ESCOLA SUPERIOR AGRÁRIA DE COIMBRA

MESTRADO EM GESTÃO AMBIENTAL

Apontamentos de Economia Ambiental

Avaliação de bens ambientais

Maria Isabel Ribeiro Dinis

Ano Lectivo 2009-2010

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Índice

1. Introdução.................................................................................................................2

2. O contexto da avaliação económica do meio ambiente ............................................3

2.1. Valor económico total .........................................................................................3

2.2. A análise custo-benefício ...................................................................................4

2.2.1. Fundamentos da análise..............................................................................4

2.2.2. Limites da análise custo-benefício ...............................................................6

2.2.3. Taxa de desconto ........................................................................................7

2.2.4. Métodos alternativos.................................................................................. 10

3. Principais métodos de avaliação de custos e benefícios ambientais....................... 13

3.1. Métodos observados/directos........................................................................... 14

3.2. Métodos observados/indirectos ........................................................................ 14

3.3. Métodos hipotéticos/indirectos ......................................................................... 17

3.4. Métodos hipotéticos/directos ............................................................................ 18

3.5. Outros métodos................................................................................................ 21

Bibliografia citada ....................................................................................................... 23

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1. Introdução

A avaliação de bens ambientais tem-se expandido rapidamente nos últimos 30 anos,

tendo como principal motivação a contabilização dos impactes ambientais nas análises

custo-benefício. Só assim, consideram os economistas, será possível aos políticos

decidirem se um projecto ou política é socialmente desejável. Paralelamente, a

necessidade de compensar as vítimas de danos ambientais causados pela actividade

económica, tem também contribuído para o crescente interesse sobre esta matéria.

Apesar disso, a avaliação de bens ambientais está longe de ser um campo de estudo

pacífico. Fora do campo da economia há forte resistência à atribuição de preços a

bens ambientais e, mesmo dentro da Economia, embora se considere de uma forma

genérica que é importante proceder a essa avaliação, a forma de o fazer é também

motivo de controvérsia.

Com este trabalho, pretende-se apresentar uma perspectiva dos principais aspectos

relacionados com a avaliação do meio ambiente, usando sobretudo a óptica da

corrente económica dominante mas chamando a atenção para visões alternativas,

sempre que tal for considerado pertinente. A primeira parte centrar-se-á sobretudo na

discussão da análise custo-benefício, enquanto principal via para a avaliação

económica do meio ambiente e a segunda na caracterização genérica dos principais

métodos de determinação do valor que lhe estão associadas. Salientam-se ainda as

limitações que, de uma forma geral, são apontadas a esta metodologia e apresentam-

se algumas alternativas que têm vindo a ser desenvolvidas pelos seus opositores.

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2. O contexto da avaliação económica do meio ambiente

2.1. Valor económico total

Em termos de concepção, o valor económico total de um recurso ambiental consiste

no conjunto dos valores de uso e de não uso que lhe são reconhecidos,

correspondendo o valor de uso ao valor resultante da utilização real desse recurso e o

valor de não uso a todo o valor que não esteja associado a qualquer tipo de utilização,

actual ou futuro (Pearce e Moran, 1997). Relativamente aos tipos de custos que

devem compor cada uma das categorias atrás referidas não existe consenso, pelo que

se adoptará a classificação de Pearce e Moran (1997), por ser a mais completa e a

que melhor descreve os diferentes valores que podem ser atribuídos aos bens

ambientais1.

Assim, o valor de uso pode ser dividido em valores de uso directo e indirecto e valor

de opção. Os primeiros resultam do uso actual e efectivo do recurso, quer por via do

consumo de bens e serviços quer pela obtenção de benefícios funcionais indirectos, e

o segundo corresponde à disponibilidade do indivíduo em pagar para salvaguardar a

possibilidade de uma utilização futura do bem.

Os valores de opção têm que ter em atenção a aversão dos humanos ao risco (ou

seja, o risco de o recurso já não estar disponível para uma eventual procura futura) e a

assimetria entre preservação e alguns tipos de uso (preservação no presente permite

a utilização no futuro enquanto o uso actual elimina a preservação como opção futura).

Assim, os valores de opção deverão ter em conta a aversão ao risco e a

irreversibilidade de algumas formas de desenvolvimento (Randall, 1988).

Associado à ideia de valor de opção, está o conceito, usado por alguns autores, de

valor de quasi-opção, o qual resulta do comportamento racional dos agentes face a

uma incerteza forte, consistindo esse comportamento em aumentar a flexibilidade

intertemporal da decisão, para que seja possível obter mais informação que sustente a

adopção da estratégia mais adequada. Como afirma Vercelli (1994), citado por

Faucheux e Noël (1995), sempre que existe uma incerteza associada à possibilidade

1 Esta classificação segue de perto as que são propostas por outros autores, como é o caso de

Randall (1987).

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de existência de consequências irreversíveis, a preservação de um bem ambiental

pode ser justificada pelo seu valor de quasi-opção. Isto quer dizer que, a preservação

desse bem ambiental permite conservar a possibilidade de explorar a informação

sobre outras alternativas possíveis. Ou seja, a escolha de preservar hoje pode dar-nos

tempo de aprender mais para que possamos pôr em prática estratégias muito mais

proveitosas no futuro.

Por seu lado, os valores de não uso são normalmente divididos entre valor de legado

e valor de existência. O valor de existência deriva simplesmente do conhecimento de

que o bem existe, estando completamente desligado de qualquer possibilidade de uso,

quer actual quer futura. Como afirma Randall (1988), se houver quem retire satisfação

do facto de saber que um ecossistema existe no seu estado natural, o valor de

existência resultante é um valor tão real como qualquer outro valor económico.

O valor de legado representa o valor atribuído a um bem ambiental em consideração

pelo uso que dele possam vir a fazer as gerações futuras ou do valor de existência

que estas lhe possam vir a reconhecer.

