Seminário sobre Planejamento Estratégico

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

PARA RESULTADOS

DESENVOLVIMENTO GERENCIAL - 2016

Brasília - novembro 2016

Ariel Pares

Planejamento e Gestão Estratégica como Capacidade de Governo

Um governo não pode ser melhor que o seu projeto

Desafios do Estado ContemporâneoDilemas da modernização do Estado e o reposicionamento

conceitual da função planejamento

Governança para resultados com a sociedade Melhoria do desempenho e obtenção de resultados por coprodução e inovação contínua

1

3

2

Planejamento e gestão estratégica para Resultados

Métodos e conceitos de gestão para o desempenho e resultados: ao nível de governos e das organizações

4

1

Tendências da modernização do Estado: reposicionamento conceitual da função planejamento

Desafios do Estado Contemporâneo – Parte 2

Tradicional: Planejar para o desenvolvimento

Contemporâneo primeira geração: Planejar para o desenvolvimento com alto desempenho das suas organizações – gestão para resultados

Contemporâneo segunda geração: Planejar para o desenvolvimento com alto desempenho das suas organizações, porém fazendo com a sociedade –governança para resultados

O reposicionamento conceitual da função planejamento no Estado contemporâneo

O roteiro é o mesmo, mudou a forma e a finalidade

Fonte: Caio Marini – PUBLIX, adaptado

Sociedade industrial

Estado provedor direto

Planejamento para desenvolvimento

Gestão departamental custos/eficiência

Sociedade do conhecimento

Estado que faz com os outros

Planejamento com governança para

resultados

Governança para resultados

Sociedade industrial em crise

Estado em crise fiscal

Planejamento para resultados

Nova gestão pública –gestão por resultados

Dominância do

Estado: anos 50/70

Dominância da

sociedade: anos 2000

Dominância do

mercados: anos 80/90

O reposicionamento conceitual da função planejamento no Estado contemporâneo

Tendências que ordenam a modernização da gestão pública: terceira geração

Saímos de uma gestão de baixa complexidade para elevadacomplexidade, diversidade de temas

Fonte: Caio Marini – PUBLIX, adaptado

FortalecimentoDemocracia

Revolução tecnológica

Reinvençãodo Estado Contemporâneo

O mundo está mudando e a sociedade também

Disciplina fiscal e governos de alto

desempenho

Sociedades complexas


Governança para resultados: governar com...

FortalecimentoDemocracia

Revolução tecnológica

Disciplina fiscal e governos de alto

desempenho

Sociedades complexas

Reinvençãodo Estado

Contemporâneo

Velocidade das mudanças – implica planejamento estratégico baseado na prospecção de futuros, porque eles chegam mais rápidos:

Inovação institucional – na sociedade do conhecimento as inovações são o centro da organização da sociedade e do Estado

Aposta em inovações que podem se transformar em padrão dominante no futuro

Sistema de antecipação - aumento das incertezas e celeridade das mudanças – planos de longo prazo

Gestão de riscos - capacidade de resposta a eventos extremos e imprevisíveis – (a) sistemas de gestão de crises e (b) iniciativas para maior resiliência das comunidades

Impacto da revolução tecnológica

Impacto da revolução tecnológica

Sociedade do conhecimento - implica planejamento estratégico para reduzir o improviso das organizações e formular com mais rigor a sua atuação:

No front externo – maior atuação das partes interessadas, elas conhecem os problemas e tem soluções para estes, desejam participar da execução

No front interno – maior engajamento das pessoas, e das equipes: fonte de conhecimento e criatividade,

Impacto da democratização

Estado orientado para o cidadão – implica um planejamento estratégico voltados para resultados na sociedade

Participação da sociedade e mapa de atores sociais

Transparência e controle social

Princípio da co-responsabilidade (Estado e sociedade), o Estado não é mais o único a oferecer serviços públicos

Impacto do aumento da complexidade da gestão pública

Direitos e valores como alvos da política pública e incorporação do conhecimento social na solução dos problemas – implica um planejamento e gestão mais complexos:

Políticas de promoção no lugar do comando e controle: dependência crescente do engajamento da sociedade para equacionar políticas públicas

Uso da inteligência coletiva: participação social

Interpretar e gerenciar sistemas complexos, significa pensar de modo complexo e agir de forma simples

Planejar por problemas na sociedade

Planejar de forma multissetorial e agir setorialmente

Planejamento territorial como complemento do planejamento setorial

Conectar a macropolítica à micropolítica – aderência às demandas e valores locais, gestão de proximidade

Planejamento de longo prazo - prospectar futuros para antecipar oportunidades

Maior complexidade do

Planejamento e da

gestão pública

Impacto do aumento da complexidade da gestão pública

Disciplina fiscal – implica planejamento por resultados e intensivo em desempenho e base fiscal

Planejamento fiscal de médio prazo (LRF-LDO)

Plano integrado ao Orçamento (PPA-LOA)

Valorização da função avaliação com vistas à qualidade do gasto

Impacto do equilíbrio fiscal

Crise 1: fiscal ou déficit fiscal

crise fiscal x democracia = crise de legitimidade

Crise 2: de legitimidade ou déficit de legitimidade

crise de legitimidade x incapacidade do Estado = crisedo Estado burocrático, face as demandas da sociedade

Crise 3: do Estado burocrático ou déficit de desempenho

Duas saídas da crise: (a) aumento de produtividade dos serviços prestados; (b) fazer com os outros

Impacto do equilíbrio fiscal

O Estado contemporâneo é um Estadocontratual e expandido - 1ª característica

O Estado faz cada vez mais com os “outros” - planeja

com os outros e contrata resultados com os outros:

Terceirização

Concessões de serviços públicos

Descentralização

Trabalho voluntário, ONG’s, organizações do setor

privado sem fins lucrativos

Parcerias público-privadas

Estado contemporâneo: o Estado voltado para resultados na sociedade – 2ª característica

