CODATO, Adriano. Intervenção estatal, centralização política e reforma burocrática: o significado dos Departamentos Administrativos no Estado Novo. Revista do Serviço Público,

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ENAP Escola Nacional de Administração Pública

Brasília – 2011

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestãode políticas públicas, estimular a reflexão eo debate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

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Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimosanos teve predominância trimestral (1998/2007). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.CDD: 350.005

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SumárioContents

Ocupação no setor público brasileiro: tendências recentes e questões 237em abertoBrazilian public sector occupation: recenty tendencies and questionsthat remain openedJosé Celso Cardoso Júnior e Roberto Passos Nogueira

O Modelo Gerencial da Educação: contribuições da experiência da 261Inglaterra ao debate brasileiroThe Managerial Model of Education: contributions from theExperiences of England to Brazilian DebateMauricio Almeida Prado

Cursos abertos on-line: um cenário para a gestão pessoal do conhecimento? 281Opened online courses: a scenario for personal knowledge managementDiego Ernesto Leal Fonseca

Reestruturação e expansão do ensino superior público: o programa 297Reuni na Universidade Federal do Ceará sob a visão dos alunosRestructure and expansion of public higher education: students’ views onthe Reuni program at the Federal University of CearáAugusto Cézar de Aquino Cabral; Claudia Buhamra Abreu Romero;Emanuel Diego dos Santos Penha; Emanuel Dheison dos Santos Penha;Rafael de Almeida Alves e Tobias Coutinho Parente

Intervenção estatal, centralização política e reforma burocrática: o 321significado dos Departamentos Administrativos no Estado NovoState intervention, political centralization and bureaucratic reform: themeaning of the Administrative Departments in Estado NovoAdriano Codato

RSP Revisitada: Eu sou um burocrata 341Wycliffe Allen

Reportagem: Proteção social representa desafio estratégico para o 347Brasil e o mundoDominique Lima

Para saber mais 357

Acontece na ENAP 359

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321Revista do Serviço Público Brasília 62 (3): 321-339 Jul/Set 2011

Adriano Codato

Intervenção estatal,centralização política e reforma

burocrática: o significado dosdepartamentos administrativos

no Estado Novo

Adriano Codato

Introdução

Este artigo trata da configuração político-burocrática do Estado brasileiro

no período do Estado Novo (1937-1945).

Não pretendo, todavia, fazer uma história administrativa no sentido conven-

cional do termo, já que procuro analisar a ossatura material do Estado a partir de

um ângulo, senão incomum, infrequente. A literatura de sociologia política, história

econômica, administração pública e história das instituições políticas brasileiras

já havia inventariado e descrito a existência de inúmeros institutos, conselhos,

departamentos e comissões para regular os vários setores da economia nacional

no pós-trinta (CUNHA, 1963; IANNI, 1971; DINIZ, 1991). Interessa-me mostrar, ao

invés, a aparelhagem política que permitiu que o governo federal regulasse as

relações de poder com as classes dirigentes estaduais.

Para tanto, investigo a origem e os modos de funcionamento do sistema estatal

autoritário após a edição do Decreto-lei no 1202, em 8 de abril de 1939. Descrevo o

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Intervenção estatal, centralização política e reforma burocrática: o significado dos departamentos administrativos no Estado Novo

processo de criação dos departamentosadministrativos dos estados, analiso suaposição estratégica no quadro institucionaldo Estado Novo e especulo sobre o signifi-cado, para o regime, de uma agência com ascaracterísticas e as atribuições dos chamados“daspinhos”. A hipótese é que o CódigoAdministrativo (ou Código dos interven-tores), conforme ficou conhecido o Decreto-lei no 1202/39, é estratégico para entender olado propriamente político do processo e doprojeto de construção de um Estado “forte,autônomo e soberano”, como se conven-cionou dizer nos anos 1930, no Brasil. Essecódigo permite, igualmente, não apenasredesenhar os organogramas do governo dita-torial, mas indicar as formas de recrutamentodos grupos dirigentes estaduais e o locusinstitucional onde se dá e de onde advémesse mecanismo, ressaltando o papel deter-minante, embora nem sempre muito visível,das instituições burocráticas do Estado Novo.

O Estado Novo, e mesmo o primeirogoverno de Vargas, foi percebido e descritonormalmente como um regime personalista,isto é, como sistema ordenado e garantidoapenas pelo carisma do líder, conforme oroteiro do “populismo” (SOLA, 1990); oucomo sistema apoiado exclusivamente nasrelações tradicionais de confiança – baseadasno clientelismo –, que ligavam as oligarquiasregionais ao poder central, exatamente comoocorria durante a Primeira República(MARTINS, 1983). Ao contrário, insisto aquino papel central das instituições de governopara compreender o funcionamentoconcreto desse regime político.

O problema da autonomia doEstado brasileiro pós-oligárquico

O exame da estrutura institucional doEstado brasileiro no pós-1930, e do arranjopolítico-ditatorial no pós-1937, não pode

limitar-se à definição das funções geraisdesse Estado – a promoção do desenvol-vimento capitalista –, à caracterização dasua ideologia (autoritária), ou à análise dosprocessos históricos que tornaram possívela modernização conservadora. Além domais, há, por parte da literatura especiali-zada, certa insistência em entender as trans-formações do aparelho do Estado tãosomente em função do processo deindustrialização e das novas formas denegociação com as classes economica-mente dominantes, desprezando-se, comisso, tanto o jogo político intraelites quantoo marco institucional que regulou eviabilizou essas disputas.

De maneira geral, todos os autoresque estudaram o período concordam, sem,contudo, avançar muito além desse ponto,que o caráter centralizado e monolíticodo Estado brasileiro durante esse períodode sua história política autorizou o altograu de autonomia que ele desfrutou emrelação à sociedade (DINIZ, 1991, p. 79).Ainda que isso seja correto, resta uma sériede questões a serem investigadas. Por exem-plo: se a diminuição da heteronomia doEstado é um efeito da concentração dopoder político no governo central, a concen-tração resulta do que exatamente? Quais osseus mecanismos? Quais os seus aparelhos?Como eles estavam dispostos e hierarqui-zados? Quais as relações de poder entre elese as elites que os comandava?

