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Prof. Cibele Fernandes Dias Direito Constitucional

Aulas 13 a 16

DIREITO CONSTITUCIONAL – AUDITOR FISCAL DO TRABALHO

Professor: Cibele Fernandes Dias

Aulas: Aulas 13 a 16



Aulas 13 a 16

PONTOS DO EDITAL1:

6 Poder Executivo. 6.1 Atribuições e responsabilidades do Presidente da

República. 7. Poder Legislativo. 7.1 Estrutura. 7.2 Funcionamento e

atribuições. 7.3 Processo legislativo. 7.4 Fiscalização contábil, financeira e

orçamentária. 7.5 Comissões parlamentares de inquérito.

PODER EXECUTIVO

1. SISTEMA DE GOVERNO PRESIDENCIALISTA

a) Características do sistema de governo adotado no Brasil:

a.1. LEGITIMIDADE POPULAR DIRETA DO CHEFE DO PODER

EXECUTIVO – os Chefes dos Poderes Executivos são escolhidos pelo povo,

mediante voto direto. O sistema eleitoral para escolha do Presidente da República,

dos Governadores de Estado e do Distrito Federal e dos Prefeitos para Municípios

com mais de duzentos mil eleitores é o sistema majoritário em dois turnos – vence as

eleições o candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos válidos, não

computados os votos em branco e os votos nulos. Para Municípios com menos de

duzentos mil eleitores, o sistema eleitoral para escolha dos Prefeitos é o sistema

majoritário puro, ou seja, vence as eleições o candidato mais votado. A legitimidade

popular direta é excepcionada somente na hipótese de vacância dos cargos de

Presidente e Vice nos dois últimos anos do mandato, quando o Congresso Nacional

deverá escolher, mediante eleição indireta, um novo Presidente e Vice. Esta regra do

art. 81, da CF deve ser reproduzida nas esferas estadual, distrital e municipal.

(artigos: 77 + exceção: 81; art. 28, caput; 29, I e II, todos da CF )

a.2. UNIPESSOALIDADE DA CHEFIA DO PODER EXECUTIVO – O

Presidente da República é, ao mesmo tempo, Chefe de Estado (presenta a República

Federativa do Brasil) e Chefe de Governo (presenta a União). Em razão da adoção da

forma federativa de Estado, a Chefia de Governo é partilhada, de forma que os

Governadores e os Prefeitos também a exercem na sua respectiva entidade federada.

(art. 84, CF)

a.3. SEPARAÇÃO DE PODERES ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO - Não há relação de confiança entre os Poderes. O Poder Legislativo não tem poder

para aplicar uma moção de censura ou um voto de desconfiança ao Presidente da

República e nem este pode dissolver o Congresso Nacional.

2. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA

1 Elaborado pela Professora Cibele Fernandes Dias como plano de aula. Mestre e Doutora em Direito

Constitucional pela PUC/SP. Professora de Direito Constitucional da FEMPAR (Fundação Escola do

Ministério Público do Paraná), ESMAFE (Escola da Magistratura Federal do Paraná), EMAP

(Escola da Magistratura Estadual do Paraná), ESA/PR (Escola Superior de Advocacia do Paraná).

Advogada.



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a) Requisitos constitucionais para o exercício do cargo: (arts. 12, §3º, I; 14, VI,

a, CF): brasileiro nato, idade mínima de trinta e cinco anos e pleno exercício dos

direitos políticos.

b) A ELEIÇÃO do Presidente da República (art. 77, CF): adoção do sistema

majoritário em dois turnos, a sua eleição importará a do Vice-Presidente com ele

registrado.

b.1) MANDATO do Presidente da República (arts. 78 e 82, CF): quatro anos,

tomando posse perante o Congresso Nacional no dia primeiro de janeiro do primeiro

ano da legislatura.

b.2) Impedimento e vacância do cargo de Presidente da República e de Vice-

Presidente (arts. 79 a 81): (1) Substituição – situação em que o Presidente está

temporariamente impedido de exercer as suas funções. Deverá substituí-lo: (1º) o

Vice-Presidente da República (deve ser um brasileiro nato, conforme art. 12, §3º, I,

CF), (2º) o Presidente da Câmara dos Deputados (por essa razão, deve ser um

brasileiro nato, conforme art. 12, §3º, II, CF), (3º) o Presidente do Senado Federal

(por essa razão, deve ser um brasileiro nato, segundo art. 12, §3º, III, CF), (4º) o

Presidente do Supremo Tribunal Federal (qualquer Ministro do STF deve ser

brasileiro nato, em face do art. 12, §3º, IV, CF). (2) Sucessão – situação de vacância

do cargo de Presidente da República, porque faleceu, renunciou ou foi cassado. O

único sucessor é o Vice-Presidente da República.

c) ATRIBUIÇÕES do Presidente da República (art. 84, CF): funções como Chefe

de Governo (exemplos: incisos I a VI, do art. 84) e como Chefe de Estado (exemplos:

incisos VII, VIII, XIII, XIX, XX, do art. 84)

c.1) ATRIBUIÇÕES do Vice-Presidente (art. 79, §único, CF)

c.2) Competências do Presidente da República passíveis de delegação aos

Ministros de Estado, Advogado-Geral da União ou ao Procurador-geral da

República (art. 84, §único, CF) – “VI - dispor mediante decreto sobre organização,

funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa

nem criação ou extinção de órgãos públicos e extinção de funções ou cargos

públicos quando vagos”; “XII – “conceder indultos e comutar penas, com audiência,

se necessário, dos órgãos instituídos em lei” e “XXV, primeira parte: “prover os

cargos públicos federais, na forma da lei”. Isto significa que todas as demais

funções, elencadas no art. 84, são indelegáveis, ou seja, intransferíveis.

c.2) Chefia do Poder Executivo: exerce função administrativa típica e função

legislativa atípica [1. editar medidas provisórias (62) e leis delegadas (68); 2.

iniciar o processo legislativo ao apresentar projetos de lei tanto na iniciativa

comum ou concorrente (art. 61, caput, CF) quanto na iniciativa privativa ou

reservada (arts. 61, §1º e 165, da CF); 3. sancionar e vetar projetos de lei

(ordinária ou complementar); 4. promulgar e publicar leis ordinárias e leis

complementares)



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c.2.1 – Decretos regulamentares ou de execução (atos administrativos de

competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo em que ele exerce função

regulamentar – função administrativa de completar o sentido da lei para possibilitar a

sua fiel execução pela Administração Pública, inovando, de forma secundária, a

ordem jurídica) e os decretos autônomos ou independentes (atos em que o

Presidente da República exerceria função legislativa, podendo inovar de forma

originária a ordem jurídica. A maioria da doutrina entende que o decreto autônomo

ou independente (porque independe de uma lei anterior) é inconstitucional, porque

nele o Presidente da República usurpa função legislativa do Congresso Nacional,

violando o princípio da separação de poderes. Todavia, a Professora Maria Sylvia

Zanella Di Pietro entende que há um decreto autônomo constitucional, previsto no

art. 84, VI, da CF na redação da Emenda 32/01. Este entendimento doutrinário foi

confirmado pelo STF, de forma que o único decreto autônomo permitido no direito

brasileiro é aquele previsto no art. 84, inc. VI, da CF).

“Decreto é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,

emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República,

Governador e Prefeito). Ele pode conter, da mesma forma que a lei, regras

gerais e abstratas que se dirigem a todas as pessoas que se encontram na

mesma situação (decreto geral) ou pode dirigir-se a grupo de pessoas

determinadas. Nesse caso, ele constitui decreto de efeito concreto (decreto

individual); é o caso de um decreto de desapropriação, de nomeação, de

demissão. Quando produz efeitos gerais, ele pode ser: 1. regulamentar ou de

execução, quando expedido com base no artigo 84, IV da Constituição, para

fiel execução da lei; 2. independente ou autônomo, quando disciplina matéria

não reguladada em lei. A partir da Constituição de 1988, não há fundamento

para esse tipo de decreto no direito brasileiro, salvo nas hipóteses previstas

no artigo 84, VI, da Constituição, com a redação dada pela Emenda 32/01.

[...] Quando comparado à lei, que é ato normativo originário (porque cria

direito novo originário de órgão estatal dotado de competência própria

derivada da Constituição), o decreto regulamentar é ato normativo derivado

(porque não cria direito novo, mas apenas estabelece normas que permitam

explicitar a forma de execução da lei).2

d) RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

d.1) GARANTIAS INSTITUCIONAIS do CHEFE DE ESTADO:

1) IRRESPONSABILIDADE PENAL RELATIVA OU IMUNIDADE FORMAL

RELATIVA EM RELAÇÃO AO PROCESSO PENAL (art. 86, §4º, CF)

(“Durante a vigência do seu mandato, o Presidente da República não responde por

atos estranhos ao exercício de suas funções”)

Interpretação do STF: como esta garantia funcional excepciona o princípio

constitucional republicano [República é uma forma de governo em que o Chefe de

2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p.

224.



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Estado é eleito (pelo povo ou pelos representantes do povo), temporário (tem um

mandato) e responsável (responde pelos seus atos); ao contrário de uma Monarquia

em que o Chefe de Estado é hereditário, vitalício e irresponsável (daí a máxima ‘o

Rei não pode errar’)], a sua interpretação deve ser restritiva. Significa que, na

vigência do seu mandato, o Presidente da República não pode ser processado por

crimes estranhos, ou seja, cometidos sem relação com o exercício das funções

presidenciais.

a) Abrangência dos “crimes estranhos”: 1. crimes cometidos antes do início do

mandato presidencial e 2. crimes cometidos durante o mandato, mas estranhos

ao exercício das funções presidenciais.

2) PRERROGATIVA DE FORO NOS CRIMES FUNCIONAIS (arts. 86 e 102,

I, b, CF):

(1) STF por crimes comuns, contravenções penais e crimes eleitorais desde que

praticados no mandato presidencial ou em razão dele (“in officio” ou propter

officium”)

(2) SENADO FEDERAL por crimes de responsabilidade (arts. 52, I e 86, CF)

3) IMUNIDADE FORMAL RELATIVA EM RELAÇÃO À PRISÃO (art. 86,

§3º, CF) – “Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o

Presidente da República não estará sujeito a prisão.”

Interpretação: a prisão do Presidente da República depende de decisão judicial

definitiva. Logo, enquanto Chefe de Estado, o Presidente da República não pode ser

preso em flagrante ou preventivamente.

4) RESPONSABILIDADE (jurídico-penal) do Presidente da República:

INFRAÇÃO PENAL

COMUM

(abrange CRIME COMUM,

CONTRAVENÇÃO PENAL e

CRIME ELEITORAL) desde

que seja FUNCIONAL

(cometida in officio – no cargo

- ou propter officium – em

razão do cargo)

CRIME DE

RESPONSABILIDADE

(art. 85, da CF e Lei

1079/50) – infração

político-administrativa

1. Quem pode oferecer

denúncia:

1. Somente o Procurador-

Geral da República pode

ajuizar ação penal pública

contra o Presidente da

República

1. Qualquer cidadão

pode denunciar o

Presidente, exercendo o

seu direito de petição

(art. 5º, inc. XXXIV, a,

CF)



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2. Competente para

autorizar a instauração

do processo-crime –

juízo de admissibilidade

da acusação (art. 51, I,

CF):

2. Câmara dos Deputados por

maioria de dois terços de seus

membros

2. Câmara dos

Deputados por maioria

de dois terços de seus

membros

3. Prerrogativa de

foro3:

3. Órgão competente para

receber a denúncia, processar

e julgar (art. 102, I, b, CF ):

STF

3. Órgão competente

para instaurar o

processo, instruir e julgá-

lo (art. 52, I, CF):

SENADO FEDERAL

4. Natureza do

processo:

4. JURISDICIONAL

(provocado por meio de uma

ação penal e o órgão

competente para o julgamento

pertence ao Poder Judiciário)

4. POLÍTICO –

‘IMPEACHMENT’

(provocado por meio de

uma reclamação oriunda

de qualquer cidadão,

cujo órgão competente

para o julgamento é

político)

5. Conseqüência

5. Conseqüência do

recebimento da denúncia (art.

86, §1º, I, CF): o Presidente da

República é afastado do seu

cargo por, no máximo, 180

dias.

5. Conseqüência da

instauração do processo

(art. 86, §1º, II, CF): o

Presidente da República

é afastado do seu cargo

por, no máximo, 180

dias.

6. Não conclusão do

processo em 180 dias

(86, §2º, CF)

6. O Presidente retorna ao

exercício de suas funções. Por

essa razão, este afastamento

não é uma pena, mas uma

medida para evitar que o

Presidente prejudique a

tramitação do processo.

