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Administração Pública Aspectos Fundamentais na Formação do Estado Brasileiro. Nascimento e Afirmação da República Brasileira O Brasil e sua Administração Pública: Da República velha aos dias atuais
Aspectos Fundamentais na Formação do Estado Brasileiro Patrimonialismo Conceito: a confusão entre o patrimônio público e privado. No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. Mas é a partir da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática.
PERÍODO COLONIAL E CHEGADA DA CORTE EM 1808 Apesar de na época já existir no Brasil uma administração relativamente aparelhada, é com a transferência da sede do reino para o Brasil que se criam as condições necessárias para constituição de um Estado Nacional. Analisando o período anterior a 1808, Caio Prado Júnior aponta como principais Características da administração colonial: - a centralização, - a ausência de diferenciação (de funções), - o mimetismo, - a profusão e minudência das normas, - o formalismo e a morosidade
Administração Colonial portuguesa
Para Caio Prado Jr. Essas disfunções decorrem, em grande medida, da transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade no imenso território, que constitui um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz.
Administração Colonial portuguesa
Estava organizada em quatro níveis: Instituições metropolitanas, Administração central, regional e local subordinadas ao Conselho Ultramarino. A organização territorial do Brasil dividia-se em capitanias, que eram
as maiores unidades administrativas da colônia( Adm. Privada); Com o fracasso da Administração privada sobre as capitanias a
coroa retoma o controle e institui uma administração central com objetivo de defesa do território, que posteriormente será o vice-reino.
Construção do Estado nacional A base do Estado nacional e todo seu aparato para afirmação da
soberania e ao funcionamento do autogoverno constituíram-se pelo fato da transferência da corte para o Brasil e sua elevação à parte integrante do Reino Unido de Portugal; Os conflitos em matéria fiscal, o retorno a situação de colônia e a
exigência de sua volta à Lisboa colocam o príncipe em oposição aos interesses da metrópole e enseja uma sequencia de atos políticos que culminam na independência.
A transferência da família real cria as condições para a emergência do espaço público e a formação da burguesia nacional;
A instalação da família real e a formação do Reino Unido de
Portugal, Brasil e Algarves e da sua sede na antiga colônia tornam irreversível a restauração da situação colonial e a constituição de um novo Estado nacional.
Construção do Estado nacional
1822: Independência do Brasil 1824: A 1º Constituição do Brasil manteve monarquia como regime
de governo e D. Pedro I como Imperador; Previa 4 poderes político: Poder Executivo, Legislativo, Judiciário e
Moderador; Após 10 anos no poder D. Pedro I abdica do trono em favor de seu
filho D. Pedro II.
Construção do Estado nacional
Período de continua instabilidade política; 1832: reforma constitucional que institui a regência uma; 1841: declaração de maioridade de D. Pedro II; O Imperador passa a se concentrar no exercício do poder
Moderador; Nos útimos 10 anos do Império os conflitos se agravam e exercem
maior pressão sobre o governo.
Construção do Estado nacional
Nesse ambiente político germina o movimento republicano que se dividia em 2 pólos: O Federalismo e o Liberalismo; O Federalismo era protagonizado pelas lideranças políticas de SP e
RGS e pregavam uma maior autonomia regional; Já o Liberalismo era representado pelos políticos do RJ que
defendiam a participação política da população.
A República Velha (1889-1930)
A proclamação da República não alterou profundamente as estruturas socioeconômicas do Brasil imperial. Economia: agrícola, monocultora, latifundiária Mudança do centro dinâmico para a cafeicultura
A República Velha
A República federalista possuía estados descentralizados e politicamente autônomos que consagrou um novo pacto político que acomodava os interesses das elites econômicas do Centro- Sul e do resto do país; A política dos governadores garantia a alternância na
Presidência da República de representantes de MG e SP;
A República Velha
Esse sistema favorecia os chefes locais, ou seja. Os grandes proprietários de terra e as grandes oligarquias; Era um sistema instável, pois o governos estaduais estavam passivos
de serem derrubados e substituídos em função da emergência de novas oligarquias; A quebra do pacto dos governadores por parte de SP abre espaço
para mais uma intervenção do Exército e a revolução de 1930.
A República Velha durou cerca de 40 anos. Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificação da economia, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbanização e pela organização política das camadas urbanas. Novos conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as regiões punham em causa o pacto oligárquico, as eleições de bico-de-pena e a política do café-com-leite.
A “burocratização” do Estado nacional
A revolução de 1930 representou a passagem do Brasil agrário para o brasil industrial; A burocracia está no horizonte da administração pública que se
consolida e atualiza encontrando o seu ponto de inflexão e aceleração na revolução de 1930; A partir desse marco e ao longo do século XX o Brasil empreendeu
um continuado processo de modernização das estruturas e processos do aparelho do Estado.