O cidadão está no centro do Estado democrático, implica:

Planejar com a sociedade (partes interessadas) –pactuando resultados na sociedade tangíveis, mensuráveis e pactuados

Planejar por problemas na sociedade - diferente do planejamento setorial

Planejar de forma multissetorial - com a cooperação entre organizações e o modelo de gestão em rede

Coordenação horizontal – 3ª característica

Maximizar a integração setorial, no âmbito do governo, e integração departamental no âmbito das organizações, como ferramenta para resolução de problemas na sociedade e gerenciar por resultados:

Sinergia cognitivas – visão compartilhada da solução de problemas na sociedade, atuação por programas

Programa multimodal de transportesPrograma multissetorial em saúde

Coordenação vertical: cooperação federativa – 4ª característica

Cooperação federativa associada ao planejamento

territorial:

Projetos complementares, nacional, estadual e local

Melhoria da qualidade do gasto assegurada pela melhor qualidade da demanda

Princípio da pactuação de produtos e resultados

Coordenação vertical: descentralização e cooperação federativa – 4ª característica

Planejamento territorial ascendente e descendente

Estado contemporâneo: o Estado da escuta e da participação social – 5ª característica

Democracia representativa associada a democracia

participativa (Decreto 8.243/2014 PNPS)

Planejamento participativo e o compartilhamento de responsabilidades e/ou coprodução

Nem o Estado exerce apenas a autoridade, nem tampouco o Estado se subordina a opinião do público

O Estado permanece como responsável por encontrar uma solução síntese entre os diversos interesses

Estado contemporâneo: gerenciamento das incertezas – 6ª característica

Combinar planejamento e gerenciamento de riscos: necessidade crescente de antecipar-se aos riscos

Gerenciamento de riscos econômicos – políticasanticíclicas

Gerenciamento de riscos sociais – padrão de acobertura social

Gerenciamento de riscos tecnológicos – princípio da precaução e coletivização da gestão de riscos

Gerenciamento de riscos ambientais – idem

Fonte: Caio Marini - PUBLIX


Estado Ampliado: gestão relacional, em rede

Estado MercadoSociedade organizada

Anos 1950/70 Anos 1980/90 Anos 2000

Três ideários em tensão permanente, ao longo dos anos,

com aprendizado mútuo

Fonte: Caio Marini - PUBLIX

Estado Ampliado: gestão relacional, em rede


Desafios do Estado Contemporâneo – Parte 2

1

Governança: “Governar com”, num modelo de geometria

variável, onde a regulação política, de Estado, e a social,

na sociedade cooperam caso a caso

O tema governança ganha destaque na gestão corporativa e pública, anos 2000:

Governar com governança para resultados

*Martins, Humberto, 2010 e Bourgon, Jocelyne, 2010

O tema governança ganha destaque nos modelos de aperfeiçoamento do Estado, anos 2000:

Porque o Estado faz cada vez mais com os outros: expressão da nova forma de governar

Porque a sociedade e a democracia se tornam protagonistas da ação do Estado, referências para as políticas públicas

Porque a sociedade do conhecimento, da criatividade e da inovação impõem novas formas de gestão de pessoas, sejam funcionários, governança interna às organizações, sejam cidadãos, governança externa



O tema governança ganha destaque nos modelos de aperfeiçoamento do Estado, anos 2000:

O plano, a agenda estratégica ganha centralidade no modelo de governança para resultados porque ele é um contrato político, um “acordo de cavalheiros” entre as partes interessadas, no front externo, e com os colaboradores, no front interno à organização




O tema governança redefine profundamente a forma e o conteúdo de conduzir a gestão pública com a presença do empreendedor coletivo: as partes interessadas e os colaboradores, este também parte interessada

O tema governança ganha destaque nos modelos de aperfeiçoamento do Estado, nos anos 2000:

Processos de coordenação de atores, de grupos sociais e instituições para atingir as metas discutidas e definidas coletivamente*

Atração da dinâmica multi-atores que asseguram estabilidade da sociedade, ao mesmo tempo que possuem capacidade de assegurar serviços**


**Elinor Onstrom, 2010 *Le Galés, 2010

Hei!

Quem sabe fazer também !

Nos queremos participar

Governança no setor público compreende

essencialmente os mecanismos de liderança,

estratégia e controle, postos em prática para avaliar,

direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas

à condução de políticas públicas e à prestação de

serviços de interesse da sociedade*

Pensada a partir do governo (1): Tribunal de Contas da

União (TCU) - conceito

Governança no setor público

O Estado weberiano se reinventa:

Emerge o Estado contratual, cuja meta é conseguir a

melhor prestação de serviços públicos possível, seja

feita pelo Estado diretamente ou por terceiros

contratados, sejam estes privados ou organizações

sem fins lucrativos, estejam estes organizados na

forma de pessoa jurídica ou de pessoa física (Trosa,

S. 2001)

Pensar a partir do governo que governa com os agentes externos (2): o experimentalismo institucional e democrático

Governança no setor público

Novo ambiente organizacional e operacional, segundo a OCDE, expresso por Jocelyne Bourgon – Governança para resultados

O cidadão como pedra angular da ação do Estado Possuidores de direitos – assegurar legitimidade Usuários e beneficiários – assegurar acesso,

prazo de atenção e qualidade criador de valor – perseguir a coprodução agentes ativos – assegurar participação,

engajamento e resiliência das comunidades Inteligência coletiva: cidadania ativa e coprodutor Desafios da participação cidadã, como assegurar

representatividade

Administração pública como um governo expandido

Jocelyne bourgon, 2010, ENAP


Resultado de políticas públicas

Resultado cívicos

Governança(poder coletivo)

Governo(autoridade)

E

Transparência Voz Escolha Ação

Entregas Resultados na sociedade

Sistema de desempenho ampliado – Estado faz cada vez mais com os outros - consequências:

Conceito de qualidade está em questão - por não considerar adequadamente os resultados cívicos

Conceito de participação está em questão- por não considerar adequadamente o princípio da corresponsabilidade na implementação das políticas

Conceito de produção está em questão - por não considerar o Estado ampliado de parcerias/coprodução e criação de valor público com a sociedade

Conceito de desempenho de pessoas está em questão – por não considerar adequadamente o conceito de gestão por competências e ambiente de trabalho


Planejamento e gestão estratégica para resultados

Parte 1

3

Como conceber um plano para orientar a gestão da organização, orientar as suas decisões

Momento

diagnóstico

situacional

Momento

normativo-

prescritivo

Momento

Estratégico

(viabilidade das

iniciativas)

Momento

tático-

operacional

Quatro fases de planejamento e gestão estratégica:

Fase de elaboração da

Agenda Estratégica

Fase de

gerenciamento

Estratégica

Planejamento estratégico público (situacional) é sempre uma aposta: um plano necessário

Mesmo processo apenas que distribuído em cinco fases de planejamento e gestão estratégica:


Fase de elaboração da Agenda Estratégica

Fase de gerenciamento Estratégica

A agenda estratégica é composta de 4 partes:

1. Momento diagnóstico situacional – Identificação e seleção de problemas e seus nós-críticos ou causas (sempre em base a dados para assegurar o monitoramento), é a chamada explicação situacional (usa os tempos verbais é e tende a ser)

Definição do problema central entre muitos problemas descritos pelas partes interessadas

Problema de alta capacidade transformadora

Desenho da árvore do problema central com suas causas e os efeitos que este gera

Adiante exemplo de árvore de problemas



1. Momento normativo-prescritivo - Transformações desejadas, conjunto de operações para enfrentar os nós-críticos de cada problema, isto é, a descrição da situação-objetivo para cada problema (usa o tempo verbal como deve ser)

Definição do objetivo central, e construção de cenários prospectivos, do contexto em que se move o objetivo central: futuros possíveis e a escolha do futuro desejado

Iniciativas de alta capacidade transformadora –segregação das operações de maior impacto e maior adesão para eliminar as causas

Plano de contingência



3. Momento estratégico - Trata de analisar a viabilidade da estratégia do plano no seu ponto de partida: financeira, organizacional, política, de todos os recursos necessários a sua implementação, construção de viabilidades para as operações:

Premissas e diretrizes – recomendações que devem orientar a decisão, implementação e acompanhamento até a obtenção dos resultados esperados na sociedade, trata de aperfeiçoamentos dos meios para implementação da estratégia

Produção de compromissos – Dentro da organização, com as equipes, para a cooperação na implementação das operações



4. Momento tático-operacional – Trata do processo contínuo, entre os três momentos anteriores e a ação diária

Trata de recalcular o plano permanentemente e de aprimorá-lo de acordo com as circunstâncias do momento e da ação

Trata do monitoramento e avaliação do resultado das entregas (bens e serviços produzidos) e dos resultados na sociedade (dos efeitos das entregas na comunidade de beneficiários)

Trata dos compromissos assumidos pelas equipes com a Agenda Estratégica: compromissos obtidos na fase de alinhamento das pessoas

Planejamento estratégico público (situacional) é semre uma aposta: um plano necessário

Diretrizes para o planejamento e gestão estratégica

(1) Identificação clara do público-alvo ou partes interessadas da organização


(2) Identificação clara dos resultados na sociedade, tangíveis, mensuráveis e pactuados com as partes interessadas, obtidos por meio de entregas e seus processos de produção

Sem políticas Com políticas

Com políticas


(3) Gestão de pessoas – Atitude empreendedora, criatividade, sentido de missão e comportamento ético, profissionalização e valorização das pessoas, desenvolvimento das pessoas que conduzem as ações e processos


(4) Mobilização de recursos, parcerias e gestão em rede – a organização mobiliza recursos, parceiros, fornecedores, colaboradores e terceirizados para construir uma rede de trabalho voltada para a implementação e busca de resultados na sociedade

Com políticas


(5) Gerenciamento intensivo em tempo real – postura gerencial intensiva da organização para antecipar problemas, resolvê-los e atingir os resultados no prazo

3

Momento do diagnóstico situacional: trata da tarefa de compreender a realidade, identificando os problemas que o dirigente público e os demais atores sociais declaram e os

descrevem


Parte 2

Desenho do plano: momento diagnóstico situacional

Momento

diagnóstico

situacional

Fase de elaboração do

momento explicativo

Construção

da realidade

negativa

Árvore do problema

central, causas e

efeitos

Desenho do plano: momento diagnóstico situacional: Etapa 1 – Fase de problematização

Definição do objeto (tema) alvo do diagnóstico:

Toma como referência a missão da organização alvo de planejamento

Define, a partir da missão, o problema de 1ª ordem, alvo do diagnóstico

O problema central possui, causas que o geram, estas causas devem ser consideradas como problemas de segunda ordem

Árvore de problemas relevantes

Cada unidade tem sua árvore de problemas relevantes, de acordo com sua posição hierárquica: o que permite alinhamento em relação ao governo

Centro

do Governo

Ministérios

Secretarias nacionais,

autarquias, empresas de

economia mista,

Fundações, OS`s etc

Problemas de 1ª ordem


(causas do problemas

de 1ª ordem)


(causas do problema de

2ª ordem)

O conceito de diagnóstico situacional se diferencia do diagnóstico em 5 pontos:

1. O conceito de situação obriga a determinar quem explica e porque, qual a sua posição no jogo social

2. Uma mesma realidade pode ser explicada de forma diferente, porque os atores do jogo social estão em situação diferente, com propósitos diferentes

3. O diagnóstico situacional obriga a diferenciar explicações, de acordo com a situação de cada jogador num tabuleiro de xadrez, a posição das peças é igual para os dois, mas as perguntas e explicações que cada um se faz são diferentes, espelham a condição de cada um naquele momento do jogo


