Artigo Santiago - Comp Texto 3

ARTIGO: PROGRAMA BOLSA FAMLIA ACOMPANHAMENTO FAMILIAR NO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

ISSN 2236-5710 Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 18, n. 63, Jul./Dez. 2013

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PROGRAMA BOLSA FAMLIA: ACOMPANHAMENTO FAMILIAR NO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

BOLSA FAMLIA PROGRAM: FAMILY ACCOMPANYING AT SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

RESUMO

O artigo analisa criticamente os formulrios de Acompanhamento Familiar dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia (PBF) em situao de descumprimento das condicionalidades na Educao. Os acompanhamentos foram realizados no perodo de doze meses (2011-2012) pela equipe tcnica do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), do municpio de Riacho do Jacupe no estado da Bahia. Trata-se de uma pesquisa de anlise documental, com abordagem qualitativa, que explora alguns pontos de discusso em torno dos motivos da baixa frequncia escolar de crianas e jovens beneficirios do PBF e do papel do CRAS no fortalecimento do vnculo familiar com a escola e a comunidade. O estudo sugere que h dissonncias no registro dos motivos da baixa frequncia escolar no Sistema Presena do MEC, o que compromete a acessibilidade, a permanncia e qualidade do ensino, a intersetorialidade e o repasse financeiro s famlias. Ao final, discutem-se os principais desafios da sustentabilidade futura do PBF por meio da articulao em rede, ressaltando a importncia do Acompanhamento Familiar como uma das aes que potencializa o acesso aos servios pblicos e consolida a cidadania.

PALAVRAS-CHAVE: Programa Bolsa Famlia. Acompanhamento familiar. Escola. Intersetorialidede. Condicionalidades.

Maria das Graas de Oliveira Santiago - [email protected] Graduanda em Psicologia, Instituto de Psicologia, Universidade Federal da Bahia. Tcnica do CRAS, Municpio Riacho do Jacupe/Bahia

Maria Vitria de Souza Dantas Gramacho - [email protected] em Psicologia, Instituto de Psicologia, Universidade Federal da Bahia

Maria Virginia Machado Dazzani - [email protected] em Psicologia pela Universidade Federal da Bahia (1994), mestrado em Educao pela Universidade Federal da Bahia (2000), doutorado em Educao pela Universidade Federal da Bahia (2004), ps-doutorado em Psicologia do Desenvolvimento pela Clark University, Estados Unidos (2009-2010). professora Adjunta III do Instituto de Psicologia da Universidade Federal da Bahia. professora do Programa de Ps-graduao em Psicologia/UFBA e do Programa de Ps-graduao em Educao/UFBA. Alm disso, compe a Cmara Bsica de Assessoramento e Avaliao Cientfico-Tecnolgica, na rea de Cincias Humanas e Educao (maro de 2013 a dezembro de 2014).

Artigo submetido no dia 31.07.2012 e aprovado em 01.05.2013

Esta obra est submetida a uma licena Creative Commons


Maria das Graas de Oliveira Santiago, Maria Vitria de Souza Dantas Gramacho, Maria Virginia Machado Dazzani

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1. INTRODUO

Para combater a pobreza, pases da Amrica Latina tm adotado iniciativas estatais para intervir de maneira focalizada na promoo da cidadania, embora seja ela, nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos (apud BICHIR, 2010, p. 116) uma cidadania regulada, que seguiu um padro de polticas sociais de carter regressivo, no perodo autoritrio, at se expandir no sentido de universalizar-se, aps a redemocratizao do pas.

A literatura que aborda temas relacionados aos Programas de Garantia de Renda Mnima (PGRM) diversa e complexa. Especialistas e pesquisadores empenham-se para compreender e problematizar o processo de criao, implementao e efetivao dessa poltica pblica de carter social. Muitos estudos esto centrados no objetivo primordial dos PGRM: romper com o ciclo intergeracional da pobreza e promover a autonomizao das famlias ao ampliar o acesso aos direitos bsicos (sade, educao, renda fixa, trabalho e moradia). A questo das condicionalidades controversa para muitos deles e ser explorada ao longo

ABSTRACT

This paper critically analyzes the Bolsa Famlia Programs (PBF) Beneficiaries Monitoring Family in a situation of non-compliance with conditions in Education. The technical staff of the Social Assistance Reference Center (CRAS) of Riacho de Jacupe, Bahia conducted the follow-ups in the twelve-month period (2011-2012). Therefore, it conducts a documental research that explores some points of discus-sion on the reasons for low attendance of children and young people beneficiaries of the PBF and the role of CRAS in strengthening family ties with the school and the community through home visits to families or through participation in living groups offered by CRAS and municipal projects. Finally, it discusses the main challenges in the future sustainability of Bolsa Famlia through networking and complementary programs aimed at empowering families and individuals.

KEYWORDS: Bolsa Famlia Program. Family accompaniment. School. Intersectorial. Conditions.

deste trabalho.

Antes de iniciar uma anlise especfica dos PGRM, convm conhecer sua origem e o contexto histrico para entender seus condicionantes. A ideia de proporcionar uma renda para todas as pessoas como meio de sobrevivncia antiga. Eduardo Suplicy (2002) destaca essa proposta, feita por Thomas More, em seu livro Utopia, datada em 1516. No entanto, somente com a Speenhamland Law, promulgada na Inglaterra (1795), que possvel falar da origem desse tipo de assistncia

[...] Trata-se do primeiro programa de transferncia de renda conhecido na Europa industrial e que marca uma inflexo na poltica social desenvolvida na Inglaterra desde 1536 sob a vigncia das denominadas Leis dos Pobres. De acordo com Pereira, as Leis dos Pobres formavam um conjunto de regulaes pr-capitalistas que se aplicavam s pessoas situadas margem do trabalho, como idosos, invlidos, rfos, crianas carentes, desocupados voluntrios e involuntrios etc.. Neste contexto, os pobres vlidos eram obrigados a aceitar qualquer tipo de trabalho, a mendicncia era

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castigada e somente os incapacitados tinham direito assistncia social (MONNERAT et al. 2007, p. 1455).