6. O Presidente retorna

ao exercício de suas

funções. Por essa razão,

este afastamento não é

uma pena, mas uma

medida para evitar que o

Presidente prejudique a

tramitação do processo.

3 Revogação da Súmula 394, do STF: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece

a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam

iniciados após a cessação daquele exercício.” Prevalece, todavia, a Súmula 451, do STF: “A

competência especial por prerrogativa de função não se estende ao crime cometido após a

cessação definitiva do exercício funcional”. Súmula 704 do STF: “Não viola as garantias do juiz

natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do

processo do co-réu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados.”



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7. Penas

7. (art. 15, III, CF): será

aplicada a pena prevista na

legislação e o efeito da

condenação será a suspensão

dos direitos políticos, com a

conseqüente perda do cargo

de Presidente.

7. (art. 52, §único, CF):

(1) perda do cargo e (2)

inabilitação para o

exercício de qualquer

função pública por oito

anos.

a) a primeira pena é

principal e a segunda,

acessória ou são

penas autônomas?

Não. São penas

autônomas.

b) a renúncia depois da

instauração do

processo impede a

continuidade do

processo? Não, porque

ainda existe interesse

em se aplicar a pena de

inabilitação para o

exercício de qualquer

função pública por oito

anos.

ÚNICA DIFERENÇA DA RESPONSABILIDADE JURÍDICO-PENAL DO

VICE-PRESIDENTE: na abrangência das “infrações penais comuns” – o Vice-

Presidente da República responde por todas as infrações penais comuns na vigência

do seu mandato, ou seja, até mesmo por aquelas estranhas ao exercício das suas

funções. O quadro anterior aplica-se ao Vice-Presidente da República com esta

ressalva.

a) O Presidente da República goza de PRERROGATIVA DE FORO em se

tratando de ações populares, ações civis públicas ou ações de natureza cível?

NÃO. A prerrogativa de foro somente envolve questões de natureza penal (crimes ou

contravenções).

b) Subsídio do Presidente da República, de seu Vice e dos Ministros de Estado

(art. 49, VIII, CF): fixado pelo Congresso Nacional por meio de decreto legislativo.

PODER LEGISLATIVO. COMPETÊNCIAS DO PODER LEGISLATIVO



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I COMPOSIÇÃO DO PODER: PRINCIPAIS ÓRGÃOS INTERNOS (44, CF)

a. BICAMERALISMO DO PODER LEGISLATIVO DA UNIÃO (44 a 46, CF)

b. FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR: legislatura (44, §único), sessão

legislativa (57, CF na redação da Emenda 50/06), sessão conjunta da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal (57, §3º, CF); Mesas (57, §4º e 5º); convocação

extraordinária do Congresso Nacional (57, §6º, CF), Comissões permanentes e

temporárias (58, CF), Comissões Mistas (62, §9º, 166, §1º, CF)

FUNÇÃO LEGIFERANTE E PROCESSO LEGISLATIVO – (59, CF) –

“princípio da tipicidade dos atos legislativos”

1. leis

ordiná

rias

2. leis

complemen

tares

3. medidas

provisórias

4. leis

delegadas

5. Resoluções

da Câmara dos

Deputados, do

Senado

Federal e do

Congresso

Nacional

6. Decretos

legislativos do

Congresso

Nacional

a) PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL: relativa e absoluta

b) IMPORTÂNCIA DA OBSERVÂNCIA DO PROCESSO LEGISLATIVO:



Aulas 13 a 16

Espécies de inconstitucionalidade formal

1. inconstitucionalidade orgânica: vício na

iniciativa legislativa

2. inconstitucionalidade formal

propriamente dita: vício no processo

legislativo ou na repartição de

competências legislativas

b) FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO (61 a 67, CF): LEIS

ORDINÁRIAS

1. INICIATIVA LEGISLATIVA

2. CONSTITUTIVA: a) Deliberação parlamentar: discussão e votação, b)

Deliberação executiva: sanção ou veto.

3. INTEGRATIVA DE EFICÁCIA: a) promulgação e b) publicação

INICIATIVA COMUM OU

CONCORRENTE:

Presidente da República,

deputados federais, senadores,

Comissão da Câmara dos

Deputados, Comissão do Senado

Federal, Comissão do Congresso

Nacional, cidadãos (iniciativa

popular, 61, §2º, CF).

(61,caput, CF)

REGRA

INICIATIVA PRIVATIVA OU EXCLUSIVA:

(EXCEÇÃO)

a. Presidente da República (61, §1º + 165, CF)

a.1. Presidente da República em se tratando da lei

ordinária que fixa normas gerais para a organização

do Ministério Público e Defensoria Pública dos

Estados, Distrito Federal e Territórios (61, §1º, d,

CF) (Lei Orgânica Nacional do MP: Lei 8625/93)

b. Supremo Tribunal Federal (93, caput, CF),

Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça (96, II,

CF), Tribunal de Contas da União (73, CF)

c. Procurador-Geral da República (127, §2º, CF)

INICIATIVA FACULTADA

a. Presidente da República ou Procurador-Geral da

República em se tratando da lei complementar que

estabelece a organização, atribuições e o estatuto do

Ministério Público da União (61, §1º, d + 128, §5º,

CF) (Lei Complementar 75/93)

b. Governador de Estado ou Procurador-Geral de

Justiça em se tratando da lei complementar que

estabelece a organização, atribuições e o estatuto do

Ministério Público dos Estados (128, §5º, CF)

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e

nem comporta interpretação ampliativa na medida em que – por implicar



Aulas 13 a 16

limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve,

necessariamente, derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.”4

Iniciativa privativa do Presidente da República: 61, §1º + 165, CF (Normas

centrais, que devem ser reproduzidas pelos Estados-Membros, Distrito Federal

e Municípios)

61, §1º– I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham

sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e

autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e

judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da

administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu

regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização

do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais

para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do

Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da

administração pública observado o disposto no art. 84, VI; f) militares da forças

armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,

remuneração, reforma e transferência para a reserva.

165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual, II –

as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.

“A regra de iniciativa privativa do Poder Executivo para os projetos de lei

referentes à matéria orçamentária é obrigatória para os Estados e Municípios;

porém, em face da ausência de previsão do art. 61 da Constituição . (Federal, não

se estende à iniciativa para os projetos de lei em matéria tributária. [...] O ato de

legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de

ordem fiscal, não se equipara – especialmente para os fins de instauração do

respectivo processo legislativo – ao ato de legislar sobre o orçamento do

Estado.”5

“Em face da ausência de previsão específica da Constituição Federal de

regra que preveja iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para

matéria tributária, a iniciativa concorrente, por configurar norma geral de

processo legislativo, é aplicável aos Estados, Distrito Federal e Municípios,

cujos respectivos diplomas devem, obrigatoriamente, consagrar a iniciativa

concorrente para matéria tributária.”6

a) A INICIATIVA LEGISLATIVA DETERMINA A CASA INICIAL E CASA

REVISORA:

4 Supremo Tribunal Federal. ADin 724-6-RS, Relator Ministro Celso de Mello, DJU 27 abril de

2001. In: MORAES, Alexandre de. Constituição do brasil interpretada: e legislação

constitucional. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 1136. 5 STF, ADin 724-6/RS, in: MORAES, op. cit., p. 1136.

6 MORAES, Constituição..., op. cit., p. 1137.



Aulas 13 a 16

1. Projeto de lei de iniciativa de deputado

federal, Comissão da Câmara dos Deputados,

Presidente da República, Supremo Tribunal

Federal, Tribunais Superiores, Tribunal de

Contas da União, iniciativa popular e

Procurador-Geral da República:

CASA INICIAL: CÂMARA DOS

DEPUTADOS

CASA REVISORA: SENADO FEDERAL

2. Projeto de lei de iniciativa de

senador, Comissão do Senado

Federal:

CASA INICIAL: SENADO

FEDERAL

CASA REVISORA: CÂMARA

DOS DEPUTADOS

b) Quem tem o poder de apresentar emendas a um projeto de lei?7 SOMENTE

OS PARLAMENTARES

c) Os parlamentares podem emendar projeto de lei de iniciativa privativa ou

reservada? SIM, QUALQUER PROJETO DE LEI PODE SER EMENDADO

4) Limites às emendas parlamentares:

(4a) Limite expresso: a emenda parlamentar que não pode causar aumento da

despesa prevista (63, I e II, CF): projetos de lei de iniciativa exclusiva do

Presidente da República e que verse sobre organização dos serviços administrativos

da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais ou do

Ministério Público. Atenção: esta proibição não se aplica em se tratando de emendas

parlamentares à lei do orçamento anual que indicarem a fonte dos recursos

necessários (admitidos apenas os recursos decorrentes de anulação de outras

despesas). (166, §§3º e 4º, CF).

(4b) Limite: o “vínculo de pertinência temática” ou “adequação temática” entre

a emenda parlamentar e o projeto de lei: em se tratando de iniciativa privativa ou

exclusiva decorre imediatamente do princípio da separação dos poderes (Adin

1835/SC), na iniciativa comum decorre exclusivamente do Regimento Interno da

Câmara e do Senado Federal.8

7 Emenda é a proposição apresentada, com exclusividade, pelos parlamentares, como acessória de

outra. Espécies de emendas parlamentares: supressivas (determinam a erradicação de qualquer parte

da proposição inicial); aditivas (acrescentam algo à proposição inicial); modificativas (alteram a

proposição sem modificar substancialmente); emendas de redação (sanar vício de linguagem,

incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto). (MORAES, Constituição..., op. cit., p. 1177).

O poder de emendar é, em regra, exclusivo dos parlamentares. Exceções: projetos de lei de natureza

orçamentária, sobre os quais o Chefe do Poder Executivo pode propor modificações enquanto não

iniciada a votação da parte que se quer alterar, na Comissão mista (art. 166, §1º e 5º, da CF). 8 O art. 230, do Regimento Interno do Senado Federal estabelece: “Não se admitirá emenda: a) sem

relação com a matéria da disposição que se pretenda emendar; b) em sentido contrário à

proposição quando se trate de proposta de emenda à Constituição, projeto de lei ou de resolução.”

Excepcionalmente, a Constituição Federal exige a “adequação temática” no próprio projeto de lei, ou

seja, a exigência de que os artigos do projeto de lei versem sobre o mesmo tema, o que acontece nas

leis do orçamento: art. 165, §8º, CF (estabelece que a lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvada a possibilidade de autorização para

abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação

de receita).



Aulas 13 a 16

“É formalmente inconstitucional norma resultante de emenda parlamentar

que estende a outras categorias de servidores públicos vantagem

remuneratória que o projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo

concedia, de forma restrita, a determinado segmento do funcionalismo.”9

2. FASE CONSTITUTIVA (DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR)

a. Subfase de instrução: análise da constitucionalidade do projeto de lei pelas

Comissões de Constituição e Justiça e do mérito pelas Comissões Temáticas

1. Aprovado nas Comissões Temáticas, somente será enviado para ser votado

pelo Plenário (art. 58, §2º, I) – se houver recurso de um décimo dos membros da

Casa (delegação interna corporis)10

c) Quórum de instalação da sessão (maioria absoluta) e quórum de votação

(maioria simples ou relativa) (47, CF)

d) Discussão e votação –bicameralismo – Casa Inicial e Casa Revisora (65,

caput, CF):

1. Casa Revisora não aprova o projeto de lei: O PROJETO É ARQUIVADO

2. Casa Revisora aprova o projeto de lei sem emendas: O PROJETO SEGUE

PARA DELIBERAÇÃO EXECUTIVA

3. Casa Revisora aprova o projeto de lei com emendas11

:

As emendas voltam para a deliberação da Casa Inicial:

a) Casa Inicial aprova as emendas da Casa Revisora: O PROJETO COM AS

EMENDAS SEGUE PARA DELIBERAÇÃO EXECUTIVA

b) Casa Inicial rejeita as emendas da Casa Revisora: O PROJETO SEM AS

EMENDAS SEGUE PARA DELIBERAÇÃO EXECUTIVA

“Destarte, as Câmaras no processo legislativo brasileiro não estão em pé de

igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na

medida em que se impõe até contra as emendas feitas pela outra, a revisora.

