ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO · das empresas com as exigências e as expectativas da sociedade. Dentro desta perspectiva, a Anatel vem, desde sua criação, trabalhando para aperfeiçoar

ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO TRATAMENTO REGULATÓRIO ÀS INTERRUPÇÕES DE

SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

DEZEMBRO/2015

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Controle de Versão

Versão Data do Relatório Descrição

1 Junho/2015 -

2 Dezembro/2015

Atualização do AIR para inclusão dos temas:

Tema 05 – Disponibilidade do Telefone de

Uso Público – TUP;

Tema 06 – Critérios para a Avaliação da

Disponibilidade do Telefone de Uso

Público – TUP.

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ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO TRATAMENTO REGULATÓRIO ÀS INTERRUPÇÕES DE

SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES

ELABORADO POR:

Joselito Antonio G. dos Santos – PRRE/SPR

Roberto Mitsuake Hirayama – PRRE/SPR

Paulo Savio Leite Santos – PRRE/SPR

Felipe Roberto de Lima – PRRE/SPR

Gustavo Santana Borges – COQL/SCO

Vinicius Oliveira Caram Guimaraes – COQL/SCO

Fabio Vianna Velloso – RCIC/SRC

Daniel Adamenas de Andrade – CPAE/SCP

Sergio Bastos Blanco – COUN/SCO

Ricardo Toshio Itonaga – SUE

Alexandre Ataide Goncalves Oliveira – FIGF/SFI

Fernando de Mattos Maciel – FIGF/SFI

Domingos Sávio Bessa Viana – PRUV/SPR

Nota Importante:

Esse Relatório de Análise de Impacto Regulatório é um instrumento

de análise técnica, cujas informações e conclusões são

fundamentadas no debate público e nas análises promovidas pelo

grupo de trabalho responsável pelo tema e assim não reflete

necessariamente a posição final e oficial da Agência, que somente se

firma pela deliberação do Conselho Diretor da Anatel.

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PROCEDIMENTO DE ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO NA ANATEL

A criação de um marco regulatório claro e bem concebido é fundamental para

estimular a confiança de investidores e consumidores, bem como para o bom andamento do

setor, além de permitir a criação de um ambiente que concilie a saúde econômico-financeira

das empresas com as exigências e as expectativas da sociedade.

Dentro desta perspectiva, a Anatel vem, desde sua criação, trabalhando para aperfeiçoar seu processo regulatório e de tomada de decisão. Uma forma de ratificar esse posicionamento foi o estabelecimento, no seu novo regimento interno (Resolução nº 612, de 29/4/13), por meio do art. 62, da obrigação de os atos de caráter normativo da Agência, em regra, serem precedidos de Análise de Impacto Regulatório – AIR1.

Art. 62. Os atos de caráter normativo da Agência serão expedidos por meio de Resoluções, de competência exclusiva do Conselho Diretor, observado o disposto nos arts. 59 e 60, relativos aos procedimentos de Consultas Pública e Interna, respectivamente.

Parágrafo único. Os atos de caráter normativo a que se refere o caput, salvo em situações expressamente justificadas, deverão ser precedidos de Análise de Impacto Regulatório.

A incorporação de AIR no processo de regulamentação ocorre concomitantemente à adoção de outras boas práticas, como o planejamento estratégico e a adoção de uma agenda regulatória. É nesse sentido de incorporação de boas práticas regulatórias que a AIR está inserida, num processo contínuo de busca de melhoria e de excelência regulatória.

De modo a resolver os problemas mais comuns da regulação no Brasil, dentre os quais podemos citar o excesso de regras, a falta de clareza, a complexidade da linguagem e falta de atualização das normas, a busca por ferramentas mais eficazes para a melhoria da qualidade regulatória trouxe para o país a aplicação da metodologia conhecida como Análise de Impacto Regulatório (AIR).

Em relação às boas práticas da AIR, de acordo com a bibliografia, podemos citar os seguintes itens que devem ser observados na implantação da ferramenta na Anatel:

Preparar a AIR antes de tomar a decisão;

Redigir a AIR de forma clara, didática, técnica e exaustiva;

Utilizar a AIR como um instrumento de subsídio à decisão, não a substituindo;

Fazer uso do maior número possível de dados;

Integrar mecanismos de participação social e;

Comunicar os resultados da AIR.

A AIR é, portanto, um instrumento de análise técnica, cujo estilo e conclusões são fundamentadas no debate e análises promovidas pelo grupo de trabalho responsável pelo tema, e não reflete necessariamente a posição final e oficial da Anatel, que somente se firma pela deliberação de seu Conselho Diretor.

1 Em observância a este comando foi criado grupo de trabalho para a elaboração de novo procedimento regulatório que

tenha a AIR como parte fundamental. Os trabalhos do grupo foram inseridos em procedimento específico (nº 53500.018592/2013) e as primeiras conclusões foram expressas por meio do Informe nº 002/2014-PRRE/SPR.

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ÍNDICE

PROCEDIMENTO DE ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO NA ANATEL ............................................................ 4

INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................... 7

TEMA 01: DIVERSIDADE DE REGRAS SOBRE INTERRUPÇÕES ............................................................................ 9

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO ............................................................................................ 9

ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS ............................................................................................................................ 14

Alternativa nº 1 ............................................................................................................................................ 14

Alternativa nº 2 ............................................................................................................................................ 15

Alternativa nº 3 ............................................................................................................................................ 16

Alternativa nº 4 ............................................................................................................................................ 17

Alternativa nº 5 ............................................................................................................................................ 18

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA........................................................................................................... 20

TEMA 02: CLAREZA NAS REGRAS DE DEVOLUÇÃO DE VALORES...................................................................... 21

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO .......................................................................................... 21


Alternativa nº 1 ............................................................................................................................................ 24

Alternativa nº 2 ............................................................................................................................................ 25

Alternativa nº 3 ............................................................................................................................................ 26


TEMA 03: EFICIÊNCIA NO PROCESSO DE COMUNICAÇÃO DAS INTERRUPÇÕES ............................................... 30



Alternativa nº 1 ............................................................................................................................................ 33

Alternativa nº 2 ............................................................................................................................................ 34


TEMA 04: AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS OBJETIVOS PARA AVALIAR AS INTERRUPÇÕES ........................................ 36



Alternativa nº 1 ............................................................................................................................................ 39

Alternativa nº 2 ............................................................................................................................................ 40


TEMA 05: DISPONIBILIDADE DO TELEFONE DE USO PÚBLICO - TUP ................................................................ 42



Alternativa nº 1 ............................................................................................................................................ 58

Alternativa nº 2 ............................................................................................................................................ 60

Alternativa nº 3 ............................................................................................................................................ 61


TEMA 06: CRITÉRIOS PARA A AVALIAÇÃO DA DISPONIBILIDADE DO TELEFONE DE USO PÚBLICO - TUP ......... 64



Alternativa nº 1 ............................................................................................................................................ 68

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Alternativa nº 2 ............................................................................................................................................ 69


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INTRODUÇÃO

A presente Análise de Impacto Regulatório faz parte do processo de revisão dos procedimentos adotados pela Anatel referentes ao tratamento das interrupções dos Serviços de Telecomunicações, em observância ao disposto nas Ações Regulatórias da Anatel.

No contexto das Telecomunicações, qualquer paralisação que impeça a fruição de um determinado serviço de telecomunicações é considerada interrupção. Assim, uma interrupção pode acarretar a não prestação do serviço a um grupo de usuários ou, no limite, a todos os usuários desse serviço. Considerando que os serviços de telecomunicações são serviços de provimento contínuo, espera-se que os mesmos estejam à disposição dos assinantes no momento em que estes precisam utilizá-los. Porém, é importante observar que as redes de telecomunicações, assim como quaisquer sistemas eletrônicos, estão sujeitos a falhas e interrupções, cabendo ao regulador avaliar em que medida esses eventos estão dentro do que se pode considerar razoável.

Atualmente, a regulamentação setorial estabelece obrigações (às prestadoras de telecomunicações) de comunicação aos usuários e público em geral e, ainda, de ressarcimento aos assinantes, quando da ocorrência de interrupções nos serviços de telecomunicações. Tais obrigações encontram-se dispersas em diversos regulamentos da Agência, com abordagens individuais para cada um dos principais serviços de interesse coletivo – o Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC (“telefonia fixa”), o Serviço Móvel Pessoal - SMP (“telefonia e banda larga móvel”), o Serviço de Comunicação Multimídia - SCM (“banda larga fixa”) e os serviços de TV por assinatura.

Com a evolução das telecomunicações, associado ao aumento da penetração dos principais serviços demandados pela sociedade e a convergência tecnológica, que possibilita cada vez mais a oferta conjunta dos serviços de telecomunicações supracitados, vêm-se observando que as regras sobre interrupções não mais atendem a dinâmica e a realidade do setor, sendo também pouco efetivas na busca pela melhoria da qualidade destes serviços. Assim, faz-se necessário repensar o modelo vigente, avaliando a conveniência e oportunidade de revisão e aprimoramento de tais regras.

Adicionalmente, a possibilidade real de deterioração da disponibilidade da planta de Telefones de Uso Público – TUP, associada à tendência de adequação da quantidade de terminais de uso coletivo nos próximos anos, faz com que a Agência reflita sobre a necessidade de um acompanhamento perene da disponibilidade do serviço de telefonia pública, a fim de garantir que a infraestrutura existente atenda adequadamente as necessidades da população, especialmente nas localidades e locais atendidos exclusivamente por acessos coletivos.

Assim, os pontos tratados neste relatório de AIR visam possibilitar a compreensão das alternativas estudadas pela área técnica, para solucionar os problemas existentes. Buscou-se a realização de um estudo detalhado sobre cada tema, a fim de compreender eventuais pontos a serem melhorados na regulamentação.

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Dentro do objetivo proposto, a análise do presente estudo abarcou os seguintes temas:

Tema 01 - Diversidade de regras relativas às interrupções;

Tema 02 - Clareza nas regras de devolução de Valores;

Tema 03 - Eficiência no processo de Comunicação das Interrupções;

Tema 04 - Ausência de critérios objetivos para avaliar as interrupções;

Tema 05: Disponibilidade do Telefone de Uso Público – TUP;

Tema 06: Critérios para a Avaliação da Disponibilidade do Telefone de Uso Público - TUP.

Tema 01: Diversidade de regras sobre interrupções

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Descrição introdutória do Tema

A Lei Geral de Telecomunicações – LGT, Lei nº 9472, de 16 de julho de 1997, estabelece que o usuário de serviços de telecomunicações tem direito “de acesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados à sua natureza, em qualquer ponto do território nacional” (art.3º, I).

A lei estabelece ainda que “a Agência regulará as obrigações de universalização e de continuidade atribuídas às prestadoras de serviço no regime público”, destacando que “obrigações de continuidade são as que objetivam possibilitar aos usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas, devendo os serviços estar à disposição dos usuários, em condições adequadas de uso” (art.79, caput e parágrafo único).

Dentre as competências da Agência, definidas na LGT (art.19), estão as de: expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público (inc.IV); expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado (inc.X) e reprimir infrações dos direitos dos usuários (XVIII).

Além da classificação quanto ao regime jurídico de sua prestação (público ou privado), os serviços de telecomunicações também são classificados, quanto à abrangência dos interesses a que atendem, em serviços de interesse coletivo e serviços de interesse restrito (LGT, art. 62).

O Regulamento dos Serviços de Telecomunicações – RST2 dispõe que “O serviço de telecomunicações de interesse coletivo é aquele cuja prestação deve ser proporcionada pela prestadora a qualquer interessado na sua fruição, em condições não discriminatórias, observados os requisitos da regulamentação, ressaltando ainda, que os serviços de interesse coletivo estarão sujeitos aos condicionamentos necessários para que sua exploração atenda aos interesses da coletividade3”.

As tabelas abaixo listam os serviços classificados como de interesse coletivo. A Tabela 1 traz os serviços mais conhecidos e de maior penetração junto à sociedade, os quais possuem regulamentação específica editada pela Agência, e que, para efeito desta análise serão denominamos como “principais”. A Tabela 2 lista outros serviços de interesse coletivo, classificados segundo o Ato nº 3833, de 20 de junho de 20134.

2 Aprovado pela Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998.

3 RST, Art.17, caput e parágrafo único.

4 O Ato aprova a classificação de serviços de telecomunicações, quanto aos interesses, referenciando aqueles

serviços cuja classificação não está definida em instrumento normativo específico.

http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=299537&assuntoPublicacao=null&caminhoRel=In%EDcio-Biblioteca-Apresenta%E7%E3o&filtro=1&documentoPath=299537.pdf


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Tabela 1 – Principais Serviços de Interesse Coletivo

Tabela 2 – Outros Serviços de Interesse Coletivo

Adicionalmente, o RST dispõe que o “serviço de telecomunicações de interesse

restrito é aquele destinado ao uso do próprio executante ou prestado a determinados grupos de usuários, selecionados pela prestadora mediante critérios por ela estabelecidos, observados os requisitos da regulamentação”, destacando ainda, que “os serviços de interesse restrito só estarão sujeitos aos condicionamentos necessários para que sua exploração não prejudique os interesses da coletividade5”.

A Tabela 3 abaixo lista os serviços que se classificam como de interesse restrito.

5 RST, Art.18, caput e parágrafo único.

Serviços de Telecomunicações SIGLA

Serviço de Acesso Condicionado SeAC

Serviço de Comunicação Multimídia SCM

Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite DTH

Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal MMDS

Serviço de TV a Cabo TVC

Serviço Especial de Televisão por Assinatura TVA

Serviço Móvel Especializado SME

Serviço Móvel Pessoal SMP

Serviço Telefônico Fixo Comutado STFC

Serviços de Telecomunicações SIGLA

Serviço de Boletim Meteorológico

Serviço Limitado Especializado SLE

Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações SRTT

Serviço Especial de Freqüência Padrão

Serviço Especial de Radiodeterminação

Serviço Especial de Sinais Horários

Serviço Móvel Global por Satélite SGMS

Serviço Móvel Marítimo

Serviço Radiocomunicação Aeronáutica


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Tabela 3 – Serviços de Interesse Restrito

Diante das disposições legais e regulamentares, cumpre à Anatel zelar pela regularidade e fruição dos serviços de telecomunicações, considerando os interesses da sociedade brasileira. Nesse sentido, a Agência expediu durante a sua existência diversas normas relacionadas a interrupções dos serviços telecomunicações, com foco nos principais serviços de interesse coletivo, contemplados na Tabela 1. Entretanto, como reflexo da estrutura organizacional, segmentada por serviço, que vigorou na Anatel até a aprovação do atual Regimento Interno da Agência6, as obrigações sobre interrupções em serviços de telecomunicações encontram-se dispersas em vários regulamentos.

A consequência desse cenário é a falta de uniformidade das regras sobre interrupções de serviços de telecomunicações que, em geral, abordam, de forma diferente, questões referentes ao ressarcimento dos usuários, à comunicação ao público em geral e a Anatel, ao armazenamento dos registros das interrupções, dentre outras.

Em levantamento realizado para a presente análise identificou-se pelo menos 9 (nove) regulamentos referentes aos principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo que trazem regras sobre interrupções. Esses regulamentos estão relacionados na Tabela 4 abaixo, com destaque aos serviços aos quais se referem.

6 Aprovado pela Resolução nº 612, de 29 de abril de 2013.

Serviços de Telecomunicações Serviços que foram contemplados

Serviço de Radioamador

Serviço Especial para Fins Científicos e Experimentais

Serviço Avançado de Mensagens

Serviço de Radiotaxi Especializado

Serviço Especial de Radioacesso

Serviço Especial de Radioautocine

Serviço Especial de Radiochamada - SER

Serviço Especial de Radiorecado

Serviço Especial de Supervisão e Controle

Serviço Limitado de Estações com Operação Itinerante

Serviço Limitado de Fibras Óticas

Serviço Limitado de Radioestrada

Serviço Limitado Móvel Privativo

Serviço Limitado Privado

Serviço de Rádio-Táxi Privado

Serviço de Rede Privado

Serviço Radiochamada Privado

Serviço Telefônico Público Móvel Rodoviário -

Telestrada

Serviço Móvel Aeronáutico

Serviço Rádio do Cidadão

Serviço Limitado Privado (SLP)


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Tabela 4 – Regulamentos que dispõem sobre interrupção

REGULAMENTO SERVIÇO(S) ASSOCIADO(S)

Reg. dos Serviços de Telecomunicações (Res. nº 73/1998) Todos os serviços

Reg. Geral de Interconexão (Res. nº 410/2005) Todos os serviços

Reg. do STFC (Res. nº 426/2005) STFC

RGQ-STFC (Res. nº 605/2012) STFC

Reg. do SCM (Res. nº 614/2013) SCM

RGQ-SCM (Res. nº 574/2011) SCM

Reg.do SMP (Res. nº 477/2007) SMP

PGMQ TV Assinatura (Res. nº 411/2005) TV por Assinatura

Reg. Proteção dos Usuários (Res. nº 488/2007) TV por Assinatura

É notório que a ausência de um regramento claro e uniforme sobre interrupções que ocorrem nos serviços de telecomunicações abre margens para interpretações as mais diversas, contribuindo para um quadro de insegurança regulatória.

Podemos citar, como exemplo, a falta de caracterização do que seja interrupção, o que faz com que qualquer paralisação do serviço, mesmo que com duração de 1 (um) milésimo de segundo, acarrete uma série de exigências e consequências regulatórias (de comunicação ao público, de devolução de crédito, de sanção por descontinuidade, etc), mesmo que não haja impacto relevante na sociedade.