A “burocratização” do Estado nacional De fato, a partir desse marco e durante a maior parte do século XX, o Brasil empreendeu um continuado processo de modernização das estruturas e processos do aparelho de Estado. Como resposta a transformações econômicas e sociais de largo alcance, esse esforço se desenvolveu ora de forma assistemática, pelo surgimento de agências governamentais que se pretendia fossem ilhas de excelência com efeitos multiplicadores sobre as demais, ora de forma mais orgânica, por meio das reformas realizadas no governo federal, em 1938, 1967 e a partir de 1995.
A “burocratização” do Estado nacional A chamada “Revolução de 1930” representou muito mais do que a tomada do poder por novos grupos oligárquicos, com o enfraquecimento das elites agrárias. Significou, na verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial.
A “burocratização” do Estado nacional
Do ponto de vista econômico o Estado exerce um papel de indutor do desenvolvimento, e do ponto de vista politico havia um quadro favorável a transformação do Estado para atender a esse novo papel; No período inicial houve uma grande concentração de poder nas
mãos do poder Executivo federal em consequência da dissolução do legislativo e criação das interventorias;
A “burocratização” do Estado nacional
Sob o impulso de superação do esquema clientelista e anárquico de administração oligárquica, o governo de Getúlio Vargas iniciou uma série de mudanças que tinham pelo menos duas vertentes principais: - estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, e subsidiariamente promover uma alavancagem industrial; - promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle, notadamente nas áreas de pessoal, material e finanças.
A “burocratização” do Estado nacional
Surgem novos atores sociais e com isso é criado o Ministério do Trabalho, indústria e comércio; Vargas teve uma imagem bifronte, uma face voltada para as
oligárquicas rurais e outra para as massas urbanas; A Constituição de 1934 restabeleceu os direitos e garantias dos
cidadãos, restaurou o poder legislativo e devolveu a autonomia dos estados, porém não devolveu os mesmos níveis de descentralização que vigoraram na República Velha;
A “burocratização” do Estado nacional 1937: Instauração do Estado Novo ; A ditadura fechou o congresso, suspendeu as garantias
constitucionais, centralizou os recursos e outorgou uma nova constituição(dita polaca); Mantém a politica de proteção as matérias-primas exportadas
e cria as bases necessárias da industrialização: a infra- estrutura de transporte, oferta de energia elétrica e a produção de aço;
A “burocratização” do Estado nacional
O governo de Getúlio Vargas inicia uma série de mudanças que tinham por objetivo a superação do esquema clientelista e anárquico de administração oligárquica , além de estabelecer mecanismos de controle de crises e promoção da racionalização burocrática do serviço público por meio da padronização, normatização e implantação de um sistema de controle.
A “burocratização” do Estado nacional De todas as medidas a mais emblemática foi a criação do
Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP . Foi efetivamente organizado em 1938 com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União.
A “burocratização” do Estado nacional
Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as relações entre os grupos sociais ascendentes — a nova burguesia industrial e o operariado urbano
A “burocratização” do Estado nacional
A reforma administrativa do Estado Novo foi o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo e o DASP representou a concretização desses princípios, pois se tornou a grande agência de modernização administrativa; O DASP foi bem sucedido até o início da redemocratização em 1945.
O Nacional desenvolvimentismo “Interstício democrático” A Constituição Federal de 1946 restabeleceu o estado de direito e as
garantias individuais, restaurou a divisão de poderes da República, devolveu a autonomia dos Estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o judiciário e previu a mudança da capital; Criação de 13 empresas estatais (Petrobras e BNDES); 1950: Vargas volta ao poder por via democrática; 1956: É eleito Juscelino Kubitscheck; 1962:Jânio Q./João G.>>Instabilidade política.
O Nacional desenvolvimentismo “Interstício democrático” Esse período se caracteriza por uma crescente cisão
entre a administração direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e controles e a administração indireta/descentralizada que eram dotadas de maior autonomia gerencial e podiam recrutar seus quadros sem concursos.
O Nacional desenvolvimentismo “Interstício democrático”
Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da administração. A administração do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação) apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administração direta; o restante foi aplicado por autarquias, sociedades de economia mista, administrações estaduais e empresas privadas. A coordenação política das ações se fazia através dos grupos executivos nomeados diretamente pelo presidente da República.