Em suma, o valor económico total de qualquer bem será dado pelo somatório de todos

estes valores: valor de uso, valor de opção, valor de existência e valor de legado.

É importante referir mais uma vez que esta classificação não é unânime. Continuam a

existir clivagens entre escolas do pensamento económico resultantes de desacordos

fundamentais relativamente às teorias do valor. As tensões que existem entre a

economia ecológica e a economia ambiental e dos recursos naturais de matriz

neoclássica são disso exemplo. As teorias do valor no seio da economia ecológica

afastam-se da teoria neoclássica dos preços devido à perspectiva biofísica que aquela

pretende incorporar. Em particular, uma teoria do valor que integre a energia tem sido

frequentemente proposta como adequada à perspectiva da economia ecológica

(Patterson, 1998: 107).

2.2. A análise custo-benefício

2.2.1. Fundamentos da análise

A análise custo-benefício constitui a vertente aplicada da moderna economia do bem-

estar e assenta em dois pressupostos fundamentais. O primeiro é o princípio da

soberania do consumidor, o qual reconhece que o consumidor é o juiz por excelência

daquilo que é melhor para si próprio, ou seja, das escolhas que lhe garantem mais

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utilidade e o segundo é a ênfase colocada na eficiência e não na questão da

distribuição.

Os economistas argumentam que a análise custo benefício informa os políticos sobre

se um projecto ou política é socialmente desejável. Este argumento baseia-se na

ligação entre a análise custo benefício e a teoria económica neoclássica do bem-estar.

No seio da economia do bem-estar, o princípio de Pareto tem sido bem aceite como

um critério para estabelecer se determinada afectação de um recurso melhora ou piora

o bem-estar social. O princípio de Pareto afirma que se pelo menos uma pessoa na

sociedade se sente melhor em resultado de uma mudança e ninguém se sente pior,

então a alteração melhora o bem-estar social.

Contudo, muito poucos projectos/políticas não têm custos, por isso o princípio

alternativo proposto separadamente por Kaldor e Hicks parece ser mais útil: um

projecto melhora o bem-estar social se os ganhadores puderem compensar os

perdedores e, mesmo assim, continuarem melhor do que estavam. Note-se que este

critério, conhecido como critério de melhoria potencial de Pareto, implica duas coisas:

(i) que os ganhos sejam comparáveis às perdas, ou seja, que sejam ambos expressos

na mesma unidade; e (ii) que as perdas sejam compensáveis. Ambos os pressupostos

causam problemas em aplicações ambientais da análise custo benefício. Contudo isto

não implica que os perdedores sejam realmente compensados pelas perdas, apenas

que poderiam ser.

Este critério, embora criticado, tem tido uma forte aceitação no seio da economia

aplicada (Mitchell e Carson, 1989, p.22). Segundo ele, um projecto que afecta o

ambiente de forma adversa deve realizar-se se ECCB dd ≥− , em que Bd e Cd são,

respectivamente, os benefícios e os custos não ambientais (ambos descontados) e EC

é o custo ambiental ou externo (descontado), resultante das perdas de utilidade

sofridas pelos indivíduos e que podem ser expressas em termos monetários.

Um valor líquido actualizado positivo é assumido como sendo equivalente à satisfação

do critério de Kaldor-Hicks. Assume-se ainda que os ganhos e as perdas de todos os

indivíduos têm o mesmo peso na função de bem-estar social e que há a possibilidade

de se transferirem ganhos e perdas através do tempo ou, por outras palavras, que os

perdedores das gerações seguintes podem ser compensados pelos ganhadores das

gerações anteriores. A possibilidade de se substituírem alterações de utilidade ao

longo o tempo, sob a forma de desconto, é um aspecto chave da análise custo

benefício e, alguns dirão, a sua fraqueza chave (Hanley, 1999: 825).

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2.2.2. Limites da análise custo-benefício

A aplicação da análise custo-benefício à gestão ambiental depara com alguns

problemas que a economia standard tem tentado resolver através do desenvolvimento

de métodos apropriados de determinação de custos e benefícios ambientais. De entre

esses problemas, ligados sobretudo à incerteza, podem-se destacar (Hanley, 1999:

828 e Lumley, 1997:72): (i) como atribuir um valor monetário a recursos ambientais,

tais como a vida selvagem ou a água potável; (ii) como lidar com alterações

irreversíveis na qualidade ambiental; (iii) como incorporar a complexidade dos

ecossistemas; e (iv) que taxa de desconto escolher.

Além disso a preocupação com a questão da eficiência, tão cara à análise custo-

benefício, tem vindo a perder algum terreno político face à questão da distribuição do

rendimento e da equidade, pondo em causa os pressupostos em que aquela se

baseia.

No entanto, as críticas mais fundamentais a esta metodologia surgem fora das

principais correntes económicas. Blamey e Common (1999: 810-811) consideram que,

se for assumido que os indivíduos têm realmente preferências em relação a bens

ordinários e atributos ambientais, persistem duas classes de objecções de natureza

ética a este procedimento. A primeira, rejeita a soberania do consumidor,

argumentando que as preferências individuais são um guia pobre para os interesses

humanos individuais. Seguindo Penz (1986), os autores distinguem quatro

argumentos: i) os indivíduos podem não estar adequadamente informados acerca das

consequências que cada alternativa tem para eles próprios; ii) os indivíduos podem

não ser suficientemente deliberativos a avaliar as consequências das diferentes

alternativas; iii) os indivíduos podem ter pouco auto-conhecimento, no sentido de que

não conseguem relacionar as consequências de cada alternativa com as suas

preferências; iv) as preferências dos indivíduos podem não reflectir os seus

verdadeiros interesses em resultado dos processos de socialização e da publicidade.

