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7/27/2019 Gestao Governamental p Eppgg Aula 00 Aula 0 Gestao Governamental Para Eppgg 23103

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Gesto Governamental p/ EPPGGTeoria e exerccios comentados

Prof. Rodrigo Renn Aula 00

Prof. Rodrigo Renn

www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 69

Aula Demonstrativa: Coordenao Executiva

Ol pessoal, tudo bem?

Meu nome Rodrigo Renn e tenho o grande prazer de iniciar comvocs um curso de Gesto Governamental para o concurso deEspecialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental doMinistrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Esta uma das carreiras mais interessantes do Servio Pblico, poisseus ocupantes lidam com diversos temas de gesto pblica em nvelestratgico e podem ser lotados em qualquer rgo do governo.

Muitos tambm conhecem esta carreira por seu apelido: GestorFederal. Muitos gestores ou EPPGGs esto atualmente lotados na CasaCivil, nos diversos ministrios, em autarquias e agncias reguladoras.

Alm disso, a carreira considerada uma das carreiras do ciclo degesto e tem uma remunerao muito atraente (subsdio inicial deR$13.600,00). Desta forma, este um dos concursos mais esperados dopas neste ano.

Este edital veio com um formato muito diferente do anterior (2009).Nossa matria engloba muitos temas e a mais importante na primeirafase (valendo 80 pontos de 200 possveis). Alm disso, ser tambmexigida na segunda fase, discursiva.

As provas objetivas esto previstas para o dia 11 de agosto. Assim,temos ainda tempo para que vocs se sintam vontade para encarareste desafio.

Nosso objetivo lhe preparar para conseguir uma destasvagas!

Professor, e como ser o curso?

Iremos dar um enfoque nos temas que tm sido cobrados pela ESAFnos ltimos certames. Sempre que possvel, utilizaremos questes dosconcursos passados deste mesmo cargo.

Assim, este ser um curso de teoria e exerccios. Vamosresolver dezenas de questes da ESAF e ver dicas das famosaspegadinhas dela!

SAIU O EDITAL PARA O CONCURSO DE GESTOR DO MPOGSERO 150 VAGAS INICIAIS!

CHEGOU A HORA DE REALIZAR O SEU SONHO!


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Prof. Rodrigo Renn


Irei trabalhar a teoria necessria e comentar centenas dequestes para que vocs cheguem prontos para o que der e vierno dia da prova!

Antes de qualquer coisa, vou dizer um pouquinho sobre mim: sou

carioca e formado em Administrao pela PUC do RJ, com Ps-Graduaoem Gesto Administrativa.

Como vocs, j fui concurseiro e disputei diversos concursos darea de Administrao, e sei como encarar esse desafio. Atualmente,sou tambm Gestor Federal no Ministrio do Planejamento e estou lotadona Assessoria Especial de Modernizao da Gesto, tendo sido tambmAuditor de Controle Interno na Secretaria de Fazenda do Governo doDistrito Federal.

Sou professor de Administrao Geral, Administrao Pblica eGesto de Pessoas desde 2007 e j lecionei em muitos cursos

preparatrios para concursos em todo o Brasil, tanto com material escritoquanto com material em vdeo.

Tenho o hbito de escrever como se estivesse conversando com oaluno, portanto no estranhem o estilo leve, pois acredito que fica maisfcil de passar o contedo, e, principalmente, mais agradvel para vocsdominarem essa matria.

Sei que muitos de vocs j esto na estrada dos concursos e jestudaram algumas destes temas. O que proponho que faamos umestudo direcionado. Sei que os temas de nossa matria so muitos,

portanto temos de focar!Assim, irei abordar os temas que mais caem, e farei isso

contextualizando sempre que possvel, ou seja, trazendo casos reais!Desta forma, vocs no tero de decorar, e sim iro aprender amatria, ok?

Tenho certeza de que esse material far a diferena na suapreparao, e, alm disso, estarei presente atravs do frum do curso!Se aparecer uma dvida qualquer, estarei disponvel paraesclarecer de modo direto e individualizado.

Todas as dvidas sero respondidas, de modo que vocs nodeixaro de ter esse contato personalizado to importante nas aulaspresenciais.

Os tpicos que iremos abordar neste curso esto abaixo:

UTILIZE O FRUM DE DVIDAS!

ESTAREI L PARA TE AJUDAR!


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Desta forma, dividi os tpicos nas aulas abaixo, que serodisponibilizadas de acordo com o cronograma a seguir:

Aula 0: Coordenao Executiva - problemas da articulaoversus a fragmentao de aes governamentais. Dimenses dacoordenao: intra-governamental, inter-governamental egoverno-sociedade, mecanismos de rede; (09/06)

Aula 1: Gesto de Pessoas: Liderana, Motivao; (16/06)

Aula 2: Gesto por Competncia, Avaliao de Desempenho,

sistemas de incentivo e responsabilizao; flexibilidadeorganizacional; trabalho em equipe. (23/06)


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Aula 3: Gerenciamento de Conflitos, Gesto por resultado.(30/06)

Aula 4: Prticas de gesto governamental no Brasil e seusresultados: processos de trabalho (processo administrativo

digital, compras pblicas sustentveis); Gesto de suprimentos elogstica na administrao pblica. (07/07)

Aula 5: Gesto da Informao, avaliao e monitoramento depolticas pblicas (Portal da Transparncia), arranjosinstitucionais para coordenao e implementao de polticaspblicas (Registro de Preos Nacional, Portal do SoftwarePblico). (14/07)

Aula 6: Os controles interno e externo. Responsabilizao ePrestao de Contas. Lei de Acesso Informao. (21/07)

Aula 7: Formas de gesto de servios pblicos: formas desuperviso e contratualizao de resultados - parcerias estado esociedade; horizontalizao; pluralismo institucional; redesinterorganizacionais. (28/07)

Aula 8: Planejamento: Tcnicas de abordagem, anlise ediagnstico. Estabelecimento de cenrios. Estabelecimento deobjetivos e metas organizacionais. Mtodos de desdobramentode objetivos e metas e elaborao de Planos de Ao e Mapas

Estratgicos. (31/07)Aula 9: Implementao de estratgias. Tipos de indicadores.Sistemticas de Monitoramento e Avaliao. Ferramentas deGesto. Mecanismos e arranjos de governana e financiamentode polticas pblicas no Brasil - funcionamento e caractersticas:modelo de governana de programas matriciais. (04/08)

Vamos ento para o que interessa, no mesmo? Hojeveremos o tpico dos modelos de gesto pblica, que sempre so muitocobrados.


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Sumrio

Coordenao executiva - Problemas de articulao versus fragmentao das aes

governamentais .................................................................................... 6

Conceito Principal .............................................................................. 6

Panorama das Polticas Pblicas no Brasil .................................................... 6

Centralizao Decisria e Financeira na Esfera Federal ...................................... 7

Fragmentao institucional ..................................................................... 8

Carter setorial .................................................................................. 9

Modelo de proviso estatal ................................................................... 10

Viso do Ipea.................................................................................. 10

Intersetorialidade e Transversalidade ........................................................ 15

Coordenao Intergovernamental............................................................... 18

Descentralizao e democracia............................................................... 18

Coordenao Federativa ...................................................................... 20

Federalismo Brasileiro........................................................................ 22

Modelos da Gesto Federativa ............................................................... 25

Gesto de Redes............................................................................... 28

Redes de Polticas Pblicas................................................................... 29

Relao Governo-Sociedade .................................................................... 40

Participao e Controle Social................................................................ 40

Accountability.............................................................................. 40

Tipos de Accountability ................................................................... 43

Iniciativas de Participao.................................................................... 45

Conselhos Gestores de Polticas Pblicas................................................. 46

Oramento Participativo ................................................................... 49

Recomendo os seguintes materiais extras de leitura:........................................ 59Lista de Questes Trabalhadas na Aula......................................................... 60

Gabarito .......................................................................................... 67

Bibliografia ...................................................................................... 67


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Coordenao executiva - Problemas de articulao versusfragmentao das aes governamentais

Conceito Principal

Como veremos em breve, uma das principais caractersticasprincipais da gesto das polticas pblicas a sua fragmentao. Istosignifica que as aes so executadas de modo separado edescoordenado, seja dentro do prprio ente (agncias e ministriosdiferentes executando diversas aes) ou atravs de entes distintos, coma Unio, os estados e os municpios executando polticas pblicas semuma harmonizao dos esforos.

Naturalmente, isto acarreta a superposio de atividades, comdesperdcios de recursos e baixa efetividade das polticas. Acoordenao executiva visa, portanto, que todos os agentesatuem de modo conjunto, de forma coerente.

Panorama das Polticas Pblicas no Brasil

Os ltimos trinta anos foram de muito debate sobre o papel do

Estado na sociedade sobre quais tipos de polticas pblicas deveriamexistir e como deveriam funcionar.

Desde a dcada de 80, em que existia um pessimismo quanto aopapel do Estado, at os anos recentes (em que o papel do Estado temsido visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar arealidade social), as dinmicas que determinam o funcionamento dorelacionamento entre o Estado e a sociedade tm mudado.