Fausto (1972) ponderou, já há um bomtempo, que a constatação de que durante oregime de 1937 o Estado tornou-se o polodominante diante da sociedade, é lugarcomum. Seria recomendável superar essadeclaração incontestável e excessivamentegenérica em nome de uma explicaçãoefetiva sobre como isso se deu. Assim,“o que impor ta saber – e para issonos faltam estudos – é como se efetivou

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concretamente esta dominância, preci-sando-se o grau de autonomia do Estadodiante das diferentes pressões articuladaspela sociedade” (FAUSTO, 1972, p. 85). Namesma linha, Souza advertiu que “A quasetotalidade dos estudos existentes sobre oEstado Novo prescinde de uma análisemais detida da estrutura de poder que entãose constituía, e dos mecanismos que lhedavam feição marcadamente burocrática”(SOUZA, 1990, p. 84).

Talvez não faltem mais estudos histó-ricos descritivos sobre esse tema atualmente.Essas advertências, todavia, são mais compli-cadas, porque elas não se referem à quanti-dade de informações acumuladas pelos inves-tigadores. Elas, na realidade, põem emquestão quatro problemas interligados, masdistintos, e que não são tão evidentes quantoa relação desbalanceada entre o Estado e asociedade faz acreditar. Esses problemas são,do meu ponto de vista, os seguintes: i) ascondições sócio-históricas da autonomia doEstado brasileiro; ii) os mecanismos político-institucionais que produzem e/ou permitemessa autonomia; iii) a intensidade sociopolíticadessa autonomia; iv) os agentes políticos (ouburocráticos) que desfrutam dessa auto-nomia; e v) os agentes sociais, diante dos quaisse exerce essa autonomia.

Neste artigo trato apenas de um itemdesse rol de problemas: os mecanismos queproduzem e garantem a independênciapolítica do governo federal. Na sequência,discuto a configuração do Estado ditatorial,focalizando três aspectos da sua históriapolítico-administrativa: a criação dosdepartamentos administrativos dos estados,a posição dos departamentos admi-nistrativos no organograma e a significaçãodos departamentos para a estrutura políticado regime. Eles são uma chave, entretantas outras possíveis, para entender comofoi possível desmontar não só os esquemas

oligárquicos tradicionais de negociação esolução de conflitos intraelite, mas aniquilarseus recursos institucionais – em especial,partidos e parlamentos.

Antecedentes políticos e buro-cráticos dos departamentos admi-nistrativos

Carone (1977) tem razão em lembrarque, do ponto de vista político-adminis-

trativo, a consolidação do regime ditatorialdo Estado Novo é lenta e insegura, sefazendo segundo as circunstâncias, poisfalta ao governo uma orientação única,ideológica e política, pelo menos no quediz respeito ao período logo após o golpede Estado, em novembro de 1937. Amelhor evidência do caráter processual dainstitucionalização política do governo

“O Estado Novo, emesmo o primeirogoverno de Vargas,foi percebido edescritonormalmente comoum regimepersonalista, isto é,como sistemaordenado egarantido apenaspelo carisma dolíder, conforme oroteiro do“populismo.”

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autoritário, das dificuldades da centrali-zação do poder, e da demora na regula-mentação legal das relações entre asoligarquias estaduais e a União é o fato deque, entre a extinção dos partidos e asso-ciações políticas (em dezembro de 1937) ea edição do Código dos interventores (emabril de 1939), vai quase ano e meio(CARONE, 1977, p. 267). Ademais, certainércia – resultado das acomodações neces-sárias entre grupos vitoriosos e facçõesderrotadas –, além das lutas pelo domínioda situação política nos estados, quedecorrem desse imobilismo que se segueao golpe, adia a fixação de medidas defini-tivas de configuração administrativo-políticado regime. Contudo, diz ele, “com o correrdo tempo, a indeterminação administrativapesa negativamente”, o que obriga o gover-no a formular o decreto que, enfim, subor-dina completamente estados e municípiosao poder central (CARONE, 1982, p. 155).

É preciso notar que esse decreto – oDecreto-lei no 1202 dispunha sobre aconcepção, provimento e funções dosdepartamentos administrativos – não previauma inovação institucional no sistema polí-tico brasileiro tão original, assim comoLoewenstein registrou (1944). Em certosaspectos, os departamentos administrativosrevivem os antigos conselhos consultivosde Estado1, e a ideia de recriá-los, em abrilde 1939, corresponde menos a um expedi-ente improvisado diante das pressões dosgrupos oligárquicos que haviam ficado defora dos esquemas políticos arrumados àspressas nas interventorias comandadaspelos tenentes (como no arranjo de 1931),e mais à pretensão do Estado autoritáriode reorganizar todo o processo de gover-no, e a distribuição de poder dele resultan-te, em novos moldes. Nesse sentido, o tex-to legal de 1939 pode ser lido como indíciode duas limitações do sistema de

interventorias federais: i) faltava regula-mentar a intervenção decretada pelo art.176, parágrafo único da Constituição de1937, organizando burocraticamente aadministração política de estados e muni-cípios (assunto diferente, bem entendido,da racionalização dos serviços públicos,que não se confunde com a primeira); eii) faltava criar um instrumento politica-mente capaz de garantir e aprofundar acentralização do poder decisório, levandoadiante a obediência estrita dos estados aosobjetivos do regime, propósito que somentea confiança pessoal do ditador no inter-ventor seria incapaz de providenciar.

Carone é excessivamente otimista aover no Código dos interventores, de agostode 1931 (como depois alguns analistasviram no Código Administrativo de abrilde 1939), um dos exemplos mais cons-cientes da história da reforma adminis-trativa brasileira. Ele teria representado atentativa dos vitoriosos da Revolução de1930 de substituir a política partidária pelatécnica administrativa. O Decreto no 20348seria, nesse sentido, um passo importantedentro de uma política de moralizaçãopública. O tema será reprisado, em parte,durante o Estado Novo, com o Dasp. Opróprio Carone reconhece que o docu-mento de 1931 deveria enquadrar ostenentes, diminuir os “abusos” por elespraticados durante essa primeira fase doGoverno Provisório e, de quebra, contor-nar “as restrições das máquinas adminis-trativas locais contra eles” (CARONE, 1978,p. 441 e p. 28, respectivamente). Como ocódigo original proibia os estados de con-trair empréstimos sem a prévia autorizaçãodo governo federal e restringia os recursosque cada estado poderia destinar às suasforças policiais – impedindo-as de rivalizarcom o Exército nacional –, acabou setornando, na prática, muito mais medida e

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instrumento de centralização do poder naesfera federal do que qualquer coisa. É esseaspecto, ainda que não por meio dosmesmos dispositivos, que conecta oDecreto de 1931 ao Decreto de 1939.

