IX ENCONTRO DA ABCP

SAT 19 | Dimensões da política externa brasileira

DEMOCRATIZAÇÃO E POLÍTICA EXTERNA DE DIREITOS HUMANOS: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE BRASIL E ÁFRICA DO SUL

Pablo de Rezende Saturnino Braga

Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP/UERJ)

Brasília, DF

04 a 07 de agosto de 2014

DEMOCRATIZAÇÃO E POLÍTICA EXTERNA DE DIREITOS HUMANOS: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE BRASIL E ÁFRICA DO SUL

Pablo de Rezende Saturnino Braga

Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP/UERJ)

Resumo do trabalho:

Nossa proposta de pesquisa será investigar a relevância da temática dos direitos humanos na agenda de política externa de potências regionais que passaram por processos de democratização no final do século XX e buscam protagonismo internacional no século XXI - mais especificamente, Brasil e África do Sul. Qual é a relação entre a história de formação das identidades nacionais que os Estados brasileiro e sul-africano promoveram no decorrer do século passado e os novos projetos que esses países formulam para o século vigente? O projeto de revisionismo da identidade nacional de Brasil e África do Sul é fruto dos processos de democratização e busca pela renovação das credenciais diplomáticas no sistema internacional após regimes de exceção em ambos os países. O epicentro desse revisionismo encontra-se na temática dos direitos humanos e, mais particularmente, na questão racial. Acreditamos que o estudo da política externa de direitos humanos de Brasil e África do Sul, em perspectiva comparada, vai nos prover os instrumentos para a análise mais ampla do projeto de inserção internacional de potências regionais que almejam protagonismo e formulam propostas alternativas à vigente governança global.

Palavras-chave:

Política externa, direitos humanos, democratização, potências regionais, Brasil, África do Sul

1. Introdução

No Brasil e na África do Sul, o discurso da identidade nacional foi construído, entre

outros aspectos, a partir da questão racial, embora de formas diametralmente opostas. O

Brasil enfatizou a sua suposta democracia racial amparado pela leitura modernista da

sociologia culturalista de Gilberto Freyre (1998), marco que rompeu com as perspectivas

pessimistas sobre a miscigenação brasileira e as vigentes teorias evolucionistas das

ciências sociais. Ancorada nas suposições de etnocêntricas de superioridade do homem

branco, a África do Sul reivindicou a divindade fundamentada no calvinismo ortodoxo para

justificar a separação das raças e criação de um país de brancos na África. Uma das

perversas consequências dessas ideologias nacionais perpetradas pelos Estados foi o

aprofundamento da desigualdade social nos dois países.

Alguns estudos1 proeminentes sobre a construção do Estado-nação na África do Sul

imputam aos conflitos entre as elites, ou a falta de homogeneidade entre elas, a

necessidade de elaboração de uma identidade comum fundamentada na supremacia racial.

Anthony Marx explica que: “to bind up the nations´s wounds among whites, blacks were

bound down, and the wound of race was left to fester” (1998, p.2). Ao encorajar a fidelidade

à nação, os Estados fortalecem o seu reivindicado monopólio da violência legítima. Nesse

sentido, as elites encontram no Estado-nação a coincidência de domínio institucional com

fidelidade que pode diminuir o conflito interno. A Guerra Sul-Africana2, entre os colonos

africânderes e ingleses, é o marco histórico que demonstra o conflito entre elites, o qual veio

a ser resolvido gradativamente com a ideologia de supremacia racial e o Estado que

demarcou a cidadania de acordo com esse pensamento.

No caso do Brasil, país com relativamente pouco conflito na elite branca, o Estado

adotou a ideologia da democracia racial. A homogeneidade das elites não criou a

necessidade de se delimitar a cidadania para fortalecer a identidade dos incluídos nesse

regramento. As tensões raciais foram acomodadas e os antagonismos equilibrados, com a

licença da terminologia freyriana. A falta de dominação racial oficial se tornou um obstáculo

para a ação coletiva contra a desigualdade, o que se verifica na relativa pouca

expressividade do movimento negro nas lutas sociais brasileiras antes da democratização.

Nos países em que o Estado imputa fronteiras raciais à cidadania, a mobilização civil contra

essa institucionalidade segregacionista é expressiva, como nos casos da África do Sul, com

o movimento antiapartheid, e dos EUA, com o movimento pelos direitos civis. As tensões

raciais, no caso do Brasil, foram mitigadas pela cultura de tolerância que marcou a formação

nacional. Aqui, a questão do negro anda muito próxima a uma problemática de classe 1 Destaca-se a literatura sobre a relação formação do Estado nacional e categorias raciais. Alguns autores e obras destcáveis são: Hanchard, “Orpheus and Power” (1994) Goldberg, “The Racial State” (2002); Winant ”Race and Race Theory” (2000), Marx," Making race and nation” (1998). 2 Também conhecida com a Guerra dos Bôeres.

(Degler, 1971). Devido a pouca visibilidade das injustiças raciais e não existência de uma

política segregacionista, quando o Brasil foi confrontado pelo desrespeito aos direitos

humanos durante o regime militar essas indagações foram de ordem política e não de raça.

O ponto de interseção entre os casos é o final do século XX, no contexto dos

processos de democratização. Se no caso da África do Sul o conflito racial foi o epicentro

dos debates para a formação de um novo país, no Brasil, a questão da raça ficou

emaranhada às garantias civis e à urgente necessidade de diminuição da desigualdade

social - a qual está intimamente ligada à questão racial no país. Ambos os países

elaboraram Constituições avançadas em direitos humanos: o Brasil em 1988 e África do Sul

em 1996.

O enfrentamento das injustiças sociais históricas será um elemento estratégico para

o projeto de inserção internacional desses países com a democratização. Nesse sentido,

haverá um revisionismo nos projetos de inserção internacional (muito mais radical no caso

sul-africano). O Brasil reconhece os efeitos perversos da escravidão, assume a existência

de racismo, ao contrário das ideias difundidas pelo mito da democracia racial3, e insere a

desigualdade social como maior obstáculo ao desenvolvimento do país. A África do Sul

projeta a imagem do país multirracial que surge dos escombros do famigerado regime de

segregação racial. Na construção desses projetos democráticos que miram o século XXI,

consubstanciados pelas novas Constituições, o reconhecimento dos paradoxos sociais e da

necessidade de sua resolução são tópicos fundamentais para a renovação das credenciais

diplomáticas desses países no sistema internacional.

Após os processos de democratização no final do século XX, a área de direitos

humanos consolidou-se como um tema capital para Brasil e África do Sul. Ambos os países

tiveram que concentrar grandes esforços para reverter a péssima imagem internacional

diante resultante das flagrantes violações de direitos humanos pelos regimes aparteísta, na

África do Sul, e militar, no Brasil. Acenar para o mundo com uma mudança no sentido da

defesa dos direitos humanos de seus nacionais e de suas garantias civis básicas era um

passo fundamental para que esses países revigorassem sua imagem diante dos seus pares

internacionais. A busca por credibilidade internacional e a retomada da democracia no plano

doméstico são objetivos que andam juntos e se interligam, primordialmente, por meio da

temática dos direitos humanos.

