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DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL, REFORMA E GESTÃO PÚBLICA EM
ALAGOAS
Luciana Santana
Universidade Federal de Alagoas
Selefe Gomes
Universidade Federal de Alagoas
.
Área temática: Poder Executivo e Governo
“Trabalho preparado para sua apresentação no 9º Congresso Latinoamericano de Ciência
Política, organizado pela Associação Latino-americana de Ciência Política (ALACIP).
Montevidéu, 26 a 28 de julho de 2017”.
Resumo
A reforma da administração pública implantada no nível federal na década de 1990
buscou desenvolver programas federais que impulsionaram as unidades subnacionais a
reformarem suas administrações públicas e seus modelos de gestão. Um dos principais focos
desses programas foi aumentar a eficiência da gestão pública, como ocorreu em grande parte
dos estados brasileiros. Esse trabalho busca compreender melhor o desenvolvimento
institucional alagoano, como as instituições operavam antes da Reforma Gerencial e, a partir
da mudança em 2007, quais foram as modificações. Para isso será necessário identificar as
características institucionais da administração pública, bem como de seus gestores, em
Alagoas antes e depois da implementação dessas reformas. E desta forma, será possível
analisar se as mudanças na estrutura do estado podem ter contribuído ou não para melhorar a
gestão pública no estado. A princípio esse trabalho possui um caráter exploratório devido a
precariedade de informações existentes sobre tais mudanças administrativas em Alagoas, mas
com o intuito de reunir informações sobre a formação da burocracia estadual.
Palavras-chave: Instituições, Alagoas, Desenvolvimento institucional.
Introdução
Esse trabalho busca analisar como a reforma administrativa foi instituída em Alagoas,
observando os fatores que provocaram um certo atraso no processo de modernização
comparado a outros estados brasileiros. A pesquisa irá analisar os impactos da reforma no
estado de Alagoas e como essa mudança na administração possibilitou uma mudança nos
índices de desenvolvimento do estado.
A intenção é compreender o processo de implantação da reforma administrativa em
Alagoas em 2007 e como a mudança na gestão administrativa traz melhorias e dificuldades de
profissionalização e funcionamento da administração pública alagoana. Para isso torna-se
necessário conhecer e compreender o processo de profissionalização da administração pública
em Alagoas; Compreender o contexto político e de gestão em Alagoas que levou a
implantação da reforma; Verificar as mudanças feitas de acordo com o plano diretor da
reforma; Identificar determinados indicadores para avaliar se houve alguma melhora na
administração com a reforma administrativa; Compreender como a administração pública de
Alagoas se profissionaliza e articula seus projetos de melhoria administrativa tendo como
base o plano diretor da reforma.
A partir de palestras e pesquisas produzidas pelo grupo de pesquisa Instituições,
comportamento político e democracia do Instituto de Ciências Sociais da Universidade
Federal de Alagoas, com a participação de pesquisadores renomados, observou-se uma certa
carência de estudos e dados sobre as burocracias estaduais do Nordeste e a necessidade da
abertura de pesquisas e observações sobre Alagoas. A necessidade de trabalhos que visem a
formação e o desenvolvimento das instituições públicas podem trazer novas pesquisas e
auxiliar na construção de referências para futuros estudos sobre o estado e a situação da
administração e organização pública.
A partir dos estudos de Bresser-Pereira (2001) é possível perceber como as instituições
e a reforma gerencial provocaram uma mudança no funcionamento da política administrativa
do Estado e analisar como essas mudanças aconteceram em cada estado é necessária para
avaliar a aplicação e a eficácia da reforma. Esse trabalho poderá ajudar a entender como as
instituições estão funcionando e se a reforma gerencial ajudou ou não a rotina administrativa e
funcional dessa burocracia.
A hipótese aventada para este trabalho é que a demora na execução da reforma
administrativa em Alagoas está relacionada a baixa institucionalização política no estado, bem
como a pouca importância dada para a profissionalização da administração pública e
preocupação com a formação de uma equipe técnica eficiente em todo processo de
formulação e execução das políticas públicas em Alagoas. Em relação aos impactos, a
hipótese é que as mudanças não foram suficientes para garantir alterações estruturais nos
resultados das políticas públicas, pois os quadros do funcionalismo público estadual ainda
precisam ser melhor preparados, treinados e capacitados.
Este artigo relaciona-se a uma etapa inicial de pesquisa com caráter exploratório e
descritivo, necessário para identificar as causas e as circunstâncias do determinado fenômeno
(COOPER, SCHINDLER, 2001). Para conhecer melhor a proposta da reforma administrativa
pública alagoana em 2007 serão utilizados dados secundários provenientes de pesquisa
documental. Fontes como diários oficiais, noticiários, matérias de jornais e campanhas
políticas com essa pauta ofertarão possibilidades de mensuração na decisão das possíveis
causas e interesses na reforma. Além da pesquisa documental, serão utilizados os índices de
desenvolvimento como produtividade e crescimento econômico sobre a situação econômica e
social de Alagoas nos anos de 2006 comparando o que antecedeu a reforma, 2010 com as
modificações ainda acontecendo e em 2013 com uma estrutura com certa permanência nas
estruturas estatais.
