Aula 00. ponto

7/28/2019 Aula 00. ponto

1/79

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA AFRFBPROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula Demonstrativa

Prezados, concurseiros!

Saiu a autorizao para o concurso de Auditor Fiscal da Receita Federal doBrasil. So 250 vagas e a hora de dar um gs nos estudos agora!!!

Administrao Pblica uma disciplina que vem ganhando cada vez mais es-pao nos concursos e foi cobrada na Receita Federal pela primeira vez no lti-mo concurso de 2009.

Como se trata de uma disciplina que vem sendo cobrada de forma mais recen-

te, muitos de vocs no tiveram um contato antes com ela, por isso meu obje-tivo aqui traduzir ela para vocs. uma disciplina um pouco diferente dasque vocs esto acostumados, pois as matrias do direito (administrativo,constitucional, tributrio, etc.), assim como as matrias das cincias exatas(estatstica e matemtica financeira), ou auditoria e contabilidade abordamconceitos mais precisos, sobre os quais no h muitas divergncias. As ques-tes cobram a letra da lei e difcil que algum afirme o contrrio.

J Administrao Pblica repleta de conceitos que possuem as mais diversasinterpretaes, com autores falando coisas que vo a sentidos contrrios. Ve-

ja-se o caso do termo burocracia, pode significar: ineficincia, eficincia,racionalidade, quadro administrativo, forma de governo, etc. Assim, este cursotem como objetivo apresentar para vocs estes conceitos, mostrar como asbancas se atrapalham em muitas questes e tentar dar uma direo a ser se-guida no seu estudo.

Este curso ser terico e de exerccios, o que significa que haver uma parteterica e outra de exerccios comentados. Vou colocar algumas questes dis-cursivas, pois no concurso de 2009 a nossa disciplina foi cobrada tambm nes-sa prova.

Darei prioridade para as questes da ESAF, mas tanto ao longo da parte teri-ca quanto nos exerccios comentados tambm analisarei questes de outrasbancas. Primeiro, porque a ESAF no tem muitas questes de determinadostemas. Segundo, porque ela ainda no cobrou certos aspectos dos temas queso interessantes e que j foram cobrados outras bancas. No acho que issotraga prejuzo para vocs, pelo contrrio, s deve agregar mais, pois em Ad-ministrao Pblica as bancas no tm tantas diferenas entre elas.

O curso ser composto de 10 aulas, alm desta aula demonstrativa. O crono-

grama ser o seguinte:

7/28/2019 Aula 00. ponto

2/79



Aula Demonstrativa: 2. Modelos tericos de Administrao Pblica: patrimonia-lista e burocrtico.

Aula 01 26/06: 2. Modelos tericos de Administrao Pblica: gerencial. 5.

Evoluo dos modelos/paradigmas de gesto: a nova gestopblica. 10. Gesto Pblica empreendedora

Aula 02 03/07: 4. O processo de modernizao da Administrao Pblica.

Aula 03 10/07: 3. Experincias de reformas administrativas.

Aula 04 17/07: 1. Organizao do Estado e da Administrao Pblica.

Aula 05 24/07: 6. Governabilidade, governana e accountability.

Aula 06 31/07: 7. Governo eletrnico e transparncia. 8. Qualidade na Admi-nistrao Pblica

Aula 07 07/08: 9. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua apli-cao na Administrao Pblica.

Aula 08 14/08: 11. Ciclo de Gesto do Governo Federal.

Aula 09 21/08: 12. Controle da Administrao Pblica.

Aula 10 28/08: 13. tica no exerccio da funo pblica.

Sempre que vocs tiverem dvidas, utilizem o frum no site do Ponto, pois ele uma das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que notenham uma dvida especfica, consultem ele periodicamente para darem umaolhada nas dvidas dos colegas, que muitas vezes podem ajudar vocs a en-tenderem melhor o assunto.

Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Externo do Tribu-

nal de Contas da Unio. J fui Analista Tributrio da Receita Federal do Brasil eescriturrio da Caixa Econmica Federal, alm de ter trabalhado em outrasinstituies financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo etenho formao tambm em economia. Possuo especializao em OramentoPblico e sou professor de cursinhos para concursos desde 2008, tendo dadoaulas em cursinhos de Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Cuiab.Tambm dou aula em cursos de ps-graduao.

Nesta aula demonstrativa, vocs podero ter uma ideia de como ser nossocurso. Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela

frente. Boa Aula!

7/28/2019 Aula 00. ponto

3/79



Sumrio

1. MODELOS TERICOS DE ADMINISTRAO PBLICA............................................ 3

1.1. TIPOS PUROS DE DOMINAO LEGTIMA ..................................................................... 61.2. PATRIMONIALISMO .............................................................................................. 8

1.3. MODELO BUROCRTICO ...................................................................................... 11

1.4. CARACTERSTICAS DAS ORGANIZAES BUROCRTICAS ................................................. 18

1.5. DISFUNES E CRISE DA BUROCRACIA..................................................................... 24

2. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 33

3. QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 34

3.1. LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 66

3.2. GABARITO ...................................................................................................... 78

4. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 79

11.. MMooddeellooss TTeerriicco oss d dee AAddmmiinniissttrraaoo PPbblliiccaa

Vamos comear nosso estudo pelos modelos tericos de administrao pblica.Podemos dizer que so basicamente trs diferentes formas de se administrar oEstado: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo.

O termo patrimonialismo vem de patrimnio, isso porque o governante ad-ministrava o patrimnio pblico como se fosse seu patrimnio privado. Era omodelo caracterstico das monarquias europeias at o Sculo XIX, quando sedesenvolve as ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrtico.

Este surge como uma forma de proteger o patrimnio coletivo contra os inte-

resses privados, estabelecendo procedimentos a serem seguidos. Contudo,exageraram nas regras, a administrao pblica ficou muito rgida e burocra-cia virou sinnimo de ineficincia.

Isso se torna um problema srio com a crise fiscal a partir da dcada de 1970,quando ganham fora as ideias de uma administrao gerencial. Esta buscaadotar tcnicas de gesto da administrao privada e tem como principal dife-rena em relao ao modelo burocrtico o foco no controle, que deixa de ser apriorinos processos para ser a posteriorinos resultados.

Podemos enxergar melhor essa evoluo no resumo da tabela a seguir.

7/28/2019 Aula 00. ponto

4/79



Patrimonialismo Burocrtico Gerencial

Tem origem nas socie-dades patriarcais, em que

a comunidade vivia aoredor do senhor e servia aeste em troca de proteo.

Esteve presente nasmonarquias europeiasabsolutistas.

O patrimnio pblico confundido com o particu-lar.

Desenvolve-se com o sur-gimento do capitalismo e da

democracia. Defende a separao dopblico e do privado, impon-do limites legais a atuao daadministrao pblica.

Entra em crise a partir dadcada de 1970, devido crise fiscal que teve origemnas duas crises do petrleo.

aplicada inicialmentepelos governos Thatcher no

Reino Unido e Reagan nosEUA, no incio dos anos1980.

Prega a reduo das ativi-dades estatais e a autono-mia do gestor pblico

Defende a mudana nofoco do controle, do proces-so para o resultado.

At 1850 1850-1980 Depois de 1980

So trs modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um preva-lecido em pocas diferentes, mas isso no significa que foram deixando deexistir medida que outro surgia. Dessa forma, tanto o patrimonialismo quan-to a burocracia ainda esto presentes, apesar de prevalecer o gerencialismo.Aqui j temos um ponto, com o qual devemos tomar cuidado. Vamos ver umaquesto do ltimo concurso de AFRFB:

1. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos tericos de Administrao Pblica

em nosso pas, o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocrti

co incorporasse valores de eficincia, eficcia e competitividade.

A questo errada. O erro NO est em dizer que o gerencialismo valorizaprincpios como eficincia, eficcia e competitividade, isto est certo. J vi alu-nos acharem que o erro est em falar em competitividade ao invs de efetivi-dade, j que esta ltima seria a terceira dimenso do desempenho, junto com

a eficincia e a eficcia. Porm, o gerencialismo fala muito em competitividade.

O erro est em dizer que esses valores so incorporados ao modelo burocrti-co, quando,na realidade, este substitudo pelo gerencial. No podemos dizerque o modelo burocrtico foi melhorado ou aperfeioado pelo gerencial, pois huma quebra de paradigma, em que um modelo substitudo pelo outro. TO-DAVIA, apesar desta quebra de paradigma, no so abandonados todos osprincpios do modelo burocrtico, muitos aspectos so mantidos. Vamos veralgumas questes:

7/28/2019 Aula 00. ponto

5/79



2. (CESPE/TCU/2008) Na administrao pblica gerencial, ao contrrio do que ocorre

na administrao pblica burocrtica, a flexibilizao de procedimentos e a alterao

da forma de controle implicam reduo da importncia e, em alguns casos, o prprio

abandono de princpios tradicionais, tais como a admisso segundo critrios de mrito,a existncia de organizao em carreira e sistemas estruturados de remunerao.

A questo errada, foi copiada do Plano Diretor, segundo o qual:

A administrao pblica gerencial constitui umavano e at um certo ponto um r o m p i m e n - t o com a administrao pblica burocrtica.Isto no significa, entretanto, que negue to-dos os seus princpios. Pelo contrrio, a admi-

nistrao pblica gerencial est apoiada naanterior, da qual conserva, embora flexibili-zando, alguns dos seus princpios fundamen-tais, como a admisso segundo rgidoscritrios de mrito, a existncia de um siste-ma estruturado e universal de remunerao,as carreiras, a avaliao constante de desem-penho, o treinamento sistemtico. A d i f e r e n - a f u n d am e n t a l est na forma de controle,que deixa de basear-se nos processos paraconcentrar-se nos resultados, e no na rigoro-sa profissionalizao da administrao pbli-ca, que continua um princpio fundamental.