Nos anos 80, as polticas pblicas estavam impactadas por umgoverno autoritrio com pouca legitimidade na sociedade e uma criseeconmica e fiscal de grandes propores.

Cinco elementos caracterizaram esta poca, de acordo com Farah1:

1 (Farah, 2001)


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Figura 1 - Elementos das Polticas Pblicas no Estado Brasileiro

Centralizao Decisria e Financeira na Esfera Federal

At a dcada de 80 do sculo passado, o governo federalcomandava uma proporo exagerada dos recursos e centralizavadiversas decises em relao s polticas pblicas no Brasil2.

O papel dos estados brasileiros era, ento, subsidirio e residual,tendo uma atuao mais voltada para a execuo e implementao daspolticas. Naturalmente, este processo foi uma consequncia de anos eanos de governos autoritrios comandando a poltica nacional.

A centralizao seria ento um processo que iria em convergnciacom a lgica de governos autoritrios, que buscavam imprimir naspolticas pblicas sua viso de mundo e no tinham, dentro de seus

principais quadros, o costume de tomar decises de modo participativo.Entretanto, os estados no tinham um espao de manobra

irrisrio. Como estavam mais prximos da realidade que deveriam alterar,ou seja, mais prximos dos cidados, poderiam avaliar se a polticapblica estava ou no sendo eficiente e, de certo modo, impactar apoltica pblica no momento da execuo.

2 (Farah, 2001)

Centralizao

Decisria

Fragmentao

Institucional

Carter

Setorial

Excluso da

SociedadeCivil

Modelo de

Proviso

Estatal


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Carter setorial

At pelo problema citado anteriormente, de fragmentaoinstitucional, as polticas pblicas ficaram reduzidas a algumas reasconsideradas prioritrias.

O processo de setorializao incluiu a criao de agnciasespecializadas em uma rea determinada, como: educao, sade,transportes, habitao, etc.

Com isso, perdeu-se uma articulao entre as polticas. Cadargo e instituio acabava operando apenas em um aspecto darealidade, sem existir uma coordenao entre diferentes fatores dosproblemas sociais.

Naturalmente, uma criana que cursa uma escola pblica tambmdeve ser atendida por um rgo da sade, bem como deve ter umamoradia decente etc.

Desse modo, os rgos deveriam entender que estavam atendendoaos mesmos cidados e que o trabalho deveria ser feito de formacoordenada e sistmica, de modo que as polticas tivessem uma maiorefetividade. De acordo com Farah4,

Se, por um lado, a constituio destas estruturasresultou do reconhecimento da crescentecomplexidade da problemtica social no pas, aexigir respostas que considerassem asingularidade dos desafios de cada uma das reassociais, de outro, esta especializao acabou setraduzindo em autonomia, cada poltica social ecada setor de servio pblico sendo concebidos deforma independente dos demais, sem umaarticulao entre as aes das diferentesreas.

Imagine que uma agncia possibilitou, atravs de uma polticapblica, a construo de um conjunto habitacional em uma regio. Paraque este conjunto habitacional seja um bom lugar para se morar, necessrio que tenha escolas prximas, um meio de transporte seguro eeficiente, policiamento adequado, oferecimento de espaos de lazer ecultura, entre outros aspectos, no mesmo?

Com a setorializao, isto quase nunca ocorreu na prtica.Escolas eram construdas sem preocupao com o acesso da populao.

4 (Farah, 2001)


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Escolas recebiam alunos com graves problemas de sade ou que tinhamde caminhar mais de uma hora por falta de transporte.

Todos estes problemas diminuram a efetividade dos esforos efizeram com que algumas iniciativas fossem descontinuadas.

Portanto, as agncias ficaram descoordenadas e no tinham umanoo de que o problema social deve ter uma abordagem sistmica. Como carter setorial dessas instituies, geraram-se desperdcios eineficincia.

Modelo de proviso estatal

Outra caracterstica marcante do cenrio de polticas pblicas no

Brasil seu carter de proviso estatal. Em nossa histria recente,existiu uma busca pela instalao no Brasil de um Welfare state, ouEstado do Bem-estar social, de forma a diminuir o problema social.

Entretanto, como as diferenas sociais eram enormes e no existiaainda uma estruturao da sociedade civil para lidar com estesproblemas, o peso da sustentao deste modelo ficou praticamentefocado no Estado, com pouca participao da sociedade civil.

A discusso sobre quem seria responsvel por estas polticaspermeou o debate poltico nacional, com diversos posicionamentosconflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar sozinhoessas polticas, at grupos que acreditavam que sem a participao dasociedade civil, o Estado no conseguiria tocar estas polticas).

O prprio Banco Mundial chegou a alertar sobre a impossibilidade deque pases em desenvolvimento pudessem rapidamente montar umestado de bem-estar social, pois no existiriam recursos disponveis paraisto. De acordo com este banco, a escassez de recursos poderia levar osistema ao colapso5.

Com isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada aparticipar mais da formulao e da implementao das polticas pblicas.

Viso do Ipea

J para o Ipea, o cenrio das polticas pblicas de carter social foimarcado pelas seguintes caractersticas ou elementos: universalizao,descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou

5 (Farah, 2001)


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seletividade das aes, regulamentao e regulao, adoo demedidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelhogovernamental, e progressiva elevao do gasto social federal.

A universalizao das aes tem sido um dos objetivos do Estado

brasileiro desde a Constituio Federal de 1988. Naturalmente, osservios e polticas pblicas ainda no so universais, ou seja, noatendem a todos os cidados, mas a trajetria tem tido uma convergnciapara este resultado.

Atravs de diversos sistemas, como o caso do SUS, o Estadobrasileiro tem conseguido atingir aos mais carentes e direcionar as aesgovernamentais para os que so mais necessitados. De acordo com oIpea6,

Em que pese o fato de o sistema de proteosocial brasileiro ainda estar distante de um padro

redistributivo e equitativo, a universalidade daspolticas de sade, de assistncia, de previdncia ede educao tem sido objeto de inmeros avanosnos ltimos anos.

Dentre as polticas importantes nesta rea, podemos citar oPrograma de Sade da Famlia PSF que tem alterado o modo deatendimento de sade populao e a LOAS - Lei Orgnica da AssistnciaSocial.

Outro elemento importante foi o da descentralizao das aes

governamentais da Unio para os estados, municpios e entidades nogovernamentais - ONGs.

Pouco a pouco, o governo central foi percebendo que os entessubnacionais conseguiam executar melhor as polticas pblicas. Com isso,polticas na rea de sade e educao, dentre outras, tm sado da modo governo federal para os atores que esto mais prximos dapopulao.

O caso da educao emblemtico. Atualmente, a Unio temdiversos programas em que ela efetua repasses de recursos diretamentepara as escolas ou associaes. De acordo com o Ipea7,

Ainda na rea de educao, o processo dedescentralizao progrediu em importantes

programas tradicionalmente executados peloMinistrio da Educao. No Programa Nacional de

Alimentao Escolar eliminou-se a figura jurdicado convnio e passou-se transferncia

6 (IPEA, 2002)7 (IPEA, 2002)


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automtica dos recursos. No caso especfico doDinheiro Direto na Escola, os recursos sorepassados diretamente para uma organizaono governamental, a exemplo de associaes de

pais e mestres ou de instituio equivalente.

Para que a descentralizao funcione, outro elemento deve existir: aparticipao da sociedade na formulao, na implementao e nocontrole das polticas pblicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dadodentro dos conselhos. Desse modo,

Atualmente, a maioria absoluta das polticassociais est atrelada a conselhos que, em geral,desdobram-se nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam comintegrantes governamentais e no

governamentais. As composies e ascompetncias variam de conselho para conselho;alguns, por exemplo, so paritrios, e outrosno o so; alguns so deliberativos, e outros,apenas consultivos. Ademais, em alguns setores,como o da sade e o da assistncia, so asconferncias nacionais integradas porrepresentantes do governo e da sociedade quelegalmente definem os rumos das respectivas

polticas. Porm, h o reconhecimento de que

esses instrumentos, que visam partilha dasdecises e da gesto das polticas sociais entreEstado e sociedade, ainda necessitem de seraprimorados.

Assim, alguns conselhos so apenas consultivos, ou seja, suasdeterminaes no limitam a atuao do poder pblico, apenas servem debalizamento. J alguns conselhos so deliberativos e tm o poder real dedeciso sobre a poltica pblica.

Alm disso, o Ipea considera que as polticas pblicas tm setornado mais focalizadas ou seletivas. A focalizao ocorre quandouma poltica consegue atuar somente ou principalmente em relao aoseu pblico alvo.

Dessa maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo,pois os recursos so utilizados diretamente com a populao querealmente necessita dos servios pblicos e est mais carente. De acordocom o Instituto8,

8 (IPEA, 2002)


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No que se refere focalizao ou seletividadedas aes, observa-se um esforo em darprioridade a grupos social e biologicamentevulnerveis no mbito das polticas sociais.Trata-se de um caminho para a universalizao do

atendimento, que, assim, configura-se em umaprtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais aquem tem menos.

