenciais a unicidade, a indivisibilidade e a indelegabilidade.
48. 48. poder pblico significaria a prpria coero caracterstica da organizao estatal. 1.13 SENTIDOS DO TERMO ADMINISTRAO PBLICA A expresso Administrao Pblica pode ser empregada em diferentes sentidos:[17] 1 Administrao Pblica em sentido subjetivo ou orgnico o conjunto de agentes, rgos e entidades pblicas que exercem a funo administrativa; 2 Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, mais adequadamente denominada administrao pblica (com iniciais minsculas), a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse pblico. 1.14 TAREFAS PRECPUAS DA ADMINISTRAO PBLICA MODERNA O grande nmero e a diversidade das atribuies cometidas ao Estado, nos dias atuais da chamada ps-modernidade,[18] no impedem a doutrina de identificar as trs tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna, cuja ordem abaixo indicada reflete a sequncia histrica exata em que as tarefas foram sendo atribudas ao Poder Pblico durante os sculos XIX e XX: 1) o exerccio do poder de polcia: foi a primeira misso fundamental conferida Administrao, ainda durante o sculo XIX, perodo do chamado Estado-Polcia[19] ou Estado-Gendarme. O poder de polcia consiste na limitao e no condicionamento, pelo Estado, da liberdade e propriedade privadas em favor do interesse pblico; 2) a prestao de servios pblicos: na primeira metade do sculo XX, especialmente aps a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), as denominadas Constituies Sociais (mexicana, de 1917, e alem, ou de Weimar, de 1919) passaram a atribuir ao Estado funes positivas (o poder de polcia funo negativa, limitadora) de prestao de servios pblicos, como o oferecimento de transporte coletivo, gua canalizada e energia eltrica; 3) a realizao de atividades de fomento: j na segunda metade do sculo XX, a Administrao Pblica passou tambm a incentivar setores sociais especficos, estimulando o desenvolvimento da ordem social e econmica. LEMBRAR: As trs tarefas fundamentais da Administrao Pblica moderna so: poder de polcia, servio pblico e fomento. 1.15 INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO O Direito constitui uma linguagem prescritiva criada para disciplinar os comportamentos humanos, tornando possvel a vida em sociedade. O cumprimento das condutas determinadas pelo ordenamento jurdico reforado pela previso de sanes. A prova da Esaf para Promotor de Justia/PE 2002 deu como CORRETA a afirmao: A expresso Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos. A prova de Fiscal do Trabalho elaborada pela Esaf considerou CORRETA a afirmao: A funo executiva, por meio da qual o Estado realiza atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais e da satisfao das necessidades coletivas, compreende a funo de governo, relacionada com atribuies polticas, colegislativas e de deciso, e a funo administrativa, da qual se vale o Estado para desenvolver as atividades de interveno, fomento, polcia administrativa e servio pblico.
49. 49. Ao contrrio das normas morais, estticas e religiosas, a violao das normas jurdicas impe ao sujeito a aplicao de sano externa e institucionalizada. A sano jurdica externa porque imposta ao sujeito pela sociedade; institucionalizada porquanto aplicada por rgos estatais criados com essa finalidade. O veculo introdutor de normas e sanes no Direito o texto jurdico. Porm, para que as normas sejam cumpridas e compreendidas suas sanes, torna-se necessrio extra- las do texto legal. Interpretao o processo tcnico que revela, a partir do texto legal, o sentido e o alcance das normas e sanes jurdicas. Hermenutica a parte da Filosofia do Direito que estuda a interpretao de normas jurdicas. A interpretao das regras do Direito Administrativo est sujeita aos princpios hermenuticos gerais estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, s regras interpretativas prprias do Direito Privado. Entretanto, atento s caractersticas peculiares da funo administrativa, Hely Lopes Meirelles[20] indica trs pressupostos que devem ser observados na interpretao de normas, atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente quando utilizados princpios hermenuticos privados para compreenso de institutos administrativos: 1) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados: ao contrrio do que ocorre no Direito Privado, a relao jurdica bsica no Direito Administrativo marcada pelo desequilbrio entre as partes ou verticalidade da relao; 2) a presuno de legitimidade dos atos da Administrao: tal atributo tem o poder de inverter o nus da prova sobre a validade do ato administrativo, transferindo ao particular o encargo de demonstrar eventual defeito do ato administrativo; 3 ) a necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender ao interesse pblico: a lei confere ao agente pblico, na competncia discricionria, uma margem de liberdade para que decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de defender o interesse pblico. Essa pluralidade de comportamentos vlidos, presente na prtica de atos administrativos discricionrios, deve ser levada em considerao na interpretao das normas de Direito Administrativo, especialmente para compreenso dos limites traados pela lei para o exerccio das competncias administrativas. Desde que observados esses trs pressupostos, a interpretao de normas do Direito Administrativo regida pelos princpios hermenuticos da Filosofia do Direito e, subsidiariamente, do Direito Privado. 