A gênese institucional doDecreto-lei no 1202

Se a fórmula autoritária de governo,imposta pelo golpe de novembro e legali-zada pela Constituição, pretendia resolvercertos problemas colocados pelos círculosdirigentes do regime – como, por exemplo,o poder residual das oligarquias –, ela nãofoi tão eficiente para construir, como foipara destruir. Duas questões que estão nabase da edição do Decreto-lei no 1202 – aquestão da administração pública e aquestão, tão ou mais complicada, darepresentação política dos estados –permitem pôr em evidência o problema dagênese institucional da estrutura ditatoriale, em menor medida, o tema da autonomiae da capacidade do Estado autoritário.

O caráter ultracentralizado e, principal-mente, secreto do processo decisório sobo Estado Novo, o formalismo de todos oscomentários constitucionais (PONTES DE

MIRANDA, 1938) e o sentido triunfante dasexplicações oficiais tornam problemáticorefazer o percurso de qualquer decisão doregime autoritário, desde sua formulaçãoaté sua implementação. Notas na imprensasobre questões políticas são escassas ouprotocolares e apenas registram, burocra-ticamente, feitos e fatos do governo. O casoda concepção de um departamento admi-nistrativo em cada estado dos EstadosUnidos do Brasil não é diferente. É maisfácil ler sua história a partir dos conflitosreais, que exigem um aparelho com ascaracterísticas e os poderes referidos noDecreto-lei no 1202, do que a partir de um

pretenso plano de reforma da adminis-tração pública.

Como não há, na documentação dispo-nível, um projeto por escrito, uma minutaou uma exposição de motivos que antecedae fundamente o decreto presidencial,tentarei reconstruir sua gênese institucionala partir da história política da organização,a fim de inseri-lo na configuração institu-cional do Estado ditatorial.

A prática do regime de redesenharfrequentemente o marco institucional, ouintroduzir modificações marginais nosistema decisório, poderia sugerir maisajustes graduais – seja em função de defeitosdetectados no arranjo inicial do sistemaestatal, seja em função das adaptações a ummeio ambiente hostil – do que uma açãocega de tentativa e erro. Em todo caso, naausência de uma ruptura institucionalefetiva – uma transformação institucionalradical –, a ideia de Krasner (1984) davigência de um sistema institucional equili-brado, pontuado por momentos de crise, émais descritiva do que realmente ocorrenesse caso.

Algumas evidências esparsas sugeremquatro razões diferentes, de peso desigual,que estão na origem dos departamentos.Em primeiro plano, há a necessidade demelhor repartição de funções entregovernos estaduais e governo federal, emtermos orçamentários. O principal seriasaber quem financiaria o quê, quando,como e com que recursos; daí o papel atri-buído à agência na revisão do planejamentoanual de receitas e gastos elaborado pelaSecretaria de Governo da Interventoria.Possivelmente, esse foi o motivo inicial doCódigo Administrativo. Menos de um anoapós a vigência da Constituição de 1937,Vargas anotou, contrariado, os problemasdecorrentes do desencontro de contas entreos estados e a União, os aborrecimentos

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que a ir responsabilidade fiscal dosprimeiros causava e como, dadas as circuns-tâncias políticas, isso havia se tornadoinadmissível, uma vez que os políticos nãotinham mais como barganhar vantagens erecursos, como de hábito:

É curioso como os estados procurampor todos os meios arrancar dinheiro àUnião. No regime constitucional, emque o governo federal só se mantinha acusta da transigência com os mandõeslocais, este sistema era corrente. Hoje,porém, as coisas estão diferentes. É pre-ciso que os estados façam administraçãodentro dos próprios recursos, e não como dinheiro do Banco do Brasil. A Uniãorealiza nos estados o que está noprograma federal (VARGAS, vol. II,p. 160-161)2.

Retomando e refazendo a questão:como e por que as instituições políticasdesse Estado específico mudaram ao longodo tempo? Trata-se de uma necessidadeadministrativa, sem dúvida, mas cujasolução, política, deveria ser impostaconforme as regras burocráticas do novoregime. Ou seja, mais um aparelho, entre opresidente e os interventores, para supervi-sionar o processo decisório dos estados.Em segundo lugar, e em segundo plano,estava a exigência, decorrente da primeira,de controlar burocraticamente mais emelhor as situações estaduais – i.e., asoligarquias locais – e, em especial, o própriointerventor, nomeado pelo presidente.

Essa evidência pode ser lida tanto naspretensões explicitadas pelo presidente deeliminar as práticas e os vícios decorrentesda antiga política dos governadores – emespecial, as barganhas –, quanto nas reaçõesque a implementação dos dispositivos,previstos no Decreto-lei no 1.202, suscitou

na classe política. Almir de Andrade, aocomentar a excelência da lei orgânica dosestados (o nome pomposo desse decreto-lei), lembrou que os poderes conferidos aosinterventores são muito mais limitados doque o dos antigos governadores de estado.Para que se tenha uma ideia precisa disso,ele enfatiza que o artigo 32 previa nadamenos de vinte e três hipóteses, em que avalidez dos decretos-leis expedidos pelosinterventores depende estritamente daaprovação do presidente da República.Além disso, “os artigos 33 e 24 da leiorgânica estabelecem quinze hipótesesdiferentes, nas quais é vedado aos estadose municípios expedir decretos ou praticaratos [...] que [...] digam respeito a matériasreconhecidas pela União como de sua ex-clusiva competência” (ANDRADE, 1941 apudRODRIGUEZ, 1983, p. 157-159).

Do momento em que o Código dosInterventores começou a ser tratado emdespachos com o ministro da Justiça, em16 de janeiro de 1939, à sua publicação noDiário Oficial, em 10 de abril, os prepostosestaduais ficaram três meses em estado dealerta, aguardando o que viria pela frente.Imediatamente depois de divulgado o de-creto, tornaram-se “um pouco apreensivos”(a impressão é de Getúlio Vargas) e, nomês seguinte, atacaram abertamente a novalegislação.