A descrição da realidade no planejamento público, está submetida a um diálogo entre atores sociais, que transformam explicação em situação ou situacional

A diferença entre diagnóstico e explicação da situaçãoé a mesma que existe entre descrever e explicar

“O copo está cheio até a metade ou está vazio até a metade”

A realidade não é explicável pela simples descrição, mas pelas leituras que se fazem dela, de acordo com a lente de cada um que a observa

“O conceito de situação é a chave para entender o outroe compreender o seu ponto de vista”

O “sujeito que planeja” é parte intrínseca do “objeto planejado”


O diagnóstico como matéria prima:

Diagnóstico

(pesquisa)

Atores sociais

Realidade

Como vejo a

situação

(ponto de vista)

Processamento

(busca de consenso

com diversos pontos

de vista)

Plano


Partes interessadas

Direção da organização

Equipes da organização

Equipe de gestão do

Plano

Gerente da unidade de

gestão estratégica

Atores relevantes na construção da agenda estratégica

Atores relevantes: razões para construção da agenda estratégica com governança institucional

No âmbito da sociedade: todos os indivíduos, grupos de

indivíduos ou organizações que desempenham um papel na

arena social e política

No âmbito da organização: todos os que detém

responsabilidades na cadeia de valor das entregas e

influenciam diretamente no desempenho da organização dos

seus resultados

Atores relevantes para a política pública são aqueles que têm

capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o

conteúdo e os resultados da política pública: influenciam a

opinião pública; influenciam na decisão do que deve entrar na

Agenda; estudam e elaboram propostas, tomam decisões e

fazem intenções tornarem-se ações.

Atores sociais de fora da organização - pautam o curso dos acontecimentos no ambiente externo à organização, denominados de “partes interessadas”:

Sociedade organizada, com capacidade de representação e formador de opinião

Terceiro setor (serviço de advocacy e serviços públicos não estatais)

Setor privado (Associações de classe e empresários com influência decisiva no local, caso de um empreendimento)

Academia e especialistas (Associações científicas)

Igrejas, se for relevante

Atores de dentro da organização - Dirigentes e equipes envolvidas na cadeia de valor da organização

Atores relevantes: seleção e Mapa de Atores

Definição das partes interessadas: seleção que exige tempo, informação e inteligência organizacional para identificar os atores sociais relevantes (apenas aqueles que tem uma explicação estruturada acerca do problema-alvo e possuem sugestões para resolvê-lo)

Caracterização das partes interessadas – identifica e analisa pessoas (especialistas/formadores de opinião), associações e/ou instituições, que direta ou indiretamente estão envolvidos com o problema-alvo:

Interesses e motivos para identificá-los como atores sociais

Comportamento de cada ator social (negociador, beligerante

Potencial de cada ator para influenciar as partes interessadas

Atores relevantes: seleção e Mapa de Atores

Questionamentos relacionados à participação das partes interessadas, que solução dar?

Atraso na tomada de decisão – o conflito de interesses demandam negociações demoradas e complexas para encontrar o “ganha-ganha”, com perda de oportunidade

Democracia representativa sob tensão - entre compromissos de campanha, busca de reprodução política dos vencedores e o recall dos perdedores oucaptura das arenas de participação por grupos de interesse excludentes

Participação se torna um dogma – “única e melhor forma de fazer política pública”, objetivo legitimidade perde significado na geração de resultados e engajamento dos interessados

Participação das partes interessada

Questionamentos relacionados à participação das partes interessadas, que solução dar?

Servidores sem orientação clara – não sabem o que os políticos e os cidadãos esperam deles

Assimetria de responsabilidades administrativas entre servidores e cidadãos - os cidadãos tomam decisões, cobram resultados mas não tem responsabilidades sobre a condução da política pública

Síndrome da delegação (representantes versus representados) - Interesses corporativos derivados de representação cristalizada, de delegados que se reproduzem no poder, versus o interesse dos beneficiários não representados efetivamente, como descriminar.



Construção dos princípios de governança relacionados à participação das partes interessadas

Grau de influência: agenda

a discutir

Acessibilidade: regras

claras de representação

Tipo de interação: regras claras

de participação/decisão

Árvore de problemas: 7º passo – construção da realidade negativa

Perda de confiança na

empresa de ônibus

Passageiros feridos..... Passageiros chegam

atrasados.....

Alta frequência de

acidentes de ônibus

Motoristas

imprudentes.....

Mau estado dos

ônibus.....

Mau estado das

estradas.....

Ônibus velhos..... Manutenção inadequada

dos ônibus.....

Problema central

E

f

e

i

t

o

s

C

a

u

s

a

s

Marcelo Renê Carneiro, método ZOPP, UFPE, 2007

Como definir bem um problema?

Diferenciando “problema” de “mal estar”, isto é, descritordo problema pouco definido

O descritor deve fazer uma enumeração precisa dos fatos que mostram que o problema existe: ex.

Problema enunciado: Falta de professores e escolas de educação infantil nos municípios da Região Norte do país

Descritor 1: 296 mil crianças em idade escolar sem matrícula

Decritor 2: 92 municípios com apenas 10% das escola de educação infantil necessárias

Descritor 3: 12 mil professores sem nenhuma capacitação para educação infantil

Planejamento Estratégico tradicional versus Planejamento estratégico situacional


Cada unidade tem sua árvore de problemas relevantes, de acordo com sua posição hierárquica: o que permite alinhamento em relação ao governo

Centro

do Governo

Ministérios

Secretarias nacionais,

autarquias, empresas de

economia mista,

Fundações, OS`s etc



(causas do problemas

de 1ª ordem)


(causas do problema de

2ª ordem)


O alinhamento da agenda estratégica de cada unidade do governo se dá, idealmente, observando:

A sua posição relativa em relação ao conjunto do governo, Ministério, Secretarias Nacionais, unidades descentralizadas (Autarquias, Fundações, Empresas de Economia Mista (dependentes, independentes), Organizações sociais, Agencias Reguladoras etc.

