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EXECUÇÃO DE DÉBITOS DE PEQUENO VALOR DIANTE DAS FAZENDAS ESTADUAIS E MUNICIPAIS – EXEGESE DO ART. 87 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Com o advento da Emenda Constitucional nº 37, de 12 de

junho de 2002, o regime jurídico dos pagamentos devidos pelas Fazendas Estaduais e Municipais sofreu profunda e oportuna alteração.

Sabe-se que o regime geral de pagamentos contra a

Fazenda, de um modo geral, obedece ao princípio do precatório como medida inspirada nos princípios da isonomia e moralidade, impedindo o privilégio de pessoas e traçando um fluxo previsível ao erário de modo a não turbar o necessário equilíbrio das contas públicas.

Neste sentido, o art. 100, caput, da Constituição Federal

estipula que:

À exceção dos créditos de natureza alimentar, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual e Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação de precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. O legislador constituinte, por ocasião da Emenda

Constitucional nº 30, de setembro de 2000, optou por aclarar – exemplificando – quais seriam os créditos que ostentariam a qualificação de alimentares, dispondo no parágrafo 1o-A do art. 100 que:

Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado. Por outro lado, o parágrafo 3º do referido artigo, com a

redação da Emenda nº 30/00, sofreu importante alteração, ao permitir que débitos de pequeno valor fossem pagos sem o procedimentalismo do precatório, dispondo que:

O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.

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No âmbito federal, tais alterações repercutiram fortemente em favor dos pequenos credores da Fazenda Nacional.

A Emenda Constitucional nº 22/99 criou a possibilidade de

criação dos, até então inexistentes, Juizados Especiais Federais, de enorme sucesso dada a verdadeira demanda reprimida que se verificou após abertas as portas dos referidos órgãos, possibilitando o pagamento de pequenas quantias através das denominadas RPVs – Requisições de Pequeno Valor –, o que foi realizado pelo advento da Lei nº 10.259, de 12/07/2001.

Tal despretensioso e sucinto estudo se volta, agora, para o

regime jurídico trazido pela Emenda Constitucional nº 37, de 12/06/2002, que acrescentou o art. 87 no Ato das Disposições Transitórias, com a seguinte redação:

Para efeito do que dispõe o § 3 º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4 º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: I – 40 (quarenta) salários mínimos perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; II – 30 (trinta) salários mínimos perante a Fazenda dos Municípios. Parágrafo único – Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100. (grifo nosso) De uma leitura ligeira do texto do art. 87 do ADCT, pode-se

concluir que, em sede de Justiça Estadual, é lícita a apresentação de pretensões perante as Fazendas Estadual e Municipal, independentemente de precatório, nos valores ali descritos, sendo certo que o dispositivo tem feitio de norma de direito material de aplicabilidade imediata.

Ao discorrer sobre a natureza do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias, lecionou Pontes de Miranda que: No Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que se promulgou no mesmo dia que a Constituição há regras que não são de direito intertemporal, e sim de direito substancial. Sempre que aparecer o elemento “tempo”, o legislador constituinte tomou a norma como se fosse de direito transitório ou intertemporal, desprezando a classificação científica das regras de direito. Poucos são, portanto, os artigos de direito intertemporal. Quase todos são de direito

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transitório, expressão mais larga. (In: Comentários à Constituição de 1946: V. VII. Rio de Janeiro: Borsoi, 1960. p. 4) O insigne Raul Machado Horta, ao discorrer sobre as

soluções de acomodação legislativa típicas dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, assevera que:

A técnica constitucional elaborou soluções de acomodação normativa, que afastam o colapso que adviria do vazio jurídico: a recepção do direito anterior pela constituição, a vigência da legislação anterior que não contrariar as disposições da nova constituição e as normas de transição para regular situações discrepantes das normas constitucionais permanentes. (In: Constituição e Ato das Disposições Constitucionais Transitórias apud Estudos de Direito Constitucional, Del Rey, 1995. p. 321). Por derradeiro, no plano doutrinário, impende transcrever

passagem de subida precisão e clareza da lavra de Sérgio A. Frazão do Couto, em “A Atual Constituição Explicada” (Belém: Cejup, 1989. p. 205), em que o ilustre jurista assevera que:

As disposições transitórias incidem sobre um determinado ato ou fato sócio-constitucional relevante. A efemeridade desses preceitos não lhes subtrai a força das disposições permanentes, no que tange à aplicabilidade e cogência, embora localizados e fixados em um determinado lapso de tempo, ou até que ocorrida certa condição de exigibilidade fática. Tal escólio encontra esteio, no plano jurisprudencial, no

entendimento firmado no Supremo Tribunal Federal segundo o qual, pelo princípio da unidade da constituição, há de ser dado o mesmo status e a mesma vinculação eficacial da parte permanente, para o que se tenha inserido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a saber:

Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafos 1º e 2º do artigo 45 da Constituição Federal. A tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originarias dando azo a declaração de inconstitucionalidade de umas em face de outras e incompossivel com o sistema de Constituição rígida. Na atual Carta Magna "compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição" (artigo 102, "caput"), o que implica dizer que essa jurisdição lhe é atribuída para impedir que se desrespeite a Constituição como um todo, e não para, com relação a ela, exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originário, a fim de verificar se este teria, ou não, violado os princípios de direito