O Nacional desenvolvimentismo “Interstício democrático”
Embora tenha havido avanços isolados durante os governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart, o que se observa é a manutenção de práticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia existente, além da falta de investimento na sua profissionalização. A cada de- safio surgido na administração do setor público, decorrente da própria evolução socioeconômica e política do país, a saída utilizada era sempre a criação de novas estruturas alheias à administração direta e o consequente adiamento da difícil tarefa de reformulação e profissionalização da burocracia pública existente
A modernização autoritária
O governo militar realizou com sinais trocados o programa de reformas de base; 1964 revisa o projeto de lei elaborado pela comissão
Amaral Peixoto que resulta na edição do Decreto-Lei 200/1967. O mais ambicioso empreendimento para a reforma da administração pública federal;
A modernização autoritária Seu estatuto básico prescreve cinco princípios fundamentais: - o planejamento (princípio dominante); - a expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas), bem como de órgãos independentes (fundações públicas) e semi-independentes (autarquias); - a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras; - diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos; - o reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministérios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e Comércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educação e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comunicações, Exército, Marinha e Aeronáutica.
A modernização autoritária Instituiu a Comestra (Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa), presidida pelo ministro extraordinário para o planejamento de coordenação econômica, com o objetivo de proceder ao “exame dos projetos elaborados e o preparo de outros considerados essenciais à obtenção de rendimento e produtividade da administração federal” Do trabalho dessa comissão e das revisões que se seguiram em âmbito ministerial resultou a edição do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal.
A modernização autoritária O Decreto- Lei 200/67
1) do planejamento, da coordenação, da descentralização, da delegação de competência e do controle;
2) Estabelecia a distinção entre a administração direta — os ministérios e demais órgãos diretamente subordinados ao presidente da República — e a indireta, constituída pelos órgãos descentralizados — autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
3) Fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imediata do presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios.
A modernização autoritária
4) Desenhava os sistemas de atividades auxiliares, pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais. 5)Definia as bases do controle externo e interno. 6)Indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos. 7) Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços.
O Decreto- Lei 200/67 A tentativa de modernização do aparelho de Estado,
especialmente a partir dos anos 60 teve como consequência a multiplicação de entidades da administração indireta; Isso resultou no fenômeno da dicotomia entre Estado tecnocrático e
moderno das instâncias da administração indireta e o Estado burocrático, formal e defasado da administração direta, que subsiste mesmo depois da reforma administrativa de março de 1990 A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei no 200 ficou pela
metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se inicia já em meados dos anos 1970, agrava ainda mais a situação da administração pública, já que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno pro- cesso de degeneração
Os programas de reforma pré-Nova República: A desburocratização e desestatização. Decreto-Lei 83.740, de 18 de julho de 1979 (desburocratização) Visavam o aumento da eficiência e eficácia na administração pública e o fortalecimento do sistema de livre empresa Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegiava o usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro pro- grama antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta.
O programa de desestatização visava ao fortalecimento do sistema livre de empresa e tinha os seguintes pressupostos: - organização e exploração das atividades econômicas competem preferencialmente à empresa privada, na forma estabelecida na Constituição brasileira. O papel do Estado, no campo econômico, é de caráter suplementar, e visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado; - o governo brasileiro está firmemente empenhado em promover a privatização das empresas estatais nos casos em que o controle público se tenha tornado desnecessário ou injustificável; - a privatização das empresas estatais, porém, não deverá alcançar nem enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle público, seja por motivos de segurança nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamente condições favoráveis ao desenvolvimento do próprio setor privado nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento
A reforma administrativa da Nova República
O desafio da redemocratização lidava-se com uma severa crise econômica marcada pela crescentes desigualdades sociais, o que dificultava qualquer tentativa de reversão desse quadro; Essa reversão se expressaria na necessidade de tornar o
aparelho administrativo mais reduzido, orgânico eficiente e receptivo às demandas da sociedade;
A reforma administrativa da Nova República
O documento elaborado pela comissão instituída pelo governo SARNEY definiu as seguintes propostas para a reorganização da administração pública:
• Restauração da cidadania; • Democratização da ação administrativa; • Descentralização e desconcentração da ação adm.; • Revitalização do serviço público; • Melhora na alocação de recurso. • Não se concretizou e foi suspensa em 1986. Assembleia Nacional constituinte.
A reforma administrativa da Nova República As tentativas de reforma até 1985 careceram de planejamento governamental e de meios mais eficazes de implementação. Havia uma relativa distância entre planejamento, modernização e recursos humanos, além da falta de integração entre os órgãos responsáveis pela coordenação das reformas. Os resultados dessa experiência foram relativamente nefastos e se traduziram na multiplicação de entidades, na marginalização do funcionalismo, na descontinuidade administrativa e no enfraquecimento do Dasp. Em resumo, a experiência das reformas administrativas no Brasil apresentou distorções na coordenação e avaliação do processo, o que dificultou a sua implementação nos moldes idealizados.