A Lei dos Pobres, de 1834, substitui a Speenhamland Law e, como resultado da concentrao de renda, os governos so forados a intervir, a partir do sculo XIX, no combate e enfrentamento ao ciclo intergeracional da pobreza ou, ao menos, minimizar seus efeitos. Monnerat et al. (2007) discutem a incondicionalidade do direito, considerando as crticas dirigidas aos PGRM levantadas por alguns autores:

Na contramo das crticas s propostas de transferncia de renda aos pobres, Thomas Paine, um dos idelogos da revoluo francesa e pioneiro na formulao de uma renda bsica incondicional, formulou, ainda no sculo XVIII, os argumentos segundo os quais todos teriam direito a usufruir da riqueza de uma nao. Entendeu que a origem da pobreza est na propriedade privada, o que justificaria a implementao de uma transferncia de renda para todos. Entretanto, foi preciso esperar at o sculo XX para que os trabalhadores conquistassem direitos polticos e sociais (MONNERAT et al. 2007, p. 1455).

Eduardo Suplicy, senador da Repblica, autor da Lei n. 10.835/2004, que institui uma Renda Bsica de Cidadania (RBC) incondicional para todas as pessoas no importa sua origem, raa, sexo, idade e condio civil ou mesmo socioeconmica como um direito de todos a participar da riqueza da nao. A Lei institui a implementao por etapas, a critrio do Poder Executivo, iniciando pelos mais necessitados, com a perspectiva de que se torne universal, o que tem sido uma prtica adotada pelo Programa Bolsa Famlia (PBF).

Em seus estudos sobre redistribuio e desenvolvimento por meio da poltica do PBF, Kerstenetzky (2009) salienta que polticas redistributivas de renda tendem a redistribuir menos do que polticas de renda universais porque h uma tendncia de haver menos a ser redistribudo. Nesse sentido, sua anlise tem ressonncia com as ideias de Suplicy. A autora registra que, no mbito nacional, houve um debate pblico em torno de dois pontos de vista em relao s contrapartidas do PBF:

[...] Alguns especialistas insistem que as condicionalidades se relacionam ao princpio de que no h almoo grtis, consequentemente cobrando do governo que monitore a obedincia a elas, excluindo as famlias recalcitrantes. Outros observam que a no obedincia s condicionalidades pode estar relacionada precariedade dos servios sendo, portanto, at certo ponto baseada em raciocnio coerente por parte dos recipientes (KERSTENETZKY, 2009, p. 69).

Lavinas (2000) tem uma viso relativista. Entende que a prescrio das condicionalidades tem potencial para pressionar a demanda dos servios de educao e sade que pode representar aumento na oferta deles. Por outro lado, se traduz na ideia de que, medida que o direito social condicionado ao cumprimento de obrigatoriedades, podem ser ameaados os princpios de cidadania. Outros autores vo dizer que as condicionalidades constituem excelente oportunidade de atacar, de uma s vez, vrias dimenses da pobreza.

Estudos mais crticos que abordam a



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distncia entre teoria e aplicao prtica dos PGRM enfatizam a impossibilidade do cumprimento integral das contrapartidas em razo de os servios de educao, sade, assistncia social, moradia e trabalho serem escassos e precrios, e haver desvio de recursos pblicos e fragilidade institucional dos municpios e estados no exerccio do acompanhamento das condicionalidades. Fato que desmobiliza a erradicao da pobreza e, consequentemente, das desigualdades sociais.

Os Programas de Transferncia Condicional de Renda tm sido amplamente utilizados, especialmente pelos pases em desenvolvimento. Alguns se tornaram fonte de inspirao para os demais, a exemplo do Chile Solidrio (Chile) e Oportunidades (Mxico). Este ltimo conhecido por priorizar o objetivo de longo prazo de acumulao de capital humano e assegurar a frequncia escolar das crianas. O Chile Solidrio concentra-se em famlias em extrema pobreza, disponibilizando, alm das transferncias monetrias, suporte psicossocial. Ambos incorporam a ideia de portas de sada por meio de programas complementares e articulam-se com a rede de proteo social, com o propsito de assegurar outros direitos e romper com o ciclo intergeracional da pobreza, promovendo a emancipao das famlias.

O Programa Bolsa Famlia foi criado em 20 de outubro de 2003, por meio da Medida Provisria n. 132, institudo pela Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo Decreto n. 5.209/2004. Tem por caracterstica principal a transferncia de dinheiro com condicionalidades, propondo-se o enfrentamento da fome e da misria e a emancipao das famlias, embora

tenha dificuldade para efetivar integralmente tais propostas. Suas principais dimenses so: transferncia condicionada de renda, acompanhamento das condicionalidades e articulao de programas complementares. Conectado com os trs nveis de governo por meio de pactuaes, a gesto do PBF exercita duas caractersticas importantes na gesto da poltica pblica: a. descentralizao de recursos e poder; b. intersetorialidade.

Para alcanar seus objetivos, o Governo Federal tem atuado de maneira coordenada nos trs nveis de governo e em diversos setores governamentais e no governamentais, promovendo aes articuladas com outras polticas pblicas, nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao, setor agrrio, trabalho, entre outras. Um estudo feito por Fonseca e Viana (2006) sobre tenses e avanos na descentralizao das polticas sociais revela que o lanamento do PBF se deu antes mesmo de formalizar-se a participao dos demais entes na gesto do programa. Logo, essas pactuaes so consideradas tardias e trouxeram consequncias negativas para todos os atores em virtude de no ter havido planejamento prvio.