Ora, isso, na prática, repercute uma certa inferiorização do Senado, que é

9 Supremo Tribunal Federal. ADin 774/RS, Relator: Ministro Sepúlveda Pertence, Julgamento:

10.12.98. Informativo do STF n. 135. 10

A matéria está disciplinada no Regimento Interno de cada uma das Casas. Não se admite a

delegação interna corporis, ou seja, que o projeto de lei seja votado pela Comissão Temática e não

pelo Plenário, quando se trate, por exemplo, de proposta de emenda, projeto de lei complementar,

projeto de iniciativa popular ou quando a Casa Iniciadora aprovou a proposta pelo seu Plenário. 11

É bom lembrar que as emendas da Casa Revisora não podem ser emendadas pela Casa Inicial, ou

seja, senão o processo legislativo não teria mais fim, ficaria um zigue-zague eterno. Nesse sentido, o

art. 285, do Regimento Interno do Senado Federal: “A emenda da Câmara a projeto do Senado não

é suscetível de modificação por meio de subemenda.”



Aulas 13 a 16

necessariamente a Câmara revisora em todos os projetos de iniciativa

presidencial, hoje a maioria e os mais importantes.”12

e. Regime de urgência constitucional ou processo legislativo sumário (64, §1º a 3º

CF): (1) pedido de urgência do Presidente da República nos projetos de lei por ele

apresentados, (2) Prazo e conseqüência de sua inobservância, (3) Hipóteses em que o

regime não se aplica (64, §4º)

f. Autógrafo: cópia autêntica da aprovação parlamentar do projeto de lei

devendo refletir as transformações introduzidas na proposição legislativa

3. FASE CONSTITUTIVA: DELIBERAÇÃO EXECUTIVA

a. SANÇÃO (66, CF): TOTAL ou PARCIAL/ EXPRESSA OU TÁCITA

b. VETO:

1.

EXPRES

SO

(§1º e 3º,

66)

2.

MOTIVA

DO

(§1º, 66,

CF)

3. TOTAL

OU

PARCIAL

(§2º, 66,

CF)

4.

SUPRESSIV

O

5.

SUPERÁVEL

OU

RELATIVO

(§§4º a 6º, 66,

CF na redação

da EC

76/2013)

6.

IRRETRATÁ

VEL

c) Vício de iniciativa e sanção – Revogação da Súmula nº 5, do STF: “A sanção

do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo” – A sanção não

convalida o vício de iniciativa porque se trata de inconstitucionalidade formal

4. FASE COMPLEMENTAR (INTEGRATIVA DE EFICÁCIA)

1. PROMULGAÇÃO: “promulgar é atestar

que a ordem jurídica foi inovada, declarando

que uma lei existe e, portanto, deve ser

cumprida”

2. PUBLICAÇÃO: NO DIÁRIO

OFICIAL DA UNIÃO

a.1) Quem promulga e publica? (66, §5º e §7º)

b) Publicação (art. 1º, LICC – no silêncio da lei, ela começará a vigorar em todo

território nacional quarenta e cinco dias após a sua publicação e nos Estados

estrangeiros após três meses a sua publicação e art. 8º, Lei Complementar 95/98 –

“A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo

razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula ‘entra

em vigor na data de sua publicação’ para as leis de pequena repercussão’)

b.1) Contagem do prazo quando há vacatio legis – contam-se como dias corridos,

sem suspensão ou interrupção, incluindo-se na contagem o dia da publicação e o

último dia do prazo. A lei entra em vigor no dia subseqüente ao da consumação

12

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva,

1995. p. 208.



Aulas 13 a 16

integral do prazo, segundo a Lei Complementar 95/98, na redação da LC n.

107/2001.

LEIS COMPLEMENTARES (69, CF):

Diferenças com as leis ordinárias:

1. MATERIAL: A CONSTITUIÇÃO FEDERAL ELENCA EXPRESSAMENTE

AS MATÉRIAS SUJEITAS À RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR

2. FORMAL: O QUORUM DE APROVAÇÃO É DE MAIORIA ABSOLUTA

“Não se presume a necessidade de edição de lei complementar, pois esta

somente é exigível nos casos expressamente previstos na Constituição.”13

LEIS DELEGADAS (68, CF) e PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

a. LIMITES MATERIAIS EXPRESSOS OU MATÉRIAS QUE NÃO PODEM

SER OBJETO DE LEI DELEGADA (art. 68, §1º, I a III, CF)

1. Atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, de competência privativa

da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (§1º, 68)

2. Matéria reservada à lei complementar (§1º, 68)

3. Legislação sobre organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a

carreira e a garantia de seus membros (I, 68)

4. Nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais (II, 68)

5. Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos (III, 68)

b. Delegação típica (art. 68, §2º, CF): o Presidente da República pede ao Congresso

Nacional que lhe transfira competência legislativa sobre matéria específica. O

Congresso Nacional autoriza, mediante resolução, o Presidente da República a editar

lei delegada sobre um assunto. O Presidente elabora a lei delegada.

c. Delegação atípica ou imprópria (art. 68, §3º, CF): Quando o Congresso

Nacional transfere ao Presidente o exercício da competência legislativa, exige, na

resolução, que o projeto de lei delegada, depois de elaborado pelo Presidente da

República, retorne ao Congresso Nacional para ser discutido e votado. Nessa

situação, o Congresso Nacional discutirá e votará o projeto de lei delegada, mas não

poderá apresentar emendas parlamentares (aliás, trata-se de única hipótese, num

processo legislativo, em que a CF proíbe a apresentação de emendas parlamentares

ao projeto de lei). Assim, ou o Congresso aprova o projeto de lei delegada que,

automaticamente, se transforma em lei delegada, seguindo para promulgação e

publicação pelo Presidente da República; ou o Congresso rejeita o projeto de lei

delegada que será arquivado. Note-se que o projeto de lei delegada, justamente

porque não pode sofrer emendas parlamentares, não passa pela fase da sanção ou

veto.

MEDIDAS PROVISÓRIAS (62, CF)

a. Natureza jurídica e relação com o princípio da separação de poderes

13

Supremo Tribunal Federal. In: MORAES, Constituição..., op. cit., p. 1199.



Aulas 13 a 16

“As medidas provisórias configuram espécies normativas de natureza

infraconstitucional, dotadas de força e eficácia legais.” Ministro Celso de Mello,

do STF.14

b. PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES da edição de medida provisória -

relevância e urgência – e possibilidade de controle jurisdicional de

constitucionalidade

1. NÃO CABE O CONTROLE JURISDICIONAL (REGRA): QUANDO O

EXAME DOS PRESSUPOSTOS DEPENDER DE UM JUÍZO SUBJETIVO,

POLÍTICO, DISCRICIONÁRIO DO PRESIDENTE

2. CABE O CONTROLE JURISDICIONAL (EXCEÇÃO): QUANDO O

EXAME DOS PRESSUPOSTOS DEPENDER DE AVALIAÇÃO OBJETIVA15

(c) LIMITES MATERIAIS ou matérias que não podem ser objeto de medida

provisória (acrescentado pela Emenda Constitucional n. 32/2001):

(c.1) Vedações similares àqueles previstos para a edição de lei delegada:

1. Matéria relativa à nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e

direito eleitoral (I, a, §1º, 62) – (similar ao II, §1º, 68)

2. Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de

seus membros (I, c, §1º, 62) (= I, §1º, 68)

3. planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e

suplementares, ressalvado o disposto no 167, §3º (similar ao III, §1º, 168) (exceção:

para abertura de crédito extraordinário para atender despesas imprevisíveis e

urgentes como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública)

4. reservada à lei complementar (III, §1º, art. 62) (= parte do §1º, 68)

5. Faltou vedar medida provisória em matéria de competência exclusiva do Congresso

Nacional, privativa do Senado ou da Câmara dos Deputados

(c.2) Vedações previstas exclusivamente para a medida provisória:

1. direito penal, processual penal e processual civil (b, I, 62)

14

RTJ 151/331. 15

“A mera possibilidade de avaliação arbitrária daqueles pressupostos (relevância e urgência), pelo

Chefe do Poder Executivo, constitui razão bastante para justificar o controle jurisdicional. O

reconhecimento de imunidade que pré-excluísse de apreciação judicial o exame de tais pressupostos,

caso admitido fosse, implicaria consagrar, de modo inaceitável, em favor do Presidente da

República, uma ilimitada expansão de seu poder para editar medidas provisórias, sem qualquer

possibilidade de controle, o que se revelaria incompatível com o nosso sistema constitucional.”

Supremo Tribunal Federal. Ministro Celso de Mello.



Aulas 13 a 16

2. que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro

ativo financeiro (II, 62)

3. já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de

sanção ou veto do Presidente da República (IV, 62)

4. regulamentar a exploração do serviço local de gás canalizado, de competência

estadual (25, §2º, CF)

5. regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por

emenda constitucional promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da

Emenda 32, de 11 de setembro de 2001 (art. 246, acrescentado pela Emenda 6, de 15

de agosto de 1995, com nova redação pela Emenda 32, de 2001)

6. regulamentação de matéria prevista nos incisos I a IV e dos §§ 1º e 2º do art. 177

da CF, que dizem respeito a atividades econômicas sujeitas a monopólio da União

(Emenda 9, de 9 de novembro de 1995).

(c.3) A questão da medida provisória sobre direito tributário

1. O art. 62, §2º admite expressamente a instituição e majoração de impostos,

estabelecendo limites constitucionais.

2. A Constituição Federal consagra, no art. 150, inc. I o princípio da reserva legal, e

veda a cobrança de tributo no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a

lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, III, “b”, CF - princípio da anterioridade).

Ainda assim, o STF admitia o uso de medida provisória para exigir ou aumentar

tributo. Em se tratando de contribuição social prevista no art. 195 da CF, o STF

também admitiu o uso de medida provisória desde que respeitado o § 6º, ou seja,

possibilidade de exigência da contribuição somente depois de 90 dias da data da

publicação da lei que as houvesse instituído ou modificado.

3. A emenda 32, de 2001 permitiu a edição de medida provisória para instituir ou

majorar tributos, mas respeitado o princípio da anterioridade com um avanço em

relação à orientação do STF, porque a medida provisória só produzirá efeitos no

exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele

ano em que foi editada (art. 62, § 2º, CF).

4. Todavia, excepcionalmente, a medida provisória poderá instituir ou majorar tributos

e a cobrança poderá ser imediata, em relação aos impostos sobre importação de

produtos estrangeiros (II), sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou

nacionalizados (IE), sobre produtos industrializados (IPI), sobre operações de crédito,

câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF), nos termos do art.

153, incisos I, II, IV e V, como também sobre impostos extraordinários de guerra

(IEG), conforme art. 154, II, da CF. A ressalva aos impostos II, IE, IPI, IOF e IEG

deve-se ao fato de que estes impostos não estão submetidos ao princípio da

anterioridade, por força do art. 150, § 1º da CF.

d. Procedimento:

d.1. DURAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA (§3º, 4º, 6º e 7º do art. 62 + §8º, do

art. 57, CF)

1. Prazo inicial de vigência: 60 DIAS



Aulas 13 a 16

2. Prorrogação automática da vigência: POR MAIS 60 DIAS, ESGOTADO O

PRAZO INICIAL, PELO PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO

NACIONAL

a) A contagem do prazo é ininterrupta? NÃO, É SUSPENSA DURANTE O

RECESSO PARLAMENTAR

b) No 45º dia, se não tiver sido concluída a votação da MP: ENTRA EM

REGIME DE URGÊNCIA, TRANCANDO A PAUTA DA CASA QUE

ESTIVER SOBRE ELA DELIBERANDO16

16 ARTIGO: Medida Provisória - Separação de Poderes - Poder de Agenda do Congresso Nacional

(Transcrições) MS 27931 MC/DF* RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO DECISÃO: Trata-se de

mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado por ilustres membros do

Congresso Nacional contra decisão do Senhor Presidente da Câmara dos Deputados que “(...)

formalizou, perante o Plenário da Câmara dos Deputados, seu entendimento no sentido de que o

sobrestamento das deliberações legislativas – previsto no § 6º do art. 62 da Constituição Federal – só

se aplicaria, supostamente, aos projetos de lei ordinária” (fls. 03/04 - grifei). A decisão questionada

nesta sede mandamental, proferida pelo eminente Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, está

assim ementada (fls. 53): “Responde à questão de ordem do Deputado Regis de Oliveira com uma

reformulação e ampliação da interpretação sobre quais são as matérias abrangidas pela expressão

‘deliberações legislativas’ para os fins de sobrestamento da pauta por medida provisória nos termos

da Constituição; entende que, sendo a medida provisória um instrumento que só pode dispor sobre

temas atinentes a leis ordinárias, apenas os projetos de lei ordinária que tenham por objeto matéria

passível de edição de medida provisória estariam por ela sobrestados; desta forma, considera não

estarem sujeitas às regras de sobrestamento, além das propostas de emenda à Constituição, dos

projetos de lei complementar, dos decretos legislativos e das resoluções - estas objeto inicial da

questão de ordem - as matérias elencadas no inciso I do art. 62 da Constituição Federal, as quais

tampouco podem ser objeto de medidas provisórias; decide, ainda, que as medidas provisórias

continuarão sobrestando as sessões deliberativas ordinárias da Câmara dos Deputados, mas não

trancarão a pauta das sessões extraordinárias.” (grifei) Busca-se, agora, com o presente mandado de

segurança, ordem judicial que determine, “(...) ao Presidente da Câmara dos Deputados, que se

abstenha de colocar em deliberação qualquer espécie de proposição legislativa, até que se ultime a

votação de todas as medidas provisórias que, eventualmente, estiverem sobrestando a pauta, nos

termos do § 6º do art. 62 da Constituição (...)” (fls. 15 - grifei). O Senhor Presidente da Câmara dos

Deputados, ao proferir a decisão em referência, assim fundamentou, em seus aspectos essenciais, o

entendimento ora questionado (fls. 46/48): “(...) quero dizer - já faço uma síntese preliminar – que,

além das resoluções, que podem ser votadas apesar do trancamento da pauta por uma medida

provisória, também assim pode ocorrer com as emendas à Constituição, com a lei complementar,

com os decretos legislativos e, naturalmente, com as resoluções. Dou um fundamento para esta

minha posição. O primeiro fundamento é de natureza meramente política. Os senhores sabem o

quanto esta Casa tem sido criticada, porque praticamente paralisamos as votações em face das

medidas provisórias. Basta registrar que temos hoje 10 medidas provisórias e uma décima primeira

que voltou do Senado Federal, porque lá houve emenda, que trancam a pauta dos nossos trabalhos.