Uma segunda classe de argumentos é que as preocupações éticas não se devem

restringir aos humanos. Os animais e as plantas (e nalgumas versões, entidades não

vivas) devem ter um estatuto ético. Booth (1994) argumenta que a análise custo-

benefício não pode ser legitimamente aplicada quando entidades naturais não-

humanas são tidas como moralmente relevantes, e que o princípio ético correcto para

a tomada de decisão numa perspectiva social é que: a destruição do ambiente natural

não deve ser levada a cabo a não ser que seja absolutamente necessário para manter

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o rendimento real de todos os seres humanos a um nível compatível com uma vida

humana decente.

2.2.3. Taxa de desconto

Dada a natureza de longo prazo de muitos custos e benefícios ambientais (tais como

os custos do aquecimento global, os benefícios da instalação de florestas, ou a perda

irreversível de espécies), o tempo desempenha um papel primordial na análise custo-

benefício de projectos com impactes ambientais. Para incorporar a questão do tempo,

é prática comum em economia determinar o valor presente dos ganhos e perdas

futuros, através da sua actualização. Só assim, se podem comparar custos e

benefícios que ocorrem em diferentes momentos do tempo.

Os indivíduos aplicam em muitas situações procedimentos intuitivos de desconto que

têm implícitas as suas taxas de desconto, as quais são, no entanto, muito difíceis de

identificar. A teoria económica standard é normalmente interpretada como sustentando

que os juros pagos pelos empréstimos contraídos pelos indivíduos podem ser usados

como uma sombra das suas preferências temporais e que os indivíduos têm uma

única e invariável taxa de desconto em cada momento.

O procedimento de desconto baseia-se em dois pressupostos distintos que,

cumulativamente, levam à existência de taxas de desconto positivas. Por um lado,

admite-se que, por razões diversas, os agentes económicos preferem obter os seus

benefícios no presente e não mais tarde. De entre elas, Pearce e Turner (1990)

destacam a impaciência dos agentes e o previsível decréscimo da utilidade marginal

do consumo, como resultado do esperado enriquecimento das sociedades ao longo do

tempo. Faucheux e Noël (1995) acrescentam ainda a incerteza a respeito do futuro e o

risco de morrer num horizonte temporal mais ou menos próximo.

Por outro lado, os capitais quando investidos, geram rendimentos no futuro que tornam

possível a obtenção de níveis de consumo superiores aos que permitiriam se fossem

consumidos no presente. A taxa de desconto representa, neste caso, o custo de

oportunidade do capital.

À partida, tendo em conta que os custos e os benefícios das decisões em matéria

ambiental se podem fazer sentir por períodos longos e mesmo atravessar diferentes

gerações, a actualização pareceria uma técnica adequada à homogeneização do

cálculo económico. No entanto, a utilização da taxa de desconto em matéria

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ambiental, especialmente de taxas de desconto elevadas, tem levantado grande

controvérsia

Para começar, Pearce e Turner (1990) põem em causa o pressuposto da impaciência

dos agentes como forma de justificar a actualização, argumentando que esta pode

levar a decisões que não maximizam o bem-estar no longo prazo. Em relação à

utilidade marginal do consumo, não é claro para os autores que a sua tendência seja

de decréscimo, já que subsistem questões teóricas por resolver em torno da

comparação de utilidades ao longo do tempo e que, por outro lado, é discutível que o

nível de consumo continue a aumentar indefinidamente, uma vez que a utilização de

taxas de desconto elevadas pode levar à degradação dos recursos naturais e,

portanto, a uma diminuição no consumo per capita.

Contudo, as objecções mais importantes prendem-se com o efeito discriminatório

deste procedimento sobre as gerações futuras, uma vez que desencoraja a adopção

de políticas de protecção do ambiente cujos efeitos só se façam sentir num futuro

longínquo, incentiva a sobre-exploração dos recursos naturais e, finalmente,

desvaloriza os prejuízos futuros sobre o ambiente e as despesas que tenham que vir a

ser feitas na sua recuperação (Pearce e Turner, 1990; Faucheux e Noël, 1995).

Este aspecto é ainda mais relevante quando se trata de perdas irreversíveis como é o

caso da extinção de espécies ou de ecossistemas. Por exemplo, Randall (1988)

considera que a actualização, embora seja razoável quando se analisam

investimentos alternativos cuja duração não ultrapassa mais de uma geração, é

inaceitável no caso da biodiversidade, porque permite que a sua destruição a longo

prazo seja compensada com benefícios presentes relativamente triviais.

Lumley (1997: 73) defende mesmo a adopção de uma perspectiva diferente da

actualização, que permita a introdução de considerações éticas, para ajudar a

assegurar que as consequências futuras das actividades presentes sejam melhor

inseridas nas grelhas de decisão. Acrescenta ainda que, se os governos actuam

realmente para o bem de todos os indivíduos na sociedade quanto tomam decisões

sobre os recursos ambientais, podem decidir também na base da ética e não apenas

das finanças Lumley (1997, 80).

Hanley (1999) é de opinião que a taxa de desconto social para efeitos ambientais pode

ser mais baixa do que as taxas privadas devido ao peso que os indivíduos dão à

cidadania e que lhes motiva preocupações a respeito do ambiente. Os indivíduos

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podem ter taxas de preferência mais baixas no seu papel de cidadãos quando

comparadas com o seu papel como consumidores.

No entanto, a adopção de uma taxa de desconto inferior à taxa do mercado (ou igual a

zero, como sustentam alguns ambientalistas), levanta também um conjunto de

questões. A primeira é que, muitas vezes, quando se fala em diminuição da taxa de

desconto para bens ambientais, está-se a assumir que ela se manteria elevada para

os bens de consumo. Para Pearce e Turner (1990) não faz sentido utilizar diferentes

taxas de desconto em diferentes tipos de projectos, uma vez que o custo de

oportunidade do capital é o mesmo para toda a economia. Por outro lado, argumentam

que não se observa uma relação unívoca entre a taxa de desconto e a degradação

ambiental. Admitindo uma taxa de desconto igual para qualquer tipo de projecto, ligado

ou não ao ambiente, se o seu valor for elevado, verificar-se-á um abrandamento no

investimento e, em princípio, a diminuição da procura de recursos naturais, bem como

dos impactos ambientais negativos causados por alguns tipos de projectos que, com

taxas mais baixas, se realizariam.