A decomposição das políticas públicas no PPA, do centro do poder em direção aos Ministérios e destes em direção as unidades descentralizadas

As macro políticas definidas ao nível do centro do poder, os macroproblemas, as políticas setoriais, problemas de segunda ordem, traduzidos em programas setoriais e multissetoriais e por último as cadeias de valor, produção de bens e serviços

3

Momento normativo-prescritivo: trata do modo como se

formula o plano e o descreve – momento de construção

construção da agenda estratégica


Parte 3

Desenho da agenda estratégica: momento normativo

O momento normativo só finaliza após a

conclusão do terceiro momento, o de

definição da Estratégia, num movimento de ir e

vir

Fase de elaboração do

momento normativo

Construção

da realidade

positiva

Momento

normativo-

prescritivo

Momento

Estratégico

(viabilidade do

plano)

Árvore de

objetivos que

relaciona

meios a fins

Árvore de problemas: construção da realidade negativa

Perda de confiança na

empresa de ônibus

Passageiros feridos..... Passageiros chegam

atrasados.....

Alta frequência de


Motoristas

imprudentes.....

Mau estado dos

ônibus.....

Mau estado das

estradas.....

Ônibus velhos..... Manutenção inadequada

dos ônibus.....

Problema central

E

f

e

i

t

o

s

C

a

u

s

a

s


Árvore de objetivos: 1º passo - construção da realidade positiva

Confiança dos clientes

na empresa

Menos passageiros

feridos

Passageiros chegam

pontualmente

Baixa frequência de


Motoristas dirigem

com prudência

Ônibus em bom

estado

Estradas melhor

conservadas

Ônibus novos na frota Manutenção adequada e

regular dos ônibus

Objetivo central

F

i

n

s

M

e

i

o

s


Marco lógico* como método de transformar políticas públicas em unidades de ação - programas

A Matriz Lógica é o conjunto da obra, o programa ou mesmo um plano simples, apresentado de forma sistematizada e visualmente inteligível dos objetivos e o resultado a que se propõe.

*CASSIOLATO, Marta, 2010

Definidos os objetivos, ações, resultados esperados e os meios, verifica-se as relações de coerência, consistência e viabilidade do plano:

Problema bem

configurado

Solução bem

estruturada:

Valores e objetivos

Meios para

implementação e

capacidade da

alta direção

Consistência

Estratégia

Coerência

Viabilidade

Atributos para tornar viável o plano necessário

3

Momento da definição da estratégia: como tornar viável o

plano necessário


Parte 5

Fase de elaboração do momento

estratégico (viabilidade das iniciativas)

Construção

da realidade

positiva

(PES)

Momento

normativo-

prescritivo

Momento

Estratégico

(viabilidade das

iniciativas)

Árvore de

objetivos que

relaciona

meios a fins

SWOT para análise

de alternativas de

meios derivados do

contexto

Mapa

Estratégico

(BSC)

Numa vasta diversidade de metodologias de gestão para o desempenho, sugere-se por ex. três metodologias combinadas

Definição da estratégia do plano: viabilidade no seu ponto de partida

Plano de Governo/organização

Capacidade do Governo/Direção,

no ponto de partida do plano

P

CG

Governabilidade do sistema,

no ponto de partida do plano

Eu, Tu e eles

Definição da estratégia do plano: viabilidade no seu ponto de partida

Análise da estratégia voltada para as entregas, a cadeia de valor de produção de bens e serviços, leva em conta 4 recursos escassos:

Poder político – não tem ação porque não pode: não tem governabilidade para apoia-la

Recursos econômicos – não tem ação porque não tem: a disponibilidade de recursos financeiros é menor que as ambições

Recursos cognitivos – não tem, ação porque não sabe: a gestão de pessoas é insuficiente, em número, perfil e competências

Recursos organizacionais – não tem ação, porque não tem capacidade operacional: processos deficientes, afetando a eficiência, eficácia e a efetividade da organização

Definição da estratégia do plano: viabilidade dos objetivos, ações e processos

Análise estratégica examina a escassez de recursos para viabilizá-la em cada operação:

Se a operação for a edição de uma norma, o principal recursos a examinar é o poder político e cognitivo, o econômico e o organizacional serão pouco significativos

Se a operação for um investimento, o principal recurso a examinar será o econômico, depois o organizacional e talvez em menor proporção o cognitivo, mas pode que seja uma grande obra e o fator político se imponha

Se a operação for ampliar um serviço público, é o recurso organizacional e cognitivo, cuja escassez deva ser considerada

A natureza da operação pauta a análise de escassez de meios


Momento

Explicativo)

Momento

normativo-

prescritivo

Momento

Estratégico

(viabilidade das

iniciativas)

Momento

tático-

operacional

Nesta fase de viabilidade das iniciativas o tratamento visa essencialmente preparar a organização para implementar a agenda estratégica: para o momento tático-operacional

Preparar a organização significa selecionar dois tipos de iniciativas como alvos da estratégia adotada:

Iniciativas para a geração de entregas (a cadeia de valor)

Iniciativas para melhorar o desempenho da organização


A estratégia do plano do ponto de vista da sua viabilidade

comporta três dimensões:

1. A construção da Agenda Estratégica - inclui, além do

próprio plano, ao menos, mais 9 itens de

compromissos da organização, com suas equipes e

partes interessadas, para uma governança voltada

para resultados (ver detalhes adiante), por meio de

processo de planejamento estratégico:

Construção da Agenda estratégica a partir da

mobilização das partes interessadas e das equipes

da organização

Construção de cenários, por meio da prospectiva

estratégica, para um planejamento de longo prazo

Definição da estratégia do plano: viabilidade na perspectiva da organização*

*MARTINS, Humberto F., Marini, Caio, 2010



2. O alinhamento da arquitetura organizacional

implementadora mediante a identificação da

contribuição de cada unidade da organização e dos

parceiros na produção de valor público, isto é, entregas

e impactos esperados na sociedade:

Alinhamento da organização e dos parceiros

envolvidos na cadeia de valor e pactuar

compromissos

Alinhamento das pessoas e pactuar compromissos

Remodelar e mapear processos secundários e

processos primários, as cadeias de valor

Alinhamento dos esforços para atingir resultados



Alinhamento da organização e de pessoas é crucial para definir prioridades e compromissos

Cadeia de compromissos/cadeia de valor

ExecutorGoverno outerceiros

UsuáriosGestor do projeto

Compromissoassumido

Compromissoassumido

Coordenação da alta direção





3. Sistema de monitoramento e gerenciamento de

projetos e de processos de avaliação de resultados

Central de resultados – responsável pelo

monitoramento e avaliação dos resultados da

estratégia e a contribuição das unidades

(organização e parceiros) envolvidas na cadeia de

valor

Metodologia de gerenciamento de projetos

Metodologia de avaliação dos resultados da Agenda

Estratégica

Sistema de gerenciamento de projetos - ex.

GEPnet, da SLTI/MP em software livre

Insumos Processos Produtos Impactos

Como? O que? Para que?

Beneficiários diretos das

entregas

Benefícios para

sociedadePara quem?

O exame da(s) cadeia(s) de valor cria referências

essenciais para (re)definir a missão da organização




Resultados

Eficiência Eficácia Efetividade

Economicidade Excelência Execução

Esforços


Definição da estratégia do plano: viabilidade na perspectiva da organização (6E`s)*

Dimensão de esforço

Economicidade – refere-se ao nível de utilização dos recursos, assim como o processo de captação e uso de recursos com o menor ônus possível, dentro da especificação e da quantidade exigidas de insumos (recursos, pessoas, tempo)

Execução – realização de processos e atividades segundo os prazos e requisitos estabelecidos em mapas de processo, considerados relevantes

Excelência – conformidade aos critérios e padrões de qualidade, visando a realização de processos, atividades e projetos na busca da melhor execução, eficiência e eficácia, elemento transversal a cadeia de valor



Dimensão de resultado

Eficiência – Relação entre os produtos gerados (outputs) e os insumos (imputs) empregados na busca do melhor desempenho dos processos, atividades e projetos na busca do menor custo e no menor tempo na geração das entregas

Eficácia – capacidade de gerar as entregas (outputs), na quantidade e na qualidade especificadas, ao usuário (o beneficiário direto dos produtos e serviços da organização), dependente dos critérios de excelência e da eficiência da organização

Efetividade – impactos (outcomes) gerados por produtos, processos ou projetos, relação entre o impacto previsto e o realizado e a avaliação desses resultados



Análise de risco

Analise dos cenários futuros possíveis à luz da implementação dos projetos, dados os conflitos de interesse ou insuficiência de capacidades para a implementação

Análise de confiabilidade do Plano, com a finalidade de identificar e agir sobre possíveis dificuldades da aposta assumida

Cronograma

Contratações

Licenças ambientais, desapropriações etc.......

Elaboração de plano de contingência ou de iniciativas para enfrentar surpresas, como seguro performance etc.

Definição da estratégia do plano: viabilidade na perspectiva de oportunidades e de riscos no futuro

Definido o Plano, no momento anterior, o normativo, o terceiro momento implica um olhar analítico sobre a organização para fixar o que se denomina de Agenda Estratégica (AE), mais amplo que o plano e integra (9):

A. Plano Estratégico – conjunto de objetivos, ações e metas, voltado para transformações na sociedade

B. Missão da organização – pretende exprimir o propósito da organização, numa frase que define o que ela faz, para que faz e para quem faz, em suma, sua razão de ser

C. Visão da organização – pretende exprimir o que a organização quer ser no futuro, visto pela ótica das partes interessadas

Definição da estratégia do plano: viabilidade da Agenda Estratégica

Definido o Plano, no momento anterior, o normativo, o terceiro momento implica um olhar analítico sobre a organização para fixar o que se denomina de Agenda Estratégica (AE), que integra:

D. Projetos/atividades-fim – descreve a ação e o processo que compõe a cadeia de valor das entregas

E. Metas-fim – quantidade de unidades de entregas definidas no plano, a serem atingidas num determinado horizonte de tempo, é também ponto de compromisso, assumido pelas equipes responsáveis ao longo da cadeia de valor de cada entrega (bens, serviços, normas, beneficiários de transferência de renda etc.)



F. Projetos-meio - descreve a ação e o processo voltado para desenvolvimento de melhorias na organização, destinadas a dar viabilidade ao plano desejado, coisas a fazer dentro da organização

G. Metas-meio – quantidade de unidades que aferem o esforço de melhoria da organização, a ser atingido num determinado horizonte de tempo



H. Resultados – especificação de dois tipos distintos de resultados:

Resultados que aferem o desempenho da organização, por meio de indicadores e respectivos índices a serem perseguidos na cadeia de valor(processos primários – Michael Porter) e processos de apoio às cadeias de valor (processos secundários – Michael Porter)

Resultados que aferem o impacto das entregas na sociedade, por meio de indicadores e respectivos índices a serem perseguidos pela organização



I. Mapa Estratégico – técnica do BSC, explicita de forma visual e sistemática a estratégia, representando graficamente as relações de causa e efeito, dos objetivos, dos processos , dos indicadores e dos responsáveis


No planejamento tradiconal a questão é resolvida com uma consulta política entre a quipe técnica de planejamento e a direção política do governo ou da organização, cuja resposta:

Define as condições de viabilidade política do plano

Resulta num diálogo interno, fechado

Pressupõe que a direção sabe o que o ambiente interno e o externo quer e precisa

Frequentemente assina a apresentação do plano sem lê-la, porque valoriza o rito e não o plano como guia para as decisões