Outro exemplo é a ausência de prazos objetivos para que a comunicação da ocorrência de interrupções seja feita aos segmentos interessados (público, demais prestadoras e Anatel) – observa-se que o Regulamento Geral de Interconexão (RGI) estabelece que “a interrupção do serviço (...), que venham a afetar mais de 10% (dez por cento) do total de acessos ou mais de 50.000 (cinqüenta mil) acessos da localidade, o que for menor, deve ser informada, em tempo real, a todos as demais prestadoras que possuam redes interconectadas à rede em falha, à Anatel e imediatamente ao público em geral (...)”. Ressalta-se, entretanto, que a regulamentação não define o que é “tempo real” nem o que é “imediatamente”. Em face desse vácuo regulatório, a área de acompanhamento e controle estabeleceu tais prazos. Embora a Agência tenha essa prerrogativa, é fundamental que a regulamentação seja a mais clara e objetiva possível.

Há de se refletir também sobre exigências que não agregam o valor esperado à regulamentação, embutindo apenas custo regulatório. Como exemplo, há de se refletir sobre a eficácia de certificação de processos da forma atualmente proposta na regulamentação.

Por fim, cabe destacar, que além dos regulamentos listados acima, existem disposições pontuais sobre o tema “interrupções” nos Contratos de Concessão (do STFC) e nos Termos de Autorização dos serviços explorados em Regime Privado.


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Qual o problema a ser solucionado? Porque a intervenção regulatória é necessária?

Ausência de uniformidade de regras relacionadas às interrupções dos serviços de telecomunicações dificulta o tratamento isonômico para os usuários de diferentes serviços, frente a situações semelhantes, criando ainda potencial ambiente para insegurança jurídica e ineficiências no tratamento das interrupções, sendo mais críticos os casos de oferta conjunta de mais de um serviço sobre a mesma rede.

Quais os objetivos da ação?

Avaliar a real necessidade de atualização da regulamentação relacionada às interrupções dos serviços de telecomunicações.

Quais são as opções regulatórias consideradas nesta AIR?

• Alternativa nº 1: Manter o regramento atual, com tratamento das interrupções segmentado por serviço; • Alternativa nº2: Unificar as regras sobre interrupções para os principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo; • Alternativa nº3: Unificar as regras sobre interrupções para todos os serviços de telecomunicações de interesse coletivo; • Alternativa nº 4: Unificar as regras sobre interrupções para todos os serviços de telecomunicações (de interesse coletivo e de interesse restrito). • Alternativa nº 5: Alterar os atuais Regulamentos, a fim de padronizar as regras sobre interrupções para os principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo.

Quais os possíveis grupos afetados?

• Prestadoras dos Serviços de Telecomunicações; • Assinantes e usuários; • Anatel.

Quais as premissas utilizadas na escolha da alternativa?

• Simplificação e convergência da regulamentação; • Transparência e clareza das regras para a sociedade; • Estabilidade Regulatória.

Quais foram as estratégias de consulta aos afetados utilizadas?

• Reuniões com as Prestadoras no âmbito do processo de Acompanhamento e Controle; • Consulta à sociedade;


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SEÇÃO 2

ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

Alternativa nº 1

Manter o regramento atual, com tratamento das interrupções segmentado

por serviço Essa alternativa não exige ação alguma por parte da Agência, evitando-se os

percalços de uma alteração de regras e os custos daí derivados. Entretanto, mantida a situação vigente, permanecem as regras diferenciadas por

serviço, referente ao contexto das interrupções, o que favorece a incidência de dúvidas regulamentares e interpretações incorretas da regulamentação, contribuindo para o aumento de reclamações, ineficiências nos processos (da prestadora e da Anatel), e um ambiente de insegurança jurídica.

Tais riscos se tornam ainda mais evidentes em planos multisserviços (conhecidos como “combos”), geralmente ofertados sobre uma mesma rede de telecomunicações, pois o usuário se vê obrigado a lidar com regras distintas dentro de um mesmo pacote. Dessa forma, havendo uma interrupção que afete simultaneamente todos os serviços de um pacote combo, do tipo triple play (telefonia fixa, banda larga e TV por assinatura), cada um desses serviços terá um tratamento distinto de acordo com a regulamentação vigente.

Para fins de exemplificação, a tabela abaixo ilustra como é a comunicação e o ressarcimento ao usuário, para cada um dos serviços supracitados, no caso de uma interrupção programada7 afetando simultaneamente todos eles.

Serviço Comunicação ao

usuário Ressarcimento ao usuário

Telefonia fixa (STFC) 5 dias úteis antes Ressarcir de forma proporcional até 30 minutos Ressarcir em 1/30 avos quando a interrupção for superior a 30 minutos, a cada período de 24 horas.

TV por assinatura (SeAC)

3 dias antes Não ressarcir caso a interrupção dure até 24 horas Ressarcir de forma proporcional quando a interrupção for superior a 24 horas no mês.

Banda larga (SCM) 7 dias antes Ressarcir em 1/30 avos por dia ou fração maior que 4 horas.

O cenário ilustrado mostra a clara divergência entre as regras dos serviços, que não

se limita ao exemplo apresentado, como também a complexidade na linguagem utilizada. No caso da comunicação ao usuário, existem critérios que utilizam contadores de tempo em dias úteis e outros em dias corridos. Já no caso do ressarcimento, utilizam-se segmentações de tempo completamente diferentes para cada serviço. Tudo isso contribui para confundir e dificultar o entendimento das regras existentes.

Outra desvantagem decorrente da escolha desta alternativa é a necessidade de controles complexos, tanto na prestadora quanto na Anatel, e os custos daí associados.

7 Termo técnico utilizado para classificar as interrupções excepcionais previsíveis.


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Resumo da Análise de Custos e Benefícios

Benefícios Custos

Anatel Evita os custos advindos de

uma alteração regulamentar. Mantêm-se os custos operacionais

decorrentes da necessidade de controle complexo.

Prestadoras Não foram verificados

benefícios. Mantêm-se os custos operacionais

decorrentes da necessidade de controle complexo

Consumidores Não foram identificados

benefícios Mantêm-se as dificuldades de entendimento

das regras e dos direitos e obrigações dos usuários

Alternativa nº 2

Unificar as regras sobre interrupções para os principais serviços de

telecomunicações de interesse coletivo

Esta alternativa traz como vantagens a unificação e padronização das regras, com

foco nos principais serviços de interesse coletivo junto à sociedade (listados na Tabela 1), o que possibilita maior clareza dos direitos e obrigações estabelecidas, além de proporcionar um tratamento uniforme e convergente para os serviços de telecomunicações mais demandados pela sociedade, sejam estes ofertados individual ou conjuntamente (“combo”).

Ademais, a padronização de regras reduz os riscos de interpretações divergentes e de decisões discricionárias da própria Agência, contribuindo para maior previsibilidade no setor e maior transparência para a sociedade. Há de considerar ainda o reflexo na simplificação de processos, tanto nas prestadoras como na Anatel.

Por outro lado, ao considerar os principais serviços de interesse coletivo, esta alternativa mantém o foco da Agência (ações, esforços e recursos) no acompanhamento e controle dos serviços de maior abrangência do ponto de vista de número de usuários atingidos e de importância pela sociedade, pela sua essencialidade.

Destarte, a alternativa não abarca os Serviços Especiais, o Serviço de Rede de Transporte de Telecomunicações, os Serviços Limitados Especializados, o Serviço de Radiocomunicação Aeronáutica, o Serviço Móvel Marítimo, Serviço Móvel Global por Satélite, listados na Tabela 2, que embora classificados como de interesse coletivo8, são destinados para fins específicos e, por conseguinte, possuem abrangência limitada pela sociedade em geral. Por este motivo entende-se que tais serviços não carecem dos mesmos condicionamentos dos principais serviços de interesse coletivo, mencionados anteriormente. Convém destacar, que alguns dos serviços da Tabela 2 nem sequer possuem estações outorgadas, conforme consulta no Sistema de Licenciamento de Estações (consulta em abril de 2014).

Ademais, esta alternativa está alinhada à premissa estabelecida no RST (art.17, § único), segundo a qual os “serviços de interesse coletivo devem estar sujeitos aos

8 Conforme Ato nº 3833, de 20/06/2013.


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condicionamentos necessários para que sua exploração atenda aos interesses da coletividade”, o que contribui para melhorar a eficiência e a qualidade regulatória.

Por outro lado, como desvantagens dessa alternativa estão os custos decorrentes da alteração normativa por parte da Anatel, além, é claro, da necessidade de adaptação dos sistemas e processos tanto da Agência quanto das Prestadoras de serviços de telecomunicações para se adaptarem à quaisquer novos condicionamentos.


Benefícios Custos

Anatel

Redução dos custos relacionados ao acompanhamento e controle das interrupções

Simplificação dos processos internos.

Custos administrativos referentes à alteração normativa.

Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos de acompanhamento.

Prestadoras

Redução de custos decorrentes da simplificação dos processos.

Transparência e previsibilidade da regulamentação.

Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos internos às novas regras.

Consumidores Uniformidade das regras para os

diferentes serviços permite maior clareza e transparência .

Não foram identificados custos.

Alternativa nº 3

Unificar as regras sobre interrupções para todos os serviços de

telecomunicações de interesse coletivo

Essa alternativa traz os mesmos benefícios e desvantagens avaliados na Alternativa

nº 2. Ademais, introduz maior clareza das regras sobre interrupções e proporciona um tratamento uniforme e convergente para todos os serviços envolvidos, refletindo na simplificação de processos de controle das interrupções (nas prestadoras, na Anatel) e resultando em maior previsibilidade e transparência para o setor e a sociedade em geral.

Todavia, ao abarcar todos os serviços de interesse coletivo, a proposta introduz serviços que não carecem de tamanho controle pela Agência sob a ótica do impacto das interrupções junto à sociedade como, por exemplo, os Serviços Especiais (de Frequência Padrão, de Sinais Horários, de Radiodeterminação, de Boletins Meteorológicos), os serviços limitados especializados, etc9. De fato, o esforço do órgão regulador, dado um cenário de recursos escassos (humanos, financeiros, etc) deve ser no sentido de centrar sua atuação naquelas áreas que mais impactam os usuários dos serviços de telecomunicações. Assim, a inclusão dos demais serviços de interesse coletivo (Tabela 2) acaba por desviar o foco,

9 Serviços listados na Tabela 2 – Outros Serviços de Interesse Coletivo.


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mesmo que parcialmente, dos principais serviços de interesse coletivo (Tabela 1) que representam mais de 99,9%10 da base de acessos de serviços de telecomunicações no Brasil.

Outra desvantagem desta alternativa seria o impacto gerado em serviços que hoje não possuem qualquer obrigação relacionada à interrupções e, pelo já comentado, não carecem de tamanho controle por parte da Anatel. Importante sopesar se o benefício de estabelecer regras únicas para todos os serviços de interesse coletivo justifica a imposição dos custos relacionados ao acompanhamento, informação, ressarcimento, dentre outros, às autorizadas dos demais serviços de interesse coletivo, listados na Tabela 2.


Benefícios Custos

Anatel




Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos de acompanhamento superiores à alternativa anterior dada a maior quantidade de prestadores a serem acompanhados.

Prestadoras

Redução de custos decorrentes da simplificação dos processos, no caso das principais prestadoras de interesse coletivo (constantes da Tabela 1)

Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos internos às novas regras.

Para as prestadoras de serviços especiais, serviços limitados especializados, o Serviço de Boletim Meteorológico, etc (constantes da Tabela 2), embutem-se, além dos custos administrativos, custos operacionais hoje não previstos.

Consumidores Uniformidade das regras para

os diferentes serviços permite maior clareza e transparência.


Alternativa nº 4

Unificar as regras sobre interrupções para todos os serviços de

telecomunicações (de interesse coletivo e de interesse restrito)

Esta alternativa traz as mesmas vantagens e desvantagens apresentadas nas

Alternativas nº 2 e nº 3. Entretanto, esta alternativa potencializa os problemas observados na Alternativa nº3,

pois além de incluir serviços de interesse coletivo que, conforme observado, não necessitam de atenção especial pela Agência, sob a ótica do impacto das interrupções junto à sociedade, ela também inclui os serviços de interesse restrito, listados na Tabela 3, que são os que se destinam “ao uso do próprio executante ou são prestados a determinados grupos de

10

372 milhões de acessos, em Dez/2014. Já os serviços constantes da Tabela 2, totalizaram pouco mais de 224

mil acessos, ou seja, menos de 0,1% do total.


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usuários, selecionados pela prestadora mediante critérios por ela estabelecidos”, e, por conseguinte, não estão voltados aos interesses de toda a sociedade.

Outra desvantagem, já apresentada na Alternativa nº 3 e agravada na possibilidade aqui avaliada, está relacionada ao impacto gerado nos serviços de interesse restrito, em termos de custos que seriam imputados na operação dos mesmos, por conta dos novos condicionamentos que lhe seriam atribuídos e que, atualmente, inexistem.


Benefícios Custos

Anatel




Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos de acompanhamento superiores à alternativa anterior dada a maior quantidade de prestadores a serem acompanhadas.

Prestadoras

Redução de custos decorrentes da simplificação dos processos, no caso das principais prestadoras de interesse coletivo (constantes da Tabela 1).

Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos internos às novas regras

Para as prestadoras de serviços especiais, serviços limitados especializados, o Serviço de Boletim Meteorológico, etc (constantes da Tabela 2), e para as prestadoras de interesse restrito (constantes da Tabela 3), embutem-se ainda, custos operacionais hoje não previstos.

Consumidores Uniformidade das regras para

os diferentes serviços permite maior clareza e transparência.


Alternativa nº 5

Alterar os atuais Regulamentos, a fim de padronizar as regras sobre

interrupções para os principais serviços de telecomunicações de interesse

coletivo

Esta alternativa envolve modificar os vários regulamentos que atualmente contém,

de forma parcial e limitada, as regras atinentes às interrupções de serviços de telecomunicações.

Tal qual a Alternativa nº 2, esta alternativa poderia levar a um tratamento uniforme e convergente das regras sobre interrupções para os serviços envolvidos, refletindo na simplificação de processos e na redução de custos administrativos e operacionais associados.

Entretanto, pesa neste caso a questão da consistência regulatória e da clareza das regras, que restariam prejudicadas por continuarem dispersas em diversos instrumentos


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normativos. Ressalta-se que, no caso de interrupções, esse risco se acentua, pois as regras e procedimentos vigentes carecem de revisão profunda.

De fato, ao se alterar múltiplos instrumentos normativos, o risco de ocorrer efeito diverso daquele pretendido é notadamente maior do que aquele que pode haver no caso da elaboração de um regulamento único, assim como devem ser os custos administrativos para a realização dessas modificações.

Pela amplitude dos problemas já citados, verifica-se não ser necessária análise individualizada para os casos citados nas Alternativas nº 3 e nº 4, que são, respectivamente, abarcar todos os serviços de interesse coletivo (não apenas os principais serviços) e abarcar todos os serviços de telecomunicações (incluindo de interesse coletivo e os de interesse restrito). Todavia, entende-se que os problemas identificados nessas alternativas seriam potencializados se combinados com a presente Alternativa nº 5.


Benefícios Custos

Anatel

Redução dos custos relacionados ao acompanhamento e controle das interrupções.


Custos administrativos referentes à alteração normativa superiores às alternativas anteriores em virtude de vários instrumentos normativos em revisão.


Ausência de consistência regulatória e possível falta de clareza das regras, em face da manutenção das regras de forma dispersa.

Prestadoras Redução de custos decorrentes

da simplificação dos processos.

Custos referentes à adaptação de sistemas de TI e processos internos às novas regras

Ausência de consistência regulatória e possível falta de clareza das regras, em face da manutenção das regras de forma dispersa.

Consumidores Uniformidade das regras para os

diferentes serviços. Não foram verificados custos.


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SEÇÃO 3

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA O atual quadro regulatório, com regras segmentadas por serviço, contribui para a

falta de uniformidade das obrigações relacionadas às interrupções de serviço e, consequentemente, para a falta de clareza e transparência dessas regras.

A ausência de um regramento uniforme e claro sobre as obrigações regulamentares abre margem para dúvidas e interpretações distintas, do tratamento a ser dado a cada serviço, bem como para decisões discricionárias, que podem resultar em questionamentos pelas partes envolvidas (usuários, prestadoras).

Ademais, a confusão gerada pela diversidade de regras prejudica o entendimento do usuário e o exercício pleno de seus direitos, bem como impacta negativamente no acompanhamento e controle das obrigações por parte da Agência e nas ações e providências das prestadoras em decorrência de interrupções, que são distintas para cada serviço. No caso de um pacote de serviços (um “combo”), por exemplo, uma interrupção resultará em providências diversas e específicas a cada um dos serviços constantes desse pacote, mesmo que todos estes serviços sejam prestados sobre uma mesma rede de telecomunicações.

Pelos motivos apresentados em cada uma das alternativas avaliadas, entende-se que é imperiosa e urgente a padronização das regras sobre interrupções. E mais, tal padronização deve ocorrer para os principais serviços de interesse coletivo (listados na Tabela 1), cujos impactos sobre a sociedade são mais significativos. Ademais, conclui-se que tal padronização será mais eficiente se conduzida por meio da unificação das regras num regulamento único sobre interrupções de serviços de telecomunicações.

Além disso, entende-se que os serviços listados nas Tabelas 2 e 3 não necessitam de atenção especial pela Agência, pela sua abrangência limitada e pela sua pouca significância junto à sociedade e, por conseguinte, não devem ser contemplados na referida proposta.

Pelos motivos expostos, a Alternativa nº2 – Unificar as regras sobre interrupções para os principais serviços de telecomunicações de interesse coletivo – é a que dá melhor tratamento ao problema levantado, dentro dos objetivos e das premissas definidas no presente relatório de AIR.

Tema 02: Clareza nas regras de devolução de valores

SEÇÃO 1



Atualmente a regulamentação dos principais serviços de telecomunicações estabelece a premissa da devolução de valores ao usuário, em caso de interrupção do serviço. Todavia, tal procedimento não é uniforme entre os diferentes serviços e, em alguns casos, ainda não foi regulamentado, como no Serviço Móvel Pessoal (SMP)11.