Os dados estatísticos podem ser utilizados para trabalhar mais com as variáveis dos
resultados das políticas públicas no Estado facilitando as decisões na continuidade ou
modificação da ação. O projeto desse trabalho é que depois dessa coleta de informações, a
próxima etapa será a utilização de entrevistas com atores importantes no processo de
realização da reforma na época como políticos, servidores políticos e servidores indicados nas
atividades específicas no processo das mudanças na administração.
O foco da primeira seção é a reforma de estado ocorrida na administração pública
federal nos anos de 1990 e o plano de modernização dos estados e municípios em 2005. A
segunda seção será dedicada a detalhar os principais eixos norteadores da reforma
administrativa no estado de Alagoas, a partir de 2007, considerando a conjuntura política e
econômica alagoana antes e depois da reforma.
Seção I- Reforma de estado no Brasil e Plano de modernização dos estados e
municípios.
O governo brasileiro, desde o início do século XX, sofreu diversas mudanças no
quadro de administração pública devido as diversas modificações de estado e suas reformas.
De início, a burocracia tinha um caráter muito mais oligárquico, ligado a aristocracia
brasileira, onde a administração era algo ligado diretamente aos cargos superiores, políticos e
não havia tanta regulação diante dos cargos e das atividades. Com o processo de
industrialização do país, a república precisava de uma burocracia que tivesse uma função
econômica essencial pois ela que iria coordenar as empresas que estavam surgindo na época
(BRESSER-PEREIRA, 2001).
A burocracia começava a se fortalecer e ter espaço fundamental dentro do
desenvolvimento do país. Foram criados departamentos específicos para a administração
pública no período em que o Brasil estava se industrializando para organização e
padronização de trabalho, junto do aumento de cargos públicos e profissionalizados.
No período ditatorial, a reforma burocrática teve como foco a administração
descentralizada e sem um caráter de centralidade e de padronização, a burocracia foi facilitada
para as ações governamentais. O governo queria tornar a burocracia mais ágil, mas só a
tornou menos profissionalizada pela diminuição de concursos e pouco desenvolvimento de
carreiras públicas. Por um lado, a burocracia foi vista como algo que precisava ser facilitado e
modificado, mas as reformas realizadas não tiveram esse resultado.
De acordo com Salto (2014), para que o Estado atinja seus objetivos mais gerais de
melhoria de vida para a população, é preciso que uma democracia consolidada se instale e
haja uma organização que controle e organize o ambiente estatal na intenção de realizar os
compromissos com a sociedade. E com a redemocratização de 1988, a administração pública
voltava a ser central e de alta organização com a exigência de concursos públicos. O período
político da época não ajudou muito para o desenvolvimento pois além das mudanças nas
condições políticas, houve crises econômicas e mudanças que não permitiram e só
desvalorizaram a administração pública.
Com o governo de Fernando Henrique Cardoso em 1995, reformas no estado tiveram
prioridade e a burocracia uma atenção especial com a formulação de um ministério, o MARE
– Ministério da Administração e Reforma do Estado, para reformular a nova administração
pública. A partir de exemplos de algumas reformas administrativas de outros países como
Reino Unido e Estados Unidos, a reforma gerencial foi o marco oficial do Plano Diretor da
Reforma de Estado (BAGATOLLI, 2009).
A reforma gerencial foi necessária na tentativa de uma burocracia que trabalhasse com
etapas e buscasse o desenvolvimento de estratégias para alcançar essas etapas construindo
uma administração profissional, com metas e organizada. O interesse era em melhorar e tornar
a administração útil para as ações governamentais junto com alternativas para que as
atividades fossem atingidas junto de resultados claros de melhoria na qualidade de
funcionamento da burocracia brasileira. O estabelecimento de alguns cortes e limites de
gastos também foram importantes da reforma por tentar minimizar a situação de crise que se
encontrava a economia e a política na época.
De acordo com Bresser Pereira (2010), é necessário entender como o Estado foi
notando as mudanças que precisavam ser feitas para um Estado Social consolidado e atuante.
Nesse estado a prioridade são as necessidades mais vigentes para a população, um bom
funcionamento e uma boa atuação do governo nas áreas que trazem retornos positivos para a
sociedade. O Estado, de acordo com as diferentes posições, foi modificando a máquina
pública e por isso tais informações serão utilizadas para compreender as influências e
parâmetros das mudanças na organização estatal.