No caso particular da biodiversidade também se pode argumentar que, a existência de

uma taxa de desconto elevada, trava a utilização de terras para fins produtivos,

promovendo assim a conservação da biodiversidade. Rowthorn e Brown (1999)

justificam mesmo a existência de taxas de desconto como uma forma de preservar o

ambiente, assinalando que essas taxas levam a um abaixamento da trajectória de

crescimento do produto e, portanto, a uma redução na procura de terras.

Como afirmam Facheux e Noël (1995: 259) “o impacto da taxa de actualização sobre o

meio ambiente é, portanto, pelo menos ambígua”, podendo aplicar-se esta mesma

ideia à conservação da biodiversidade.

Como alternativa à utilização de uma taxa de desconto, Pearce e Turner (1990)

propõem a ideia de exigência de sustentabilidade, segundo a qual todos os danos

causados ao ambiente como resultado de um conjunto de projectos, teriam que ser

compensados pela execução de outros projectos, dispensados de satisfazer quaisquer

critérios de rendibilidade do tipo custos-benefícios, que, deliberadamente, criassem e

aumentassem o stock de capital natural. Se bem que esta metodologia possa

compensar inúmeros danos ambientais causados pelo crescimento económico, como

é o caso das emissões de dióxido de carbono, sua eficácia relativamente à

preservação da biodiversidade não é clara, na medida em que dificilmente se poderá

assegurar a reprodução de um ecossistema noutro local. Mesmo ao nível das

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espécies e variedades, observa-se frequentemente que a sobrevivência de algumas

plantas e animais só é possível em condições muito particulares que não são

facilmente recriadas.

2.2.4. Métodos alternativos

A principal metodologia de avaliação das decisões de política ambiental é a análise

custo-benefício. No entanto, os conceitos de valor actualizado e valor esperado,

derivados da economia dominante, provaram ser inadequados ao tratamento de

questões que, tal como é frequente no caso do ambiente, envolvem horizontes

temporais muito longos, incerteza e irreversibilidade. Para responder a esta situação,

nos anos mais recentes, os economistas têm sugerido diversas abordagens

alternativas.

Para começar, dentro grelha tradicional da análise custo-benefício, têm sido

introduzidas algumas modificações de forma a contemplar benefícios e custos

associados a bens não transaccionáveis. A avaliação dos bens ambientais tem vindo a

incorporar cada vez com mais frequência o conceito de valor económico total, o qual

integra não só o valor de uso mas também o valor de existência desses bens. No

entanto, subsiste o problema de algumas componentes do valor de uso, tais como os

valores de uso futuro, de opção e de quasi-opção, assim como o valor de existência,

serem de difícil determinação, pelo que o valor económico total continua, mesmo

assim, a ser frequentemente subestimado.

Se existir uma grande incerteza relativamente aos reais custos sociais da degradação

ambiental e se o preço a pagar por escolhas erradas for potencialmente muito alto, o

que pode acontecer quando existe irreversibilidade, a teoria económica convencional

aconselha a adopção de estratégias de aversão ao risco. Entre estas estratégias

destaca-se o Standard Mínimo de Segurança e o Princípio da Precaução. Em ambos

os casos parte-se do pressuposto que é preferível conservar a não ser que os custos

associados a essa conservação sejam socialmente muito elevados, mesmo que os

riscos envolvidos não sejam conhecidos.

Por outro lado, como afirmam Janssen e Munda (1999), os efeitos negativos do

crescimento económico e a emergência das questões da equidade revelaram as

limitações da análise custo-benefício enquanto instrumento de decisão entre diferentes

objectivos de política. Em alternativa, os autores propõem métodos de análise multi-

critério.

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a) Standard Mínimo de Segurança

O Standard Mínimo de Segurança é definido por Randall (1994), no contexto da

extinção de espécies, como a área mínima que deve ser preservada de modo a

garantir a sobrevivência de espécies, subespécies e ecossistemas únicos, desde que

os custos daí resultantes, estimados com base no valor actualizado das oportunidades

económicas perdidas, não sejam intoleravelmente elevados. Aplica-se sobretudo a

situações de incerteza radical, ou seja, quando não se conhecem as consequências

de todas as opções e, muito menos, as suas probabilidades de ocorrência.

A extinção de uma espécie envolve uma redução irreversível no stock de recursos

potencialmente úteis à humanidade. Num estado de incerteza radical não se conhece

o valor que tais recursos podem vir a ter no futuro porque se ignoram quais virão a ser

as preferências e as necessidades dos indivíduos, bem como a tecnologia então

existente e em que extensão esses recursos poderão vir a satisfazer essas

necessidades e preferências. A extinção de qualquer espécie pode, portanto, envolver

custos muito elevados para a humanidade, mesmo quando descontados para o seu

valor actual.