Vamos ver mais algumas questes sobre a relao entre os modelos:

3. (ESAF/EPPGGMPOG/2009) A administrao gerencial nega todos os princpios da

administrao pblica patrimonialista e da administrao pblica burocrtica.

4. (ESAF/SUSEP/2010) De certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismoconvivem em nossa administrao contempornea.

5. (ESAF/APOMPOG/2010) Com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestru

tura, porm sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova

roupagem, continuam existindo.

6. (ESAF/ISSRJ/2010) No Brasil, o modelo de administrao burocrtica foi comple

tamente substitudo pelo modelo gerencial implantado ao final do sculo XX.

Gabarito: E, C, C, E.

Plano diretor da Reformado Aparelho do Estado:

um documento do Gover-no FHC, lanado em 1995,

e que trazia a base dareforma gerencial que seriapromovida. Veremo-lo naAula 02, mas ele tambm importante porque traz umhistrico da administraopblica no mundo e noBrasil, e as bancas copiammuitas questes de seutexto. praticamente deleitura obrigatria. Estdisponvel no site:

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

7/28/2019 Aula 00. ponto

6/79



11..1 1.. TTiippooss PPuurrooss ddee DDoommiinnaaoo LLeeggttiimmaa

Antes de entrarmos em cada um desses modelos, precisoque seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de

dominao legtima, que constituem a base de cada um deles.Max Weber foi um pensador alemo. difcil colocar ele emalguma cincia especfica, pois seus estudos abrangeram -reas como a sociologia, a economia, o direito e a poltica.Esse autor muito importante porque toda a base do estudodo modelo burocrtico est em seus escritos. No foi ele quecriou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analis-lo, noincio do Sculo XX, e seu trabalho teve grande repercusso.

Segundo o autor:

P o d e r significa toda probabilidade de impor a prpria vontade numa rela-o social, m e sm o c o n t r a r e s i s tn c i a s , seja qual for o fundamento destaprobabilidade.

D om in ao a probabilidade de e n c o n t r a r o b e d in c i a a uma ordem dedeterminado contedo, entre determinadas pessoas indicveis.

D i s c i p l i n a a probabilidade de encontraro b e d inc i a p r o n t a , automticae esquemtica a uma ordem, entre uma pluralidade indicvel de pessoas,em virtude de atividades treinadas.

Poder observar nesses trs conceitos uma gradao no que se refere ao nvelde obedincia. Enquanto o poder envolve impor a prpria vontade mesmocontra resistncias, a disciplina j constitui uma obedincia automtica. Adominao est no meio, como a probabilidade de encontrar obedincia.

Weber fala em encontrar obedincia, ou seja, preciso que a pessoa aceite aordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistncia. A domi-nao precisa da obedincia, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outracomo algum com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade.

O conceito de legitimidade muito importante dentro do conceito de domina-o. S h dominao se h legitimidade.

Weber fala que h trs tipos purosde dominao legtima. Quando ele falaem puros, ele se refere a tipos-ideais, que um recurso metodolgico queo cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenmeno formadopor um conjunto histrico ou uma sequncia de acontecimentos. Estes tiposideais no podem ser encontrados na realidade, eles no existem em seu es-tado puro, eles se situam apenas no plano da abstrao terica. O tipo ideal uma abstrao, atravs da qual as caractersticas extremas de um determina-

do fenmeno so definidas, de forma a fazer com que ele aparea em sua for-

7/28/2019 Aula 00. ponto

7/79



ma pura. Ideal no quer dizer que bom, mas sim que est no mundo dasideias. Como o tipo puro uma abstrao, um extremo, nenhuma organizaocorresponde ao modelo puro de burocracia.

Weber descreve os tipos puros de dominaocom base na origem de sua legitimidade, ouseja, com base no porqu das pessoas aceita-rem as ordens. So trs tipos: dominao tra-dicional, carismtica e racional-legal.

Na Dominao Tradicional o critrio para aaceitao da dominao a tradio, ou seja,os valores e crenas que se perpetuam ao lon-go de geraes. Existe legitimidade porque as

coisas sempre foram assim. O Rei governa oEstado porque seu pai era rei, assim como seuav, seu bisav, etc.

um tipo de dominao extremamente con-servador. Aquele que exerce a dominao tra-dicional no simplesmente um superiorhierrquico, mas um senhor, e seus subordi-nados, que constituem seu quadro administra-

tivo, no so funcionrios, mas servidores. No se obedece a estatutos, mas pessoa indicada pela tradio ou pelo senhor tradicionalmente determinado.As ordens so legtimas de dois modos:

Em parte em virtude da tradio que determina inequivocamente o con-tedo das ordens, e da crena no sentido e alcance destas, cujo abalopor transgresso dos limites tradicionais poderia pr em perigo a posi-o tradicional do prprio senhor.

Em parte em virtude do arbtrio do senhor, ao qual a tradio deixa es-pao correspondente.

Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decises, de forma arbi-trria. Porm, essa liberdade limitada pela prpria tradio, j que ele nopode infringir aquilo que lhe d legitimidade.

Na Dominao Carismtica, a legitimidade tem origem no carisma do lder.As pessoas aceitam suas ordens e so leais ao senhor porque ele possui umaqualidade extraordinria. Weber define carisma como:

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual seatribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-

Tipos puros de Dominao

Racional-legal: baseada nacrena na legitimidade das or-dens estatudas e do direito demando daqueles que, em virtudedessas ordens, esto nomeadospara exercer a dominao;

Tradicional: baseada nacrena cotidiana da santidadedas tradies vigentes desdesempre e na legitimidade daque-les que, em virtude dessas tradi-es, representam a autoridade;

Carismtico: baseada navenerao extraordinria dasantidade, do poder heroico oudo carter exemplar de umapessoa e das ordens por estareveladas ou criadas.

7/28/2019 Aula 00. ponto

8/79



humanos ou, pelo menos, extracotidianos especficos ou ento se a tomacomo enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como lder.

Uma palavra importante nessa definio extracotidiano. O carisma algo

que no existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situao extraordi-nria. A dominao carismtica um poder sem base racional. instvel, arbi-trrio e facilmente adquire caractersticas revolucionrias. Sua instabilidadederiva da fluidez de suas bases. O lder carismtico mantm seu poder en-quanto seus seguidores reconhecem nele foras extraordinrias e, naturalmen-te, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento.

Assim, com o passar do tempo, essa dominao perde sua caracterstica ef-mera, assumindo o carter de uma relao permanente, a dominao carism-tica tem de modificar substancialmente, se transformando numa dominao

tradicional ou racional.

Fidel Castro um exemplo disso. Ele foi um lder revolucio-nrio, que com o carisma conseguiu uma srie de seguido-res na busca pela tomada do poder. Porm, pela sua longapermanncia do poder, teve sua dominao carismticatransformada em tradicional.

A dominao racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criadocom base na razo. Obedece-se s regras e no pessoa. Segundo Weber,

obedece-se ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuda e aos supe-riores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposi-es e dentro do mbito de vigncia destas. A burocracia moderna, paraWeber, a forma de organizao do Estado prpria dos regimes em que pre-domina a dominao racional-legal.

11..2 2.. PPaattrriimmoonniiaalliissmmoo

O patrimonialismo uma forma de dominao tradicional. Na realidade, ain-da mais especfico, um tipo de dominao patriarcal, que um tipo de domi-nao tradicional. Na dominao patriarcal, todo um grupo de pessoas estsujeito s ordens do senhor, dentro de uma comunidade domstica. No seincluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade,que de alguma forma vive a seu redor e depende dele.

No momento em que h uma evoluo dessas comunidades, aumentando acomplexidade das tarefas que so desempenhadas, e tem incio a descentrali-zao do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior respon-

sabilidade e liberdade, surge a dominao patrimonial. Para Weber:

7/28/2019 Aula 00. ponto

9/79



A este caso especial da estrutura de dominao patriarcal: o poder domsti-co descentralizado mediante a cesso de terras e eventualmente de utens-lios a filhos ou outros dependentes da comunidade domstica, queremoschamar de dominao patrimonial.

Portanto, o patrimonialismo tem origem na comunidade domstica. Quando oterritrio governado pelo patriarca comea a aumentar, ele precisa designarpessoas para represent-lo em determinadas localidades. Aqui que surge opatrimonialismo, nessa descentralizao.

A administrao patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessi-dades pessoais do senhor. No existe uma diferenciao entre o patrimniopblico e o privado, sendo esta a maior caracterstica do patrimonialismo: aconfuso entre as esferas pblica e privada.

Desta forma, o prncipe administra os bens pblicos como se fossem seus. Narealidade, naquela poca pr-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolu-tistas, no havia patrimnio pblico. Havia o patrimnio real. Isso pode serobservado na atuao do quadro administrativo: o funcionrio patrimonialmantinha uma relao puramente pessoal de submisso ao senhor, sua fideli-dade no com o interesse pblico, mas sim com o senhor. Quando em conta-to com a populao, o quadro administrativo pode agir arbitrariamente, damesma forma que o senhor. O patrimonialismo consiste em administrar e pro-ferir sentenas caso por caso.