Administração Pública na Constituição de 1988
Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituição de 1988 não deixou de produzir avanços significativos, particularmente no que se refere à democratização da esfera pública. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um maior controle social da gestão estatal, incentivou-se a descentralização político-administrativa e resgatou-se a importância da função de planejamento.
Governo Collor Em 15 de março de 1990, tomou posse o primeiro governo civil eleito pelo voto direto, nos últimos 30 anos, de um século de vida republicana. Para cumprir seus propósitos reformadores criou uma nova moeda, congelou a poupança popular, taxou haveres financeiros e redesenhou a máquina de governo. Em menos de 24 horas, editou 23 medidas provisórias, sete decretos e 72 atos de nomeação, aos quais se seguiram inúmeras portarias ministeriais e instruções normativas autárquicas. Com o objetivo de reduzir a intervenção do Estado na vida social, criou uma série de restrições e regulamentos temporários para que, aos poucos, os cidadãos perdessem a memória inflacionária e pudessem usufruir mais os benefícios decorrentes do exercício das novas liberdades.
A reforma do governo Collor
Objetivo de reduzir a intervenção do Estado na vida social; a necessidade de redefinir o papel do Estado e redimensionar o
tamanho do governo; Não houve um balizamento conceitual;
A reforma do governo Collor Sua reforma administrativa caminhou de forma errática e irresponsável no sentido da desestatização e da racionalização. As medidas de racionalização foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas das extinções tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por exemplo. Muitas das fusões, principalmente de ministérios, não eram convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministérios da Economia e da Infraestrutura) sujeitas a pressões de interesses poderosos, e dificultavam a supervisão que intentavam favorecer. Os cortes de pessoal, desnecessários, se examinarmos a administração como um todo, não trouxeram expressiva redução de custos. A reforma administrativa desmantelou os aparelhos de promoção da cultura e contribuiu ou, pelo menos, serviu de pretexto para a paralisação de todos os programas sociais. Depois do início da crise de seu governo, Collor voltou ao velho sistema de concessões políticas para apoios, desmembrando e criando ministérios.
A reforma do governo Collor Se ela fosse sincera nos seus propósitos poderia, como já vimos, contribuir para a consolidação e universalização do Estado mínimo, e assim assegurar o bem-estar dos cidadãos brasileiros. Na verdade, movida a oportunismo neoliberal e constituída como uma empresa de desmantelamento do setor público, ela produziu uma série de remanejamentos no plano da organização administrativa, desarticulou as estruturas encarregadas de operar políticas compensatórias e em nada contribuiu para a garantia de direitos civis ou de direitos sociais básicos.
A reforma Bresser
Os argumentos e propostas estão resumidos no PDRAE- Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que possuía como proposta explícita inaugurar a chamada Reforma Gerencial do Estado. A presenta entre outros os seguintes pontos:
• Interpretação da crise do Estado; • Classificação evolutiva da Adm. Púb.; • Histórico das reformas no Brasil a partir de 1930; • Diagnóstico da Adm. Púb. Brasileira;
A reforma Bresser Os pilares do projeto de reforma do Estado: Ajuste fiscal duradouro; Reformas econômicas voltadas para o mercado; Reforma da Previdência Social; Inovação dos instrumentos de Políticas Sociais; Aumento da “Governança” (capacidade de implementar de
forma eficiente políticas públicas/capacidade de governo do Estado)
A reforma Bresser Governança X Governabilidade; Mudança no papel do Estado (Menos executor e
prestador direto de serviços e mais regulador, coordenador e provedor) busca-se o fortalecimento das suas funções de
regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
A reforma Bresser
Buscava reforçar a governança — a capacidade de governo do Estado — por meio da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania.
A reforma Bresser
Mudança em três planos: no plano institucional-legal, através da reforma da Constituição e das leis do país; no plano cultural, através da internalização de uma nova visão do que seja a administração pública; e no plano da gestão, onde afinal se concretiza a reforma
A reforma Bresser
Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessário: - a redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão-cliente; - o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e implementação e avaliação de política públicas; - a flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos; - o redesenho de estruturas mais descentralizadas; - o aprofundamento das ideias de profissionalização e de permanente capa- citação dos servidores públicos, ideias que vêm da administração pública burocrática, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas.
A reforma Bresser
AS DIMENSÕES
FORMAS DE PROPRIEDADE
PÚBLICA ESTATAL Designada como propriedade pública/ controle estatal
NÃO-ESTATAL Bens de interesse público
PRIVADA Bens que pertencem a iniciativa privada
A reforma Bresser TIPOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CARACTERÍSTICAS
PATRIMONIALISTA Cargos são prebendas; o público não se diferencia do privado; o aparelho do Estado funciona como extensão do poder do soberano.