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suprapositivo que ele próprio havia incluído no texto da mesma Constituição. Por outro lado, as clausulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituição elaborada pelo Poder Constituinte originário, e não como abarcando normas cuja observância se impôs ao próprio Poder Constituinte originário com relação as outras que não sejam consideradas como clausulas pétreas, e, portanto, possam ser emendadas. Ação não conhecida por impossibilidade jurídica do pedido. (ADI nº 815/DF. Rel.: Min. Moreira Alves. Pleno. DJ: 10/05/96, p. 15131) PRECATÓRIO – PAGAMENTO PARCELADO – ADCT, ART. 33 – NATUREZA JURíDICA DAS NORMAS INTEGRANTES DO ADCT – RELAÇÕES ENTRE O ADCT E AS DISPOSIÇÕES PERMANENTES DA CONSTITUIÇÃO – ANTINOMIA APARENTE – A QUESTÃO DA COERÊNCIA DO ORDENAMENTO POSITIVO – RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO Os postulados que informam a teoria do ordenamento jurídico e que lhe dão o necessário substrato doutrinário assentam-se na premissa fundamental de que o sistema de direito positivo, além de caracterizar uma unidade institucional, constitui um complexo de normas que devem manter entre si um vínculo de essencial coerência. O Ato das Disposições Transitórias, promulgado em 1988 pelo legislador constituinte, qualifica-se, juridicamente, como um estatuto de índole constitucional. A estrutura normativa que nele se acha consubstanciada ostenta, em conseqüência, a rigidez peculiar às regras inscritas no texto básico da Lei Fundamental da República. Disso decorre o reconhecimento de que inexistem, entre as normas inscritas no ADCT e os preceitos constantes da Carta Política, quaisquer desníveis ou desigualdades quanto a intensidade de sua eficácia ou a prevalência de sua autoridade. Situam-se, ambos, no mais elevado grau de positividade jurídica, impondo-se, no plano do ordenamento estatal, enquanto categorias normativas subordinantes, a observância compulsória de todos, especialmente dos órgãos que integram o aparelho de Estado. Inexiste qualquer relação de antinomia real ou insuperável entre a norma inscrita no art. 33 do ADCT e os postulados da isonomia, da justa indenização, do direito adquirido e do pagamento mediante precatórios, consagrados pelas disposições permanentes da Constituição da República, eis que todas essas clausulas normativas, inclusive aquelas de

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índole transitória, ostentam grau idêntico de eficácia e de autoridade jurídicas. O preceito consubstanciado no art. 33 do ADCT - somente inaplicável aos créditos de natureza alimentar - compreende todos os precatórios judiciais pendentes de pagamento em 05/10/88, inclusive aqueles relativos a valores decorrentes de desapropriações efetivadas pelo Poder Público. (RE nº 160.486/SP. Rel.: Min. Celso de Mello. 1a. Turma. DJ: 09/06/95, p. 17246) O que se depreende do que se acaba de explicitar sobre a

natureza jurídica do ADCT, o qual tem status de norma constitucional vinculante, cujo desenho pode traduzir-se em regra veiculadora de direito substancial, é o fato de ser indeclinável a fixação de exegese da expressão “até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da federação” segundo a qual não há óbice à propositura de demandas perante os Juizados Estaduais, em face das Fazendas Estaduais e Municipais, nos tetos estabelecidos pelo legislador constituinte derivado.

Há de ser considerada revogada, portanto, a proibição

constante do artigo 8º da Lei nº 9.099, de 26/09/95, que proíbe as pessoas jurídicas de direito público de serem partes rés perante estes valiosíssimos órgãos do Poder Judiciário, preordenados que se encontram na Carta Magna à garantia do amplo acesso ao mínimo existencial do acesso à justiça, justificando-se a cláusula geral de tutela da dignidade da pessoa humana, insculpida no art. 1º, III, da CF/88.

É imprescindível o benfazejo alargamento da competência

dos Juizados Estaduais trazido pela Emenda nº 37/02, que vem ao encontro da filosofia esposada pela Carta Magna do amplo acesso à justiça, bem como ao binômio segurança/celeridade, tão bem equacionados por Paulo Cezar Pinheiro Carneiro em seu precioso “Acesso à Justiça: Juizados Especiais Cíveis e Ação Civil Pública” (Ed. Forense, 1999, p. 79), no qual o eminente processualista alerta que:

Esse ideal da justiça instantânea, evidentemente, é impossível de ser alcançado, na medida em que as partes precisam de tempo para postular, demonstrar seus respectivos direitos e, finalmente, é preciso também um tempo para que o juiz possa decidir. É, justamente, entre este dilema da rapidez de um lado e da segurança de outro que os grandes debates sobre a atividade jurisdicional vêm acontecendo através dos tempos. No passado, a opção do legislador foi a de privilegiar o aspecto da segurança em detrimento da rapidez. Quanto mais longo o procedimento, quanto maior o número de oportunidades, de recursos, que as partes pudessem utilizar, possivelmente mais justa seria a decisão final. Essa opção foi feita com base numa realidade totalmente diversa da atual. Hoje o modo de vida predominante, com a evolução da indústria, da tecnologia, dos meios de comunicação, dos sistemas de troca, da economia, é