Weber cita algumas caractersticas que NO estavam presentes no quadroadministrativo da dominao tradicional, em seu tipo puro:

Caractersticas AUSENTES no patrimonialismo

A competncia fixa segundo regras objetivas; A hierarquia racional fixa; A nomeao regulada por contrato livre e ascenso regulado; A formao profissional (como norma); (muitas vezes) o salrio fixo e (ainda mais frequentemente) o

salrio pago em dinheiro.

No havia um salrio fixo. Os funcionrios patrimoniais, no incio, se alimenta-vam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Como afastamento da comunidade domstica, ocorria a criao das chamadasprebendas, cuja definio do dicionrio ocupao rendosa de pouco tra-

balho. Pode-se dizer que constituem um privilgio dos servidores que, ao re-presentar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se

7/28/2019 Aula 00. ponto

10/79



apropriar de parte dos bens pblicos como uma renda prpria, como, por e-xemplo, ficar com parte dos tributos e pedgios cobrados.

Entre as formas de sustento do funcionrio patrimonial, Weber insere: a ali-

mentao na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos prove-nientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais;oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos.

Outro termo usado para descrever a atuao do quadro administrativo patri-monial sinecura, que vem do latim e significa sem cuidado. Esse termose refere quelas funes, empregos ou cargos que asseguram uma remunera-o ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou responsabilidade real. uma forma de rendimento sem a necessidade de empreender esforos. Emmuitos casos os cargos eram distribudos como presentes, moeda de troca, em

que seu ocupante teria uma fonte de renda sem ter que desempenhar as fun-es.

Com o surgimento do Estado, das constituies, e a formao de uma quadroadministrativo profissional, o termo patrimonialismo passou a ser usado paradescrever a corrupo, o uso da mquina pblica para benefcio prprio. Se-gundo Luis Carlos Bresser Pereira:

A caracterstica que definia o governo nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a interpermeabilidade dos

patrimnios pblico e privado. Patrimonialismo significa a incapacidade oua relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bensprivados. A administrao do Estado pr-capitalista era uma administraopatrimonialista.

Uma coisa que vocs vo ver muito ao longo do curso que asbancas de concursos copiam suas questes de textos, e quealguns desses textos so usados recorrentemente. Luis CarlosBresser Pereira um dos autores mais usados. Ele foi Minis-tro da Administrao e Reforma do Estado, o antigo MARE, e

possui vrios e vrios textos de Administrao Pblica. Vamosver uma questo que foi copiada desse trecho acima:

7. (ESAF/MPOG/2006) No modelo patrimonialista de administrao pblica existe

uma interpermeabilidade dos patrimnios pblico e privado

A questo certa. A interpermeabilidade significa justamente que as duas

esferas se comunicam, que no h uma separao rgida entre o patrimniopblico e o privado.

7/28/2019 Aula 00. ponto

11/79



Como caractersticas do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pblicacontraposta privada, a racionalidade subjetiva e casustica do sistema jurdi-co, a irracionalidade do sistema fiscal, a no-profissionalizao e a tendnciaintrnseca corrupo do quadro administrativo. No patrimonialismo, o apare-lho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, o qual utili-za os bens pblicos da forma que achar conveniente, particularmente em seuprprio benefcio.

O patrimonialismo vai ser predominante at os Estados Absolutistas, ganhandofora o modelo burocrtico com o incio das democracias liberais. Contudo, pormais que prevalea a racionalidade do modelo burocrtico, o patrimonialismoainda se mantm forte dentro da administrao pblica. At hoje existem pr-ticas de apropriao dos bens pblicos por interesses privados. Isso bastante

cobrado nos concursos. Segundo o Plano Diretor:No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso dopoder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de no-breza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no dife-renciada das res principis. Em conse quncia, a corrupo e o nepotismoso inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capita-lismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civilpassam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a admi-nistrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel.

Portanto, quando o capitalismo se desenvolve necessria uma administraomais racional, que no tome decises caso a caso. As regras precisam serestveis, para reduzir os riscos dos investimentos de longo prazo. E a demo-cracia tambm contrria ao patrimonialismo, pois pressupe que o Estado a organizao coletiva da sociedade, e no a extenso do patrimnio de ummonarca. Dessa forma, as decises precisam seguir o interesse pblico, e noo interesse pessoal. Por isso que o desenvolvimento do capitalismo e da buro-cracia exige uma administrao burocrtica.

11..3 3.. MMooddeel loo BBuurrooccrrttiiccoo

Vamos ver uma questo:

8. (CESPE/TCEPE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clssico de admi

nistrao presente nas monarquias europeias do sculo XIX.

A questo certa. Muitos se confundem nessa questo porque ela fala emburocracia patrimonialista, da marcam errada, pois o modelo caracterstico

7/28/2019 Aula 00. ponto

12/79



das monarquias europeias do Sculo XIX era o patrimonialismo, e no a buro-cracia. Essa confuso surge porque o termo burocracia possui diferentes signi-ficados. Podemos citar pelo menos quatro:

Forma de governo; Conjunto de funcionrios pblicos; Racionalidade; Ineficincia.

O primeiro registro do uso do termo burocracia atribudo a Seigneur deGournay (1712-1759), na Frana, pela juno da palavra francesa bureau,que se refere a escritrio, com a palavra grega krtos, que significa poder. Osufixo cracia usado para designar as formas de governo. Aristteles apre-sentou uma classificao com democracia (governo pelo povo), aristocracia(governo dos melhores) e monarquia (governo de um s). Podemos nos lem-brar de outras palavras terminadas em cracia: gerontocracia (governo dosmais velhos), teocracia (governo por Deus), etc.

E a burocracia? Se ela possui o sufixo cracia, ento tambm uma forma degoverno? Isso mesmo. O termo burocracia se refere ao governo do escrit-rio, governo dos funcionrios pblicos. Gournay o usou como uma quarta for-

ma de governo, na classificao de Aristteles, de forma pejorativa, criticandoo fato de estar ocorrendo na Frana um crescimento do quadro administrativoe da normatizao, fazendo com que os funcionrios pblicos tomassem asdecises que deveriam ser da sociedade. Ao invs de um governo do povo,surgia um governo de escritrio. A burocracia representava uma ameaa prpria democracia.

Outra acepo do termo burocracia como o conjunto de agentes pblicos, oaparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos emburocracia, estamos nos referindo aos funcionrios pblicos, aos rgos gover-

namentais, a estrutura do Estado.

A terceira viso da burocracia como racionalidade. Weber associou a buro-cracia com a dominao racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca dosmeios mais eficientes para se alcanar determinado objetivo. Vamos ver adefinio de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta:

Se adotarmos uma definio curta e perfeitamente enquadrada dentro dosmoldes da filosofia aristotlica, diremos que uma organizao ou burocracia um sistema social racional, ou um sistema social em que a diviso do tra-

balho racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

7/28/2019 Aula 00. ponto

13/79



Essa definio j foi bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se confun-dem com ela por causa do final fins visados, j que associam com o fato de aburocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os meios, eno olhar para resultados. Porm, preciso separar a teoria da prtica. Nateoria, a burocracia racional porque adota os procedimentos mais eficientespara se chegar a determinado resultado. Na prtica, ela extremamente rgidacom os procedimentos, esquecendo-se do resultado.

Detalhando melhor esta definio, os autores dizem que o critrio que diferen-cia o ato racional do irracional sua coerncia em relao aos fins visados. Umato ser racional na medida em que representar o meio mais adaptado para seatingir determinado objetivo, na medida em que sua coerncia em relao aseus objetivos se traduzir na exigncia de um mnimo de esforos para se che-

gar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma formade se buscar maior eficincia nas organizaes. Isso mesmo! Apesar de consi-derarmos o termo burocrtico quase como um antnimo de eficincia, no seucerne ele nasceu como a racionalizao das atividades com o objetivo de au-mentar a eficincia. Segundo Weber:

A administrao puramente burocrtica a forma mais racional de exercciode dominao, porque nela se alcana tecnicamente o mximo de rendi-mento em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilida-de isto , calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais

interessados , intensidade e extensibilidade dos servios e aplicabilidadeformalmente universal a todas as espcies de tarefaz.

Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, neces-sidade de muitas tramitaes, apego exagerado a regulamentos, ineficincia,estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de dis-funes da burocracia. Por isso muito importante vocs diferenciarem ateoria da prtica. Na teoria, a burocracia eficiente, se preocupa com os finsda ao governamental. Na prtica, ineficiente e se preocupa apenas com ocontrole dos processos, esquecendo dos resultados. A rigidez da prtica resul-

tou no quarto uso do termo, que o da burocracia como sinnimo de ineficin-cia. O excesso de regras, de normas, a necessidade de executarprocedimentos que na maioria das vezes parecem desnecessrios fez com queas pessoas vissem essa rigidez como lentido e desperdcio.

Na definio dos autores temos tambm a diviso do trabalho. Qualquersistema social elementarmente organizado tem por base a diviso do trabalho,a especializao das funes. A estrutura organizacional pode apresentar umaespecializao vertical a hierarquia e uma especializao horizontal, a divi-so do trabalho, ou departamentalizao. Em uma burocracia, esta diviso

dever ser feita racionalmente, ou seja, sistemtica e coerentemente.