Como afirma Randall (1987), o Standard Mínimo de Segurança é uma metodologia

claramente incompleta mas é útil no sentido em que chama a atenção para as

incertezas e irreversibilidades das mudanças ambientais e para a necessidade de usar

estratégias de decisão baseadas na aversão ao risco quando se consideram este tipo

de alterações. A sua aplicação na decisão, levanta a questão de se definir o que são

custos intoleravelmente elevados e quais os recursos que são suficientemente

importantes para merecerem a aplicação do critério.

b) O Princípio da Precaução

O Princípio da Precaução, aplicado desde 1990 na concepção de políticas ambientais,

tal como Pearce (1998) o apresenta, pode corresponder à ideia de Standard Mínimo

de Segurança mas pode também tomar outras formas. No seu sentido mais estrito

sugere que não deve ser desenvolvida qualquer acção se houver alguma

possibilidade, por mais remota que seja, de que possam vir a ocorrer danos

ambientais significativos. Tomado neste sentido, o princípio da precaução pode ser

visto como uma abordagem ao problema “zero-infinito” no qual a probabilidade de

dano é muito baixa ou desconhecida mas as consequências são potencialmente muito

graves. A segunda interpretação assenta na ideia de que o ambiente não deve ser

danificado a não ser que os custos de oportunidade de tal decisão sejam, de alguma

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forma, muito elevados. Isto significa que nenhuma degradação do ambiente deve ser

levada a cabo a não ser que os benefícios associados a essa deterioração

ultrapassem largamente os seus custos.

c) Análise multi-critério

Alguns comentadores advogam o uso de análises multi-critério (Janssen e Munda,

1999) para a decisão de projectos com impactes ambientais, por ser uma metodologia

mais flexível do que a análise custo-benefício e por ter simultaneamente em

consideração vários critérios conflituais. Esta metodologia baseia-se na construção de

uma matriz de avaliação onde se consideram, num eixo, os diversos critérios de

avaliação e, no outro, as diferentes alternativas de desenvolvimento. Assim, cada

elemento da matriz representa a avaliação de uma dada alternativa, usando

determinado critério. A decisão pode depois ser tomada recorrendo a várias técnicas

qualitativas ou quantitativas. A mais frequente é a comparação da média ou da soma

ponderada, pelo peso atribuído a cada um dos critérios, das diversas opções.

A análise multi-critério adapta-se melhor ao tratamento das questões ambientais, uma

vez que as decisões tomadas neste domínio envolvem normalmente grupos em

conflito, objectivos concorrentes e diferentes tipos de informação. No entanto, tal como

a análise custo-benefício, continua a exigir, como imput, os pesos dos vários impactes

originados, os quais terão que ser de alguma forma avaliados.

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3. Principais métodos de avaliação de custos e benefícios ambientais

Os métodos de avaliação económica do ambiente têm sido genericamente

classificados em métodos directos e métodos indirectos. Pearce e Moran (1997)

incluem no primeiro grupo os métodos que utilizam técnicas experimentais para

identificar as preferências dos indivíduos e, no segundo, aqueles métodos que, para o

mesmo fim, recorrem à observação de mercados reais, com os quais o bem ambiental

está de alguma forma relacionado. A tendência actual é para se usar como critério de

classificação a forma como as preferências dos indivíduos se manifestam,

considerando-se dois grupos de métodos: os que usam preferências declaradas e os

que usam preferências reveladas.

Em 1989 Mitchell e Carson, propuseram um sistema de classificação baseado na

conjunção destes dois critérios. Agruparam os métodos de avaliação dos bens

públicos em quatro categorias, dependendo da forma como as preferências dos

indivíduos são reveladas (em mercados observados ou em mercados hipotéticos) e do

tipo de ligação entre o mercado e o bem em avaliação (directa e indirecta) (Quadro I).

Os métodos mais usados na avaliação económica de bens ambientais são os métodos

observados/indirectos, particularmente o custo de viagem e os preços hedónicos e os

hipotéticos/directos, de entre os quais se destaca a avaliação contingente. Apresenta-

se de seguida uma descrição genérica de cada um dos quatro grupos de métodos,

Quadro I - Métodos comportamentais de avaliação de bens públicos

DIRECTO INDIRECTO

MERCADOS

OBSERVADOS

OBSERVADOS/DIRECTOS

Referendo

Mercados simulados

Mercados privados paralelos

OBSERVADOS/INDIRECTOS

Função de produção familiar (ex. custo de viagem)

Preços hedónicos

Acções de burocratas e políticos

MERCADOS

HIPOTÉTICOS

HIPOTÉTICOS/DIRECTOS

Avaliação contingente

Jogos de afectação com reembolso

Questionários do tipo gastar mais - o mesmo - menos

HIPOTÉTICOS/INDIRECTOS

Ordenação contingente

Disposição em (comportamento)

Jogos de afectação

Técnicas de avaliação prioritária

Análise conjunta

Mapas de curvas de indiferença

Adaptado de Mitchell e Carson (1989: 75)

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seguindo de perto a exposição apresentada por Mitchell e Carson (1989),

complementada com contribuições de outros autores aos quais oportunamente se fará

referência.

3.1. Métodos observados/directos

Neste grupo de métodos as preferências são reveladas em mercados observáveis e

as medidas dos benefícios estão directamente ligadas com essas preferências.

Embora estas sejam as condições óptimas para a avaliação de bens, raramente se

concretizam no caso de bens públicos ou quase privados. O primeiro método deste

grupo, o referendo, constitui uma abordagem à avaliação de benefícios com algumas

propriedades muito desejáveis. Num referendo os votantes indicam se estão ou não

dispostos a suportar um programa para aumentar a oferta de um determinado bem

público. Assumindo que os votantes estão bem informados, a decisão de voto é

baseada na comparação entre a utilidade marginal do programa e a utilidade marginal

do montante que perderão se o programa for avante.

Os mercados simulados são mercados experimentais, montados pelos investigadores,

nos quais há realmente compra e venda de bens em condições controladas. Esta

metodologia tem uma aplicabilidade limitada na avaliação de benefícios, na medida

em que se restringe a bens quase privados e é muito cara e difícil de conduzir. No

entanto, fornece um critério útil para testar a validade dos valores obtidos através da

avaliação contingente em mercados hipotéticos do mesmo bem.

A metodologia dos mercados privados paralelos, parte da ideia de que é possível

inferir o valor de um bem público a partir da observação de um mercado paralelo

adequado. Tem tido uma razoável aplicação, por exemplo, na avaliação de

oportunidades de pesca.

3.2. Métodos observados/indirectos

À partida, tendo em conta que a aplicação dos métodos anteriores a bens ambientais

raramente é possível, os métodos observados/ indirectos são os mais atractivos para

os economistas porque são baseados, embora indirectamente, em efectivos

comportamentos de mercado. São tipicamente aplicados em duas fases sucessivas.