1.16 RELAO COM OUTROS RAMOS O Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico porque estuda a regulao jurdica de atividades tipicamente estatais. Tem autonomia didtica e cientfica como campo especfico do saber humano e princpios e tcnicas prprios para compreenso do seu objeto. Entretanto, no h dvida de que o Direito Administrativo, embora autnomo, possui diversos pontos de conexo com outros ramos jurdicos, conforme se demonstrar a seguir. Direito Constitucional: a relao entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo profunda. A Constituio de 1988 dedicou um captulo inteiro (Captulo VII do Ttulo III) ao regramento da atividade administrativa, denominado Da
50. 50. Administrao Pblica. O Texto de 1988 disciplina, entre outros, os seguintes temas de Direito Administrativo: a) desapropriao (art. 5, XXIV); b) requisio de bens (art. 5, XXV); c) gratuidade de certides (art. 5, XXXIV); d) princpios do processo administrativo (art. 5, LIV e LV); e) ao popular contra ato lesivo ao patrimnio pblico e moralidade administrativa (art. 5, LXXIII); f) gratuidade na prestao de servios pblicos (art. 5, LXXVI); g) competncia para prestao de servios pblicos (arts. 21, 25 e 29); h) princpios gerais do Direito Administrativo (art. 37, caput); i) regime jurdico dos cargos, empregos e funes pblicas (art. 37); j) organizao administrativa (art. 37, XIX); k) licitaes e contratos (art. 37, XXI); l) responsabilidade do Estado (art. 37, 6); m) poltica urbana (arts. 182 e 183); n) reforma agrria (arts. 184 a 191). Direito Civil: o Direito Administrativo surgiu, nas decises do contencioso administrativo francs, como um conjunto de regras e tcnicas derrogadoras do regime privado. Temas especficos, como atos da Administrao e contratos estatais, at ento disciplinados pelo Direito Civil, passaram a sujeitar-se a regras novas, compatveis com o status privilegiado que o Poder Pblico gozava na condio de defensor dos interesses da coletividade. Assim, ao longo do sculo XIX, era construdo o Direito Administrativo como um ramo autnomo em relao ao Direito Civil ( poca, o direito comum). Essa circunstncia histrica de passado em comum mantm o Direito Civil e o Direito Administrativo relacionados em diversos aspectos. Especialmente no que concerne teoria do ato administrativo, contratos, pessoas da Administrao indireta, servido administrativa e bens pblicos; o recurso a regras do Cdigo Civil, para soluo de problemas administrativos, bastante frequente. Como se v, os fundamentos do Direito Administrativo brasileiro esto constitucionalmente disciplinados, evidenciando a vinculao entre os dois ramos. Direito Processual Civil: o advento da lei federal do Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99) reforou a ligao que o Direito Administrativo mantm com institutos e temas do Direito Processual Civil. A base principiolgica do processo administrativo a mesma do processo civil, e at os aspectos do procedimento adotado pela Lei n. 9.784/99 tiverem notada influncia dos ritos do Cdigo de Processo Civil. Alm disso, as normas aplicveis s aes de defesa do administrado e ao procedimento seguido pela Fazenda Pblica em juzo tm previso expressa na legislao processual civil. Merece destaque tambm o regramento processual da Ao de Improbidade Administrativa, previsto na Lei n. 8.429/92, importante instrumento introduzido pela Constituio de 1988 para dar um contorno mais definido ao princpio da moralidade administrativa. Direito do Trabalho: o regime jurdico aplicado aos empregados pblicos , essencialmente, o previsto na Consolidao das Leis do Trabalho. Alm disso, diversos direitos consagrados na legislao trabalhista aos empregados pblicos e privados foram constitucionalmente estendidos aos servidores pblicos estatutrios (art. 39, 3, da CF), tais como: a) salrio mnimo; b) dcimo terceiro salrio; c) salrio-famlia; d) durao da jornada de trabalho; e) repouso semanal remunerado; f) adicional de servio extraordinrio; g) adicional de frias; h) licena gestante; i) licena-paternidade; j) proteo do trabalho da mulher; k) reduo dos riscos do trabalho; l) proibio de diferenas salariais.