Essa devolução de valores por interrupção do serviço recebe diferentes denominações na regulamentação – compensação, ressarcimento, reparação, e segue métricas de proporcionalidade com base na mensalidade paga pelo usuário (tarifa ou preço da assinatura), para ter o serviço à sua disposição.

A tabela abaixo ilustra, de forma exemplificada, como a devolução de valores é abordada nos principais serviços de interesse coletivo.

Serviço Forma de devolução de crédito ao usuário

Telefonia fixa (STFC) Proporcional ao valor da tarifa ou preço de assinatura, para interrupções até 30 minutos. De 1/30 avos do valor da tarifa ou preço de assinatura, quando a interrupção for superior a 30 minutos, a cada período de 24 horas.

TV por assinatura (SeAC) Proporcional ao valor da Assinatura para interrupções superiores a 30 minutos. No caso de interrupções programadas, o ressarcimento se aplica naquilo que a soma do total de interrupções excederem 24 horas no mês.

Banda larga (SCM) Proporcional ao valor da assinatura ao número de horas ou fração superior a trinta minutos. No caso de interrupções programadas, o ressarcimento se dá por abatimento na assinatura à razão de um trinta avos por dia ou fração superior a quatro horas.

Telefonia Móvel (SMP) Proporcional ao período em que se verificar a interrupção, na forma da regulamentação.

Conforme mostrado na tabela acima, inúmeras são as formas de devolução de valores atualmente vigentes, não havendo uma padronização entre os serviços. A existência de procedimentos completamente distintos entre os vários serviços contribui para gerar problemas de toda ordem, que vão desde a não devolução de crédito ao assinante afetado por interrupção até a devolução de valores aquém do estabelecido, acarretando inúmeras reclamações por parte destes assinantes e de entidades de defesa dos consumidores e, consequentemente, a abertura de vários processos contra as prestadoras. Com a contratação de “combos” (planos combinados – triple play, quadruplo play, etc), situação cada vez mais comum no mercado das telecomunicações, a compreensão das regras de

11

O Regulamento do SMP, aprovado pela Resolução nº 477/2007, estabelece no seu art. 28 que “A prestadora

deve oferecer reparação ao Usuário afetado por eventual descontinuidade na exploração do serviço autorizado,

desde que não seja por ele motivada, a qual deve ser proporcional ao período em que se verificar a interrupção,

na forma da regulamentação.”


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ressarcimento pelos usuários se torna um verdadeiro desafio, em face de tal diversidade de planos e combinações existentes.

No caso particular do SMP, a ausência de regras faz com que cada prestadora do serviço estabeleça abordagens particulares quanto à forma de ressarcimento, o que também contribui para as constantes reclamações dos usuários. Neste caso há um complicador adicional em função da mobilidade dos terminais de usuários o que gera dificuldades na definição de critérios para determinar quais usuários são afetados por determinada interrupção.

É importante destacar que essa complexidade não se limita apenas à diversidade de regras, mas também por ser um controle realizado no nível de usuário. Isso ocorre pelo fato de existir uma infinidade de planos, de promoções, bem como de inúmeras possibilidades de composição do plano pelos usuários (serviço individual; serviço combinado; perfil de franquia; perfil de velocidade; com ou sem assinatura; com ou sem facilidades/funcionalidades inclusas no plano, etc). Ou seja, embora uma mesma interrupção do serviço afete igualmente um grupo de assinantes, cada um deles fará jus a devolução de valores distintos, haja vista a multiplicidade de planos de serviços existentes, ofertados a preços diferenciados. Ainda, para dificultar a sistemática de devolução de valores aos usuários, a regulamentação determina que as interrupções sejam tratadas de forma individual.

Nesse contexto, não se deve olvidar que no Brasil os Serviços de Telecomunicações contam com centenas de milhões de assinantes, cada um deles pagando preços diferenciados pelos planos de serviço contratados, e que padecem de milhares de interrupções na fruição do serviço, distintas relativamente à duração, razões e circunstâncias.

Diante de todas essas variáveis circundando uma simples devolução de valores em razão de interrupções da fruição do serviço, as dificuldades em se precisar o quantum devido a cada usuário se avolumam e por vezes inviabilizam a devolução.

Além disso, há um complicador específico no tocante ao SMP no que diz respeito à definição dos valores a serem ressarcidos, haja vista que a maioria absoluta da base de usuários possui planos de serviço pré-pagos.

Toda essa problemática que envolve o processo de devolução de valores, demanda a necessidade de controles complexos, seja por parte da Anatel (áreas de fiscalização e de acompanhamento e controle de obrigações), seja por parte das prestadoras. Além disso, a complexidade das regras dificulta também o entendimento por parte dos usuários que, consequentemente, não conseguem acompanhar o cumprimento de seus direitos. Assim, uma reflexão desse processo, se mostra deveras oportuna.

Ainda, com relação à regulamentação, cabe destacar que o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações – RGC, aprovado pela Resolução nº 632, traz um capítulo exclusivo sobre a devolução de valores cobrados indevidamente (Capítulo V – Da Devolução de Valores12). Embora tal abordagem não trate de interrupções de serviço, cuja natureza é diferenciada, entende-se que qualquer iniciativa de padronização

12

Constante do Título V – Da Cobrança.


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dessas regras deve estar alinhada com o RGC, visando à consistência regulatória e a otimização dos processos.


A existência de regras distintas e complexas de devolução de valores dificulta a aplicabilidade da devolução por interrupção, prejudica a compreensão dos usuários de como esta devolução deve ser realizada, gerando ainda custos excessivos ao setor para o controle de todo o processo.


Estabelecer regras simples e uniformes de devolução de valores por interrupção dos serviços de telecomunicações, para os serviços de interesse coletivo, que sejam facilmente compreendidas, aplicáveis e tecnicamente gerenciáveis.


• Alternativa nº 1: Manter as regras atuais sobre devolução de valores; • Alternativa nº2: Definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade individual; • Alternativa nº3: Definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade coletiva.

Quais os grupos afetados?


Quais as premissas utilizadas na intervenção regulatória?

• Padronização das regras de devolução de valores decorrentes de interrupção, para os serviços de telecomunicações; • Garantia dos direitos dos usuários; • Transparência e clareza para a sociedade.


• Reuniões com as Prestadoras no âmbito do processo de Acompanhamento e Controle das Interrupções de Serviços de Telecomunicações; • Consulta à sociedade.


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SEÇÃO 2


Alternativa nº 1

Manter as regras atuais sobre devolução de valores A manutenção do regramento atualmente vigente evita os percalços de uma

alteração de regras e os custos administrativos daí derivados. Entretanto, mantida a situação vigente, permanecem as dificuldades observadas para

operacionalização da devolução de valores em caso de interrupção, dentre os quais: a falta de uniformidade e consistência das regras, trazendo dificuldades para

operacionalizar diferentes formas de acompanhamento e controle, tanto pela Anatel quanto pelas prestadoras de serviços;

a dificuldade de compreensão pelos usuários de em que casos, em qual medida e como devem receber a devolução de valores;

a ausência de devolução de valores ou devolução de valores aquém do previsto;

a geração de inúmeros processos pela Anatel de acompanhamento e de sancionamento, sem uma melhoria efetiva da sistemática;

a crescente insatisfação dos usuários, com reflexos no aumento de reclamações na prestadora, na Anatel e nos órgãos de proteção do consumidor.

Além disso, também ficam mantidos os custos excessivos dos processos relacionados à devolução de valores por interrupção, decorrentes de controles complexos, para cada um dos serviços prestados, tanto nas prestadoras quanto na Anatel.

Destaque-se, ainda, que a manutenção da situação vigente implica na permanência de falta de critérios de devolução de valores para as interrupções do SMP, serviço com a maior quantidade de usuários entre os principais serviços de interesse coletivo.


Benefícios Custos

Anatel Evitam-se os custos

administrativos decorrentes de uma alteração normativa.

Manutenção dos custos decorrentes da necessidade de controles complexos.

Prestadoras Não foram verificados benefícios

para este grupo.

Mantêm-se os custos decorrentes de controles complexos, necessários para a realização da devolução de valores.

Insegurança quanto a forma de devolução de valores ao SMP.

Consumidores Não foram identificados benefícios

para este grupo. A falta de clareza das regras pode impedir o

exercício pleno dos direitos dos usuários.


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Alternativa nº 2

Definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade

individual

Essa alternativa se baseia em regras uniformes de devolução de valores, para os

serviços de telecomunicações de interesse coletivo, consolidando o tempo de todas as interrupções ocorridas durante o mês ou durante o ciclo de faturamento, individualmente para cada um dos assinantes. Ou seja, além de padronizar a sistemática para os diferentes serviços, a avaliação deixa de ser por evento e passa a considerar todas as interrupções ocorridas no período de um mês.

Uma das maiores dificuldades enfrentadas tanto pelas prestadoras, quanto pela Anatel, está na necessidade de devolução de valores de forma individualizada para cada evento. Ou seja, a cada interrupção, avalia-se sua duração, a quantidade de usuários atingidos, apura-se o valor a ser devolvido para cada um desses usuários, com base em critérios distintos para cada serviço (quando existentes), procede-se à devolução, seja na próxima fatura, seja em forma de créditos para o pré-pago.

Essa alternativa deve ser vista como um aperfeiçoamento da sistemática atualmente vigente, mantendo, porém a premissa de devolução de valores por assinante, com base no comprometimento mensal (valor mensal pago para ter o serviço à disposição).

Primeiramente, cabe destacar, que a padronização das regras de devolução de valores (em decorrência de interrupção) traz inúmeras vantagens em relação à sistemática vigente, principalmente pela simplificação das regras, o que tende a gerar maior transparência e clareza da forma como tal devolução deve ocorrer.

Assim, têm-se como vantagens nesta alternativa: a simplificação parcial dos processos envolvidos; a redução dos custos associados com os controles para devolução, em decorrência da padronização das regras para os principais serviços de interesse coletivo; e ainda, por conta dessa simplificação, um melhor entendimento da regulamentação pela sociedade em geral, o que possibilita, ao usuário, maior exercício de seus direitos.

Apesar da simplificação do processo de devolução de valores em relação à sistemática atual, mantém-se ainda relativo grau de dificuldade na forma de controle desses processos, visto que permanece a devolução por assinante, o que exige a manutenção de um nível de gestão apurado, demandando um razoável dispêndio de tempo e recursos por parte da Agência e das prestadoras.

Outra desvantagem dessa alternativa está relacionada aos custos decorrentes da alteração normativa e das adequações que se farão necessárias, com atualização de sistemas e processos relacionados à devolução de valores por interrupção.


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Resumo da Análise de Custos e Benefícios Benefícios Custos

Anatel

Redução de custos decorrentes da simplificação dos processos de fiscalização e de acompanhamento, relacionados à devolução de valores

Custos administrativos referentes à alteração normativa

Prestadoras

Redução de custos decorrentes da simplificação dos processos de devolução de valores

Consistência regulatória e segurança jurídica

Provável redução do número de reclamações dos consumidores

Custos referentes à adaptação de sistemas e processos à alteração normativa

Consumidores Maior clareza e transparência das

regras Não se observa custos para esse

segmento

Alternativa nº 3

Definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade

coletiva

Esta alternativa introduz uma mudança na sistemática de devolução de valores por

interrupção, propondo que esta deixe de ocorrer de forma individual (por assinante) e passe a ser realizada de forma coletiva, com base na disponibilidade do serviço de determinada região (por exemplo, do município). O Tema 04 - Ausência de critérios objetivos para avaliar as interrupções tratado nesse relatório de AIR abordará, dentre as alternativas, a possibilidade de definição de um indicador que pretende avaliar de forma global o nível de qualidade do serviço prestado em uma determinada região, considerando as interrupções ocorridas no mês, o tempo total de indisponibilidade e a quantidade de assinantes que ficaram sem o serviço, em decorrência dessas interrupções.

Dessa forma, a proposta apresentada nesta alternativa depende da alternativa a ser adotada para o Tema 4. Assim, se for adotado o mecanismo de indicador de disponibilidade discutido naquele Tema, propõe-se a alteração dos mecanismos de devolução de valores aos usuários, nos casos de interrupções do serviço, adotando-se uma sistemática de compensação coletiva.

O tema interrupções, por conceito, é analisado pela ótica da coletividade, dado o caráter sistêmico do evento, que atinge igualmente um determinado número de usuários em uma mesma região. Nesse sentido, a presente alternativa defende uma compensação uniforme a todos os assinantes da região, na proporção da indisponibilidade do serviço registrada nessa região, em determinado mês.

Ressalta-se que, isso não retira os direitos dos usuários - objeto de seu contrato individual com a prestadora do serviço - posto que esses podem, a qualquer tempo, requerer eventuais ressarcimentos que ainda entendam que lhes sejam devidos.


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Outrossim, ao se associar a compensação coletiva ao índice de disponibilidade da operadora em determinada região, cria-se um mecanismo de incentivo para que a empresa melhore a prestação do serviço naquela região, visando o menor dispêndio de recursos. Embora os ressarcimentos individuais também tenham este caráter, a simplificação do processo torna o dispêndio mais tangível à empresa, na medida em que o cálculo é feito imediatamente ao conhecimento da indisponibilidade do serviço no período analisado.

Assim, esta alternativa possibilita a uniformização e simplificação das regras de devolução de valores decorrentes de interrupção dos serviços de telecomunicações, contribuindo para maior clareza sobre o tema e facilitando o entendimento da regulamentação pela sociedade, possibilitando ainda a redução de custos associados. De fato, a simplificação do processo traz benefícios importantes associados, tanto para a empresa – que hoje tem um fluxo oneroso processual para: identificação de milhares de interrupções, identificação dos usuários afetados por cada uma delas, análise do plano de serviço associado a cada usuário e o ressarcimento correspondente –, quanto para a Anatel, que também tem dificuldades consideráveis para analisar a correta devolução de valores em cada caso. Toda essa problemática está relacionada ao fato de que as empresas dispõem de uma grande variedade de tipos de planos de serviço ofertado aos usuários e, ainda, com alto índice de atualizações. Além disso, acrescentem-se os planos de serviço do tipo “combo”, nos quais são ofertadas cestas de produtos, onde há preços para o pacote, sem identificação de quanto do valor da cesta é de cada serviço, o que acentua as dificuldades observadas.

Além das vantagens da Alternativa nº 2, como a simplificação dos processos, a padronização de regras, a redução custos associados, o melhor entendimento da regulamentação pela sociedade, essa alternativa traz simplificação adicional em relação àquela proposta, pois o cálculo de devolução de valores deixa de ser individual e passa a ser coletivo, o que torna os processos ainda mais simples, facilitando a fiscalização e o acompanhamento pela Anatel, bem como reduzindo os custos de controle das empresas. Assim, há benefício adicional associado à simplificação do processo, dada a facilidade de operacionaliza-la e fiscalizá-la, levando ainda a uma maior facilidade por parte dos usuários de entender o quanto seria devolvido para cada um em função de interrupções em sua região e, assim, garantir o exercício de seus direitos.

Quanto às desvantagens, têm-se os custos decorrentes da alteração normativa e das adequações que se farão necessários, em nível de sistemas e processos relacionados à devolução de valores por interrupção, assim como ocorre na Alternativa nº 2.

Outro ponto, que pode ser entendido como desvantagem é a possível sensação de perda pelos assinantes, haja vista que a regra de devolução de valores, ora proposta, deixa de ser individual, não havendo mais uma devolução baseada no comprometimento mensal de cada usuário (valor mensal pago para ter o serviço à disposição), mas tomando por base a receita média da prestadora por assinante do serviço. Todavia, conforme já mencionado, não há supressão de direitos dos usuários, haja vista que esses podem requerer os ressarcimentos que entendem devidos, com base no seu contrato individual junto à empresa.


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Benefícios Custos

Anatel

Maior redução de custos decorrentes da simplificação dos processos de fiscalização e de acompanhamento, relacionados à devolução de valores, comparativamente à Alternativa 2.

Custos administrativos referentes à alteração normativa

Prestadoras

Redução de custos decorrentes da simplificação dos processos de devolução de valores

Consistência regulatória e segurança jurídica

Custos administrativos referentes à adaptação de sistemas e processos à alteração normativa

Consumidores Maior clareza e transparência das

regras Possíveis desgastes relativos à

adaptação a uma nova regra


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SEÇÃO 3

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

A devolução de valores aos consumidores em decorrência de interrupção na rede da prestadora é uma premissa básica da relação de consumo que visa resguardar o direito dos usuários de telecomunicações. Todavia, o excesso de regras contribui para a falta de clareza, gerando problemas dos mais diversos, que vão desde a ineficácia da regra, a insatisfação de usuários e o aumento de reclamações, à complexidade nos processos de devolução de valores, com os crescentes custos associados, e, ainda, a dificuldade de fiscalização e de acompanhamento e controle da obrigação, por parte da Anatel.

A avaliação trazida no presente relatório de AIR demonstra que uma simplificação e uniformização das regras de devolução de valores relacionadas às interrupções de serviços de telecomunicações se mostra recomendável para a eficiência do processo de devolução, redução de custos dos processos associados, bem como para proporcionar maior transparência e previsibilidade para o setor.

Dentre as alternativas apresentadas, a Alternativa nº 3 – Definir regras comuns de devolução de valores, baseadas na disponibilidade coletiva – é, no entendimento da área técnica, a que melhor tratamento dá aos problemas identificados, considerando os objetivos e as premissas definidas, uma vez que potencializa os benefícios apontados para a Alternativa nº 2. Vale reiterar que a escolha dessa alternativa está diretamente relacionada com a escolha, no Tema 04 deste relatório de AIR, da Alternativa nº 2 – Definir critérios e limites objetivos para avaliar a regularidade e a continuidade dos principais serviços de interesse coletivo, dado ser esta a melhor alternativa apontada para o aquele tema.