Como a reforma gerencial foi constituída a partir de uma necessidade do governo de
ocupar e estabelecer domínio de algumas áreas da sociedade para que houvesse
desenvolvimento e uma democracia forte, a administração pública constitui uma peça
fundamental. Segundo Fortis (2009), na década de 1980, iniciaram essas mudanças da
máquina pública com inspiração no gerenciamento das empresas privadas. O foco se tornou a
otimização, a espera de resultados, aplicação de sistemas, além do planejamento. Para o
trabalho isso se tornará mais claro com a busca de reformas e profissionalização da
administração de Alagoas baseada nesses pilares da reforma.
O Plano Diretor da Reforma do Estado, construído na década de 1990 quando Luiz
Carlos Bresser-Pereira era ministro, foi um marco para o Brasil na época de estruturação de
uma administração pública democrática. A Reforma Gerencial introduziu um caráter
empresarial para as atividades públicas, sem descaracterizá-lo como público, não retira as
metas propostas para toda a sociedade e a projeção de bons resultados apenas com benefícios
para toda a população.
O uso dos seus textos (BRESSER-PEREIRA, 2001, 2002, 2003) são fundamentais
para compreender todas as etapas e procedimentos para aplicação da reforma gerencial, tanto
no âmbito nacional de início, como no caso do Estado de Alagoas que teve uma demora para
aplicação da reforma de cerca de nove anos desde a aplicação dela na camada federal. Até
mesmo com esse atraso é possível perceber se houve uma aplicação efetiva que resultou em
indicadores positivos e políticas públicas mais eficazes. Em Alagoas é preciso ressaltar, após
o levantamento dos dados sobre como ocorreu essa mudança, fica claro que o estado tem uma
burocracia ainda muito tradicional e de baixa profissionalização.
De acordo com Lima e Papi (2015), o programa de modernização do Governo do
Fernando Henrique Cardoso (FHC) não teve tantos resultados positivos, mesmo com uma
base gerencial e apresentando uma nova forma do Estado se apresentar na administração
pública. A proposta foi insuficiente para modernizar e tornar a administração pública mais
eficiente, não atingiu todos os programas planejados. Só apresentou e colaborou com o
crescimento das agências reguladoras para o desenvolvimento das atividades estatais com a
perspectiva de trabalho das empresas privadas.
O programa do governo FHC foi satisfatório no sentido de avaliar como as políticas
estão sendo empregadas e um planejamento de metas para determinados programas
(ABRUCIO, 2011). Para Abrúcio, mesmo não tendo o resultado esperado sobre a reforma da
administração pública, a tentativa de organização da burocracia brasileira foi, com diversas
modificações, continuada no governo Lula, mas com um teor mais popular, de busca de
desenvolvimento econômico e social.
Com o Plano Diretor da Reforma de Estado implantado a nível federal, alguns estados
depois procuraram também realizar uma reforma gerencial para uma melhor eficiência e
efetividade nas atividades da sua administração pública. Um dos estados que mais teve
sucesso e a realização de fato de mudanças foi o estado de Minas Gerais em 2003,
denominado como Choque de Gestão, a reforma em Minas teve um caráter de reduzir as
despesas, organizar e acompanhar as estratégias e buscar e efetivar os resultados. A primeira
reforma no estado modificou algumas secretarias, ampliou investimentos, organizou as
dívidas, modernizou as comprar governamentais, criou e flexibilizou alguns procedimentos
estatais (DIAS, 2003).
Vários estados também realizaram reformas administrativas baseadas na reforma
gerencial federal, de acordo com Laczynski e Pacheco (2008), a Bahia realizou em 2003 com
os objetivos de restabelecer as condições de governança e governabilidade, adequar o corpo
administrativo com as práticas de gestão e a construção de um governo eficaz. Em
Pernambuco a reforma foi realizada em 1998 com a criação de comissões e secretarias que
buscasse o equilíbrio fiscal, a modernização da administração dos órgãos públicos e uma nova
gestão pública.
Outros estados como Sergipe, Rio de Janeiro e São Paulo realizaram reformas
administrativas de acordo com as necessidades do seu estado, os principais problemas era a
necessidade de modernização da administração pública, a minimização da crise financeira que
passavam alguns estados e a efetivação de uma burocracia eficiente.
No governo Lula, houve a continuação dos processos de modernização junto de novas
estratégias na área de planejamento. Houve o aumento a profissionalização na administração
pública unindo os mecanismos de desenvolvimento social partindo da educação com a
profissionalização e abertura de empregos e diferentes cargos públicos. A situação do país
durante esse governo permitiu esse crescimento e junto do programa de governo que visava o
desenvolvimento social e econômico.
O modelo de governo adotado pelo presidente Lula tinha um caráter diferente, a
preocupação de desenvolvimento era entrelaçada com a questão social, era esse o papel
central da reforma da administração pública. O plano de gestão do governo Lula tinha como
prioridade o desenvolvimento com inclusão social, uma abordagem diferente no ajuste fiscal
acrescentando políticas compensatórias de contribuição para o desenvolvimento social.