51. 51. Tais exemplos comprovam a estreita relao que o Direito Administrativo entretm com o Direito do Trabalho. Direito Penal: as condutas reveladoras de maior lesividade Administrao Pblica esto tipificadas como Crimes contra a Administrao Pblica, cujas punies so indicadas nos arts. 312 a 319 do Cdigo Penal. Tal circunstncia j seria suficiente para demonstrar a estreita relao que o Direito Administrativo mantm com o Direito Penal. Alm disso, a perda do cargo pblico constitui efeito das condenaes criminais, o que consiste em claro reflexo administrativo da jurisdio penal. Direito Processual Penal: os procedimentos adotados para apurao e julgamento dos crimes contra a Administrao Pblica fazem parte do campo especfico de interesses do Direito Processual Penal, outro ramo do Direito Pblico com o qual o Direito Administrativo guarda relao de proximidade e cooperao. Direito Tributrio: uma especializao do Direito Administrativo, tendo surgido a partir da identificao de princpios especficos reguladores das atividades estatais de criao e arrecadao de tributos. O Direito Tributrio aproveita toda a base principiolgica do Direito Administrativo, especialmente porque a exigncia de tributos consiste em clara manifestao da funo administrativa. O aparato estatal de cobrana tributria, conhecido como Fisco, parte integrante da Administrao Pblica em sentido orgnico, fato reconhecido pelo prprio Cdigo Tributrio Nacional ao utilizar a expresso Administrao Tributria para se referir Fazenda Pblica (arts. 194 a 208 do CTN). Alm disso, o lanamento tributrio qualificado pelo CTN como procedimento administrativo, e a certido da dvida ativa (CDA) revestida, segundo o legislador, de presuno de liquidez e certeza, nome empregado no sentido de presuno de legitimidade, conhecido atributo dos atos administrativos. Apenas para indicar outro exemplo de profunda relao entre os dois ramos, o art. 145, II, da Constituio Federal, ao definir o fato gerador das taxas, assevera que podem ser cobradas, para remunerar servio pblico especfico e divisvel ou exerccio efetivo do poder de polcia, duas modalidades de manifestao da funo administrativa. Direito Financeiro: o Direito Financeiro, compreendido como o ramo do Direito Pblico que estuda a disciplina jurdica das receitas e despesas pblicas, tambm entretm profundo relacionamento com o Direito Administrativo na medida em que as entidades, rgos e agentes encarregados da gesto das receitas e despesas estatais pertencem Administrao Pblica, sujeitando-se inevitavelmente aos princpios e normas do regime jurdico-administrativo. Direito Econmico: sub-ramo do Direito Administrativo, o Direito Econmico especializado na compreenso das regras jurdicas e instrumentos aplicveis regulao estatal da economia. Assim, as formas de interveno no mercado estudadas pelo Direito Econmico so, na verdade, manifestaes do poder de polcia da Administrao Pblica, submetidas aos princpios e normas do Direito Administrativo. A ttulo de exemplo de conexo entre os dois ramos, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), autarquia federal competente para prevenir e reprimir infraes ordem econmica (art. 4 da Lei n. 12.529/2011), aplica as sanes previstas em lei mediante proc