7/28/2019 Aula 00. ponto

14/79



Bresser e Motta apresentam ainda outra definio de burocracia:

o sistema social em que a diviso do trabalho sistemtica e coerente-mente realizada, tendo em vista os fins visados; o sistema social em que

h procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.Ato racional aquele coerente em relao aos fins visados; ato eficiente ouprodutivo aquele que no s coerente em relao aos fins visados, comotambm exige o mnimo de esforos, de custos, para o mximo de resultados.

A expresso burocracia patrimonial se refere ao perodo de transio do mo-delo patrimonial para o burocrtico, em que estavam presentes caractersticasdos dois modelos. Havia certa racionalidade, pois era adotada uma hierarquia,regras que definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade,

ainda estava presente a utilizao do patrimnio pblico para interesses priva-dos.

Para Weber, o desenvolvimento de formas de associao modernas em todasas reas (Estado, Igreja, exrcito, partido, empresa econmica, associao deinteressados, unio, fundao, e o que mais seja) pura e simplesmente omesmo que o desenvolvimento e crescimento contnuos da administrao bu-rocrtica: o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a clula germinati-va do moderno Estado ocidental. Para Weber:

A administrao racional por toda parte a mais racional do ponto de vistatcnico-formal, ela pura e simplesmente inevitvel para as necessidadesda administrao de massas (de pessoas ou objetos).

Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 pases, chegaram conclu-so que a substituio do modelo patrimonialista pelo burocrtico foi uma con-dio no suficiente, porm necessria, para o desenvolvimento dos pases nosculo XX. possvel dizer que sem uma administrao pblica baseada nomrito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.

O grande instrumento de superioridade da administrao burocrtica o co-

nhecimento profissional. A administrao burocrtica significa: dominao emfuno do conhecimento; este seu carter fundamental especificamente ra-cional. Alm da posio de formidvel poder devida ao conhecimento profissio-nal, a burocracia tem a tendncia de fortalec-la ainda mais pelo saber prticode servio: o conhecimento de fatos adquirido via execuo das tarefas ouobtido via documentao.

Quando pensamos na burocracia como organizao racional, veremos que issono caracterstica apenas do modelo burocrtico de gesto, todas as organi-zaes que se enquadrem na racionalidade poderiam ser consideradas buro-crticas. Segundo Bresser Pereira e Prestes Motta:

7/28/2019 Aula 00. ponto

15/79



Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistemasocial rgido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo idealde burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que osistema social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizas-

se, que se flexibilizasse para deixar de ser uma organizao burocrtica.

Todo sistema social administrado segundo critrios racionais e hierrquicos uma organizao burocrtica. Haver organizaes burocrticas mais fle-xveis ou mais rgidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autori-trias.

Portanto, a burocracia, enquanto racionalidade, estaria presente no s nomodelo de administrao burocrtica, mas tambm no patrimonialismo, comovimos na expresso burocracia patrimonialista, ou tambm na administrao

gerencial. Mesmo com uma maior flexibilizao, ainda assim seriam organiza-es burocrticas.

Essas confuses com o conceito de burocracia ocorrem porque Max Weberestudou elas sob um enfoque de gesto, mas tambm e principalmente sob o enfoque poltico, de dominao. Naquele, ele apontou algumas caracte-rsticas da organizao burocrtica, como a hierarquia, a impessoalidade, acarreira, a centralizao, etc.; neste, ele buscou analisar como burocracia re-presentava uma forma de dominao, de poder.

Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratizao da sociedademoderna, os burocratas tendem a retirar poder dos polticos. O surgimento doestado burocrtico implicaria a renncia de responsabilidade pela lideranapoltica e na usurpao das funes polticas por parte dos administradores. Otermo usurpao pode parecer forte, mas correto e j foi cobrado:

9. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definio seminal weberiana, a burocracia , so

bretudo, uma forma de dominao na qual os burocratas tendem a usurpar o poder

poltico.

A questo certa. Seminal, segundo o Houaiss, significa que estimula novascriaes, que traz novas ideias, gerador de novas obras; inspirador. Realmen-te, a obra de Weber foi pioneira e um marco no pensamento das organizaes.

Weber tinha um duplo sentimento em relao burocracia: considerava im-prescindvel para a racionalizao das atividades estatais, algo que a classepoltica no conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse po-der demasiado e, por isso, sempre props um controle poltico sobre ela.

7/28/2019 Aula 00. ponto

16/79



A Burocracia compatvel com o sistema da autoridade legal somente quandoa formulao das leis e a superviso de sua aplicao ficam sendo mais prerro-gativas dos polticos: se o aparelho burocrtico consegue usurpar o processopoltico e legislativo, ser preciso falar de um processo de burocratizao queultrapassou os limites do sistema de domnio legal e lhe transformou a estrutu-ra. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venhaa usurpar o poder e como assegurar que permanea sendo apenas um eloentre dominadores e dominados?

Weber foi um dos primeiros a apontar a problemtica da desintegrao entrepoltica e administrao. Ele temia que o poder poltico fosse usurpado pelacapacidade de realizao, impondo um absolutismo burocrtico no qual osproblemas polticos tendem a ser transformados em problemas administrati-

vos.Mas, como eu falei, essas questes so minoria. Normalmente burocracia serefere apenas ao aspecto administrativo. As questes normalmente associamburocracia com rigidez, ineficincia, impessoalidade, etc.

At a tudo bem, a burocracia tambm entendida sob esse aspecto, comomodelo administrativo. O grande problema, em minha opinio, que algumasvezes as bancas vo alm do termo burocracia e associam esse aspecto admi-nistrativo de rigidez e ineficincia com o modelo racional-legal.

A dominao racional-legal aquela em que a legitimidade tem origem numalei que foi racionalmente criada. O modelo burocrtico de administrao no a nica forma de dominao racional-legal. Se olharmos para o modelo geren-cial, veremos que ele tambm se inclui como uma forma de dominao racio-nal-legal, pois a razo e a lei ainda so a base da legitimidade atualmente.Vamos ver algumas questes:

10. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racionallegal de administrao pblica confe

re eficincia, qualidade e baixo custo aos servios prestados pelo Estado aos cidados.

11. (ESAF/EPPGGMPOG/2009) Acerca do modelo de administrao pblica gerencial,

correto afirmar que orientada, predominantemente, pelo poder racionallegal.

12. (FCC/TRT9/2010) Sobre as caractersticas da administrao pblica gerencial, tem

como princpios orientadores do seu desenvolvimento o poder racionallegal.

Gabaritos: E, E, E.

7/28/2019 Aula 00. ponto

17/79



As questes so erradas. Se o modelo gerencial no orientado pela domina-o racional-legal, por qual seria ento: pela tradicional ou pela carismtica?Percebam como eles tm uma viso deturpada em algumas questes, por issotomem muito cuidado e prestem ateno para tentar perceber qual o sentidode burocracia que eles esto usando.

Alguns autores associam a organizao ps-burocrtica dominao carism-tica, mas isso no significa que todo o modelo gerencial vai se basear no ca-risma. Segundo Vasconcelos:

No incio deste artigo mostramos como a autoridade racional-legal fornece ofundamento de legitimidade da burocracia. No caso de um modelo ps-burocrtico, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausvel aesta questo que o modelo ps-burocrtico se baseia na r ec u p er ao d a

a u t o r i d a d e c a r i sm t i c a e n a s u a i n s e r o l i m i t a d a dentro de contextosburocrticos, visando dinamiz-los. Esta hiptese explicaria por que organi-zaes puramente ps-burocrticas no existem (por no ser possvel cons-truir duravelmente organizaes de grande porte baseadas exclusivamenteem padres de autoridade carismtica).

O autor afirma que a base dentro das organizaes ps-burocrticas a lide-rana carismtica porque so organizaes em que a liderana no resultan-te de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar osfuncionrios, de passar um sentido de viso de futuro, fazendo com que todos

busquem o desenvolvimento prprio e da organizao. Mas ele deixa claro queisso uma insero limitada, ou seja, aplicada de forma especfica dentrodas organizaes, em grupos flexveis. No se pode aplicar a dominao caris-mtica na sociedade como um todo, pois a legitimidade ainda provm das leis.

Vamos ver mais uma questo com uma viso interessante sobre a burocracia:

13. (FCC/TRF4/2004) O termo burocracia, que tem sido utilizado para designar uma

administrao eficiente, pode tambm ser entendido como:

(A) um conjunto de ordens, documentos e hierarquia.(B) poder, contra poder e controle.

(C) diviso de saberes e prticas e organizao documental.

(D) alienao, luta e organizao racional.

(E) poder, controle e alienao.

Muitos marcam como resposta a letra A, o formalismo da burocracia se ex-pressa por meio de ordens, documentos e hierarquia. Ela no est errada, mas

no a resposta da questo. Isso porque as bancas copiam as questes dedeterminados autores e querem que vocs marquem aquilo que eles falaram,

7/28/2019 Aula 00. ponto

18/79



mesmo que outras alternativas no estejam erradas. Essa questo foi copiadade Fernando Prestes de Motta, do livro o que burocracia. Segundo o autor:

Qual o verdadeiro significado da palavra burocracia? A quem ela serve? O

termo burocracia tem sido usado em vrios sentidos: para designar umaadministrao racional e eficiente, para designar o seu contrrio, para de-signar o governo de altos funcionrios ou ainda para designar organizao.Neste livro, as vrias facetas da burocracia: poder, controle e alienao.

A resposta correta a letra E.