Ao introduzir uma sistemática de compensação coletiva, uniforme para todos os assinantes de determinada região (de um município, por exemplo), com base na disponibilidade efetiva do serviço prestado nessa região, a alternativa escolhida se mostra mais alinhada à natureza sistêmica dos eventos que ocorrem nos serviços de telecomunicações. Além disso, a sistemática funciona como mecanismo de incentivo para que as prestadoras melhorem a prestação do serviço na região, visando o menor dispêndio de recursos com pagamento de compensações quase que imediatas aos usuários.

Tema 03: Eficiência no processo de Comunicação das Interrupções

SEÇÃO 1



Ocorrendo interrupções massivas de serviços de telecomunicações, que são aquelas que causam um maior impacto nas redes das prestadoras, prejudicando uma parcela substancial de usuários, é importante que ocorra uma comunicação rápida e efetiva do ocorrido junto aos usuários da região afetada, às demais prestadoras de serviços interconectadas e à Anatel, para que cada um desses grupos possa, tendo ciência do problema, tomar as providências que entendam necessárias.

No caso dos usuários, a comunicação possibilita o devido esclarecimento quanto ao evento ocorrido e as ações em andamento realizadas pela prestadora, para o restabelecimento do serviço.

Para as prestadoras interconectadas à rede em falha, a efetividade da comunicação possibilita a tomada de decisões que minimizem os efeitos da interrupção em suas redes, como o roteamento do tráfego, a orientação aos seus assinantes quanto ao motivo da impossibilidade de encaminhamento de parte das chamadas, etc.

Para a Anatel, uma comunicação rápida e precisa permite que a Agência acompanhe efetivamente os problemas de maior criticidade e os seus impactos, e tome as decisões que se mostrem necessárias no âmbito das suas competências.

Apesar da importância da comunicação de interrupções massivas, observa-se que a forma atual de comunicação não tem se mostrado efetiva ao ponto de atender as necessidades da sociedade e do setor de telecomunicações, seja pela falta de uniformidade das regras, pela ausência de regras claras e atuais e, ainda, pela falta de efetividade dos meios que são utilizados para a comunicação ao público em geral.

O caso da falta de uniformidade está associado à forma como a regulamentação trata a questão atualmente, ou seja, segmentada por serviço, com abordagens independentes e sem sincronização entre os regulamentos dos diversos serviços. Esse panorama leva a outros problemas, como a falta de clareza das regras e a desatualização das mesmas.

Como exemplo, a regulamentação estabelece prazos distintos de comunicação. No caso de interrupção programada, a comunicação deve ocorrer com a antecedência de: 3 (três) dias para o Serviço de TV por assinatura; 5 (cinco) dias para o SMP; 5 (cinco) dias úteis para o STFC e 7 (sete) dias para o SCM. Assim, no caso de um pacote de serviços, do tipo quadruple play (telefonia fixa, telefonia móvel, banda larga e TV por assinatura), temos quatro procedimentos distintos quando a interrupção afetar todos os serviços simultaneamente, mesmo que a maioria destes seja prestado sobre uma mesma rede. Ainda, para as interrupções não programadas, a regulamentação estabelece que a


Página 31

comunicação deva ocorrer em tempo real – às demais prestadoras e à Anatel, e imediatamente – ao público em geral (art. 18 do Regulamento Geral de Interconexão – RGI, anexo à Resolução 410/2005). Todavia, a regulamentação não define “tempo real” nem “imediatamente”, deixando margens para interpretações as mais diversas e decisões discricionárias por parte da Agência.

Com relação à falta efetividade na comunicação, trata-se de um ponto fulcral observado na regulamentação vigente, haja vista que a mesma estabelece como regra a divulgação ao público em geral por meio dos meios tradicionais de comunicação disponíveis na região afetada, como jornais, TV, rádio, etc. Todavia, têm-se observado no decorrer dos últimos anos, que esses meios de comunicação não atendem plenamente ao objetivo que se propõe na obrigação regulamentar. Na prática, a divulgação das interrupções tem se restringido aos meios impressos (jornais), os quais tem pouca ou nenhuma efetividade junto ao público sob a ótica da clareza desses eventos ou agilidade na informação, servindo apenas para cumprir o rito regulamentar.

Especificamente no caso de comunicação ao público, o RGI estabelece no artigo 18 que a interrupção que afetar quantidade significativa de acessos (interrupção massiva) deve ser informada “por meio dos principais veículos de comunicação disponíveis na região afetada”. Adicionalmente, o Regulamento do STFC (Anexo à Resolução 426/2005) reitera no seu artigo 31 a divulgação das interrupções relevantes, estabelecendo ainda que “a prestadora deve notificar os usuários da localidade afetada mediante aviso público”. A regulamentação dos demais serviços não entra na forma como a divulgação deve ocorrer. Embora a ideia de utilizar os principais veículos de comunicação disponíveis na região soe positivamente, na prática, não tem se observado efetividade divulgação realizada atualmente, pelas prestadoras.

Com a evolução tecnológica que vem ocorrendo ultimamente, outras formas de comunicação têm se mostrado mais eficientes, pois permitem atingir uma maior quantidade de usuários de forma mais rápida e efetiva, como por exemplo, o Call Center, a Internet, o envio de mensagens eletrônicas, dentre outros. Ressalta-se que algumas prestadoras têm implementado tais formas de comunicação, com resultados satisfatórios. Ademais, o estabelecimento de prazos uniformes e claros é uma necessidade fundamental, conforme restou demonstrado anteriormente.

Diante o exposto, torna-se necessário rever o processo de comunicação das interrupções, incentivando a implementação e aprimoramento de formas mais eficazes e acessíveis ao público.


Página 32


A demora e a falta de efetividade no processo de comunicação das interrupções gera um cenário de desinformação e insatisfação, dificultando a tomada de decisões por parte dos usuários, das prestadoras interconectadas à rede em falha e da Anatel.


Permitir maior agilidade na tomada de decisões e efetividade na divulgação das informações relacionadas às interrupções que ocorrem nos serviços de telecomunicações.


• Alternativa nº 1: Manter a comunicação de interrupções como é feita atualmente; • Alternativa nº2: Reformular a forma e os meios de comunicação de interrupções.




• Agilidade na tomada de decisões e previsibilidade na divulgação das interrupções massivas; • Transparência e clareza para a sociedade.


• Reuniões com as Prestadoras no âmbito do processo de Acompanhamento e Controle das Interrupções de Serviços de Telecomunicações; • Consulta à sociedade.


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SEÇÃO 2


Alternativa nº 1

Manter a comunicação de interrupções massivas como é feita atualmente

Esta alternativa propõe a manutenção do atual tratamento dado para a forma de informação de interrupções, como já apresentado anteriormente. O benefício claro dessa alternativa está no fato de que evita os percalços de uma alteração de regras e os custos daí derivados.

Todavia, mantêm-se os problemas que afetam a comunicação das interrupções atualmente, como a falta de clareza e desatualização das regras, a morosidade da divulgação ou até a ausência da informação sobre interrupções de serviços que afetam de forma significativa a sociedade. A falta de uma informação precisa e tempestiva contribui para a insatisfação dos usuários e o aumento de reclamações do serviço. Além disso, entende-se que a falta de clareza das regras contribui para a tomada de decisões discricionárias, refletindo na abertura de processos administrativos em desfavor das prestadoras, seja pela Anatel, seja por órgãos de defesa do consumidor.

É importante frisar que não basta apenas comunicar a existência da interrupção, mas é fundamental que essa comunicação alcance o destino desejado (os usuários afetados, as demais prestadoras e a Anatel) de forma rápida e precisa. Caso contrário, não haverá eficácia na comunicação. Ademais, o uso de meios pouco eficazes, além de não atender o objetivo que se pretende com a comunicação, gera custos desnecessários ao serviço.


Benefícios Custos


administrativos decorrentes de uma alteração normativa

Demora da informação, prejudica a tomada de decisão por parte da Anatel

Prestadoras Não se observam benefícios para

esse segmento.

Mantêm-se os elevados custos decorrentes dos meios de divulgação atuais, que são pouco efetivos

Insatisfação dos usuários afeta a imagem das prestadoras

Consumidores Não se observam benefícios para

esse segmento

A ausência de informações claras e precisas impossibilita a tomada de decisão por parte dos usuários


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Alternativa nº 2

Reformular a forma e os meios de comunicação de interrupções massivas

Esta alternativa defende a atualização do processo de comunicação das interrupções, com a inclusão de prazos claros e meios de comunicação que atinjam todo o universo de usuários, levando a informação sobre as interrupções ocorridas nos serviços, de forma mais rápida e efetiva.

É notório que as regras existentes já não atendem à dinamicidade do setor e os anseios da sociedade em geral. Assim, essa alternativa propõe a introdução de meios mais eficazes de comunicação, como, por exemplo, o Call Center e a Internet, possibilitando que a informação sobre interrupções que ocorrem nos serviços de telecomunicações cheguem ao usuário de forma rápida, precisa e atualizada. Cabe destacar que a proposição de utilização desses meios, não tem o viés de inviabilizar ou inibir a utilização de outros meios que se mostrem mais efetivos, se as condições assim exigirem.

Ademais, a alternativa prevê a definição de prazos objetivos de comunicação das interrupções, que sejam efetivos e factíveis, introduzindo previsibilidade e clareza das regras.

Ainda, ao atualizar toda a sistemática de divulgação das interrupções, com a introdução de meios de comunicação integráveis às plataformas de gerenciamento das redes das prestadoras, estima-se maior sinergia nos processos internos das prestadoras, possibilitando maior rapidez e precisão na troca das informações e garantindo que a informação sobre os eventos cheguem aos interessados num tempo reduzido e com atualizações periódicas.

Assim, esta alternativa possibilita a uniformização das regras de interrupções para todos os principais serviços de interesse coletivo, refletindo em maior transparência, rapidez e efetividade da comunicação das informações junto aos usuários, bem como em maior previsibilidade para o setor.

Como desvantagem dessa alternativa, estão os custos decorrentes da alteração normativa. Todavia, entende-se que essa desvantagem será rapidamente superada pela eliminação dos custos atuais de divulgação das interrupções, em decorrência da simplificação e modernização dos processos envolvidos.

Resumo da Análise de Custos e Benefícios Benefícios Custos

Anatel Recebimento de informações com

mais agilidade e clareza Custos administrativos referentes à

alteração normativa

Prestadoras

Redução de custos decorrentes do aprimoramento das formas de divulgação das interrupções.

Previsibilidade das regras

Custos referentes à alteração normativa.

Consumidores Clareza e transparência. Recebimento de informações com

mais agilidade e clareza Não se observam custos para este segmento.


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SEÇÃO 3

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA

Apesar da importância da comunicação das interrupções dos serviços de telecomunicações para a transparência das informações e a tomada de decisões por parte dos usuários, das prestadoras interconectadas à rede interrompida e da Anatel, em especial das interrupções massivas, observa-se que o processo de comunicação atualmente vigente mostra sinais de pouca efetividade no atendimento das necessidades do setor de telecomunicações.

Conforme restou demonstrado, as regras existentes já não refletem os anseios do setor e da sociedade, devido à falta de uniformidade e de clareza, bem como pela falta de efetividade dos meios utilizados para a comunicação ao público em geral.

A atualização da sistemática de divulgação das interrupções, com a introdução de meios de comunicação integráveis às plataformas de gerenciamento das redes das prestadoras, como o Call Center e a Internet, além de garantir maior rapidez, precisão e atualização das informações, refletindo em maior transparência aos usuários, estimula a integração e a sinergia de todo o processo interno relacionado às interrupções.

Assim, a proposta em pauta, ao tempo que se possibilita a redução de custos de divulgação por meio das formas de comunicação tradicionais, que se tem mostrados pouco efetivos, estimula o aperfeiçoamento de meios de comunicação mais eficientes ao propósito que se espera.

Pelos motivos expostos, entende-se que é necessária a reformulação das regras relacionadas à comunicação das interrupções de serviços de telecomunicações, motivo pelo qual se optou pela Alternativa nº2 – Reformular a forma e os meios de comunicação de interrupções, que, segundo entendimento desta área técnica, dá melhor tratamento ao problema levantado, atendendo aos objetivos e as premissas definidas.

Tema 04: Ausência de critérios objetivos para avaliar as interrupções

SEÇÃO 1



As redes de telecomunicações são constituídas por uma infinidade e complexidade de equipamentos, sistemas, plataformas, e recursos tecnológicos (Hardwares e Softwares), que permitem que o serviço seja disponibilizado ao usuário, no lugar em que este escolhe, para usá-lo no tempo em que deseja, utilizando os meios que dispõe. À medida que a demanda pelo serviço cresce, cresce também a complexidade da rede, que tende a se tornar mais robusta, com sistemas redundantes e caminhos alternativos que visam à proteção desta contra as interrupções na prestação do serviço. Apesar de sua robustez, as redes de telecomunicações são passíveis de falhas que podem, no limite, resultar numa interrupção do serviço, cujo impacto dependerá do grau de hierarquia do elemento de rede que venha a apresentar a falha e do grau de redundância programada na rede.

Os gráficos abaixo mostram a quantidade e a duração das interrupções durante o ano de 2013, nos serviços de telefonia fixa e móvel, em cada uma das unidades federativas, com base nas informações enviadas pelas prestadoras à Anatel.

Número de Interrupções e Tempo médio de duração das interrupções, por UF - STFC (2013)

(Fonte: Sistema de Informações Sobre Interrupções do STFC – SISI, em agosto de 2014)


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Número de Interrupções e Tempo médio de duração das interrupções, por UF - SMP (2013)

(Fonte: Sistema do SMP, em agosto de 2014)

Embora a regulamentação vigente estabeleça regras de comunicação (ao público em geral) das interrupções dos serviços de telecomunicações, como também de devolução de valores aos assinantes que tiverem o serviço interrompido, ela não dispõe de critérios objetivos para avaliar o real impacto das interrupções na sociedade, de forma a assegurar se a prestadora atende aos pressupostos da regularidade e a continuidade dos serviços, previstas na LGT, nos contratos de concessão e termos de autorização.

Essa questão da regularidade e continuidade ainda carece de adequado tratamento, sendo um dos fatores que tem levado a dificuldades na interpretação da lei e da regulamentação, implicando, em alguns casos, em decisões díspares.

Sem adentrar em discussões sobre o que são os serviços públicos e como a componente de regularidade e continuidade se insere nesse contexto, o fato é, como já mencionado, que as redes de telecomunicações estão sujeitas a falhas e tais falhas podem levar a interrupções dos serviços. Dada essa característica intrínseca às redes de telecomunicações, o que deve ser avaliado é em qual medida as falhas que levem a interrupções de serviços são suportáveis ou não dentro de um critério de razoabilidade. Imaginar que uma rede de telecomunicações deva estar 100% disponível não se mostra tecnicamente razoável, assim como uma rede que esteja 50% disponível não contempla a questão de prestação adequada do serviço, principalmente com relação à regularidade e continuidade.

Dessa forma, a definição de critérios claros pode dirimir as dúvidas interpretativas que giram entorno dos conceitos de regularidade e continuidade, e possibilita o estabelecimento de metas mensuráveis para o acompanhamento efetivo das interrupções e


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da prestação dos serviços de telecomunicações.


A ausência de critérios e limites objetivos impossibilita o acompanhamento efetivo das interrupções dos serviços de telecomunicações e, consequentemente, impedem uma adequada avaliação da regularidade e da continuidade do serviço.


Dotar a regulamentação de critérios claros e objetivos de avaliação das interrupções dos serviços de telecomunicações, considerada a premissa de regularidade e de continuidade na prestação dos serviços de telecomunicações.


• Alternativa nº 1: Não estabelecer critérios objetivos para avaliação das interrupções de serviço • Alternativa nº 2: Definir critérios e limites objetivos para avaliar as interrupções de serviço


• Prestadoras dos Serviços de Telecomunicações • Assinantes e usuários • Anatel


• Transparência e Previsibilidade das regras • Estabilidade Regulatória • Melhoria contínua dos serviços de telecomunicações • Atender ao disposto na LGT (Lei 9472/1997), art. 79, nos Contratos de Concessão e Termos de Autorização


• Reuniões com as Prestadoras no âmbito do processo de Acompanhamento e Controle das Interrupções de Serviços de Telecomunicações • Consulta à sociedade


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SEÇÃO 2


Alternativa nº 1

Não estabelecer critérios objetivos para avaliação das interrupções de serviço

A escolha desta alternativa representa a manutenção do status atual, o que evita os

percalços de uma alteração de regras e os custos administrativos daí derivados. Como desvantagem da alternativa destaca-se a manutenção do cenário de dúvida

quanto à efetiva regularidade e continuidade na prestação dos serviços, levando a interpretações diversas e decisões discricionárias. Outra problemática está na impossibilidade de trazer efetividade para as ações da Agência na busca da melhoria contínua da prestação do serviço, principalmente em municípios que se apresentam mais críticos, onde a prestação dos serviços é deficitária em decorrência da precariedade das redes de telecomunicações ali instaladas, seja pelas condições geográficas desfavoráveis, seja pela desatualização tecnológica, etc.

Ademais, a impossibilidade de se mensurar objetivamente o impacto das interrupções na prestação do serviço prestado, impede que a Agência exija das prestadoras, de forma mais efetiva, ações para melhoria na prestação dos serviços de telecomunicações, principalmente em municípios e regiões com maior incidência e duração de interrupções dos serviços.


Benefícios Custos


administrativos decorrentes de uma alteração normativa

Prejuízo à imagem da Agência pela impossibilidade de dar respostas efetivas às demandas da sociedade

Prestadoras Evitam-se os custos decorrentes de

uma alteração normativa

Ausência de critérios objetivos pode contribuir para a ocorrência de decisões discricionárias

Consumidores Não foram identificados benefícios

para este grupo

Excesso de interrupções pode levar à prestação dos serviços a níveis insatisfatórios


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Alternativa nº 2

Definir critérios e limites objetivos para avaliar as interrupções de serviço

Esta alternativa sugere, visando um acompanhamento efetivo das interrupções que

ocorrem nos serviços de telecomunicações, a introdução de um critério objetivo para a avaliação de tais eventos, sob a ótica da disponibilidade do serviço prestado.