Num critério temporal bastante otimista, essa pauta só será destrancada no meio ou no final de maio,

isso se ainda não voltarem para cá outras medidas provisórias do Senado Federal, com eventuais

emendas, ou, ainda, outras vierem a ser editadas de modo a trancar a pauta. Portanto, se não

encontrarmos uma solução, no caso, interpretativa do texto constitucional que nos permita o

destrancamento da pauta, nós vamos passar, Deputadas e Deputados, praticamente esse ano sem

conseguir levar adiante as propostas que tramitam por esta Casa que não sejam as medidas

provisórias. Aqui, estou me cingindo a colocações de natureza política. Eu quero, portanto, dar uma

resposta à sociedade brasileira, dizendo que nós encontramos, aqui, uma solução que vai nos permitir

legislar. ...................................................... Fechada a explicação de natureza política, eu quero dar

uma explicação de natureza jurídica que me leva a esse destrancamento. A primeira afirmação que



Aulas 13 a 16

quero fazer, agora sob o foco jurídico, é uma afirmação de natureza genérica. (...). Uma primeira é

que esta Constituição - sabemos todos – inaugurou, política e juridicamente, um estado democrático

de direito. Não precisamos ressaltar que nasceu como fruto do combate ao autoritarismo. Não

precisamos ressaltar que surgiu para debelar o centralismo. Não precisamos repisar que surgiu para

igualar os poderes e, portanto, para impedir que um dos poderes tivesse uma atuação política e

juridicamente superior à de outro poder, o que ocorria no período anterior à Constituinte de l988.

...................................................... E, na seqüência, estabeleceu uma igualdade absoluta entre os

poderes do Estado, ou seja, eliminou aquela ordem jurídica anterior que dava prevalência ao Poder

Executivo e, no particular, ao Presidente da República. ....................................................... Ao

distribuir essas funções, a soberania popular, expressada na Constituinte, estabeleceu funções

distintas para órgãos distintos. Para dizer uma obviedade, Executivo executa, Legislativo legisla e

Judiciário julga. Portanto, a função primacial, primeira, típica, identificadora de cada um dos poderes

é esta: execução, legislação e jurisdição. ....................................................... No caso do Legislativo,

essa atividade foi entregue ao órgão do poder chamado Poder Legislativo. Pode haver exceção a esse

princípio? Digo eu: pode e há. Tanto que, em matéria legislativa, o Poder Executivo, por meio do

Presidente da República, pode editar medidas provisórias com força de lei, na expressão

constitucional. É uma exceção ao princípio segundo o qual ao Legislativo incumbe legislar.

...................................................... Então, volto a dizer: toda vez que há uma exceção, esta

interpretação não pode ser ampliativa. Ao contrário. A interpretação é restritiva. Toda e qualquer

exceção retirante de uma parcela de poder de um dos órgãos de Governo, de um dos órgãos de poder,

para outro órgão de Governo, só pode ser interpretada restritivamente. Muito bem. Então, registrado

que há uma exceção, nós vamos ao art. 62 e lá verificamos o seguinte: que a medida provisória, se

não examinada no prazo de 45 dias, sobresta todas as demais deliberações legislativas na Casa em

que estiver tramitando a medida provisória. Mas, aí, surge uma pergunta: de que deliberação

legislativa está tratando o texto constitucional? E eu, aqui, faço mais uma consideração genérica. A

interpretação mais prestante na ordem jurídica do texto constitucional é a interpretação sistêmica.

Quer dizer, eu só consigo desvendar os segredos de um dispositivo constitucional se eu encaixá-lo no

sistema. É o sistema que me permite a interpretação correta do texto. A interpretação literal - para

usar um vocábulo mais forte - é a mais pedestre das interpretações. Então, se eu ficar na

interpretação literal, ‘todas as deliberações legislativas’, eu digo, nenhuma delas pode ser objeto de

apreciação. Mas não é isso o que diz o texto. Eu pergunto, e a pergunta é importante: uma medida

provisória pode versar sobre matéria de lei complementar? Não pode. Há uma vedação expressa no

texto constitucional. A medida provisória pode modificar a Constituição? Não pode. Só a emenda

constitucional pode fazê-lo. A medida provisória pode tratar de uma matéria referente a decreto

legislativo, por exemplo, declarar a guerra ou fazer a paz, que é objeto de decreto legislativo? Não

pode. A medida provisória pode editar uma resolução sobre o Regimento Interno da Câmara ou do

Senado? Não pode. Isto é matéria de decreto legislativo e de resolução. Aliás, aqui faço um

parêntese: imaginem os senhores o que significa o trancamento da pauta. Se hoje estourasse um

conflito entre o Brasil e um outro país, e o Presidente mandasse uma mensagem para declarar a

guerra, nós não poderíamos expedir o decreto legislativo, porque a pauta está trancada até maio.

Então, nós mandaríamos avisar: só a partir do dia 15 ou 20 de maio nós vamos poder apreciar esse

decreto legislativo. Não é? Então, em face dessas circunstâncias, a interpretação que se dá a essa

expressão ‘todas as deliberações legislativas’ são todas as deliberações legislativas ordinárias.

Apenas as leis ordinárias é que não podem trancar a pauta. E ademais disso, mesmo no tocante às

leis ordinárias, algumas delas estão excepcionadas. O art. 62, no inciso I, ao tratar das leis ordinárias

que não podem ser objeto de medida provisória, estabelece as leis ordinárias sobre nacionalidade,

cidadania e outros tantos temas que estão elencados no art. 62, inciso I. Então, nestas matérias

também, digo eu, não há trancamento da pauta. Esta interpretação, como V. Exas. percebem, é uma

interpretação do sistema constitucional. O sistema constitucional nos indica isso, sob pena de termos

que dizer o seguinte: (...) a Constituinte de 1988 não produziu o Estado Democrático de Direito; a

Constituinte de 1988 não produziu a igualdade entre os órgãos do Poder. A Constituinte de 1988

produziu um sistema de separação de Poderes, em que o Poder Executivo é mais relevante, é maior,

politicamente, do que o Legislativo, tanto é maior que basta um gesto excepcional de natureza

legislativa para paralisar as atividades do Poder Legislativo. Poderíamos até exagerar e dizer: na



Aulas 13 a 16

verdade o que se quis foi apenar o Poder Legislativo. Ou seja, se o Legislativo não examinou essa

medida provisória, que nasceu do sacrossanto Poder Executivo, o Legislativo paralisa as suas

atividades e passa naturalmente a ser chicoteado pela opinião pública. Por isso que, ao dar esta

interpretação, o que quero significar é que as medidas provisórias evidentemente continuarão na

pauta das sessões ordinárias, e continuarão trancando a pauta das sessões ordinárias, não trancarão a

pauta das sessões extraordinárias (...).” (grifei) A LEGITIMIDADE ATIVA DOS IMPETRANTES

EM FACE DE SUA CONDIÇÃO DE MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL. Sendo esse o

contexto, examino, inicialmente, questão pertinente à legitimidade ativa dos ilustres Deputados

Federais impetrantes do presente mandado de segurança. E, ao fazê-lo, reconheço, na linha do

magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (MS 23.334/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO,

v.g.), que os membros do Congresso Nacional dispõem de legitimidade ativa “ad causam” para

provocar a instauração do controle jurisdicional sobre o processo de formação das leis e das emendas

à Constituição, assistindo-lhes, sob tal perspectiva, irrecusável direito subjetivo de impedir que a

elaboração dos atos normativos, pelo Poder Legislativo, incida em desvios inconstitucionais. É por

essa razão que o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente proclamado, em favor dos

congressistas – e apenas destes -, o reconhecimento desse direito público subjetivo à correta

elaboração das emendas à Constituição, das leis e das demais espécies normativas referidas no art. 59

da Constituição: “(...) O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição

revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo

possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por

membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar - que dispõe

do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo

legislativo - assiste legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização jurisdicional. (...).”

(MS 23.565/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Não se pode ignorar que a estrita observância das

normas constitucionais condiciona a própria validade dos atos normativos editados e/ou examinados

pelo Poder Legislativo (CARL SCHMITT, “Teoria de La Constitución”, p. 166, 1934; PAOLO

BISCARETTI DI RUFFIA, “Diritto Costituzionale”, vol. I/433-434, 1949; JULIEN LAFERRIÈRE,

“Manuel de Droit Constitutionnel”, p. 330, 1947; A. ESMEIN, “Elements de Droit Constitutionnel

Français et Comparé”, vol. I/643, 1927; SERIO GALEOTTI, “Contributo alla Teoria del

Procedimento Legislativo”, p. 241). Desse modo, torna-se possível, em princípio, a fiscalização

jurisdicional do processo de criação e de formação dos atos normativos, desde que - instaurada para

viabilizar, “incidenter tantum”, o exame da compatibilidade das proposições com o texto da

Constituição da República - venha a ser iniciada por provocação formal de qualquer dos integrantes

das Casas legislativas. Bem por isso, o Supremo Tribunal Federal, na análise dessa específica

questão, consagrou orientação jurisprudencial que reconhece a possibilidade do controle incidental

de constitucionalidade das proposições legislativas, desde que instaurado por iniciativa de membros

do órgão parlamentar perante o qual se acham em curso os projetos de lei, as propostas de emenda à

Constituição ou as medidas provisórias, p. ex.. A possibilidade extraordinária dessa intervenção

jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem

por finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é

inerente (RTJ 139/783) - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto

constitucional, garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo (mas

sempre no âmbito da Casa legislativa a que pertence o congressista impetrante), a certeza de

observância da efetiva supremacia da Constituição, respeitados, necessariamente, no que se refere à

extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos

atos “interna corporis” (RTJ 102/27 - RTJ 112/598 - RTJ 112/1023). Titulares do poder de agir em

sede jurisdicional, portanto, tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento

formativo do projeto de lei (inclusive do projeto de lei de conversão) ou da proposta de emenda à

Constituição, hão de ser os próprios membros do Congresso Nacional, a quem se reconhece, como

líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela

Carta Política em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado na sua

condição de co-partícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da

prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa,

das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a



Aulas 13 a 16

atividade de positivação dos atos normativos. POSSIBILIDADE DE CONTROLE

JURISDICIONAL DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR QUESTIONADA, POR OCORRENTE

SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE LITÍGIO CONSTITUCIONAL. Reconhecida, assim, a

legitimidade dos ora impetrantes para agir na presente sede mandamental, passo a examinar a

admissibilidade, no caso, desta ação de mandado de segurança, por entender que a decisão ora

impugnada não se qualifica como ato “interna corporis”. Tenho para mim, em juízo de sumária

cognição, que a presente causa revela-se suscetível de conhecimento por esta Suprema Corte, em

face da existência, na espécie, de litígio constitucional – instaurado entre os ora impetrantes, em sua

condição de membros do Congresso Nacional, e o Senhor Presidente da Câmara dos Deputados –

referente à interpretação do § 6º do art. 62 da Constituição Federal, acrescido pela EC nº 32/2001.