Benedito Valadares era um dos quedemonstraram, segundo o presidente, “mávontade” com o código administrativo. Eé bem possível que ele previsse grandeoportunidade para os mandachuvas dapolítica mineira se rearticularem e sevoltarem contra seu governo; ou que fosseisso e mais uma vingança pessoal deFrancisco Campos – grande arquiteto donegócio todo – contra sua nomeação parao Governo de Minas. Acertou-se então que,após suas gestões contra o decreto-lei, e

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não sendo possível voltar atrás depois dedivulgada a decisão no Diário Oficial,“seriam feitas algumas retificações por elesugeridas”; uma vez “publicadas estas, seriao Código posto em execução”. Cordeirode Farias, por seu turno, interventor do RioGrande, simplesmente ameaçou renunciar“se não fossem atendidas suas ponde-rações” – sendo a mais importante a deque os departamentos administrativosfossem tão somente órgãos consultivos,não deliberativos. Não foi atendido etambém não renunciou. Em junho, oDecreto-lei no 1202 foi revisto. Mesmoassim, o presidente da República enfrentoumais um pedido de exoneração, o deOsvaldo Aranha, que, entre motivosalegados e não alegados, engrossou o corode oposição à lei orgânica dos estados3.Vargas anota que, em meio a esse vai evem do chanceler, Maciel Filho procurourepercutir as críticas do ministro doExterior em seu jornal, O imparcial. Essahistória merece ser contada.

Em correspondência particular aopresidente, à mesma época, o jornalistavoltou a expor sua divergência total comFrancisco Campos, ministro da Justiça eautor declarado do novo sistema degoverno. Por meio de uma argumentaçãocomplicada, de umas tantas referências aconspirações, antipatias pessoais emexericos palacianos envolvendo perso-nagens centrais e periféricos da políticamineira, Maciel sustentava basicamente quea gang (sic) que atuava sob a direção doministro da Justiça e Negócios Interiores,por meio da recém-criada ComissãoRevisora de Leis e Decretos4 (Sabóia deMedeiros, Pedro Batista Martins, OtacílioNegrão e Múcio [ilegível]), tinha adquiridoo poder de, arbitrariamente, explorar osdecretos-leis em proveito próprio. Issoconduzia, segundo o informe do jornalista,

a um clima de incerteza jurídica que afetavaa atividade comercial, a industrial e o direitode propriedade. Ele profetizou que,enquanto for possível fazer decretos comforma de leis gerais para resolver casosparticulares, não haverá ambiente adequadopara investimentos. A lei orgânica seria,então, um dos capítulos centrais dessaatividade legiferante e casuística, elaboradapor advogados perigosos. Na parte dobilhete manuscrito de Maciel Filho a Vargas,

em que enumera suas divergências técnicasem relação ao decreto dos interventores,pode-se ler uma lista de defeitos de ordemjurídica: i) “o texto do decreto fere, em maisde 15 artigos, a Constituição de 10 deNovembro” (embora não os especifique);ii) “nossas instituições de direito público nãoadmitem a subordinação dos governos dosestados – ainda que interventores – aos

“Se a fórmulaautoritária degoverno, impostapelo golpe denovembro elegalizada pelaConstituição,pretendia resolvercertos problemascolocados peloscírculos dirigentesdo regime...ela nãofoi tão eficientepara construir,como foi paradestruir.”

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ministros, que são secretários do presiden-te”; e iii) “para se determinar a orientaçãoadministrativa dos interventores, não énecessário um decreto; basta uma circularde administração ordinária e mais dois outrês funcionários na Secretaria da Presi-dência para a correspondência, arquivo”etc. Politicamente, o Código Adminis-trativo, adotado em um momento em queo “governo federal não [estava] uniforme,constituindo um só bloco, [i.e., sem grandesconflitos] nem forte financeiramente, nemorganizado tecnicamente para uma açãodessa envergadura”5, a ação de criar essesdepartamentos arriscava, segundo oautonomeado consultor do presidente, emduas frentes: ao concentrar todos ospoderes no Rio de Janeiro, isto é, na União,unificava os estados contra o presidente(não se entrega a adversários uma bandeiratão popular como o federalismo”) e facili-tava, sabe-se lá como, a execução de umgolpe técnico contra o próprio Vargas,possivelmente por meio de alguma descul-pa jurídica6.

Não só pelo comentário legal de Almirde Andrade, mas pelas reações aqui refe-ridas, pode-se especular que um dospropósitos enfiados na legislação, a prin-cípio destinada apenas a ordenar as finançaspúblicas, pretendia diminuir significa-tivamente a autonomia dos interventorese aumentar, na mesma proporção, o poderfiscalizador do ministro da Justiça. Noinspirado discurso que pronunciou na aber-tura da Conferência Nacional de Economiae Administração, em 10 de novembro de1939, Vargas pontificou sobre os avançosna esfera administrativa, após dois anosexatos do Estado Novo, e celebrou sua leiorgânica dos estados, a providência maisimportante do governo para eliminaçãodos resquícios do regionalismo oucaudilhismo. Essa medida derrubava os

obstáculos políticos ao progresso nacional,entre eles “a política facciosa, em que asdedicações eleitorais eram pagas comfavores onerosos; o provincialismo, quecriava e multiplicava obstáculos ao livrecurso dos valores econômicos; os particu-larismos, que estabeleciam preferênciaspara a outorga de benefícios; a pretensãode hegemonias, que prejudicavam o enten-dimento de todos os brasileiros” (VARGAS,1940, p. 74 e 124).

Pode-se especular, com razoávelmargem de certeza, que a criação dosdepartamentos administrativos responde auma necessidade política – bem mais com-plexa do que o controle e a supervisãoburocrática das finanças do interventor –,cuja solução, também política, deveria serimposta conforme os objetivos declaradosde centralização do novo regime.

Uma prova adicional das contradições,em que estava enredado todo o sistema deinterventorias de 1938 em diante, e querepercutiam seja sobre a relação entre aPresidência e os estados – o que euchamarei de conflito interelite –, seja sobrea política interna de cada estado – conflitointraelite –, deriva do descontentamento oudo desconforto que sua baixa eficiênciasuscitava em personagens situados nas maisdiversas posições.