A adesão ao regime internacional de direitos humanos e as reformas domésticas

nessas áreas foram estratégicas para a construção da imagem internacional desses países

desvinculada de suas violações recentes. Paralelamente, a adesão ao regime internacional

de direitos humanos reverbera na conjuntura política doméstica e em seu ordenamento

3 FHC foi o primeiro presidente a reconhecer que existe racismo no Brasil.

jurídico, inclusive nas inovadoras Constituições, do ponto de vista dos direitos civis e

políticos, que Brasil África do Sul promulgaram.

Naturalmente, no terreno da política a consecução dos objetivos passa por disputas

e paradoxos. O afã por protagonismo internacional enfrenta as restrições sistêmicas do fim

da Guerra Fria e as condicionalidades político-econômicas delimitadas pelo Fundo

Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial (BIRD) para a aceitação dos países do “Sul”

na ordem econômica neoliberal. Essa dialética entre consolidação da democracia e inserção

na economia política internacional cria tensões, que, muitas vezes, são mal resolvidas. Os

processos de democratização de Brasil e África do Sul se dão nessa conjuntura de abertura

do comércio internacional e a adesão aos ditames neoliberais da ordem pós-Guerra Fria e

suas agendas políticas ficam delimitadas a essas diretrizes. Em um cenário de crise

econômica estrutural de Brasil e África do Sul na conjuntura pós-Guerra Fria, a autonomia

em matéria de política externa ficou, no primeiro momento, conjugada sob a forma de

desenvolvimento associado e dependente. O mais importante foi era a adesão e aceitação

às normas impostas pelas potências centrais, de forma a criar condições de investimento e

de atração do capital internacional. Esses constrangimentos não são contraditórios e não

criam atritos significativos à adesão ao regime internacional de direitos humanos, até porque

são pressões resultantes do mesmo sistema de governança global e dos mesmos países

que o domina. Em um olhar mercadológico, a adesão aos regimes de direitos humanos é

favorável para a eficiência de mercado desses países, diminui seus custos de transação e

favorece a construção de confiança demandada por investidores e instituições financeiras.

Todavia, os resultados desses constrangimentos de mercado afetam a agenda de direitos

humanos dos países, pois impactam diretamente sobre suas economias políticas e questões

macroeconômicas que interferem na qualidade de vida da população, como emprego e

renda.

A conjuntura política internacional que se desenlaçou na década de 2000 permitiu

uma margem de manobra maior para as diplomacias de Brasil e África do Sul, haja vista a

maior competição entre polos de poder (como China e EUA) que reforçou o papel dos

países em desenvolvimento. A falência do projeto neoliberal, consolidada com a crise

financeira que abalou o sistema econômico internacional em 2008 e se desdobra em uma

infindável crise na economia real dos países centrais, permitiu um campo de atuação mais

propositiva para os países do Sul. Iniciativas inovadoras, como Fórum IBAS, o G4, os

BRICS e o G20 (na OMC), são resultados efetivos dessas articulações de geometria

variável que questionam o funcionamento das principais instituições internacionais - e

demonstram a busca do protagonismo internacional com maior autonomia do que aquela

verificada na década neoliberal. Mesmo que com maior altivez, os projetos de inserção

internacional de Brasil e África do Sul permanecem imanados no tema da democratização,

no respeito aos direitos humanos, na defesa do multilateralismo e das soluções pacíficas

das controvérsias internacionais. Por conta dessa participação mais propositiva no cenário

internacional a partir da década de 2000, a política externa de direitos humanos (PEDH)

sofre maior exposição e questionamentos, principalmente por atores da sociedade civil.

O objetivo deste artigo é entender a relação entre política externa e direitos

humanos, com um olhar voltado para a política externa de potências regionais, e a partir

concepção da dimensão publica da política externa, conforme debate conceitual das

Relações Internacionais (Pinheiro; Milani, 2012; Ingram; Fiederlein, 1988). O foco é entender

a dinâmica política que se verifica em potências regionais que buscam protagonismo

internacional e a consolidação democrática, e o papel da política externa de direitos

humanos nessa empreitada. Com projetos de inserção internacional arquitetados sobre os

alicerces dos direitos humanos, a PEDH é terreno apropriado para que atritos e paradoxos

sejam observados tendo em vista a realidade material de Brasil e África do Sul.

2. Política externa e direitos humanos

As questões de direitos humanos se alocam de forma muito específica no que

concerne às políticas externas dos países. Trata-se de uma questão com conteúdo moral

muito mais forte do que material, embora também seja instrumentalizado para atender a

objetivos materiais dos países. O regime internacional de direitos humanos se consolidou a

partir do fim da Segunda Guerra Mundial, com os marcos da Declaração Universal dos

Direitos Humanos (DUDH) em 1948 e das convenções de 1966 - o Pacto Internacional

sobre os Direitos Econômicos Sociais e Culturais e o Pacto Internacional sobre os Direitos

Civis e Políticos - que, juntos, formam a Carta Internacional de Direitos Humanos. Diversos

instrumentos jurídicos internacionais foram consagrados após a DUDH, regional e

globalmente.

Questões polêmicas surgem na relação os direitos humanos e a política

internacional. Podemos destacar o dilema latente entre dois princípios consagrados e

normas imperativas do Direito Internacional: a inviolabilidade da soberania nacional e a

garantia dos direitos humanos; o etnocentrismo que pode ser verificado na concepção dos

direitos humanos, os quais são fundamentados nos ideais das democracias liberais

ocidentais; a reincidente incoerência entre discursos de direitos humanos e suas práticas

pelas potências ocidentais e, também como parte disso, o intenso debate sobre a

(in)efetividade e (falta de) isenção política das intervenções humanitárias. A despeito dessas

questões controversas, o que nos interessa aqui é constatar que o desenvolvimento do

regime internacional de direitos humanos na segunda metade do século XX forneceu

diretrizes para governos sobre como tratar seus nacionais. Os direitos humanos se

transformaram em parte da política externa de muitos países e, na era da globalização e

democratização da maioria dos Estados nacionais, o respeito aos direitos humanos é uma

questão fundamental para a legitimidade dos países (Forsythe, 2000, p.7).

A normatização dos direitos humanos desde a DUDH permitiu um crescente papel de

atores da sociedade civil, principalmente ONGs de direitos humanos, como verdadeiros

empreendedores das normas, que cobram os Estados. Essa crescente participação atores

da sociedade civil não significa que o Estado delegue suas funções precípuas. O Estado

provê espaço político legal para a operação desses grupos, dá a eles acesso às

organizações internacionais e decide se cooperam com eles e em qual medida (Forsythe,

2000, p.5).

As decisões de política externa na área de direitos humanos refletem algum grau de

influência doméstica além dos cálculos em nome do interesse nacional realizado pelos

operadores da política externa. A dimensão pública da política externa é uma pressuposição

deste estudo, visto que ela é uma política sujeita às disputas de uma diversidade de atores

políticos, como argumenta Forsythe: “A nation's self-image, current public opinion, extent

and nature of bureaucratic in-fighting, legislative independence, political party platforms,

authority of sub-federal units, and the like combined to affect national human rights policy

abroad.” (2000, p.10).

A distinção entre política externa e política pública é arcaica do ponto de vista

empírico - haja vista o aprofundamento da globalização e os processos de democratização -

e teoricamente - foi reflexo do distanciamento entre os campos da Ciência Política e

Relações Internacionais, hoje reconhecido pelos acadêmicos destes respectivos campos.