Para Senna et al. (2007, p. 90), a descentralizao, a intersetorialidade e o controle social so os principais ncleos ordenadores do processo de implementao que se pretende levar a cabo por intermdio do PBF e das aes complementares. O referido autor aponta o carter estrutural da necessria reforma das polticas sociais brasileiras que urgem pela efetivao plena da rede de proteo social. Para tanto, assevera que estudos de autores como Arretche, 2000; Souza; Carvalho, 1999,



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tm salientado que a descentralizao provocou um aumento da autonomia das instncias subnacionais de governo, favoreceu a ampliao dos espaos de participao e a emergncia de experincias inovadoras em relao aos programas sociais. Ao mesmo tempo, reconhecem que as desigualdades existentes no Brasil se refletem tambm em profundas diferenas nas condies financeiras, polticas e administrativas de estados e municpios, afetando sua capacidade de resposta s necessidades da populao e aos novos papis que lhes so atribudos. Nesse sentido, talvez um dos maiores obstculos seja a persistncia de uma lgica de relacionamento intergovernamental fortemente competitiva, em detrimento de interaes cooperativas (SENNA et al. 2007, p. 91).

Os documentos oficiais do PBF consideram o carter transversal e multidimensional da pobreza; entende que sade e educao so direitos fundamentais e prioritrios a qualquer nao que deseja ver-se desenvolvida. No entanto, a realidade dos servios brasileiros no condiz com as leis arregimentadas pelo referido programa, pondo-o em confronto com os prprios regulamentos e leis. A baixa frequncia escolar, por exemplo, tornou-se um problema recorrente no pas, e a nfase na permanncia de crianas e adolescentes nas escolas faz parte das condicionalidades do Bolsa Famlia, ProJovem Adolescente e Peti (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil).

Destaca-se que o fracasso escolar, observado pelo Estado, em razo da evaso e/ou baixa frequncia, envolve aspectos sociais, histricos e geogrficos. Nos bastidores de muitas histrias, est o preconceito racial e social, alm de estigmas e rtulos. O fracasso no pode ser pensado apartado das condies de

vida da populao, muito menos o Estado deve ser desonerado de suas obrigaes relacionadas aos processos escolares e educacionais (Patto, 1999, p. 163). Ainda sobre essa questo, Conrado Ramos (2011) assevera que Patto se coloca atenta ao carter ideolgico das polticas pblicas atuais, denunciando o quanto elas so

[uma] estratgia ideolgica de legitimao da ordem capitalista que despolitiza a maioria da populao na medida em que o Estado intervencionista escamoteia os direitos civis e polticos de cidadania e desenvolve aes que, longe de atingirem as fontes estruturais da desigualdade social, limitam-se a diminuir os riscos sociais que ela traz (PATTO, 2009, pp. 16-17, apud RAMOS, 2011, p. 514).

Considerando o entrelaamento das reas de educao, sade e assistncia social da poltica do PBF, este trabalho tem como objeto a anlise crtica dos Formulrios de Acompanhamento Familiar do SUAS (Sistema nico de Assistncia Social). Em ateno a esse carter intersetorial, prope-se aqui investigar os Formulrios de Acompanhamento Familiar de Beneficirio do Programa Bolsa Famlia (PBF), em situao de descumprimento das condicionalidades na rea da Educao.

Trata-se de um estudo de anlise documental, com abordagem qualitativa, que explora alguns pontos de discusso em torno dos motivos da baixa frequncia escolar de crianas e jovens do PBF e do papel do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) no fortalecimento do vnculo familiar com a escola e a comunidade. Ao final, discutem-se os principais desafios da sustentabilidade futura do PBF por meio



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da articulao em rede e dos programas complementares que visam emancipao das famlias e dos indivduos. Ressalta-se ainda a importncia do Acompanhamento Familiar como uma das aes que potencializa o acesso aos servios pblicos e consolida a cidadania.

2. OPERACIONALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

A aplicao do PBF prev o repasse mensal de valores em dinheiro para indivduos e famlias inscritas no Cadastro nico (Cadnico), regulamentado pelo Decreto n. 6.135, de 26 de junho de 2007, cuja gesto disciplinada pela Portaria n. 177, de 16 de junho de 2011. O Cadnico um instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de baixa renda, e deve ser obrigatoriamente utilizado para selecionar beneficirios e integrar os programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento desse pblico (BRASIL, 2007).

O PBF prev cinco tipos de transferncia financeira: a) Bsico, de R$ 70,00 pagos apenas s famlias extremamente pobres, com renda per capita igual ou inferior a esse valor; b) Varivel, de R$ 32,00 pagos pela existncia de crianas de 0 a 15 anos na famlia (inclui o Benefcio Varivel Nutriz e Benefcio Varivel Gestante (limitado a cinco crianas por famlia); c) Varivel Vinculada ao Adolescente, de R$ 38,00 pagos pela existncia de jovens entre 16 e 17 anos na famlia. limitado a dois jovens por famlia; d) Varivel de Carter Extraordinrio, com valor calculado caso a caso; e) Benefcio para Superao da Extrema Pobreza na Primeira Infncia (BSP), de R$ 70,00 pagos por pessoa.

O BSP, que comeou a ser pago em maio de 2012, volta-se erradicao da extrema pobreza na primeira infncia (assegura renda mnima de R$ 70,00 por pessoa a todas as famlias do PBF com crianas entre 0 e 6 anos) e compe um dos eixos da Ao Brasil Carinhoso Primeira Infncia do Plano Brasil Sem Misria (BSM). Segundo o Governo, a criao do BSP implica aumento do valor mdio repassado pelo PBF a, aproximadamente, 1,96 milho de famlias beneficirias. Com isso, a estimativa estatal de que haver uma reduo da extrema pobreza em torno de 40% at 2014.

3. ESTRATGIAS PARA REDUO DA VULNERABILIDADE

A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) tm desenvolvido aes interministeriais e com os Estados em busca de uma reduo no agravamento das vulnerabilidades sociais. So as chamadas Mesas de Situao, espaos criados para expor as necessidades/dificuldades dos bens/servios pblicos oferecidos populao, assim como as pactuaes estaduais, em que os Estados se propem a assumir as demandas das famlias e dos indivduos. Estimativas do Censo de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), apontaram a existncia de 800 mil famlias que atendiam aos critrios do PBF, mas no recebiam o benefcio nesse mesmo ano. Localizar essas famlias por meio da Busca Ativa passou a ser a meta do MDS (CAMPELLO, 2012).

