1

Controle da convencionalidade de planos de ação, diretrizes e normas para

cumprimento dos compromissos da Convenção de Estocolmo sobre

Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs) no Brasil: o papel da sociedade civil.

Gisela S. de Alencar Hathaway

Resumo

Este artigo procura avaliar o estado da implementação nacional da Convenção

sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs), assinada em Estocolmo, Suécia, em 2001,

e em vigor internacional e nacional desde 2004. Os desdobramentos nacionais dos

compromissos assumidos internacionalmente apresentam vícios de convencionalidade.

Há falhas nos processos de elaboração e discussão dos documentos, por ausência ou

insuficiência de consulta pública. Percebe-se um descompasso entre o conteúdo técnico

da Convenção de Estocolmo e as diretrizes e normas publicadas ou em tramitação, com

prevalência de uma disposição para amenizar ou evitar o estrito cumprimento das regras

internacionais. O principal exemplo é a abertura para que os POPs sejam eliminados

através de métodos precursores de POPs, como a incineração. O envolvimento de

organizações internacionais nos projetos de cooperação que dão apoio a tais iniciativas é

preocupante porque há expressa disposição para alienar a participação das organizações

não-governamentais e movimentos sociais. A não conformidade dos processos e dos

resultados da implementação nacional da Convenção POPs impõe a tomada de

providências em tempo hábil para que se reoriente o curso e se proceda a uma ampla

revisão dos documentos gerados ou em elaboração, de modo a que se chegue a um

exemplo de sucesso de aprendizagem institucional.

Palavras-chave

Direito Internacional - Regime Internacional - Governança Global - Convenção de

Estocolmo - POPs - Brasil - Diretrizes - Normas - Ambiente - Sociedade - Participação

Convenções Químicas - Controle de Convencionalidade - Organizações Internacionais.

A autora agradece a provocação para refletir sobre o tema e as valiosas contribuições de Zuleica

Nycz, representante do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS) em colegiados nacionais sobre segurança química. Agradece também as sugestões e os comentários de Rubens H. Born, Silvia A. Picchioni, Silvio R. Sant’Ana, David L. Hathaway e Lucas de Alencar.

Advogada Sócia de Hathaway, Alencar & Fischer Advocacia, Mestre em Relações Internacionais, membro da Comissão de Direito Ambiental da União Internacional para a Conservação da Natureza (CEL-IUCN), do Instituto o Direito por um Planeta Verde (IDPV) e do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Consultora Legislativa da Câmara dos Deputados.

2

Abstract

This article discusses Brazil’s national implementation of the Stockholm

Convention on Persistent Organic Pollutants (POPs), signed in 2001 and in force

internationally and domestically since 2004. Domestic enactment of these international

commitments has fallen short of conventionality. There are deficiencies in the drafting

and discussion of official documents, due to the absence or weakness of public

consultations. Discrepancies between the technical content of the Stockholm Convention

and the guidelines and norms already published or under discussion reveal a clear

inclination to minimize or avoid strict compliance with international rules. One major

example is a loophole allowing POPs to be eliminated by methods such as incineration,

which themselves produce POPs. The involvement of international organizations in

cooperation projects to support such initiatives causes concern because of their explicit

recommendation to alienate the participation of non-governmental organizations and

social movements. Such non-compliance with the POPs Convention, in terms of

processes and of domestic implementation, requires the adoption of urgent measures to

change course and to undertake a full review of documents already produced and of others

under preparation, in order to provide a successful example of institutional learning.

Keywords

International Law - International Regime - Global Governance - Stockholm Convention

POPs - Brazil - Guidelines - Norms - Environment - Society - Participation - Chemical

Conventions - Conventionality Control - International Organizations.

Sumário

Resumo 1

Palavras-chave 1

Abstract 2

Keywords 2

Introdução 3

I - Não conformidade da implementação nacional da Convenção POPs 5

II - Controle incidental de convencionalidade das diretrizes e normas 12

Conclusão 20

Tabela I - Quadro das Convenções Químicas 22

Tabela II - Quadro das Cortes Internacionais de Direitos Humanos 27

Documentos 28

Legislação 29

Bibliografia 34

3

“Algo está correto quando tende a preservar a integridade, a

estabilidade e a beleza de uma comunidade biótica. E está errado

quando tende ao inverso” - Aldo Leopold (1887-1948) 1

Introdução

A Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs) é

parte de um conjunto de convenções internacionais ambientais elaboradas a partir de

meados dos anos 80 para tratar dos problemas globais relacionados à contaminação por

substâncias químicas tóxicas e perigosas.

Em sintonia com a Convenção de Basileia sobre o Controle do Movimento

Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu Depósito (1989) e a Convenção de Roterdã

sobre o Procedimento de Consentimento Prévio Informado2 Aplicado a Certos

Agrotóxicos e Substâncias Químicas Perigosas Objeto de Comércio Internacional (1998),

a Convenção POPs forma o regime internacional das Convenções Químicas3.

A Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes foi adotada em Estocolmo,

na Suécia, em 22 de maio de 2001, tendo alcançado vigência internacional em 17 de maio

de 2004. O Brasil foi signatário e passou a ser parte do tratado naquela mesma data. Para

o país, a Convenção de Estocolmo está em vigor desde 14 de setembro de 2004, quando

cumpriu-se o prazo de noventa dias da data de depósito do instrumento de ratificação, 16

de junho de 2004. O comprometimento internacional foi autorizado pelo Congresso

Nacional através do Decreto Legislativo nº 204, de 7 de maio de 2004. O acordo foi

promulgado pelo Decreto nº 5.472, de 20 de julho de 2005, quando passou a integrar o

ordenamento jurídico interno4.

A Convenção de Estocolmo pretende, primeiramente, controlar e eliminar de

forma segura doze substâncias poluentes persistentes, conhecidas como as doze sujas:

aldrin, endrin, dieldrin, clordano, DDT, toxafeno, mirex, heptacloro, hexaclorobenzeno,

PCB, dioxinas e furanos. Os POPs têm propriedades tóxicas, são resistentes à degradação

1 “A thing is right when it tends to preserve the integrity, stability and beauty of the biotic

community. It is wrong when it tends otherwise.” - Aldo Leopold (1887-1948) 2 A Convenção de Roterdã é conhecida como Convenção PIC, em referência à sigla em inglês PIC,

de Prior Informed Consent, ou ‘consentimento prévio informado’. 3 Para informação detalhada sobre as Convenções Químicas conferir a Tabela I. 4 Para informações sobre a legislação relacionada aos tópicos tratados nesse artigo, conferir a

seção Legislação, ao final.

4

e bioacumuláveis; são transportados pelo ar, pela água e pelas espécies migratórias

através das fronteiras internacionais e depositados distantes do local de sua liberação,

onde se acumulam em ecossistemas terrestres e aquáticos. A exposição aos poluentes

orgânicos persistentes causa problemas de saúde, com o agravante de ter efeitos nas

mulheres e, por meio delas, nas futuras gerações.

Esse é um problema global, que afeta as populações de todos os países, com mais

gravidade nos países em desenvolvimento e no Círculo Polar Ártico, por essa razão, a

solução vem através de um acordo global. Esse, por sua vez, está relacionado a dois outros

regimes ambientais globais, para cuidar do movimento transfronteiriço de resíduos

perigosos e seu depósito (Convenção de Basileia), e para tratar do procedimento de

consentimento prévio informado no comércio internacional de substâncias tóxicas

(Convenção de Roterdã).

Transcorrida uma década de vigência da Convenção de Estocolmo, verifica-se que

o processo de implementação nacional não guarda conformidade com o acordo ambiental

de referência. Desde a ótica da sociedade civil se constatam problemas como lentidão e

intermitência na atuação da Comissão Nacional de Segurança Química (CONASQ),

instância criada no âmbito do Ministério do Meio Ambiente (MMA) para conduzir o

cumprimento das normas e metas definidas em Estocolmo, com representantes de órgãos

governamentais, da indústria, da academia e da sociedade civil organizada.

Além das dificuldades de articulação entre os próprios órgãos do governo e setores

interessados, tem havido sistemática desconsideração pela consulta prévia, ampla e

informada às organizações da sociedade civil. O resultado desse processo irregular até o

momento é a formulação de políticas e normas que desatendem, concretamente, os termos

da Convenção que se pretende implementar. É o caso dos planos de ação, guias e manuais

e, o que é mais urgente e preocupante, de resolução do Conselho Nacional do Meio

Ambiente (CONAMA) sobre a gestão ambientalmente adequada e a eliminação

controlada de Bifenilas Policloradas (PCBs) e dos seus resíduos.