Estudos realizados pela Anatel13, com base nos dados de interrupções cadastrados pelas prestadoras nos sistemas da Agência, demonstraram que a definição de um parâmetro de disponibilidade, que incorpore as variáveis mais relevantes sob o aspecto das interrupções – a quantidade, a frequência e a duração das interrupções – permitiria uma avaliação mais precisa e adequada da prestação do serviço e, consequentemente, conduziria a ações mais efetivas pela Agência, em especial nos municípios e regiões com maior incidência e duração de interrupções dos serviços.

Como os serviços de telecomunicações são de provimento contínuo, a introdução da disponibilidade para a avaliação das interrupções se mostra, a nosso ver, adequado e aderente ao objetivo e premissas estabelecidas, trazendo subsídios para a tomada de decisões pela Anatel na busca da melhoria contínua da prestação dos serviços de telecomunicações. É importante destacar que indicadores de disponibilidade estão diretamente relacionados à realidade técnica do setor, sendo comumente utilizados para avaliar o desempenho dos equipamentos e as redes de telecomunicações.

Ademais, a existência de um critério claro e objetivo de disponibilidade permite pôr fim à discussão quanto ao que é a regularidade e continuidade dos serviços. Dado que existe uma meta estabelecida que considere tanto as limitações intrínsecas das redes quanto às necessidades dos usuários, esta sendo atendida, o serviço está sendo prestado de forma regular e contínua.

Por outro lado, pode haver custos decorrentes da adaptação do setor às alterações regulamentares, principalmente na construção e adequação dos sistemas de controle das interrupções, o que demandaria a necessidade de tempo razoável para efetivar tais adequações.


Benefícios Custos

Anatel

Confere efetividade nas ações da Agência Melhora a imagem da Agência Põe fim à discussões sobre regularidade e

continuidade.

Custos operacionais referentes à alteração normativa e adequação de sistemas internos.

Prestadoras

Transparência e previsibilidade das regras. Permite avaliar preventivamente a

existência de problemas na rede e atuar proativamente nos casos mais críticos

Custos operacionais referentes à alteração normativa

Consumidores Provável melhora da qualidade do serviço Permite comparar a disponibilidade do

serviço entre as prestadoras

Não se observam custos para este segmento

13

Vide “Fundamentação para definição de metas de Disponibilidade do STFC”, anexo ao Informe nº 241/2012-

PBQIQ/PBQI, de 04/05/2012 (pg. 142 a 157, do processo 53500.003965/2010).


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SEÇÃO 3

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA O acompanhamento e controle das interrupções dos serviços de telecomunicações

pelo órgão regulador se amparam (i) na satisfação dos usuários do serviço, (ii) na devolução

de valores aos assinantes que tenham o serviço interrompido; e (iii) no acompanhamento da

regularidade e continuidade dos serviços de telecomunicações, conforme dispõe a LGT, os

Contratos de Concessão e os Termos de Autorização.

Atualmente não existem critérios objetivos para o acompanhamento efetivo das

interrupções e da prestação dos serviços de telecomunicações, o que dificulta o

atendimento pleno das premissas legais e contratuais estabelecidas, principalmente no que

diz respeito à regularidade e à continuidade dos serviços prestados, e, por consequência,

também impede ações mais efetivas, por parte da Agência, visando à redução dos efeitos

das interrupções de serviços na sociedade, em especial nas regiões de maior criticidade.

Considerando que os serviços de telecomunicações são de provimento contínuo,

devendo estar à disposição dos usuários 24 horas por dia, a introdução de critérios objetivos

para avaliar o real impacto das interrupções dos serviços de telecomunicações junto à

sociedade se mostra de grande importância, consideradas as limitações técnicas intrínsecas

às redes de telecomunicações.

Diante deste cenário, a introdução de um parâmetro de disponibilidade permitirá o

acompanhamento contínuo da prestação do serviço, com foco na eficiência das redes de

telecomunicações, e estimulará ações permanentes por parte da prestadora, na prevenção e

correção de problemas que geram interrupções que prejudicam os usuários, impactando na

qualidade do serviço prestado.

Pelos motivos expostos, a Alternativa nº 2 – Definir critérios e limites objetivos para

avaliar as interrupções de serviço – é a que dá melhor tratamento ao problema levantado,

atendendo aos objetivos e as premissas definidas.

Tema 05: Disponibilidade do Telefone de Uso Público - TUP

SEÇÃO 1



Os Telefones de Uso Público (TUP) há muitos anos vem sendo utilizados no Brasil, sendo os primeiros instalados por volta de 1934, na área da Companhia Telefônica do Brasil – CTB. No entanto, o seu uso foi massificado pelas empresas do sistema TELEBRAS que implantaram a solução em todo o país por volta de 1970, adotando uma campânula cujo formato foi apelidado de “orelhão”.

O gráfico abaixo apresenta a evolução da quantidade de TUP para um período de 25 anos até o advento da Lei Geral de Telecomunicações em 1997. Ressalta-se que o período foi caracterizado pela baixa oferta de acessos individuais para a população, além da prestação de um único serviço em maior escala, o de telefonia fixa (STFC), o que reforça a importância dos TUP para a população, à época.

Figura 1 – Quantidade de TUP entre 1972 e 1997 (fonte: Relatório Anual da Anatel para 2013 – Dados Retrospectivos)

Em 1997, houve a revisão do modelo de telecomunicações no Brasil com a entrada em vigor da Lei nº 9.472/1997 - Lei Geral de Telecomunicações – LGT, e a criação da Anatel. A Lei, em seu art. 79, §1º dispôs o seguinte: “As obrigações de universalização são as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais de interesse público”. A Lei também estabeleceu que as referidas obrigações fossem objeto de metas periódicas, conforme plano específico elaborado pela Anatel.

Nesse sentido, o TUP tem sido um importante instrumento de implementação da política pública preconizada pela LGT, a partir do cumprimento das obrigações estabelecidas

0

100

200

300

400

500

600

1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Histórico - Telefone de Uso Público - TUP mil


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no Plano Geral de Metas para Universalização do STFC – PGMU, referentes à disponibilidade de acessos coletivos. Sendo assim, a partir de 1998, a quantidade de TUP passou a variar em função do cumprimento das metas estabelecidas no PGMU, demonstrada no gráfico abaixo, que ilustra os períodos referentes aos três Planos já aprovados.

Figura 2 – Quantidade de TUP entre 1994 e 2015 (outubro).

Observa-se que entre 1997 e 2002 houve um aumento significativo da quantidade de terminais de uso público necessários para o atendimento da demanda pelo serviço, devido às metas de instalação introduzidas pelo PGMU I. No entanto, à medida que foi aumentando a oferta de outros serviços de telecomunicações, como a telefonia móvel e banda larga (fixa e móvel), houve o consequente aumento do número de acessos individuais (fixos e móveis) em serviço, o que contribuiu para que a demanda pelos acessos coletivos apresentasse tendência de queda. Em função disso, a partir de 2006, a meta de densidade de TUP passou a ser reduzida com as revisões do PGMU, chegando aos atuais 4 TUP/mil habitantes/Município14, em consonância com a queda de demanda apresentada para o uso dos TUP, com os recursos sendo alocados em outras metas de universalização.

A queda da demanda pelo serviço pode ser visualizada no gráfico de receitas de TUP ao longo dos anos, que foi reduzida em 96% entre 2004 e 2013, ante uma redução de 33% na quantidade de terminais em serviço no mesmo período.

14

Art. 10, do Decreto n º 7512, de 30 de junho de 2011.

343 367428

521

589

740

909

1.378 1.3671.317 1.317

1.273

1.136 1.142 1.131 1.127 1.103

1.012947

879 870 865

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Telefone de Uso Público - TUP (Milhares)

Fonte: Até 2003, arquivos da Gerência2003-2007 – Sistema SGOU2007-2015 – Sistema SGMU

Sistema Telebrás

LGT 1º PGMU – Decreto 2.592/19982º PGMU – Decreto

4.769/20033º PGMU – Decreto

7.512/2011


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Figura 3 – Receitas advindas de TUP no período de 2004 a 2013 – Fonte: SGMU/Anatel

Nota-se um reflexo da preferência da população por outros serviços de telecomunicações, notadamente o Serviço Móvel Pessoal – SMP, que além de ser um acesso estritamente de caráter individual e que agrega uma grande quantidade de funcionalidades que o TUP não dispõe, com destaque para a mobilidade plena e conexões de dados. Também se ressalta que estudos preliminares apontam que 88% dos TUP estão instalados em áreas com alguma presença do SMP. Quando se compara a prestação do STFC por acesso individual com a prestação pelo TUP, este tem vantagem em relação ao primeiro de permitir certa “mobilidade” ao usuário, desde que haja uma distribuição geográfica adequada dos terminais. No entanto, tal vantagem não existe quando comparado ao SMP, que possui mobilidade plena. Por outro lado, os valores cobrados pelas chamadas do SMP apresentam tendência de queda e já existem muitos planos de serviço acessíveis economicamente para grande parte da população.

A título de informação complementar, baseado no estudo que fundamentou a elaboração de proposta do novo PGMU, para o período de 2016 a 2020, que consta dos autos do processo 53500.022263/2013, algumas conclusões apresentadas estão destacadas, referentes à análise do cenário setorial e das implicações para a oferta do STFC por meio de acessos coletivos:

a) Cenário atual caracterizado por alterações no perfil de consumo, onde a população valoriza cada vez mais as alternativas de comunicação eletrônica que surgiram a partir da massificação da internet;

b) Importância crescente da banda larga, tendo em vista o desejo da população de gerar e consumir conteúdos sob diversos formatos (fotos, áudio, vídeo), juntamente com sua comunicação pessoal;

c) Queda no interesse pelo serviço de telefonia fixa prestado separadamente dos demais;

d) Queda no interesse pela utilização do TUP em função da massificação do serviço de telefonia móvel, que apresenta as funcionalidades atualmente

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

0,00

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1.200,00

1.400,00

1.600,00

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Qu

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$

Receita (Milhões R$) e Quantidade de TUP

Receita TUP

Quantidade TUP


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demandadas pela população, além do serviço possibilitar a mobilidade plena, importantes vantagens em relação ao uso do TUP.

Ademais, no tocante ao tráfego cursado pelos TUP, durante o período de agosto/2012 a maio/2013 foi feita uma análise do grau de utilização dos terminais em todo o Brasil. A partir dos relatórios de chamadas realizadas nos TUP das concessionárias foi observado que as chamadas tarifadas (que geram receita), responderam, em média, por menos de 25% do total, nos últimos seis meses do período analisado. Além disso, cerca de 62% dos TUP processam até 2 chamadas por dia (originadas e recebidas), em média.

Sendo assim, os estudos indicaram que a população está propensa a utilizar o TUP, conforme o modelo atual de prestação, somente quando a sua primeira opção de comunicação não estiver disponível por qualquer motivo, como a falta de carga na bateria, a falta de crédito ou a falta de sinal para o telefone móvel, ou seja, o uso do TUP acaba ocorrendo em situações excepcionais. Adicionalmente, cabe destacar que outros serviços de telecomunicações, além do STFC, vêm sendo ofertados em novas áreas do território nacional em função do cumprimento de políticas públicas e dos compromissos dos Editais de Licitação de radiofrequências.

Em síntese, a alteração no perfil de consumo trouxe implicações importantes para a oferta do STFC por meio do TUP, como a queda na receita e consequente perda de atratividade para as prestadoras, além da redução de atratividade do próprio produto para a população a partir do momento em que ela considera outros serviços mais importantes e adequados às suas necessidades cotidianas.

Por outro lado, existem regiões mais remotas em que a oferta de serviços telecomunicações é menos diversificada que nos centros urbanos com maior concentração populacional. De acordo com o PGMU, aprovado pelo Decreto nº 7.512/2011, todas as localidades com mais de 100 habitantes e determinados locais15 devem dispor de pelo menos um TUP. Para essas regiões, entende-se que o TUP mantém a sua importância para o atendimento da população.

No entanto, cabe destacar que o estudo que fundamentou a elaboração de proposta do novo PGMU apontou que grande parte da população nas regiões mais remotas, que ainda não conta com serviços de telefonia individual e que está localizada dentro do raio de 30 km (trinta quilômetros) a partir da localidade sede de qualquer município, passará a ter atendimento por meio de conexão de voz e dados. Esta obrigação, prevista nos termos dos compromissos de abrangência do Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV-Anatel, tem como data limite 31/12/2015, conforme o seguinte cronograma:

i. 30/09/2014: em pelo menos 30% dos municípios brasileiros;

ii. 31/12/2014: pelo menos 60% dos municípios brasileiros;

iii. 31/12/2015: todos os municípios.

15

Os locais definidos no art. 16 do PGMU são: escolas públicas rurais, postos de saúde públicos, comunidades

remanescentes de quilombos e quilombolas devidamente certificadas, populações tradicionais e extrativistas nas

Unidades de Conservação de Uso Sustentável, postos da Polícia Rodoviária Federal, assentamentos de

trabalhadores rurais, organizações militares das Forças Armadas, aeródromos públicos e aldeias indígenas.


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Do universo aproximado de 40.000 (quarenta mil) localidades atendidas com STFC (individual ou coletivo), cerca de 3.200 (três mil e duzentas) estão localizadas fora da área de implementação das obrigações do supracitado Edital. Ou seja, grande parte das localidades atendidas somente por TUP (aproximadamente 89%) estão localizadas em áreas onde haverá a oferta de conexões de dados e voz individuais, que são alternativas ao uso do TUP, cuja responsabilidade pelo atendimento será da prestadora vencedora do certame, de acordo com a área de prestação correspondente.

Há de ressaltar que, mesmo para essas localidades, atendidas somente por TUP e localizadas a mais de 30 km de uma sede municipal, onde reside cerca de 1% da população, segundo regramento do PGMU, as concessionárias do STFC são obrigadas a oferecer o serviço de telefonia fixa individual, por meio de plano de serviços específicos, nos termos da Resolução nº 622, de 23 de agosto de 2013.

O gráfico abaixo mostra a distribuição das localidades atendidas pelo STFC (individual e coletivo) em relação à área distante até 30 km das sedes municipais onde se aplicam os compromissos de abrangência do referido Edital.

Figura 4 – Distribuição geográfica das localidades do STFC em relação às sedes municipais. Fonte: PRUV/SPR

A título de informação adicional, estudos preliminares que utilizam dados detalhados do SGMU (Sistema de Gestão das Metas de Universalização) e relatórios de predição de cobertura do SMP apontam que 88% dos TUP estão instalados em áreas com nível de sinal adequado para a telefonia móvel. Entretanto, esta Agência sabe que os orelhões ainda caracterizam-se como um aparelho de grande relevância social, especialmente para a população desprovida de recursos para usufruir de outros serviços de telecomunicações presentes em sua região ou em regiões desprovidas de outros serviços.

Uma vez apresentado o histórico da prestação dos serviços de telefonia por meio dos Telefones Públicos e o atual cenário de sua oferta e uso por parte da sociedade, o presente documento passa a apresentar algumas ações adotadas pela Agência, adicionalmente às obrigações previstas nos contratos de concessão e nos regulamentos da Agência, que tem como objetivo principal a melhoria da prestação do serviço aos usuários dos orelhões ainda

2.446; 6% 788; 2%

20.445; 51%

16.727; 41%

Localidades do STFC em relação à distância das sedes municipais (ago/2013)

Atendidas com TUP além de 30 km

Atendidas com indv além de 30 km

Atendidas com TUP dentro de 30 km

Atendidas com indv dentro de 30 km


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na planta, especialmente em localidades onde o orelhão é o único meio de comunicação existente.

Em 2011, após analisar relatos de ações fiscalizatórias, demonstrando o mau estado de conservação da planta de Telefone de Uso Público (TUP) e um substancial aumento na quantidade de correspondências dirigidas a esta Agência, oriundas de Prefeituras Municipais, Câmaras de Vereadores, Órgãos da Justiça, Organismos Representativos da Sociedade, etc, contendo reclamações sobre o estado de conservação e funcionamento dos TUP, a Anatel realizou reunião com todas as concessionárias para apresentar a situação da telefonia pública e colher os esclarecimentos por parte das prestadoras. Em linhas gerais a Agência destacou o seguinte em relação ao cenário observado:

i. TUP em mau estado de conservação;

ii. Falta de manutenção preventiva;

iii. TUP inoperantes por vários dias consecutivos, principalmente em localidades remotas;

iv. Dificuldades para a abertura de solicitações de reparo pelos usuários;

v. Sistema de supervisão Remota (SSR) com pouca atualização tecnológica;

vi. Falta de procedimento das operadoras para controle e acompanhamento do funcionamento da planta de TUP.

É oportuno enfatizar que o SSR, onde estão as informações referentes ao status de funcionamento dos TUP, possui algumas limitações técnicas, como a não detecção de todos os problemas relacionados à fruição do serviço e a checagem do funcionamento por ciclos, de modo que não há o registro do exato período de indisponibilidade do TUP. Entretanto, a partir dos dados do SSR, um panorama de disponibilidade dos TUP pode ser obtido e assim foi feito.

Em julho de 2011, a área técnica extraiu um relatório contendo os TUP operacionais em cada Estado e constatou um cenário insatisfatório, caracterizado por uma quantidade considerável de terminais inativos. Tal situação não se mostrou como uma ocorrência pontual, mas se tornou constante ao longo do tempo, sem qualquer intervenção das concessionárias para contornar o problema.