Esta trajetria tem sido um dos fatores que favoreceram epossibilitaram o sucesso das polticas de combate pobreza extrema,como o Programa Bolsa Famlia.

Outro fator foi a mudana no padro de regulao eregulamentao de bens e servios pblicos. A criao de diversasagncias reguladoras, como no caso da Sade (ANS e Anvisa).

Essas reas passaram a enfrentar um controle muito maior porparte do Estado e regras mais rgidas e abrangentes de atuao tm sidoaplicadas.

Dentro dos exemplos de benefcios que este processo trouxe para apopulao que podem ser citados, existem: a definio de maiorabrangncia da cobertura dos planos de sade, um controle sanitriomais rgido e a abertura do mercado farmacutico, que ocorreu com oschamados genricos.

A trajetria das polticas pblicas tambm aponta para uma

melhora do seu gerenciamento, com maior eficincia e eficcia. Deacordo com o Ipea, a qualidade dos servios pblicos tem melhorado e osrecursos pblicos tm sido melhor despendidos.

Dentro das aes e medidas que tm sido importantes para queeste cenrio ocorra, o instituto cita9:

(i) a contratao de gestores via concursopblico e o treinamento regular dos servidores;(ii) o aperfeioamento dos sistemas deinformao e uma maior divulgao deles, com ouso dos meios propiciados pela informtica e pelainternet, entre outros; (iii) a mensurao dosresultados para que se conhea melhor o alcancedas polticas.

Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevao do gastosocial federal. Desde os anos 90, o gasto com programas sociais temaumentado em relao ao PIB nacional.

9 (IPEA, 2002)


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Desse modo, no s as polticas foram mais focalizadas nascomunidades e grupos-alvo especficos, mas o montante de recursosdestinado a estes programas foi sendo majorado. De acordo com o Ipea10,

A prioridade conferida a rea social tambm

revelada pelo incremento do gasto social federalper capita, que aumentou 37,4% no perodoestudado. Com efeito, em 1993 o gasto mdio, porhabitante, do sistema de proteo social brasileiro,era de R$ 618,2; esse valor subiu para R$ 849,5em 1999. As comparaes com o PIB apontam namesma direo: em 1993, a proporo do gastoem relao produo nacional era de 12,0%,

passando, em 1999, para 13,2%. Em outraspalavras, o crescimento do Estado social brasileirofoi relativamente maior que o do PIB nesses seisanos.

Portanto, podemos ver abaixo no grfico os principais elementosdas polticas pblicas nacionais ultimamente:

Figura 2 - Elementos das Polticas Pblicas no Brasil. Fonte: Ipea

10 (IPEA, 2002)

Elementos

das

Polticas

Pblicas

Universalizao

Descentralizao

Participao da

Sociedade

Focalizao ou

seletividade

Regulamentao

e regulao

Elevao da

eficincia e a

eficcia

Aumento do

gasto social

federal


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Intersetorialidade e Transversalidade

Atualmente, existe a viso de que as polticas pblicas devem teruma gesto integrada por parte do Estado. Assim, os termos

Intersetorialidade e Transversalidade ganharam fora no debate sobrea gesto de polticas pblicas.

Esta viso razoavelmente nova e busca romper com uma falta decoordenao das aes do governo, que acontece quando as reasenvolvidas em um determinado problema no conversam e noplanejam suas aes em conjunto.

Na conformao atual, o Estado organizado por funes o quechamamos de organizao funcional na cincia da Administrao. OPoder Executivo, por exemplo, est dividido por Ministrios, com cada

pasta sendo especializada em um tema, como: Sade, Transportes,Justia, Minas e Energia, etc.

Entretanto, os problemas pblicos no costumam ficar circunscritos apenas uma rea. Vamos utilizar um caso prtico? Imaginemos que oEstado est buscando resolver um problema pblico: a evaso escolar.

Naturalmente, logo pensamos no Ministrio da Educao (aqui vouutilizar a Unio, mas poderamos estar falando de algum estado oumunicpio). Este seria o rgo responsvel por resolver esse problema(evaso escolar), no mesmo?

Porm, muitos dos fatores que levam ao aluno deixar a escolapodem no estar ao alcance desse rgo. O aluno pode deixar a escolapor falta de transporte adequado. Pode tambm estar frequentementedoente e no conseguir acompanhar a turma.

Alm disso, este aluno pode no ter eletricidade em casa, podeestar residindo em uma rea dominada pelo trfico, dentre outros fatoresque podem gerar ou aumentar o problema da evaso escolar.

Assim, o Ministrio da Educao, sozinho, provavelmente noconseguir resolver esse problema. Devero existir aes conjuntas dosdiversos ministrios envolvidos para que cada ao seja reforada pelaoutra.

De acordo com Menicucci11,

Um ponto de partida o diagnstico de que osproblemas que so objeto das diversaspolticas setoriais so interligadoseinterdependentes e sereforam mutuamente.Dada a complexidade da realidade, as polticas

11 (Menicucci, 2006)


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pblicas precisam se ajustar natureza estruturaldos problemas sociais para, de fato, conseguiralgum impacto sobre eles.

Deste modo, historicamente as polticas pblicas foram

planejadas e executadas de uma maneira setorializada. Cada rgocriado pelo Estado foi pensado e desenvolvido para atuar somente em seuproblema especfico, sem considerar os impactos das aes dos outrosrgos envolvidos12.

Com isso, muitas aes no surtiram o efeito desejado e aconteceude rgos diferentes executarem polticas que no eram coerentes oueram totalmente divergentes com o consequente desperdcio derecursos pblicos.

Dentre outros problemas, pode-se citar tambm13: o paralelismo dasaes, a centralizao das decises, recursos e informaes, as

divergncias de objetivos e funes de cada rea, assim como ofortalecimento de poderes polticos e hierarquias, em detrimento docidado.

Assim sendo, como o Estado organizou-se para atender ao cidadode modo setorializado, o prprio cidado pode no saber onde reclamarpara que seu problema seja resolvido. Ou seja, no existe uma clararesponsabilizao do rgo ou do agente pblico.

Como muitas vezes no fica claro (mesmo para os rgos e agentespblicos) quais devem ser os rgos a cooperar, estes no se sentem

responsveis pela resoluo do problema (o pepino sempre do outrorgo!).

Esta dinmica, se no alterada, pode gerar um clima de competioentre os rgos, ao invs de uma postura proativa e de cooperao,desejvel na gesto das polticas pblicas.

De acordo com o International Policy Centre for Inclusive Growth14,

O enfrentamento dos muitos desafios com osquais o Estado se depara requer a compreensode uma grande contradio que permanentemente

se reproduz nas aes governamentais: asintervenes setoriais do Estado no sosuficientes para dar conta dos problemas de

12 (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade eintersetorialidade em um programa pblico brasileiro)13 (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade eintersetorialidade em um programa pblico brasileiro)14 (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de transversalidade eintersetorialidade em um programa pblico brasileiro)


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uma realidade complexa e multidimensional.As respostas dadas pelo Estado no passam demeros paliativos e, fatalmente, no solucionamnenhum desafio.

Deste modo, de acordo com este instituto, a transversalidadepode ser compreendida como a capacidade de perpassar diversasrealidades, segmentos, dimenses e setores, de forma a abrangera complexidade real dos problemas.

Assim sendo, para que as polticas pblicas sejam geridas com umatransversalidade, necessrio um rompimento com a forma atual degesto pblica com uma estrutura verticalizada e departamentalizadapor funes.

J o conceito de intersetorialidade, de acordo com Inojosa15, foidefinido como:

a articulao de experincias e saberes com afinalidade de planejar, realizar e avaliar polticas e

programas, para o alcance de resultadossinrgicos em situaes complexas.

De acordo com este conceito, a Administrao Pblica deve basear-se em vrios tipos de conhecimentos, experincias e sujeitos para podercaptar toda a complexidade de um problema.

Quanto mais informao de fontes diferentes, maior a chance deque todos os pontos de vista tenham sido entendidos e tomados emconsiderao no planejamento de uma poltica pblica.

Desse modo, uma poltica de sade deve levar em considerao nosomente os conhecimentos de medicina, mas tambm os conhecimentosde economia da sade, dos psiclogos, nutricionistas, engenheiros deproduo, dentre outros que tenham contato com a poltica.

Isto no quer dizer, obviamente, que no existam conhecimentosmais centrais para um tema especfico. Mas deve existir umdialogo entre estas disciplinas, tendo como objetivo uma melhorcompreenso de uma realidade cada vez mais complexa e

multifacetada.Dentre as estratgias para uma nova gesto das polticas pblicas,

pode-se citar: a transformao das estruturas funcionais para estruturasem rede ou matriciais, possibilitando uma maior coordenao dosesforos e das aes governamentais. De acordo com Menicucci16,

15 (Inojosa, 2001) apud (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia detransversalidade e intersetorialidade em um programa pblico brasileiro)16 (Menicucci, 2006)


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Nesse sentido que a integrao e coordenaodas aes pressionam para mudanas nasestruturas tradicionais de governo em doissentidos principais: substituir as estruturasfuncionais e piramidais que refletem a

especializao de saberes e modos de interveno- por estruturas matriciais mais flexveis, que

permitam a coordenao constante em todos osnveis, e substituir rgos segmentados por reasde conhecimento e atuao por rgos de corteregional que tenham como misso melhorar ascondies de vida da populao em reasdelimitadas geograficamente.