Segundo o Autor, burocracia poder na medida em que transfere, ainda quede maneira impessoal e racional, a autoridade concedida pela sociedade aoEstado para que este gerencie e detenha o poder de dirimir conflitos. No casode uma organizao privada, transfere a autoridade para exarar decises auma estrutura de normas e regulamentos e burocratas.

A burocracia controle, dominao. a tcnica organizacional que visa dominao. Burocracia pode ser entendida como a arte de dominar indivduosde maneira impessoal e igualitria, retirando a autoridade de um nico indiv-duo e dotando autoridade estrutura, um sistema normativo.

Burocracia alienao, numa interpretao marxista focada no engessamentode ideias e estruturas, pois que o sistema burocrtico administrativo ou socialimpede o desenvolvimento criativo e inovador de uma sociedade.

11..4 4.. CCaarraacctteerrssttiiccaass dda ass OOrrggaanniizzaae ess BBuurrooccrrttiiccaass

Bresser e Motta afirmam que:

So trs as caractersticas bsicas que traduzem o seu carter racional: sosistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administrado-res profissionais, que tendem a control-los cada vez mais completamente.

Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas caractersticas:

aa)) FFoorrmmaalliiddaaddeeO formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva deum sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com pre-ciso as relaes de mando e subordinao, distribuindo as atividades a seremexecutadas de forma sistemtica, tendo em vista os fins visados. Sua adminis-trao formalmente planejada, organizada, e sua execuo se realiza por

meio de documentos escritos.

7/28/2019 Aula 00. ponto

19/79



Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racio-nais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas so vlidas no porque atradio as legitime, mas porque, sendo racionais, so vlidas aos fins visados.Alm disso, essas normas so legais. Elas conferem pessoa investida de au-toridade o poder de coao sobre os subordinados e coloca sua disposiomeios coercitivos capazes de impor disciplina.

Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade estrita-mente limitada pela norma legal. Ela muito diversa da autoridade ampla emal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O ad-ministrador burocrtico no tem nenhuma autoridade sobre a vida privada deseu subordinado e, mesmo dentro da organizao, seu poder est definidopelas suas funes e as funes do subordinado.

Em segundo lugar, as normas so escritas e exaustivas. No seria possveldefinir todas as relaes de autoridade dentro de um sistema, de forma racio-nal e precisa, sem escrev-las. A norma tradicional no precisa ser escritaporque ela pouco muda, aceita e obedecida atravs de geraes. A normaracional, porm, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aosfatores novos que surgem no ambiente, j que visa consecuo dos objetivoscolimados da forma mais eficiente e econmica possvel.

A necessidade de escrever as normas burocrticas, de formaliz-las, acentua-

se ainda mais devido ao carter exaustivoque elas tende a ter. Elas procu-ram cobrir todas as reas da organizao, prever todas as ocorrncias e en-quadr-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a altaadministrao mantm mais firmemente o controle, reduzindo o mbito dedeciso dos administradores subordinados, como tambm facilita o trabalhodestes, que no precisam estar a cada momento medindo as consequnciasvantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir.

Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu carter hierrquico, ouseja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinao mtua

das autoridades, mediante superviso das inferiores pelas superiores, sistemaesse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da deciso de umaautoridade inferior a uma autoridade superior.

Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia monocrtica, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, de-fende-se o princpio da unidade de comando.

7/28/2019 Aula 00. ponto

20/79



b) ImpessoalidadeO carter impessoal das organizaes a segunda forma bsica pela qual elasexpressam sua racionalidade. A administrao burocrtica realizada sem

considerao a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, governo deescritrio. , portanto, o sistema social em que, por uma abstrao, os escri-trios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medi-da em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o carter estritamenteimpessoal do poder de cada indivduo, que no deriva da personalidade doindivduo, como acontece na dominao carismtica, nem de uma heranarecebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e definesuas atribuies.

O carter impessoal da burocracia claramente definido por Weber quando ele

diz que obedece ao princpio da administrao s in e i r a a c s t u d i o , sem dioou paixo. Segundo Weber:

A burocracia mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza,quanto mais completamente alcana as caractersticas especficas que soconsideradas como virtudes: a eliminao do amor, do dio e de todos oselementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao clculo.

Um aspecto essencial atravs do qual se expressa o carter impessoal dasburocracias refere-se forma de escolha dos funcionrios. Nos sistemas sociaisno burocrticos, os administradores so escolhidos de acordo com critrioseminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestgio social e relaespessoais determinaro a escolha. J nas organizaes burocrticas, os admi-nistradores so profissionais, que fazem uso do conhecimento tcnico especia-lizado, obtido geralmente atravs de treinamento especial. Aqui estamosentrando na terceira caracterstica das organizaes burocrticas.

c) Administradores ProfissionaisAs organizaes so dirigidas por administradores profissionais. Administrar,

para o funcionrio burocrata, sua profisso. Existem alguns traos que dis-tinguem o administrador profissional.

Em primeiro lugar, ele , antes de tudo, um especialista. Esta uma caracte-rstica fundamental. As burocracias so sistemas sociais geralmente de gran-des dimenses, nos quais o uso do conhecimento especializado essencialpara o funcionamento eficiente. So necessrios homens treinados para exer-cer as diversas funes criadas a partir do processo de diviso do trabalho.Seus conhecimentos, porm, no devem se limitar sua especialidade. Partici-

pando de um sistema prdigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devemconhec-las perfeitamente. s vezes, no conhecimento destas normas que

7/28/2019 Aula 00. ponto

21/79



consiste sua especializao, quando se trata de administradores de baixo nvel.Em relao aos administradores de topo, sua especialidade simplesmente ade administrar. Eles no so especialistas em finanas, produo, pessoal. Sogeneralistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro.

Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua nica ouprincipal atividade. Ele no administrador por acidente, subsidiariamente,como o eram os nobres dentro da administrao palaciana.

Em terceiro lugar, o administrador burocrtico no possui os meios de adminis-trao e produo. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cida-dos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas,quando se trata de administrar uma sociedade annima.

Podemos ainda falar de outros traos, como o fato de o administrador profis-sional desenvolver o esprito de fidelidade ao cargo, e no s pessoas. Ele pas-sa a se identificar com a organizao. Outro trao a remunerao em formade dinheiro, e no em forma de honrarias, ttulos, gratido, direito de partici-par da mesa do senhor. Alm disso, ele nomeado por um superior hierrqui-co, e no por eleies, as quais privilegiam caractersticas pessoais,emocionais, e no racionais. Por fim, seu mandato dado por tempo indefini-do, ele poder ser promovido, despedido, transferido. Ele no tem a posse oua propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era

considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, pas-sado como herana.

Vamos ver agora um trecho do livro Economia e Sociedade, de Max Weber,bastante copiado pela ESAF:

O tipo mais puro de dominao legal aquele que se exerce por meio deum quadro administrativo burocrtico. Somente o dirigente da associaopossui sua posio de senhor, em virtude ou de apropriao ou de eleioou de designao da sucesso. Mas suas competncias senhoriais so tam-bm competncias legais. O conjunto do quadro administrativo se compe,

no tipo mais puro, de funcionrios individuais (monocracia, em oposio colegialidade), os quais:

so pessoalmente livres; obedecem somente s obrigaes objetivas deseu cargo;

so nomeados (e no eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos; tm competncias funcionais fixas; em virtude de um contrato, portanto, (em princpio) sobre a base de

livre seleo segundo

7/28/2019 Aula 00. ponto

22/79



a qualificao profissional no caso mais racional: qualificao verificadamediante prova e certificada por diploma;

so remunerados com salrios fixos em dinheiro, na maioria dos casoscom direito a aposentadoria; em certas circunstncias (especialmenteem empresas privadas), podem ser demitidos pelo patro, pormsempre podem demitir-se por sua vez; seu salrio est escalonado, emprimeiro lugar, segundo a posio na hierarquia e, alm disso, segundo aresponsabilidade do cargo e o princpio da correspondncia posiosocial;

exercem seu cargo como profisso nica ou principal; tm a perspectiva de uma carreira: progresso por tempo de servio

ou eficincia, ou ambas as coisas, dependendo dos critrios dossuperiores;

trabalham em separao absoluta dos meios administrativos e semapropriao do cargo;

esto submetidos a um sistema rigoroso e homogneo de disciplina econtrole do servio.

Segundo Weber, a nomeao por contrato, portanto, a livre seleo, um

elemento essencial da burocracia moderna. Quando trabalham funcionriosno-livres (escravos, ministeriais) dentro de estruturas hierrquicas, comcompetncias objetivas, portanto, de modo burocrtico formal, falamos emburocracia patrimonial.

O salrio fixo o normal na dominao racional-legal, ao contrrio do servi-dor patrimonial. Para a posio interna e externa dos funcionrios, tudo issotem as seguintes consequncias:

1) O cargo profisso. Isso se manifesta na exigncia de uma formao

fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego da plenafora de trabalho por um perodo prolongado, e em exames especficosprescritos, de forma geral, como pressupostos da nomeao. Alm disso,manifesta-se no carter de dever do cargo do funcionrio, carter quedetermina a estrutura interna das suas relaes. A ocupao de um cargono considerada equivalente posse de uma fonte de rendas ouemolumentos explorvel em troca do cumprimento de determinadosdeveres, como era na Idade Mdia, nem uma troca normal, remunerada,de determinados servios, como ocorre no livro contrato de trabalho. Mas

sim, ao contrrio, a ocupao de um cargo, tambm na economia privada,

7/28/2019 Aula 00. ponto

23/79



considerada equivalente aceitao de um especfico dever de fidelidadeao cargo, em troca de uma existncia assegurada.

