Levantamento nacional das crianças e adolescentes em serviço de acolhimento

8/10/2019 Levantamento nacional das crianas e adolescentes em servio de acolhimento

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Levantamento

nacional das

eri n s dolescentes

Simone Gonalves de Assis

Lus Otvio Pires Fariasorganizadores

HUCITEC EDITORA

em servio de colhimento


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LEVANTAMENTO NACIONAL DASCRIANAS E ADOLESCENTES

EM SERVIO DE ACOLHIMENTO


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LEVANTAMENTO NACIONAL DASCRIANAS E ADOLESCENTESEM SERVIO DE ACOLHIMENTO

HUCITEC EDITORASo Paulo, 2013

SIMONE GONALVES DE ASSISLUS OTVIO PIRES FARIAS

organizadores


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Ficha catalogrficaPreparada por Carmen Campos Arias Paulenas CRB-8a/3068

Levantamento nacional das crianas e adolescentes em servio deacolhimento / organizado por Simone Gonalves de Assis, Lus OtvioPires Farias. So Paulo: Hucitec, 2013.367p.

ISBN 978-85-64806-74-01. Bem-Estar Social 2. Direitos Humanos e Civis 3. Crianas

e Adolescentes 4. Acolhimento 5. Trabalhadores Sociais 6. Levan-tamento Brasil I. Assis, Simone Gonalves, org. II. Farias, LusOtvio Pires, org. III. Srie.

Direitos autorais, 2013, deSimone Gonalves de Assis & Lus Otvio Pires Farias

Direitos de publicao reservados porHucitec Editora Ltda.,

Rua guas Virtuosas, 32302532-000 So Paulo, SP.Telefone (55 11 2373-6411)www.huciteceditora.com.br

[email protected]

Depsito Legal efetuado.

Coordenao editorialMARIANA NADA

Assessoria editorialMARIANGELAGIANNELLA

[email protected] / [email protected]

Tel.: (11)3892-7772 Fax: (11)3892-7776


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Ana Anglica Campelo de Albuquerque e Melo

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Servidora pblica.Atua na Coordenao-Geral de Servios de Acolhimento, da Secretaria Nacionalde Assistncia Social do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome(MDS). Tem especializao em Desenvolvimento comunitrio pela University ofBirmingham (UK) e em Redes de Proteo Social.

Andrea Machado IannelliAssistente social formada pela Pontifcia Universidade Catlica (PUC/RJ), comcusrso de especializao em Direito da Criana e do Adolescente pela Universida-

de Estadual do Rio de Janeiro (Uerj), mestre em Sade da Criana e da Mulherpelo Instituto Fernandes Figueira - Fiocruz, doutoranda em Sade Coletiva peloIFF/Fiocruz; pesquisadora colaboradora do Centro Latino-Americano de Estu-dos de Violncia e Sade Jorge Careli da Escola Nacional de Sade Pblica SergioArouca da Fundao Oswaldo Cruz (Claves/Ensp/Fiocruz)

Fernanda Mendes Lages RibeiroPsicloga, mestra em Polticas Pblicas e Formao Humana pela Universidade doEstado do Rio de Janeiro (Uerj), doutoranda em sade pblica pela Escola Nacional

de Sade Pblica Sergio Arouca/Fiocruz; pesquisadora colaboradora do CentroLatino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Joviana Quintes AvanciPsicloga, doutora em Cincias pelo Instituto Fernandes Figueira da FundaoOswaldo Cruz (IFF/Fiocruz), ps-doutoranda na rea de violncia contra a crian-a e o adolescente do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e SadeJorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Kathie NjaineDoutora em Cincias pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca, Fun-dao Oswaldo Cruz (Ensp/Fiocruz). Pesquisadora do Centro Latino-America-

AUTORES


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no de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz) e profes-sora colaboradora do Programa de Ps-Graduao em Sade Coletiva da Univer-sidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Liana Wernersbach PintoNutricionista, doutora em Engenharia Biomdica pelo Instituto Alberto LuizCoimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia (Coppe/UFRJ), pesqui-sadora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli(Claves/Ensp/Fiocruz).