Aes esto sendo potencializadas tambm por meio do BSM, que est organizado em trs eixos: garantia de renda, cujo objetivo obter alvio imediato da situao de extrema



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pobreza; acesso aos servios, para melhorar as condies de educao/sade/assistncia e cidadania; incluso produtiva, cujo propsito aumentar as capacidades/oportunidades de ocupao e gerao de renda entre as famlias extremamente pobres (SCHRODER, 2012).

Em maio de 2012, o MDS divulgou o documento Plano Brasil Sem Misria 1 Ano de Resultados, que apresenta dados de todos os eixos de atuao. Sobre o Eixo 1, Garantia de Renda, informou que 687 mil novas famlias extremamente pobres foram includas no Cadnico por meio da Busca Ativa de junho de 2011 a maro de 2012 e j recebem o PBF, o que supera a meta de 640 mil famlias prevista para dezembro de 2012. Dessas famlias, 39% esto em municpios com mais de cem mil habitantes e 75% em centros urbanos. Quatorze por cento das incluses fazem parte de um pblico especfico composto de indgenas, quilombolas, agricultores familiares, assentados, acampados, extrativistas, pescadores artesanais, ribeirinhos, catadores de material reciclvel, populao em situao de rua e outros (BRASIL, Plano Brasil Sem Misria 1 Ano de Resultados, pp. 6-7).

O oramento do PBF aumentou em 40% de 2010 a 2012, passando de 0,38% para 0,46% do Produto Interno Bruto (PIB). Os recursos adicionais destinaram-se ao reajuste dos benefcios e ao aumento do nmero de famlias beneficirias e da quantidade de auxlios por famlia, o que elevou o valor mdio repassado. Em maio de 2012, o PBF atendia a 13,5 milhes de famlias. O valor do benefcio mdio do PBF passou de R$ 97,00 para R$ 134,00, um aumento de 38% com o BSM. Com a ampliao do limite de filhos a serem includos no clculo do benefcio (de trs para cinco crianas/adolescentes por famlia), foi gerado 1,3 milho de novos benefcios, alm do auxlio direto a

gestantes e nutrizes (BRASIL, Plano Brasil Sem Misria 1 Ano de Resultados, p. 8-9).O Eixo 2, Incluso Produtiva, est voltado rea rural e objetiva apoiar as famlias a produzir mais e melhor e comercializar seus produtos. Tambm foi criado o Bolsa Verde, com um milho de atendimentos realizados e benefcios estendidos a 263 mil famlias em extrema pobreza que vivem no campo; foi ainda oferecido o Programa Luz Para Todos e ampliado o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que prev a compra da produo dos agricultores familiares em extrema pobreza (BRASIL, Plano Brasil Sem Misria 1 Ano de Resultados, p. 16).

O Eixo 3, Acesso a Servios, trata da expanso das redes de proteo bsica e especial de assistncia social, que envolve a ampliao da oferta de cofinanciamento para servios, a construo de CRAS/CREAS, a implementao de equipes volantes e de CRAS Itinerantes (lanchas e barcos) para chegar populao extremamente pobre, e novos Centros de Referncia Especializados para Pessoas em Situao de Rua e vagas de acolhimento para pessoas nessa situao. Espera-se um reforo na rea educacional por meio do Programa Mais Educao.

A meta do BSM concentrar a expanso do programa em escolas nas quais a maioria dos estudantes seja membro de famlia beneficiria do PBF. Em 2012, mais de 33 mil escolas aderiram ao Mais Educao, das quais 17 mil (53%) contam com grande parte de estudantes do PBF. Como educao e sade so reas que se interpenetram, pontua-se a expanso das Unidades Bsicas de Sade, iniciada em 2011, com o repasse de recursos federais aos municpios (BRASIL, Plano Brasil Sem



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Misria 1 Ano de Resultados, p. 28-29).

4. MTODO

Nesta investigao, a escolha pela anlise dos Formulrios de Acompanhamento Familiar (FAF) fundamentou-se nos pressupostos da pesquisa qualitativa, na qual o fator determinante na seleo dos objetos de estudo a sua relevncia ao tema da pesquisa; eles no so selecionados por constiturem uma amostra estatisticamente representativa da populao geral (Flick, 2009, p. 96). Nesse sentido, a amostra foi dimensionada de modo a permitir a saturao terica e a subsequente compreenso da produo simblica e subjetiva desenvolvida na relao estabelecida entre a escola, o CRAS e as famlias beneficirias do PBF.

4.1. ParticipantesComps a amostra um total de 65 FAF dos beneficirios do PBF, em descumprimento de condicionalidade em Educao. No municpio pesquisado, h 37 escolas municipais, 13 privadas e seis estaduais, um CREAS e um CRAS, com psicloga, estagiria de psicologia e duas assistentes sociais, responsveis pelas visitas domiciliares que resultaram nos referidos formulrios. Com base nos critrios de amostragem qualitativa, os documentos deste estudo correspondem subamostra dos relatrios (foram excludos 11 formulrios de Busca Ativa do inqurito quantitativo por no atenderem estrutura da anlise das condicionalidades). A suficincia da amostra foi atingida a partir do quinto formulrio, quando se verificaram incoerncias de informaes registradas no Sistema Presena, do MEC, e no Sicon (Sistema de Condicionalidades), do MDS.

4.2. Instrumento e procedimentos de

coleta de dadosEste trabalho teve como objeto a anlise crtica dos Formulrios de Acompanhamento Familiar (SUAS), dos beneficirios do Bolsa Famlia em situao de descumprimento das condicionalidades na educao. Pretendeu explorar alguns pontos de discusso em torno dos motivos da baixa frequncia escolar de crianas e jovens do PBF e do papel do CRAS no fortalecimento do vnculo familiar com a escola e a comunidade.