2)A posio pessoal do funcionrio assume a seguinte forma:

a.Tambm o funcionrio moderno, seja o pblico, seja o privado, aspirasempre estima socialestamental, especificamente alta, por parte dosdominados, e quase sempre desfruta dela. Os funcionrios encontramuma posio social mais alta nos pases de cultura antiga, em que hgrande necessidade de uma administrao especificamente instruda,havendo, ao mesmo tempo, uma diferenciao social forte e estvel,recrutando-se a maioria dos funcionrios das camadas social eeconomicamente privilegiadas.

b.O tipo puro de funcionrio burocrtico nomeado por uma instnciasuperior. O funcionrio eleito pelos dominados deixa de ser uma figurapuramente burocrtica.

c.Existe, em geral, a vitaliciedade do cargo, que considerada a regraefetiva mesmo onde h demisses ou reconfirmaes peridicas. Masesta vitaliciedade no constitui um direito de posse do funcionrio emrelao ao cargo. As garantias jurdicas contra o afastamento do cargoou transferncias para outro, arbitrariamente realizados, tm unicamenteo fim de oferecer uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo,isenta de consideraes pessoais, dos deveres especficos do cargo.

d.O funcionrio costuma receber uma remunerao, em forma de umsalrio quase sempre fixo, e assistncia para a velhice, em forma de umapenso. O salrio no se calcula, em princpio, segundo o rendimento,mas segundo consideraes estamentais, isto , de natureza defunes e, alm disso, eventualmente, segundo o tempo de servio. Asegurana relativamente alta da subsistncia do funcionrio e tambm arecompensa que representa a estima social fazem com que, em pases

que deixaram de oferecer oportunidades aquisitivas coloniais, os cargospblicos sejam muito concorridos, o que permite salrios relativamentebaixos na maioria dos cargos.

e.O funcionrio, de acordo com a ordem hierrquica das autoridades,percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes emenos bem pagos, at os superiores. A mdia dos funcionrios aspira auma fixao relativamente mecnica das condies de ascenso, se nonos prprios cargos, pelo menos nos nveis salariais, segundo o tempo deservio. Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames

especficos, toma-se em considerao a nota deste exame

7/28/2019 Aula 00. ponto

24/79



11..5 5.. DDiissffuunne ess ee CCrriissee ddaa BBuurrooccrraacciiaa

A administrao burocrtica trouxe uma srie de avanos em relao admi-nistrao patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o m-

rito, a profissionalizao, o controle. No entanto, surgiram uma srie deproblemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunes da burocracia,entre elas a rigidez e a lentido.

O excesso de burocratizao, de formalismo e despersonalizao, a principalorigem das disfunes da burocracia. Esse excesso resulta na concepo popu-lar de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela papelada e porfuncionrios de mentalidade estreita, incapazes de tomar decises e pensarpor conta prpria.

Os problemas da burocracia esto normalmente relacionados com o fato delase valer principalmente da racionalidade instrumental.

Uma das discusses mais importantes ao longo da evoluo da administraopblica foi a separao entre poltica e burocracia, ou entre poltica e adminis-trao. Os polticos seriam responsveis pelas decises relativas aos fins, ouseja, aos objetivos finais que uma sociedade deseja perseguir. J os burocratasseriam responsveis pelas decises sobre os meios, sobre como alcanar taisfins.

Deve existir essa separao porque a definio dos fins feita principalmentepor meio da racionalidade substantiva (tica da convico), enquanto a escolhados meios segue a racionalidade instrumental (tica da responsabilidade). Paraentend-las melhor, vamos ver os quatro tipos de ao social classificados porWeber:

Estes dois tipos de tica se baseiam nos tipos de ao social. Segundo Weber,esta pode ser determinada:

De modo racional, referente a fins: por expectativas quanto aocomportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas,utilizando essas expectativas como condies ou meios para alcanarfins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente;

De modo racional referente a valores: pela crena consciente no valor tico, esttico, religioso absoluto e inerente a determinadocomportamento como tal, independentemente do resultado;

De modo afetivo, especialmente emocional: por afetos ou estadosemocionais atuais;

De modo tradicional: por costume arraigado.

7/28/2019 Aula 00. ponto

25/79



Nas duas ltimas temos a base dos tipos de dominao tradicional e carismti-ca. Nas duas primeiras, temos a base da tica da responsabilidade e a da con-vico, respectivamente. Assim, podemos dizer que estes dois tipos de ticatambm so relacionados com os tipos de racionalidade. A tica da convicotem como critrio a racionalidade substantiva. J a tica de responsabilidadecorresponde tem como critrio fundamental a racionalidade instrumental.

Podemos observar que a ao social racional referente a fins tem como princ-pio a escolha dos meios mais adequados para se alcanar determinado fim.Assim, as escolhas que so feitas aqui so sempre orientadas para a obtenode um resultado. J a ao social racional referente a valores tem como princ-pio o valor absoluto, no se preocupando com o resultado da ao. SegundoWeber:

Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem conside-rar as consequncias previsveis, age a servio de sua convico sobre oque parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a beleza, as diretivas religi-osas.

Assim, as escolhas so feitas com base num valor supremo. Chamada tambmde tica das ltimas finalidades, est alicerada em valores inegociveis,coerentes com princpios que devem ser seguidos cegamente pelos atores.Normalmente, so valores religiosos ou polticos. A tica da convico aquelaque adota determinados valores como absolutos, por isso que ela recebe onome de tica do valor absoluto. Por exemplo, se no comer carne humana um valor absoluto, no poderemos faz-lo em nenhum momento. Assim, casoum grupo fique perdido na selva e seja necessrio comer a carne de um dosintegrantes que tenha falecido para que os outros sobrevivam, isto iria contraa tica da convico.

Weber afirma que os agentes, alm de acreditarem firmemente em seus valo-res, esto convencidos de que suas funes, atividades e trabalho devem sus-tentar a validade e continuidade deles. O fim da ao (o valor) coincide com o

meio utilizado para alcan-lo: isto , em termos religiosos, o cristo faz obem e deixa os resultados ao senhor. Dessa forma, na ao orientada racionalreferente a valores, o agente no se responsabiliza pelas consequncias desuas aes, j que ele estava apenas obedecendo a um valor absoluto. Deacordo com Weber:

a tica absoluta simplesmente no pergunta quais as consequncias. Esseponto decisivo.

Podemos dizer que na tica da convico os fins no justificam os meios, ouseja, quando formos adotar determinada ao, devemos considerar os atos de

acordo com os valores que aceitamos como corretos.

7/28/2019 Aula 00. ponto

26/79



J na tica da responsabilidade, os fins passam a justificar os meios. Por issoque ela chamada por muitos de tica da convenincia, os valores no seriamconsiderados em todos os momentos. Consiste em uma tica pela qual os a-gentes atuam de acordo com os desejos e fins almejados, independentementedos meios que devem utilizar para alcan-los. A mxima da tica da respon-sabilidade dos males o menor ou fazer o melhor possvel para o maiornmero de pessoas.

No livro A Escolha de Sofia, a personagem est presa em um campo de con-centrao com os dois filhos e forada a fazer uma escolha um pouco maca-bra: escolher um dos filhos para ser mandado para a cmara de gs. Se noescolhesse nenhum, iriam todos. Ela escolhe salvar o filho mais forte, que teriamais chances de sobreviver. Sua deciso foi baseada numa tica da responsa-

bilidade, pois permitiu que um filho morresse para que o outro sobrevivesse.Ele foi contra um valor que na maioria das vezes seria absoluto para ns pais:no enviar o filho para a morte.

So famosos os casos em que Testemunhas de Jeov no aceitam realizartransfuso de sangue em seus filhos, mesmo que isso resulte em sua morte.Eles esto seguindo os valores da religio, que so valores absolutos. Uma vezque absoluto, no seria uma escolha sua, ou seja, eles no teriam responsa-bilidade pelas consequncias.

Carlos Vasconcelos diferencia as duas ticas da seguinte forma:Racionalidade Instrumental: processo que acima de tudo visa resultados,fins especficos. Em ltima anlise, esta racionalidade se resume em umclculo de adequao meios-fins, onde os fins so dados a priori e a dinmi-ca do raciocnio se dirige instrumentalizao dos recursos para atingir es-ses fins;

Racionalidade Substantiva: um processo diverso da adequao meio-fim evoltado, primordialmente, elaborao de referncias que servem de basepara expectativas de valores, ao menos em tese, independentes das expec-

tativas de sucesso imediato, gerando aes que se orientam para as propri-edades intrnsecas dos atos.

Segundo o autor, a razo instrumental o prprio substrato das burocraciasorganizadas e, no domnio da teoria organizacional. O compromisso com aracionalidade instrumental leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreadapelas solues dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essncia dosmesmos, isto , a sua razo de ser.

A racionalidade substantiva consiste em processos de associao que permi-

tem elaborar quadros de referncias que acabam por resultar nos fins, objeti-vos e metas que sero operacionalizados pela racionalidade instrumental.

7/28/2019 Aula 00. ponto

27/79



Como afirma Vasconcelos, a racionalidade substantiva voltada para a elabo-rao de referncias que servem de base para expectativas de valores, ouseja, a partir dela que so definidos os objetivos, as referncias que iroguiar a aes da administrao pblica. Essa racionalidade tpica dos polti-cos, a quem cabe definir os fins, pois foram escolhidos como representantes dasociedade e possuem legitimidade para isso.