Um complicador e possivelmente uma chave de interpretação e de solução desses

problemas é que as medidas de implementação nacional estão apoiadas em projetos de

cooperação técnica internacional entre o governo brasileiro e instituições das Nações

Unidas, como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o

5

Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e o Fundo para o Meio

Ambiente Mundial (GEF)5.

O envolvimento de organizações internacionais indica que os erros identificados

podem ser corrigidos com eficiência, porque não se trata unicamente de dificuldades de

articulação política – ainda que existam – mas de se readequar projetos de cooperação

para que realizem os objetivos acertados entre a Organização das Nações Unidas e o

governo brasileiro para a cooperação para o desenvolvimento.

I - Não conformidade da implementação nacional da Convenção POPs

Está em análise no Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) proposta

de resolução que dispõe sobre a gestão ambientalmente adequada e a eliminação

controlada de Bifenilas Policloradas (PCBs6) e dos seus resíduos. Os PCBs fazem parte

do conjunto de Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs) que a Convenção de Estocolmo

pretende controlar e eliminar.

As bifenilas policloradas são compostos orgânicos aromáticos clorados artificiais,

na forma líquida ou sólida, e não possuem odor ou gosto. As misturas técnicas contendo

PCB possibilitam seu emprego em vários segmentos industriais, como fluidos dielétricos

em capacitores e transformadores elétricos, turbinas de transmissão de gás, fluidos

hidráulicos, resinas plastificantes, adesivos, sistemas de transferência de calor, aditivos

antichama, óleos de corte e lubrificantes. As PCB foram banidas em diversos países

devido aos potenciais efeitos nocivos à saúde humana e ao ambiente. O comércio,

produção e uso de PCB no Brasil é proibido desde 19817.

Em 1º de outubro de 2014, a Câmara Técnica de Qualidade Ambiental e Gestão

de Resíduos (CTQAGR) aprovou a proposta de resolução, que segue para a Câmara

Técnica de Assuntos Jurídicos (CTAJ), com reunião marcada para os dias 3 e 4 de

novembro de 2014. Caso aprovada, a proposta de resolução sobre PCBs vai à votação no

plenário CONAMA, que deverá se reunir em 16 e 17 de novembro de 2014.

5 O Fundo para o Meio Ambiente Mundial é conhecido pela sigla em inglês GEF, de Global

Environment Facility, ou ‘mecanismo financeiro para o meio ambiente global’. 6 A sigla PCB vem do inglês polychlorinated biphenyls. 7 SÃO PAULO. (Estado). Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental. Bifenilas

Policloradas. Ficha de Informação Tecnológica (FIT). [Referência completa na seção Documentos, ao final].

6

Segundo informe do CONAMA8 a “resolução vai auxiliar o Brasil a implementar a

Convenção de Estocolmo da qual o país é signatário. O Brasil, ao assinar a convenção,

comprometeu-se com a total eliminação e destruição de PCBs até 2025. A resolução envolve o

gerenciamento, armazenamento, transporte, tratamento e disposição final, ambientalmente

corretos e saudáveis de equipamentos que contenham PCBs e resíduos de PCBs com a finalidade

de reduzir e eliminar riscos à saúde e ao meio ambiente por exposição a estas substâncias.”

A proposta de resolução sobre PCBs traz inquietações para os representantes da

sociedade civil no CONAMA por adotar uma posição conservadora em relação ao

mínimo de concentração de PCBs para fins de inventário e disposição final adequada, e

por fazer remissão a documentos que não foram objeto de consulta pública – e de fato

não foram sequer avaliados pela Comissão Nacional de Segurança Química (CONASQ),

ou pelo Grupo Nacional Coordenador (GNC), destacado para acompanhar as ações de

implementação nacional da Convenção de Estocolmo.

O vínculo da resolução sobre PCBs9 com a Convenção de Estocolmo e também

com a Convenção de Basileia está explícito nas considerações introdutórias, como se pode

conferir a seguir:

Considerando que o Brasil é signatário da Convenção de Estocolmo sobre

Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs), cujo o texto foi promulgado pelo

Decreto Executivo nº 5.472, 20 de junho de 2005; Considerando que a Parte II do

Anexo A da Convenção de Estocolmo determina que os Estados-Parte tomem

medidas para retirar de uso (usar, comercializar e produzir) os equipamentos

(transformadores, capacitores ou outros receptáculos que contenham PCB

armazenados) até 2025, e que envidem esforços visando realizar a completa

eliminação de líquidos que contenham PCB e equipamentos contaminados com

PCB, com concentração de PCB > 50 mg/kg, de acordo com o artigo 6º, parágrafo

1 da Convenção; Considerando ainda que a Convenção de Basileia sobre

Movimentação Transfronteiriça de Resíduos Perigosos e seu Depósito preconiza

que o movimento transfronteiriço de resíduos perigosos e outros resíduos seja

reduzido ao mínimo compatível com a administração ambientalmente saudável e

eficaz desses resíduos (...). [Grifado]

As remissões feitas no art. 6º da proposta de resolução sobre PCBs à “metodologia

estatística definida no Guia para o Inventário Nacional de Bifenilas Policloradas (PCB)

em Equipamentos Elétricos, publicado pelo Ministério do Meio Ambiente, e suas

atualizações”; no art. 10, aos critérios “conforme o Guia para o Inventário Nacional de

8 BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), 18ª Reunião da Câmara Técnica de

Qualidade Ambiental e Gestão de Resíduos, Informe Conselheir@s, 2014. [Referência completa na seção Documentos, ao final].

9 BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Proposta de Resolução PCBs - Versão LIMPA. Procedência: 18ª Reunião da Câmara Técnica de Qualidade Ambiental e Gestão de Resíduos (CTQAGR), 30 set. a 1º out. 2014. [Referência completa na seção Documentos, ao final].

7

Bifenilas Policloradas (PCB) em Equipamentos Elétricos e suas atualizações”; e no art.

21, ao “Manual de Gerenciamento de Resíduos e Equipamentos PCB a ser publicado

pelo Ministério do Meio Ambiente” chamaram a atenção para a existência de um processo

paralelo, até então ignorado, de produção de diretrizes e normas para implementação

nacional da Convenção de Estocolmo e também da Convenção de Basileia, fora do espaço

público, inclusive da CONASQ.

Os dispositivos citados estão a seguir transcritos:

Art. 6º Os Detentores de PCB, ficam obrigados: I - ao registro na

atividade específica do Cadastro Técnico Federal de Atividades

Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais

(CTF-APP), conforme descrito no Anexo II; II - à realização do

Inventário de PCB, em até três anos após a data da publicação desta

Resolução, no qual serão inventariados todos equipamentos e fluidos

PCB e contaminados PCB, materiais contaminados PCB e resíduos PCB,

de acordo com metodologia estatística definida no Guia para o

Inventário Nacional de Bifenilas Policloradas (PCB) em

Equipamentos Elétricos, publicado pelo Ministério do Meio

Ambiente, e suas atualizações; (...)

Art. 10. Para fins de elaboração do Inventário de PCB e demais

ações de gerenciamento previstas nesta resolução, a classificação de

equipamentos, materiais, fluidos e resíduos, obedecerá aos critérios

abaixo, conforme o Guia para o Inventário Nacional de Bifenilas

Policloradas (PCB) em Equipamentos Elétricos e suas atualizações:

(...) Art. 21. O armazenamento e o transporte de resíduos PCB devem

ser realizados segundo normas e regulamentos pertinentes atendendo ao

Manual de Gerenciamento de Resíduos e Equipamentos PCB a ser

publicado pelo Ministério do Meio Ambiente em até 30 dias após a

publicação desta Resolução, e estar regularizado junto ao órgão

ambiental competente, quando aplicável. [Grifados]

Trata-se do Guia para o Inventário Nacional de Bifenilas Policloradas (PCB) em

Equipamentos Elétricos10, publicado em 2013, e do Manual de Gerenciamento de

Resíduos e Equipamentos PCB, em processo de revisão, segundo informação de servidor

do MMA em evento sobre o Plano de Ação sobre a Gestão Adequada das Bifenilas

Policloradas (PCB) no Brasil, em 24 agosto de 201411.