O estudo sugere que h dissonncias no registro dos motivos da baixa frequncia escolar no Sistema Presena do MEC. Tais dissonncias foram identificadas por meio da visita tcnica da equipe do CRAS, na poca da realizao do Acompanhamento Familiar. Essas dissonncias constituem graves entraves implementao do SUAS, pois comprometem a acessibilidade, a permanncia e qualidade do ensino, bem como o repasse financeiro s famlias, e tocam em um dos principais eixos do recente processo de reforma das polticas sociais brasileiras: descentralizao e intersetorialidade.

Diante desse cenrio, algumas perguntas so necessrias para ampliar a discusso em torno do alcance, da efetividade e da qualidade das aes previstas pelo PBF, em consonncia com outras prticas. Questiona-se, ento, como o programa pode responder a essas incoerncias sistmicas e s demandas emergentes das famlias e dos indivduos por meio dos programas complementares nos nveis federal, estadual e municipal, a fim de que sua efetividade ultrapasse a garantia de uma renda mnima e possa, alm de tudo isso, estimular o pblico-alvo a acessar direitos bsicos, de forma permanente e satisfatria.

O material emprico utilizado foi submetido



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leitura transversal, para permitir a integralidade de cada acompanhamento e a identificao das unidades temticas feita por meio do processo de categorizao. Indicativas das vrias dimenses presentes nas narrativas das famlias e da equipe tcnica do CRAS, essas unidades formam os dois eixos de significao da anlise, que buscou discutir os motivos da baixa frequncia escolar das crianas/jovens do PBF e suas implicaes prticas no benefcio, na convivncia sociofamiliar, no rendimento e na evaso escolar. O Termo de Consentimento Livre e Esclarecido foi devidamente assinado pelos responsveis pelas instituies CRAS e CREAS e os acompanhamentos realizaram-se de maro de 2011 a maro de 2012 pela equipe tcnica do CRAS.

4.3. Anlise dos dados

Aps a leitura dos formulrios, foram criadas categorias para organizar os dados e facilitar a anlise. As categorias apresentam os motivos que resultaram no descumprimento das condicionalidades do PBF (cdigos identificados pelas tabelas do MEC e SUAS), assim como as consequncias desses descumprimentos, os Efeitos da Condicionalidade: Advertncia, Bloqueio, 1a Suspenso, 2a Suspenso e Cancelamento de Benefcio. A anlise

aconteceu em quatro etapas: tabulao dos formulrios, construo de uma tabela com o contedo dos formulrios para que cada famlia fosse visualizada em suas singularidades, clculos percentuais e elaborao de grficos representativos. Os percentuais foram obtidos com a aplicao da frmula matemtica para clculo de percentagem sobre o total dos casos estudados. A discusso dos resultados foi feita com base nas informaes obtidas pela equipe do CRAS, relacionando-se com o tema e com a literatura disponvel pesquisada.

5. RESULTADOS E DISCUSSO

Neste estudo, pretendeu-se identificar as convergncias e divergncias entre a perspectiva dos profissionais ligados escola e o que detectado nas visitas domiciliares da equipe tcnica do CRAS e do CREAS. As tabelas 1 e 2 apresentam os cdigos de classificao de motivo de baixa frequncia escola estabelecidos pelo MEC (que norteia a avaliao das escolas) e os desenvolvidos pelo MDS (que busca representar o contexto encontrado pela equipe tcnica do CRAS e do CREAS) nas visitas domiciliares.



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Tabela 1 - MEC (Ministrio da Educao) - Codificao dos Motivos da Baixa Frequncia Verso 2010

Fonte: Ministrio da Educao. Acompanhamento da frequncia escolar de crianas e jovens em vulnerabilidade.

A relao de categorias de motivos estabelecida pelo MDS distinta como visto na tabela 2. Manteve-se a verso elaborada por esse ministrio, que inclui um

complemento tabela de motivos: o conjunto de atividades desenvolvido pela equipe municipal de acompanhamento familiar.



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Tabela 2 - MDS (Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome)Tabela SUAS (Sistema nico de Assistncia Social)

Fonte: Sicon/PBF. Elaborao: Decon/Senarc/MDS, verso 2011.



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De maro de 2011 a maro de 2012, 65 famlias foram relacionadas como descumpridoras das condicionalidades do PBF no municpio estudado, das quais 11 faziam parte da Busca Ativa, e 54 foram visitadas e acompanhadas pelas tcnicas municipais do CRAS, a partir das indicaes do MDS, por meio do Sicon. A seguir, a tabela 3 sintetiza os motivos informados pela escola para a baixa frequncia escolar das 54 famlias

com base nas categorias estabelecidas pelo MEC (Tabela 1), das quais 29,63% estariam descumprindo a condicionalidade de frequncia escolar (cuja exigncia de no mnimo 85% para crianas entre 6 e 14 anos e 75% para os adolescentes entre 15 e 17 anos) por desinteresse ou desmotivao dos alunos pelos estudos (cdigo 64, informado pela escola), motivo que no consta da relao elaborada pelo SUAS (Tabela 2).

Tabela 3 Cdigo informado pela escola

Fonte: Elaborao prpria, 2013.

Geralmente, os profissionais do CRAS correlacionam o cdigo 64 desinteresse/desmotivao pelos estudos (Tabela 1 do MEC) ao cdigo 6 (Tabela 2, SUAS) recusa da criana de frequentar a escola ou o servio de convivncia do Peti. Entretanto, essa categoria indica apenas que h rejeio de frequentar a escola ou os servios de convivncia, porm no esclarece a causa da infrequncia e a real situao vivenciada pelos estudantes e suas famlias. Alm disso, a associao dos cdigos evidencia lacunas que podem encobrir situaes de extrema vulnerabilidade, visto que algumas

apontaram mais de um motivo para justificar a ausncia das crianas e dos jovens na escola, como fica evidenciado na tabela 4.