J a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escolher osmeios mais eficientes para alcanar os objetivos. Enquanto a escolha dos finsdeve ser poltica, originada da disputa por parte dos grupos de interesse dasociedade, a escolha dos meios deve ser tcnica, voltada para a eficincia.

A partir do momento que a burocracia usurpa o poder poltico e passa a tomardecises relativas a fins, h uma distoro. Ela estar utilizando uma racionali-

dade instrumental para definir os quadros de referncia, por isso que muitocolocam como uma disfuno da burocracia o fato dela ser auto-referida, ouseja, ela mesma estaria definindo os objetivos a serem perseguidos. SegundoHumberto Falco Martins:

A implementao burocrtica do estado moderno, segundo um enfoque we-beriano, deu-se no domnio preponderante da racionalidade funcional, ins-trumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arenapoltica. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser umainstncia microsocial fundada exclusivamente na racionalidade funcional,

que lida com fatos, no valores, e meios, no fins. Os polticos estabelecemvalores na arena poltica enquanto que os burocratas, em contrapartida, soagentes neutros cuja tarefa executar, com preciso tcnica e imparciali-dade, as deliberaes que emergem daquela barganha. Poltica e adminis-trao, fins e meios, valor e fato, so radicalmente separados nestaperspectiva porque os sistemas burocrticos seriam incapazes de processarfinalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras opera-cionais s finalidades, numa frontal descaracterizao da poltica.

O modelo burocrtico de administrao criticado por muitas teorias do sculo

XX devido a esse carter de interferncia burocrtica nas decises polticas. Epor isso que se fala que o modelo gerencial tentaria retomar a racionalidadesubstantiva, retirando dos burocratas a escolha dos fins. Eles teriam amplaautonomia, mas na escolha dos meios. Os objetivos devem estar muito clara-mente definidos. Ainda segundo Martins:

A disfuno estrutural mais comumente atribuda ao contexto da crise daadministrao pblica consiste na inverso dialtica da racionalidade buro-crtica. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar mei-os, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade.

Segundo, como consequncia, passou a deliberar segundo sua tica exclu-sivamente instrumental, sobrepondo-se poltica e sociedade.

7/28/2019 Aula 00. ponto

28/79



Vamos ver um quadro resumo dos dois tipos de racionalidade:

Racionalidade Substantiva

tica da Convico

Racionalidade Instrumental

tica da Responsabilidade

tica do valor absoluto; das ltimasfinalidades;

Os fins no justificam os meios; Analisa as propriedades intrnsecas

dos atos;

No se preocupa com asconsequncias;

Tpica dos polticos definio dosfins

Racionalidade funcional, do meio maiseficiente para certo objetivo;

Os fins justificam os meios; Foca no como, sem questionar o

porqu;

Olha para as consequncias: fazer omelhor para mais pessoas;

Tpica dos burocratas definio dosmeios.

A racionalidade instrumental, ou tica da responsabilidade, preocupa-se com ocomo, sem questionar o porqu, ou seja, no analisa a validade do objetivoque est sendo perseguido, que saber apenas a forma mais eficiente de chegarat ele. Como a burocracia utiliza exclusivamente a racionalidade instrumental,ela passaria a priorizar os meios para se alcanar os fins, sem analisar a vali-dade desses fins. Por conseguinte, a burocracia acaba por se preocupar demaiscom os processos, os meios, esquecendo-se dos resultados. Essa a maior

disfuno da burocracia.As disfunes mais comumente listadas so as seguintes:

a) Internalizao das regras e exagero apego aos regulamentosAs normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. Aprimeira consequncia desse processo de formalizao, especialmente quandolevado a extremos, tornar o simples emaranhado de normas uma especiali-dade. O funcionrio burocrtico torna-se um especialista, no por possuir co-

nhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente consecuo dos objetivos da organizao, mas simplesmente porque conheceperfeitamente todas as normas que dizem respeito sua funo. O conheci-mento dessas normas torna-se algo muito importante, e, da, para se trans-formar tais normas, de meios que so, em objetivos, h apenas um passo.

b) Desenvolvimento de um nvel mnimo de desempenhoO respeito s normas passa a ser to importante que o desempenho torna-se

secundrio. Quando os funcionrios subordinados percebem que seu superiorpreocupa-se exclusivamente com a observncia das normas estabelecidas, eles

7/28/2019 Aula 00. ponto

29/79



verificam tambm que existe certa margem de tolerncia e que, desde que semantenham dentro dessa margem, podero reduzir seu desempenho ao mni-mo, permanecendo, ainda assim, seguros.

c) Excesso de formalismo e de papelrioh a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicaes dentroda burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado porescrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princpio de que tudoo que ocorre em uma organizao deve ser documentado. O problema consisteem determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de sernecessrio e transforma-se em papelada.

d) Resistncia a mudanasO funcionrio da burocracia est acostumado em seguir regras, com isso sen-te-se seguro e tranquilo, resistindo a possveis mudanas. Victor A. Thompsondefende a tese de que nas organizaes existe um forte desequilbrio entre odireito de decidir (que a autoridade) e o poder de realizar (que a habilidadee a especializao). Habilidade, especializao e competncia so aspectos queentram continuamente em choque com autoridade, generalizao e hierarquia.

O tema central de Thompson o jogo do conhecimento e da inovao dentrodo processo burocrtico, agindo como foras dinmicas de autoatualizao daorganizao, em oposio s foras conservadoras que procuram manter ostatus quo. o conflito entre o conhecimento (inovao) e a hierarquia (con-servao).

Desse conflito entre foras inovadoras e foras conservadoras, conclui-se que ahierarquia monocrtica est em decadncia em face do crescente poder dosespecialistas, pois esses detm maior competncia tcnica. O conflito geratenso e insegurana no sistema de autoridade das organizaes, enfraque-

cendo a capacidade dos administradores de controlar a situao.

e) Despersonalizao do relacionamentocomo vimos na caracterstica da impessoalidade, a administrao burocrtica realizada sem considerao a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente,governo de escritrio. O problema que as pessoas passam a se relacionarde forma impessoal, pois comeam a olhar os colegas como membros da orga-nizao. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros,

sem levar em considerao as especificidades de cada um, como cada funcio-nrio ir reagir.

7/28/2019 Aula 00. ponto

30/79



f) Categorizao como base do processo decisorialA burocracia se assenta em uma rgida hierarquizao da autoridade, ou seja,na burocracia, quem toma as decises so as pessoas que esto no mais alto

nvel da hierarquia. Isso faz com que as decises sejam tomadas por pessoasdistantes da realidade, que muitas vezes no tm o conhecimento suficiente dasituao. Alm disso, o processo decisrio torna-se lento, j que as demandasda sociedade tm sempre que passar por um superior.

g) Superconformidade s rotinas e procedimentosNa burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas paraos funcionrios. Os funcionrios passam a trabalhar em funo das regras eprocedimentos da organizao e no mais para os objetivos organizacionais,com isso, perde-se a flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovao.

h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o pblicoOs funcionrios trabalham voltados ao interior da organizao, de forma auto-referida, sem atentar para as reais necessidades dos clientes, os cidados.Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia osfuncionrios atendem os clientes num padro, fazendo com que as pessoasfiquem insatisfeitas com os servios.

Estes seriam fatores endgenos burocracia (de dentro dela) que contriburampara sua crise. No entanto, tambm podemos falar em fatores exgenos (vin-dos de fora), que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos novosdesafios colocados pelo mundo contemporneo, desde pelo menos a dcada de1970. Tais desafios relacionam-se crise do Estado, s mudanas sociais etecnolgicas do mundo contemporneo e democratizao.

A administrao pblica burocrtica clssica foi adotada porque era uma alter-nativa muito superior administrao patrimonialista do Estado. Entretanto opressuposto de eficincia em que se baseava no se revelou real. No momentoem que o pequeno Estado liberal do sculo XIX deu definitivamente lugar aogrande Estado social e econmico do sculo XX, verificou-se que no garantianem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios prestadosao pblico. Na verdade, a administrao burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cida-dos.

Quando o Estado era pequeno, estas deficincias da burocracia no eram torelevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal s eram necessrios quatro

7/28/2019 Aula 00. ponto

31/79



ministrios: o da Justia, responsvel pela polcia; o da Defesa, incluindo oexrcito e a marinha; o da Fazenda; e o das Relaes Exteriores. O problemada eficincia no era, na verdade, essencial.

Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grandeEstado social e econmico do sculo XX, assumindo um nmero crescente deservios sociais e de papeis econmicos, o problema da eficincia tornou-seessencial. Vamos ver uma questo da ESAF:

14. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do BemEstar Social foi prejudicado e marcado pelo

modelo de administrao pblica burocrtica.

A questo correta. Na prxima aula vamos estudar a crise do Estado deBem-Estar associada crise da burocracia a partir da segunda metade do S-culo XX, quando comeam as reformas da Nova Gesto Pblica e a busca pelaadministrao gerencial.

Uma vez que os pases desenvolvidos entraram em crise fiscal, no havia maisrecursos para financiar as polticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos ehavia uma demanda muito grande por bens e servios. Essa relao entre re-cursos e produtos o que chamamos de eficincia, ou seja, numa situao em

que preciso gerar muitos produtos com poucos recursos preciso ser eficien-te. E a burocracia estava longe disso. O resultado que a populao foi ficandocada vez mais insatisfeita porque no via no governo o retorno dos recursospagos na forma de tributos.