Esse particular aspecto da controvérsia afasta o caráter “interna corporis” do procedimento em

questão, legitimando-se, desse modo, tal como tem sido reconhecido pela jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal (RTJ 173/805-810, 806 - RTJ 175/253 - RTJ 176/718, v.g.), o exercício, por esta

Suprema Corte, da jurisdição que lhe é inerente, em razão da natureza jurídico-constitucional do

litígio em causa. Vê-se, portanto, que a existência de controvérsia jurídica impregnada de relevo

constitucional legitima o exercício, por esta Suprema Corte, de sua atividade de controle, que se

revela ínsita ao âmbito de competência que a própria Carta Política lhe outorgou. Isso significa

reconhecer, considerados os fundamentos que dão suporte a esta impetração, que a prática do

“judicial review” - ao contrário do que muitos erroneamente supõem e afirmam – não pode ser

considerada um gesto de indevida interferência jurisdicional na esfera orgânica do Poder Legislativo.

É que a jurisdição constitucional qualifica-se como importante fator de contenção de eventuais

excessos, abusos ou omissões alegadamente transgressores do texto da Constituição da República,

não importando a condição institucional que ostente o órgão estatal – por mais elevada que seja sua

posição na estrutura institucional do Estado - de que emanem tais condutas. Não custa rememorar,

neste ponto, que tal entendimento – plenamente legitimado pelos princípios que informam o Estado

Democrático de Direito e que regem, em nosso sistema institucional, as relações entre os Poderes da

República – nada mais representa senão um expressivo reflexo histórico da prática jurisprudencial do

Supremo Tribunal Federal (RTJ 142/88-89 - RTJ 167/792-793 - RTJ 175/253 - RTJ 176/718, v.g.).

Essa visão é também compartilhada pelo magistério da doutrina (PEDRO LESSA, “Do Poder

Judiciário”, p. 65/66, 1915, Livraria Francisco Alves; RUI BARBOSA, “Obras Completas de Rui

Barbosa”, vol. XLI, tomo III, p. 255/261, Fundação Casa de Rui Barbosa; CASTRO NUNES, “Do

Mandado de Segurança”, p. 223, item n. 103, 5ª ed., 1956, Forense; PONTES DE MIRANDA,

“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969”, tomo III/644, 3ª ed., 1987,

Forense; JOSÉ ELAERES MARQUES TEIXEIRA, “A Doutrina das Questões Políticas no Supremo

Tribunal Federal”, 2005, Fabris Editor; DERLY BARRETO E SILVA FILHO, “Controle dos Atos

Parlamentares pelo Poder Judiciário”, 2003, Malheiros; OSCAR VILHENA VIEIRA, “Supremo

Tribunal Federal: Jurisprudência Política”, 2ª ed., 2002, Malheiros, v.g.), cuja orientação, no tema,

tem sempre ressaltado, na linha de diversas decisões desta Corte, que “O Poder Judiciário, quando

intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da

Constituição, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria

Carta da República” (RTJ 173/806, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Entendo cognoscível, desse

modo, salvo melhor juízo, o presente mandado de segurança, eis que configurada a existência, na

espécie, de litígio de índole constitucional. Superadas as questões prévias que venho de referir, passo

a apreciar a postulação cautelar formulada pelos ilustres impetrantes. A COMPETÊNCIA

EXTRAORDINÁRIA DE EDITAR MEDIDAS PROVISÓRIAS NÃO PODE LEGITIMAR

PRÁTICAS DE CESARISMO GOVERNAMENTAL NEM INIBIR O EXERCÍCIO, PELO

CONGRESSO NACIONAL, DE SUA FUNÇÃO PRIMÁRIA DE LEGISLAR. Quero registrar,

desde logo, uma vez mais, a minha extrema preocupação – que já externara, em 1990, quando do

julgamento da ADI 293-MC/DF, de que fui Relator - com o excesso de medidas provisórias que os

sucessivos Presidentes da República têm editado, transformando a prática extraordinária dessa

competência normativa primária em exercício ordinário do poder de legislar, com grave

comprometimento do postulado constitucional da separação de poderes. O exame da presente

controvérsia mandamental suscita reflexão em torno de matéria impregnada do mais alto relevo

jurídico, pois está em debate, neste processo, para além da definição do alcance de uma regra de



Aulas 13 a 16

caráter procedimental (CF, art. 62, § 6º), a própria integridade do sistema de poderes, notadamente o

exercício, pelo Congresso Nacional, da função primária que lhe foi constitucionalmente atribuída: a

função de legislar. Ao julgar a ADI 2.213-MC/DF, de que sou Relator, salientei, então, a propósito

da anômala situação institucional que resulta do exercício compulsivo do poder (extraordinário) de

editar medidas provisórias, que o postulado da separação de poderes, que impõe o convívio

harmonioso entre os órgãos da soberania nacional, atua, no contexto da organização estatal, como

um expressivo meio de contenção dos excessos, que, praticados por qualquer dos poderes, culminam

por submeter os demais à vontade hegemônica de um deles apenas. A decisão ora impugnada nesta

sede mandamental, considerados os fundamentos que lhe dão suporte legitimador, reflete,

aparentemente, a justa preocupação da autoridade apontada como coatora – que associa, à sua

condição de político ilustre, o perfil de constitucionalista eminente – com o processo de progressivo

(e perigoso) esvaziamento das funções legislativas, que devem residir, primariamente, como típica

função da instituição parlamentar, no Congresso Nacional (MICHEL TEMER, “Elementos de

Direito Constitucional”, p. 133, item n. 1, 22ª ed./2ª tir., 2008, Malheiros), em ordem a neutralizar

ensaios de centralização orgânica capazes de submeter, ilegitimamente, o Parlamento à vontade

unipessoal do Presidente da República, cuja hegemonia no processo legislativo tende, cada vez mais,

a inibir o poder de agenda do Legislativo, degradando-o, enquanto instituição essencial ao regime

democrático, à condição de aparelho estatal inteiramente subordinado aos desígnios do Executivo,

precisamente em decorrência da prática imoderada do poder de editar medidas provisórias. Na

realidade, a deliberação ora questionada busca reequilibrar as relações institucionais entre a

Presidência da República e o Congresso Nacional, fazendo-o mediante interpretação que destaca o

caráter fundamental que assume, em nossa organização política, o princípio da divisão funcional do

poder, cuja essencialidade - ressaltada por ilustres doutrinadores (JOSÉ ANTÔNIO PIMENTA

BUENO, “Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império”, p. 32/33, item ns. 27/28,

1958, reedição do Ministério da Justiça, Rio de Janeiro; MIGUEL REALE, “Figuras da Inteligência

Brasileira”, p. 45/50, 2ª ed., 1994, Siciliano; CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, “Medidas

Provisórias e Princípio da Separação de Poderes”, in “Direito Contemporâneo/Estudos em

homenagem a Oscar Dias Corrêa”, p. 44/69, 2001, Forense Universitária; JOHN LOCKE, “Segundo

Tratado sobre o Governo”, p. 89/92, itens ns. 141/144, 1963, Ibrasa; JAMES MADISON, “O

Federalista”, p. 394/399 e 401/405, 401, arts. ns. 47 e 48, 1984, Editora UnB, v.g.) – foi

expressamente destacada pelo eminente Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, que acentuou

as gravíssimas conseqüências que necessariamente derivam da transgressão a esse postulado básico

que rege o modelo político-institucional vigente em nosso País (fls. 48): “Esta interpretação (...) é

uma interpretação do sistema constitucional. O sistema constitucional nos indica isso, sob pena de

termos que dizer o seguinte: (...) a Constituinte de 1988 não produziu o Estado Democrático de

Direito; a Constituinte de 1988 não produziu a igualdade entre os órgãos do Poder. A Constituinte de

1988 produziu um sistema de separação de Poderes, em que o Poder Executivo é mais relevante, é

maior, politicamente, do que o Legislativo.” (grifei) As razões expostas pelo Senhor Presidente da

Câmara dos Deputados põem em evidência um fato que não podemos ignorar: o de que a crescente

apropriação institucional do poder de legislar, por parte dos sucessivos Presidentes da República, tem

causado profundas distorções que se projetam no plano das relações políticas entre os Poderes

Executivo e Legislativo. Os dados pertinentes ao número de medidas provisórias editadas e

reeditadas pelos vários Presidentes da República, desde 05 de outubro de 1988 até a presente data,

evidenciam que o exercício compulsivo da competência extraordinária de editar medida provisória

culminou por introduzir, no processo institucional brasileiro, verdadeiro cesarismo governamental

em matéria legislativa, provocando graves distorções no modelo político e gerando sérias disfunções

comprometedoras da integridade do princípio constitucional da separação de poderes. Desse modo, e

mesmo que o exercício (sempre excepcional) da atividade normativa primária pelo Poder Executivo

possa justificar-se em situações absolutamente emergenciais, abrandando, em tais hipóteses, “o

monopólio legislativo dos Parlamentos” (RAUL MACHADO HORTA, “Medidas Provisórias”, “in”

Revista de Informação Legislativa, vol. 107/5), ainda assim revelar-se-á profundamente inquietante -

na perspectiva da experiência institucional brasileira - o progressivo controle hegemônico do

aparelho de Estado, decorrente da superposição da vontade unipessoal do Presidente da República,

em função do exercício imoderado da competência extraordinária que lhe conferiu o art. 62 da



Aulas 13 a 16

Constituição. A FÓRMULA INTERPRETATIVA ADOTADA PELO PRESIDENTE DA

CÂMARA DOS DEPUTADOS: UMA REAÇÃO LEGÍTIMA AO CONTROLE HEGEMÔNICO,

PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA, DO PODER DE AGENDA DO CONGRESSO

NACIONAL? Todas essas circunstâncias e fatores – que tão perigosamente minimizam a

importância político-institucional do Poder Legislativo - parecem haver justificado a reação do

Senhor Presidente da Câmara dos Deputados consubstanciada na decisão em causa. Parece-me, ao

menos em juízo de estrita delibação, considerada a ratio subjacente à decisão ora impugnada, que a

solução interpretativa dada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados encerraria uma

resposta jurídica qualitativamente superior àquela que busca sustentar – e, mais grave, preservar –

virtual interdição das funções legislativas do Congresso Nacional. Se é certo, de um lado, que o

diálogo institucional entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo há de ser desenvolvido com

observância dos marcos regulatórios que a própria Constituição da República define, não é menos

exato, de outro, que a Lei Fundamental há de ser interpretada de modo compatível com o postulado

da separação de poderes, em ordem a evitar exegeses que estabeleçam a preponderância institucional

de um dos Poderes do Estado sobre os demais, notadamente se, de tal interpretação, puder resultar o

comprometimento (ou, até mesmo, a esterilização) do normal exercício, pelos órgãos da soberania

nacional, das funções típicas que lhes foram outorgadas. Na realidade, a expansão do poder

presidencial, em tema de desempenho da função (anômala) de legislar, além de viabilizar a

possibilidade de uma preocupante ingerência do Chefe do Poder Executivo da União no tratamento

unilateral de questões, que, historicamente, sempre pertenceram à esfera de atuação institucional dos

corpos legislativos, introduz fator de desequilíbrio sistêmico que atinge, afeta e desconsidera a

essência da ordem democrática, cujos fundamentos - apoiados em razões de garantia política e de

segurança jurídica dos cidadãos - conferem justificação teórica ao princípio da reserva de Parlamento

e ao postulado da separação de poderes. Interpretações regalistas da Constituição - que visem a

produzir exegeses servilmente ajustadas à visão e à conveniência exclusivas dos governantes e de

estamentos dominantes no aparelho social - representariam clara subversão da vontade inscrita no

texto de nossa Lei Fundamental e ensejariam, a partir da temerária aceitação da soberania

interpretativa manifestada pelos dirigentes do Estado, a deformação do sistema de discriminação de

poderes fixado, de modo legítimo e incontrastável, pela Assembléia Nacional Constituinte. A

interpretação dada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados ao § 6º do art. 62 da

Constituição da República, ao contrário, apoiada em estrita construção de ordem jurídica, cujos

fundamentos repousam no postulado da separação de poderes, teria, aparentemente, a virtude de

fazer instaurar, no âmbito da Câmara dos Deputados, verdadeira práxis libertadora do desempenho,

por essa Casa do Congresso Nacional, da função primária que, histórica e institucionalmente, sempre

lhe pertenceu: a função de legislar. É por isso que o exame das razões expostas pelo Senhor

Presidente da Câmara dos Deputados, na decisão em causa, leva-me a ter por descaracterizada, ao

menos em juízo de sumária cognição, a plausibilidade jurídica da pretensão mandamental ora

deduzida nesta sede processual. A deliberação emanada do Senhor Presidente da Câmara dos

Deputados parece representar um sinal muito expressivo de reação institucional do Parlamento a uma

situação de fato que se vem perpetuando no tempo e que culmina por frustrar o exercício, pelas

Casas do Congresso Nacional, da função típica que lhes é inerente, qual seja, a função de legislar. A

construção jurídica formulada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, além de propiciar o

regular desenvolvimento dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece demonstrar

reverência ao texto constitucional, pois - reconhecendo a subsistência do bloqueio da pauta daquela

Casa legislativa quanto às proposições normativas que veiculem matéria passível de regulação por

medidas provisórias (não compreendidas, unicamente, aquelas abrangidas pela cláusula de pré-

exclusão inscrita no art. 62, § 1º, da Constituição, na redação dada pela EC nº 32/2001) – preserva,

íntegro, o poder ordinário de legislar atribuído ao Parlamento. Mais do que isso, a decisão em causa

teria a virtude de devolver, à Câmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa

institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de

selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de

importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará – na

visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do Presidente da República) - a formulação e

a concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da



Aulas 13 a 16

d.2 Tramitação da medida provisória no Poder Legislativo (§5º, §8º e 9º, do art.