O resultado da visita domiciliar depende da sensibilidade e do olhar crtico da equipe do CRAS e/ou do CREAS para perceber o que est alm dos cdigos e do encaminhamento legal a ser oferecido famlia. Deve-se levar em considerao que alto (25,92%) o percentual do cdigo 59 motivo inexistente na tabela. (Tabela 1. MEC). Tambm amplo e vago o cdigo 23 outro motivo (Tabela 2. SUAS), registrado em 53,70% das famlias.



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Verifica-se que os cdigos so vlidos como indicativo de que existe a necessidade de realizar o acompanhamento familiar, mas precisam ser analisadas, desdobradas e promovidas

as devidas intervenes processuais por meio da gesto compartilhada, como objetiva a poltica do SUAS.

Tabela 4 O que foi identificado pelo acompanhamento familiar

Fonte: Elaborao prpria, 2013.

A partir das visitas in loco pela equipe do CRAS, surge a pergunta: Se a quebra das condicionalidades no se enquadra em nenhuma das situaes de mais simples e direto registro, o que as famlias e os indivduos esto vivenciando que os impedem de acessar seus direitos bsicos?. Certamente, essa a questo primordial que precisa ser levantada a fim de que sejam mobilizados os recursos humanos e materiais capazes de produzir mudanas estruturais na forma de se fazer poltica de incluso social, visto que um projeto satisfatrio de governo exige (em paralelo) a reduo das desigualdades e a consolidao da democracia. A partir disso, pontuamos a importncia da implicao do potencial humano do PBF por meio das instituies (escolas, CRAS, CREAS etc.) e dos profissionais no

acompanhamento das famlias, no sentido de verificar o que est ocorrendo, num nvel mais aprofundado do que as categorias atuais de classificao permitem aferir em decorrncia de uma ao articulada e transdisciplinar.

A influncia de programas sociais de atendimento familiar sobre a frequncia escolar de crianas/adolescentes tornou-se objeto de pesquisa no ambiente educacional brasileiro, e o assunto desperta inquietaes especialmente para a escolha de estratgias funcionais de acompanhamento dos beneficirios desses programas. Estudo realizado com microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2004 apresentou



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o seguinte resultado da relao entre o PBF, frequncia escolar e trabalho infantil:

Os resultados corroboram a eficincia do Programa Bolsa Famlia em elevar a frequncia escolar das crianas; contudo [] apresenta efeitos perversos sobre a incidncia de trabalho infantil, elevando a probabilidade de sua ocorrncia. Ademais, crianas de famlias pobres situadas em reas rurais apresentam piores condies em relao quelas de reas urbanas, demandando aes especficas a seu favor (CACCIAMALI; TATEI; BATISTA, 2010, p. 269).

Neste estudo, nas 16 famlias em que a escola detectou desinteresse e/ou desmotivao dos alunos, algumas situaes encontradas foram singulares: em uma delas, a condio de pobreza levou o adolescente a trabalhar, desinteressando-se pela escola (formulrio n. 50); em outra (n. 55), a situao motivou o encaminhamento do jovem ao CRAS pela assistente social, que considerou que ele aparentava um quadro de depresso. A escola incluiu trs famlias na categoria baixa frequncia escolar por negligncia dos pais ou responsveis (5,55%, cdigo 53, Tabela 1, MEC); entretanto, as tcnicas do CRAS detectaram o dobro de famlias na mesma situao (11,11%, cdigo 2, Tabela 2, SUAS). Em uma das situaes mais delicadas desse conjunto estudado (formulrio n. 34), identificou-se uma av que criava dois netos, uma sobrinha e uma filha com distrbios mentais. A famlia vivenciava condio de extrema pobreza. Uma das crianas presenciou a morte do pai (assassinado dentro de casa) e, a partir de ento, passara a comportar-se agressivamente. Aparecia na escola, merendava e voltava para casa

(no assistia s aulas). A tcnica do CRAS informou que a criana estava ajudando a av a subsidiar as despesas domiciliares com a criao de animais. Quando sua famlia foi visitada, a criana ainda estava se recuperando de um acidente, pois cara em um poo ao voltar de uma fbrica de laticnios onde fora buscar alimentos. A situao de desinteresse, apontada pela escola, no era procedente. Nesse caso, ficou demonstrado, entre outros aspectos, situao de desnutrio e de trabalho infantil, em que foi outorgada criana a responsabilidade pelos cuidados a um parente mais velho (a av). O relato da tcnica do CRAS indica, ainda, questes psicolgicas que merecem ser consideradas e tratadas urgentemente.

Em estudo desenvolvido por Oliveira et al. (2011) sobre a relao do PBF e o estado nutricional infantil, as autoras defendem que crianas desnutridas tm rendimento escolar reduzido e deficits de aprendizagem, alm de estarem vulnerveis a doenas com maior risco de mortalidade. Vale ressaltar que

a maioria das crianas que no realizavam o acompanhamento antropomtrico mensal e que no frequentavam a escola residia em rea rural, o que leva a crer que os principais obstculos para essas famlias sejam a inacessibilidade geogrfica ou a inexistncia de servios disponveis nestas comunidades. O cumprimento dos objetivos do PBF pode ser interpretado pelas famlias beneficirias como a materializao do direito sade e educao, contribuindo assim para reduo da pobreza (OLIVEIRA et al. 2011, p. 3314).

O PBF chega em 2013 com aproximadamente 14 milhes de famlias beneficirias, o que corresponde a 60 milhes de pessoas, ou



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seja, um em cada quatro brasileiros recebe o Bolsa Famlia quase 40% da populao brasileira pblico-alvo do programa (Singer, 2013). Se, por um lado, esses dados refletem seu grande potencial de alcance, com considerveis reflexos na economia nacional, por outro, mostra a extenso da pobreza e extrema pobreza do pas. Houve inegveis avanos, pois as pessoas passaram a ter uma Renda Mnima de Cidadania, mas no possvel afirmar que j fora instalado o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, visto que h muitas desigualdades a serem superadas.