Alm da falta de eficincia, outro problema da burocracia era que ela no con-seguia proteger o patrimnio pblico, que era a razo pela qual ela havia insti-tudo uma srie de regras. Segundo Bresser Pereira:

A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste scu-

lo, como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal;como estratgia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administraodos imensos servios que cabem ao Estado; e como um instrumento paraproteger o patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking ou dacorrupo aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos,desde o incio da dcada dos 70, crescia uma insatisfao, amplamente dis-seminada, em relao administrao pblica burocrtica.

Ele coloca que, alm da ineficincia, h uma razo mais ampla para o interesseque a reforma do Estado, e particularmente da administrao pblica, tem

despertado: a importncia sempre crescente que se tem dado proteo do

7/28/2019 Aula 00. ponto

32/79



patrimnio pblico ou da coisa pblica (res publica) contra as ameaas de suaprivatizao ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking.

Bresser Pereira usa o termo r e n t - s e e k i n g , que surgiu na dcada de 1970

para descrever a atuao de determinados grupos com o objetivo de tirar van-tagem do Estado, por isso chamado tambm de parasitismo poltico. Tradu-zindo literalmente, o ato de buscar rendas, ou seja, de tentar se apropriardo patrimnio pblico sem contribuir na mesma medida. Bresser Pereira con-ceitua rent-seeking da seguinte forma:

Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, a atividade de indivduos egrupos de buscar rendas extramercado para si prprios por meio do con-trole do Estado. Tem origem na teoria econmica neoclssica, em que umdos sentidos da palavra rent exatamente o ganho que no tem origem

nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de privatizaodo Estado que os brasileiros vm usando.

Podemos citar como exemplos os subornos direcionados venda ou concessode subsdios, impostos privilegiados, manuteno de preos e tarifas, estabele-cimentos de cotas de importao, concesso de licenas, pagamentos de ele-vados salrios ou pagamentos de adicionais.

Humberto Falco Martins tambm relaciona a crise da burocracia a dois aspec-tos: no contedo e na forma.

No contedo, relacionada a limitaes no cumprimento de seu papel essen-cial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto cr-tico a captura da burocracia por interesses particularsticos (de dentro oude fora) ou a usurpao poltica (a subtrao do poder poltico pelo poderburocrtico), desbalanceando as relaes entre poltica e administrao (emparte devido a caractersticas estruturais internas dos sistemas burocrti-cos, em parte devido a caractersticas externas dos sistemas sociais e polti-cos).

Na forma, a crise da burocracia ortodoxa est relacionada a limitaes como

aparato de gerao de resultado, principalmente devido a sua morfologiasegregatria (a separao acentuada entre mos e crebros a partir da qualuns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente hierarqui-zada (muitos nveis e unidades que reproduzem uma cadeia de comandomuito verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os burocratas defi-nem as finalidades em funo de suas perspectivas e interesses) e insulada(arredia ao controle e interferncias externas estranhas sua lgica).

Portanto, no contedo, a burocracia entrava em crise porque no conseguia semanter impessoal; na forma, porque era ineficiente.

7/28/2019 Aula 00. ponto

33/79



A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrtico. Por um lado, osgovernos tinham menos recursos e mais dficits. O corte de custos virou prio-ridade. No que tange administrao pblica, isto teve dois efeitos: a reduodos gastos com pessoal, que era vista como uma sada necessria; e a neces-sidade de aumentar a eficincia governamental, o que implicava numa modifi-cao profunda do modelo weberiano, classificado como lento eexcessivamente apegado a normas.

No meio a esta insatisfao crescente com a burocracia que comeam a seremfeitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar umaadministrao gerencial.

22.. PPoonntto oss IImmppoorrttaanntteess ddaa AAuullaa Tipos puros de dominaolegtima: Weber descreve trs formas de se con-

seguir obedincia, de ter legitimidade: com base na tradio, com base nocarisma e com base na lei racionalmente criada.

O patrimonialismo uma forma de dominao tradicional, em que o poderpatriarcal foi descentralizado. Sua grande caracterstica a confuso entreo patrimnio pblico e privado. No h separao dos meios de adminis-trao do quadro administrativo, que atua de forma arbitrria e caso a caso,

sem obedincia ao princpio do universalismo de procedimentos. No h sa-lrios fixos, mas sim prebendas e sinecuras.

O modelo burocrtico se desenvolve em funo do fortalecimento do capita-lismo e da democracia, que exigem uma administrao racional. Obedeceaos princpios da impessoalidade e formalidade, com administradores profis-sionais, que tendem a ampliar cada vez mais o controle das organizaes.

Na teoria, a burocracia seria eficiente, pois sua racionalidade reside na esco-lha dos meios mais econmicos para se alcanar determinado resultado. Na

prtica, virou sinnimo de ineficincia, pois priorizou exageradamente oscontroles procedimentais em detrimento do alcance de resultados, surgindoas chamadas disfunes, como: excesso de formalismo, centralizao e ver-ticalizao da estrutura hierrquica, lentido, auto-referida, transforma aobedincia normal no prprio fim ltimo da administrao.

A crise do modelo burocrtico se d juntamente com a crise do Estado deBem-Estar Social, a partir da dcada de 1970. O problema da falta de efi-cincia no era significativo quando o Estado era pequeno. Porm, na medi-da em que a atuao estatal se ampliou para uma srie de servios sociais,

e o mundo entra numa grave crise fiscal, a eficincia passa a ser essencial.

7/28/2019 Aula 00. ponto

34/79



33.. QQuueesstte ess CCoommeennttaaddaass

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) O sculo XX assistiu ao crescimento sem pre-

cedente dos aparelhos burocrticos. Assinale a opo que no correta a-cerca da burocracia na perspectiva weberiana.

a) A burocracia o tipo tecnicamente mais puro de poder legal.

b) O funcionalismo por turnos, por sorte e por escolha, a administrao par-lamentar e por comisses e todas as espcies de corpos colegiais de governoe administrao no podem ser considerados um tipo legal, ainda que a suacompetncia se baseie em regras estatutrias e o exerccio do direito gover-nativo correspondente.

c) As cpulas mais altas das associaes polticas so ou monarcas (go-vernantes carismticos por herana) ou presidentes eleitos pelo povo (por-tanto, senhores carismticos plebiscitrios) ou eleitos por uma corporaoparlamentar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os lderes,mais carismticos ou mais notveis dos seus partidos predominantes, so ossenhores efetivos.

d) A histria da evoluo do Estado moderno se identifica, em especial, coma histria do funcionalismo moderno e da empresa burocrtica, tal como to-da a evoluo do moderno capitalismo avanado se identifica com a crescen-

te burocratizao da empresa econmica.e) Na poca da emergncia do Estado moderno, as corporaes colegiaiscontriburam de modo muito essencial para o desenvolvimento da formalegal de poder, e a elas deve o seu aparecimento, sobretudo o conceito deautoridade.

Segundo Weber, em Os trs tipos puros de poder legtimo:

http://www.lusosofia.net/textos/weber_3_tipos_poder_morao.pdf

[ a ]A burocracia o tipo tecnicamente mais puro de poder legal. Mas nenhumpoder s burocrtico, isto , gerido apenas mediante funcionrios contratu-almente recrutados e nomeados. Tal no possvel. [ c ]As cpulas mais altasdas associaes polticas so ou monarcas (governantes carismticos porherana, cf. adiante) ou presidentes eleitos pelo povo (portanto, senhorescarismticos plebiscitrios, cf. adiante) ou eleitos por uma corporao parla-mentar, onde, em seguida, os seus membros ou, melhor, os lderes, mais ca-rismticos ou mais notveis (cf. adiante), dos seus partidos predominantes,

so os senhores efectivos. Tambm quase em nenhum lado , de facto, o cor-po administrativo puramente burocrtico, mas nas mais variadas formas, em

7/28/2019 Aula 00. ponto

35/79



parte os notveis, em parte os representantes de interesses costumam partici-par na administrao (sobretudo, na chamada auto-administrao). Decisivo ,porm, que o trabalho contnuo assente de modo preponderante e crescentenas foras burocrticas. [ d ]Toda a histria da evoluo do Estado moderno seidentifica, em especial, com a histria do funcionalismo moderno e da empresaburocrtica (cf. adiante), tal como toda a evoluo do moderno capitalismoavanado se identifica com a crescente burocratizao da empresa econmica.A participao das formas burocrticas do governo aumenta em toda a parte.

[ b ]A burocracia no o nico tipo de poder legal. O funcionalismo por turnos,por sorte e por escolha, a administrao parlamentar e por comisses e todasas espcies de corpos colegiais de governo e administrao aqui se inscrevem,na suposio de que a sua competncia se baseia em regras estatutrias e o

exerccio do direito governativo corresponde ao tipo da administrao legal.[ e ] Na poca da emergncia do Estado moderno, as corporaes colegiaiscontriburam de modo muito essencial para o desenvolvimento da forma legalde poder, e a elas deve o seu aparecimento sobretudo o conceito de autorida-de. Por outro lado, o funcionalismo por eleio desempenha um grande papelna pr-histria da moderna administrao por funcionrios (e tambm hojenas democracias).

Gabarito: B.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao identificar trs tipos puros de dominaolegtima, Max Weber afirmou que o tipo mais puro de dominao legal a-quele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrtico. Aseguir, so relacionadas algumas caractersticas da administrao burocrti-ca weberiana. Identifique a opo falsa.

a