10 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente (MMA). Guia para o Inventário Nacional de Bifenilas

Policloradas (PCB) em Equipamentos Elétricos. Brasília: Ministério do Meio Ambiente; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2013. [Referência completa na seção Documentos, ao final].

11 ROCHA NETO, Alberto da. Convenção de Estocolmo: Plano de Ação para a Gestão Adequada das Bifenilas Policloradas (PCB) no Brasil. [Apresentação]. Brasília: Ministério do Meio Ambiente (MMA), Departamento de Qualidade Ambiental na Indústria, 27 ago. 2014. [Referência completa na seção Bibliografia, ao final].

8

É certo que uma norma regulamentar, e portanto secundária, não deveria

condicionar sua aplicação a diretrizes (guias e manuais) que resultem de processos

herméticos, isolados da crítica da sociedade civil. Com mais razão ainda quando, como

no caso em estudo, fazem remissão também às futuras atualizações dos documentos de

referência, entre os quais alguns que ainda não estão publicados, e portanto não são

conhecidos.

Como esperar que um conselho deliberativo aprove material que não está

disponível para consulta? O procedimento regular, em tais casos, seria a inclusão de um

ou mais anexos à norma, com toda a formalidade requerida (data de publicação, cláusula

de vigência, prazos, etc.), sem prescindir da consulta pública.

Note-se que em matérias de alta complexidade técnica é comum que os

representantes da sociedade civil em colegiados de políticas públicas recorram a

especialistas dos meios científicos, da academia. A vedação da participação social na

elaboração e discussão dos documentos que se constituem em pilares da implementação

de acordos ambientais globais no Brasil representa, pois, um bloqueio à análise de

membros da comunidade epistêmica12 que certamente teriam a contribuir para o

aperfeiçoamento das diretrizes em elaboração.

Um exemplo de como a falta de contato com o público pode afetar negativamente

a implementação nacional da Convenção de Estocolmo é a decisão tomada no interior de

cada país sobre o limite a partir do qual o poluente deve ser tratado segundo as normas

especiais de inventário e eliminação segura.

A Convenção opta por indicar como parâmetros os valores dos fatores

equivalentes tóxicos para mamíferos da Organização Mundial de Saúde (OMS) que é de

50 mg/kg de concentração de PCB, patamar a partir do qual as medidas recomendadas

devem ser postas em prática.

Anexo C – Produção Não-Intencional

Parte IV: Definições

Os valores dos fatores equivalentes tóxicos a serem usados para

os propósitos da presente Convenção serão compatíveis com os padrões

internacionais aceitos, começando pelos valores dos fatores

equivalentes tóxicos para mamíferos da Organização Mundial de

Saúde (1998) para dibenzo-p-dioxinas policloradas, dibenzofuranos

policlorados e bifenilas policloradas coplanares. As concentrações são

expressas em equivalentes tóxicos. [Grifado].

12 Redes técnico-científicas. Cf. ALMEIDA, 2012.

9

Tem-se notícia de países que já aplicam índices bem abaixo dos 50 mg/kg de

concentração de PCB para cumprir com eficácia os termos do acordo internacional e

chegar aos fins pretendidos. O limite dos países da União Europeia é de 0,8 mg/kg. A

Noruega somente considera irrelevante a concentração de PCB menor que 0,004 mg/kg.

A Suécia trabalha com o valor de 0,113 mg/kg. A China aplica 3 mg/kg. O Japão 0,6

mg/kg.

Considerados os valores dos fatores equivalentes tóxicos para mamíferos adotados

por distintos países, é possível imaginar que haveria espaço, na discussão das regras de

implementação da Convenção de Estocolmo no Brasil, para se estabelecer um limite

menor de concentração de PCBs, o que interessa a todos como política de saúde pública

e ambiental.

A negociação às cegas, contudo, resultou no estabelecimento do padrão de 50

mg/kg, e a determinação de que concentrações menores serão tratadas como não-PCBs.

Fez-se uma opção pela ignorância sobre o real estado de contaminação por PCBs no

Brasil e pela ausência de políticas para lidar com esse passivo que, independentemente

do valor de corte, permanece afetando a saúde das pessoas e do ambiente. Para ilustrar

essa questão, vale transcrever os seguintes dispositivos da resolução sobre PCBs do

CONAMA:

Art. 23. É proibido o reuso de fluido de equipamentos elétricos

Classe 2 e 3, exceto se precedido por processo de tratamento que reduza

a concentração de PCB para abaixo de 50 mg/kg, devidamente licenciado

pelo órgão ambiental competente.

Art. 24. Equipamentos que estejam em condições normais de

operação, que sejam originalmente isolados por óleos minerais, vegetais

ou à base de polidimetilsiloxanos e que pertençam à Classe 2 e 3, poderão

passar por processo que comprovadamente reduza o teor de PCB do

fluido isolante a valor abaixo de 50 mg/kg, devidamente licenciados pelo

órgão ambiental competente. [Grifado]

Como é sabido, os tratados internacionais, especialmente os tratados globais, que

almejam a ratificação universal através do compromisso da totalidade dos países, chegam

às cláusulas vinculantes por consenso. Por vezes chega-se a um mínimo denominador

comum, porém com uma meta que se mantém ambiciosa, sempre: a máxima proteção

ambiental, a máxima descontaminação possível.

Esse parece ser o caso também da Convenção de Estocolmo, que em seu Art. 5º,

sobre medidas para reduzir ou eliminar as liberações da produção não-intencional,

determina que “cada Parte adotará como mínimo as seguintes medidas para reduzir as

10

liberações totais derivadas de fontes antropogênicas de cada uma das substâncias

químicas incluídas no Anexo C, com a finalidade de sua redução ao mínimo e, onde

viável, sua eliminação definitiva”.

Feitas as ressalvas de praxe, pode-se dizer que vale para o procedimento

desdobrado das Convenções-Quadro, que remetem à esfera das Partes as tarefas

regulatórias, a regra constitucional sobre as competências legislativas concorrentes da

União e dos entes federados, que podem ser mais exigentes, e não podem ser menos

exigentes, do que a União; o mesmo ocorrendo com os municípios em relação aos

Estados.

Um terceiro e último ponto que chama a atenção para os problemas do processo

decisório que busca evitar a participação de organizações não-governamentais e

movimentos sociais é a prática de edição dos textos criticados para fazer “sumir” o

problema. Isso tem importância porque, mais uma vez, se percebe que a implementação

nacional da Convenção de Estocolmo no Brasil vem sendo executada sem seriedade e

sem respeito para com os interlocutores da sociedade civil.

Como questão de fundo parece estar a dificuldade dos órgãos governamentais em

barrar o tratamento térmico ou incineração de resíduos de PCBs, como alternativa para

eliminação de PCBs, por se tratar de uma tecnologia precursora de Poluentes Orgânicos

Persistentes (dioxinas, furanos, PCBs e HCBs de POPs). As fontes precursoras de POPs

estão explicitamente listadas na Convenção de Estocolmo, como se verifica a seguir:

Anexo C – Produção Não Intencional

Parte II: Categorias de fonte As Dibenzo-p-dioxinas policloradas e os dibenzofuranos

policlorados, o hexaclorobenzeno e as bifenilas policloradas são

formadas não intencionalmente e liberadas a partir de processos térmicos

envolvendo matéria orgânica e cloro como resultado de combustão

incompleta ou reações químicas. As seguintes categorias de fontes

industriais têm o potencial de formação e liberação

comparativamente altas dessas substâncias químicas no ambiente:

(a) incineradores de resíduos, incluindo co-incineradores, de

resíduos urbanos, perigosos ou dos serviços de saúde ou de lodo de

esgoto; (b) queima de resíduos perigosos em fornos de cimento; (c)

produção de celulose com utilização de cloro elementar, ou de

substâncias químicas que gerem cloro elementar, em processos de

branqueamento; (d) os seguintes processos térmicos na indústria

metalúrgica: (i) produção secundária de cobre; (ii) planta de sinterização

na indústria siderúrgica; (iii) produção secundária de alumínio; (iv)

produção secundária de zinco. [Grifado].