O gráfico abaixo mostra as informações do SSR sobre a disponibilidade de TUP referentes a julho/2011, para as concessionárias Oi, Sercomtel e Algar, sendo os dados da Telefônica e da Embratel de setembro/2011, todos divulgados em comunicados da Agência para o público, à época.


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Figura 5 – Disponibilidade de TUP por UF e Embratel16

(EBT) em julho/2011. Fonte: Anatel.

Após as reuniões com as concessionárias para prestar os esclarecimentos pertinentes, a Anatel determinou que todas elas apresentassem planos de ação para a normalização da telefonia de uso público, composto de ações para a melhoria das condições de prestação do STFC por meio dos TUP. O plano deveria prever a vistoria de toda a planta de TUP, com foco na garantia de fruição do serviço, além de atuar na conservação e higienização dos terminais.

Uma vez apresentados e aprovados os planos, a Anatel realizou uma série de atividades de acompanhamento e fiscalização com o objetivo de averiguar o cumprimento das ações propostas pelas concessionárias e tomar as medidas cabíveis para cada caso, tendo sido acordado com as empresas duas métricas para o acompanhamento do desempenho alcançado: 90% de disponibilidade dos TUP nas localidades com mais de 300 habitantes e 95% nas localidades atendidas somente com TUP. A seguir, é apresentada uma síntese dos resultados.

OI

Diante do baixo desempenho e não descumprimento da meta, a OI propôs uma medida compensatória que consistia na gratuidade de chamadas locais originadas nos TUP e destinadas a acessos do STFC, pelo período que os TUP estavam sem funcionamento adequado17.

Posteriormente, a Anatel realizou duas outras medições que indicaram que, em 2 (dois) meses, de 6 (seis) Estados que se encontravam fora das metas, 2 (dois) permaneceram

16

A taxa de disponibilidade da Embratel é referente a todo o Brasil. 17

As medidas constaram do Despacho nº 5508/2012/SUN/SPB, de 24/08/2012.

99%44%

58%91%

53%76%

99%98%98%

51%97%

98%98%

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75%77%

61%95%

52%98%

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61%89%

70%98%

50%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ACAL

AMAPBACEDFES

GOMAMGMSMTPAPBPEPI

PRRJ

RNRORRRSSCSESPTO

EBT

TUP Ativos - julho 2011


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abaixo dos patamares estabelecidos. Tal resultado sinalizava uma clara evolução em comparação com o cenário existente antes da atuação da Agência.

De um modo geral, observou-se um aumento significativo da taxa de disponibilidade dos TUP, a partir da execução do plano de ação, principalmente em Estados das regiões Norte e Nordeste. Também é possível observar que, durante a execução dos planos de ação, houve o aumento constante da quantidade de Estados com taxa de disponibilidade maior ou igual a 90% no período de junho/11 a dezembro/2012 e taxas maiores ou iguais a 95% nas localidades atendidas somente por TUP, conforme os gráficos abaixo.

Figura 6 – Evolução do cumprimento do plano de ação pela OI – Fonte: COUN/SCO

TELEFÔNICA

A Anatel considerou satisfatório o resultado, onde houve melhora tanto na taxa de disponibilidade geral por Estado, que estava em 93% no final de 2012, quanto para as localidades atendidas somente por TUP (74%no final de 2012). Ademais, como medida complementar, foi definido que a concessionária melhorasse os procedimentos adotados a fim de alcançar os percentuais mínimos de 90% para todo o estado, 95% para as localidades atendidas somente por TUP e 90% para o município.

Figura 7 – Evolução do cumprimento do plano de ação pela Telefônica – Fonte: COUN/SCO18

18

Processo nº 53500.021197/2011-15, fl.208.

70%

94% 94% 94% 92% 92%95% 95% 95% 94% 93%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

set/11 out/11 nov/11 dez/11 jan/12 fev/12 mar/12 abr/12 mai/12 jun/12 jul/12 ago/12 set/12 out/12 nov/12 dez/12

Índice de Disponibilidade da Telefônica - Plano de Revitalização da Planta de TUP


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EMBRATEL

Após a análise das ações realizadas pela concessionária, em 2012, a Anatel concluiu que os resultados foram insatisfatórios, sendo também determinada a gratuidade para as chamadas originadas em seus TUP com a utilização do CSP 21 e a disponibilidade mínima de 95% a partir de 31/12/201219. Em janeiro de 2013, após a realização de várias atividades de fiscalização em campo, a Anatel considerou que as determinações foram cumpridas e que a prestadora deveria garantir a manutenção do patamar mínimo de 95% de disponibilidade dos TUP instalados em localidades atendidas somente por TUP.

Figura 8 – Evolução do cumprimento do plano de ação pela Embratel – Fonte: COUN/SCO20

SERCOMTEL E ALGAR TELECOM

Ressalta-se que os TUP destas concessionárias representam cerca de 2% do total e a taxa de disponibilidade vem se mantendo dentro das metas operacionais estabelecidas para as demais prestadoras.

Diante dos resultados obtidos com os planos de ação para melhoria da taxa de disponibilidade dos TUP, outras ações foram realizadas, como a substituição de terminais obsoletos, principalmente naqueles Estados com os piores resultados.

Por outro lado, foram identificados alguns pontos de melhorias a serem perseguidos no acompanhamento da disponibilidade do TUP, quais sejam:

Necessidade de haver o monitoramento por município, a fim de evitar resultados onde a meta de disponibilidade no Estado fosse alcançada focando os esforços nos municípios de maior concentração dos TUP, em detrimento de municípios menores;

Ao invés de efetuar a medição em uma data específica do mês, por exemplo, o último dia, utilizar várias medições intermediárias com o objetivo de evitar a contaminação do resultado por eventos esporádicos, revertendo o foco das ações de

19

As medidas constaram do Despacho nº 3126/2012/SUN/SPB, de 20/04/2012 20

Processo nº 53500.021196/2011-62, fl.297.

50%

59%

74%71%

81%85% 85%

95%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

set/11 out/11 nov/11 dez/11 jan/12 fev/12 mar/12 abr/12 mai/12 jun/12 jul/12 ago/12 set/12 out/12 nov/12 dez/12

Índice de Disponibilidade da Embratel - Plano de Revitalização da Planta de TUP


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acompanhamento e controle no desempenho e não mais em conformidade.

NOVAS AÇÕES

Não há dúvida de que os planos de ação para a normalização da planta de TUP foram fundamentais para a melhora do índice de disponibilidade da telefonia de uso coletivo em todo o Brasil entre o final de 2011 e o último trimestre de 2013. No entanto, após o encerramento dos mesmos, pelos anos subsequentes, vários Estados passaram a apresentar taxas de disponibilidade menores que 90%, o que levou à necessidade de nova atuação da Anatel perante as concessionárias do STFC. O gráfico abaixo mostra a queda da disponibilidade de TUP geral a partir de outubro/2013.

Figura 9 – Evolução da taxa de disponibilidade geral para o Brasil – Fonte: COUN/SCO

Sendo assim, a Agência solicitou que as concessionárias apresentassem um novo conjunto de medidas para que a disponibilidade retornasse para os patamares mínimos anteriormente estabelecidos nas medidas cautelares. Neste novo esforço, ao analisar o detalhamento por município, foi constatado que alguns estavam muito abaixo do esperado, tendo sido acordado, entre a área de acompanhamento e controle e as empresas, um patamar mínimo de disponibilidade municipal, conforme descrito a seguir, diferenciando-se as concessionárias pelo seu porte, área de atuação e situação atual à época.

Em relação à EMBRATEL, está sendo feito o acompanhamento com vistas à manutenção da meta já estabelecida de 95%, haja vista não ter a condição de atuação em nível estadual e município e sim por localidades.

No tocante à TELEFÔNICA, foi solicitado que a prestadora adotasse medidas para melhorar as taxas de disponibilidade nas localidades atendidas somente por TUP e que a taxa mínima no município fosse de 70% (setenta por cento), além de manter as metas anteriormente estabelecidas. O prazo estimado pela concessionária para o cumprimento das medidas é dezembro/2015. A taxa de disponibilidade para o Estado está adequada.

No caso da OI, foi solicitado que a prestadora adotasse medidas para garantir que as taxas de disponibilidade ficassem aderentes aos patamares mínimos estabelecidos em 2011. Ademais, a taxa mínima por município deveria ser de 50%. Em função do cumprimento insatisfatório das medidas, em 02/02/2015, foi exarada outra determinação da Agência21 no seguinte sentido:

21

Despacho nº 565/2015-COUN/SCO.


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Que a OI mantenha uma taxa de disponibilidade mínima de 90% por UF e 95% nas localidades atendidas somente por acesso coletivo, sob pena de pagamento de multa diária;

Como alternativa ao pagamento da multa, fica facultado à prestadora a possibilidade de oferecer a gratuidade de chamadas originadas nos TUP (local fixo-fixo, LDN fixo-fixo, Fixo-Móvel VC1 e fixo-móvel VC2/VC3) de forma escalonada de acordo com o tipo de chamada, no período de abril/2015 a outubro/2016, em todos os TUP nos Estados em que a meta não for atingida;

As medições para averiguação das taxas de disponibilidade devem utilizar os dados do sistema “Fique Ligado” da Anatel;

Atualmente, existem 14 Estados da área de concessão da OI em que as chamadas locais e LDN originadas em TUP estão gratuitas. Caso a situação persista, as próximas medidas são: em 01/04/2016, as chamadas VC-1 originadas em TUP também passarão a ser gratuitas, e; em 01/10/2016, as chamadas VC-2 e VC-3 passarão a ser gratuitas.

O gráfico abaixo apresenta os últimos dados sobre a taxa de disponibilidade de TUP referentes a outubro/2015. A partir da sua análise, observa-se que 14 Estados apresentam taxas abaixo de 90%, o que reforça a necessidade de acompanhamento constante por parte da Agência. O gráfico também serve de comparativo com os dados referentes a dezembro/2012, época do final do plano de ação para a de normalização da telefonia pública.

Figura 10 – Disponibilidade de TUP por UF e Embratel22

(EBT) em outubro/2015, comparado com dezembro/2012.

22

A taxa de disponibilidade da Embratel é referente a todo o Brasil.

96%

81%

84%

83%

65%

63%

99%

95%

96%

60%

93%

96%

94%

62%

66%

61%

70%

87%

98%

65%

95%

96%

55%

84%

95%

94%

95%

87%

97%

93%

94%

97%

91%

96%

99%

97%

97%

87%

95%

98%

96%

93%

98%

94%

96%

92%

96%

94%

97%

99%

91%

93%

96%

93%

94%

97%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

AC

AL

AM

AP

BA

CE

DF

ES

GO

MA

MG

MS

MT

PA

PB

PE

PI

PR

RJ

RN

RO

RR

RS

SC

SE

SP

TO

EBT

Comparativo de TUP Ativos - DEZ/12 x OUT/15

dez/12

out/15


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Diante do exposto, torna-se imprescindível destacar que a Anatel adotou uma série de medidas nos últimos quatro anos que buscam adaptar a regulamentação, bem como as ações de acompanhamento e controle à realidade da prestação do STFC por meio do TUP. Hoje, a disponibilidade do acesso coletivo é um dos temas mais importantes para o acompanhamento das obrigações de universalização que dizem respeito aos TUP, bem como se tornou uma variável de peso na avaliação do serviço pela população.

A título de informações adicionais, os mapas abaixo ilustram a evolução das taxas de disponibilidade de TUP por UF, antes, durante e depois da implementação dos planos de ação para a normalização da telefonia pública pelas concessionárias do STFC, baseados nos dados do acompanhamento pela Anatel. Observa-se a evolução durante a implementação das ações e em seguida a piora dos índices. A legenda dos mapas é a seguinte:

Os Estados na cor vermelha apresentam disponibilidade menor ou igual a 70%;

Os Estados na cor amarela apresentam disponibilidade maior que 70% e menor que 90%;

Os estados na cor azul apresentam disponibilidade maior ou igual a 90%.

JULHO DE 2011 versus JULHO DE 2012


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OUTUBRO DE 2012 versus DEZEMBRO DE 2012

OUTUBRO DE 2015


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Visto o panorama geral de evolução da disponibilidade por UF, cabe uma informação adicional acerca da situação atual das localidades atendidas somente por TUP, em outubro/2015:

TELEFÔNICA – a taxa de disponibilidade referente às localidades atendidas somente por TUP foi de 88% no mês de outubro, bem abaixo da meta estipulada de 95%.

OI – a taxa de disponibilidade nas localidades atendidas somente por TUP, em outubro/15 também está abaixo da meta, sendo de 86%, conforme o gráfico abaixo.

Fazendo uma avaliação por Estado, somente das localidades atendidas por TUP, em oito deles a disponibilidade foi inferior a 95%, conforme a tabela abaixo:

UF TUP Ativos %

PR 2050 1345 66

CE 3312 2274 69

MA 1975 1386 70

SC 1065 814 76

RS 988 804 81

AM 407 379 93

PI 905 846 93

RR 65 61 94


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EMBRATEL – a taxa de disponibilidade da empresa em outubro/15 foi de 87%. O gráfico abaixo mostra a evolução da taxa à partir de 2014.

Há de se registrar que a análise dos índices de disponibilidade de forma segmentada para as localidades mais remotas sempre foi uma preocupação da Anatel, considerando que a quantidade de TUP instalado nestas localidades corresponde a um pequeno percentual em relação ao total, o que pode incentivar a prestadora a cumprir as metas por UF e deixar o serviço degradado nas localidades remotas, exatamente aquelas que mais dependem do TUP.

Diante de todo o exposto, é importante ressaltar que, durante a aplicação das medidas cautelares, não foi feita a definição de um conceito geral de disponibilidade do TUP, no entanto, cada cautelar trazia os índices a serem alcançados por cada empresa, que foram baseados na quantidade de TUP ativos por Estado ou localidade atendida somente por TUP.

De um modo geral, a taxa de disponibilidade mínima definida como a meta a ser alcançada e mantida foi de 90% por UF e 95% para as localidades atendidas somente por TUP. Recentemente, no acompanhamento das medidas cautelares, a Anatel vem sinalizando a definição de um patamar mínimo de disponibilidade por município, definido separadamente para cada empresa, conforme já mencionado neste documento, no entanto, tal indicador ainda não foi incluído em nenhuma medida cautelar formalmente.


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A ausência de critérios e limites objetivos na regulamentação impossibilita um acompanhamento efetivo da disponibilidade do serviço telefônico coletivo, bem como ações efetivas de enforcement pela Anatel (junto às concessionárias) para reverter eventual queda da disponibilidade do STFC prestado por meio de Telefones de Uso Público (TUP).


Dotar a regulamentação de critérios claros e objetivos de avaliação da disponibilidade de TUP e aumentar a transparência e a participação social.


• Alternativa nº 1: Manter o procedimento atualmente realizado e não alterar a regulamentação; • Alternativa nº 2: Incluir regras específicas referentes à disponibilidade de TUP na regulamentação; • Alternativa nº 3: Não tratar a disponibilidade de TUP, que será considerada de forma global dentro do serviço STFC.

Quais os possíveis grupos afetados?

• Concessionárias do STFC; • Usuários do TUP; • Anatel.

Quais as premissas utilizadas na escolha da alternativa?

• Simplificação e convergência da regulamentação; • Atualização do serviço ao atual cenário do Setor; • Transparência e clareza das regras para a sociedade; • Estabilidade Regulatória.


• Reuniões com as Prestadoras no âmbito do processo de Acompanhamento e Controle; • Consulta à sociedade.


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SEÇÃO 2


Alternativa nº 1

Manter o procedimento atualmente realizado e não alterar a

regulamentação

Essa alternativa é caracterizada pela necessidade de constante elaboração de Planos de ação e publicação de medidas cautelares, a partir do acompanhamento da prestação do serviço. As medidas podem variar de uma empresa para outra ou de um período para outro, o que eleva a complexidade do acompanhamento, cria instabilidade regulatória e não possibilita ganhos da padronização procedimental. Ademais, ressalta-se a importância da divulgação constante de tais medidas para a população afetada. Por outro lado, a alternativa evita os custos inerentes de uma alteração regulamentar.

Mantido o cenário vigente, pautado por níveis insatisfatórios de disponibilidade dos TUP em vários Estados, aos quais se sucedem repetidas elaborações de Planos de Ação (com a eventual determinação de medidas cautelares), fomenta-se um ambiente de insegurança jurídica, na forma de dúvidas referentes às obrigações ou à regulamentação aplicável ao tema, que ensejam o aumento de reclamações e ineficiências nos processos (da prestadora e da Anatel).

Adicionalmente, deve se levar em conta que durante e após o período de aplicação da medida cautelar, a prestadora pode eventualmente deixar de cumprir metas pactuadas o que tende a levar à aplicação de nova medida cautelar, visto que tal medida não tem força regulatória.

Há de se considerar também que o cenário atual de prestação do STFC por meio dos TUP encontra-se caraterizado por uma tendência de redução de demanda e da quantidade de TUP nas áreas de maior densidade populacional. Tal quadro acarreta na diminuição do interesse e esforço das prestadoras em assegurar o pleno funcionamento de sua planta de TUP, em conformidade com os termos previstos na regulamentação. Ainda, cabe acrescentar que, em reuniões com as concessionárias, quando da elaboração da proposta do PGMU, a Anatel deixou claro que é imprescindível a melhora do índice de terminais em funcionamento para atender o atual perfil de uso pela população, além de melhorar o serviço nas localidades mais remotas e áreas rurais.

Tal situação enseja esforços constantes e redobrados no tocante à fiscalização e acompanhamento realizados pela Agência, relativamente à disponibilidade da planta de TUP das concessionárias, bem como os recursos financeiros, materiais e humanos, necessários para assegurar o seu pleno funcionamento em todo o país.