A agenda de reformas tinha como modificações a diminuição de cargos comissionados
com o intuito de melhorar a profissionalização e assim contribuindo com os concursos
públicos, mas ainda sim mantendo os cargos em comissão como possíveis acordos políticos, a
eficiência nos processos dos governos que modificou o modo como os gastos eram calculados
e avaliados. Também a efetividade com a maneira como as políticas públicas funcionam e
quais os resultados obtidos, a coordenação das ações do governo e o por último a
transparência do poder público que servem como melhoria da administração e controle, um
avanço no processo democrático brasileiro.
A forma como os governos colocam seus projetos descritos para a formação de uma
agenda de mandato são pelos Planos Plurianuais, eles descrevem seus objetivos para os
próximos anos e as principais pautas do governo vigente. É uma produção obrigatória para o
governo federal para que as ações sejam organizadas e fique clara as posições do governo
quanto as diretrizes orçamentárias, programas de estado, objetivos desejados e principais
pautas.
O plano Plurianual 2004-2007 foi um programa de compromisso do governo para a
construção de uma sociedade moderna que tinha como resultado a geração de emprego, renda
e justiça social (PPA, 2004-2007, Ministério do Planejamento). O objetivo era o aumento da
capacidade de governança a partir da produção de políticas públicas. Para isso, o aumento de
um governo com conhecimento para a formulação dessas atividades com órgãos próprios para
a regulamentação de cada programa de governo.
A estratégia desse plano era, diagnosticar problemas e demandas social, estabelecer
metas para um programa que possa solucionar tais problemas, adequando ao público-alvo e de
acordo comas ações ornamentarias. O poder executivo era que organizava as atividades e
obrigações para os órgãos, o poder legislativo avaliava os programas e junto do plano
gerencial que tornava as metas dos programas mais dinâmicos, elaboravam o plano para
discussão de orçamento.
A partir do Plano Diretor da reforma, outros programas apareceram para auxiliar a
aplicação da mudança administração dos estados. O Programa Nacional de Apoio à Gestão
Pública e o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios
Brasileiros foram criados e mais utilizados pelo governo federal e depois pelos estados como
forma de subsídio para modernizações na máquina pública. Esses programas foram mais
utilizados durante o Governo Lula que tinham amplo interesse em injetar recursos para
modernização nas instituições públicas.
Uma das discussões centrais no governo Lula durante a produção do PPA 2004-2007
foi uma reconstrução do planejamento nacional priorizando as políticas públicas com as
demandas sociais. O foco não era a conclusão das metas, mas a necessidade de reparar nos
indicadores com os resultados e processo de monitoramento.
O plano de modernização foi em um período de estabilidade econômica e política do
país, por isso os programas de assistência social tiveram a capacidade de beneficiar uma
grande parcela da população. Os programas proporcionaram de maneira tímida vários
investimentos e recursos na área de infraestrutura e crescimento econômico com o aumento
do salário mínimo, o controle da inflação e o aumento dos empregos (Cunha, el al, 2013).
Seção II- Conjuntura política e Reforma administrativa em Alagoas
Até um governo onde produzisse um plano plurianual que priorizasse o
desenvolvimento do estado que começou no governo de Ronaldo Lessa (1999-2003), Alagoas
já tinha passado por uma série de crises que dificultou o desenvolvimento do Estado, de
governos interrompidos até a grandes casos de corrupção. O estado passou por diversas crises
e por governos que não tinham programas para o desenvolvimento institucional, as atividades
tinham como o objetivo de crescimento, mas não houve resultados tão consideráveis em cada
governo com essa pauta para bons índices de desenvolvimento social e econômico do estado.
Em relação ao próprio desenvolvimento institucional, só houve um trabalho do governo
específico no governo Lessa apesar de poucas estatísticas de crescimento na área.
Desde o início da década de 1990 com o governo de Geraldo Bulhões, não houve uma
preocupação com o planejamento de governo para Alagoas, foi um governo onde não houve
metas nem atividades específicas e descritas como fundamentais no plano plurianual para a
mudança e desenvolvimento de Alagoas. Com o início do governo tendo apoio do presidente
da república alagoano, o Estado enfraqueceu no sentindo de produzir estratégias para a
melhoria dos índices.
No período de 1996-1999, quem assume o governo é o deputado Divaldo Suruagy que
ganha as eleições com o plano de melhoria na economia, na política e na administração de
Alagoas. Foi feito um plano de melhorias e investimentos principalmente para área da
economia, mesmo com dificuldades de promover o funcionamento da máquina pública,
principalmente para o pagamento dos salários dos servidores públicos (Cabral, 2005).