É preciso juntar a análise técnica com os atores sociais para aferir como são percebidas as consequências do plano, significa interação, não consulta

Definição da estratégia do plano: viabilidade na perspectiva da organização e da sociedade*



Definição da estratégia do plano: viabilidade na perspectiva da organização e da sociedade*

Valores, Interesses, Expectativas, Demandas

Credibilidade + Legitimidade

Confiança

Organização/sociedade

Sociedade

3 Planejamento público e gestão estratégica (Estudo de caso)

Parte 3A

A efetividade e a qualidade das entregas doPlano Estratégico dependem da eficiência sistêmica das funções gerenciais da administração pública –modelagem teórica do PPA (estudo de caso)

Programa de Governo

Visãode longo

prazo

OrientaçãoEstratégica de

Ministérios

Operacional

OrientaçãoEstratégicade Governo

Estratégia de

desenvolvimento em

base territorial

Objetivos de

Governo

Políticas Públicas

Programas

Modelo vertical de planejamento para oPPA 2000-2003

Gestão Estratégica

Gestão

Operacional

O macro

problema

concebido em

cenário de

longo prazo

Método e conceitos

Três Horizontes de planejamento no Brasil: curto, médio e longo prazo - PPA 2000-2003

PLANO PLURIANUALProgramas e Ações

ORÇAMENTO ANUALProgramas e Ações

PROJETOS ESTRUTURANTES

NORMATIVO 1 4 20 AnosINDICATIVO

CARTEIRA DE INVESTIMENTOS DE LONGO PRAZO em base territorial

O macro

problema

concebido em

cenário de

longo prazo

Método e conceitos

Decreto 2829/1998

Elementos essenciais do modelo

Todas as ações organizadas em programas

Cada programa - um responsável

PPA planeja 4 Orçamentos – (no atual PPA foi

descontinuado)

Ações Orçamentárias e não-orçamentárias

Indicadores de resultado para cada programa

Orientação Estratégica do governo

Monitoramento e avaliação de todos os programas

finalísticos e do Plano

Método e conceitos

PPA 2000-2003 _ Reforma Gerencial

Principais resultados:

Programa

Organização da ação governamental em meios e fins, com custos por resultado

Programa multissetorial

Maior integração Plano e Orçamento

Transparência

Planejamento territorial

Carteira de investimento para um horizonte de 20 anos

Enfrentamento das desigualdades regionais



SIGPLAN

Sistema para elaboração do PPA, monitoramento e avaliação anual do Plano

Gestão estratégica

Gerenciamento intensivo das prioridades: Brasil em Ação (FHC), Avança Brasil (FHC), Projeto Piloto de Investimentos - PPI (LULA), PAC (LULA/DILMA)



Integração do sistema de gestão financeira com o

sistema de gestão de desempenho

Uso do método de Marco Lógico – As políticas na

forma de programas: ações com valor, metas (bens e

serviços) e resultados quantificados

Planejamento situacional - Revisão anual do Plano

Medição do desempenho do ciclo produtivo: metas

de produto e indicadores de resultados na sociedade

Método e conceitos

Planejamento intensivo em gestão

Problema Objetivo + Indicador

Causas

C 1

C 2

C 3

SOCIEDADE

(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)

Ações

A 1

A 2

A 3

O desafio dos indicadores e das ações não-orçamentárias

Método e conceitos

Programa baseado no marco lógico: política pública estruturada para o seu gerenciamento

A Matriz Lógica é o conjunto da obra, o programa ou mesmo um plano simples, apresentado de forma sistematizada e visualmente inteligível dos objetivos e o resultado a que se propõe.

*CASSIOLATO, Marta, 2010

Marco lógico*: método de transformar políticas públicas em unidades de ação - programas

Exemplo

Programa: ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL

Objetivo: Eliminar a prática do trabalho por menores de 16 anos, salvo na condição de aprendiz.

Indicador: Índice mais recente: Índice final PPA:TAXA DE TRABALHO INFANTIL 11,170 5,000

Dados Financeiros em R$ milhões: Nacional: N NE SE CO S Total

Recursos dos Orçamentos da União 362,0 51,1 611,5 33,4 37,0 0,6 1.095,8

Demais Fontes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Total 362,0 51,1 611,5 33,4 37,0 0,6 1.095,8

Exemplo

Ações: Prod. Unid.Med. Nacional N NE SE CO S

Total

Atendimento à criança e ao criança/

adolescente em jornada escolar adolescente Unid. 749.323 120.090 1.353.253 62.440 61.164 0

2.346.270

ampliada atendido

Concessão de bolsa criança/

criança cidadã adolescente Unid. 456.522 62.156 802.343 43.848 55.314 0

1.420.183

atendido

Fiscalização para erradicação criança/

do trabalho Infantil adolescente Unid. 0 25.990 30.436 49.152 16.686 12.754

135.018

atendido

Mapeamento dos focos de mapeamento

do trabalho Infantil por realizado Unid. 4 1 1 1 1 0

Município

Exemplo

Orçamento 2000

Órgão : 38000 – Ministério do Trabalho e EmpregoUnidade : 38101 – Ministério do Trabalho e Emprego

R$1,00Quadro Síntese – Função, Subfunção e Programa

Recursos de Todas as Fontes0068 ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL 849.200

Atividades

11 125 0068 2688 0000 Fiscalização para Erradicação do Trabalho Infantil- Fiscalização realizada (unidade) 14255

611.000

11 125 0068 2688 0001 Fiscalização para Erradicação do Trablaho Infantil – Nacional (Seq: 003456)- Fiscalização realizada (unidade) 14255

611.000 F 3 Outras Despesas Correntes 90 0 100 611.000

11 422 0068 2602 0000 Mapeamento dos Focos de Trabalho Infantil por Município- Mapeamento realizado (unidade 1)