Desta maneira, as aes do Estado ganharo mais fora e seromais efetivas na resoluo dos problemas da sociedade.

Coordenao Intergovernamental

Descentralizao e democracia

Aps vinte anos de governo militar autoritrio e centralizador,existia uma grande demanda por uma maior descentralizao poltica e

uma gesto pblica mais transparente e democrtica.Este movimento ir mostrar sua cara na Assembleia Constituinte.

A nova Constituio Federal acabou transferindo poder da Unio para osestados e municpios.

Com a redemocratizao, muitos dos problemas derivados dequalquer processo democrtico insipiente comearam a aparecer. Almdisso, o colapso da economia na dcada de 80 s fez aumentar ascrticas, justas e injustas, sobre a capacidade do Estado de responder aosdesafios da sociedade brasileira.

A Constituio Federal de 1988 s aumentou os desafios desteEstado, pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar comoseriam custeados) e distribuiu competncias aos entes subnacionais,dificultando a coordenao das polticas pblicas entre a Unio e estesentes.

Um aspecto importante foi a descentralizao, que, a princpio,aproxima os recursos e as competncias dos problemas concretos. A ideiaera de que quanto mais prximo dos problemas estivesse o Estado,melhor.

Entretanto, muitos dos municpios no tinham nenhuma estrutura ecapacidade tcnica e gerencial para gerir as polticas pblicas. Alm disso,


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existia (e ainda existe) uma desigualdade muito grande entre ascapacidades das cidades grandes e das pequenas cidades (que muitasvezes so as mais carentes). Portanto, a prpria descentralizao veiocom seus pontos positivos e negativos.

O cenrio ps Constituio Federal foi de grande dificuldade nagesto do Estado, pois a crise econmica dificultava o planejamento e afalta de recursos e de coordenao entre os entes prejudicava a gestodas polticas pblicas que poderiam reduzir este impacto.

Com isso, comea a aparecer um discurso anti-Estado, que oculpava pelo estado das coisas e postulava uma retrao tanto dainterveno deste na economia quanto das polticas pblicas sociais. Foi oque se chamou de neoliberalismo, a busca pelo Estado-mnimo.

De acordo com Farah17,

A ocorrncia de prticas de cunho clientelista emarcadas pela corrupo aps a democratizaodos anos 80 e a maior visibilidade destesfenmenos, decorrente da prpria democratizao,articularam-se onda minimalista de corteneoliberal que prope a reduo radical do Estado,contaminando a viso que os cidados tm daao governamental e da administrao pblicaem todas as esferas de governo.

Esta viso de mundo postulava que grande parte dos problemas da

sociedade se dava pelo excesso de Estado. Com isso, pedia umreposicionamento da interveno do Estado.

Dentre as mudanas ocorridas na dcada de 90, uma das principaisfoi o processo de privatizao de empresas estatais e a criao deagncias reguladoras, de modo que o Estado trocasse sua posio deexecutor para uma posio de regulador da atividade econmica.

Outro aspecto importante foi a da publicizao, com adescentralizao das aes em direo a atores no estatais, como asOrganizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de InteressePblico OSCIPs. A ideia era a de que estas organizaes poderiam sermais eficientes do que a mquina estatal no fornecimento de servios populao.

Alm disso, passa a existir uma ideia de focalizao dos gastos dogoverno. Ou seja, de que em um contexto de escassez, deveriam existirprioridades. Assim, se no existem recursos para garantir todos osdireitos previstos na Constituio, dever-se-iam buscar atingir,prioritariamente, a populao mais carente.

17 (Farah, 2001)


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Outra preocupao a descontinuidade das polticas pblicas. Coma transferncia de poder de FHC para Lula em 2003, e a manuteno devrias iniciativas e polticas do governo anterior, passou a existir umapreocupao maior com a continuidade e as consistncias das polticaspblicas.

Sem essa continuidade, muitas polticas no conseguem seconsolidar e mostrar resultados, pois dependem de um prazo maior doque os mandatos eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente,apesar de progressos recentes nesta rea, ainda existe muitadescontinuidade na poltica brasileira, bem como esforos dos entes semnenhuma coordenao, ocasionando desperdcios e baixos resultados.

Coordenao Federativa

Muitas das polticas pblicas em um pas que adota o federalismodependem da atuao de dois ou mais nveis de Estado (poder central eestados). Desta forma, estes governos (no caso do Brasil: Unio, estadose municpios) devem entender que so interdependentes e que devemcompartilhar as decises e responsabilidades.

De acordo com Abrucio18:

No caso dos sistemas federais, em que vigoraumasoberania compartilhada, constituiu-se um

processo negociado e extenso de shared decisionmaking (processo decisrio compartilhado), ouseja, de compartilhamento de decises eresponsabilidades.

Desta forma, este compartilhamento deve acontecer para que aspolticas pblicas tenham sucesso. Muitas aes governamentais devemser aplicadas no nvel local, por exemplo, mas necessitam definanciamento da Unio para que possam acontecer.

Por outro lado, os estados e municpios devem desejar participar

dos programas, ou seja, se no existir um incentivo participao destesentes regionais estes podero no apoiar e executar a poltica pblica.

Como estes entes so autnomos, a organizao dos programasgovernamentais em sistemas federativos uma tarefa mais complexa doque em um Estado unitrio19. Como sabemos, um Presidente da Repblicano tem comando sobre um Governador.

18 (Abrucio, 2005)19 (Abrucio, 2005)


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Assim, estes governos devem atuar em conjunto. Infelizmente, nemsempre as polticas pblicas so bem coordenadas. De acordo comPierson20:

No federalismo, dada a diviso de poderes entre

os entes, as iniciativas polticas so altamenteinterdependentes, mas so, de modo freqente,modestamente coordenadas.

De acordo com o autor, todo federalismo concentra aes decooperao e competio. Um comportamento cooperativo fundamental para que os recursos sejam mais bem geridos, para que umente mais capacitado financeiramente possa auxiliar ao outro ou para atroca de informaes valiosas entre os entes.

Alm disso, a cooperao um instrumento importante paradiminuir certas diferenas entre as regies do pas. Podemos ver isto no

caso brasileiro, em que a Unio auxilia com recursos financeiros ehumanos certas regies menos favorecidas e desenvolvidas.

J a competio federativa importante para que o poder centralno consiga dominar os outros, bem como para que a inovao possaflorescer. comum que diversas prticas administrativas inovadoras epolticas pblicas apaream inicialmente em entes subnacionais.

Os prprios programas de renda mnima, to elogiados atualmente,foram introduzidos nos estados antes do governo federal (por exemplo,no governo do Distrito Federal em 1995).

Alm disso, as diversas estratgias e modelos de gesto adotadosnos diversos entes podem ser comparados pelos eleitores, criando uma

competio positiva entre os gestores pblicos.

Entretanto, a competio pode ser danosa quando joga um entecontra os outros, em vez de lev-los cooperao e a integrao. Deacordo com Abrucio21, em pases com grandes diferenas scio-econmicas (como o Brasil) a competio entre os entes deve ser limitadapara que as diferenas no se acentuem.

Outro problema da competio federativa a guerra fiscal,

processo em que os estados e municpios oferecem cada vez maisvantagens aos investidores para atrair projetos para suas regies.

Este processo pode levar a um enfraquecimento financeiro de todosos entes, pois o leilo (onde cada estado oferece mais vantagens aosinvestidores) se torna predatrio e os governos perdem suas principaisfontes de receita.

20 (Pierson, 1995) apud (Abrucio, 2005)21 (Abrucio, 2005)


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De acordo com Arretche22, o processo de coordenao federativapode acontecer de acordo com vrios instrumentos:

1. Regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises etarefas definio das competncias no terreno das polticas

pblicas, por exemplo;2. Existncia de fruns federativos, com a participao dos prprios

entes como so os senados em geral;3. Existncia de cortes constitucionais, que possibilitem aos

mesmos acionar a defesa de seus direitos;4. Construo de uma cultura poltica baseada no respeito mtuo

e na negociao no plano intergovernamental.

Federalismo Brasileiro

A federao no Brasil surgiu com o governo republicano. De acordocom Giambiagi23, surgiu como uma reao ao centralismo do imprio. Emseu incio, os governos estaduais foram muito fortes na repblica.

Foi a poca da Repblica Velha, em que a poltica do caf-com-leite comandava o pas. Neste cenrio, as oligarquias que comandavamos estados de Minas Gerais e So Paulo se alternavam no poder. Estasituao fortalecia o poder dos governadores, que detinham uma

autonomia grande.Com a quebra do acordo entre estas oligarquias em 1930, ocorreu

a revoluo militar que empossou Getlio Vargas. Este fortaleceu ogoverno central e retirou a autonomia dos estados. O equilbrio federativos voltaria na Constituio Federal de 1946.