Segundo Francisco Campos, essa revo-lução jurídica, que seu gênio políticopromoveu, não era só justificável. Ela estavaplenamente de acordo com os princípiosexpostos na Carta de 1937, que exigiam todopoder ao presidente. Os departamentosadministrativos deveriam, segundo o minis-tro, apenas preencher o vazio institucionalque o constituinte não previu (e que tam-bém não reconhecia como um defeito desua autoria), a fim de complementar a açãoda Interventoria, introduzindo mais umacoluna no edifício. A nova medida,

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concretizada no Decreto-lei no 1202, “nãoprocurava efetuar a centralização adminis-trativa”; essa era um pressuposto de todoo sistema constitucional. Ela “visa, apenas,a centralização política” (CAMPOS, 1940,p. 170-171). Campos apresenta, assim, osdepartamentos como um progresso polí-tico, não como resultado natural daevolução do sistema institucional, mas comuma peculiaridade: os dois aparelhos –Departamento e Interventoria – e seusocupantes eventuais deveriam assumir,antes de tudo, um compromisso ideológicocom o Estado Novo, ou seja, acatar comoseus “os propósitos de defesa e de consoli-dação do regime” do presidente Vargas(CAMPOS, 1940, p. 115).

Os departamentos administrativosrespondem a uma necessidade ideológica doregime – bem mais sutil do que o controlepolítico dos oligarcas –, cuja solução,institucional, deveria ser imposta conformeos preceitos doutrinários do seu jurista.

Esse espaço vazio na estrutura gover-namental foi identificado também pelasoligarquias não incluídas no novo esquema.Se a antiga fórmula autoritária da centrali-zação (presidente + interventor), adaptadado Governo Provisório, pretendia achar asolução para os problemas práticos dagovernança, ao simplesmente enquadrar assituações estaduais, acabava criando outros,tão ou mais delicados. Ao contrário do quepoderia parecer, a destruição dos canaistradicionais de agregação e representaçãode interesses – partidos, parlamentos – nãoreduzia o pluralismo no universo das elites,mas promovia-o, já que havia várioscritérios de escolha do representanteestadual, o que poderia aumentar o conflitointerelites. Por outro lado, esse “pluralismolimitado”, para falar como Linz (1980), nãoera ainda amplo o suficiente para expressar,politicamente, as demandas por participação

dos grupos oligárquicos excluídos, margi-nalizados ou integrados de forma precáriaao sistema político ditatorial. Essaimprevidência acrescentava ao regime outradificuldade: agravava o conflito intraelite.

A indignação dos políticos do Paraná,diante das atitudes e do comportamentodo interventor nomeado por Vargas, éprova disso e dá o tom da carta-protestoque enviaram ao presidente da Repúblicaem 1 de fevereiro de 1938, dando-lheciência do divórcio entre a opinião públicaparanaense (isto é, eles mesmos) e a pessoado Sr. Manoel Ribas. O rosário de recla-mações ia do peso dos impostos ao tempe-ramento impulsivo, intratável, afrontoso eagreste do interventor; dos seus esquemaspara beneficiar-se pessoalmente das rendasdos jogos de azar à sua falta de cultura emodos; do superfaturamento de obras àdependência de conselhos políticos deterceiros etc. A sugestão era que ele fossesubstituído imediatamente7. Em São Paulo,a situação não era melhor. Vargas regis-trou que seu pedido, para que o PRPfizesse, logo após o golpe de 1937, umgoverno de concentração com Cardoso deMelo Neto (do PC), não seria atendidopelos mesmos motivos que opunham ospolíticos paranaenses ao seu própriointerventor: “desprestígio, negociatas e difi-culdades de sindicância para apurar respon-sabilidades” (VARGAS, 1995, vol. II, p. 91 e93; entradas dos dias 9 e 14 dez. 1937).Em 1939, provavelmente muito preocu-pado com a qualidade da administraçãopública, o PRP rompeu politicamente comAdemar. No ano seguinte, abriu campanhapública contra a administração calamitosado Sr. Ademar de Barros, para repetir otítulo de um livro famoso à época, e em1941 conseguiu enfim sua destituição.Segundo Hayashi, a causa das denúnciasde corrupção contra o interventor teriam

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sido os interesses políticos de elementosperrepistas que se consideravam margina-lizados do poder. Ademar, segundo consta,“demitira todos os prefeitos do estado e,para substituí-los, nomeara elementosjovens, alguns sem qualquer ligação como PRP e outros vinculados a grupos rivaisdo partido” (HAYASHI, 1996, p. 122). Aironia, contida na queixa do doutorArmando de Sales Oliveira ao general GóesMonteiro, de que “as reformas com ocolorido característico do novo Estado,prometidas para revelar a felicidade aosbrasileiros, foram adiadas, e não se faloumais nos órgãos que deveriam substituir arepresentação nacional destruída” não foicompletamente em vão (OLIVEIRA, 2002,p. 460).8 Com a instituição do Departa-mento Administrativo, cumpria-se enfim,e dessa forma, a promessa, contida na Cartade 10 de Novembro, de encontrar umasolução diferente, mais moderna e maiseficiente, para o problema da representaçãopolítica.

O Departamento Administrativoresponde a uma necessidade social (bemmais útil do que a mera doutrinação ideo-lógica da elite estadual), cuja solução, prag-mática, deveria ser imposta conforme osprocedimentos usuais da época: a inclusãode alguns nomes a mais na administraçãoordinária do aparelho do Estado. Nessesentido, em vez de seguir a lógica doclientelismo, o aparelho é um sucedâneodos conselhos econômicos corporativos –trata-se de um corporativismo político.

O Departamento Administrativo nãofoi criado para isso, ou em função dasnecessidades referidas por um ator pode-roso e onisciente. Sustento que ele serviupara isso, o que é bem diferente. Na expli-cação da sua gênese, é preciso ter presentetanto o contexto quanto o timing doprocesso político nacional, isto é, a

sequência de acontecimentos. Instituída aConstituição em novembro de 1937, aolongo do tempo tornou-se cada vez maisnecessário, e depois cada vez mais urgente,criar alguma instituição representativa quepudesse, sem desorganizar muito oesquema então planejado, articular eagregar interesses políticos, acomodandoa complexidade das situações regionais,divididas e subdivididas em grupos subme-tidos exclusivamente ao reduzido jogo dosinterventores. A instituição dos departa-mentos administrativos dos estados, emabril de 1939, parece expressar não essedesígnio, mas a percepção do problema.Na realidade, esse deve ter sido o ganhoadicional e inesperado da intenção presi-dencial de organizar melhor a intervençãofederal. A função fiscalizadora – política eadministrativa – atribuída ao aparelho su-geria a preocupação de Vargas em dotar osistema político de um mecanismo decontrapeso ao poder dos interventores, emque o próprio presidente surgisse comoárbitro final das disputas intrarregionais.Essa versão da história fica mais visívelquando se olha para a ordem político-burocrática do regime.