Começa-se por recolher informação relativa ao comportamento do consumidor em

mercados de alguma forma relacionados com o bem ambiental e a seguir, com base

nessa informação, infere-se o valor deste último. Como afirmam Mitchell e Carson

(1989: 78), a função de produção familiar, criada por Becker (1965) e Lancaster

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(1966), constitui a base de diversos métodos observados/ indirectos. Uma das suas

variantes mais conhecidas, o método do custo de viagem, tem sido extensamente

utilizada para avaliar benefícios ligados ao lazer. Para estimar o modelo mais simples

do custo de viagem, desenham-se círculos concêntricos de diferentes raios em torno

de um local de interesse, criando assim zonas a diferentes distâncias, e calcula-se o

número médio de visitas efectuadas ao local por residentes de cada uma dessas

zonas. A informação é obtida através da aplicação de questionários e pode ser usada

para traçar uma curva da procura do lugar em função da distância.

Se for atribuído um custo de deslocação a cada quilómetro de viagem o cálculo do

excedente do consumidor pode ser feito, para cada zona, através da medição da área

abaixo da curva da procura e acima do custo de viagem respectivo. De entre estes

custos considera-se o custo da viagem propriamente dito, o custo de eventuais tarifas

para usufruir do lugar e, ainda, o custo do tempo gasto na viagem e na visita, medidos

através do seu custo de oportunidade. Para fazer esta análise, os indivíduos ou

famílias têm que ser agrupadas de acordo com características como o rendimento, as

preferências para o lazer e a facilidade de acesso a outras estruturas idênticas.

Somando o excedente do consumidor para as diferentes categorias consideradas, é

possível obter o benefício total gerado pelo lugar.

Dado o crescimento de mercados complementares, como o turismo de aventura e a

visita a locais exóticos, poderá haver importantes oportunidades para a aplicação

destes métodos na determinação do valor de bens ambientais. No entanto, valores de

não uso, tal como o valor de existência, não são captados por estas técnicas

centradas no mercado que, assim, subestimam o valor económico total dos bens

ambientais.

O método apresenta ainda outras limitações. Para começar, geralmente ignora a

possibilidade de os consumidores poderem substituir um lugar de interesse por outro.

Além disso, não é usualmente possível incorporar explicitamente no modelo a

qualidade ambiental. Um terceiro problema é a questão do tempo uma vez que é difícil

decidir quais os elementos do tempo a serem considerados como custos da actividade

de lazer e quais os valores a atribuir a esses custos. Uma descrição detalhada deste

método pode ser encontrada, por exemplo, em Bockstael (1995).

Um outro método deste grupo, frequentemente usado, é o preço hedónico. As técnicas

de preço hedónico podem ser aplicadas em qualquer situação em que o preço de um

bem ou factor de produção seja influenciado por factores ambientais. É feita uma

16

tentativa para calcular um preço implícito para os atributos ambientais, examinando os

mercados reais nos quais aquelas características são efectivamente negociadas. Um

dos mercados mais utilizado tem sido o mercado imobiliário, assumindo-se que as

diferenças no preço das propriedades resulta, em certa medida, das características

ambientais do espaço em que se localizam. Como afirma Palmquist (1999: 765), ao

comprar ou alugar uma casa, o consumidor considera características tais como a área,

o número de divisões, mas também atributos ambientais tais como a qualidade do ar

ou o ruído. Através da utilização de modelos hedónicos é possível, por exemplo,

extrair informações sobre o valor de características ambientais a partir do mercado da

habitação

Assim, através do uso de técnicas estatísticas adequadas, esta abordagem procura

identificar quanto da diferença de preço entre duas propriedades resulta de uma

determinada diferença ambiental e, de seguida, inferir quanto é que as pessoas estão

dispostas a pagar por uma melhoria na qualidade ambiental e avaliar socialmente tal

melhoria. Na sua forma mais simples, o modelo hedónico procura explicar o preço pelo

qual um bem diferenciado é vendido em função da quantidade dos atributos que

contém.

Seja Pi o preço de um bem i com um conjunto de características Qj. Então, a função de

preços hedónicos pode ser escrita como:

Pi=P(Q1......Qj......Qn).

O modelo teórico não diz nada acerca da forma funcional da equação dos preços,

excepto que é monótona crescente nas características desejáveis. A definição da

forma funcional é, por isso, uma questão estritamente empírica. A equação hedónica

resulta da interacção estabelecida no mercado entre os consumidores e as empresas

ou indivíduos que fornecem os bens. Os consumidores retiram utilidade das

características do produto diferenciado e de outros bens. Por esta razão, estão

dispostos a oferecer diferentes quantias para obterem produtos com diferentes

características. O valor que oferecem também depende do seu nível de rendimento e

do nível de utilidade. O excedente do consumidor é então calculado usando esta

função da procura. Os fundamentos teóricos do método podem ser encontrados em

Freeman (1995).

A ligação entre bens transaccionáveis e bens ambientais nos modelos hedónicos,

constitui, ao mesmo tempo, a sua força e a sua fraqueza. É a sua força porque faz uso

de preços de mercado e porque os bens ambientais são realmente transaccionados

17

como parte de um produto diferenciado. Mas, por outro lado, os preços hedónicos só

podem avaliar bens ambientais que estejam associados a bens transaccionados e,

mesmo assim, apenas alguns aspectos dos bens ambientais são considerados. Tal

como no método anterior, os valores de não uso não são contemplados.