15.000

11 422 0068 2602 0001 Mapeamento dos Focos de Trabalho Infantil por Município – Nacional..........................................................................................................(Seq: 003457)

- Mapeamento realizado (unidade) 1


Projetos

11 332 0068 1458 0000 Promoção de Eventos para Sensibilização da Sociedade quanto ao Trabalho Infantil- Evento realizado (unidade) 4

120.000

11 332 0068 1458 0001 Promoção de Eventos para Sensibilização da Sociedade quanto ao Trabalho Infantil –Nacional (Seq: 003458)

- Evento realizado (unidade) 4


11 422 0068 1459 0000 Estudos e Pesquisas sobre Trabalho Infantil – Nacional- Estudos/ Pesquisas publicada (unidade) 2

73.200

11 422 0068 1459 0001 Estudos e Pesquisas sobre Trabalho Infantil – Nacional (Seq: 003459)- Estudo/pesquisa publicada (unidade) 2


11 422 0068 1460 0000 Edição e Distribuição de Publicações Institucionais sobre Trabalho Infantil- -Exemplar distribuído (unidade) 10000

30.000

11 422 0068 1460 0001 Edição e Distribuição de Publicação Institucionais sobre Trabalho Infantil – Nacional (Seq: 003460)

- Exemplar distribuído (unidade) 10000


Exemplo

Plano plurianualIntegrado ao

orçamento – gestão macrofiscal

Orçamento plurianual - gestão microfiscal

ano

ano

1 2 3 n

1 2 3 n

Projeta de forma inercial os impactos a futuro

de decisões orçamentárias no presente

Projeta de forma estratégica os impactos no

orçamento presente das mudanças projetadas no futuro

Planejamento por resultados na sociedade e orçamento estratégico

Método e conceitos

PROGRAMA

PLANO

ORÇAMENTO GESTÃO

Modelo de gestão por programas: até o PPA 2004-2007

Método e conceitos

Programa como unidade de gestão e de integração entre plano, orçamento e gestão

Gestão por programas (matricial) e gestão por organizações (departamental)

Ações

A 1

A 2

A 3

Problema

Causas

C 1

C 2

C 3

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,

EMPRESAS)

Programa

Objetivo +

Indicador

Estrutura dos

ministérios

?

A escolha do modelo tem consequências na definição do projeto e do seu gerenciamento

Método e conceitos

Ciclo de planejamento do PPA

Impacto na sociedade

Depende da existência de

Sistemas setoriais de

informação descentralizados

Valorizar a avaliação

participativa

Método e conceitos

Sistema de gestão estratégica: Brasil em Ação, PPI e PAC

Recursos não contingenciáveis

Recursos são passíveis de remanejamento, não são de livre arbítrio do Ministro

Regime diferenciado de contratação (RDC)

Sala de situação para a gestão de restrições

Sistema próprio de informações – 3 módulos

Sistema de Gestão da Informações – monitora restrições e soluções

Sistema de Gestão de indicadores – monitora desempenho das metas do projeto

GeoPAC GSI/PR - visão territorial das obras

Cenário prospectivo

daqui 20 anos

Planejamento e gestão Estratégica

Gestão Financeira e fiscal

Orçamento estratégico

Avaliação e

Monitoramento 12

3

5

0

4

Cenário ideal hoje

Gestão integrada: Plano-Orçamento-Finanças para a qualidade do plano e sua execução

Método e conceitos

Gestão integrada: Plano-Orçamento-Finanças para a qualidade do plano e sua execução

Planejamento e gestão Estratégica

Gestão Financeira, fiscal

Orçamento estratégico

Programas e

Projetos

Avaliação e

Monitoramento1

23

5

0

4

55

5

5

44

4

4

33

3

3

22

2

2

1

1

11

1

Visão ideal

Avaliar ?

Método e conceitos

Modelo vertical de planejamento - Planos Plurianuais no Brasil a partir de 2003

Plano de Governo

OrientaçãoEstratégica de

Ministérios

Operacional

OrientaçãoEstratégicade Governo

Gestão Estratégica

GestãoOperacional

Modelode

desenvolvimento

Objetivosde Governo

Políticas Públicas

Programas

O macro

problema

concebido e

equacionado em

forma de modelo

socioeconômico

Método e conceitos

Aumentode

Produtividade

Ampliaçãodo Consumo

Popular

Investimentos Produtivos

Aumento de Rendimentos das Famílias

Trabalhadoras

Modelo de desenvolvimento: círculo virtuoso na Lógica do Consumo de Massa para os PPA’s a partir de 2003

Aumentode

Produtividade

Ampliaçãodo Consumo

Popular

Investimentos Produtivos

Aumento de Rendimentos das Famílias

Trabalhadoras

Investimentos Produtivos e o Círculo Virtuoso no

Consumo de Massa

?

?

Principais mudanças:

Busca por um caráter mais estrategico do Plano,

rompe com a integração Plano e Orçamento;

O binomio Programa-Açao, que estruturava PPA e

Orçamento dá lugar a programas temáticos com

objetivos e iniciativas e a ação torna-se categoria

exclusiva do orçamento

De cerca de 300 programas se reduz a menos de 70 e

estes se transformam em classificadores das

iniciativas

PPA 2012-2015 Mudança estrutural

3

Planejamento de longo prazo é prever e selecionar alternativas de futuro viáveis e oportunas para os objetivos do plano de médio prazo: prospectiva estratégica


Parte 5

Obrigado

[email protected]

(61) 99282-3237

mailto:[email protected]

Planejamento em sociedades democráticas exige planejamento situacional: A política como jogo de atores - Carlos Matus

Plano de Governo/organização

Capacidade do

Governo

P

CG

Governabilidade do

sistema

Eu, Tu e eles

Como conceber o

macro problema

que orienta todas

as demais

políticas de

governo e/ou da

organização?

Método e conceitos

Government & Nonprofit

Seminário sobre Planejamento Estratégico