O lugar do Departamento noorganograma de governo

A posição formal do Departamento,no sistema administrativo do Estado Novo,permite deduzir as relações estratégicasentre os diversos centros de poder, do nívelfederal ao municipal, e suas respectivasfunções político-burocráticas.

Mesmo um exame superficial doorganograma – referido apenas às compe-tências respectivas desses aparelhos, talcomo definidas administrativamente nalegislação – sugere alguns tópicos interes-santes. Destaco, sem me aprofundar muito,

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alguns aspectos políticos que essa configu-ração institucional indica.

Essa estrutura, embora possa serseparada analiticamente em quatro compar-

timentos ou em quatro níveis de autoridade,níveis esses que recobrem e se confundemcom a “divisão administrativa” do regime– no primeiro nível, a Presidência daRepública, a última instância do sistemaestatal; no segundo nível, o Ministério daJustiça e Negócios Interiores e a Comissãode Estudos dos Negócios dos Estados; noterceiro nível, a Interventoria Federal e oDepartamento Administrativo; e no quartonível o Departamento das Municipalidadese as prefeituras –, foi construída, redefinida

e adaptada sucessivamente para operarcomo uma máquina de concentração ecentralização de poder e decisões e funcio-nou, de 1939 a 1945, até onde se pôde

estimar, de forma coordenada. A ordenaçãodesse sistema, a posição de cada aparelhoe a relação que seus controladores mantêmentre si denunciam que ele é em quase tudoo avesso da estrutura de poder que vigorouna Primeira República.

O sistema político da TerceiraRepública (1937-1945) era altamenteinstitucionalizado, ou melhor, burocrati-zado, por oposição ao informalismo e aosacordos tácitos típicos da política dosgovernadores no pré-1930. Ele era

Presidência da República

Ministério da Justiça eNegócios Interiores

Comissão de Estudosdos Negóciosdos Estados

Interventoria Federal Departamento Administrativo

Departamentodas Municipalidades

Prefeituras Municipais

Organograma 1: Organização política da administração pública no regime daConstituição de 1937

Fonte: o autor, a partir do Decreto-lei 1 202/39.

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unificado ideologicamente, ou ao menos sepretendia assim, e não vagamente “liberal”.Esse sistema político não dependia do votoeleitoral para qualquer instância de governo,o contrário da regra de ouro da RepúblicaVelha. E o fluxo de transmissão da legitimi-dade de um nível a outro não era ascenden-te (dos coronéis, que controlavam o eleito-rado, ao presidente), mas descendente (daPresidência às prefeituras).

A hierarquia aqui entre municípios, esta-dos e União, para falar na linguagem jurí-dica, é muito rígida, verticalizada e integradae essa cadeia foi definida por uma série dedisposições legais: prefeitos na base e presi-dente no topo estão ligados por uma carreirade aparelhos na qual um nível subordina-sepolítica e burocraticamente ao outro. Oumelhor, onde “um nível serve-se de suaascendência burocrática para governar poli-ticamente o outro”. Apenas a Interventoriae o Departamento Administrativo estão nomesmo nível, sutileza do legislador que nãomerece passar despercebida. Mais pelodesenho do que pelas práticas efetivas, oorganograma sugere uma relação de super-visão recíproca, embora na realidade só osegundo tivesse, de fato, poder burocráticosobre a primeira (já que podia vetar suasdecisões). A posição intermediária dos doisaparelhos divide o nível federal do nívelmunicipal e essa simetria não é uma prefe-rência estética, mas a maneira de superin-tender e controlar as iniciativas e as deci-sões mais desimportantes mesmo na pontado sistema, propósito em tudo de acordocom a peculiar doutrina municipalistaadvogada pelo Estado Novo. O Ministérioda Justiça e Negócios Interiores age, nessageografia, como um filtro e como um dique,anteposto à Presidência. Ele atua executi-vamente através da Comissão de Estudosdos Negócios dos Estados, embora a fun-ção dessa Comissão, criada em 1939,

devesse ser prestar “assistência técnica” aoMinistério “em todos os assuntos referentesà administração estadual que dependessemda aprovação do Presidente” (WAHRLICH,1983, p. 718)9. Por sua vez, o Departamentodas Municipalidades, inventado já em 1938,age em nome do interventor e cumpre,diante dos prefeitos, praticamente a funçãoque os departamentos administrativosdesempenham no nível estadual diante dointerventor: supervisão e controle. Subme-tido politicamente à Interventoria Federal,burocraticamente incumbido de processaros projetos anuais de orçamento elaboradospelas prefeituras e, caso desse tempo,formular sugestões técnicas para aperfeiçoara administração municipal, os departa-mentos das municipalidades foram, namelhor das hipóteses, transformados numestágio obrigatório entre as prefeituras dointerior e os departamentos administrativospor onde as decisões deveriam passar. E napior delas convertidos tão somente emsupercâmaras de vereadores. Segundo Mello,os departamentos das municipalidadesacabaram por isso “dominados quasesempre por políticos de segunda ou terceiraordem” que terminavam por utilizar oaparelho “como instrumento dos seus inte-resses eleitorais” (MELLO, 1971, p. 69; apudCOLUSSI, 1996, p. 92).

As associações políticas entre oscontroladores desses aparelhos seguiam,sempre a partir do topo do sistema, duasrotas. A primeira e mais comprida saía dopresidente, pulava o ministro, chegava aointerventor, ao diretor do departamentodas municipalidades e daí aos prefeitos.O primeiro nomeava o segundo e oterceiro e, esse último, o quarto e o quintoelementos10. A liberdade (e a discriciona-riedade) que o presidente usufruía naescolha dos interventores era semelhanteà autonomia e arbitrariedade do interventor

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para indicar seus prefeitos. Todavia, aclientela de intendentes municipais não erasimilar à freguesia de interventores federaisjá que esses últimos sempre podiamacumular mais poder que aqueles e subir ovalor das transações no mercado de apoiospolíticos.