Com relao aos programas complementares, eles podem ser viabilizados por meio do IGD-M, IGD-E e IGDSuas ndice de Gesto Descentralizada Municipal, ndice de Gesto Descentralizada Estadual e ndice de Gesto Descentralizada do Sistema nico de Assistncia Social, respectivamente. Os recursos so repassados mensalmente pelo Governo Federal aos Estados e Municpios, de acordo com o desempenho de cada um na gesto do PBF, como forma de descentralizao das aes. Porm, o que se percebe no municpio estudado que falta um maior engajamento da equipe que compe a gesto do PBF (nas trs reas) no que compete participao proativa/ativista nos Conselhos Municipais e na Instncia de Controle Social do PBF, no sentido de manter as conquistas alcanadas e angariar novas.

Dando continuidade apresentao das situaes de vulnerabilidade a que esto expostas algumas famlias deste estudo (formulrio 30), havia uma criana que morava com avs idosos e no era estimulada a frequentar a escola. Os pais eram separados, o pai morava em So Paulo e a me estava ausente. A importncia da visita tcnica pode ser evidenciada no encaminhamento dado: contato

com a me, cuja presena e participao foram solicitadas, alm do repasse de informaes rea de educao. Ademais, o CRAS acionou o Conselho Tutelar e o Ministrio Pblico.

Em outra famlia, a indicao da escola foi desinteresse pelos estudos, mas o CRAS encontrou uma situao de negligncia para com o adolescente de 16 anos, pois a partir do envolvimento de um familiar com drogas, ele deixou a escola para trabalhar e sustentar a famlia (formulrio 42). A mesma famlia foi includa no Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF), e o Municpio garantiu um ano de fornecimento de cesta bsica (2012) para que o jovem, menos pressionado pelo contexto de vulnerabilidade, tivesse possibilidade de retornar escola.

A seguir, so mencionados alguns casos que ilustram a dissonncia entre os dois sistemas de classificao de motivos:

Formulrio 7. A escola indicou o cdigo 59 (motivo inexistente na tabela) e o CRAS os cdigos 6 (recusa da criana de frequentar a escola), 10 (trabalho infantil) e 23 (outro motivo), porque o jovem chega atrasado escola e no responde chamada feita pelos professores, uma vez que trabalha em tempo integral para contribuir com o sustento familiar.

Formulrio 20. A aluna matriculada havia falecido e a escola estava sinalizando sua ausncia s aulas como motivo inexistente na tabela. A famlia no havia informado o bito no Cadastro nico, fato que mantm o nome da estudante no Sistema Presena, pois



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os dados do Cadnico migram para o Sistema Presena bimensalmente. Fica evidenciado, a partir desse exemplo, certo grau de arbitrariedade no lanamento dos dados da frequncia escolar.

Formulrio 24. A jovem apresentou alteraes de comportamento aps a separao dos pais, e a escola no informou o motivo de sua ausncia s aulas (descumprimento da condicionalidade). O acompanhamento familiar identificou situao de violncia intrafamiliar e a jovem foi encaminhada ao CREAS para atendimento.

Como a vulnerabilidade social um contexto de mltiplas faces, a avaliao tcnica do CRAS sobre as condies que levaram as famlias ao descumprimento das condicionalidades vinculadas educao resulta em mais de um cdigo: das 54 famlias visitadas, uma recebeu quatro cdigos; quatro receberam trs, e seis famlias, dois. Mais da metade (59,25%) das 54 famlias visitadas apresentaram um contexto diverso do que foi sinalizado pela escola diretamente ao MEC. Equvocos como esses custam caro ao Governo Federal e, principalmente, s famlias em situao de pobreza.

6. TIPO DE ENCAMINHAMENTO DADO PELO MUNICPIO

A partir dos dados coletados pelo CRAS, o encaminhamento dado pelo Municpio tem a seguinte distribuio: 33,33% (18 famlias) foram includas em outros programas sociais; uma criana/adolescente foi encaminhada para atendimento especializado (psiclogo e/ou psiquiatra), cumprindo a proposta de interseo do PBF com as reas de

educao e sade, de forma interdisciplinar; 33,33% (18 famlias) tiveram entrevista, acolhimento e/ou comunicao com a rea de educao; 16,67% (nove famlias) com processos deferidos no Sicon; 1,85% (uma famlia) processo indeferido, o benefcio permaneceu em suspenso porque no foi possvel localizar a famlia tendo em vista que o endereo estava desatualizado no Cadnico; 4,82% (oito famlias) outros encaminhamentos. Para a maior parte das famlias, no foi concedida a interrupo temporria dos efeitos dos descumprimentos das condicionalidades referentes ao benefcio (66,67%), enquanto para 33,33%, houve suspenso a partir da anlise das tcnicas do CRAS.

De modo geral, a anlise que se pode fazer de tais encaminhamentos que, para um nmero considervel dos casos, foram tomadas medidas paliativas e de curto prazo sem, necessariamente, atender demanda integral das pessoas. Alm disso, faltam os feedbacks dos encaminhamentos realizados, o que dificulta o acesso aos resultados e a verificao da efetividade de tais medidas, j que a comunicao entre os trabalhadores do SUAS no corresponde lgica e dinmica das demandas situacionais identificadas.

preciso considerar ainda que tais demandas dizem respeito a uma srie de problemticas estruturais da forma de organizao social e do modo de produo adotado pelo pas (capitalismo), bem como do modo de se fazer poltica de incluso social, que, apesar de possuir o carter de universalidade, falta muito a conquistar quanto qualidade da prestao dos servios. Ainda se fazem presentes caractersticas de punio e proteo, demandando uma redescrio do PBF, como prope Kerstenetzky (2009), a partir



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da qual o programa precisaria tomar decises quanto aos seus objetivos: alvio pobreza ou emancipao da pobreza. Para a autora, a virada emancipatria exigiria no apenas uma redescrio, mas tambm sua renomeao como uma poltica de desenvolvimento de equalizao de oportunidades.