BUROCRÁTICA Impera a profissionalização, o mérito, a ideia de carreira, a impessoalidade, a formalidade, o poder racional- legal.
GERENCIAL Orientada pelos valores da eficiência, eficácia e efetividade na prestação do serviço público; Controle social e cultura gerencial das instituições/organizações.
A reforma Bresser NÍVEIS D E ATUAÇÃO DO ESTADO
REPRESENTAÇÃO CARACTERÍSTICAS
CENTRAL OU ESTRATÉGICO Administração direta dos entes federativos: Secretarias/
ministérios
Cabe a formulação, supervisão das políticas públicas. Composta pelos 3 poderes.
DESCENTRALIZADO Administração Indireta: Autarquias, Fundações, SEM e EP.
Responsável por execução das políticas e atividades exclusivas: regulação, fiscalização, etc.
FUNÇÕES NÃO EXCLUSIVAS DO ESTADO
Terceiro setor: ONGs, OCIPs, empresas privadas
Bens que podem ser oferecidos em complementação sob supervisão do estado.
A reforma Bresser
A reforma preconizada pelo PDRAE pode ser interpretada com 5 diretrizes principais: Institucionalização: considera que a reforma só pode ser concretizada
com a alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição Racionalização: que busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de
gastos, sem perda de “produção
Flexibilização: que pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, estabelecendo o controle e cobrança a posteriori dos resultados Publicização: variedade de flexibilização baseada na transferência
para organizações públicas não-estatais de atividades não exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente; Desestatização: que compreende a privatização, a terceirização e a
desregulamentação
Retomando e Aprofundando
O Estado Brasileiro em 1930
• Ausência do Estado Nacional
• Ausência de instituições nacionais
• Comando político das oligarquias estaduais
• Ausência de alternância no poder
• Prática do clientelismo em todos níveis
• Fragilidade das Forças Armadas frente às forças públicas estaduais (RS, MG, SP)
O Governo Provisório As primeiras iniciativas modernizantes
• “O problema do funcionalismo”: A questão do Mérito
• A Comissão de Compras e Materiais
• O aparelhamento das Forças Armadas
• A Problemática Previdenciária
• A ascensão do Corporativismo
Os antecedentes das reformas
A questão dos salários das Forças Armadas A Comissão Mista (Executivo-Legislativo) Destaque: Simões Lopes
Objetivos da Reforma de 1937
A situação de instabilidade política de Vargas nos períodos de 1930/1934 e 1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais rapidamente, conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que pudesse vir a ser uma administração burocrática. Mas, em muitos aspectos, o País ainda era o de antes de 1930. Era necessário dar um salto que pudesse levar a: • organização de um serviço público nacional, com a realização dos primeiros concursos públicos;
• • necessária acomodação mérito & clientelismo; • • necessidade de um equacionamento da questão “pessoal” e do seu impacto
orçamentário e financeiro.CRISE DO CAFÉ
As Reformas
Uma comissão funcionando no Palácio: A Comissão Federal do Serviço Público (PR)
• A inspiração norte-americana
• A Lei de Classificação de Cargos e Salários
• As Comissões de Eficiência
Problemas e Influências nas Reformas
• A contínua criação de novos órgãos para cada novo problema: A influência intelectual do “departamentalismo”
• O impasse com a área econômica (Fazenda)
INFLUÊNCIAS
Administração Científica A Burocracia Weberiana
A Reforma de 1937
• Uma solução centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo • A sobre-centralização inesperada: as funções legislativas e processuais do extinto Congresso • Mais órgãos e mais complexidade • A hiper-centralização na Presidência: pessoal, compras, normas e Orçamento
• A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise fiscal
• Consolidação de uma agenda da administração pública e dos processos de planejamento e orçamento
A Reforma de 1937 - Balanço A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da Criação de um Estado Nacional, que fosse dotado de dotado de um serviço público meritocrático, compatível com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um processo d centralização. A reforma de fato logrou a constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro, com uma iniciante organização burocrática. O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande período de autoritarismo e centralização, levou o serviço público brasileiro a ter forte característica de formalismo excessivo, notando-se também a persistência do clientelismo e do patrimonialismo característicos da República velha.
O processo de redemocratização Com a redemocratização, perdeu-se algo do trabalho de Simões Lopes.
O momentum da reforma foi perdido. Tanto era assim que se considera que as reformas da época de Varas acabaram abortadas, muito embora não tivesse havido um desmonte da administração pública.