A segunda rota saía também do presi-dente, passava, ao contrário da primeira,pelo ministro da Justiça e chegava enfimaos departamentos administrativos. Aindaque a nomeação legal dos seus ocupantescoubesse apenas ao chefe do Executivofederal, a recomendação de possíveisintegrantes ou provinha do próprioministro, ou passava por ele, já que seutitular filtrava candidatos apresentadospelas elites locais ou mancomunados comos interventores. Nesse contexto legal, osintervetores federais desejariam tudo,exceto um departamento politicamenteantipático a suas propostas e iniciativas.

Em resumo: existe uma novidade aquique permite ver onde e como se reproduzo sistema de dominação política e quem seencarrega, ao menos em parte, dessareprodução. Insisto sobre esse ponto,mesmo correndo o risco de me repetir: épreciso levar em conta as instituiçõespolíticas do Estado Novo, ainda que elasfaçam toda figura de repartições “adminis-trativas”. E preciso levar em conta tam-bém a função burocrática dos seuscontroladores, ainda que se reconheça acentralidade e a importância do persona-lismo autoritário e do seu papel na cons-trução e na estabilização do regime políti-co autoritário. “Autoritarismo”, nessesistema, não é igual a personalismo. Opersonalismo é a forma de resolução dosconflitos nesse regime; as instituiçõesautoritárias são, no caso, os meios.

Retomando o programa de pesquisasugerido por Fausto (1972), pode-se

verificar, com base no raciocínio e nasinformações expostas neste artigo, que sãoas instituições políticas – essas instituiçõespolíticas, ou melhor: essa configuraçãoinstitucional – as responsáveis, ou melhor,um dos dispositivos responsáveis pararealizar, na prática, a capacidade estatal, ou‘a supremacia do Estado sobre a sociedade’,conforme sua formulação. O Departamento

Administrativo dos estados é uma formaparticularmente útil para viabilizar o novocompromisso interelites. Esse compro-misso é, por sua vez, a garantia da auto-nomia do Estado nacional diante dassituações políticas regionais. Para com-preender esse aspecto é suficiente afirmarque o ingresso da elite tradicional noaparelho do Estado, via daspinhos,aumenta, paradoxalmente, a independênciadesse Estado, já que os políticos têm pouco

“A posição formaldo Departamento,no sistemaadministrativo doEstado Novo,permite deduzir asrelaçõesestratégicas entre osdiversos centros depoder, do nívelfederal aomunicipal, e suasrespectivas funçõespolítico-burocráticas.”

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controle sobre o processo decisório,centralizado na Presidência da República,e baixa influência sobre o processo polí-tico como um todo, já que perderam parasempre dois de seus principais instru-mentos de atuação: os partidos oligárquicose o sistema eleitoral. A liberdade de açãoda Presidência e dos “órgãos técnicos” aela associados é, entre todos os indicadoresdesse período, o melhor índice para estimaro grau dessa autonomia.

Por isso, a função das instituiçõesautoritárias e, em especial, a função doDepartamento Administrativo foi, nessecontexto, certa: à medida que ele ampara eabriga as demandas dos oligarcas porpresença e participação na “vida política”,também serve de endereço para hospedar,tutelar e dar um formato mais moderno(isto é, “burocrático”) à política nacional eao espírito conservador da elite.

Conclusões

A explicação sobre a invenção de umaparelho como os departamentos adminis-trativos envolve um risco evidente, ou seja,a tentação das explicações funcionalistas.Pensando esse caso de modo mais amplo, oproblema fica mais enfático – e mais inte-ressante – quando vem associado a umaquestão teórica: como e por que instituiçõesmudam ao longo do tempo?

Explanações usuais para essa charadatendem quase sempre a enfatizar obri-gações sistêmicas: instituições são produ-zidas, transformadas ou mesmo desapa-recem em razão das necessidades objetivasque cumprem. Assim, o procedimento maissimples (e mais arriscado) seria deduzir osmotivos da criação do DepartamentoAdministrativo das funções que ele cum-priu depois que foi criado. Essa posiçãotem o inconveniente de tomar o propósito

inicial pela finalidade, que pode inclusiveter-se alterado ao longo do tempo graças àinteração e aos confrontos com outras insti-tuições, ou mesmo em função dasalterações no meio ambiente político. Outrasuposição igualmente problemáticaconsiste em optar por explicar o desenvol-vimento institucional por uma espécie de“partenogênese organizacional”: uma ins-tituição (no caso, o Departamento Admi-nistrativo) seria gerada da institucionalidadeanterior (o regime de intervenção nosestados, por exemplo), como um efeito semcausa identificável.

Por outro lado, quando se assume umaperspectiva mais contextual que funcional,o que ressalta na explicação são justamenteos confrontos políticos e burocráticos quedeixam ver, nessas opções institucionais,decisões mais ou menos conscientes(escolhas entre alternativas, projetos, delibe-rações), e na definição final do desenhoinstitucional do regime do Estado Novo oresultado da luta, até certo ponto bemexplícita, entre as forças políticas empresença.

De toda forma, esse dispositivo admi-nistrativo, imaginado originalmente comouma forma de controle e não como umcanal de representação dos setores descon-tentes da elite estadual, só na aparênciapode ser percebido como resultado dainfinita capacidade do presidente em “con-ciliar os opostos”, conforme a mitologiavarguista. Ele deve ser visto, na realidade,como um modo possível de ingresso daelite política – ou pelo menos de uma partedela, a que havia restado depois deinúmeras composições, destituições, reabi-litações e recomposições – na arenapolítica. É certo que a configuraçãoinstitucional depois de 1939 queriaresponder às pressões acumuladas (masdifusas) da oligarquia tradicional por

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participação política desde o GovernoProvisório (1930-1934). No entanto, desdeque isso fosse feito “administrativamente”.O característico é que a fórmula adotadapara a solução dos conflitos no universodas elites – e que tem no DepartamentoAdministrativo uma espécie de “princípio

lógico e fim prático” – se dá através de umaumento do controle da elite nacional sobrea elite regional. Esse é um dos fatos queestá na base da inflação do poder do Estadobrasileiro no pós-1930.

(Artigo recebido em outubro de 2011. Versãofinal em novembro de 2011).