62):

1. COMISSÃO MISTA (62, §9º, CF – Caberá à Comissão mista de deputados e

senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de

serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do

Congresso Nacional)

2. CASA INICIAL: CÂMARA DOS DEPUTADOS

3. CASA REVISORA: SENADO FEDERAL

(62, §5º, CF: A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o

mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de

seus pressupostos constitucionais)

d.3. Quando a medida provisória é aprovada sem emendas parlamentares: é

discutida em Casa do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados-Casa Inicial/

Senado Federal: Casa Revisora, será considerada aprovada se obtiver, no

mínimo, a maioria simples ou relativa dos votos dos parlamentares presentes na

sessão plenária de cada Casa); não sofre fase de deliberação executiva – sanção

ou veto; a lei de conversão é promulgada e publicada pelo Presidente do Senado

Federal.

d.3. Quando são aprovadas emendas ao texto da medida provisória (62, §12.

Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida

provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou

vetado o projeto”): o projeto de lei de conversão segue o processo legislativo

ordinário: é discutido em votado em cada Casa do Congresso Nacional

(Câmara- Casa Inicial/ Senado: Casa Revisora) e será considerado aprovado se

obtiver o voto favorável da maioria simples ou relativa em cada Casa; se for

aprovado em ambas as Casas vai para a deliberação executiva (sanção ou veto

do Presidente); se for sancionado ou derrubado o veto do Presidente, a lei de

conversão será promulgada e publicada pelo Presidente da República (que se o

não fizer em quarenta e oito horas, passa para o Presidente do Senado que, se

não o fizer em quarenta e oito horas, passa para o Vice-Presidente do Senado).

observância do bloqueio procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição, considerada,

quanto a essa obstrução ritual, a interpretação que lhe deu o Senhor Presidente da Câmara dos

Deputados. Sendo assim, em face das razões expostas, e sem prejuízo de ulterior reexame da

controvérsia em questão, indefiro o pedido de medida cautelar. 2. Solicitem-se informações ao

eminente Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, autoridade ora apontada como coatora,

encaminhando-se-lhe cópia da presente decisão. Observo que a peça processual produzida a fls.

36/41 pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados refere-se, unicamente, à sua explícita

oposição ao deferimento da medida cautelar. A ilustre autoridade apontada como coatora deverá,

ainda, juntamente com as informações, identificar, discriminando-as, as medidas provisórias, que,

ora em tramitação na Câmara dos Deputados, acham-se na situação a que se refere o § 6º do art. 62

da Constituição. Publique-se. Brasília, 27 de março de 2009. Ministro CELSO DE MELLO Relator

*decisão publicada no DJE de 1º.4.2009

Íntegra do Informativo 540 do STF.

http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo540.htm



Aulas 13 a 16

3. Rejeição EXPRESSA ou perda de eficácia por decurso de prazo (§11, 62):

1. Após 60 dias, o Congresso Nacional, edita o decreto legislativo regulando as

situações jurídicas constituídas durante a vigência da MP: A medida provisória

PERDE EFICÁCIA A PARTIR DE SUA PUBLICAÇÃO (EX TUNC)

2. Após 60 dias, o Congresso não edita o decreto legislativo: A medida provisória

PERDE EFICÁCIA A PARTIR DE SUA REJEIÇÃO OU DA DATA EM QUE

EXPIROU SEU PRAZO DE VIGÊNCIA (EX NUNC)

h. REEDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA – (art. 62, §10, CF) – “É vedada a

reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada

ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo”.

5. O art. 2º da Emenda 32/2001: “As medidas provisórias editadas em data

anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida

provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do

Congresso Nacional”.

e1. CONTROLE POLÍTICO DE CONSTITUCIONALIDADE DA MEDIDA

PROVISÓRIA:

1. Controle pela Comissão Mista de deputados e senadores (62, §9º, CF): parecer

sobre a MP

a) pressupostos de edição da MP (controle que pode ser feito em face da possibilidade

de exame subjetivo ou objetivo) – inconstitucionalidade formal; 2. observância dos

limites materiais: inconstitucionalidade formal; 3. observâncias das regras de processo

legislativo: inconstitucionalidade formal; 4. mérito (ou matéria propriamente dita):

inconstitucionalidade material.

2. Controle por cada uma das Casas do Congresso Nacional (62, §5º, CF):

rejeição da MP

a) mesmo âmbito de incidência do controle da Comissão Mista

e2. CONTROLE JURISDICIONAL DE CONSTITUCIONALIDADE DA

MEDIDA PROVISÓRIA (sempre repressivo):

1. Pressupostos de edição da MP (relevância e urgência): SIM, em caráter

excepcional quando for possível realizar um exame objetivo.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

2. Limites materiais expressos: Sim. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL

3. Processo legislativo: Sim. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

4. Matéria propriamente dita: Sim. INCONSTITUCIONALIDADE

MATERIAL.

RESOLUÇÕES do PODER LEGISLATIVO

1. Resolução do Congresso Nacional (68, §3º, CF), Resolução da Câmara dos

Deputados (51, CF) ou Resolução do Senado Federal (52, CF): FORMALIZA



Aulas 13 a 16

COMPETÊNCIAS EXCLUSIVAS OU PRIVATIVAS DO PODER

LEGISLATIVO

a) Participação do Presidente da República no processo legislativo, seja

apresentando o projeto de resolução, sancionando ou vetando o projeto,

promulgando e publicando a Resolução? NÃO

b) Promulgação e Publicação:

RESOLUÇÃO DA CÂMARA: PRESIDENTE DA MESA DA CÂMARA

RESOLUÇÃO DO SENADO: PRESIDENTE DA MESA DO SENADO

RESOLUÇÃO DO CONGRESSO: PRESIDENTE DA MESA DO SENADO

(enquanto Presidente da Mesa do Congresso)

DECRETOS LEGISLATIVOS

1. Decreto Legislativo do Congresso Nacional (49, 62, §§3º, 11, CF): FORMALIZA

COMPETÊNCIAS EXCLUSIVAS DO CONGRESSO

a) Participação do Presidente da República no processo legislativo, seja

apresentando o projeto de resolução, sancionando ou vetando o projeto,

promulgando e publicando a Resolução? NÃO

b) Promulgação e Publicação: PRESIDENTE DA MESA DO SENADO (enquanto

Presidente da Mesa do Congresso)

FUNÇÃO DE FISCALIZAÇÃO: TÍPICA DO PODER LEGISLATIVO

1. FISCALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: AS COMISSÕES

PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

58, §3º, da Constituição Federal – “As Comissões Parlamentares de Inquérito, que

terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros

previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos

Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante

requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e

por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério

Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”

1. Requisitos formais para criação: REQUERIMENTO DE 1/3 DOS

MEMBROS DA CASA17

, podendo ser instalada separadamente por cada

uma das Casas (Câmara18

ou Senado) ou em conjunto (CPI Mista)19

17

"O modelo federal de criação e instauração das comissões parlamentares de inquérito constitui

matéria a ser compulsoriamente observada pelas casas legislativas estaduais. A garantia da

instalação da CPI independe de deliberação plenária, seja da Câmara, do Senado ou da

Assembléia Legislativa. Precedentes. Não há razão para a submissão do requerimento de

constituição de CPI a qualquer órgão da Assembléia Legislativa. Os requisitos indispensáveis à

criação das comissões parlamentares de inquérito estão dispostos, estritamente, no artigo 58 da

CB/88.” ADI 3.619, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 1º-8-06, DJ de 20-4-07. 18

"A restrição estabelecida no § 4º do artigo 35 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,

que limita em cinco o número de CPIs em funcionamento simultâneo, está em consonância com os

incisos III e IV do artigo 51 da Constituição Federal, que conferem a essa Casa Legislativa a

prerrogativa de elaborar o seu regimento interno e dispor sobre sua organização. Tais competências



Aulas 13 a 16

são um poder-dever que permite regular o exercício de suas atividades constitucionais." (ADI 1.635,

Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 19-10-00, DJ de 5-3-04) 19

“O Parlamento recebeu dos cidadãos, não só o poder de representação política e a competência

para legislar, mas, também, o mandato para fiscalizar os órgãos e agentes do Estado, respeitados,

nesse processo de fiscalização, os limites materiais e as exigências formais estabelecidas pela

Constituição Federal. - O direito de investigar - que a Constituição da República atribuiu ao

Congresso Nacional e às Casas que o compõem (art. 58, § 3º) - tem, no inquérito parlamentar, o

instrumento mais expressivo de concretização desse relevantíssimo encargo constitucional, que

traduz atribuição inerente à própria essência da instituição parlamentar. - A instauração do inquérito

parlamentar, para viabilizar-se no âmbito das Casas legislativas, está vinculada, unicamente, à

satisfação de três (03) exigências definidas, de modo taxativo, no texto da Carta Política: (1)

subscrição do requerimento de constituição da CPI por, no mínimo, 1/3 dos membros da Casa

legislativa, (2) indicação de fato determinado a ser objeto de apuração e (3) temporariedade da

comissão parlamentar de inquérito. - Preenchidos os requisitos constitucionais (CF, art. 58, § 3º),

impõe-se a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito, que não depende, por isso mesmo, da

vontade aquiescente da maioria legislativa. Atendidas tais exigências (CF, art. 58, § 3º), cumpre, ao

Presidente da Casa legislativa, adotar os procedimentos subseqüentes e necessários à efetiva

instalação da CPI, não lhe cabendo qualquer apreciação de mérito sobre o objeto da investigação

parlamentar, que se revela possível, dado o seu caráter autônomo (RTJ 177/229 - RTJ 180/191-193),

ainda que já instaurados, em torno dos mesmos fatos, inquéritos policiais ou processos judiciais. O

ESTATUTO CONSTITUCIONAL DAS MINORIAS PARLAMENTARES: A PARTICIPAÇÃO

ATIVA, NO CONGRESSO NACIONAL, DOS GRUPOS MINORITÁRIOS, A QUEM ASSISTE O

DIREITO DE FISCALIZAR O EXERCÍCIO DO PODER. - A prerrogativa institucional de

investigar, deferida ao Parlamento (especialmente aos grupos minoritários que atuam no âmbito dos

corpos legislativos), não pode ser comprometida pelo bloco majoritário existente no Congresso

Nacional e que, por efeito de sua intencional recusa em indicar membros para determinada comissão

de inquérito parlamentar (ainda que fundada em razões de estrita conveniência político-partidária),

culmine por frustrar e nulificar, de modo inaceitável e arbitrário, o exercício, pelo Legislativo (e

pelas minorias que o integram), do poder constitucional de fiscalização e de investigação do

comportamento dos órgãos, agentes e instituições do Estado, notadamente daqueles que se

estruturam na esfera orgânica do Poder Executivo. - Existe, no sistema político-jurídico brasileiro,

um verdadeiro estatuto constitucional das minorias parlamentares, cujas prerrogativas - notadamente

aquelas pertinentes ao direito de investigar - devem ser preservadas pelo Poder Judiciário, a quem

incumbe proclamar o alto significado que assume, para o regime democrático, a essencialidade da

proteção jurisdicional a ser dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da prática

republicana das instituições parlamentares. - A norma inscrita no art. 58, § 3º, da Constituição da

República destina-se a ensejar a participação ativa das minorias parlamentares no processo de

investigação legislativa, sem que, para tanto, mostre-se necessária a concordância das agremiações

que compõem a maioria parlamentar. A CONCEPÇÃO DEMOCRÁTICA DO ESTADO DE

DIREITO REFLETE UMA REALIDADE DENSA DE SIGNIFICAÇÃO E PLENA DE

POTENCIALIDADE CONCRETIZADORA DOS DIREITOS E DAS LIBERDADES PÚBLICAS.