Percebe-se ainda que, embora sejam repassados os recursos federais para a complementao das aes propostas pelo PBF, nem sempre eles so aplicados para favorecer os interesses e necessidades reais das famlias, como mostra o fecundo estudo realizado em Manguinhos-RJ (MAGALHES et. al, 2010, e SANTOS; MAGALHES, 2011). O estilo top down de aplicao dos recursos compromete a legitimidade e eficcia do Bolsa Famlia.

No que concerne aos esforos empreendidos pelo municpio estudado, destaca-se a importncia da contratao de um psiclogo para atender aos casos de psicoterapia, uma vez que o CRAS no pode oferecer tal servio de maneira individualizada uma psiquiatra que atendia no hospital municipal; a abertura de um Centro de Apoio a crianas com dificuldades de aprendizagem, munido de profissionais da pedagogia, psicopedagogia, psicologia e professoras interessadas pela temtica-foco. Outra medida que merece considerao foi a contratao de uma estagiria de psicologia para encarregar-se da articulao da rede de servios socioassistencias, que possibilitou, entre outras coisas, o diagnstico dessas incoerncias sistmicas, dando visibilidade a elas dentro e fora da rede de servios municipais.

Alm disso, foram comprados quatro automveis para subsidiar aes intersetoriais, e produzidos materiais grficos (de maneira

regular) com informaes a cerca do PBF, potencializando a gesto compartilhada. Outras iniciativas como a realizao do I Frum Municipal do Bolsa Famlia de Riacho do Jacupe e o Bolsa Famlia Itinerante ficaram como desafios para a prxima gesto, pois no houve tempo para realizar completamente o que foi previsto no Plano de Ao do IGD-M de 2012 durante o referido ano.

7. CONSIDERAES FINAIS

Os dados divulgados pelo Governo Federal sinalizam a importncia de dois fatores no processo que envolve a reduo e/ou extino da situao de misria em que vive parte da populao brasileira: a garantia de uma renda mnima como um direito e a conscincia de que as condicionalidades representam uma oportunidade de resgate da cidadania.

A partir do acompanhamento das famlias, a anlise dos motivos de no cumprimento da condicionalidade da educao permitiu identificar outras problemticas, como trabalho infantojuvenil, extrema pobreza de algumas famlias, violncia intrafamiliar, envolvimento/uso abusivo de drogas, precarizao das escolas e conflitos de convivncia entre docente e discente, o que deflagra a baixa frequncia escolar. Ou, ainda, famlias com baixa escolaridade que no conseguem motivar a criana/adolescente a estudar porque no sabem como faz-lo.

Segundo os documentos oficiais do Governo, o PBF pretende alcanar resultados com vistas a um futuro no qual ele e outros programas no precisem ser permanentes. A ideia que o atual beneficiado pelos



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programas sociais ter acessado portas de sada a partir da educao, sade, profissionalizao, insero no mercado de trabalho e reestruturao que se segue quando no se tem mais fome. Portanto, o desafio maior estreitar a distncia entre teoria e prtica, ou seja, fazer valer, em todos os nveis de governo, as propostas regulamentadas.

Verifica-se que muitas dificuldades surgem na operacionalizao dos programas, por isso a elaborao do projeto e o empenho da ao no so o suficiente; necessrio, sobretudo, que a populao saiba como ter acesso aos programas, reconhea seus direitos e se envolva, efetivamente, nesse processo. de suma importncia investir no aprimoramento do cadastro que preenchido pelos municpios, pois o Cadnico o meio pelo qual o Governo Federal e, mais recentemente, os Estados utilizam para elaborar e implementar projetos, programas e aes. Por meio de sua tecnologia, foi possvel construir o mapa da pobreza no pas, que tem servido de bssola reorganizao da oferta de servios pblicos e alocao estratgica de recursos de maneira focalizada. Algumas dessas iniciativas esto traduzidas no BSM (2011), na Ao Brasil Carinhoso (2012) e na Busca Ativa como formas de preveno de violao de direitos e ampliao da rede de atendimento.

Diante das questes aqui problematizadas e considerando o carter complexo e multidimensional da pobreza e da desigualdade no nosso pas, sugere-se que a sustentabilidade futura do PBF esteja associada a diferentes variveis estruturais dos servios de sade, educao, assistncia social, entre outros. A acessibilidade aos

servios no o principal problema; seu maior desafio melhorar a qualidade das escolas e das condies de ensino, aprimorar a formao e capacitao dos profissionais, melhorar o salrio e fazer investimentos sustentveis, articulados na modalidade em rede, integrando os mais diversos setores da sociedade. Sendo assim, iniciativas que buscam a elevao da renda per capta e familiar, da frequncia escolar, do acesso sade, da erradicao do trabalho infantil, do aumento do capital humano, do nmero de empregados com carteira assinada, de cursos tcnicos e profissionalizantes requerem, de fato, estratgias nacionais de enfrentamento intersetorial.

Ressaltar a importncia dos sistemas de monitoramento e controle social das polticas pblicas fundamental nesse processo, em virtude de haver um movimento de descentralizao poltica e de contrapartida no repasse de bens, recursos e servios entre as esferas de governo. Alm da fiscalizao dos investimentos, o controle possibilita a avaliao do emprego e da qualidade do que est sendo oferecido populao, abrindo espaos para estudos que apontem caminhos emancipao dos indivduos e suas famlias e maior transparncia dos gastos.

A frequncia escolar como condicionalidade do PBF o ponto central desta anlise, embora tenha havido envolvimento dos participantes a ponto de se debruarem sobre a subjetividade dos beneficirios, suas angstias e necessidades elementares. A percepo dessa subjetividade leva a refletir sobre o quanto os benefcios financeiros, oferecidos por meio dos programas sociais, podem representar para uma famlia em situao de pobreza extrema. Porm, o direito de frequentar a escola no significa aquisio



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de conhecimento, nem garantia de soluo de problemas no contexto sociofamiliar.

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