Com uma gestão complicada e problemas causados pelo atraso de um longo período
de pagamento dos servidores públicos, o governador Divaldo Suruagy pede a renúncia e é
sucedido pelo seu vice-governador Manoel Gomes de Barros. No período que ele assumiu até
a conclusão do mandato não houve tantas mudanças, o interesse era evitar a piora na crise
econômica do estado e com uma ação com o governo federal para o equilíbrio das contas
estaduais com a intenção de iniciar um possível retorno ao desenvolvimento do estado após as
crises econômicas e a estagnação dos baixos índices do estado.
Em 1999, assume o governo Ronaldo Lessa, como um representante das forças de
esquerda da política em meio a divergências nos apoios políticos, e com o trabalho de
amenizar os problemas causados pela crise fiscal. O governo realizou diversos esforços para a
recuperação das finanças e desenvolvimento estadual a partir de políticas públicas e sociais.
Para Cabral (2005) mesmo com as dificuldades econômicas encontradas pela concentração de
renda, houve um pequeno aumento em procurar recursos para o crescimento de
estabelecimentos, com o auxílio federal também teve uma pequena melhora no quadro da
educação e da saúde.
O plano plurianual de 2000-2003 foi organizado pela secretaria de planejamento e
desenvolvimento e possuía três bases principais para estratégias de desenvolvimento, o eixo
de ajuste social com ações de melhoria ambiental e de qualidade de vida, o eixo indutor
regulador que visava atividades econômicas e o eixo do ajuste fiscal voltado para captação de
recursos. O plano era separado por duas partes, a de identificação de problemas e objetivos e
no mapeamento de programas e projetos envolvendo a participação de diversos participantes
civis (PPA 2000-2003).
Nas eleições de 2006, devido a uma estrutura de eleição baseada em candidatos
específicos da elite política alagoana, houve um acordo político entre os possíveis candidatos
ao governo de Alagoas para o apoio as eleições do presidente da república e em meio a várias
discussões entre os partidos da base aliada e os candidatos ao senado e a prefeitura devido a
formação de coligações e decisões políticas locais, Teotônio Vilela Filho ganhou no primeiro
turno no Governo de Alagoas (SALDANHA, 2010). Nessa eleição com discussões entre
políticos tradicionais, é apresentada uma proposta com prioridade na educação, no
agronegócio e no turismo.
O plano plurianual feito para o primeiro mandato de Teotônio Vilela teve
similaridades com o plano de modernização feito pelo presidente Lula, como o foco no
desenvolvimento econômico e bem-estar social. Foi realizado com diversos setores e
diferentes representantes de Alagoas que levantaram um quadro da situação econômica do
estado e pontuaram 35 estratégicas que cobriam a melhoria da qualidade de vida, a redução da
pobreza, crescimento econômica, inovação na gestão pública e mudanças na área cultural.
Foi realizado oficinas em diferentes setores no intuito de mapear os problemas do
estado junto de técnicos que trabalharam para reparar nesses problemas, no total foram 17
oficinas. Essas oficinas tiveram participação de agentes dos três poderes para que o plano
fosse feito com todos os aspectos e detalhes sobre o estado. Esse plano plurianual foi
finalizado com 128 programas para todas as áreas identificadas pelas oficinas para a melhoria
dos índices sociais e econômicos de Alagoas (SEPLAG, 2016).
Foi a partir desse plano, com a diretriz de novas instituições e renovação da gestão
pública que houve o aprofundamento da reforma administrativa, informatização do setor
público, saneamento das finanças públicas, adoção dos princípios da nova gestão pública que
foi inspirada na reforma gerencial de nível federal e um apoio para o desenvolvimento da
gestão municipal. Foi implementado um programa de ajuste fiscal para controle da máquina
pública que limitava os pagamentos da dívida, criava metas de arrecadação de receita,
controle de gastos e metas para previsão de resultados (PPA 2008-2011).
Um dos focos para desenvolvimento interno é a capacidade de gestão do setor público
que é precária e com isso pode dificultar os processos para captação de recurso e qualidade de
serviço. O setor público e a economia em Alagoas possuem grande nível de dependência
devido a precária independência econômica para o funcionamento da administração pública, o
plano priorizou atividades econômicas e administrativas como adoção de uma gestão pública
responsável, obtenção de limites de gastos e efetivação da legislação e transparência para
melhor funcionamento da máquina pública (PPA, 2008-2011). Diferente do governo anterior
ao de Teotônio Vilela Filho, esse plano vinha muito junto das reformas do governo federal,
considerando os mesmos critérios para a burocracia e atividades conduzidas para o
desenvolvimento e mudanças nos índices principais do estado.
No governo de Teotônio Vilela foi onde aconteceu vários planejamentos para reformas
que impulsionassem o crescimento do estado, mas conseguisse ajustar os gastos do estado.
Com o crescimento dos gastos públicos no governo passado, era preciso controlar as dívidas e
conseguir observar o desenvolvimento socioeconômico. Esse desenvolvimento era através de
uma gestão responsável, eficaz e ética (PPA, 2008-2011).