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pautado na celeridade. No que diz respeito ao Poder Judiciário, alguns fatores prejudicam a rapidez de suas atividades. Observamos atualmente um aumento vertiginoso do número de litígios, em contraste com um número reduzido de magistrados para julgá-los. Soma-se a esse quadro a própria estrutura antiquada e materialmente deficiente do sistema. Para que se tenha uma idéia, em pesquisa recentemente realizada pela CNT em conjunto com a Vox Populi, 89% das pessoas entrevistadas consideram a justiça demorada, lenta, enquanto 67% acham que ela só favorece aos ricos, e 58% não confiam nela. Tudo isso está a evidenciar que o dilema de ontem entre a segurança e a celeridade, hoje é um falso dilema. A rapidez, sem dúvida, deve ser priorizada, com o mínimo de sacrifício da segurança dos julgados. Da exacerbação do fator segurança, como ocorre em regra no nosso sistema, não decorre maior justiça das decisões. É perfeitamente possível priorizar a rapidez e ao mesmo tempo assegurar justiça, permitindo que o vencedor seja aquele que efetivamente tem razão. Todavia, é preciso que os instrumentos hoje existentes e que acenam e que priorizam a rapidez sejam efetivamente utilizados, na prática, pelos operadores da justiça e, em especial, pelos juízes. O maior inimigo da efetividade nos dias de hoje é o tempo. Quanto mais demorado for o processo, menor será a utilidade do vencedor de poder usufruir o bem da vida. Como já examinamos anteriormente, existe uma grande preocupação do legislador no sentido de evitar que o processo sirva e se constitua em uma vantagem para a parte que não tem razão. A preocupação com a correção do comportamento das partes, as sanções previstas para a litigância de má-fé, a possibilidade de imposição de pena de multa, de ofício, pelo juiz, no processo de execução (arts. 644 e 645 do Código de Processo Civil), procuram desestimular que uma demora provocada possa beneficiar a parte que se utiliza de tal expediente. De outro lado, as reformar recentes, quer aquelas que criaram os Juizados, primeiro os de Pequenas Causas, depois os Especiais, a ação civil pública, e ainda as que modificaram o Código de Processo Civil, com novos títulos extrajudiciais (art. 585), a criação da ação monitória e, em especial, a tutela antecipada, demonstram, de um modo inequívoco, o direcionamento do legislador pela efetividade e pela rapidez do processo. Vê-se que não há exegese possível que mantenha a injusta

e agora inconstitucional vedação de pequenos pleitos contra a Fazenda em sede de Juizados Especiais Estaduais, o que traduz um grande avanço no prestígio da cidadania e do Estado Democrático de Direito.

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O comando constitucional é claro, desenhado na forma de

regra do tudo ou nada, e não se pode – sob pena de violar a norma constitucional – atribuir-lhe o feitio de norma de eficácia limitada à espera de interpositio legislatoris, posto que o próprio texto constitucional, em norma de cunho nitidamente substantivo e auto-executável, determina que a via crucis do precatório não seja imposta ao pequeno credor da Fazenda.

Não há de se ter medo, seja por parte dos magistrados, na

aplicação da lei, seja por parte do Poder Executivo, posto que o aumento do movimento forense, em decorrência da demanda reprimida, traz consigo o prestigio do Judiciário como Poder da República, República esta que tem como um de seus pilares a responsabilidade do governante, obrigado a pagar, pelo regime de requisições de pequeno valor, somas muito diminutas, incapazes de impactar, por si só, a burra estatal.

Vivemos, no instante de elaboração destas linhas (novembro

de 2004), a visita do relator especial da Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), Leandro Despouy, que identificou o fato de que grande parte da população não tem acesso à justiça por razões sociais, econômicas ou de exclusão, o que demonstrou que também sob o aspecto das relações internacionais, a abertura dos Juizados Especiais Estaduais aos pleitos contra as Fazendas Municipais ou Estaduais prestigia o comando do inciso II, do art. 4º da Carta Magna, segundo o qual a República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelo Principio da Prevalência dos direitos humanos.

O fato é que, com as referidas emendas constitucionais, bem

como a edição da Lei dos Juizados Especiais Federais, não há mais ambiente constitucional ou legislativo que justifique a vedação de ingresso de demandas de pequena monta em face das Fazendas Estaduais e Municipais, e deve-se considerar como revogado, em parte, o art. 8º da Lei nº 9.099, de 26/09/95.

Resistir a esta realidade legislativa e fática é tornar o

discurso da proteção da dignidade da pessoa humana e do acesso democrático ao Judiciário mera peça de retórica.

Espera-se que estas poucas e despretensiosas linhas

tenham o impulso de uma brisa leve, que faça a vela do barco da Justiça esticar e mover a aplicação do art. 87 do ADCT rumo a uma distribuição mais equânime de igualdade entre o nosso povo já excessivamente maltratado.