Entretanto, em 1964, em um ambiente de grande instabilidadepoltica, os militares depuseram Joo Goulart e retomaram o poder,concentrando novamente o poder no governo central. De acordo comAbrucio24:

O interregno 1946-1964 foi o primeiro momentode maior equilbrio em nossa federao, tanto do

ponto de vista da relao entre as esferas depoder como da prtica democrtica. Mas o golpemilitar acabou com este padro e por cerca de 20anos manteve um modelo unionista

22 (Arretche, 2004) apud (Abrucio, 2005)23 (Giambiagi & Alm, 2008)24 (Abrucio, 2005)


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autoritrio, com grande centralizao poltica,administrativa e financeira.

Quando o modelo desenvolvimentista adotado com o regime militarcomeou a se esgotar, o processo de democratizao comeou a ganhar

fora e a ideia da descentralizao assumiu um papel de destaque.Os governadores eleitos em 1982 se tornaram cada vez mais

influentes e buscaram inserir na nova carta constitucional este novopanorama de fortalecimento dos entes subnacionais.

De acordo com Giambiagi25:

o processo de descentralizao no Brasil, iniciadonos anos 1980 e aprofundado com a Constituiode 1988, teve basicamente uma motivao

poltica. O objetivo era o fortalecimento

financeiro e poltico de estados e municpiosem detrimento do governo central, visto comoessencial ao movimento de redemocratizao do

pas.

Dentro deste contexto, a nova constituio inovou no nossofederalismo, inserindo pela primeira vez os municpios como entesfederativos e transferindo receitas para estados e, principalmente,municpios.

Esta foi uma mudana significativa, pois igualou os municpios aosestados e Unio em seus deveres e direitos. Entretanto, estesmunicpios, em sua grande maioria, no detinham capacidadegerencial e arrecadatria para executar as polticas pblicas.

Alm desse ponto, estes municpios passaram a tambm disputarentre si os investimentos privados. Ao invs de utilizar seus recursos naoferta de servios populao, estes eram empregados na disputapredatria por novos investimentos em suas localidades. Este movimentofoi chamado de Hobbesianismo municipal, ou seja, o vale tudoentre estas municipalidades26.

O processo de descentralizao dependeu, portanto, das

transferncias federais da Unio para os estados e municpios(atravs do FPM e do FPE). No incio dos anos 1990, os percentuaisdestes fundos constitucionais foram acrescidos, levando, inclusive, a ummovimento de criao de inmeros municpios sem qualquer condio dese manter sem ajuda externa.

De acordo com Abrucio27:

25 (Giambiagi & Alm, 2008)26 (Salles, 2010)27 (Abrucio, 2005)


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Dois fenmenos destacam-se nesse novofederalismo brasileiro, desenhado na dcada de1980 com reflexos ao longo dos anos 1990.Primeiro, o estabelecimento de um amploprocesso de descentralizao, tanto em termos

financeiros como polticos. Em segundo lugar, acriao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaesintergovernamentais, com predomnio docomponente individualista.

Este cenrio levou a um comportamento individualista dosgovernadores, que utilizaram esta maior autonomia para projetospersonalistas de poder. Dentre os instrumentos utilizados, temos o usodos bancos estaduais como financiadores das aes dos prprios governosestaduais. Estes governos transformaram estes bancos, portanto, emuma mquina de fazer moeda.

Este cenrio explosivo de irresponsabilidade dos governadoresgerou diversos rombos nas contas estaduais. Por diversas vezes a Uniofoi chamada para financiar os dficits dos estados.

E, de certa forma, com esta alternativa de ajuda os estados sesentiam livres para ter uma postura irresponsvel com as finanaspblicas. Os entes subnacionais tinham sempre esta porta de salvao,ou seja, de repassar suas dvidas para a Unio.

Como o cenrio econmico estava posto como o problema nmeroum do governo central, a busca pela estabilidade econmica centralizouas atenes da Unio at 1994. Entretanto, com o plano Real a inflao sereduziu, expondo os diversos esqueletos (palavra que, resumidamente,significava problemas que estavam escondidos at ento) estaduais.

A busca pelo socorro da Unio era sempre a soluo desejadapelos governadores nestes momentos.

De acordo com Mendes28:

Essa situao comeou a mudar quando ogoverno central percebeu que a estabilidademacroeconmica do pas dependia daimposio de uma restrio oramentriaforte aos governos locais.

Desta forma, a partir deste momento a Unio iniciou um extensoprograma de renegociao das dvidas estaduais, exigiu a privatizao dediversos bancos estaduais e modelou um novo arcabouo normativo queacabaria por gerar, entre outras medidas, a Lei de Responsabilidade Fiscal

28 (Mendes, 2004)


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(que, apesar de valer tambm para a Unio, foi um instrumento quebuscou aumentar a disciplina dos entes subnacionais).

Alm disso, outro aspecto derivado da descentralizao foi o imensonmero de municpios criados entre a Constituio Federal de 88 e a

Emenda Constitucional n15 de 1996.Como a CF/88 tinha repassado aos estados a competncia de

instituir os critrios legais para a criao de municpios, os estadospassaram a incentivar a criao destes de forma irresponsvel, de olhonos recursos automticos advindos do Fundo de Participao dosMunicpios.

Isto ocorria, pois cada municpio criado ganhava o direito de recebero FPM instantaneamente depois de criado. Deste modo, ocorreu umacompetio predatria entre os estados neste ponto29.

Concluindo, o modelo brasileiro de federalismo foi derivado de umprocesso centralizador, prprio de nossa histria. Portanto, em nossahistria a Unio concentrou, durante diversas oportunidades, inmerospoderes e recursos.

Entretanto, passamos por momentos de descentralizao de temposem tempos, como os vividos na dcada de 1980, que se refletiram naCF/88.

Portanto, ainda estamos em busca do modelo cooperativo, que previsto na CF/88, mas ainda no conseguimos pr este modelototalmente em prtica.

Modelos da Gesto Federativa

De acordo com muitos autores, o modelo de gesto das relaes edos programas governamentais impacta diretamente nos resultados dosmesmos30.

Agranoff e McGuire, analisando o contexto dos programasgovernamentais norte-americanos, descreveram quatro modelos degesto federativa. Estes seriam31:

Modelo de cima para baixo (top-down) - representa amanuteno do controle da esfera federal sobre as demais no

29 (Torres, 2004)30 (Fleury & Ouverney, 2007)31 (Agranoff e McGuire, 2001) apud (Fleury & Ouverney, 2007)


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estabelecimento das relaes necessrias implementao eexecuo de programas intergovernamentais. Ele enfatiza oemprego de normas e instrumentos padronizados desenhadosunilateralmente, o monitoramento dos resultados, o domnio das

transferncias financeiras e sua regulao centralizada, entreoutros; Modelo de trocas mtuas - enfatiza a construo de instrumentos

de gesto e o alcance dos objetivos por meio de mtua dependnciaentre os atores envolvidos. A base da gesto consiste em processosde negociao a partir dos vnculos intergovernamentais construdospelo sistema federativo, em detrimento da dominao completa daesfera federal.

Modelo de jurisdio - adota como princpio de gesto o

estabelecimento, por governos locais, de bases normativas,estratgias e vnculos necessrios ao adequado cumprimento dasfunes que lhes foram atribudas no processo de descentralizao.Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam econtatam os atores que detm os recursos estratgicos para odesenvolvimento das atividades, programas e projetos consideradosessenciais. Embora esse modelo proporcione maior grau deautonomia aos governos locais, as esferas federal e regional aindaimpem restries a sua ao, uma vez que ela se destina a

cumprir funes delegadas de cima, e no a construir ou aprimorarvocaes prprias;

Modelo de gesto em rede - a ao dos diversos atoresrelacionados gesto do sistema intergovernamental se verificanum ambiente onde os atores ou organizaes no tm o poder dedeterminar as estratgias dos demais. Logo o princpio da gestoconsiste em desenvolver vnculos colaborativos intensificando asrelaes de interdependncia.

Dentro destes modelos, o que mais tem se mostrado adequado aosrelacionamentos intraestatais mais complexos, como o nosso caso, omodelo de gesto em rede.

Vamos ver uma questo que cobrou este tpico?

1 - (ESAF MPOG - EPPGG 2008) Sobre os modelos de gestointergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com acoluna B, assinalando a opo que indica as relaes corretas.

Coluna A


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A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento,implementao e avaliao e gesto a partir da negociao entreas partes.

A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases

para atuao a partir de funes delegadas normativamente.A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego denormas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao deresultados.

A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas,intensificando as relaes de interdependncia entre as partes.