Na medida em que o debate se aprofunda, mais se comprova a inviabilidade de distinção

ontológica entre política externa e política pública. A aproximação entre os campos nessa

direção é explicada por Pinheiro e Milani:

[...] ao assumirmos a política externa como uma política pública, estamos trazendo a política externa para o terreno da politics, ou seja, reconhecendo que sua formulação e implementação se inserem na dinâmica das escolhas de governo que, por sua vez, resultam de coalizões, barganhas, disputas, acordos entre representantes de interesses diversos, que expressam, enfim, a própria dinâmica da política. Em decorrência, estamos retirando a política externa de uma condição inercial associada a supostos interesses nacionais autoevidentes e/ou permanentes, protegidos das injunções conjunturais de natureza político-partidária. Estamos, portanto, despindo a política externa das características geralmente atribuídas ao que se chama de política de Estado, que nos levava a lhe imputar uma condição de extrema singularidade frente às demais políticas públicas do governo (2013, p.24).

Naturalmente, países que consolidam suas instituições democráticas tornam suas

políticas públicas mais abertas à discussão sobre sua eficiência e seus efeitos distributivos

(Lima, 2000). A política externa, muito vista como domínio tradicional de diplomatas,

também se adéqua a essa realidade e ao aprofundamento dos processos de

democratização. A revolução técnica-científica-informacional, nos termos do geógrafo

brasileiro Milton Santos4, catalisa esse processo na medida em que os acontecimentos

mundiais têm impacto mais perceptível no cotidiano do cidadão comum. O interesse público

em política internacional provoca maior demanda e interesse pela política externa dos

países, e resulta em fenômenos sociais inovadores como a diplomacia cidadã e as redes de

ativismo transnacional (Keck; Sikkink, 1998). As transformações técnicas encurtam as

distâncias e aproximam os povos, e, esses processos, quando andam de mãos dadas com

a democratização, expõem as ações dos governos e criam uma maior vigilância dos

cidadãos sobre suas políticas públicas. A política externa é uma arena em que há latente

contraste entre a tradição aristocrática da diplomacia e o afã por participação política dos

cidadãos, e o Estado deve ser resiliente para equacionar essas tensões. A abertura dos

canais institucionalizados da política externa para a participação da sociedade civil é central

na diplomacia contemporânea, e a atuação dos países do Sul Global nesta seara está sob

os holofotes dos "intrusos" que adentraram nas arenas diplomáticas, parafraseando o

sociólogo francês Bertrand Badie (2009). Tratar a política externa como política pública é,

mais do que um debate conceitual, uma necessidade política dos Estados democráticos no

século XXI.

Neste sentido, uma questão fundamental que desponta nas relações internacionais

contemporâneas é o contraste entre a consolidação de democracias liberais e suas metas

de política externa. Os discursos das democracias enaltecem a defesa da democracia

domestica e externamente, ou seja, ao menos retoricamente, democracias alinham suas

políticas domésticas com a política externa (Forsythe, 2000, p.14). Na prática, são comuns

os double standards, quando as práticas de política externa demonstram-se incoerentes

com os valores democráticos que são defendidos. Na área dos direitos humanos esse é um

campo analítico especialmente sensível, haja vista a ontologia da temática e a dinâmica

normativa conflituosa entre soberania (que pode servir como justificativas de ações em

nome de um “interesse nacional”) e direitos humanos.

Como objeto de política externa, os direitos humanos ocupam um terreno especial,

pois se referem a interesses imateriais (Baehr; Castermans, 2004, p. 2) - o que não significa

que não possa servir ao propósito de interesses materiais dos Estados. A ação de

organizações internacionais, ONG´s internacionais e nacionais, movimentos sociais,

sindicatos, igrejas e setor privado, organizada em redes transnacionais em torno de

temáticas de direitos humanos (Keck; Sikkink, 1998; Tarrow, 2005), viabilizam uma maior

vigilância das ações dos Estados nessas questões. Há uma maior sensibilidade da opinião

pública internacional (sem entrar nos méritos deste conceito) no que diz respeito às

questões de direitos humanos. São questões de princípios que se catalisam

4 Santos, Milton, A Natureza do Espaço: Técnica e Tempo, Razão e Emoção. 4. ed. 2. reimpr.- São Paulo: Editorada Universidade de São Paulo, 2006.

internacionalmente e podem criar grandes constrangimentos para os Estados. Pensando

nessas questões que tangenciam o debate contemporâneo sobre a política externa e

direitos humanos, lançaremos luz à PEDH de Brasil e África do Sul para entendermos a

viabilidade desses países como potências regionais.

3. O debate sobre potências regionais

Grandes democracias que “emergem” no sistema internacional no século XXI

enfrentam todas essas questões que despontam no exercício de construção da política

externa na contemporaneidade. O debate sobre a conceitualização desses países é um

tópico que merece nossa atenção especial, justamente para que o papel que esses têm a

desempenhar no tabuleiro político mundial seja melhor elucidado. Os meios de comunicação

em massa adotam a nomenclatura de "países/potências emergentes" para classificar essas

nações que despontam como novos protagonistas na política internacional do século XXI. A

economia é o fator determinante dessa nomenclatura, pois os emergentes representam

novos polos de maior dinamismo econômico e produção de riqueza mundial, que, do ponto

de vista da produção, acenam para uma multipolaridade do sistema internacional

contemporâneo. Mas, afinal, quem são os países emergentes e porque eles são

emergentes? Outras categorias não seriam conceitualmente mais precisas para que essa

discussão fosse apresentada com maior rigor acadêmico? A nossa proposta nesse tópico é

discutir o conceito predominante na imprensa mundial (potências emergentes) e introduzir

um conceito que diminua a imprecisão desse termo muito generalizante e inibidor da

percepção de diferenças fundamentais entre os países classificados como emergentes:

potências regionais.

Dentro desse emaranhado de países que são apresentados como emergentes,

precisamos entender o papel que esses Estados desempenham em suas respectivas

regiões. A tendência será vivermos em "um mundo de regiões", como profetiza Peter

Katzenstein (2005), no qual emerge uma arquitetura regional das relações internacionais

(Acharya, 2007) e um sistema multirregional está sendo construído (Hurrel, 2007). Nesse

novo sistema internacional que se desenha, potências emergentes tendem a ser líderes

regionais ou, ao menos, aspiram à liderança regional (Nel; Nolte, 2010, p.878). Potências

regionais são geralmente concebidas como Estados que adotam uma atitude benevolente e

cooperativa nas relações internacionais com seus vizinhos. Essas potências regionais têm

forte influência sobre as interações regionais e seu grau de cooperação, conflito e

institucionalização (Destradi, 2010, p. 903-4). Algumas condições são necessárias para se

classificar um país como potência regional: (1) estabilidade política doméstica que o permita

ser líder regional; (2) capacidade de assumir o papel de liderança regional e de mediador de

conflitos; (3) aceitação por parte dos seus vizinhos como líder responsável pela segurança

regional. A dificuldade nessa classificação decorre do fato que esse status não tem a ver

apenas com os recursos de poder, mas também com as percepções de hierarquias

regionais e globais. O status de potência regional é uma categoria social que depende do

reconhecimento desses status e a correspondente hierarquia de poder por outros Estados

(Nolte, 2010, p.892).