Notas

1 Esses conselhos foram instaurados em todos os estados do Brasil, em alguns municípios eno Distrito Federal pelo Decreto no 20.348, de 29 de agosto de 1931. Eles funcionavam, aindaque sem muita capacidade decisória efetiva, como um complemento político ao poder dointerventor após a Revolução de 1930. Ver o decreto do “Código dos Interventores” de 1931em Carone, 1975, p. 374-381.

2 O presidente refere nessa passagem a gestão do interventor do Rio Grande do Sul paraonerar “a União” com alguma obrigação adicional e a gestão do secretário de Viação de São Paulo,para desonerar o estado da taxa federal cobrada do Porto de Santos. Entrada do dia 28 set. 1938.

3 Todas as passagens entre aspas são do Diário de Vargas. Para a data inicial de concepção dodecreto-lei, ver a entrada de 16 jan. 1939; para a assinatura do documento, ver a entrada de 8 abr.;para a apreensão dos interventores, 14-16 abr.; para a atuação do governador de Minas Geraiscontra o Código, ver a entrada de 19 maio; para a gestão do interventor do Rio Grande do Sul, 22maio; e para a pressão de Osvaldo Aranha, ver a entrada de 9 jun. Cf. Vargas, 1995, vol. II, p. 192,215, 217, 224, 224-225 e 230, respectivamente.

4 Não consegui determinar a informação, mas parece que a denominação oficial do órgãoera “Comissão de Revisão dos Projetos de Lei”, criada pelo Decreto-lei 1.019, em 31 dez. 1938.Ela era integrada pelo consultor-geral da República, pelos consultores jurídicos do Ministériodo Trabalho e da Justiça e pelo ministro dessa pasta.

5 Bilhete manuscrito de Maciel Filho a Getúlio Vargas. Museu da República. ArquivoHistórico. Arquivo Getulio Vargas – GV cr 940.00.00 GV 04 cr (1).

6 Bilhete manuscrito de Maciel Filho a Getúlio Vargas, cit.7 Arquivo Nacional. Fundo: Gabinete Civil da Presidência da República. Série: Governos

Estaduais. Lata 268. Documento no 4927.8 Trata-se de trecho de uma carta enviada de Paris em 25 fev. 1939.9 A comissão era integrada por onze pessoas, entre os quais o presidente do Dasp. Como

mais tarde esclareceu o ministro Marcondes Filho, a Comissão era, na “órbita federal”, “o apa-relho destinado a divulgar igualdades desconhecidas e a aplainar diferenças evitáveis” resultan-tes dos processos decisórios dos departamentos administrativos. Discurso proferido pelo minis-tro Marcondes Filho, O Estado de S. Paulo, 11 nov. 1943, p. 6.

10 Benedito Valadares gaba-se de ter sido o autor da “emenda” à Constituição de 1937, quedeu o poder de nomeação dos prefeitos ao interventor (artigo 27). Segundo ele, “era um dispositivoesdrúxulo, mas necessário” (VALADARES, 1966, p. 164).

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Resumo – Resumen - Abstract

Intervenção estatal, centralização política e reforma burocrática: o significado dosDepartamentos Administrativos no Estado NovoAdriano CodatoO objetivo deste artigo é expor e explicar um momento específico da evolução político-

institucional brasileira. São explorados os conflitos que estão na origem da escolha e aimplementação de uma nova ordem político-administrativa no pós-1930. São examinadas asorigens, a concepção e os objetivos que guiaram a invenção de um aparelho burocrático que,juntamente com o interventor federal, não só controlou as elites políticas regionais, mas tam-bém contribuiu para a organização do poder do Estado em bases nacionais, cooperando paraviabilizar a capacidade estatal: os Departamentos Administrativos. Analiso o contexto político,os antecedentes legais e as inovações institucionais do decreto-lei nº 1202/39, a fim de respon-der a duas questões bem específicas: por que e com que objetivo essa lei sobre a administraçãodos estados e dos municípios foi criada durante o Estado Novo?

Palavras-chave: Departamento Administrativo; Governo Vargas; administração pública.

La intervención del Estado, la centralización política y la reforma burocrática: elsignificado de los Departamentos Administrativos en el Estado NovoAdriano CodatoEl objetivo de este trabajo es exponer y explicar un punto específico de la evolución de la

política brasileña institucional. Se exploran los conflictos que llevaron a la elección y aplicaciónde un nuevo sistema político-administrativo en el post-1930. El documento explora los orígenes,el diseño y los objetivos que llevaron a la invención de un aparato burocrático que, junto conel interventor federal, no solamente controla las élites políticas regionales, sino que tambiéncontribuyó a la organización del poder estatal a nivel nacional, cooperando para facilitar lacapacidad del Estado: los Departamentos Administrativos. Analizo la historia política, jurídi-ca y las innovaciones institucionales del Decreto-Ley 1202/39, con el fin de responder a dospreguntas muy concretas: por qué y para qué esta ley sobre la administración de gobiernoestatal y local se creó durante el Estado Novo.

Palabras clave: Departamento Administrativo; Gobierno Vargas, administración pública.

State intervention, political centralization and bureaucratic reform: the meaning ofthe Administrative Departments in Estado NovoAdriano CodatoThe purpose of this paper is to expose and explain a precise moment of the Brazilian

political-institutional evolution. It explores the conflicts that are at the origin of choice andimplementation of a new politico-administrative system in post-1930. The paper explores theorigins, design and objectives that drove the invention of a bureaucratic apparatus which, togetherwith the Federal Interventor, not only controls the regional political elites, but also contributedto the organization of state power on a national basis, cooperating to facilitate state capacity: theAdministrative Department. I analyze the political context, legal history and the institutionalinnovations of the Decree-Law 1202/39 in order to answer two very specific questions: why

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and for what purpose this law on the administration of state and local government was createdduring the Estado Novo.

Keywords: Administrative Department, Vargas government, public administration.

Adriano CodatoDoutor em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). É professor de Ciência Política na Univer-sidade Federal do Paraná (UFPR), editor da Revista de Sociologia e Política e um dos coordenadores do Núcleo dePesquisa em Sociologia Política Brasileira (NUSP) da UFPR. Contato: [email protected]

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CODATO, Adriano. Intervenção estatal, centralização política e reforma burocrática: o significado dos Departamentos Administrativos no Estado Novo. Revista do Serviço Público,