Coluna B

B1 - Modelo de cima para baixo (top-down)

B2 - Modelo de gesto de redes

B3 - Modelo de trocas mtuas

B4 - Modelo de jurisdio

a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2

b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1

c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4

d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2

e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3

A banca utilizou nesta questo os conceitos de gesto federativa deAgranoff e McGuire. De acordo com estes autores, os modelos seriam: decima para baixo, de trocas mtuas, de jurisdio e de gesto de redes.

A letra A1 est referindo-se ao modelo de trocas mtuas. De acordocom os autores, este seria um modelo basicamente de negociao, semque uma dominao completa da esfera Federal. Seu par seria a letraB3.

J a letra A2 fala claramente em funes delegadasnormativamente, o que facilita nosso trabalho em associar esta letra como modelo de jurisdio (B4). Desta forma, o gabarito s poderia sermesmo a letra A.


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Gesto de Redes

O mundo mudou muito neste ltimo sculo. No incio do sculo XX,as tecnologias da informao e da comunicao estavam em seus

primrdios (ou ainda no existiam). Desde a inveno do Rdio at aintroduo do telefone celular, muitas mudanas alteraram o modo comovivemos e fazemos negcios.

Assim, hoje temos acesso a um mundo de dados e informaes quenem eram sonhados por nossos antepassados. Se eles recebiam notciascom um atraso de dias (os acontecimentos da primeira grande guerralevavam dias para chegarem ao leitor comum no Brasil), atualmentetemos informaes em tempo real de qualquer fato importante.

Este cenrio trouxe desafios importantes para as empresas e para

os governos. A escala dos problemas aumentou e os contextos sociais ede negcios esto em constante mutao. O ciclo de vida de um produto,por exemplo, muito menor hoje em dia do que ocorria antes.

Para enfrentar esta realidade, as organizaes perceberam quenecessitavam de ajuda, de parcerias. A antiga ideia de uma organizaoque fazia de tudo (ou verticalizada) ficou para trs. Como ningum

bom em tudo, devemos nos aliar a diferentes parceiros, dependendo danecessidade do momento.

Esta a ideia central das redes organizacionais. Estas surgiramcomo uma necessidade de que as organizaes fossem mais flexveis eadaptveis s mudanas no ambiente.

Desta maneira, se uma empresa necessita de um novo designpara seu novo produto, contrata um escritrio de design. O mesmo ocorrequando esta empresa necessita de distribuir seu produto em um novomercado contrata uma empresa especializada em distribuio.

Assim sendo, a empresa pode focar no que melhor sabe fazer emudar de rumo sempre que for necessrio. De acordo com estepensamento, surgiram as organizaes em rede ou as redesorganizacionais.

Como as pessoas demandam cada vez mais produtos e servioscustomizados, esta tendncia tem se acelerado. Mais estratgico do queter capacidades internas (e mais estveis, claro) ter parceiros dentrode uma rede de atuao que deem este Know-howou competncias quepossam ser adquiridas sempre que necessrio.

Um conceito interessante que devemos entender quando pensamosem estruturas em rede o da interdependncia. Nestas redes, ningumpode, ou consegue, alcanar seu objetivo sozinho. Cada n da rede fundamental para que os objetivos comuns sejam atingidos.


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Para que as redes possam funcionar, a infraestruturaproporcionada pelas novas tecnologias de informao foi crucial. Se antesa coordenao de organizaes localizadas de modo distante seria muitodifcil, hoje a TI facilitou o processo.

Redes de Polticas Pblicas

No caso do setor pblico, os efeitos desta globalizao no forammenores. Esta globalizao, impulsionada pelas novas tecnologias deinformao e comunicao, trouxe diversos novos problemas para oEstado-Nao.

Dentre estes novos desafios, temos os problemas que no podemser unicamente e isoladamente tratados por estes Estados, como oterrorismo internacional, a degradao ambiental e os desequilbrios dosmercados financeiros internacionais.

Problemas que antigamente estavam mais localizados e podiamser tratados dentro da esfera de um s Estado agora so muito maiscomplexos.

Alm disso, o prprio crescimento dos servios prestados peloEstado moderno e seu aumento relativo consequentemente acabaram por

afastar este Estado de problemas mais locais, mas especficos de umadada regio.

Ou seja, como o Estado faz muitas coisas ao mesmo tempo, acabano sendo muito bom em situaes em que o conhecimento dasespecificidades locais um diferencial.

De acordo com Moura32,

A abordagem de redes, como expresso dosnovos arranjos interorganizacionais que emergemna atualidade, indica o incremento dos processos

de interdependncia entre atores e organizaese, particularmente, entre agentes pblicos eprivados. Ao mesmo tempo, identifica-se nessaemergncia certo esgotamento da capacidadede integrao e de coeso social dasinstituies representativas tradicionais e daeficcia das organizaes burocrticas e do modelode planejamento global e centralizado.

32 (Moura, 1998)


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Portanto, com esse crescimento da complexidade dos problemas e areduo relativa do raio de atuao da mquina do Estado, a formaode redes passou a ser vista como a soluo para uma atuao maisefetiva e eficiente.

Com isso, o Estado tem buscado trabalhar em parceria com atoresno tradicionais na formulao e na implementao de diversas polticaspblicas. O objetivo estar presente em reas em que no estavaconseguindo chegar, e fazer isso com uma maior eficincia.

Historicamente, o Estado tem perdido legitimidade com seuscidados, pois no tem conseguido dar uma resposta a diversasdemandas, sejam de dimenso macro (exemplo: terrorismointernacional ou desequilbrio ambiental) quanto de dimenso micro(exemplo: qualidade do ensino primrio na cidade do Crato-CE).

De acordo com Castells33, a soluo estaria na adoo do Estado-

Rede, em que o Estado se envolve em diversas redes interestatais eintraestatais, de modo a ser mais eficiente e efetivo na sua atuao eaumentar sua legitimao perante a sociedade.

No caso das redes intraestatais, os Estados devem descentralizaros servios e programas pblicos, com o repasse de recursos econhecimentos aos parceiros, que podem ser prefeituras, ONGs,Organizaes Sociais etc.

J no caso das redes interestatais, estas sero necessrias para aatuao deste Estado em conjunto com seus pares. Dentre os exemplos

que podemos citar, temos: a ONU, o MERCOSUL, a Organizao Mundialdo Comrcio etc.

33 (Castells, 1999)

Relaes dentro do

prprio Estado;

Foco no plano "micro".Intraestatais

Relacionamentos entre

Estados distintos

Foco no plano "macro".Interestatais


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Estas redes de polticas pblicas, no contexto da atuao do Estado,consistem de redes policntricas. Ou seja, no existe um s centro quecomanda as aes, que controla o processo.

Nestas redes ou estruturas policntricas, existem diversos atores

(indivduos, governos, empresas etc.) que interagem buscando interessese objetivos comuns.

Desta maneira, estes atores devem trabalhar juntos, trocandoinformao, conhecimento e recursos para atingir determinados objetivos.Estas configuraes em rede possibilitam ao Estado atuar em conjuntocom a sociedade. Alm disso, facilita a interao entre esferas diferentesdo setor pblico.

De acordo com Teixeira34,

...a formao das estruturas policntricas, que

configuram uma nova esfera pblica plural, advmtanto de um deslocamento desde o nvelcentral de governo para o local quanto daesfera do estado para a sociedade. Processoscomo a descentralizao e o adensamento dasociedade civil convergem para formas inovadorasde gesto compartida das polticas pblicas.

As redes de polticas pblicas so vistas como uma alternativainteressante quando existem as condies descritas abaixo35:

Recursos escassos; Problemas complexos; Mltiplos atores envolvidos; Arenas onde interagem agentes pblicos e privados; Exista uma crescente demanda por benefcios e participao

cidad.

Basicamente, as redes de polticas pblicas englobam certascaractersticas36: pluralidade de atores envolvidos (com a participaode rgos pblicos, empresas, ONGs, etc.), uma articulao menos

hierrquica e estruturada (pois no existe um comando claro entre osatores), a noo de cooperao e parceria entre os atores envolvidos(com trocas de recursos, solidariedade e confiana), o processamentodos conflitos e a negociao e democratizao do processodecisrio.

34 (Teixeira S. M., 2002)35 (Teixeira S. M., 2002)36 (Moura, 1998)


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Dentre as principais vantagens e benefcios das redes de polticaspblicas, de acordo com Teixeira37, so apontadas:

Dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel amaior mobilizao de recursos e garante-se a diversidade deopinies sobre o problema;

Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio deprioridades feita de forma mais democrtica, envolvendoorganizaes de pequeno porte e mais prximas dos da origem dos

problemas; Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-

governamentais,pode-se criar uma presena pblica sem criaruma estrutura burocrtica;

Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriammais aptas a desenvolver uma gesto adaptativa que est

conectada a uma realidade social voltil, tendo que articular asaes de planejamento, execuo, retroalimentao e redesenho,adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no decontrole (1997).

Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantespreservam sua autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidospela rede so fruto dos consensos obtidos atravs de processos denegociao entre seus participantes, o que geraria maior

37 (Teixeira S. M., 2002)

Caractersticas

das Redes de

Polticas

Pblicas

Pluralidade de

Atores

Articulaomenos

estruturada

Cooperao e

Parceria

Processamento

dos Conflitos

Democratizao

do Processo

Decisrio


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compromisso e responsabilidade destes com as metas

compartilhadas e maior sustentabilidade.