Por outro lado, embora essa alternativa não exija qualquer modificação regulamentar, o que traz maior agilidade para as decisões, principalmente aquelas de caráter emergencial (como foi demonstrado no plano de normalização da telefonia pública nos anos 2011-2012), a adoção reiterada de planos de ação e medidas cautelares implica situação em que condutas uniformes e universais passam a ser impostas às prestadoras mediante decisões administrativas, ao invés de serem determinadas por normas regulamentares, com toda a segurança jurídica que proporcionam.


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Derradeiramente, outra desvantagem decorrente da escolha desta alternativa é a necessidade de procedimentos de fiscalização, acompanhamento e controle complexos, tanto para a prestadora quanto para a Anatel, referentes a cada medida cautelar e suas particularidades, tais como obrigações e prazos diferenciados, gerando o consumo de recursos financeiros, materiais e humanos, que poderiam ser aproveitados de modo mais eficiente.


Benefícios Custos

Anatel

Evita os custos advindos de uma alteração regulamentar.

Maior agilidade e flexibilidade nas decisões.

Mantêm-se os custos operacionais decorrentes da necessidade de procedimentos de fiscalização, acompanhamento e controle complexos, nos quais os recursos envolvidos poderiam ser utilizados de modo mais eficiente.

Os custos operacionais aumentam proporcionalmente ao número de planos de ação e cautelares exaradas, que reiteradamente se repetem.

Maior insegurança jurídica, diante da ausência de normas a balizar os parâmetros adotados nos planos de ação e cautelares.

Ausência de transparência social e perda do controle da sociedade.

Concessionárias

As concessionárias só são autuadas após a instalação (pela Anatel) dos planos de ação/medidas cautelares.

Ausência do controle social.

Mantêm-se os custos operacionais decorrentes da necessidade de procedimentos de fiscalização, acompanhamento e controle complexos, nos quais os recursos envolvidos poderiam ser utilizados de modo mais eficiente.

Maior insegurança jurídica, diante da ausência de normas a balizar os parâmetros adotados nos planos de ação e cautelares.

Ausência de metodologia de multa em processos sancionatórios por se tratar de medidas cautelares.

Usuários do TUP

Assegura a disponibilidade dos TUP após a instalação dos panos de ação, que podem ocorrer a qualquer momento e em lugares específicos.

Menor transparência para a sociedade, devido a ausência de regras que delimitem a obrigação.

Complexidade de entendimento das regras para o caso de reiterados planos de ação e medidas cautelares.

Precariedade do serviço, após o período definido nos planos, devido a falta de continuidade do esforço da concessionária em manter a planta funcionando.


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Alternativa nº 2

Incluir regras específicas referentes à disponibilidade de TUP na

regulamentação

A inclusão de regras de disponibilidade de TUP na regulamentação reduz o risco de

criação de insegurança jurídica, ensejado por um ambiente de implementação de sucessivos planos de ação e eventuais medidas cautelares, uma vez que a normatização do tema pressupõe a realização de ampla discussão com a sociedade em geral e atuação contínua da Agência.

Nesta seara, ressalta-se que, buscando facilitar o entendimento da regulamentação pela sociedade em geral, se encontra em tramitação proposta regulamentar de unificação das regras referentes à disponibilidade de todos os serviços de telecomunicações em um único regulamento, de forma a proporcionar maior clareza e transparência dos direitos e obrigações a serem cumpridas.

Nessa esteira, entende-se que a inclusão de regras referentes à disponibilidade de telefones de uso público (TUP) nessa proposta de Regulamento de Disponibilidade de Serviços de Telecomunicações (no âmbito do Processo 535000026092015-33), possibilitaria uma maior compreensão do contexto regulatório, pois todas as regras que dizem respeito ao tema, independente do serviço ou do tipo de acesso utilizado - individual ou coletivo, ficarão centralizadas num único ato normativo.

Quanto às desvantagens dessa alternativa estão os custos decorrentes da alteração normativa por parte da Anatel, além da necessidade de adaptação dos sistemas e processos tanto da Agência quanto das Prestadoras de serviços de telecomunicações para se adequarem às novas normas sobre disponibilidade.

Adicionalmente, é importante destacar que, a partir de contribuições recebidas em Consultas Públicas realizadas pela Agência sobre temas referentes ao TUP (Consultas Públicas nº 30/2012, 25/2014, 01/2015), nota-se que o funcionamento dos terminais é uma das principais preocupações apontadas, pois, conforme verificado, os mesmos são demandados em situações de exceção, muitas vezes de emergência. Nesse sentido, a definição de regras claras na regulamentação, específicas sobre a disponibilidade, tanto dos serviços como do TUP, está aderente às perspectivas do usuário levantadas nas consultas.

Em relação aos custos, cabe destacar que os regulamentos de cada serviço já trazem algum regramento referente à disponibilidade ou interrupção, de modo que nos sistemas de acompanhamento da prestadora e da Agência já estão previstos recursos para lidar com tais regras. Sobre os custos das concessionárias, em relação ao reparo e funcionamento dos TUP, não se vislumbra qualquer modificação do que já é exigido no âmbito do acompanhamento e controle, apenas se estabelece os percentuais de disponibilidade esperados.

Ainda, no tocante aos TUP, embora se trate de inovação regulamentar, há de se destacar que, desde 2011, a Anatel já vem realizando o acompanhamento e o controle de sua disponibilidade por meio de planos de ação, cuja principal ferramenta é o sistema de supervisão do TUP (SSR). Entretanto, esse sistema apresenta limitações que dificultam a operacionalização de métodos relativamente aprimorados de avaliação da disponibilidade, que poderiam ser superadas com uso de medidas complementares pelas prestadoras, como


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por exemplo, visitas periódicas aos TUP (única maneira de verificar a higienização e conservação física do terminal).

Há de se destacar que o estabelecimento de regras específicas de disponibilidade do TUP não visa demandar sistemas de acompanhamento mais robustos que os atuais, nem processos operacionais que elevem os custos de manutenção da planta de TUP, mas sim, visa introduzir maior transparência das ações das prestadoras e a melhora contínua do serviço de telefonia coletiva prestado aos usuários.


Benefícios Custos

Anatel

Simplificação de processos internos. Maior segurança jurídica



Custos extras específicos para melhoria da medição da disponibilidade de TUP.

Concessionárias Simplificação de processos. Custos referentes à adaptação de

sistemas de TI e processos internos às novas regras e exigências.

Usuários do TUP

Maior facilidade para o entendimento das regras de disponibilidade de TUP.

Não foram verificados custos.

Alternativa nº 3

Não tratar a disponibilidade de TUP, que será considerada de forma global

dentro do serviço STFC.

Esta alternativa parte da premissa de que o tratamento da disponibilidade é realizado

somente para os serviços de telecomunicações de forma global. No caso do STFC, o cômputo das metas de disponibilidade levaria em consideração os acessos individuais e coletivos. Nesse sentido, não há o que se falar em regras específicas de disponibilidade para o TUP. Observa-se aqui o tratamento uniforme e convergente para todos os serviços envolvidos, incluindo o STFC prestado por meio do TUP, o que acaba por refletir na simplificação de processos de controle da disponibilidade (nas prestadoras e Anatel).

Entretanto, tendo em vista que a atual quantidade de TUP em serviço é insignificante em relação ao total de acessos dos serviços de telecomunicações de interesse coletivo (menos de 0,5%), uma análise da disponibilidade de forma global (acessos individuais e coletivos) acaba por mascarar os resultados para o TUP, à medida que os dados referentes aos acessos coletivos ficam diluídos nas informações referentes aos acessos individuais fixos e móveis. Tal fato pode ser constatado também, mesmo quando se considera somente o STFC, tendo em vista que a quantidade de TUP corresponde a cerca de 2% dos acessos.


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Tal fato é um importante obstáculo para qualquer análise voltada especificamente para o TUP, o que está em desacordo com as atividades de acompanhamento da disponibilidade do TUP realizadas pela Anatel desde 2011 e também não está alinhado com o cenário setorial que apresenta a tendência de redução na quantidade de terminais nos próximos anos.

Ademais, esta alternativa abre a possibilidade das prestadoras negligenciarem a manutenção dos TUP - com evidentes prejuízos para as regiões que dependem exclusivamente desse tipo de serviço - e mesmo assim, conseguirem cumprir nessas regiões os indicadores especificados. É importante enfatizar que o prejuízo potencial é significativamente maior para os usuários residentes nas localidades atendidas somente por TUP, bem como daqueles localizados próximo aos locais rurais23 atendidos nos termos do Decreto nº 7.512/2011.


Benefícios Custos

Anatel

Redução dos custos relacionados ao acompanhamento e controle.


Maior dificuldade para análise e acompanhamento da disponibilidade específica de TUP, resultando em custos extras.

Risco potencial de aumentar a quantidade de TUP inoperantes.

Concessionárias Redução de custos decorrentes

da simplificação dos processos.

Maior dificuldade para acompanhamento da

disponibilidade e para análise de atuação específica nos TUP, resultando em custos extras e maior ineficiência.

Usuários de TUP

Não foram verificados benefícios.

Potencial degradação geral do STFC prestado por meio do TUP;

Maior prejuízo para os usuários residentes em localidades atendidas somente por TUP;

Maior prejuízo para os usuários residentes próximos a locais rurais atendidos por TUP.

23

Decreto 7.512, de 30/06/2011, art. 16.


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SEÇÃO 3

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA O atual cenário de utilização dos Telefones de Uso Público – TUP apresenta as

seguintes características: i) tendência de redução de demanda nos locais de maior concentração populacional; ii) queda substancial de receitas para as prestadoras; iii) maior oferta de serviços de telecomunicações em áreas mais remotas (onde há maior dependência do TUP) e iv) tendência de adequação da quantidade de terminais em serviço à demanda nos próximos anos. Tal realidade provocou um cenário de desestímulo das prestadoras em investir em ações de manutenção dos orelhões, o que aumentou consideravelmente o volume de reclamações da sociedade em geral, inclusive por parte do Ministério Público. Diante dessa situação, a Anatel viu-se obrigada a estabelecer mecanismos para o acompanhamento da disponibilidade da planta de TUP.

Diante da ausência de um regramento específico na regulamentação referente às obrigações de disponibilidade da planta de TUP, a Anatel definiu algumas metas operacionais a serem cumpridas pelas concessionárias por meio de planos de ações e medidas cautelares. Conforme já demonstrado neste Relatório, os resultados das medidas foram bem satisfatórios à medida que, ao final dos prazos estabelecidos, houve melhora significativa dos níveis de disponibilidade em todos os estados, dentro dos prazos de vigências das cautelares. Entretanto, a constatação de deterioração do serviço após o término das medidas regulatórias, faz com que a Agência realize um acompanhamento perene das taxas de disponibilidade do serviço de telefonia pública, a fim de garantir que o serviço esteja disponível adequadamente sempre que a população precisar utilizá-lo.

Ademais, a confusão gerada pela diversidade de regras e prazos em diferentes medidas regulatórias prejudica o entendimento do usuário e o exercício pleno de seus direitos, bem como impacta negativamente no acompanhamento e controle das obrigações por parte da Agência, gerando ainda um ambiente de insegurança jurídica para os entes regulados.

Após avaliar detidamente cada uma das alternativas, conclui-se que é importante o estabelecimento de regras específicas na regulamentação para avaliação da disponibilidade da planta de TUP, bem como a consolidação de todas as regras referentes à disponibilidade de serviços de telecomunicações, em prol da simplificação do arcabouço regulatório e para dar maior ênfase à importância do tema de maneira geral.

Pelos motivos expostos, a Alternativa nº 2 – Incluir regras específicas referentes à

disponibilidade de TUP na regulamentação – é a que apresenta melhor tratamento ao

problema levantado e também aquela que está mais aderente ao cenário atual da telefonia

pública no Brasil, dentro dos objetivos e das premissas definidas no presente Relatório de

AIR. Com o intuito de aproveitar os recursos já disponibilizados na Agência e a expertise

adquirida no acompanhamento de obrigações, é interessante que as regras de

disponibilidade de TUP estejam coerentes com as ações que já vem sendo realizadas pela

Anatel em relação ao tema, ao longo dos últimos anos.

Tema 06: Critérios para a Avaliação da Disponibilidade do Telefone de Uso Público - TUP

SEÇÃO 1



Preliminarmente, cabe enfatizar que este Tema está relacionado com a alternativa sugerida neste Relatório para o Tema 05, de modo que o disposto aqui não se aplica integralmente para as demais alternativas já analisadas no referido tema.

A prestação do STFC com acessos coletivos se dá por meio dos Telefones de Uso Público – TUP, os populares “orelhões”, que utilizam uma infraestrutura constituída de uma série de equipamentos e sistemas, reunindo recursos de hardware e software, funcionando de maneira integrada às redes de telecomunicações e atendendo todas as regiões do Brasil, inclusive as áreas rurais e de baixa densidade demográfica. Em linhas gerais, a infraestrutura consiste de um conjunto de milhares de terminais espalhados pelo Brasil24, conectados às centrais da rede do STFC e sendo monitorados por um Sistema de Supervisão Remoto (SSR).

Apesar da sua robustez, a mencionada infraestrutura está sujeita a falhas que podem provocar a indisponibilidade do serviço para a população, além de anormalidades que provocam a perda de comunicação com o sistema de supervisão. Alguns componentes que podem ser causas de falhas são:

a) Originadas no TUP – leitora de cartões, cordão, monofone, visor, interruptor-gancho, teclado, circuitos impressos internos;

b) Originadas na Rede – linha telefônica conectada ao terminal, central telefônica;

c) Sistema de Supervisão – perda de comunicação com o terminal (falha no modem interno).

Em relação ao funcionamento do TUP e a sua supervisão, o Regulamento do TUP, aprovado pela Resolução nº 638/2014, dispõe que:

a) a concessionária do STFC deve manter os seus TUP em perfeitas condições de operação, funcionamento e conservação (art. 3º)

b) o Sistema de Supervisão deve monitorar, em um intervalo não superior a 24 horas, todos os TUP instalados, na planta da concessionária (art. 23, § 1º).

Por sua vez, o Contrato de Concessão do STFC, em sua Cláusula 4.5, estabelece que

24

Pelos dados oficiais, até outubro/2015 encontrava-se em serviço no país 864.927 TUPs (Fonte:

ANATEL/SGMU).


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“A Concessionária se compromete a manter e conservar todos os bens, equipamentos e instalações empregados no serviço em perfeitas condições de funcionamento, conservando e reparando suas unidades e promovendo, nos momentos oportunos, as substituições demandadas em função do desgaste ou superação tecnológica, ou ainda promovendo os reparos ou modernizações necessárias à boa execução do serviço e à preservação do serviço adequado, conforme determinado no presente Contrato”.

Conforme já apresentado de forma mais detalhada, na introdução do Tema 05, a demanda pela utilização do TUP pela população vem caindo ao longo dos anos, o que se reflete diretamente na queda de receita do serviço, potencializando o desinteresse das concessionárias em manter a infraestrutura do serviço em plenas condições de operação e levando a Agência a aumentar os esforços de acompanhamento e fiscalização da disponibilidade dos TUP.

Nesse sentido, em julho de 2011, a Anatel apresentou para as concessionárias uma série de evidências observadas em relação às condições de operação e funcionamento dos TUP e solicitou que essas executassem planos de ação para a normalização da telefonia pública, de modo a reverter o cenário de degradação em que o serviço de telefonia pública se encontrava à época. Desde então um conjunto de práticas foram adotadas para o acompanhamento do cumprimento dos planos de ação e, após esses, para garantia da disponibilidade de TUP em geral. As principais são:

a) A disponibilidade de TUP é calculada para cada Estado (UF) com base na quantidade de TUP ativos e o total de TUP instalado;

b) Para as localidades atendidas somente por TUP, a disponibilidade é calculada com base na quantidade de TUP ativos nas referidas localidades em relação ao total de TUP instalado para cada Estado;

c) As metas operacionais estabelecidas foram 90% para a disponibilidade no Estado e 95% para a disponibilidade nas localidades atendidas somente por TUP;

d) As informações utilizadas no cálculo da disponibilidade advêm do SSR, sendo utilizados os dados encaminhados pelas concessionárias do STFC periodicamente (diariamente ou duas vezes por semana);

e) Para as concessionárias que possuem uma quantidade reduzida de terminais, devido à menor área de atuação, o cálculo é consolidado para todo o Brasil e não por Estado, mantendo as metas operacionais mencionadas na alínea c, (por exemplo, a Embratel);

f) A partir do momento em que a meta deixa de ser cumprida, é determinado um prazo para que a concessionária atue e restabeleça os limiares mínimos estabelecidos.

O cumprimento insatisfatório do plano por parte das concessionárias OI e Embratel ocasionou a aplicação de medidas cautelares, conforme já detalhado no Tema 05. O acompanhamento do cumprimento do plano se deu por meio dos dados do SSR, que apresenta algumas limitações, como:

a) Não detecção de algumas falhas, por exemplo, problema no visor;

b) Não identificação do momento exato da falha do terminal;


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c) Pode ocorrer de terminais ativos serem considerados como em manutenção em decorrência de ineficiências da rede da prestadora;

d) Não identificação do estado de conservação e higienização do terminal.

Entretanto, apesar das limitações, os dados do SSR permitem obter uma visão geral da rede de TUP, sendo um recurso fundamental de gestão da disponibilidade dos terminais, visto que seria impraticável a visita in loco da Anatel a todos os TUP do país.

De um modo geral, a partir da execução do plano de ação foi observado um aumento significativo da taxa de disponibilidade dos TUP, principalmente em estados das regiões Norte e Nordeste. Também foi possível observar o aumento constante da quantidade de estados com taxa de disponibilidade maior ou igual a 90% no período de junho/11 a dezembro/2012 e taxas maiores ou iguais a 95% nas localidades atendidas somente por TUP.

Os indicadores operacionais de disponibilidade foram estabelecidos para o acompanhamento e controle das atividades dos planos de ação e mantidos, nos anos subsequentes, como referência para o acompanhamento do serviço prestado, bem como para novas medidas cautelares, a serem aplicadas para o caso de queda na disponibilidade dos TUP.