Em seção especial do periódico Review of International Studies, Philip Nel e Detlef

Nolte introduzem o tópico explicando que países emergentes, como China, Brasil, Índia, e

África do Sul, demandam mais voz nos pleitos internacionais, e, nessa órbita, regiões

inteiras percebem que não são suficientemente representadas na agenda global. Segundo

os autores, "they demand a regional power shift with regards to the global governance

institutions that partly reflects a power shift in the material basis of the international order

(2010, p.877)". Portanto, potências regionais devem articular não somente seus interesses

nas questões internacionais, mas também os interesses de suas regiões.

A liderança regional cria tensões entre o papel que uma potência emergente almeja

no estágio global e o seu papel como líder em sua região. Essa tensão é ainda mais

considerável para potências do Sul, que se prontificam a mudar as regras e práticas da

governança global (Nel; Nolte, 2010, p.878). Esses Estados são potencialmente

revisionistas na interseção entre a ordem global e regional, e as estruturas de governança

regional são muito relevantes para o entendimento dessa dinâmica.

Na discussão conceitual, devemos contrastar 'potência regional' com 'potência

média'. A potência regional dispõe de larga população e um grande PIB e capacidades de

poder que a permite defrontar coalizões de outros Estados em sua região. Um fator de

distinção fundamental entre potências regionais e potências médias é que uma potência

regional pode se tornar uma grande potência global (Nolte, 2010, p.889) e podem adotar

políticas revisionistas em relação à governança global. Importante destacar que essas

categorias não são mutuamente excludentes. Nolte explica que:

The label ‘regional power’ refers to countries which are influential and powerful in certain geographic regions or sub-regions (especially in Asia, Africa, Latin America, and the Middle East). The same states could be middle powers or great powers in the global context (2010, p.893).

De uma potência regional, espera-se que: seja economica, politica e culturalmente

interconectada com sua região; influencie a delimitação geopolítica e a construção politica-

ideacional da região; exerça influência nas estruturas de governança regional; defina e

articule uma identidade regional comum; proveja bens coletivos para região; defina a

agenda de segurança regional de forma significativa; tenha sua liderança regional

reconhecida, ou ao menos seja respeitado por outros Estados dentro e fora de sua região,

especialmente por outras potências regionais; seja integrado aos foros e instituições

internacionais, aonde articule não somente seus próprios interesses, mas como

representante dos interesses regionais (Nolte, 2010, p. 893).

As políticas externas de Brasil e África do Sul têm uma forte ênfase na questão

regional. Acreditamos que a análise das políticas externas de direitos humanos proverá

insumos para entender a nuances e desafios dessas potências regionais.

4. Política externa de direitos humanos de Brasil e África do Sul

Brasil e África do Sul foram pressionados internacionalmente devido às violações de

direitos humanos praticadas por seus regimes de exceção. No caso brasileiro, o governo de

Jimmy Carter nos EUA iniciou uma cruzada internacional pelos direitos humanos e

denunciou as violações praticadas pelo regime militar brasileiro. O caso sul-africano teve

proporções inigualáveis, de forma que na década de 1980 a condenação ao regime de

segregação racial atingiu dimensão global e o país se transformou em um exemplo

emblemático de pária internacional. Independente da magnitude da pressão internacional

que se criou contra Brasil e África do Sul, ambos tiveram que responder a essa pressão e

centralizaram seus discursos pós-democratização no respeito aos direitos fundamentais do

homem. Há, portanto, em democracias jovens uma demanda doméstica e sistêmica pelo

respeito às regras dos direitos humanos e até de uma agenda normativa na PEDH.

4.1. Brasil

O primeiro governo civil pós-regime militar, enalteceu a centralidade dos direitos

humanos para democratização. José Sarney discursou na Assembleia Geral da ONU em

1985 e, segundo Beli inaugura um novo marco “da retórica oficial nos foros multilaterais,

demonstrando a importância que se passava a atribuir aos valores de direitos humanos

como parte do esforço de transformação democrática do Estado e da sociedade brasileiros”

(2009, p.176). A diversificação de atores governamentais e não governamentais envolvidos

na política externa brasileira pós-democratização, em especial na área dos direitos

humanos, revela um campo de disputas políticas cada vez mais intensas. Como explica

Milani: “com a chegada de novos atores, também tende a mudar a problematização sobre

como o Estado deve comportar-se internacionalmente na defesa dos direitos humanos”

(Milani, 2012, p.34)

O marco jurídico da democratização brasileira, a Constituição Federal de 1988,

ampliou o papel do Poder Legislativo no processo decisório e contribuiu para que a política

externa passasse por um processo de democratização como ocorreu em outras políticas

públicas. Essa tendência foi ainda mais notável, no campo dos direitos humanos,

consagrados como princípio constitucional da política externa brasileira (art.4º, Inciso II). O

Brasil no decorrer da década de 1990 aderiu aos principais tratados de direitos humanos em

sua região e no mundo, com destaque para os Pactos Internacionais sobre os Direitos Civis

e Políticos e sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Políticos, assinados e ratificados em

1992; a ratificação da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto São José de

1969), também em 1992; e o reconhecimento da jurisdição da Corte Interamericana de

Direitos Humanos em 1998. A ratificação de diversas convenções temáticas, em especial a

Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou

Degradantes em 1989, revelam uma correção de rumos da política externa brasileira,

principalmente em temáticas que estavam no centro das acusações de violações de direitos

humanos do regime militar brasileiro, como a tortura. O Brasil tornou-se um dos países em

desenvolvimento que mais ratificaram convenções e tratados sobre direitos humanos

(Milani, 2012, p.45)

Esses compromissos reverberam para o ambiente doméstico, naquilo que é

conhecido como processo de judicialização da política. Exemplo maior são os Programas

Nacionais de Direitos Humanos (PNDH), iniciados em 1996 e em sua terceira edição (o

segundo e o terceiro datam de 2002 e 2008), os quais passaram a ser desenvolvidos como

parte dos compromissos assumidos pelo Brasil na Convenção de Viena sobre os direitos

humanos, em 1993 (Milani, 2012, p.36). Os PNDHs têm o fito de estabelecer as diretrizes de

ação do poder público na seara dos direitos humanos. Aprofundando esse processo de

judicialização, a Emenda Constitucional n.º 45 de 2004 determina que tratados

internacionais de direitos humanos podem entrar no ordenamento jurídico doméstico como

emendas constitucionais5. Essa relação orgânica entre o regime internacional de direitos

humanos e o ordenamento jurídico doméstico corrobora também a dimensão pública da

política externa.

Diante do clássico conflito normativo entre soberania e direitos humanos, essa

realidade jurídico-política legitima a demanda de ONGs de direitos humanos, por exemplo,

para que o Brasil condene países que violam os direitos humanos – uma reivindicação que

tem como pano de fundo a prevalência da norma do respeito aos direitos humanos em

relação à soberania e a norma da não ingerência nos países. Essas pressões foram

marcantes durante o governo do Partido dos Trabalhadores (PT), que assumiu o poder em

2003.