Os eixos norteadores do plano que promoveu as reformas no governo são descritos no
plano plurianual, como a melhoria da qualidade de vida com a implantação do sistema
integrado de defesa social, integração das políticas públicas e ações de governo, na aplicação
de medidas socioeducativas e no combate à violência, racionalização, ampliação e
descentralização de saúde para otimização dos custos, investimento em habitação e
infraestrutura, melhoria da gestão do meio ambiente e dos recursos hídricos e ampliação e
modernização do sistema prisional. Para a redução da indigência, pobreza e desigualdade
foram pensadas em atividades que promovessem métodos inovadores para redução do
analfabetismo e aumento de escolaridade, ampliação e efetividade dos serviços de atenção
primária à saúde, ampliação de benefícios governamentais e sociais, acesso à justiça e
inclusão digital.
Para o crescimento e desconcentração econômica foram as atividades de
desenvolvimento dos arranjos produtivos locais, expansão e consolidação do turismo, garantia
de desenvolvimento, valorização de material cultural, ampliação nas oportunidades de
negócio, melhoria das empresas, melhoria na agricultura familiar e pecuária e
desenvolvimento nos setores básicos do estado. No desenvolvimento do capital humano
foram produzidas expansões para a qualidade da educação, apoio na educação em nível
municipal, melhoria na educação fundamental e médio e implantação do período escolar
integral. As atividades para a valorização à cultura foram vistas a necessidade de uma melhor
relação do governo com a sociedade, procura por oportunidade e empreendedorismo.
A reforma administrativa em Alagoas se deu por atividades que visavam a melhoria de
um relacionamento do governo com a sociedade devido à falta de credibilidade e dedicação
para a melhor qualidade dos serviços públicos. As atividades promovidas para essa reforma
era a informatização dos setores públicos ajudando os serviços públicos, a organização das
finanças públicas, houve uma procura por parcerias do público e privado, a profissionalização
dos gestores com a ajuda de investimentos pela escola de governo, transparência nas ações
públicas e, inspirado pela reforma gerencial federal, a conclusão de metas orientada por
resultados.
Algumas lideranças políticas e da área administrativa foram chamadas para incentivar
essa reforma além de uma apoio e relação com o governo municipal para que os serviços e a
administração pública em si fossem mais eficazes e de qualidade. O resultado esperado era
apenas a médio e longo prazo visando resultados até o ano de 2022, mas isso já esperando um
atraso e dificuldades de efetivação e conclusão das atividades propostas. A reforma não teve
tantos resultados esperados, mas como eles prolongaram os resultados, ainda foi possível
observar certas ações e expectativas para os índices.
Com a reeleição do governador, o plano seguinte tinha como metas a continuação e
efetivação das atividades para o desenvolvimento e resultados positivos para o estado. Uma
estruturação e elaboração melhor dos projetos já pontuados no plano anterior, junto de uma
equipe que reparasse nas dificuldades que o estado possui para melhor propor alternativas de
mudança e ações para o governo.
Foi desse ponto que surgiu outro programa para melhor promover o desenvolvimento
do estado junto da sua modernização. O programa recebeu o nome de Alagoas tem Pressa e
foi promovido como um programa facilitador que facilitasse a relação do estado com a
sociedade associado a procura por desenvolvimento e bem-estar social como foi dito na
campanha eleitoral de Teotônio Vilela Filho. Para a gestão foi claro a necessidade de uma
equipe de servidores públicos que monitorasse as atividades e as políticas públicas.
Proposta do Programa Alagoas tem Pressa: Diante desse cenário político e após as
mudanças já ocorridas no primeiro mandato do governador Teotônio Vilela Filho, no seu
plano de governo do segundo mandato foi feito o Plano Plurianual 2012-2015 que tinha seus
planos para os próximos quatro anos. O programa tinha como objetivo consolidar as
conquistas e avançar na qualidade de vida e nos direitos de cidadania junto da continuação do
programa de desenvolvimento com bem-estar social.
A partir do PPA, foi implantado o programa de governo Alagoas Tem Pressa com um
modelo de monitoramento e controle de metas para vários setores. O programa tinha um
caráter empresarial que visava o estabelecimento de metas e estratégias de médio e longo
prazo para alcançar determinados resultados e aumentar alguns indicadores que o Estado
possui como por exemplo, a pobreza. A eficácia da máquina pública era essencial para a
consolidação do programa e das suas atividades (ANJO el al., 2016).
Pelo programa, houve algumas mudanças nas secretarias, a integração de determinadas
pastas para uma secretaria só com o foco de incorporar todo um corpo técnico para produção
e avaliação dessas estratégias junto de outras secretarias. A inovação da gestão pública era
considerada crucial para a realização do programa. Havia toda uma dinâmica de reuniões com
determinados gerentes de projetos com o governador e com outras secretarias para ter o
acompanhamento das atividades e modificações necessárias.