Entretanto, as redes de polticas pblicas no trazem somentebenefcios. A mesma autora apresenta as principais dificuldades

apresentadas por este arranjo:As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir

a rendio de contas (accountability) em relao ao uso dosrecursos pblicos, pelo fato de envolverem numerosos participantesgovernamentais e privados;

O processo de gerao de consensos e negociao pode serdemasiadamente lento criando dificuldades para enfrentarquestes que requerem uma ao imediata;

As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimentodos objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos

objetivos iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero dealguns atores em momentos cruciais;

Os critrios para participao na rede no so explcitos e universaise podem provocar marginalizao de grupos, instituies,pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nasmos de uma elite;

As dificuldades de controle e coordenao dasinterdependncias tende a gerar problemas na gesto das redes.

Assim sendo, a gesto destas redes muito complicada. No existeuma relao de superviso e controle hierrquico. Portanto, existemimensos desafios na coordenao destes diversos atores.

Entre os desafios da gesto de redes, podemos citar38: oestabelecimento de regras de atuao, a distribuio de recursos, aconstruo de mecanismos e processos coletivos de deciso e oestabelecimento de prioridades e acompanhamento.

De acordo com Bruijn and Heuvelhof39, a estruturao destesespaos e processos de negociao faz parte da dimenso da estrutura darede, que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. Oestabelecimento de regras formais e informais so um importanteinstrumento para a gesto das redes porque especifica a posio dosatores na rede, a distribuio de poder, as barreiras para ingresso, etc.

38 (Teixeira S. M., 2002)39 (Bruijn and Heuvelhof, 1997) apud (Teixeira S. M., 2002)


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Ou seja, a gesto de redes pblicas , essencialmente, a gesto dasinterdependncias entre atores diversos, sem a existncia de mecanismosde comando e hierarquia.

Por isso, um gestor de redes de polticas pblicas deve ser um

excelente negociador e deve ter a capacidade de somar apoios ecoordenar os esforos de entidades diferentes.

Vamos ver agora algumas questes?

2 - (ESAF ENAP ANALISTA - 2006) Assinale a opo queexprime corretamente caractersticas de uma estruturaorganizacional em rede.

a) Na estrutura em rede a organizao vista como um sistemafechado.

b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e

conformidade.

c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento deautoridade e responsabilidade.

d) Na estrutura em rede as clulas so formadas considerando aespecializao do trabalho.

e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com ade produto e/ou processo.

A primeira alternativa est errada, pois uma estrutura em redes considerada um sistema aberto (em que temos relaes com o meioexterno e somos impactados por entes externos). Um sistema fechado autorreferente, fechado para o que ocorre fora da organizao.

A letra B tambm est errada porque em uma rede temos diversosatores diferentes (pluralidade de atores) atuando. O que prevalece atroca de informaes e recursos por atores diferentes. Ou seja, o queexiste exatamente o contrrio uma diversidade entre os atores.

A letra C est perfeita. No existe um comando nico ou uma

hierarquia entre os participantes de uma organizao em rede. AAutoridade e a responsabilidade devem ser compartilhadas entre osmembros da rede.

J a letra D est errada. A diversidade que a norma em umaestrutura em redes. A especializao do trabalho utilizada emorganizaes tradicionais (que so departamentalizadas de acordo comas funes principais).

Finalmente, a letra E nos trouxe uma definio de uma estruturamatricial, e no de uma estrutura em redes. O gabarito mesmo a letraC.


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3 - (ESAF MPOG EPPGG - 2009) Comportando a interao deestruturas descentralizadas e modalidades inovadoras deparcerias entre estatais e organizaes sociais ou empresariais, aabordagem de redes de polticas pblicas se constitui em umarecente tendncia da administrao pblica em nosso pas. Sua

proliferao, porm, acarreta vantagens e desvantagens suagesto. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:

a) propiciam o desenvolvimento de uma gesto adaptativa.

b) garantem a presena pblica sem a necessidade de criao ouaumento de uma estrutura burocrtica.

c) possibilitam a definio de prioridades de uma maneira maisdemocrtica.

d) dificultam a prestao de contas dos recursos pblicos

envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais eprivados.

e) garantem a diversidade de opinies sobre o problema emquesto, por envolverem mais atores.

Esta questo da ESAF abordou as vantagens e desvantagens dasredes de polticas pblicas apresentadas pela Sonia Teixeira. De acordocom a autora, as redes trazem os seguintes benefcios:

Dada a pluralidade de atores envolvidos nas

redes possvel a maior mobilizao de recursos egarante-se a diversidade de opinies sobre oproblema;

Devido capilaridade apresentada pelas redes, adefinio de prioridades feita de formamais democrtica, envolvendo organizaes de

pequeno porte e mais prximas dos da origem dosproblemas;

Por envolver, conjuntamente, governo e

organizaes no-governamentais, pode-se criaruma presena pblica sem criar umaestrutura burocrtica;

Devido flexibilidade inerente dinmica dasredes elas seriam mais aptas a desenvolveruma gesto adaptativa que est conectada auma realidade social voltil, tendo que articular asaes de planejamento, execuo,retroalimentao e redesenho, adotando omonitoramento como instrumento de gesto, e

no de controle (1997).


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Por serem estruturas horizontalizadas em que osparticipantes preservam sua autonomia, osobjetivos e estratgias estabelecidos pela rede sofruto dos consensos obtidos atravs de processosde negociao entre seus participantes, o que

geraria maior compromisso e responsabilidadedestes com as metas compartilhadas e maiorsustentabilidade.

Vejam que quase todas as alternativas descrevem pontos positivosdas redes de polticas pblicas. A nica alternativa que nos apresenta umproblema a letra D.

Com a presena de diversos atores e sem existir um comandocentral, a prestao de contas se v dificultada. Portanto, o gabarito mesmo a letra D.

4 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Como instrumento gerencialcontemporneo, correto afirmar sobre os mecanismos de rede:

a) seu pressuposto bsico o da articulao conjunta entre asorganizaes, visando ao compartilhamento de recursos, exceto oacesso ao know-how, que deve ser mantido em sigilo.

b) as redes podem ser compreendidas como a formao derelaes interorganizacionais segundo uma perspectiva econmicae mercadolgica.

c) as redes so vistas como uma forma rgida e centralizada degovernana.

d) a reduo dos custos de transao a nica causa daemergncia das redes organizacionais.

e) embora seja um espao plural, onde coexistem diferentesagentes, a rede organizacional se caracteriza pela unicidade decapital e de interesses corporativos.

A letra A j est logo incorreta porque o acesso ao know-how simimportante e esse recurso deve ser compartilhado, ou seja, no deve sermantido em sigilo.

J a letra B est correta, pois as redes so baseadas em relaesentre organizaes diferentes e podem ocorrer tanto no mbito dainiciativa privada como no mbito das polticas pblicas.

No caso da letra C, estas organizaes so flexveis edescentralizadas, e no rgidas e centralizadas. No existe um comandocentralizado e uma hierarquia, j que so baseadas na cooperao mtua

e na parceria.


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A alternativa D tambm est errada. Este ganho na reduo doscustos de transao no o principal fator que levou emergncia dasredes, muito menos o nico. O aumento da complexidade dos problemas,a velocidade da mudana do ambiente, dentre outros fatores, quegeraram este cenrio de proliferao das organizaes em rede.

Finalmente, a letra E est errada porque os capitais e interessescorporativos so mltiplos e no o os mesmos. O gabarito mesmo aletra B.

5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Sobre a gesto de redes nosetor pblico, correto afirmar que:

a) tornam a ao pblica mais facilmente gerencivel, visto quereduzem os obstculos para o controle e coordenao das

interdependncias.b) so constitudas a partir de critrios explcitos e universais departicipao, o que reduz consideravelmente a concentrao dasdecises nas mos de uma elite.

c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vaziosestruturais existentes na administrao pblica.

d) so conduzidas a partir de instrumentos de gesto estratgicaamplamente aceitos, advindo de um vasto acervo de estudossobre modelos de comportamento interorganizacional.

e) preconiza a existncia de uma gerncia social adaptativa paraelevar a eficcia das polticas pblicas que lidam com problemasde grande complexidade em contextos de instabilidadeinstitucional e turbulncia poltica.

Esta questo foi baseada no texto de Teixeira40. A letra A estincorreta, pois a gesto de redes pblicas mais complexa do que aatuao tradicional. Existem diversos atores diferentes atuando e o gestorno tem poder de comando ou hierrquico sobre eles. Deste modo, no

mais facilmente gerencivel, pelo contrrio.Do mesmo modo, a letra B tambm est errada. De acordo com a

autora,

Os critrios para participao na rede no soexplcitos e universais e podem provocarmarginalizao de grupos, instituies, pessoas emesmo regies, podendo deixar a polticaapenas nas mos de uma elite

40 (Teixeira S. M., 2002)


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A letra C tambm est errada. Como as responsabilidades socompartilhadas e diludas (no fica claro quem responsvel por o qu),muitas metas no so cumpridas. De acordo com Teixeira,

as metas compartilhadas no garantem a eficcia

no cumprimento dos objetivos j que asresponsabilidades so muito diludas

A letra D tranquila. Naturalmente, estas organizaes so aindarecentes e no existem muitos estudos empricos sobre elas. Estesinstrumentos de coordenao ainda esto sendo desenvolvidos. Aalternativa incorreta.