No governo Lula, a abstenção do Brasil em votos no Conselho de Direitos Humanos

da ONU e na Assembleia Geral em resoluções que condenavam violações de direitos

humanos em regime em países como Sudão, Sri Lanka e Coreia do Norte, bem como a

aproximação do Brasil com países com reputação negativa na área, como na tentativa de

resolver a crise nuclear com o Irã foram alvo de críticas da mídia nacional e de ativistas de

5 Para entrarem no ordenamento jurídico como emendas à Constituição, devem ser aprovados nas duas casas

do Congresso Nacional por votação de maioria qualificada de 3/5.

direitos humanos que classificam o posicionamento do Brasil como condescendente com

esses regimes (Milani, 2012, p.50). Esse é justamente o ponto de fricção que existe entre os

objetivos de política externa e defesa dos direitos humanos. A política externa ativa e altiva

de Lula e Celso Amorim procurou diversificar parcerias e propor alternativa à ordem

mundial, e, nesse sentido, a política externa de direitos humanos sofreu uma inflexão em

nome das estratégias revisionistas que mudaram o critério de avaliação de violações de

direitos humanos em países em desenvolvimento. No padrão que Celso Amorim classificou

como “não intervenção e não indiferença”, o Brasil não deve ser seletivo na temática. A

cooperação foi assumida como o caminho preferencial para a melhoria dos direitos

humanos nesses países. Nesse sentido, Milani explica que países em desenvolvimento

mereceram “sob o governo Lula, um enquadramento político que associou a defesa dos

direitos humanos à cooperação Sul-Sul e às potenciais transformações estratégicas da

ordem internacional” (2012, p.54). Essa é uma notável mudança na PEDH com o governo

Lula, que se enquadra nas práticas revisionistas de uma potência regional, que continua a

fazer parte dos mecanismos institucionalizados do regime internacional dos direitos

humanos, todavia questiona sua efetividade.

Portanto, em um primeiro momento pós-democratização (a partir do marco da

Constituição Federal de 1988) até os governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

a bandeira dos direitos humanos representou um mecanismo legítimo na luta pelo progresso

social brasileiro, mas foi concebido sem questionar os constrangimentos do pensamento

único neoliberal. Segundo Lima (2000, p.295), a combinação entre a liberalização política e

abertura econômica (seguindo diretrizes do Consenso de Washigton) resultou na

“integração competitiva”. Segundo o ex-chanceler Lampreia, a política externa de FHC

buscou a autonomia pela integração, ou seja “ao invés de uma autonomia isolacionista, uma

autonomia articulada com o meio internacional” (1998, p.11).

O projeto de uma inserção internacional mais propositiva no governo Lula colocou o

campo de direitos humanos como instrumento da estratégia brasileira de revisionismo da

ordem mundial. A mudança dos votos brasileiros nos principais instrumentos multilaterais

faz parte da crítica brasileira aos double standards da potências ocidentais – que condenam

inimigos e fazem vista grossa às violações de regimes aliados, e são estratégicos para a

diversificação de parcerias estratégicas do Brasil com países acusados de violadores dos

direitos humanos pelo Ocidente – como Irã, Turquia, Rússia e China. Paralelamente, atores

atuantes nas temáticas de direitos humanos, principalmente ONG´s de direitos humanos

(como a CONECTAS), condenam os posicionamentos do Brasil e a parceria com esses

países, e criam tensões que se localizam no ponto nevrálgico da dialética que o Brasil

enfrenta hoje: O revisionismo brasileiro compromete ou fortalece sua agenda de direitos

humanos e sua afirmação como potência regional? Ao nosso ver, as práticas revisionistas

brasileiras são coerentes haja vista o padrão dúbio que prevalece no regime internacional de

direitos humanos e não abalam em nenhuma dimensão os compromissos assumidos pelo

país em diversos tratados e convenções de direitos humanos. As distorções existentes no

funcionamento do regime internacional de direitos humanos exige por parte de uma potência

regional revisionista uma conduta crítica fundamentada na ótica do relativismo cultural. A

ação do Brasil, antes de ser incoerente com os valores defendidos e consagrados na

Constituição, são atos de denúncia a um regime internacional de direitos humanos

caracterizado pela politização e seletividade dos condenados (Beli,2009). A existência de

contestações e críticas faz parte das dinâmicas da política externa como política pública,

exposta ao escrutínio de diversos atores diretamente interessados nas questões. ONGs,

movimentos sociais e partidos se apropriam da temática dos direitos humanos, e participam

do debate sobre a PEDH e isso cria atritos com agendas mais estratégicas como, por

exemplo a aproximação com Rússia e China. Esse é um sintoma positivo da

democratização brasileira e da diversificação dos atores atuantes nas agendas de política

externa. O interessante é destacar a maior capacidade de participação de outros atores no

debate sobre a política externa na área de direitos humanos. A criação do Comitê Brasileiro

de Política Externa e Direitos Humanos, vinculado ao poder Legislativo, objetiva fortalecer a

participação popular na elaboração da PEDH (Silva, 2012, p.223). Outro elemento

importante: o governo Lula intensificou a aceitação de competência de comitês e tribunais

internacionais que aceitam queixas individuais contra o Estado brasileiro, como a

competência do comitê da Convenção para Eliminação de Todas as Formas de

Discriminação Contra a Mulher, dois protocolos facultativos da Convenção sobre Direitos da

Criança, os dois Protocolos ao Pacto de Direitos Civis e Políticos, e a cláusula facultativa da

Convenção contra a Tortura (Beli, 2009, p.179-80). A aceitação de ingerência de órgãos

internacionais pelo Estado mitiga os efeitos onerosos da conflituosa relação entre soberania

e direitos humanos – e é nessa relação que deve ser analisada a coerência das práticas da

PEDH de um país.

4.1. África do Sul

O projeto da Nova África do Sul, capitaneado por Nelson Mandela, escorou-se, na

oposição a qualquer diferenciação racial entre os cidadãos sul-africanos, simbolicamente

expressado pela metáfora do “Rainbow Country”. Guiado pela construção de uma nova

identidade nacional, o artigo de Mandela, publicado na Foreign Affairs (1993), reorienta os

rumos internacionais do país no sentido da superação do passado sem revanchismo e

vingança dos negros contra os brancos. Há uma ruptura ideológica com o projeto

hegemônico do século XX e a formulação da agenda de política externa se define por essa

ruptura e esforço do Estado construir uma nova narrativa identitária. O governo de Nelson

Mandela teve que lidar com dois grandes desafios: assumir as responsabilidades de

interromper o passado e iniciar a construção de um novo país; e entender as mudanças

mundiais após o fim da Guerra Fria e o colapso da bipolaridade (Pere, 2002, p.3). As

abruptas mudanças nas ordens doméstica e internacional determinaram a necessidade de

uma política externa sensível a essas transformações. Por isso, a política externa idealista

do CNA foi confrontada por outra abordagem: o neoliberalismo, a qual direciona os

formuladores de política externa a, primeiramente, ouvir e obedecer o dogma do mercado

livre global e depois se ater às questões de direitos humanos e democracia (segundo a

máxima neoliberal: “do good – if it´s cheap”). Ao adotar o receituário neoliberal para o

crescimento macroeconômico, delimitado pelas diretrizes do Consenso de Washington, o

foco mudou para a execução de reformas econômicas estruturais, que incluíam: reformas

fiscais, disciplina da política monetária, metas de superávit primário, privatizações,

flexibilidade da legislação trabalhista e reduções tarifárias (Pere, 2002, p.9).