De acordo com Anjo e outros (2016), o resultado do programa Alagoas Tem Pressa
não foi satisfatório, mesmo sendo um programa de governo e não de estado, pois foi
apresentado como um programa que modificaria índices na área da educação, segurança,
saúde e economia, mas não teve tantos avanços significativos. A principal mudança ocorrida
foi na área da gestão pública, como foi solicitado várias equipes técnicas e uma rotina de
trabalhos baseadas em gerenciamento de empresas, houve uma modificação na estrutura e nos
mecanismos de trabalho da administração pública.
Com toda influência política que envolvia a aplicação desse programa e todos os
problemas na divulgação e publicação de resultados para a sociedade, o programa não foi
aplicado no governo posterior ao de Teotônio Vilela Filho. Houve apenas uma continuação
nas mudanças na administração para uma melhor eficácia e produtividade das atividades do
governo.
Para Anjo e outros (2016), como o programa não foi uma política de estado, mas um
programa de governo que teve diversas influências políticas e da situação econômica, não
teve um resultado positivo e esperado nas metas do programa. A maneira tardia que foi
implantado o programa de reforma administrativa não foi satisfatória e aconteceu de modo
que o uso de mecanismos de uma gestão gerencial não resultou em índices tão positivos.
Desde o início da formulação até a produção do programa, houve algumas falhas na
maioria das áreas para que o programa fosse bem-sucedido, apenas determinadas áreas foram
beneficiadas com algumas atividades do programa. Para a sociedade o programa foi
apresentado como uma reforma que modificaria em áreas como saúde, educação e segurança,
mas no final do mandato do governo de Teotônio ficou claro que só teve uma mudança
significativa na parte interna de poucas secretarias.
As metas não foram alcançadas e Alagoas continuou com os piores índices do Brasil
nas áreas básicas de um estado que procurou pelos programas de governo o desenvolvimento
econômico e social. Na área da administração pública alguns métodos e processos foram
modernizados mas ficou claro a pouca profissionalização dos servidores e das ações públicas.
O programa ajudou na reforma administrativa mas fracassou nos índices em que o estado
possui os números mais graves.
Nesse processo de programas de estruturação e modernização da administração
pública, a quantidade de pastas de governo é importante para observar como os gestores
utilizam das secretarias como instrumento de acordo político e apresentação de trabalho para a
sociedade. Na tabela abaixo é possível observar como as secretarias foram distribuídas em
cada governo, a quantidade não determina o avanço da administração pública, mas a
distribuição das atividades e os eixos estratégicos dos servidores podem ser indicativos de
progresso.
É mantido um equilíbrio na quantidade de secretarias no governo que iniciou a
reforma gerencial, 2007 no mandato de Teotônio Vilela Filho até o governo atual. O governo
onde apresenta a maior discrepância na quantidade de secretarias é no segundo mandato de
Ronaldo Lessa mas pode ser explicado devido a sua grande coligação com partidos distintos e
o aumento de concursos públicos para aquecer a economia e facilitar a entrada de servidores
públicos, sendo necessário a criação de pastas para possibilitar a governabilidade. Nem em
todos governos houve a secretaria de gestão pública que tinha esse caráter mais específico na
produção de programas, a secretaria de planejamento foi a que mais assumiu as atividades
com essas características. A própria secretaria de planejamento foi a que permaneceu nos
governos, mas em alguns períodos houve a fusão com outros temas como desenvolvimento
econômico, gestão ou patrimônio.
Tabela 1 - Número de secretários estaduais em cada gestão no período de 1995-2014*
Governo Partido Nº de Secretários
Divaldo Suruagy PMDB 18
Ronaldo Lessa PSB 17
Ronaldo Lessa - II PSB 37
Teotônio Vilela Filho PSDB 19
Teotônio Vilela Filho - II PSDB 20
Renan Filho PMDB 22
Fonte: PPALs/AL
*O nº de secretários foi contabilizado a partir da data de publicação de cada um dos PPA de
cada governador. No decorrer do mandato são criadas, fechadas ou unidas uma pasta com
outra, portanto esse número costuma flutuar no decorrer dos mandatos.
Além de observar como os governos distribuíram as secretarias, explorar se houve
algum avanço em determinados aspectos também pode trazer relevância para a efetivação da
reforma. Alagoas continua apresentando os índices mais preocupantes do país e a necessidade
de verificar algum crescimento em determinado setor já pode trazer características que
facilitem esse avanço.
No período de 2005 e 2006, de acordo com a conjuntura econômica do estado de
Alagoas, o Brasil apresentou um grande progresso econômico que permitiu uma série de
ações desenvolvimentistas para os estados. A economia em Alagoas vai crescendo em todos
os setores, dos que mais possui influência na economia como a agricultura até outros tipos de
agriculturas ainda pequenos conseguem ter significativos resultados, com isso a exportação e
importação de produtos apresenta um crescimento de 37,5% em relação aos anos anteriores. O
nível de emprego cresceu, tanto na indústria quanto no comércio e com essa abertura houve
um incentivo de atividades na área do turismo para que permanecesse o desenvolvimento. O
índice sobre emprego também cresceu 16,05%, impulsionando assim tantos outros índices. O
turismo continua como uma das principais pastas pois tem consequências em uma série de
outros aspectos como, por exemplo, o transporte. O tráfego aéreo e o porto de Maceió tiveram
expressivos índices devido ao turismo e a agricultura. Sobre o superávit e a receita do estado
ainda não tinham tanto crescimento devido ainda as condições do estado.