Outras limitações podem ainda ser atribuídas a esta metodologia. Entre outras, exige

que todos os atributos que condicionam um determinado mercado imobiliário sejam

conhecidos e que estejam disponíveis os dados necessários a uma estimação fiável,

os que nem sempre acontece. Uma outra questão prende-se com o desconhecimento

das formas funcionais das equações de preços hedónicos subjacentes e, portanto,

com possibilidades de optar por formulações bastantes diversas com implicações

muito diferentes. Por outro lado, o método pressupõe que os indivíduos conheçam

realmente as diferenças no nível da característica a ser avaliado, o que

frequentemente não se verifica.

O último método deste grupo diz respeito às acções dos políticos que tomam decisões

relativas aos bens públicos. O fundamento deste método é que os representantes

eleitos maximizam as suas possibilidades de reeleição identificando e respeitando as

preferências do eleitorado. No entanto, a elevada probabilidade de que a maioria dos

representantes políticos tenham múltiplos objectivos quando apoiam uma determinada

medida, torna frágil qualquer estimação por esta via da disposição em pagar do seu

eleitorado por um determinado bem público.

3.3. Métodos hipotéticos/indirectos

Neste grupo de métodos é pedido às pessoas que respondam a mercados hipotéticos

mas as suas respostas só indirectamente estão relacionadas com a avaliação do bem

em estudo. O método da ordenação contingente, talvez o mais comum deste grupo,

pede aos inquiridos que ordenem por ordem de preferência um conjunto de cartões

nos quais estão inscritos diferentes resultados, que correspondem a diferentes

combinações de bens e retribuições. Não se pergunta aos inquiridos quanto estariam

dispostos a perder para terem acesso a um bem. É-lhes pedido apenas que ordenem

as suas preferências relativamente a um conjunto de escolhas alternativas. Os dados

ordenados resultantes são usados na estimação de uma função de utilidade indirecta

para diferentes níveis de alteração na quantidade disponível do bem.

Uma vantagem desta metodologia, face à avaliação contingente, é que permite obter

respostas mais precisas porque a tarefa de ordenar um pequeno conjunto de cartões é

18

menos exigente do que a de responder à questão de quanto um indivíduo estaria

disposto a pagar por uma dada alteração ambiental. Em contrapartida, para se obter a

mesma precisão na estimação, a ordenação contingente exige muito mais

observações e a utilização de técnicas estatísticas menos directas e mais sofisticadas.

Outra desvantagem é que o modelo comportamental subjacente ao método e as suas

propriedades teóricas são ainda mal compreendidas.

Os jogos de afectação e as técnicas de avaliação prioritária são muito semelhantes.

Em ambos, é pedido aos inquiridos que distribuam um dado orçamento por diferentes

afectações possíveis. Um dos problemas metodológicos destas abordagens é a

dificuldade em descrever detalhadamente todas as afectações possíveis, de forma a

permitir que a alteração numa amenidade seja correctamente avaliada. Além disso

não pede aos inquiridos que digam qual a sua disposição para abdicar de uma

determinada quantia para ter acesso à amenidade em questão, já que o facto de

alguém atribuir uma parte de um rendimento fixo a uma categoria de bens não

significa forçosamente que esteja disposto a pagar esse montante para dela usufruir.

3.4. Métodos hipotéticos/directos

Os métodos hipotéticos/directos, nos quais se inclui a avaliação contingente, assentam

no pressuposto de que as respostas dos indivíduos a mercados hipotéticos são

perfeitamente comparáveis às que se observam em mercados reais. Se este

pressuposto estiver garantido, fica disponível um conjunto de métodos únicos na sua

simplicidade, na justificação teórica e na capacidade de avaliar todas as categorias de

benefícios.

O método hipotético/directo por excelência é a avaliação contingente, na qual grupos

de indivíduos previamente seleccionados são questionados directamente, sendo-lhes

solicitado que atribuam um valor a uma determinada característica ou alteração

ambiental. Os inquiridos são postos perante uma situação hipotética que têm de

avaliar, pressupondo-se que agem de uma forma idêntica à que adoptariam num

mercado real. São-lhes colocadas questões com o objectivo de se determinar em

quanto avaliariam um bem ou serviço, se confrontados com a oportunidade de deles

usufruírem em determinadas condições. Basicamente, o que se pretende é saber

quanto é que eles estariam dispostas a pagar por um dado benefício ( WTP) ou quanto

estariam dispostos a aceitar como compensação de um custo (WTA).

19

Durante os anos oitenta o método da avaliação contingente foi utilizado em inúmeros

estudos pelo mundo inteiro, alguns deles apoiados pelo Banco Mundial. Na década de

noventa cobriu-se de controvérsia como resultado do acidente do petroleiro Exxon

Valdez e do processo litigioso que se lhe seguiu, o qual envolveu diversos

economistas famosos. Na sequência deste debate, foi criado um painel especial, o

painel NOAA (Arrow e outros, 1993), constituído por alguns eminentes economistas,

tais como os laureados pelo Prémio Nobel Robert Solow e Kenneth Arrow, que se

debruçou sobre a validade do método de avaliação contingente quando aplicado a

bens ambientais. No seu relatório final, o painel mostrou-se bastante favorável ao uso

do método como ponto de partida em processos judiciais de avaliação de impactes

ambientais, embora tenha apresentado um conjunto vasto de recomendações para a

sua correcta utilização.

O nome de método de avaliação contingente resulta da ideia de que é pedido aos

indivíduos para avaliarem uma alteração eventual ou contingente num ou em vários

estados da natureza. O método assenta no princípio de que a avaliação dos benefícios

deve ter como base as preferências dos indivíduos, as quais se revelam através da

disposição em pagar. O preço de mercado pode não ser um bom indicador desta

disposição, mesmo no caso em que os bens ambientais são transaccionados no

mercado, porque os preços aí formados podem não representar o benefício gerado

para os indivíduos e para a sociedade.