11

Parte III: Categorias de Fonte

As Dibenzo-p-dioxinas policloradas e os dibenzofuranos policlorados, o

hexaclorobenzeno e as bifenilas policloradas também podem ser

formadas e liberadas não intencionalmente a partir das seguintes

categorias de fontes, entre outras:

(a) queima de lixo a céu aberto, incluindo queima em aterros sanitários;

(b) processos térmicos na indústria metalúrgica não mencionados na

Parte II; (c) fontes residenciais de combustão; (d) instalação baseada na

queima de combustível fóssil e caldeiras industriais; (e) instalações para

queima de madeira e outros combustíveis de biomassa; (f) processos

específicos de produção química que, liberem poluentes orgânicos

persistentes formados de maneira não-intencional, especialmente a

produção de clorofenóis e cloranil; (g) crematórios; (h) veículos

automotores, particularmente aqueles que queimam gasolina com

aditivos à base de chumbo; (i) destruição de carcaças de animais; (j)

tingimento de têxteis e de couro (com cloranil) e acabamento (com

extração alcalina); (k) planta de desmanche para tratamento de veículos

após sua vida útil; (l) combustão lenta de cabo de cobre; (m) refinarias

para processamento de óleo usado.

Diante do que se expõe até aqui, a proposta de resolução sobre PCBs do

CONAMA, bem como os documentos a que se remete, fazem parte de um conjunto de

ações governamentais em frontal violação do princípio constitucional da publicidade, que

rege a administração pública. Mesmo porque não existe tema sensível em matéria de

inventários e disposição final de PCBs que justifique um processo sigiloso, confidencial.

De toda forma, se fosse esse o caso, isso teria que ser explicitado.

A análise do conteúdo reticente e conservador dos planos, diretrizes e normas

produzidas até o momento, bem como do processo inequivocamente irregular, permite

que se trabalhe com a hipótese de que a falta de transparência, nesse caso, seria proposital,

pois estaria a serviço de interesses que estão sendo protegidos para serem atendidos. Isso

explicaria também a aversão pelas críticas da sociedade civil, e a ligeireza com que os

documentos são editados e passam a ter versões “limpas”13.

Como mencionado antes, a Convenção de Estocolmo criou a moldura para que os

Estados Partes, nos processos de “domesticação” dos compromissos assumidos no

tratado, fizessem avançar o consenso, como é comum nos regimes ambientais globais. As

Convenções-Quadro, como a Convenção sobre Mudanças Climáticas e a Convenção

sobre Diversidade Biológica, refletem um primeiro consenso global sobre o problema

ambiental objeto de sua disciplina. Às Partes cabe ir além, ou ao menos procurar ir além

do consenso global, nos processos de implementação nacional das convenções e seus

13 Por exemplo, o termo “incineração” é substituído por “tratamento por métodos eficientes” na

versão “limpa” do projeto de Resolução, Op. Cit.

12

desdobramentos, como protocolos e demais instrumentos de política e direito

internacional público.

Um processo de implementação nacional tão refratário e distante do debate

público foge dos objetivos da Convenção de Estocolmo, como fugiria dos objetivos de

qualquer outro tratado ambiental global. Ainda que se argumente com a pressão do tempo,

com a dificuldade de apresentação de relatórios que demonstrem o empenho do país em

cumprir os termos do acordo nos prazos definidos pelas Conferências das Partes, nenhum

produto concluído às custas de expedientes incompatíveis com a publicidade e a ampla

participação pública tem como se sustentar diante da crítica consistente dos setores

interessados.

Nesse sentido, vale mencionar que os representantes da sociedade civil organizada

estão atentos para todas as irregularidades detectadas, e estão dispostos a compartilhar

suas preocupações e perplexidades com redes internacionais que monitoram e atuam em

favor da segurança química, como o Escritório Ambiental Europeu; a Rede Internacional

para Eliminação dos POPs - IPEN; a Aliança Global Anti-incineração/Aliança Global por

Alternativas à Incineração - GAIA; a Rede de Ação contra os Pesticidas - PAN; e a Saúde

sem Dano - HCWH14.

II - Controle incidental de convencionalidade das diretrizes e normas

Para os fins da presente discussão, é importante reconhecer que a falta de

transparência e de participação social na elaboração de políticas públicas, especialmente

em se tratando dos desdobramentos nacionais de compromissos assumidos

internacionalmente, aliena a contribuição que a sociedade civil tem a oferecer e interfere

negativamente nos resultados, sejam normas ou políticas governamentais. Fica

caracterizada uma implementação não-conforme que põe em cheque a convencionalidade

da implementação da Convenção de Estocolmo no Brasil.

Isso se dá principalmente porque a Convenção de Estocolmo, por ser um tratado

ambiental posterior à Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento (CNUMAD), de 1992, é influenciada pelas conquistas da Rio92.

14 European Environmental Bureau - EEB; International POPs Elimination Network - IPEN; Global

Anti-incinerator Alliance/Global Alliance for Incinerator Alternatives - GAIA; Pesticide Action Network - PAN; Health Care without Harm - HCWH.

13

A Convenção de Estocolmo reconhece, em seu preâmbulo, entre outros relevantes

aspectos, “que a ideia da precaução é o fundamento das preocupações de todas as

Partes e está incorporada de maneira substancial” ao tratado. Reafirma “que os Estados,

em conformidade com a Carta das Nações Unidas e os princípios do direito

internacional, têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos de acordo com

suas próprias políticas relacionadas ao meio ambiente e ao desenvolvimento, assim como

têm a responsabilidade de assegurar que as atividades que são realizadas sob sua

jurisdição ou controle não causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou de áreas

situadas além dos limites da jurisdição nacional”.

A Convenção de Estocolmo leva em consideração “as circunstâncias e as

necessidades especiais dos países em desenvolvimento, particularmente as dos países

menos desenvolvidos, e dos países com economia em transição, em particular a

necessidade de fortalecer suas capacidades nacionais para a gestão das substâncias

químicas, inclusive mediante a transferência de tecnologia, a prestação de assistência

financeira e técnica e a promoção da cooperação entre as Partes”.

A Convenção de Estocolmo já incorpora “o princípio das responsabilidades

comuns mas diferenciadas dos Estados de acordo com o estabelecido no Princípio 7 da

Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, tendo em conta “as

respectivas capacidades dos países desenvolvidos e em desenvolvimento”.

Para reforçar o argumento da não-convencionalidade das diretrizes e normas da

implementação nacional da Convenção de Estocolmo no Brasil, leia-se que a Convenção

reconhece “o importante aporte que o setor privado e as organizações não

governamentais podem fazer para alcançar a redução e/ou eliminação das emissões e

descargas de poluentes orgânicos persistentes”.

Outro ponto que vem sendo ignorado pelas políticas nacionais apesar de ser

ressaltado no preâmbulo da Convenção de Estocolmo é “a importância de que os

fabricantes de poluentes orgânicos persistentes assumam a responsabilidade de reduzir

os efeitos adversos causados por seus produtos e disponibilizem informações aos

usuários, aos governos e ao público sobre as propriedades perigosas dessas substâncias

químicas”.

Vai adiante, quando reafirma o “Princípio 16 da Declaração do Rio sobre Meio

Ambiente e Desenvolvimento que estipula que as autoridades nacionais deverão procurar

14

promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos,

levando em consideração o critério de que quem contamina deve, em princípio, arcar

com os custos da contaminação, levando devidamente em consideração o interesse

público e sem distorcer o comércio nem os investimentos internacionais”.

A Convenção de Estocolmo alerta para a “necessidade de se adotarem medidas

para prevenir os efeitos adversos causados pelos poluentes orgânicos persistentes em

todas as etapas do seu ciclo de vida”, e para “a importância de desenvolver e utilizar

processos e substâncias químicas alternativas ambientalmente saudáveis”.

Com efeito, a principal motivação para que as Partes se comprometessem nos

termos da Convenção de Estocolmo é a determinação de “proteger a saúde humana e o

meio ambiente dos impactos nocivos dos poluentes orgânicos persistentes”.

Assim, o primeiro artigo da Convenção define que seu objetivo “é proteger a

saúde humana e o meio ambiente dos poluentes orgânicos persistentes”, tendo presente

“o Princípio da Precaução consagrado no Princípio 15 da Declaração do Rio sobre

Meio Ambiente e Desenvolvimento”.

A Convenção de Estocolmo estabelece comandos para as seguintes situações:

medidas para reduzir ou eliminar as liberações decorrentes de produção e uso intencionais

(Art. 3º); registro de exceções específicas (Art. 4º); medidas para reduzir ou eliminar as

liberações da produção não-intencional (Art. 5º); e medidas para reduzir ou eliminar as

liberações de estoques e resíduos (Art. 6º).

A Convenção de Estocolmo dispõe sobre planos de implementação em seu Art.