• A perda de momentum
• Enfraquecimento mas não desmonte
• A criação da Fundação Getúlio Vargas
• O ciclo dos institutos previdenciários
• A associação do mérito e da modernização com o governo autoritário
As reformas do início dos anos 50
• As novas formas de organização do Estado via empresas estatais
• O Estatuto de Funcionalismo Público de 1952
• A reforma administrativa abortada de 1953
• A criação da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo
• A criação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal
• Os programas de formação em parceria com Universidades Norte-Americanas
As reformas da segunda década dos anos 50
O Prestígio da ADM Indireta • A COSB e Hélio Beltrão: A questão da simplificação
• A CEPA e Simões Lopes
• A gestação do domínio do planejamento
• O Plano de Metas
• Os Grupos Executivos
• O protagonismo do BNDES
• A recorrência do clientelismo
O Breve Governo João Goulart
• O Plano Trienal de Celso Furtado
• O Ministério Extraordinário da Administração
• Mas há a politização da reforma
• Foco em estruturas
• O aprofundamento do clientelismo
A administração pública Antes da Revolução de 1964
• A hiper-centralização no topo do executivo
• A rigidez e inadequação das estruturas
• O fracasso do projeto modernizador • A fragmentação da Administração Direta • A resiliência do clientelismo • A politização da administração
• A mudança inconclusa para Brasília
A reforma prioritária de Castelo Branco Os primeiros momentos
Com os Governos militares, notadamente na década de 60, grande ênfase foi dada ao Planejamento e à estruturação da administração pública. Não houve, no entanto, consenso entre os condutores da reformas da administração pública: Teixeira Dias, Hélio Beltrão e, ainda, Simões Lopes.
• A criação do Ministério Extraordinário do Planejamento e Coordenação Geral
• A convergência entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre este e seu auxiliar
Teixeira Dias)
• A prioridade dada à reforma administrativa pede um novo projeto, mais ambicioso e abrangente
COMESTRA
Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comissão especial (Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande prestígio, pois seu presidente não era o ministro-extraordinário para a Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinário para o Planejamento e Coordenação, Roberto Campos. A Comissão tratou de rever todas as propostas existentes para a área desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitação no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67.
“Embora a constituição tivesse sido promulgada um mês antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinários conferidos pelo Ato Institucional no 4, de 7/12/66, para editá-lo (As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Olavo Brasil de Lima Junior. RSP Ano 49, Número 2, Abr-Jun 1998)”
COMESTRA
Os Melhores e Mais Brilhantes: Simões Lopes, Hélio Beltrão, Carlos Medeiros, Jorge Flores, Arantes, Roberto Campos/Teixeira Dias, representantes das Forças Armadas Três visões em conflito:
• Simões Lopes – Centralidade do DASP • Hélio Beltrão – Descentralização e delegação • Campos/Dias – Instrumentalização
33 reuniões, cinco versões e crescentes impasses
A Visão Prevalente (ASESTRA) Pode-se afirmar que houve uma prevalência das teses de Campos e Dias, tanto que o DASP perde o seu protagonismo centralizador e Beltrão vai para a iniciativa privada. Nota-se a grande preocupação em prestigiar os técnicos em detrimento dos políticos, situação facilitada pela ditadura. Campos e Dias sempre tiveram a preocupação de interação entre planejamento e administração, com o prestígio a um “embrionário núcleo duro” de tomadores de decisão e de formuladores de planos. Os principais pontos da proposta podem ser sintetizados como:
• • A institucionalização do planejamento • • A institucionalização do orçamento programa, com cuidado com a dimensão financeira • • Descentralização e delegação horizontais e verticais • • A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)
ASESTRA
Campos retoma a reforma e cria ASESTRA • O diálogo com os americanos, franceses e ingleses
• O desenho de um “embrionário núcleo duro” • A preocupação com uma composição entre indicados politicamente e os
quadros de carreira
• A permanente preocupação com a interação entre planejamento e administração
Os principais pontos da proposta
• A institucionalização do planejamento
• A institucionalização do orçamento programa
• A dimensão financeira
• Descentralização e delegação horizontais e verticais
• A desenhada simbiose de dois “policy domains”: administração e planejamento
• A reformulação da função controle
• A redefinição do papel do DASP (serviço público da administração direta)
A reformulação do controle
• A divisão do controle interno do controle externo • A criação do controle interno
• A resistência do TCU
• O fim do controle ex-ante
A Entrada de Costa e Silva • A incorporação das propostas de Beltrão
• O alinhamento de Beltrão com Costa e Silva
• O novo texto constitucional e o Decreto Lei 200
• O antagonismo de Beltrão com Roberto Campos
• A visão de Beltrão sobre a Administração Pública
• A ascensão da visão tecnocrática economicista
• A persistência do DASP
Curiosidades (Reforma de 64-67) • A prioridade dada à reforma
• A reforma no Ministério da Fazenda com o apoio da FGV
• A resiliência do DASP
• O paradoxal papel de Beltrão
• A visão estratégica de Campos e Teixeira Dias
• A atualidade da proposta de então
• O diálogo com a comunidade internacional
A Reforma de 1967 - Balanço A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condições para crescer, já que outros países já haviam conseguido conjugar o binômio Administração & desenvolvimento, conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da segunda guerra. Era a prevalência da administração científica. Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da administração federal, criando as condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista.