Se um indivíduo estiver disposto a pagar mais por um bem do que o seu preço de

mercado, o benefício que obtém é superior ao que é reflectido por esse preço. Esta

situação é ilustrada graficamente na Fig. 1. O preço de mercado de equilíbrio é dado

por p*, ao qual corresponde uma quantidade transaccionada q*. O preço p* é pago por

todos os indivíduos que adquirem o bem neste mercado mas haveria indivíduos

dispostos a pagar preços mais elevados, até ao montante pa. Assim, o valor total do

benefício dos consumidores corresponde à área do trapézio [0paAq*], a qual é dada

pela soma da despesa total nesse bem [0p*Aq*] com o excedente do consumidor

[p*paA].

20

Quando se pretende avaliar a disposição em pagar, o que se procura é determinar a

área abaixo da curva da procura.

Era geralmente aceite que, para uma dada alteração ambiental, deveria fazer pouca

diferença para a resultante avaliação monetária, se os indivíduos eram inquiridos

sobre a sua WTP ou a sua WTA, se eles se comportassem de acordo com funções de

utilidade bem comportadas. Ao longo do tempo, os estudos de avaliação contingente

revelaram grandes diferenças de avaliação, conforme se recorria a um ou outro

indicador. Fora da teoria standard, uma explicação para essas diferenças pode ser

encontrada nas diferenças de atitudes éticas. Parece que a maioria dos utilizadores da

avaliação contingente, consideram actualmente que, quando um projecto que danifica

o ambiente está envolvido, a melhor maneira de proceder é indagar da WTP e tratá-la

como o limite inferior do valor real (Blamey e Common, 1999: 818-819).

O rigor da avaliação contingente continua a ser alvo de debate. Outros métodos de

avaliação, incluindo a avaliação de mercado e a aplicação de técnicas de avaliação

como o custo de viagem e o método do preço hedónico, dependem da evidência

gerada à medida que os agentes económicos revelam as suas preferências através

das transacções de mercado. Enquanto as preferências reveladas através do

comportamento real têm grande credibilidade em economia, a afirmação dos agentes

económicos acerca da forma como se comportariam em circunstâncias hipotéticas

continua a ser vista com grande suspeição (Bishop, Champ e Mullarkey, 1995: 629).

Para que a avaliação contingente conduza a valores económicos válidos, os

participantes no estudo têm que querer e ser capazes de revelar os seus valores.

Preço

pa

p* A

0 q* Q uantidade

F igura 1 - Excedente do consum idor

21

Contudo, podem não desejar fazê-lo por se aperceberem de que as respostas

estratégicas são do seu interesse ou porque têm pouco incentivo para levar a sério o

processo de avaliação. Ainda que estejam dispostos a responder rigorosamente,

podem ser incapazes de o fazer por não estarem habituados a expressar as suas

preferências, relativamente a bens ambientais, em termos monetários. Mesmo que o

queiram fazer, podem não ser capazes de predizer quanto é que pagariam ou quanto

é que pediriam como compensação se um mercado ou outro modo de pagamento

fosse criado. Numa perspectiva psicológica é muito diferente preencher um inquérito

ou actuar num mercado real.

O método de avaliação contingente, embora apresente algumas limitações e não seja

o único que permite determinar valores não mercantis em termos monetários, é o mais

versátil, desde que sejam tomadas algumas precauções e consideradas algumas

regras na sua aplicação. Para além de poder ser aplicado no cálculo do valor de uso

de uma grande variedade de recursos, é a única abordagem da qual se pode esperar

que capture integralmente os valores de não uso associados ao ambiente. As

principais limitações do método resultam da sua natureza hipotética, uma vez que não

é claro que os indivíduos possuam incentivos para, num cenário deste tipo, declararem

as suas verdadeiras preferências.

3.5. Outros métodos

Outros métodos indirectos, como o custo de reposição ou o custo de oportunidade,

podem também ser aplicados na determinação do valor económico de bens

ambientais. O método do custo de reposição considera o custo de repor ou recuperar

um bem danificado de volta ao seu estado original e usa este custo como uma medida

do benefício de recuperação. A título de exemplo, este método poderia ser utilizado

em situações em que se pretendesse avaliar o benefício de salvar uma espécie, um

habitat ou um ecossistema ainda existentes, garantindo a sua recuperação até limiares

mínimos de sobrevivência. Não permite no entanto analisar o valor de um recurso

natural quando o que está em causa é a sua extinção porque tal reposição será, a

partir daí, impossível.

O custo de oportunidade, embora em rigor não constitua um método de avaliação,

permite determinar os benefícios da actividade que causa deterioração ambiental e

utilizá-los como indicador do valor que os benefícios ambientais teriam que gerar para

que essa actividade não fosse vantajosa. Pode ser usado, entre outras coisas, para

determinar os dividendos económicos que têm que ser assegurados com a

22

conservação da biodiversidade para que esta seja mais vantajosa do que os usos

alternativos da terra.

A necessidade de atribuir valores a serviços não transaccionados no mercado, tais

como os que resultam dos recursos ambientais é real. Sem estas medidas, a análise

custo-benefício, a principal ferramenta no arsenal da economia aplicada, fica limitada.

Para ser relevante para a política pública, a economia não pode cingir-se à afectação

de recursos escassos entre desejos ilimitadas através do funcionamento do mercado.

O bem-estar humano é influenciado de muitas maneiras pela afectação de recursos

escassos fora do mercado. Isto é particularmente verdade no caso das amenidades

ambientais. O método da avaliação contingente não é o único que permite determinar

valores não mercantis em termos monetários, mas se se conseguir aplicá-lo de forma

satisfatória é o mais versátil. O método do custo de viagem é útil apenas para medir

valores de uso recreativo. O método dos preços hedónicos também se limita aos

valores de uso uma vez que são o reflexo dos salários, do preço da habitação ou dos

preços obtidos noutros mercados. A avaliação contingente pode ser aplicada no

cálculo do valor de uso de uma grande variedade de recursos e é a única abordagem

da qual se pode esperar que capture integralmente os valores de não uso associados

ao património ambiental (Bishop, Champ e Mullarkey, 1995, 650).

23

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