7º, nos seguintes termos:

(1) Cada Parte deverá: (a) elaborar um plano para a

implementação de suas obrigações decorrentes da presente Convenção e

envidar esforços para a sua execução; (b) transmitir seu plano de

implementação à Conferência das Partes num prazo de dois anos a partir

da data de entrada em vigor da Convenção para aquela Parte; e, (c) revisar

e atualizar, conforme o caso, seu plano de implementação em intervalos

periódicos e na forma determinada por decisão da Conferência das Partes.

(2) As Partes deverão, conforme o caso, cooperar

diretamente, ou por meio de organizações mundiais, regionais ou

sub-regionais, e consultar as partes interessadas nacionais, incluídos

os grupos de mulheres e os grupos que se ocupam da saúde das

crianças, a fim de facilitar a elaboração, execução e atualização de

seus planos de implementação.

(3) As Partes se esforçarão para utilizar e, onde necessário,

estabelecer os meios para incorporar os planos nacionais de

15

implementação relativos aos poluentes orgânicos persistentes em suas

estratégias de desenvolvimento sustentável, conforme o caso. [Grifado].

O Brasil está pelo menos 8 anos atrasado na implementação da Convenção de

Estocolmo, segundo os critérios do item 1 do Art. 7º. Já se passaram 10 anos desde a

entrada em vigor do tratado para o Brasil, e o país ainda está longe de ter os primeiros

resultados esperados para apresentar à Conferência das Partes.

O que o dispositivo (item 2 do Art. 7º) revela, contudo, é a flagrante não-

conformidade da implementação nacional, seus planos de ação, diretrizes e normas, pois

expressamente dispõe que as Partes (os governos nacionais) deverão consultar as partes

interessadas nacionais, incluindo os grupos de mulheres e os grupos que se ocupam da

saúde das crianças, a fim de facilitar a elaboração, execução e atualização de seus planos

de implementação. Toda a narrativa anterior demonstra que tem ocorrido exatamente o

contrário.

Em igual medida, a fórmula encontrada pelas autoridades brasileiras para levar

adiante a cooperação internacional na implementação da Convenção de Estocolmo está o

mais distante possível do compromisso firmado no item 3 do Art. 7º, pois nem mesmo a

Comissão Nacional de Segurança Química (CONASQ) tem sido acionada ou consultada

sobre o andamento da implementação nacional. Eventualmente o Grupo Nacional

Coordenador (GNC), que no âmbito da CONASQ acompanha o Projeto de

Implementação Nacional (Projeto NIP Brasil), recebe uma descarga de documentos

prontos, os planos de ação, com prazo mínimo para avaliação e comentários.

Fica mantida, portanto, a regra de tramitar os documentos entre interlocutores

escolhidos, à parte dos fóruns constituídos. Diga-se ainda que as organizações não-

governamentais, que atuam de forma voluntária, seguem sem apoio para capacitação, o

que é contraditório com os termos da própria Convenção de Estocolmo. A propósito, cabe

transcrever o conteúdo do Art. 10 da Convenção de Estocolmo:

Informação, Conscientização e Educação do Público

1. Cada Parte deverá, de acordo com sua capacidade,

promover e facilitar:

(a) a conscientização dos formuladores de políticas e decisões

com relação aos poluentes orgânicos persistentes;

(b) a comunicação ao público de todas informações

disponíveis relacionadas aos poluentes orgânicos persistentes,

levando em consideração o disposto no Art. 9º, parágrafo 5;

(c) a elaboração e implementação de programas de educação

e conscientização do público, especialmente mulheres, crianças e

16

pessoas menos instruídas, sobre os poluentes orgânicos persistentes,

seus efeitos para a saúde e o meio ambiente e suas alternativas;

(d) a participação do público no tratamento do tema dos

poluentes orgânicos persistentes e seus efeitos para a saúde e o meio

ambiente e o desenvolvimento de respostas adequadas, incluindo as

possibilidades de se fazer aportes, em nível nacional, para a

implementação da presente Convenção; (e) o treinamento dos trabalhadores, cientistas, educadores e

pessoal técnico e da área gerencial;

(f) a elaboração e troca de material educativo e de

conscientização do público, no plano nacional e internacional; e,

(g) a elaboração e implementação de programas educativos e de

treinamento, no plano nacional e internacional.

2. Cada Parte, de acordo com sua capacidade, assegurará que o

público tenha acesso às informações públicas referidas no parágrafo 1 e

que tais informações sejam mantidas atualizadas.

3. Cada Parte, de acordo com sua capacidade, estimulará a

indústria e os usuários profissionais a promover e facilitar a

disponibilização das informações referidas no parágrafo 1 em plano

nacional e, conforme o caso, em plano sub-regional, regional e global.

4. Ao disponibilizar informações sobre poluentes orgânicos

persistentes e suas alternativas, as Partes poderão utilizar fichas com

dados de segurança, informes, os meios de difusão e outros meios de

comunicação, e poderão estabelecer centros de informação nacionais e

regionais.

5. Cada Parte direcionará especial atenção ao desenvolvimento

de mecanismos, tais como os registros de liberação e transferência de

poluentes, para a coleta e disseminação de informações sobre estimativas

das quantidades anuais de liberação ou eliminação das substâncias

químicas relacionadas no Anexo A, B ou C. [Grifado].

As ONGs e movimentos sociais que insistem em participar do processo de

implementação nacional da Convenção de Estocolmo no Brasil têm enfrentado

dificuldades de toda ordem. Há um tratamento discriminatório que se reflete, por

exemplo, em prazos curtos para resposta a consultas “relâmpago”, no caso do

GNC/CONASQ; e no relacionamento marcado por truculência e impaciência pelos

agentes públicos, especialmente no âmbito do CONAMA. A mensagem para os

representantes da sociedade civil tem sido de incômodo e irritação com as críticas e com

os questionamentos.

Para além dos problemas identificados na proposta de resolução sobre PCBs, em

trâmite no CONAMA, há questões mais sérias que vieram à tona a partir das discussões

sobre aquele regulamento, que se refletem no papel dos organismos internacionais nos

processos de implementação nacional de acordos globais.

Verifica-se que estão em andamento dois projetos de cooperação internacional

para apoio à implementação nacional da Convenção de Estocolmo no Brasil. O primeiro

17

é o Projeto “Desenvolvimento de um Plano Nacional de Implementação no Brasil como

primeira etapa da implementação da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos

Persistentes (POPs)”. Conhecido como “Plano Nacional de Implementação, Projeto NIP

Brasil”, esse arranjo de cooperação foi firmado em 2009 entre o Programa das Nações

Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Fundo para o Meio Ambiente Mundial e o

Ministério do Meio Ambiente (MMA), responsável pela execução no Brasil15.

O segundo é o “Projeto Brasil - Estabelecimento da Gestão de Resíduos de PCB

e Sistema de Disposição”. Conhecido como BRA/08/G32, esse arranjo de cooperação foi

firmado em 2009 entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),

o Fundo para o Meio Ambiente Mundial e o Ministério do Meio Ambiente (MMA)

responsável pela execução no Brasil16.

Em relação ao Projeto NIP Brasil, de responsabilidade do PNUMA, as queixas da

sociedade civil estão relacionadas às dificuldades de interlocução, já citadas, e ao

conteúdo dos planos de ação preparados, que se mostram aquém das demandas da

Convenção de Estocolmo. Além disso, os produtos apresentados chegam com baixa

permeabilidade às sugestões e contribuições das ONGs e movimentos sociais. Há pouca

inovação e discussão sobre propostas criativas que realizem, ou ao menos procurem

realizar os objetivos da Convenção.

O Projeto NIP Brasil reproduz uma lógica de apoio às instituições

governamentais, mantendo as organizações não-governamentais e movimentos sociais

em uma posição de legitimadores formais dos processos decisórios, sem oferta de

recursos para formação técnica e ampliação das capacidades de articulação e

multiplicação.

15 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores (MRE). Agência Brasileira de Cooperação (ABC).

Programa Executivo entre o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Governo da República Federativa do Brasil para a implementação do Projeto “Desenvolvimento de um Plano Nacional de Implementação no Brasil como primeira etapa da implementação da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs). [Referência completa na seção Documentos, ao final].

BRASIL. Ministério do Meio Ambiente (MMA). Projeto “Desenvolvimento de um Plano Nacional de Implementação no Brasil como primeira etapa da implementação da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs)”. Documento de Projeto. [Referência completa na seção Documentos, ao final].