- O Estado de Direito, concebido e estruturado em bases democráticas, mais do que simples figura

conceitual ou mera proposição doutrinária, reflete, em nosso sistema jurídico, uma realidade

constitucional densa de significação e plena de potencialidade concretizadora dos direitos e das

liberdades públicas. - A opção do legislador constituinte pela concepção democrática do Estado de

Direito não pode esgotar-se numa simples proclamação retórica. A opção pelo Estado democrático

de direito, por isso mesmo, há de ter conseqüências efetivas no plano de nossa organização política,

na esfera das relações institucionais entre os poderes da República e no âmbito da formulação de

uma teoria das liberdades públicas e do próprio regime democrático. Em uma palavra: ninguém se

sobrepõe, nem mesmo os grupos majoritários, aos princípios superiores consagrados pela

Constituição da República. - O direito de oposição, especialmente aquele reconhecido às minorias

legislativas, para que não se transforme numa promessa constitucional inconseqüente, há de ser

aparelhado com instrumentos de atuação que viabilizem a sua prática efetiva e concreta. - A maioria

legislativa, mediante deliberada inércia de seus líderes na indicação de membros para compor



Aulas 13 a 16

2. Prazo certo: DELIMITADO NA SUA EXTENSÃO20

, HAVENDO A

POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO TAMBÉM POR PRAZO CERTO nos

termos do Regimento Interno, LIMITADA SUA DURAÇÃO À LEGISLATURA

EM QUE FOI INSTAURADA (art. 5º, § 2º, da Lei 1.579/52)

3. Amplitude do seu campo de atuação: FATOS DETERMINADOS, (ii) fatos

definidos e relacionados ao Poder Público, o que não impede a apuração de fatos

conexos ao principal ou o aditamento do objeto inicial da CPI ao longo da

determinada Comissão Parlamentar de Inquérito, não pode frustrar o exercício, pelos grupos

minoritários que atuam no Congresso Nacional, do direito público subjetivo que lhes é assegurado

pelo art. 58, § 3º, da Constituição e que lhes confere a prerrogativa de ver efetivamente instaurada a

investigação parlamentar em torno de fato determinado e por período certo. O CONTROLE

JURISDICIONAL DOS ATOS PARLAMENTARES: POSSIBILIDADE, DESDE QUE HAJA

ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO A DIREITOS E/OU GARANTIAS DE ÍNDOLE

CONSTITUCIONAL. - O Poder Judiciário, quando intervém para assegurar as franquias

constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, desempenha, de maneira

plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República, ainda que essa

atuação institucional se projete na esfera orgânica do Poder Legislativo. - Não obstante o caráter

político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos

legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam as suas atribuições

institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional e

titularizados, ou não, por membros do Congresso Nacional. Questões políticas. Doutrina.

Precedentes. - A ocorrência de desvios jurídico-constitucionais nos quais incida uma Comissão

Parlamentar de Inquérito justifica, plenamente, o exercício, pelo Judiciário, da atividade de controle

jurisdicional sobre eventuais abusos legislativos (RTJ 173/805-810, 806), sem que isso caracterize

situação de ilegítima interferência na esfera orgânica de outro Poder da República. LEGITIMIDADE

PASSIVA "AD CAUSAM" DO PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL - AUTORIDADE

DOTADA DE PODERES PARA VIABILIZAR A COMPOSIÇÃO DAS COMISSÕES

PARLAMENTARES DE INQUÉRITO. - O mandado de segurança há de ser impetrado em face de

órgão ou agente público investido de competência para praticar o ato cuja implementação se busca. -

Incumbe, em conseqüência, não aos Líderes partidários, mas, sim, ao Presidente da Casa Legislativa

(o Senado Federal, no caso), em sua condição de órgão dirigente da respectiva Mesa, o poder de

viabilizar a composição e a organização das comissões parlamentares de inquérito. (MS 24831-DF.

Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 22.6.2005. Tribunal Pleno. DJ 4.8.2006. p. 00026).

O Tribunal, por maioria, rejeitou as questões preliminares suscitadas neste processo, inclusive

aquela proposta pelo Senhor Ministro Eros Grau. Prosseguindo no julgamento, e também por

votação majoritária, o Tribunal concedeu o mandado de segurança, nos termos do voto do relator,

para assegurar, à parte impetrante, o direito à efetiva composição da Comissão Parlamentar de

Inquérito, de que trata o Requerimento nº 245/2004, devendo, o Senhor Presidente do Senado,

mediante aplicação analógica do art. 28, § 1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, c/c o

art. 85, caput, do Regimento Interno do Senado Federal, proceder, ele próprio, à designação dos

nomes faltantes dos Senadores que irão compor esse órgão de investigação legislativa, observado,

ainda, o disposto no § 1º do art. 58 da Constituição da República, vencido o Senhor Ministro Eros

Grau. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. 20

“O estatuto regimental em questão dispõe, em seu art. 35, § 3º, que ‘A Comissão (...) terá o prazo

de cento e vinte dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário, para conclusão

de seus trabalhos’. Isso significa, portanto, que eventual omissão do requerimento de criação de CPI

será suprida, de pleno direito, pelo que prescreve a norma regimental em causa, pois esta — dando

concreção à finalidade da regra inscrita no § 3º do art. 58 da Constituição — estabelece, desde logo,

o prazo de duração dos trabalhos da Comissão encarregada da investigação parlamentar.” (MS

26.441-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 29-3-07, DJ de 9-4-07).



Aulas 13 a 16

investigação, (iii) o objeto da investigação tem de se relacionar com a competência

legislativa ou fiscalizatória do Congresso não podendo adentrar na análise dos

negócios privados Quando não estejam ligados com a gestão da coisa pública, (iv)

respeito ao princípio federativo e às competências dos Poderes Legislativos locais.

4. Limites de seu poder investigatório: (i) poder de investigação é sinônimo de

“poder de instrução processual penal” respeitando os mesmos limites constitucionais

impostos ao Poder Judiciário (necessária fundamentação (exposição dos motivos de

fato e de direito) de suas decisões (93, IX e X, CF), respeito ao sigilo de determinadas

informações).

5. PODERES – O QUE A CPI PODE FAZER:

(a) (5º, X, CF) QUEBRAR SIGILO BANCÁRIO, FISCAL E TELEFÔNICO

(b) INTIMAR E OUVIR INVESTIGADOS E TESTEMUNHAS21

,

DETERMINAR CONDUÇÃO COERCITIVA, SE NECESSÁRIO,

RESPEITADO O DIREITO AO SILÊNCIO (privilégio contra a auto-

incriminação) e o SIGILO PROFISSIONAL, SOMENTE SENDO OBRIGADOS

A RESPONDER SOBRE FATOS RELACIONADOS COM A INVESTIGAÇÃO

PARLAMENTAR22

(c) DETERMINAR A PRODUÇÃO DE PROVAS LÍCITAS: PERÍCIAS,

REQUISIÇÃO DE DOCUMENTOS, entre outras.

(d) BUSCA E APREENSÃO (desde que não seja domiciliar) E BUSCA

PESSOAL (são medidas cautelares), PRISÃO EM FLAGRANTE

21

“Comissão Parlamentar de Inquérito: intimação de indígena para prestar depoimento na condição

de testemunha, fora do seu habitat: violação às normas constitucionais que conferem proteção

específica aos povos indígenas (CF, arts. 215, 216 e 231). A convocação de um índio para prestar

depoimento em local diverso de suas terras constrange a sua liberdade de locomoção, na medida em

que é vedada pela Constituição da República a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo

exceções nela previstas (CF/88, artigo 231, § 5º). A tutela constitucional do grupo indígena, que visa

a proteger, além da posse e do usufruto das terras originariamente dos índios, a respectiva identidade

cultural, estende-se ao indivíduo que o compõe, quanto à remoção de suas terras, que é sempre ato de

opção, de vontade própria, não podendo se apresentar como imposição, salvo hipóteses excepcionais.

Ademais, o depoimento do índio, que não incorporou ou compreende as práticas e modos de

existência comuns ao ‘homem branco’ pode ocasionar o cometimento pelo silvícola de ato ilícito,

passível de comprometimento do seu status libertatis. Donde a necessidade de adoção de cautelas

tendentes a assegurar que não haja agressão aos seus usos, costumes e tradições.” (HC 80.240, Rel.

Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 20- 6-01, DJ de 14-10-05). 22

“De tal garantia decorrem, para a pessoa objeto de investigação, e, até, para testemunha, os

seguintes direitos: a) manter silêncio diante de perguntas cuja resposta possa implicar auto-

incriminação; b) não ser presa em flagrante por exercício dessa prerrogativa constitucional, sob

pretexto da prática de crime de desobediência (art. 330 do Código Penal), nem tampouco de falso

testemunho (art. 342 do mesmo Código); e c) não ter o silêncio interpretado em seu desfavor." HC

84.214-MC, Rel. Min. Cezar Peluso, decisão monocrática, julgamento em 23-4-04, DJ de 29-4-04.



Aulas 13 a 16

(e) NÃO ESTÁ SUJEITA À OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO

CONTRADITÓRIO, DADA A NATUREZA INQUISITÓRIA DA

INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR23

6. O QUE A CPI NÃO PODE FAZER

(a) NÃO tem o PODER GERAL DE CAUTELA. Exemplos: não pode

DECRETAR INDISPONIBILIDADE DE BENS, PROIBIÇÃO DE SE

AUSENTAR DO PAÍS OU DA COMARCA, ARRESTO, SEQÜESTRO,

HIPOTECA JUDICIÁRIA, PRISÃO PREVENTIVA, entre outras.

(b) IMPEDIR A TESTEMUNHA OU O INVESTIGADO DE SE COMUNICAR

COM O SEU ADVOGADO DURANTE O DEPOIMENTO

(c) (5º, LXI, CF) DETERMINAR PRISÃO (SALVO PRISÃO EM

FLAGRANTE)

(d) (5º, XI, CF)

DETERMINAR MEDIDA QUE IMPLIQUE INVASÃO

DOMICILIAR

(e) (5º, XII, CF) DETERMINAR INTERCEPTAÇÃO TELEFÔNICA

(QUEBRA DO SIGILO DA COMUNICAÇÃO TELEFÔNICA)

(f) (2º, CF) INTIMAR OU DETERMINAR CONDUÇÃO COERCITIVA DE

MAGISTRADOS PARA PRESTAREM DEPOIMENTO SOBRE ATOS

PRATICADOS NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO JURISDICIONAL

(g) (231, §5º, CF) INTIMAR OU DETERMINAR CONDUÇÃO COERCITIVA

DE INDÍGENAS PARA PRESTAREM DEPOIMENTO FORA DE SUAS

TERRAS

(h) QUEBRAR O SIGILO JUDICIAL

(i) SUBMETER TESTEMUNHAS OU INVESTIGADOS A TRATAMENTO

DESUMANO OU DEGRADANTE24

23

"No que concerne à alegada violação da garantia de contraditório e ampla defesa (fls. 15), não

parece relevante, por ora, a indicação de ter sido negada qualquer possibilidade de defesa à

impetrante em contraposição ao acolhimento de declarações de ‘pessoa de credibilidade duvidosa’.

Também considero que esse fundamento não basta para a concessão da liminar. É que a própria

natureza do inquérito parlamentar, semelhante ao inquérito policial, afasta o contraditório como

requisito de validade do procedimento (a respeito, cf. HC 73.271, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira

Turma, julgamento em 19-3-06)." (MS 25.508-MC, Min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática,

julgamento em 15-9-05, DJ de 23-9-05) 24

“Dessa forma, estará agindo no mínimo autoritariamente quem, participando de uma CPI, negar o

direito ao silêncio à pessoa que possa ser responsabilizada ao final da investigação. Em seu

interrogatório, o indiciado terá que ser tratado sem agressividade, truculência ou deboche, por quem



Aulas 13 a 16

7. Possibilidade de controle judicial dos atos das CPIs: SIM, INERENTE AO

MECANISMO DE FREIOS E CONTRAPESOS.