A reforma investiu fortemente na criação das condições para a descentralização da Administração Direta, passando muitas das funções desempenhadas pelo Estado para sociedades de economia mista e autarquias, mas também desconcentrando atribuições para os Estados Membros e mesmo para municípios.
O esvaziamento do núcleo do estado e a expansão descontrolada da administração indireta, no entanto, foram algumas das consequências negativas da Reforma militar.
Médici/Geisel/Figueiredo
• A ascensão do planejamento
• O declínio e as subordinação e da esfera da administração pública à esfera econômica
• O crescimento da administração indireta • O descontrole da expansão da administração indireta
• A visão de modernização do regime autoritário e a questão da corrupção
• A impossibilidade de accountability em regime fechado
• O esvaziamento da administração direta
• O atrofiamento da comunidade de administração pública (vis a vis o clímax no final dos anos 60)
A questão do mérito
• O abandono do tentativa de se implantar reformas meritocráticas na administração direta: A consolidação da dicotomia direta & indireta
• As diferentes formas de tratamento da questão do mérito na administração indireta
• O desinteresse acadêmico pela administração direta
• A ascensão e consolidação da tecnocracia desenvolvimentista em enclaves: Ilhas de excelência, autonomia e insulamento burocrático
• A falta de estatísticas e de instrumental teórico para analisar, destrinchar e compreender a problemática do mérito
A Volta de Hélio Beltrão (Final do Governo de Figueiredo)
• Beltrão se incorpora ao Ministério da Abertura: Um ministro a serviço da população
• Uma força tarefa a cargo da desburocratização
• A conexão direta com o cidadão e com o empresariado
• O apoio do Presidente e a localização na Presidência
• Simplificação como tarefa permanente e Confiança como premissa da administração
• Beltrão antecipou vários elementos da Nova Gestão Pública, tanto em 67-69 quanto quem 79-82
Fim do Regime Militar: Administração Direta era um quadro desolador
• Ausência de estatísticas
• Proliferação de quadros e regimes
• Desinformação generalizada
• Descontrole e corrupção
• Absoluta predominância dos quadros indicados politicamente, mesmo que técnicos
• Obsolescência do DASP
• Descolamento do debate internacional
Tancredo Neves Presidente
• Beltrão ingressa na Comissão de Transição, possivelmente seria criado um ministério da descentralização
• Blindar e proteger a PETROBRAS
• Aluizio Alves se integra à equipe de Tancredo
• Aluizio Alves convence Tancredo a assimilar Sarney
• Tancredo convida Aluizio Alves a assumir DASP
• DASP é transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública
Sarney Presidente
• Aluizio Alves e Sarney eram velhos conhecidos
• Aproximação Aluizio Alves e João Sayad
• Criação do Grupo de Trabalho da Reforma
• Criação de Sub-Grupos Temáticos
• Participação de acadêmicos, especialistas, Arantes, Vicente Paula Mendes (FJP) e outros
Sarney
Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministério Extraordinário da Administração Pública. O Governo Sarney tentou fortalecer a administração direta, mantendo a descentralização e a delegação, mantendo também a dicotomia entre administração direta e indireta.
São criados neste período a STN, a ENAP, a SEPLAN – PR. Também são criadas importantes carreiras do Serviço Público brasileiro, como as de Gestor, AFC e APO. Iniciam-se também aqui os estudos e projetos para Planos de Carreira e para o Regime Jurídico Único - RJU.
A Administração Pública e a Redemocratização Com redemocratização, antigos debates, antes ocultos na ditadura militar voltam à tona: • Políticos x Técnicos • Democracia x Corrupção x accountability • A revanche dos outros poderes • O contágio da questão previdenciária • A extensão do regime estatutário • O fim das fundações públicas • Mérito versus populismo
A Administração Pública e a Redemocratização - Balanço A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transição democrática, de Crise fiscal do Estado e de Hiperinflação e num Estado inchado, ingovernável, não accountable, permeado por interesses políticos e corporativos. Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático, promovendo a redemocratização do funcionamento da administração pública. A redemocratização do funcionamento da administração pública de fato ocorreu, mas à custa do enrigecimento excessivo, das regras de transição desastrosas e do retorno do formalismo.