Finalmente, a letra E est correta. De acordo com Teixeira,

necessrio a introduo de uma gerncia socialadaptativa para tornar eficazes polticas que

enfrentam problemas de elevada complexidade eque se desenvolvem em contexto de altaturbulncia poltica e instabilidade institucional.

Assim sendo, o gabarito da questo mesmo a letra E.

6 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) As redes de organizaes soum tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer asatividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes,as organizaes podem complementar umas s outras. A maior

competio mundial fez com que as empresas buscassemcooperao com outras organizaes. Cada uma foca naquilo quesabe fazer melhor e trabalho de forma colaborativa com as outras.

Perfeito. Uma noo fundamental das organizaes em rede ainterdependncia. As diversas organizaes buscam, atravs de parcerias,atingir conjuntamente uma srie de objetivos comuns.

Estas organizaes acabam se complementando, ou seja, cadaorganizao entrega as outras as competncias e recursos que

domina. Assim, o governo federal, por exemplo, pode ter os recursosmas no a capilaridade para atender aos cidados de uma cidade nointerior da Amaznia.

Desta forma, pode se unir a uma ONG que atenda melhor estacomunidade. Portanto, as duas organizaes trabalham de maneiracolaborativa. O gabarito questo correta.

7 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A confiana um elementoque nunca estar presente no sistema de redes; por isso, os

atores devem se proteger do comportamento oportunista uns dosoutros e reter conhecimentos e informaes para si. Vimos que a


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necessidade de compartilhar a base da formao das redes.Portanto, a confiana um fator extremamente importante.

Como em uma rede no existe a coordenao hierrquica, a

confiana deve sim existir. Portanto, em uma rede a informao deve simser compartilhada, e no restringida.

Vejam que a prpria questo est incoerente. Se a confiana umfator importante, a informao no deve ser escondida dos outrosatores, no verdade? Portanto, o gabarito questo errada.

8 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A formao de redesorganizacionais pode ser considerada, efetivamente, umainovao que modifica a forma de atuao das organizaes,

tornando-as mais competitivas, j que possibilita a realizao deatividades conjuntas e o compartilhamento de informaes. Aformao de redes entre organizaes busca aumentar acompetitividade do conjunto delas por meio da cooperao, docompartilhamento.

Exato. A introduo das organizaes em rede est ligada buscade maior competitividade e eficincia pelas empresas. Para isto, elasnecessitam trabalhar em parceira, de modo colaborativo. O gabarito

questo correta.

9 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) De modo geral, a formao deredes, em seus diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada,tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de flexibilizaodas relaes entre as pessoas, capaz de potencializar ocompartilhamento de informao entre organizaes e indivduose de contribuir para a gerao de conhecimento e inovaotecnolgica. As redes so estruturas flexveis em que oconhecimento torna-se fator de extrema importncia e que deveser compartilhado.

Vejam que esta noo de compartilhamento de informaes erecursos fundamental nas organizaes em rede. As tecnologias deInformao facilitaram a parceira de organizaes mais facilmente, demodo a buscar objetivos comuns.

Estas organizaes acabam conseguindo uma maior flexibilidade eaumentam sua capacidade de atuao e eficincia. O gabarito questocorreta.


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Relao Governo-Sociedade

Participao e Controle Social.

Com a passagem de um contexto de crise econmica e fiscal nosanos 90 para um contexto econmico mundial de crescimento econmico,o Brasil foi muito favorecido. O governo Lula ento escolheu fortalecer aspolticas sociais.

Uma das preocupaes centrais foi com a equidade das polticas, ouseja, o tratamento desigual aos desiguais. Aqui cabe diferenciar aigualdade tratar a todos da mesma forma da equidade, que demanda

um tratamento especial para com os mais necessitados.Outra alterao do padro das polticas pblicas no Brasil ocorreu

em considerao articulao federativa. Como as competncias socompartilhadas entre os entes federativos em diversas reas de polticaspblicas, passou a existir uma coordenao de esforos maior e umentendimento de que este relacionamento e a troca de conhecimentos erecursos so fundamentais para o sucesso de vrias polticas.

Somado a esta dinmica, passou a ser reconhecida a necessidadede dar maior transparncia das aes governamentais e melhorar aaccountability dos agentes pblicos em relao sociedade.

A noo de prestao de contas no se limita aos recursos gastos e contabilizao correta. Esta noo engloba o porqu das decises, as

justificativas das racionalidades das escolhas pblicas, de modo que asociedade possa entender e avaliar as decises e polticas pblicas.

Com essa transparncia e maior accountability, o controle social daspolticas pblicas passa a ser mais efetivo, com a devida participao doscidados nas decises e na formulao de diversos programas estatais.Vamos ver melhor estes conceitos?

Accountability

O termo accountability deriva da noo, antiga no mundo anglo-saxo, de que os representantes do Estado devem prestar contas sociedade de seus atos. Portanto, podemos ligar este conceito capacidade dos governantes e agentes pblicos de prestar contas de seusatos na gesto da coisa pblica aos governados.


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De acordo com Campos41, nas sociedades democrticas maismodernas, aceita-se como natural e espera-se que os governos e oservio pblico sejam responsveis perante os cidados. Alm disso,acredita-se nestes pases que a prpria accountability fora uma evoluodas prticas administrativas, pois com mais informao e participao, a

populao passa a exigir melhores resultados.Para a supracitada autora, o prprio conceito de accountability no

era conhecido no Brasil at pouco tempo, pois no havia esta noo deque o agente pblico teria a obrigao de prestar contas e de que osrecursos pblicos tinham, sim, dono - a coletividade.

Desta forma, os mecanismos burocrticos de controle no supriamesta necessidade e no existia na cultura do setor pblico esta noo deprestao de contas populao. Entretanto, como os recursos pblicosso da sociedade, torna-se fundamental a obrigao dos agentes que

cuidam destes recursos de responder por eles42

.Portanto, o agente que recebeu o poder de administrar a coisa

pblica deve prestar contas sociedade, que delegou este poder. Deacordo com Paludo, nas experincias de accountability, quase sempre

esto presentes trs dimenses: informao, justificao e punio.

Para Mosher43, a accountability sinnima de responsabilidadeobjetiva ou obrigao em responder por algo. Desta forma, o autordiferencia a responsabilidade objetiva (que vem de fora, sendo imposta),da responsabilidade subjetiva (que vem de dentro do sujeito).

Assim, se o agente pblico no se sente na obrigao de prestarcontas, deveria existir algum mecanismo que o obrigue! Deve existir anoo de que a prestao de contas no um favor, mas um deverdo agente pblico.

Este fator ainda mais importante no caso da burocracia. Estesagentes pblicos, ao contrrio dos polticos (que devem ser eleitos a cadaeleio), no so submetidos a uma avaliao da sociedade. Desta forma,devem existir mecanismos que busquem evitar que estes servidorespblicos abusem de sua autoridade ou faam uma m gesto dosrecursos pblicos.

Alm disso, a accountability um elemento fundamental para ograu de governana democrtica44. Afinal, se no temos nenhum controlesobre as aes e decises do Estado, como podemos exercer a nossacidadania em sua plenitude?

41 (Campos, 1990)42 (Paludo, 2010)43 (Mosher) apud (Campos, 1990)44 (de Arajo, 2010)


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Se no estamos informados dos fatos que ocorrem no governo, dasdecises e motivos dos governantes, no teremos como exigir melhorasprticas e governantes, no mesmo?

Um conceito importante para que possamos entender a

accountability o de responsividade, ou seja, de uma percepo ouconexo mais prxima entre os representantes (polticos e agentespblicos) e seus representados (cidados).

A responsividade estaria ento ligada a uma busca emimplementar as polticas pblicas que sejam do interesse real doscidados e agir dentro de sua vontade geral. Muitas vezes vemosgovernantes que no esto nem ai para a opinio pblica, spreocupando-se com seus eleitores no momento da eleio. AAccountability englobaria ento uma responsividade aos eleitores.

Outro aspecto importante seria o da responsabilizao. Esta se

relaciona com a cobrana por resultados das aes governamentais.Como est gerindo um recurso que coletivo, este agente pblico devese responsabilizar em no s seguir a lei, mas tambm agir com eficinciae eficcia.

De acordo com de Arajo:

o grau de governana democrtica de um Estadodepende, diretamente, do quantum deaccountability existente na sociedade, assim comoda natureza e abrangncia do controle pblico

sobre a ao governamental, visto que o princpioda soberania popular, alma da democracia,pressupe no apenas o governo do povo e para o

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