Súmula 397 do Supremo Tribunal Federal: O poder de polícia da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependências,

compreende, consoante o Regimento, a prisão em flagrante do acusado e a

realização do inquérito.

FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: OS TRIBUNAIS DE

CONTAS (70, CF)

a. Conceito: controle externo – controle das contas públicas sob o aspecto

contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial

b. Poder controlador e poderes controlados: Congresso Nacional (controlador)

com o auxílio dos Tribunais de Contas, Controlados: Poderes Executivo (toda a

Administração Pública direta e indireta) e Judiciário e todos os particulares

responsáveis pela gestão do patrimônio público.

c. Princípios constitucionais aplicáveis ao controle externo: legalidade,

legitimidade, economicidade, além daqueles previstos no art. 37, caput:

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência

ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS: IMUNIDADES PARLAMENTARES

1. INVIOLABILIDADE OU IMUNIDADE MATERIAL25

: (53, caput, CF) –

“Os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de

suas opiniões, palavras e votos”.

(a) Causa excludente penal e civil da ilicitude do fato:

“A inviolabilidade parlamentar elide não apenas a criminalidade ou a

imputabilidade criminal do parlamentar, mas também a sua responsabilidade civil

por danos oriundos da manifestação coberta pela imunidade ou pela divulgação

dela: é conclusão assente, na doutrina nacional e estrangeira, por quantos se tem

ocupado especificamente do tema.”26

o interroga diante da imprensa e sob holofotes, já que a exorbitância da função de interrogar está

coibida pelo art. 5º, III, da Constituição Federal, que prevê que 'ninguém será submetido a tortura

nem a tratamento desumano ou degradante'. Aquele que, numa CPI, ao ser interrogado, for

injustamente atingido em sua honra ou imagem, poderá pleitear judicialmente indenização por danos

morais ou materiais, neste último caso, se tiver sofrido prejuízo financeiro em decorrência de sua

exposição pública, tudo com suporte no disposto na Constituição Federal, em seu art. 5º, X.” (MS

25.617-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 24-10-05, DJ de 3-11-

05). 25

Informativo do STF n. 232, Relator: Ministro Celso de Mello, RE 210.917-RJ. 26

Informativo do STF n. 118. RE 210.917-RJ. Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. DJU 18.6.01.



Aulas 13 a 16

(b) Palavras, opiniões e votos que guardem pertinência temática com o exercício

do mandato legislativo – ATOS FUNCIONAIS “A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF,

art. 53, caput), que representa um instrumento vital destinado a viabilizar o

exercício independente do mandato representativo, somente protege o membro do

Congresso Nacional, qualquer que seja o âmbito espacial ("locus") em que este

exerça a liberdade de opinião - ainda que fora do recinto da própria Casa

legislativa -, desde que as suas manifestações guardem conexão com o

desempenho da função legislativa (prática "in officio") ou tenham sido

proferidas em razão dela (prática "propter officium"), não obstante a

superveniente promulgação da EC 35/2001, que não ampliou, em sede penal, a

abrangência tutelar da cláusula de inviolabilidade. - A prerrogativa indisponível

da imunidade material - que constitui garantia inerente ao desempenho da função

parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem

pessoal) - não se estende a palavras, nem a manifestações do congressista, que

nenhuma relação tenham com o exercício do mandato legislativo. - É que a

cláusula constitucional da inviolabilidade (CF, art. 53, caput), para legitimamente

proteger o parlamentar, supõe que exista o necessário nexo de implicação

recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática

inerente ao ofício congressional, de outro.”27

(c) Dentro ou fora do recinto parlamentar

(d) Alcança a publicidade pela imprensa do fato acobertado pela imunidade

(exemplo: entrevistas concedidas por parlamentares à imprensa a respeito de

investigações em curso em CPI);

“Nesse quadro é indiscutível que a compreensão da publicidade no âmbito da

imunidade real há de acompanhar o alargamento do domínio da inviolabilidade,

de modo a proteger não apenas a divulgação de atos do estrito exercício do

mandato, quais os discursos parlamentares, mas também aos atos que o excedam,

mas que se tenham como relacionados à atividade ou à condição de congressista

do agente e, por isso, também cobertos pela franquia constitucional.” Informativo

do STF n. 118. RE 210.917-RJ. Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. DJU

18.6.01.

(e) Não afasta a responsabilidade disciplinar pelos excessos – “quebra de decoro

parlamentar” (55, II, CF)

(f) eficácia temporal permanente ou absoluta: COMEÇA COM A POSSE E

MESMO DEPOIS DE EXPIRADO O MANDATO, NÃO PODE SER

PROCESSADO POR OPINIÕES, PALAVRAS E VOTOS PROFERIDAS NA

FUNÇÃO PARLAMENTAR OU EM RAZÃO DELA

27

Informativo do STF n. 275. Inquérito 617-RR. Relator: Ministro Celso de Mello.



Aulas 13 a 16

2. IMUNIDADE FORMAL (53, §2º a 5º): (a) imunidade em relação à prisão, (b)

imunidade processual: em relação ao processo penal tratando-se de crimes

ocorridos após a diplomação

a) Imunidade em relação à prisão (53, §2º) – “Desde a expedição do diploma, os

membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em fragrante de

crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro

horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva

sobre a prisão”.

(a.1) Abrangência: prisão penal e prisão civil, (a.2) Termo inicial: desde a

diplomação, (a.3) Votação ostensiva e nominal: para deliberação sobre a

manutenção ou não da prisão, sempre por maioria absoluta dos membros da

Casa

“A garantia jurídico-institucional da imunidade parlamentar formal não

obsta, observado o due process of law, a execução de penas privativas de

liberdade definitivamente impostas aos membros do Congresso Nacional.”

Supremo Tribunal Federal. RTJ 70/607.

b) Imunidade em relação ao processo penal somente nos crimes ocorridos após a

diplomação (53, §3º) – “Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por

crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à

Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto

da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da

ação.”

(b.1) Termo inicial e final – eficácia temporal limitada – da diplomação até o

término do mandato

(b.2) Requisitos para a sustação:

(1) Momento da prática do crime: crime praticado depois da diplomação

(2)Termos para sustação do processo exclusivamente criminal: ação penal desde

que já tenha sido recebida a denúncia e antes da decisão final

(3) Pessoa competente para requerer a instauração do processo de sustação:

partido político com representação na Casa

(4) Quórum qualificado para a sustação: maioria absoluta

(5) Prazo para o exercício da competência de sustação: 45 dias, a contar do

recebimento do pedido pela Mesa Diretora, prazo improrrogável

5. Prerrogativa de foro (53, §1º) – “Os deputados e senadores, desde a expedição

do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal

Federal”

(a) Abrangência: “crimes comuns”: engloba crimes de competência da justiça

estadual, federal, eleitoral, militar e contravenções penais.



Aulas 13 a 16

(b) Prerrogativa de foro e co-réu que não tenha prerrogativa de foro:

b.1 em se tratando de crimes que não sejam dolosos contra a vida: Súmula 704

do Supremo Tribunal Federal: “Não viola as garantias do juiz natural, da ampla

defesa e do devido processo legal a atração por continência ou conexão do processo

do co-réu ao foro por prerrogativa de função de um dos denunciados.” – prevalece

a competência do STF.

b.2 em se tratando de crimes dolosos contra a vida: o cidadão será julgado pelo

Tribunal do Júri.

6. Parlamentar licenciado (56, I e II) continua no gozo das imunidades? NÃO.

6a. Parlamentar licenciado continua no gozo da prerrogativa de função? SIM

“Imunidade parlamentar formal e foro por prerrogativa de função: o

afastamento do Deputado ou Senador do exercício do mandato, para investir-

se nos cargos permitidos pela Constituição (art. 56, I) suspende-lhes a

imunidade formal (cf. Inq. 104, 26.08.81, RTJ 99/477, que cancelou a Súmula

4), mas não o foro por prerrogativa de função (Inq. 780, 02.09.93, RTJ

153/503).”28

6b. O Suplente goza de imunidade (material e formal) e prerrogativa de foro?

NÃO

7. Não podem ser obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou

prestadas em razão do mandato (53, §6º, CF)

8. Imunidade em relação à incorporação às Forças Armadas (53, §7º, CF) – a

incorporação, mesmo em tempo de paz, e ainda que militares, depende de licença da

respectiva Casa

9. Suspensão das imunidades no estado de sítio: 53, §8º, CF - “As imunidades dos

deputados ou senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser

suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos

casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam

incompatíveis com a execução da medida.”

10. INCOMPATIBILIDADES (54, CF)

11. PROCESSO DE PERDA DO MANDATO:

(a) EXTINÇÃO: COMPETÊNCIA VINCULADA, ATO DECLARATÓRIO,

MESA DA CASA pode agir de ofício ou provocada por qualquer de seus

membros ou partido político representado no Congresso Nacional,

ASSEGURADA A AMPLA DEFESA

28

Supremo Tribunal Federal. Inquérito (Questão de Ordem) n. 1070/TO. Relator: Ministro

Sepúlveda Pertence. Julgamento: 6.9.01. DJU 11.10.01.



Aulas 13 a 16

1. Hipóteses de extinção (55, III a V): (que deixar de comparecer, em cada sessão

legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo

licença ou missão por esta autorizada; que perder ou tiver suspensos os direitos

políticos29

; quando o decretar a justiça eleitoral nos casos previstos nesta

Constituição)

(b) CASSAÇÃO: COMPETÊNCIA DISCRICIONÁRIA, POLÍTICA, ATO

CONSTITUTIVO, DECISÃO DA CÂMARA OU DO SENADO, VOTO

SECRETO, MAIORIA ABSOLUTA, não pode agir de ofício, DEPENDE DE

PROVOCAÇÃO da Mesa ou de partido político representado no Congresso

Nacional, ASSEGURADA A AMPLA DEFESA

2. Hipóteses de cassação (55, I, II e VI): (que infringir qualquer das proibições

estabelecidas no artigo anterior, cujo procedimento for declarado incompatível com

o decoro parlamentar, que sofrer condenação criminal em sentença transitada em

julgado) (Lei Complementar 64/90, art. 1, inc. I, alínea b)

12. HIPÓTESES QUE NÃO CARACTERIZAM PERDA DO MANDATO (56,

CF)

13. DEPUTADOS ESTADUAIS e DISTRITAIS: 27, §1º, CF

a) Gozam de imunidade material e formal? SIM

b) Prerrogativa de foro (implícita na Constituição Federal decorrente do

princípio da simetria):

1. crimes de competência da Justiça Estadual: TRIBUNAL DE JUSTIÇA

2. crimes de competência da Justiça Federal: TRIBUNAL REGIONAL

FEDERAL

3. crimes eleitorais: TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL

(A Súmula 3 do STF – “A imunidade concedida a deputados estaduais é restrita à

justiça do Estado” - foi cancelada.)

14. VEREADORES (29, VIII e IX, CF)

a) Gozam de imunidade material? SIM, NOS LIMITES DA CIRCUNSCRIÇÃO

DO MUNICÍPIO

b) Gozam de imunidade formal: NÃO

c) Gozam de prerrogativa de foro? (Súmula 721 do STF: “A competência

constitucional do Tribunal do Júri prevalece sobre o foro por prerrogativa de função

estabelecido exclusivamente pela Constituição Estadual”) SIM, SE HOUVER

EXPRESSA PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E É RESTRITA

AOS CRIMES DE CONTRAVENÇÕES PENAIS DE COMPETÊNCIA DA

JUSTIÇA ESTADUAL.

29

Hipóteses de perda de direitos políticos (15, I e IV, CF): cancelamento da naturalização por

sentença transitada em julgado e recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação

alternativa, nos termos do art. 5º, VIII, da CF. Hipóteses de suspensão de direitos políticos

abrangidas pelo art. 55, IV, da CF: incapacidade civil absoluta e improbidade administrativa.



Aulas 13 a 16

1. crimes comuns de competência da justiça estadual que não sejam dolosos

contra a vida? SIM, SE HOUVER PREVISÃO EXPRESSA NA

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

2. crimes comuns de competência da justiça estadual que sejam dolosos contra a

vida? NÃO, SEMPRE SERÃO JULGADOS PELO TRIBUNAL DO JURI

2. crimes de competência da justiça federal? NÃO

3. crimes eleitorais? NÃO

15. DETENTOR DE MANDATO ELETIVO É SERVIDOR PÚBLICO (art. 38,

CF)

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DIREITO CONSTITUCIONAL AUDITOR FISCAL DO TRABALHO ...docs.aprovaconcursos.com.br/aprova/materias_adicionais/19571/73293/... · Professora de Direito Constitucional da FEMPAR (Fundação