Collor de Mello
• A retórica anti-Marajás
• A criação da Secretaria de Administração Federal ligada diretamente ao Presidente
• Downsizing sem planejamento
• O ministério da Economia (Planejamento e Fazenda juntos)
• Desestruturação, descontinuidade e desorganização da memória administrativa
• A retirada do Plano de Carreiras
• A marcha inexorável do RJU - aprovação por consenso em dezembro 90
A descontinuidade das reformas
• A ausência de concursos
• A regeneração interrompida (APO, AFC, EPPGG)
• A problemática re-integração dos colocados em disponibilidade
O Governo Itamar
• A recriação da SAF e o breve experimento da Gestão Erundina/Cahim
• A re-incorporação dos colocados em disponibilidade
• A recomposição salarial
• A Lei 8666
• Os impactos da estabilização macro-econômica: • o fim das mágicas com salários • a clarificação das contas da Previdência
Os Primeiros Passos
• A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado
• O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade, eficiência e mérito
• A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas Constitucionais
• A opção pela estratégia de “constitucionalização”, não de “limpeza” da Constituição
O desenho da Reforma Bresser
• O contato com o debate internacional
• A opção pelo diálogo com os britânicos
• A opção cega pela Nova Gestão Pública
• O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro
• O Plano Diretor da Reforma do Estado
• Estatísticas e transparência
• A retomada parcimoniosa de alguns concursos
O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado
• A delimitação da reforma ao aparato estatal
• A comparação com o mercado de trabalho do setor privado
• A publicação de dados sobre os três poderes
• O conceito de atividades típicas do Estado
• O conceito de público mas não estatal
• Agências Executivas e Organizações Sociais
• A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo
A Reforma Bresser - Balanço
A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão Pública, em voga no Reino Unido. A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da administração pública. Flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal. A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais, principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram pontos negativos dessa importante reforma.
Tipo de Reforma x Regime Político
Ciclo Autoritário Ciclo Democrático
Reforma Burocrática 1937 1988
Reforma Gerencial 1967 1998
O que explica as mudanças
Novas idéias Novo contexto social e econômico Sclerosis (falência) de velhas estruturas Redefinição de como os interesses interagem A ação de empreendedores de políticas públicas
As Reformas dos anos 30
Contexto econômico e social Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado fragmentado – Baixa complexidade
Idéias Reforma orçamentária e do serviço público norte-americano
Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas – exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade
Interesses Classes médias – setores industriais – militares
Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes
As reformas de 1967-Castelo Branco
Contexto econômico e social Polarização política – crise econômica – industrialização e urbanização desequilibradas
Idéias Administração & desenvolvimento – PPBS – UK, US e França
Sclerosis Disfuncionalidade e paralisia da administração federal
Interesses Classes médias – tecnocracia – militares – empresariado moderno
Empreendedores José Nazareth Teixeira Dias
Roberto Campos e Hélio Beltrão
A reforma do Estado da Redemocratização (1988)
Contexto econômico e social Transição democrática – Crise fiscal do Estado–Hiperinflação
Idéias “Progressive Public Administration” – França
Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não accountable
Interesses Administrativistas - Políticos – Outros Poderes – Corporativos
Empreendedores Assembléia Constituinte
Aluisio Alves
Gileno Marcelino
A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
Contexto econômico e social Consolidação democrática – Estabilização macro-econômica – Consenso de Washington
Idéias Nova Gestão Pública – Reino Unido
Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública 1988-1994
Interesses Equipe econômica – Governadores
Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira
O objetivo da reforma
Reforma Visão do problema
1937 Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público meritocrático
1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista
1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático
1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais eficiente
As conquistas de cada reforma Reforma Os pontos positivos
1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro
1967 A criação das condições para a descentralização da Administração Direta
1988 A redemocratização do funcionamento da administração pública
1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal
Os principais problemas das reformas Reforma Os problemas derivados
1937 Autoritarismo e centralização – Formalismo excessivo – Persistência do clientelismo
1967 O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional - A expansão descontrolada da adm. indireta
1988 O enrigecimento excessivo e isonômico - As regras de transição desastrosas – O retorno do formalismo – O desbalanceamento dos poderes
1998 A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais - Sustentabilidade
A Reforma de Bresser
No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
(2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e (3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via emenda constitucional.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Reforça a ideia segundo a qual a organização governamental foi marcada por etapas bem distintas, ressaltando os marcos na administração no governo Getúlio Vargas a partir de 1930, no Governo militar com o decreto-lei 200 de 1967 e a reforma Gerencial dos anos de 1990.