Após a reforma administrativa de 2007, Alagoas ainda tinha grande dependência com
aspectos externos, mas já havia um critério mais rigoroso as medidas que iam ser tomadas e
como elas seriam realizadas. No ano de 2010, decorrente das crises econômicas
internacionais, há uma queda de 1,91% na produção agrícola, 1,97% na exportação, receita
negativa sobre investimento e de 30% no uso do porto de Maceió. Os aumentos aparecem na
importação devido à desvalorização do dólar com 55,74% e no comércio varejista com 9%
devido as possibilidades de crédito. Com o crescente incentivos econômicos sobre o turismo,
também houve um aumento de 28,15%.
No período de 2013, a reforma já tinha sido implantada, mas alguns aspectos
permaneceram e refletiram nos índices do estado como a dependência da agricultura e do
clima para um bom crescimento, mesmo com incentivos governamentais para assegurar uma
boa economia. O comércio varejista já apresentou um tímido crescimento comparado com os
anos anteriores e uma grande queda de 11,2% no mercado de trabalho. Os incentivos sobre o
turismo garantiram a permanência de bons resultados, mas não de grande avanço causado
também pela situação de estagnação econômica em todo o país.
O Índice de Desenvolvimento Humano de Alagoas, em 10 anos, de 2000 até 2010, deu
um crescimento de 33,97%, mesmo permanecendo um dos menores índices do país
apresentou um considerável desenvolvimento, principalmente por terem sido o avanço de
fatores como educação, longevidade e renda que influenciaram o IDH. O estado passou por
mudanças relevantes desde a implantação e consideração pelas reformas administrativas, mas
não expressivas o suficiente para um desenvolvimento geral do estado que continua com os
mais baixos indicadores do Brasil.
Seção 3- Novas etapas da pesquisa e conclusão
O estado de Alagoas teve diversos problemas políticos e econômicos que dificultaram
um investimento sobre a gestão pública. As poucas e ineficientes reformas resultaram em
algumas mudanças e muitas delas associadas a estratégias políticas, o que resultou em
resultados insuficientes. Os resultados ainda são muito associados aos planos de governo
produzidos pelos governadores, não existindo uma continuação ou até uma continuidade de
um projeto de desenvolvimento da gestão pública.
Alagoas tem um histórico de muito controle político na gestão e na programação da
máquina pública, o que resulta em índices de educação, saúde e segurança por exemplo muito
prejudicados pela falta de compromisso dos políticos. Como a educação não é tão valorizada,
não há uma valorização a profissionalização nas pastas e secretarias de estado.
As reformas que aconteceram no estado tiveram influência direta com a situação das
mudanças que aconteceram no governo federal e em outros estados. O atraso pelo qual as
reformas realmente aconteceram em Alagoas, apresentam certa negação aos gestores de
procurarem projetos e de pouca profissionalização nas atividades propostas. Os projetos que
foram propostos para a gestão pública tiveram pouca adesão e falhas na construção das metas
e nos responsáveis pelo monitoramento das atividades.
Ficou claro que a gestão pública e os serviços ofertados através dos servidores
precisam ter qualidade para que o estado possa se desenvolver e resultar em bons índices de
desenvolvimento. A necessidade de uma reforma que priorize a profissionalização e uma
gestão pública é imprescindível devido a pouco interesse em mudança na área burocrática, as
poucas mudanças visualizaram a grande precarização do estado e a carência de novas
atividades que estimulem o desenvolvimento institucional e a profissionalização da burocracia
estadual.
O presente artigo visa compreender como a gestão pública alagoana se
institucionalizou e como ela se processo através dos problemas de desenvolvimento do estado
que apresenta os menores índices de desenvolvimento do país. As reformas que aconteceram
apresentam não só problemas sobre a burocracia de Alagoas, mas a diversos outros problemas
que o estado apresenta.
Apresentar todos os dados do estado avaliando como ele progrediu com algumas
atividades das reformas institucionais poderá compreender se foram satisfatórias as mudanças
e quais foram os erros que os gestores cometeram para concluir a reforma. Os próximos
passos desse trabalho será mapear os dados e as atividades que interferiram em alguns
processos para o desenvolvimento do estado. Mapear os resultados da reforma e como em
cada governo os programas para a gestão pública foram progredindo apresentam a situação da
burocracia estadual alagoana e como ela reflete as condições do estado.
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