Portanto, de forma similar ao Brasil, a África do Sul pós-apartheid passou por esse

processo de dupla transformação, com a democratização e reinserção do país, outrora um

pária, ao mercado internacional. Essa coincidência de fatores externos e internos levou a

uma concepção de política externa muito parecida com a do Brasil, e o principal elemento

em comum é a visão de que a construção da credibilidade internacional demandaria a

adesão aos ditames do neoliberalismo. Naquela conjuntura, conquistar credibilidade era

sinônimo de aderir aos ditames do neoliberalismo, como forma de conquistar a confiança

dos principais atores do sistema internacional. A estratégia da adesão, em termos práticos,

resulta na participação do Brasil e África do Sul em regimes internacionais, como no caso

dos direitos humanos.

No governo Mandela, a África do Sul assinou e ratificou diversas convenções de

direitos humanos do regime internacional de direitos humanos, como o Pacto Internacional

de Direitos Civis e Políticos, a Convenção sobre a Eliminação de todas as Formas de

Discriminação Racial, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de

Discriminação contra a Mulher, a Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou

Punições Cruéis, Desumanas ou Degradantes e a Convenção sobre os Direitos das

Crianças, e também aderiu a sistemas regionais de direitos humanos, como a Carta Africana

dos Direitos Humanos e dos Povos e seus principais instrumentos (Convenção dos

Refugiados, Protocolo das Mulheres, Carta da Criança, Carta Africana sobre a Democracia

e Protocolo sobre o Estabelecimento do Tribunal Africano), além de assinar o Estatuto de

Roma (ratificado em 2000, já no governo de Thabo Mbeki) (Silva, 2012, p.225). Portanto, a

preocupação de renovar as credenciais diplomáticas e restabelecer o papel de liderança

regional foi balisado pela adesão aos regimes de direitos humanos e ilustra a centralidade

da temática de direitos humanos na agenda de política externa da África do Sul pós-

apartheid. Como no caso brasileiro, a adesão massiva ao regime internacional de direitos

humanos não vão de encontro com os imperativos da economia política internacional e o

pensamento único neoliberal. Entretanto, nos interessa pensar além da adesão aos

instrumentos internacionais, tocando nos pontos mais conflituosos que concernem a PEDH.

A política externa pós-apartheid foi fundamentada nos pilares que Mandela descreveu no

periódico Foreign Affairs: centralidade dos direitos humanos nas relações internacionais;

promoção mundial da democracia; valorização da justiça e lei internacional como guia das

relações internacionais; a paz como meta mundial e os meios não violentos como a forma

de atingi-la; ação em nome dos interesses do continente africano; cooperação regional e

internacional como viabilizadores do desenvolvimento econômico. A defesa dos direitos

humanos foi canonizada como pedra angular da política externa do país, na função de

reconstruir a identidade sul-africana a partir da negação do seu passado segregacionista,

segundo a leitura construtivista de Serrão e Bischof (2009). Mandela foi enfático: “South

Africa’s future foreign relations will be based on our belief that human rights should be the

core concern of international relations, and we are ready to play a role in fostering peace and

prosperity in the world we share with the community of nations” (1993, p. 97). Borer e Mills

concluem: “the world expected South Africa to make human rights a priority in foreign policy

precisely because South Africa told the world that it would” (2011, p.78).A transição

negociada que deu fim ao apartheid, sem que houvesse um derramamento de sangue no

país, foi uma referência constante de Mandela e seu sucessor, Thabo Mbeki, para reforçar o

papel internacional da África do Sul nos direitos humanos. Segundo Alden “by virtue of its

‘miraculous’ transition, South Africa was expected by the international community to ‘punch

above its weight,’ a view that South African officials tended to encourage” (2004, p. 294).

Portanto, a África do Sul se prontificou a ser um arauto mundial na defesa da bandeira dos

direitos humanos, o que aumentou as expectativas e o potencial de frustação quando a

PEDH do país apresentasse posições ambíguas, algo recorrente no processo político.

A África do Sul adotou um embargo às exportações de armas para a Turquia em

1995 por conta de preocupações com violações de direitos humanos naquele país; e, na

visita do ex-presidente iraniano, Rafsanjani, em 1996, Mandela explicou que não aceitou

formular um comunicado conjunto por não aceitar o ponto de vista iraniano na questão dos

direitos humanos (Maluwa, 2000, p.208). Essas são posições iniciais marcantes. Mas até

que ponto a África do Sul estaria disposta a sacrificar alianças em nome desta defesa dos

direitos humanos, quando defrontada pelo clássico dilema entre soberania e direitos

humanos? Essas fricções e atritos tornam-se mais latente na defesa das relações com o

Sul, e nesse terreno podemos detectar possíveis ambiguidades da PEDH da África do Sul. A

África do Sul aprofundou relações com países com histórico de violações de direitos

humanos que apoiaram a luta antiapartheid do Congresso Nacional Africano (CNA), como

Cuba e Líbia. Seguindo essa linha crítica, Borer e Mills (2011) classificam a política externa

de direitos humanos do país como paradoxal, principalmente porque o país procurou

conciliar o comprometimento com a democracia e os direitos humanos com uma agenda

pan-africana e anti-imperialista. Esses paradoxos são notáveis em algumas decisões como

o apoio ao presidente Robert Mugabe, do Zimbábue, mesmo em face de uma crescente

crise humanitária naquele país, o engajamento sul-africano na política de refoulement (o

retorno forçado de refugiados), e a defesa de países como Mianmar e Timor Leste nas

votações por violações de direitos humanos no sistema ONU (Borer; Mills, 2011, p.77).

Essas questões despertaram críticas, especialmente de atores domésticos e ONGs

que atuam nos direitos humanos. O histórico de luta e amplitude da rede de ativismo

transnacional contra o apartheid (Saturnino Braga, 2011) contribuiu para que se formasse na

sociedade civil sul-africana uma cultura de ativa participação e reivindicação de direitos

políticos e sociais, bem como participação nos processos de formulação da política externa.

Um marco da abertura da política externa sul-africana foi o documento publicado pelo

Department of Foreign Affairs, denominado ‘South African Foreign Policy Discussion

Document’, o qual convidou acadêmicos e sociedade civil para um fórum que debatesse as

metas de política externa do país (Pere, 2002, p.19). A vibrante sociedade civil sul-africana,

com atuação ativa de igrejas, jovens, movimentos trabalhistas, organizações de direitos

humanos, entre outros, pressionam o país para que este cumpra as expectativas de ser uma

autoridade moral no mundo. O Congress of South African Trade Unions (COSATU) tem um

papel ativo para que o governo pressione o respeito aos direitos humanos em países da

região, como Nigéria, Zâmbia e Suazilândia (Maluwa, 2012, p.213). A vigilância da

sociedade civil sul-africana aprofunda o caráter público da PEDH, com exigências por

prestações de contas do governo e maior transparência nas decisões do país.