16 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente (MMA). BRA/08/G32: Brasil - Estabelecimento da Gestão de Resíduos de PCB e Sistema de Disposição. Documento de Projeto do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). [Referência completa na seção Documentos, ao final].

18

A favor do Projeto NIP Brasil pode-se afirmar que se desenvolve com o aval

institucional da CONASQ, que forneceu nomes para o estabelecimento do Grupo

Nacional Coordenador (GNC), e tem tomado conhecimento das iniciativas.

O Projeto BRA/08/G32, por sua vez, apresenta tamanhos erros de concepção e de

execução que suscita questionamentos sobre como terá recebido as chancelas necessárias

para entrar em funcionamento, em distintos órgãos com tradição de análise criteriosa dos

documentos de projeto, como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

(PNUD), o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), a Agência Brasileira de

Cooperação (ABC), a Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o Ministério das Relações Exteriores

(MRE) e o Ministério do Meio Ambiente (MMA).

O Projeto BRA/08/G32 tem se desenvolvido sem a formalização de comunicações

à CONASQ ou ao GNC. Dúvidas sobre como se comportam essas iniciativas paralelas

de cooperação internacional para o apoio à implementação nacional da Convenção de

Estocolmo ficam sem resposta, uma vez que não há contato visível entre os dois Projetos,

e a CONASQ, que teria a incumbência de coordenar as ações relacionadas à

implementação da Convenção POPs no Brasil, fica desguarnecida de informações sobre

o assunto.

Vale lembrar que o controle de convencionalidade dos planos, diretrizes e normas,

no caso presente, tem se dado de forma incidental, ou seja, no curso do processo de

implementação nacional. A remissão ao Guia para o Inventário Nacional de Bifenilas

Policloradas (PCB) em Equipamentos Elétricos na proposta de Resolução sobre PCBs no

CONAMA permitiu que se tomasse consciência de que nem todas as tarefas relevantes

para a implementação nacional da Convenção de Estocolmo eram de conhecimento da

CONASQ ou do GNC.

O Guia para o Inventário Nacional de Bifenilas Policloradas (PCB) em

Equipamentos Elétricos, por exemplo, é um produto do Projeto BRA/08/G32, do qual não

se tinha conhecimento até pouco tempo atrás. Já o Inventário Nacional de fontes e

estimativa de emissões de dioxinas e furanos é um produto do Projeto NIP Brasil17.

17 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente (MMA). Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Inventário Nacional de fontes e estimativa de emissões de dioxinas e furanos. [Referência completa na seção Documentos, ao final].

19

O mais sério problema identificado em todo esse processo é a explicitação, feita

no Documento de Projeto (PRODOC) BRA/08/G32, de que a participação da sociedade

civil organizada constitui uma ameaça aos objetivos daquele acordo de cooperação

internacional – que são expressos como acomodações ou desvios aos objetivos da

Convenção de Estocolmo, como a seguir transcrito:

Ameaças, Causas Originais e Barreiras (inclusive questões

socioeconômicas, regionais e geográficas)

23. A consciência em relação à [sic] questões de PCBs na

sociedade civil brasileira é baixa e a síndrome NIMBY, acrônimo

anglófono para “não em meu quintal”, poderia ser uma ameaça em

potencial: Esta questão também foi identificada em outros países da

região. Dado que o Brasil destruiu boa parte de seus transformadores com

alta concentração de PCB, é muito provável que a maioria dos

transformadores contaminados ainda em uso, especialmente as unidades

de tamanho menor que provavelmente são usadas por pequenos

geradores e pela rede de distribuição de energia, contenham baixos

volumes e concentrações de PCB, as quais não apresentam risco imediato

à saúde em caso de vazamento. A divulgação (juntamente com processos

apropriados e garantidos de impacto ambiental) seria importante para

aplacar os medos públicos, ao mesmo tempo informando a população

sobre as possíveis rotas de exposição e sobre o que o país e eles,

individualmente, podem fazer para minimizar o risco. Porém, até

mesmo com educação, há um risco de que a síndrome possa resultar

em resistência a opções tecnologicamente viáveis, como visto a partir

da reação de ONGs nos seminários durante a fase PPG. Por esta

razão, bem como por considerações de custo, a avaliação da fase

preparatória sugere que opções envolvendo o uso da infra-estrutura

existente de descontaminação e destruição (com melhorias e/ou

atualizações conforme solicitado) devem ser consideradas como uma

alternativa ou suplemento à construção de nova infra-estrutura.

(p.10-11)

Em outro momento, o PRODOC do BRA/08/G32 retoma o ataque à sociedade

civil, como se segue:

Indicadores do Projeto, riscos e hipóteses Resultado 3: Estocagem e disposição ambientalmente saudáveis de

resíduos identificados como PCBs por projetos de demonstração

Falta de apoio por parte do público em geral – síndrome NIMBY.

Risco – médio, mas será mitigado pelo envolvimento público no

planejamento e no uso da avaliação de riscos. (p. 36-37)

Esses comentários preconceituosos sobre a participação da sociedade civil na

implementação nacional da Convenção de Estocolmo provocam indignação porque são

endossados por um conjunto importante de instituições públicas nacionais e

internacionais. Provocam ainda mais indignação porque repercutem concretamente no

20

relacionamento entre dirigentes governamentais e os representantes da sociedade civil,

nos fóruns em que têm assento e voz.

Conclusão

A sociedade civil tem experimentado uma conjuntura muito desfavorável ao longo

da implementação nacional da Convenção de Estocolmo, no Brasil. Se para alguns temas

da agenda social e ambiental ainda restam dúvidas sobre se está ou não havendo um

retrocesso, no caso dos POPs já se tem certeza.

A estridente falha na revisão do PRODOC do Projeto BRA/08/G32 que deixou

passar esse rompante de discriminação e intolerância contra as organizações não-

governamentais e movimentos sociais que lutam pela saúde ambiental e a segurança

química é, na verdade, um “ato falho”.

Porém, como antes mencionado, é possível que desse vexame possa se tirar algo

positivo e útil, capaz de iluminar esse processo. Considerando-se que os fatos narrados

teriam provocado um controle incidental de convencionalidade dos planos de ação,

diretrizes e normas elaborados no âmbito da implementação nacional da Convenção de

Estocolmo, é possível vislumbrar uma oportunidade de correção de rumos.

O primeiro passo seria o reconhecimento dos muitos erros, num esforço de

transparência e aprendizagem institucional. Cada uma das instituições envolvidas deveria

ser levada a se pronunciar sobre os problemas expostos. A partir daí seria possível iniciar

um processo de correção de rumos e recall de documentos, ou recuperação dos

documentos para correção dos equívocos de visão, de projeto e de execução, além da

exclusão dos desaforos à sociedade civil.

Tem-se como inviável a continuidade da tramitação dos produtos dos distintos

projetos de cooperação internacional em um contexto tão desfavorável à participação

social e ao debate público. A inércia institucional certamente terá repercussões negativas

para o Brasil nas instâncias nacionais e internacionais competentes, dos quais não se

excluem os órgãos jurisdicionais, como os que fazem parte do Sistema Interamericano de

Direitos Humanos, pois se trata de proteger a saúde humana e ambiental.

Há questões singelas que precisam de atenção, como a tradução dos documentos

aprovados pelas Conferências das Partes das Convenções Químicas. Por exemplo, os já

21

citados guias para cumprimento de determinadas disposições da Convenção de

Estocolmo, e em um dos casos, também da Convenção de Basileia, têm como referência

anexos que foram aprovados na língua inglesa.

Um dos pontos importantes para que se amplie o acesso às informações sobre os

pactos internacionais é a possibilidade de que os documentos aprovados, anexos,

diretrizes, e outros que estejam disponíveis nos Secretariados das Convenções Químicas,

sejam traduzidos para o português. Essa opinião é compartilhada pelo Ministério das

Relações Exteriores18, que esclarece:

O ato internacional que prescindiu da aprovação legislativa

dispensa a promulgação. Exige-se, neste caso, apenas a publicação no

Diário Oficial, medida que o incorpora ao direito interno e lhe dá a

publicidade exigida pela norma jurídica.

Para atender à exigência do Diário Oficial, a tradução deverá ser

digitada conforme padrão exigido pela imprensa oficial. Todo o ato

internacional deve ser publicado, visto que tem valor de lei: aplica-se ao

ato internacional o princípio da publicidade das leis. Trata-se, ademais,

do respeito ao princípio do fim da diplomacia secreta.