Embora a regulamentação vigente estabeleça que os TUP devam ser mantidos em perfeitas condições de funcionamento, operação e conservação, ela não dispõe de critérios objetivos para avaliar o real impacto da degradação do serviço de telefonia pública para a sociedade.

Tendo em vista a possibilidade da ocorrência de falhas, que podem afetar significativamente ou mesmo interromper a prestação do STFC por meio do TUP, deve ser avaliado qual o percentual de TUP em manutenção deve ser considerado satisfatório dentro de um critério de razoabilidade. Por questões técnicas, não há como exigir ou assegurar que todos os TUP estejam funcionando ininterruptamente, como também não parece razoável que o serviço possa ser prestado em condições adequadas com uma grande quantidade de terminais em manutenção.

Diante do exposto, a definição de critérios claros e objetivos na regulamentação pode dirimir as dúvidas interpretativas quanto à adequada conservação e preservação dos TUP, além de possibilitar o acompanhamento efetivo da disponibilidade do serviço de telefonia pública, em atendimento ao disposto na regulamentação, nos contratos de concessão e na LGT.


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A ausência de níveis mínimos de disponibilidade de TUP na regulamentação dificulta a atuação da Agência e favorece a queda de qualidade do serviço.


Assegurar que os TUP apresentem níveis adequados de disponibilidade.


• Alternativa nº 1: Manter os critérios e limites para a avaliação da disponibilidade de TUP atualmente adotados pela Agência;

• Alternativa nº 2: Redefinir os critérios e limites para a avaliação da disponibilidade de TUP, com base em melhorias das práticas já adotadas pela Agência.


• Concessionárias do STFC • Usuários de TUP • Anatel


• Transparência e Previsibilidade das regras • Estabilidade Regulatória • Melhoria contínua dos serviços de telecomunicações • Atender ao disposto na LGT, no Contrato de Concessão do STFC e na regulamentação.


• Reuniões com as Prestadoras no âmbito do processo de Acompanhamento e Controle das Interrupções de Serviços de Telecomunicações • Consulta à sociedade


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SEÇÃO 2


Alternativa nº 1

Manter os critérios e limites para a avaliação da disponibilidade de TUP

atualmente adotados pela Agência Esta alternativa pressupõe que a regulamentação deverá conter um conjunto de

dispositivos que incorporem as práticas atualmente utilizadas no acompanhamento da disponibilidade de TUP, incluindo a definição dos indicadores e das metas a serem cumpridas. Conforme fora mencionado no decorrer do Tema 05, a incorporação de tais critérios e limites na regulamentação reflete em maior segurança jurídica para as situações em que houver questionamentos acerca da correta fruição do serviço.

Como vantagem, destaca-se que a metodologia utilizada já apresentou resultados satisfatórios quando da execução do plano de revitalização da telefonia pública nos anos de 2011 a 2012, quando houve uma melhora significativa da disponibilidade em todos os estados e nas localidades atendidas somente por TUP. Além disso, a facilidade de compreensão das metas e do indicador, como também a facilidade de coleta dos dados e o baixo custo para obtenção dos mesmos, uma vez que eles são disponibilizados pelo SSR, são destaques positivos. Além disso, utilizando a mesma metodologia dos últimos anos, se estabelece uma estabilidade dos critérios ao longo do tempo, o que permite a formação de série histórica dos dados e uma análise voltada ao desempenho de cada prestadora.

Outra vantagem ao adotar essa alternativa é que, em face ao reaproveitamento dos processos e recursos existentes, referentes ao acompanhamento da disponibilidade de TUP já adotados, tanto da Anatel quanto das prestadoras, as adaptações às novas regras seriam limitadas.

Apesar das vantagens supracitadas, destaca-se que o fato de a forma de cálculo do indicador ser feito por Unidade da Federação (UF) limita sobremaneira a atuação da Agência na melhoria da qualidade sob a ótica dos municípios, o que se mostra uma desvantagem considerável da alternativa. Explica-se: Em princípio, mesmo existindo uma meta voltada para as localidades atendidas somente por TUP, a granularidade por UF (do indicador) abre a possibilidade de negligenciamento da manutenção dos TUP em determinadas regiões, com evidentes prejuízos para aquelas que dependem exclusivamente desse tipo de serviço, e mesmo assim, os indicadores serem cumpridos. É importante enfatizar que o prejuízo potencial é significativamente maior para os usuários residentes nas localidades atendidas somente por TUP, bem como daqueles localizados próximo aos locais rurais25 atendidos nos termos do Decreto nº 7.512/2011.

Essa preocupação fica evidente com os dados de outubro de 2015, que mostra que em torno de 1.136 (um mil, cento e trinta e seis) municípios apresentaram disponibilidade abaixo de 50%, sendo que a maioria se concentra na Região Nordeste, seguido da Região Sul. O estabelecimento de metas por município poderia reverter tal situação. Na próxima alternativa é apresentada uma fotografia da disponibilidade da planta de TUP, numa visão municipal.

25

Decreto 7.512, de 30/06/2011, art. 16.


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Benefícios Custos

Anatel

Fácil adaptação de processos e recursos à nova regra;

Facilidade no acompanhamento, controle do serviço e atuação da Agência;

Custos decorrentes da alteração normativa;

Risco potencial de não dar resposta adequada em regiões de baixa densidade de TUP, pelo fato da meta ser por UF.

Concessionárias

Facilidade de adaptação de processos e recursos à nova regra;

Maior segurança jurídica; Simplificação de processos.

Custos referentes à alteração normativa e adaptação de processos.

Usuários de TUP

Garantia de uma qualidade mínima no serviço telefônico de uso coletivo;

Aumento do controle a participação social.

Potencial prejuízo para os usuários residentes em localidades atendidas somente por TUP;

Potencial prejuízo para os usuários residentes próximos a locais rurais atendidos por TUP.

Alternativa nº 2

Redefinir os critérios e limites para a avaliação da disponibilidade de TUP,

com base em melhorias das práticas já adotadas pela Agência; Esta alternativa, como o próprio título sugere, busca aproveitar as vantagens

existentes na alternativa anterior e melhorá-la ao adicionar outros critérios que possibilitem maior eficiência no acompanhamento da disponibilidade de TUP, além de reduzir o impacto da principal desvantagem da alternativa anterior que é a granularidade utilizada no cálculo da disponibilidade, que é feito somente por UF.

Tendo em vista a importância do serviço de telefonia pública nas localidades menores e mais remotas, além daquelas atendidas somente por TUP e os locais rurais, é necessário que se busque o estabelecimento de regras que garantam que tais áreas tenham uma disponibilidade de TUP adequada às suas necessidades, comparável às áreas mais populosas. Conforme já mencionado, o cálculo feito somente com base em toda a UF permite o cumprimento das metas de disponibilidade, mesmo que regiões com pouca quantidade de terminais sejam negligenciadas pelas concessionárias. Isso pode ocorrer devido à concentração dos TUP em áreas de maior densidade demográfica. O gráfico abaixo mostra que a distribuição dos TUP está diretamente relacionada com a densidade populacional e a maior quantidade de terminais, mais de 80%, está concentrada nas sedes municipais, que representam um pouco mais de 13% do total de localidades e ocupam uma pequena extensão geográfica.


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Figura 1 – Distribuição dos TUP em localidades sede municipal e não sede

Com o objetivo de analisar a granularidade no nível de município para o cálculo da

disponibilidade de TUP, foram levantados alguns dados referentes ao acompanhamento da disponibilidade municipal. Conforme já mencionado no Tema 05, a Anatel vem sinalizando a necessidade das concessionárias manterem um nível de disponibilidade para cada município. Os gráficos abaixo apresentam a quantidade de municípios divididos de acordo com a taxa de disponibilidade observada para outubro/2015. Partindo da análise dos dados para todo o Brasil, observa-se que 80% dos municípios apresentam uma disponibilidade de TUP de pelo menos 50%.

Figura 2 – Disponibilidade de TUP no Brasil

Após realizar a mesma análise para as cinco regiões geográficas brasileiras tem-se um

claro descolamento em relação ao observado para o país como um todo. Os gráficos abaixo tem o objetivo de mostrar as diferenças regionais em relação à disponibilidade de TUP por município. A partir dos gráficos pode ser observado que a região Nordeste apresenta os

13,37%

87,23%83,96%86,63%

12,77%16,04%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

Quantidade deLocalidades

População TUP

Distribuição da População e TUP entre as Localidades Sede e não Sede

Sedes Municipais

Outras

0% 2%4%

7% 8% 9% 9%12%

17%

34%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Disp (0-10)

Disp(10-20)

Disp(20-30)

Disp(30-40)

Disp(40-50)

Disp(50-60)

Disp(60-70)

Disp(70-80)

Disp(80-90)

Disp(90-100)

Brasil


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piores índices, seguida das regiões Sul e Norte. Por sua vez, as regiões Sudeste e Centro-Oeste são aquelas que apresentam os melhores índices.

1% 3%9%

14% 15% 15% 13% 11% 9% 9%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Disp (0-10)

Disp (10-20)

Disp (20-30)

Disp (30-40)

Disp (40-50)

Disp (50-60)

Disp (60-70)

Disp (70-80)

Disp (80-90)

Disp (90-100)

Nordeste

57% dos municípios

2% 4% 7% 6% 6% 7% 9% 7%17%

37%

0%

20%

40%

60%

Norte

77% dos municípios

0% 0% 0% 0% 0% 1% 4% 8%20%

67%

0%10%20%30%40%50%60%70%

Centro-Oeste

100% dos municípios


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Figura 3 – Disponibilidade de TUP municipal por Região

Tendo como objetivo melhorar a granularidade do cálculo de disponibilidade do TUP

e, ao mesmo tempo, aproximar as regiões com os piores resultados daquelas que apresentaram os melhores índices, a partir da análise dos dados apresentados anteriormente, conclui-se que o índice de 70% de disponibilidade mínima por município se mostra adequado. A título de informação adicional, atualmente existem 2.097 (dois mil e noventa e sete) municípios com taxa inferior a 70%, sendo 1.258 (um mil, duzentos e cinquenta e oito) na região Nordeste, o que corresponde a 60% do total de municípios enquadrados na mesma situação em todo o Brasil (vide o gráfico abaixo).

0% 1% 4% 8% 10% 12% 13% 17% 18% 16%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Disp (0-10)

Disp(10-20)

Disp(20-30)

Disp(30-40)

Disp(40-50)

Disp(50-60)

Disp(60-70)

Disp(70-80)

Disp(80-90)

Disp(90-100)

Sul

76% dos municípios

0% 0% 0% 0% 0% 1% 2%11%

24%

62%

0%

20%

40%

60%

Sudeste

100% dos municípios


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Figura 4 – Municípios com disponibilidade de TUP menor que 70% por Região

Diante do exposto, um dos pontos de melhoria da presente alternativa é estabelecer

a meta de disponibilidade municipal mínima de 70%, de forma escalonada em etapas intermediárias anuais, iniciando com 50% no primeiro ano. Tal regra serve de estímulo para aumentar a quantidade de TUP operacionais nos pequenos municípios, com reflexo nas localidades menores e mais afastadas dos grandes centros urbanos. Com base nos dados atuais, esta abordagem atingiria diretamente mais de dois mil municípios, sendo a maioria localizada na região Nordeste.

Cabe destacar, que os dados necessários para o cálculo da meta de disponibilidade municipal já se encontram disponíveis no SSR atualmente em operação, não havendo necessidade de investimentos adicionais para tal alteração.

Nessa esteira, a alternativa prevê que o acompanhamento da disponibilidade de TUP continue sendo feita mensalmente, com base em amostras mais aderentes à realidade do serviço prestado. Quanto à meta, a proposta é que seja anual, em aderência às metas de disponibilidade definidas para os serviços. Entende-se que a definição da meta anual possibilita um prazo para haver a normalização da prestação do serviço nas áreas onde houver a degradação do indicador.

Em relação ao encaminhamento dos dados para o SSR, conforme já mencionado na introdução deste tema, o Regulamento do TUP prevê que todos os TUP sejam monitorados em um intervalo máximo de 24 horas. Ou seja, diariamente, deve ser conhecido o status de cada terminal. Nesse sentido, essa alternativa prevê a monitoração diária dos TUP pelo SSR, garantindo que o cálculo da disponibilidade mensal possa ser realizado com base na fotografia diária, possibilitando uma visão mais precisa da disponibilidade do serviço, o que também representa uma vantagem em relação ao acompanhamento que ocorre atualmente.

A desvantagem desta alternativa, assim como na alternativa anterior, são os custos referentes à adequação dos processos/sistemas e à alteração normativa, haja vista que as obrigações estão sendo inseridas na regulamentação.

Por fim, é importante destacar que, embora a definição de uma meta de disponibilidade por município seja um importante avanço em relação à alternativa anterior, existe a preocupação de algumas localidades e locais rurais serem negligenciados pelas prestadoras, mesmo com o cumprimento das metas. Ressalta-se que, a regulamentação

Norte; 176; 8%

Nordeste; 1258; 60%

Centro-Oeste; 28; 1%

Sudeste; 54; 3%

Sul; 581; 28%

Municípios com Disponibilidade menor que 70%


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vigente prevê obrigações que permitem a atuação da Agência nesses casos, o que minimiza o risco de sua ocorrência. Para reforçar tal entendimento, torna-se importante destacar o disposto no artigo 25 do Regulamento de TUP: “Em caso de inoperância do TUP por período superior a 30 (trinta) dias, em localidades e locais em que o STFC seja prestado somente por meio de acesso coletivo, considerar-se-á o local ou a localidade não atendida pelo serviço”. Outra forma de atacar o problema também foi avaliada, qual seja a definição de metas no nível de localidade do STFC. No entanto, tal solução acarreta maiores custos tanto para a Anatel quanto para as prestadoras, em função de procedimentos de fiscalização e acompanhamento mais complexos. Sendo assim, a definição de metas no nível de município mostra-se, atualmente, mais adequada, pois possibilita mitigar a preocupação apresentada com custos menores para todos os envolvidos, o que é cada vez mais importante para um serviço que vem apresentando significativas quedas de receita e demanda, além de alinhada com a formatação atualmente proposta para o acompanhamento de disponibilidade para os serviços de telecomunicações. Ademais, possibilita maior controle e participação da própria sociedade.


Benefícios Custos

Anatel

Maior eficiência para o acompanhamento da disponibilidade de TUP, com ênfase nos municípios de menor densidade demográfica;

Potencial aumento da quantidade de TUP ativos nas localidades menores e remotas, em comparação com a alternativa anterior.

Custos referentes à alteração normativa;

Custos operacionais referentes à adaptação de sistemas de TI e processos de acompanhamento.

Concessionárias

Facilidade de adaptação de processos e recursos à nova regra;

Maior segurança jurídica; Simplificação de processos.

Custos operacionais referentes à alteração normativa, adequação de processos internos e sistemas;

Usuários de TUP

Garantia de uma qualidade mínima no serviço telefônico de uso coletivo.

Potencial aumento da disponibilidade para a população em localidades menores e/ou remotas;

Aumento do controle e participação social.

Não foram identificados custos para este grupo.


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SEÇÃO 3

CONCLUSÃO E ALTERNATIVA SUGERIDA Atualmente, não existem critérios e limites para a avaliação da disponibilidade de

TUP na regulamentação, o que aumenta a complexidade das ações de acompanhamento da

quantidade de TUP ativos em todo o Brasil por parte da Anatel. Nesse sentido, a definição de

critérios objetivos permite uma eficiência maior da Anatel e das prestadoras na

operacionalização dos processos relacionados ao acompanhamento da disponibilidade de

TUP.

Tendo em vista que a infraestrutura de TUP está sujeita a ocorrência de falhas que

podem provocar a indisponibilidade do serviço para a população, além de anormalidades

que provocam a perda de comunicação com o sistema de supervisão, a introdução dos

mencionados critérios é de suma importância para avaliar o real impacto para a sociedade

de falhas ocorridas nos TUP em todo o país, inclusive nas regiões mais remotas.

Nessa esteira, a introdução da avaliação da disponibilidade de TUP na

regulamentação, utilizando indicadores elaborados a partir de dados de fácil coleta e

atualmente disponíveis, permitirá, com um prazo reduzido e baixo custo de implementação,

o acompanhamento contínuo da prestação do serviço, bem como estimulará ações

permanentes por parte da concessionária, na prevenção e correção de problemas capazes

de aumentar a quantidade de TUP em manutenção. Adicionalmente, destaca-se que tal

avaliação ainda é mais importante para aquelas regiões mais dependentes do TUP, como as

localidades entre 100 e 300 habitantes26 e os locais rurais27.

Pelos motivos expostos, a Alternativa nº 2 – Redefinir os critérios e limites para a

avaliação da disponibilidade de TUP, com base em melhorias das práticas já adotadas pela

Agência é a que apresenta o melhor tratamento ao problema levantado, pois apresenta

alguns pontos de melhoria no processo de gestão da planta de TUPs, decorrentes da

experiência adquirida nos últimos anos, possibilitando um acompanhamento mais efetivo da

prestação do serviço telefônico coletivo, nos municípios brasileiros. Ao mesmo tempo, esta

alternativa garante um patamar mínimo de disponibilidade em todos os municípios, com

claro benefício à população mais dependente da telefonia de uso público.

Por fim, para fins de simplificação regulatória, entende-se que as novas regras devem

constar do Regulamento de Disponibilidade dos Serviços de Telecomunicações, nos termos

do disposto neste Relatório.

26

Decreto nº 7.512/2011, art. 15 27

Decreto nº 7.512/2011, art. 16

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ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO · das empresas com as exigências e as expectativas da sociedade. Dentro desta perspectiva, a Anatel vem, desde sua criação, trabalhando para aperfeiçoar