A proteção doméstica aos direitos humanos e a participação social foram difundidos

pela Constituição promulgada em 1996. A proteção doméstica aos direitos humanos

complementa a adesão aos regimes internacionais. A Constituição criou a Comissão de

Direitos Humanos e os Parliamentary Portfolio Committees. O primeiro órgão tem o poder de

monitorar o cumprimentos dos direitos humanos, e os comitês parlamentares garantem o

escrutínio de todos atos legislativos e sua compatibilidade com a Constituição (Maluwa,

2012, p.214-15). Esse sistema permite ONGs e atores civis a pressionarem o parlamento e

se envolverem nos debates legislativos que envolvem política externa e direitos humanos

(Maluwa, 2012, p.214).

O governo Mandela percebeu que a África do Sul poderia ser uma farol de mudanças

para o mundo pós-Guerra fria, com oportunidades de promover os interesses da África

austral, de todo o continente africano e do Sul global. A autoridade moral de Mandela

transformou-se no principal mecanismo de negociação com regimes africanos que violam

direitos humanos e com conflitos civis. Ao invés de adotar políticas incisivas, com a adoção

de sanções, Mandela procurou mediar os conflitos diretamente com as lideranças

envolvidas. A única tentativa de adoção de sanções contra a Nigéria em 1995, contra o

regime do General Abacha por conta da execução de ativistas de direitos humanos em

1995, foi rechaçada pelos líderes africanos na Organização da Unidade Africana6. Mandela

percebeu que a negociação direta e os mecanismos regionais seriam as estratégias

adequadas para a construção da liderança regional sul-africana. Apesar da pressão dos

movimentos sociais, os esforços sul-africanos para incorporar as considerações de direitos

humanos em sua política externa representam tentativas honestas que enfrenta as

dificuldades de se equilibrar entre a garantia dos direitos humanos domesticamente e a

defesa dos direitos humanos mundialmente (Maluwa, 2012, p.223).

As prioridades mudaram pouco nos dez primeiros anos: em 2004 o Department of

Foreign Affairs7 publicou um plano estratégico exaltando o comprometimento sul-africano

com a promoção dos direitos humanos e da democracia. No governo de Thabo Mbkeki

(1999-2008), os princípios de política externa eram virtualmente os mesmo de 1994

(Nathan, 2005, p.362), com exaltação do comprometimento com a democracia e os direitos

humanos (Geldenhuys, 2008, p.8). Sua estratégia para essa defesa foi diferente em termos

estratégicos e apoiou-se em uma visão internacional comprometida com o ‘Renascimento

Africano’. Mbeki reforçou os recursos de poder do país na região através da reformulação da

principal organização africana, renomeada União Africana (UA), e o status do país como

potência regional demonstrou-se firme em bases empíricas, como força econômica,

capacidades militares e tamanho da população (Geldenhuys, 2008, p.20). O

comprometimento com a África deu impulso às parcerias com o Sul global através do

multilateralismo (Pere, 2002, p.20), e a cooperação sul-sul foi muito fortalecida. A

participação sul-africana em operações de paz na África aumentou consideravelmente no

período pós-Mandela (Schoeman, 2007).

Com Zuma, a retórica de valores globais permaneceu forte, mas mudou para a

cooperação e o interesse nacional, incluindo questões domésticas urgentes como o

desemprego, a violência e a corrupção. Controvérsias recentes em votos da África do Sul

em crises no Zimbábue, Suazilândia, Madagascar, República Democrática do Congo e

Burundi demonstram, para críticos, o afastamento da política externa baseada nos direitos

humanos (Landsberg, 2012, p.4).

Uma postura importante do governo foi revisar a política externa pós-apartheid e

forjar um cenário futuro mais condizente com as capacidades sul-africanas. Após a

normalização das relações diplomáticas e participação regular em organizações

6 União Africana desde 2002.

7 Renomeado como Department of International Relations and Cooperation (DIRCO).

internacionais, a demanda de um papel crítico da África do Sul em defesa dos países em

desenvolvimento, especialmente na África, vai além de suas capacidades e recursos,

conforme o documento sobre os 15 anos da política externa pós-apartheid, denominado

"Meeting the challenges of the future" (Landsberg, 2012, p.9). O governo Zuma enfatiza a

importância da política externa para os problemas nacionais da África do Sul, uma forma de

administrar o peso das expectativas sobre a PEDH. A dimensão regional dos problemas

domésticos justifica a prioridade das relações com a África austral e ações multilaterais,

cada vez mais foco da política externa sul-africana.

A dificuldade de adotar uma postura mais assertiva em relação a violações de

direitos humanos em outros países desponta principalmente como produto das tensões

entre diretrizes de ação internacional: A busca por afirmação da liderança regional por um

roupagem ideológica pan-africanista se depara com as violações de direitos humanos de

muitos regimes que devem ser aliados para a consolidação da África do Sul como potência

regional. É um dilema semelhante ao Brasil, mais ainda mais dramático porque o histórico

do apartheid aumenta o grau de desconfiança na região em relação a África do Sul. A

seletividade do regime internacional de direitos humanos reincide diretamente sobre

Estados africanos, que lideram as resoluções por violações de direitos humanos da

Assembléia Geral e do Conselho de Direitos Humanos. Os problemas dos double standards

e seletividade que predominam no regime reforçam a necessidade de uma liderança na

África que seja mais sensível as peculiaridades históricas e culturais dos países da região e

que possa a partir do seu exemplo histórico propor alternativas. A PEDH sul-africana não

deve ser julgada por seus votos e parcerias, mas no seu exemplo como instrumento de

fortalecimento dos direitos humanos domesticamente, principalmente por prover

mecanismos jurídicos de participação política que permitem o seu debate público.

5. Considerações finais

Em relação às suas linhas gerais de política externa, Brasil e África do Sul após o fim

dos regimes de exceção se pautaram pela adesão aos regimes internacionais e se

esforçaram para consolidar a abertura econômica ao sistema capitalista internacional

seguindo o receituário neoliberal e consolidaram a renovação das credenciais democráticas

de seus países com adesão massiva ao regime internacional de direitos humanos. Após a

virada do século XX, as políticas externas de Brasil e África do Sul ganharam maior

proeminência no cenário internacional, de forma que esses países se firmaram como

potências regionais que propõem reformas nas principais instâncias da governança global. A

autonomia desses países em suas políticas externas aumentou nos governos Lula e Mbeki,

e foi possibilitada tanto pela afirmação da democracia no plano doméstico quanto pelas

mudanças na economia política internacional. Certamente a afirmação de uma potência

regional democrática é um processo que apresenta rugosidades e imperfeições, que, em

momentos mais dramáticos, dimensionam a sombra dos regimes de exceção que

precederam o processo de democratização. Os dilemas sociais são evidentes e muito

peculiares, e o grau e a qualidade do protagonismo internacional que alçarão no século XXI

estão diretamente relacionados à forma de enfrentamento e resolução dessas mazelas

sociais. Nesse sentido, as políticas a participação da sociedade civil nas decisões políticas

cumpre um papel primordial, pois têm marcante interface com a legitimidade internacional

almejada por Brasil e África do Sul. No plano internacional, iniciativas como a cooperação

sul-sul podem potencializar o protagonismo almejado por essas potências regionais.