O Ministério das Relações Exteriores deverá abrir consultas

públicas junto à sociedade civil para receber contribuições antes de maio de 2015, quando

estão previstas as próximas Conferências das Partes (COPs) das Convenções Químicas –

Basileia, Roterdã e Estocolmo19.

Em se admitindo que é preciso realizar o controle incidental de

convencionalidade o quanto antes, aquela parece ser uma ocasião propícia para a

apresentação dos projetos de cooperação internacional que apoiam a implementação

nacional da Convenção POPs no Brasil reformulados, e de seus produtos revistos, de

modo a que possam ser cumpridos e executados em conformidade com os compromissos

globais em que se inspiram.

18 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores (MRE). Atos internacionais: prática diplomática

brasileira: manual de procedimentos. Brasília: Divisão de Atos Internacionais do Ministério das Relações Exteriores, 2010. [Referência completa na seção Legislação, ao final].

19 A 12ª Conferência das Partes da Convenção de Basileia, a 7ª Conferência das Partes da Convenção de Roterdã e a 7ª Conferência das Partes da Convenção de Estocolmo devem ocorrer conjuntamente no período de 3 a 14 de maio de 2015, em Basileia, na Suíça. Disponível em: http://chemicals-l.iisd.org/events/basel-cop-12-rotterdam-cop-7-and-stockholm-cop-7/. Acesso em 15 out. 2014.

22

Tabela I - Quadro das Convenções Químicas

Quadro das Convenções Químicas O Brasil e os regimes ambientais globais para controle de substâncias tóxicas e perigosas

Regime Instrumento Local e data de adoção

Entrada em vigor

Signatários e Partes

Participação do Brasil

Aprovação legislativa

Eficácia como norma interna

Proteção da Camada de Ozônio

Convenção para a Proteção da Camada de Ozônio (1985)

Viena, Áustria 22 mar. 1985

Internacional 22 set. 1988

28 Signatários 197 Partes

Adesão 19 mar. 1990

Decreto Legislativo nº 91, de 15 de dezembro de 1989. Aprova os textos da Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, de 1985, e do Protocolo de Montreal sobre Substancias que Destroem a Camada de Ozônio, de 1987.

Decreto nº 99.280, de 6 de junho de 1990. Promulgação da Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio e do Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio.

Para o Brasil 17 jun. 1990

Protocolo sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio (1987)

Montreal, Quebec, Canadá

16 set. 1987

Internacional 1º jan. 1989

46 Signatários 197 Partes

Para o Brasil 17 jun. 1990

Emenda de Londres (1990)

Londres, Inglaterra,

Reino Unido 29 jun. 1990

Internacional 10 ago. 1992

197 Partes Aceitação 1º out. 1992

Decreto Legislativo nº 32, de 16 de junho de 1992. Aprova o texto das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada

Decreto nº 2.699, de 30 de julho de 1998. Promulga a Emenda ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, assinada

Para o Brasil 30 dez. 1992

23

de Ozônio, adotadas em Londres, a 26 de junho de 1990.

em Londres, em 29 de junho de 1990.

Emenda de Copenhague (1992)

Copenhague, Dinamarca

25 nov. 1992

Internacional 14 jun. 1994

197 Partes Ratificação 25 jun. 1997

Decreto Legislativo nº 51, de 29 de maio de 1996. Aprova o texto das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, adotadas em Copenhague, em 25 de novembro de 1992.

Decreto nº 2.679, de 17 de julho de 1998. Promulga as Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, assinadas em Copenhague, em 25 de novembro de 1992.

Para o Brasil 23 set. 1997

Emenda de Montreal (1997)

Montreal, Quebec, Canadá

17 set. 1997

Internacional 10 nov. 1999

197 Partes Ratificação 30 jun. 2004

Decreto Legislativo nº 212, de 20 de maio de 2004. Aprova os textos das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, aprovadas em Montreal, em 17 de setembro de 1997, ao término da Nona Reunião das Partes,

Decreto nº 5.280, de 22 de novembro de 2004. Promulga os textos das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, aprovadas em Montreal, em 17 de setembro de 1997, ao término da Nona Reunião das Partes, e, em Pequim, em 3 de Dezembro de 1999,

Para o Brasil 28 set. 2004

Emenda de Pequim (1999)

Pequim, China

3 dez. 1999

Internacional 25 fev. 2002

196 Partes

Para o Brasil 28 set. 2004

24

e em Pequim, em 3 de dezembro de 1999, por ocasião da Décima Primeira Reunião das Partes.

por ocasião da Décima Primeira Reunião das Partes.

Resíduos Perigosos

Convenção sobre o Controle do Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu Depósito (1989)

Basileia, Suíça 22 mar. 1989

Internacional 5 mai. 1992

53 Signatários 181 Partes

Adesão 1º out. 1992

Decreto Legislativo nº 34, de 16 de junho de 1992. Aprova o texto da Convenção sobre Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação, concluída em Basileia, Suíça, a 22 março de 1989.

Decreto nº 875, de 19 de julho de 1993. Promulga o texto da Convenção sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito.

Para o Brasil 30 dez. 1992

25

Emenda ao Anexo I e novos Anexos VIII e IX (1998)

Kuching, Malásia

27 fev. 1998

Internacional e para o Brasil 27 ago. 1998

--- ---

Decreto Legislativo nº 463, de 21 de novembro de 2001. Aprova os textos da Emenda ao Anexo I e dos dois novos Anexos (VIII e IX) à Convenção de Basileia sobre o Controle do Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu Depósito, adotados durante a IV Reunião da Conferência das Partes, realizada em 27 de fevereiro de 1998.

Decreto nº 4.581, de 27 de janeiro de 2003. Promulga a Emenda ao Anexo I e Adoção dos Anexos VIII e IX à Convenção de Basiléia sobre o Controle do Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu Depósito.

Condicionante ao Comércio internacional

Convenção sobre Procedimento de Consentimento Prévio Informado (PIC) para o Comércio Internacional de Certas Substâncias

Roterdã, Países Baixos 10 set. 1998

Internacional 24 fev. 2004

72 Signatários 154 Partes

Assinatura 11 set. 1998

Decreto Legislativo nº 197, de 07 de maio de 2004. Aprova o texto da Convenção sobre Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio Internacional de Certas Substâncias

Decreto nº 5.360, de 31 de janeiro de 2005. Promulga a Convenção sobre Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio Internacional de Certas Substâncias Químicas e

Para o Brasil 14 set. 2004

Ratificação 16 jun. 2004

26

Químicas e Agrotóxicos Perigosos (1998)

Químicas e Agrotóxicos Perigosos, adotada em 10 de setembro de 1998, na cidade de Roterdã.

Agrotóxicos Perigosos, adotada em 10 de setembro de 1998, na cidade de Roterdã

Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs)

Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (2001)

Estocolmo, Suécia

22 mai. 2001

Internacional 17 mai. 2004

152 Signatários 179 Partes

Assinatura 23 mai. 2001

Decreto Legislativo nº 204, de 07 de maio de 2004. Aprova o texto da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, adotada, naquela cidade, em 22 de maio de 2001.

Decreto nº 5.472, de 20 de junho de 2005. Promulga o texto da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, adotada, naquela cidade, em 22 de maio de 2001.

Para o Brasil 14 set. 2004

Ratificação 16 jun. 2004

Contaminação por Mercúrio

Convenção sobre o Mercúrio (2013)

Minamata, Japão

10 out. 2013

Observação: Aberta para

assinaturas até 9 out. 2014

128 Signatários 6 Partes

Assinatura 10 out. 2013

Sem informação disponível

Sem informação disponível

27

Tabela II - Quadro das Cortes Internacionais de Direitos Humanos

Quadro das Cortes Internacionais O Brasil e o processo internacional dos direitos humanos

Regime Instrumento Local e data de adoção

Entrada em vigor

Signatários e Partes

Participação do Brasil

Aprovação legislativa

Eficácia como norma interna

Sistema Interamericano de Proteção aos Direitos Humanos

Convenção Americana sobre Direitos Humanos - Pacto de São Jose (1969)

São José, Costa Rica

22 nov. 1969

Internacional 18 jul. 1978

19 Signatários 25 Partes

Adesão 9 jul. 1992

Decreto Legislativo nº 27, de 26 de maio de 1992.

Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992. Para o Brasil

7 out.1992

Corte Interamericana de Direitos Humanos (1969)

Internacional 18 jul. 1978

22 Partes Aceitação da competência 10 dez. 1998

Decreto Legislativo nº 89, de 3 de dezembro de 1998.

Decreto nº 4.463, de 8 de novembro de 2002. Para o Brasil

10 dez. 1998

Direito dos Tratados Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969)

Viena, Áustria 23 mai. 1969

Internacional 27 jan. 1980

45 Signatários 114 Partes

Assinatura 23 mai. 1969

Decreto Legislativo nº 496, de 17 de julho de 2009.

Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009. [Com reservas]

Para o Brasil 27 out. 2009

Ratificação 27 set. 2009

Direito Penal Internacional

Estatuto de Roma sobre o Tribunal Penal Internacional (1998)

Roma, Itália 17 jul. 1998

Internacional e para o Brasil 1 jul. 2002

139 Signatários 122 Partes

Assinatura 7 fev. 2000

Decreto Legislativo nº 112, de 6 de julho de 2002.

Decreto nº 4.388, de 25 de setembro de 2002.

Ratificação 20 jun. 2002

Acordo sobre Privilégios e Imunidades do Tribunal Penal Internacional (2002)

Nova Iorque, Estados

Unidos da América

9 set. 2002

Internacional 22 jul. 2004

62 Signatários 73 Partes

Assinatura 17 mai. 2004

Decreto Legislativo nº 291, de 22 de setembro de 2011.

---

Para o Brasil 11 jan. 2012

Ratificação 12 dez. 2011

28

Documentos

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2005. Dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu enquadramento,

bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de efluentes, e dá outras providências. Diário

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BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 197, de 07 de maio de 2004. Aprova o

texto da Convenção sobre Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio

Internacional de Certas Substâncias Químicas e Agrotóxicos Perigosos, adotada em 10 de

setembro de 1998, na cidade de Roterdã. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 1, 10 mai. 2004.

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BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 204, de 07 de maio de 2004. Aprova o

texto da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, adotada, naquela

cidade, em 22 de maio de 2001. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 2, 10 mai. 2004.

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BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 212, de 20 de maio de 2004. Aprova os

textos das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de

Ozônio, aprovadas em Montreal, em 17 de setembro de 1997, ao termino da Nona Reunião das

Partes, e em Pequim, em 3 de dezembro de 1999, por ocasião da Décima Primeira Reunião das

Partes. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 2, 24 mai. 2004. Disponível em:

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em 26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 27, de 26 de maio de 1992. Aprova o

texto da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José) celebrado em São

José da Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, por ocasião da Conferência Especializada

Interamericana sobre Direitos Humanos. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 6586, 28 mai.

1992. Disponível em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:1992-

05-26;27>. Acesso em 26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 291, de 22 de setembro de 2011. Aprova

o texto do Acordo sobre Privilégios e Imunidades do Tribunal Penal Internacional, celebrado

durante a Primeira Assembleia de Estados Partes no Estatuto de Roma, realizada em Nova

Iorque, entre os dias 3 e 10 de setembro de 2002. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 1, 23 set.

2011. Disponível em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:2011-

09-22;291>. Acesso em 26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 32, de 16 de junho de 1992. Aprova o

texto das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de

Ozônio, adotadas em Londres, a 26 de junho de 1990. Diário Oficial da União, Seção 1, p.

7660, 17 jun. 1992. Disponível em:

<http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:1992-06-16;32>. Acesso em

26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 34, de 16 de junho de 1992. Aprova o

texto da Convenção sobre Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e

sua Eliminação, concluída em Basileia, Suíça, a 22 março de 1989. Diário Oficial da União,

Seção 1, p. 7661, 17 jun. 1992. Disponível em:

<http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:1992-06-16;34>. Acesso em

26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 463, de 21 de novembro de 2001.

Aprova os textos da Emenda ao Anexo I e dos dois novos Anexos (VIII e IX) à Convenção de

Basileia sobre o Controle do Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu

Depósito, adotados durante a IV Reunião da Conferência das Partes, realizada em Kuching, na

Malásia, em 27 de fevereiro de 1998. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 3, 3 dez. 2001.

Disponível em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:2001-11-

21;463>. Acesso em 26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 496, de 17 de julho de 2009. Aprova o

texto da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, concluída em Viena, em 23 de maio

de 1969, ressalvados os artigos 25 e 66. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 6, 20 jul. 2009.

Disponível em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:2009-07-

17;496>. Acesso em 26 set. 2014.

31

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 51, de 29 de maio de 1996. Aprova o

texto das Emendas ao Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de

Ozônio, adotadas em Copenhague, em 25 de novembro de 1992. Diário Oficial da União,

Seção 1, p. 9365, 30 mai.1996. Disponível em:

<http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:1996-05-29;51>. Acesso em

26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 89, de 3 de dezembro de 1998. Aprova a

solicitação de Reconhecimento da Competência Obrigatória da Corte Interamericana de Direitos

Humanos em todos os casos relativos a interpretação ou aplicação da Convenção Americana de

Direitos Humanos para fatos ocorridos a partir do reconhecimento, de acordo com o previsto no

parágrafo primeiro do artigo 62 daquele instrumento internacional. Diário Oficial da União,

Seção 1, p. 2, 04 dez. 1998. Disponível em:

<http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:1998-12-03;89>. Acesso em

26 set. 2014.

BRASIL. Congresso. Senado. Decreto Legislativo nº 91, de 15 de dezembro de 1989. Aprova

os textos da Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, de 1985, e do

Protocolo de Montreal sobre Substancias que Destroem a Camada de Ozônio, de 1987. Diário

Oficial da União, Seção 1, p. 24419, 27 dez. 1989. Disponível em:

<http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto.legislativo:1989-12-15;91>. Acesso em

26 set. 2014.

BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004.

Altera dispositivos dos arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111,

112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts.

103-A, 103B, 111-A e 130-A, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 9,

31 dez. 2004. Disponível em:

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Oficial da União, Seção 1, p. 1, 5 out. 1988. Disponível em:

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BRASIL. Decreto de 16 de dezembro de 1997. Dá nova redação aos parágrafos 1 e 2 do artigo

2 e ao artigo 3 do Decreto de 19 de setembro de 1995, que cria o Comitê Executivo

Interministerial com a Finalidade de Estabelecer Diretrizes e Coordenar as Ações Relativas à

Proteção da Camada de Ozônio. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 30115, 17 dez. 1997.

Disponível em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto:1997-12-16;seq-sf-5>.

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Finalidade de Estabelecer Diretrizes e Coordenar as Ações Relativas à Proteção da Camada de

Ozônio. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 14551, 20 set. 1995. Disponível em:

<http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto:1995-09-19;seq-sf-0>. Acesso em 26

set. 2014.

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Proteção da Camada de Ozônio, com a finalidade de estabelecer diretrizes e coordenar as ações

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Disponível em: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:decreto:2003-03-06;seq-sf-2>.

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Montreal Sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, de 1987. Diário Oficial da

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Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, assinadas em Copenhague, em

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Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, assinada em Londres, em 29 de

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direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1, p.

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por ocasião da Assembleia Geral das Nações Unidas. Diário Oficial da União, Seção 1, p.

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Tribunal Penal Internacional. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 3, 26 set. 2002. Disponível

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Reconhecimento da Competência Obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos,

sob reserva de reciprocidade, em consonância com o art. 62 da Convenção Americana sobre

Direitos Humanos (Pacto de São José), de 22 de novembro de 1969. Diário Oficial da União,

Seção 1, p. 1, 11 nov. 2002. Disponível em:

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Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, aprovadas em

Montreal, em 17 de setembro de 1997, ao término da Nona Reunião das Partes, e, em Pequim,

em 3 de Dezembro de 1999, por ocasião da Décima Primeira Reunião das Partes. Diário Oficial

da União, Seção 1, p. 1, 23 nov. 2004. Disponível em:

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BRASIL. Decreto nº 5.360, de 31 de janeiro de 2005. Promulga a Convenção sobre

Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio Internacional de Certas

Substâncias Químicas e Agrotóxicos Perigosos, adotada em 10 de setembro de 1998, na cidade

de Roterdã. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 4, 1 fev. 2005. Disponível em:

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BRASIL. Decreto nº 5.472, de 20 de junho de 2005. Promulga o texto da Convenção de

Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, adotada, naquela cidade, em 22 de maio de

2001. Diário Oficial da União, Seção 1, p. 7, 21 jun. 2005. Disponível em:

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