Retomando a indagação central deste trabalho, a PEDH corrobora ou refuta a

afirmação de Brasil e África do Sul como potências regionais? Essa análise deve levar em

consideração o duplo objetivo de potências regionais com processos recentes de

democratização: consolidação democrática e protagonismo internacional. O

aperfeiçoamento dos mecanismos de participação política da sociedade civil, como foi

demonstrado com os comitês de participação, são elementos confiáveis que nos permitem

afirmar que as instituições nos dois países caminham decisivamente para a consolidação

dessas jovens democracias. Por outro lado, a participação das sociedades civis, em

especial ONGs de direitos humanos, permitem alguns questionamentos quanto à coerência

da PEDH. O pano de fundo desses questionamentos são as parcerias de Brasil e África do

Sul com países conhecidos como violadores dos direitos humanos, bem como votos não

condenatórios a esses países no regime internacional de direitos humanos. Todavia, em

nossa perspectiva, as justificativas brasileira e sul-africana para essas condutas são críveis

e não deslegitimam suas políticas externas no campo dos direitos humanos. O Brasil

procura diversificar suas parcerias e questiona o funcionamento do regime internacional de

direitos humanos haja vista sua seletividade e politização. A postura revisionista e

propositiva por mudanças na governança global não desqualificam a política externa na área

de direitos humanos e apontam para a busca mais ativa pelo protagonismo internacional. A

África do Sul adapta-se à realidade regional e se coloca como uma liderança em defesa dos

interesses africanos e como principal força nas operações de paz, e é, em menor medida,

revisionista das instituições de governança global. O principal fator de legitimação da PEDH

desses países é a dimensão pública e o debate que se aprofunda em diversos setores das

sociedades brasileira e sul-africana.

6. Bibliografia

ACHARYA, Amitav. ‘The Emerging Regional Architecture of World Politics’, World Politics,

59:4 (July 2007), pp. 629–52.

ALDEN, Chris; LE PERE, Garth. South Africa’s post-apartheid foreign policy: From

reconciliation to ambiguity. Review of African Political Economy, 31(100), 2004, 283–297.

BADIE, Bertrand. O diplomata e o intruso: a entrada das sociedades na arena internacional.

Editora: EDUFBA, 1ª Edição, Carlos Milani (trad), 2009, 282 p.

BAEHR, Peter R.; CASTERMANS-HOLLEMAN, Monique. The Role of Human Rights in

Foreign Policy. 3a ed(London: Macmillan, 2004).

BELI, Benoni. A Politização dos Direitos Humanos. Editora Perspectiva, 2009, 280 p.

DEGLER, Carl. Neither Black nor White: Slavery and Race Relations in Brazil and the United

States, 1971.

DESTRADI, Sandra. Regional Powers and their strategies: empire, hegemony, and

leadership. Review of International Studies (2010), 36, pp. 903-930

FORSYTHE. David P. Human Rights and Comparative Foreign Policy: Foundations of Peace

United Nations University, 2000

FREYRE, Gilberto. Casa Grande & Senzala. Editora Record, Rio de Janeiro, 1998, 34ª

edição.

GELDENHUYS, Deon. The Idea-driven Foreign Policy of a Regional Power: The Case of

South Africa. Regional Powers Network (RPN) conference at the GIGA, German Institute of

Global and Area Studies in Hamburg, Germany, 15-16 September 2008, 25 p.

HANCHARD, Michael. “Introduction” in Orpheus and Power: The Movimento Negro of Rio de

Janeiro and São Paulo, Brazil, 1945-1988. Princeton: Princeton University Press, 1994

HURREL, Andrew. ‘One world? Many worlds? The place of regions in the study of

international society’, International Affairs, 83:1 (2007), pp. 127–46.

INGRAM, Helen; FIEDERLEIN, Suzanne. Traversing boundaries: a public policy approach to

the analysis of foreign policy. The Western Political Quarterly. University of Utah, Vol. 41, No.

4 (Dec., 1988), pp. 725-745

KATZENSTEIN, Peter J. A World of Regions: Asia and Europe in the American Imperium

(Ithaca, NY: Cornell University Press, 2005).

KECK, Margaret & SIKKINK, Kathryn. Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in

International Politics. Ithaca: Cornell University Press, 1998

LANDSBERG Chris; WYK, Jo-Ansie van. South African Foreign Policy Review. Africa

Institute of South Africa, 2012, 290 p.

LIMA, Maria Regina Soares de Lima. Instituições democráticas e política exterior. Contexto

Internacional, v.22, n.2, jul./dez.2000

MALUWA, Tiyanjana. Human rights and foreign policy in post-apartheid South Africa, in

FORSYTHE. David P. Human Rights and Comparative Foreign Policy: Foundations of Peace

United Nations University, 2000, cap. 10

MANDELA, Nelson. South Africa`s Future Foreign Policy. Foreign Affairs, vol. 72, n.5, 1993,

pp. 86-97.

MARX, Anthony W, Making Race And Nation: A Comparison Of South Africa, The United

States, And Brazil, Cambridge, U.K. ; New York, NY, USA : Cambridge University Press,

1998.

MILANI, Carlos R. S., Atores e agendas no campo da política externa brasileira de direitos

humanos. In: PINHEIRO, Letícia; MILANI, Carlos R. S., Política Externa Brasileira: As

práticas da política e a política das práticas. FGV Editora,2012, p.33-70.

NATHAN, Laurie. Consistency and inconsistencies in South African foreign policy.

International Affairs, 81(2), 2005, p. 361–372.

NEL, Philip. Redistribution and recognition: what emerging regional powers want. Review of

International Studies (2010), 36, pp. 951-974.

NEL, Philip; NOLTE, Detlef. Introduction: special section on regional powers in a changing

global order. Review of International Studies (2010), 36, 877–879

NOLTE, Detlef. How to compare regional powers: analytical concepts and research topics.

Review of International Studies (2010), 36, 881–901

PERE, Garth Le. South Africa´s Foreign Policy in a Globalising World an Overview: 1994-

2002. Institute for Global Dialogue, Prepared for:The Policy Co-ordination and Advisory

Services in the Presidency as part of a 10 year review

PINHEIRO, Letícia; MILANI, Carlos R. S. Política Externa Brasileira: Os Desafios de sua

Caracterização como Política Pública. CONTEXTO INTERNACIONAL – vol. 35, no 1,

janeiro/junho 2013, pp 11-41

SATURNINO BRAGA, Pablo de Rezende. África do Sul: a rede de ativismo transnacional

contra o apartheid na África do Sul. Brasília: FUNAG (MRE), 2011.

SCHOEMAN, Maxi. South Africa in Africa: Behemoth, hegemon, partner or just another kid

on the block. In South Africa in Africa: The Post-apartheid Decade, Adekeye Adebajo,

Adebayo Adedeji, and Chris Landsberg (eds.) (Scottsville, South Africa: University of

KwaZulu-Natal Press), 2007.

SERRÃO, Olivier; BISCHOFF, Paul-Henri. Foreign Policy Ambiguity on the Part of an

Emergent Middle Power: South African Foreign Policy through other Lenses. Politikon,

(December 2009), 36(3), 363–380

SILVA, Danielle Costa da. A política de Direitos Humanos do Brasil e da África do Sul: O

Vínculo entre os fatores domésticos e a política externa. Monções, Dourados, v.1, n.2,

jul/dez 2012, pp. 213-235.

TARROW, Sidney. The New Transnational Activism. Cambridge University Press, 2005,

256p.

WINANT, Howard. Racial Conditions, University of Minnesota Press, 1994.