Luciene Patrcia CmaraCientista social, ps-graduada (MBA) em Gesto da Educao. Pesquisadoracolaboradora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade JorgeCareli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Lus Otvio Pires Farias (organizador)Graduao em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro,mestre em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo Cruz. Coordenador-geral dosServios de Vigilncia Social do Departamento de Gesto do Sistema nico deAssistncia Social, da Secretaria Nacional de Assistncia Social (Snas)/Ministriodo Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

Marcelo PrinceswalMestre e doutorando em Polticas Pblicas e Formao Humana pela Universida-de do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Psiclogo formado pela Universidade Fede-ral Fluminense (UFF). Pesquisador do Centro Internacional de Estudos e Pesqui-sas sobre a Infncia (Ciespi) em convnio com a Pontficia Universidade Catlica(PUC/Rio).

Maria de Jesus Bonfim de CarvalhoAssistente social e especialista em Administrao e Planejamento de ProjetosSociais pela Universidade do Grande Rio (UNIGRANRIO), assessora tcnica doDepartamento de Proteo Social Especial, da Secretaria Nacional de AssistnciaSocial/Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).

Miriam SchenkerPsicloga, terapeuta de famlia, doutora em Cincias pelo Instituto Fernan-des Figueira da Fundao Oswaldo Cruz (IFF/Fiocruz), pesquisadora colabo-radora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade JorgeCareli (Claves/Ensp/Fiocruz), professora do Departamento de Medicina Inte-

gral Familiar e Comunitria da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (DMIF/Uerj).


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Patrcia ConstantinoPsicloga, doutora em Cincias pela Escola Nacional de Sade Pblica SergioArouca da Fundao Oswaldo Cruz (Ensp/Fiocruz), ps-doutorado na Ensp/

Fiocruz e pesquisadora colaboradora do Centro Latino-Americano de Estudos deViolncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Queiti Batista Moreira OliveiraPsicloga, mestra em Polticas Pblicas e Formao Humana pela Universidade doEstado do Rio de Janeiro (Uerj), doutoranda da Escola Nacional de Sade PblicaSergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (Ensp/Fiocruz) e pesquisadora cola-boradora do Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade JorgeCareli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Simone Gonalves de Assis (organizadora)Mdica, ps-doutorada pela Cornell University, nos Estados Unidos, doutora emCincias pela Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao Os-waldo Cruz (Ensp/Fiocruz), coordenadora executiva e pesquisadora do CentroLatino-Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves/Ensp/Fiocruz).

Viviane de Souza Ferro de MesquitaPsicloga e mestre em Psicologia pela Universidade Catlica de Braslia, terapeutaComunitria, consultora Tcnica do Ministrio do Desenvolvimento Social e Com-bate Fome.

CONSULTORAS

Jane ValenteMestre e doutoranda em Servio Social pela PUC-SP. Assessora da ProteoEspecial da Secretaria de Assistncia Social da Prefeitura de Campinas. Membrodo GT Nacional Pr-Convivncia Familiar e Comunitria. Consultora da RedeLatino-Americana de Acolhimento Familiar (Relaf ).

Maria Ceclia de Souza MinayoSociloga, antroploga e doutora em Sade Pblica. Pesquisadora titular da Fiocruze coordenadora cientfica do Claves/Ensp/Fiocruz.

Myrian Veras BaptistaDoutora em Servio Social, professora titular do Programa de Estudos Ps-Gra-duados em Servio Social da PUC-SP. Coordenadora do Ncleo de Estudos e

Pesquisas sobre a Criana e o Adolescente desse mesmo Programa. Diretora daVeras Editora e Centro de Estudos


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EQUIPES DA PESQUISA

Equipe do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)Coordenao-geralLus Otvio FariasCoordenador-Geral dos Servios de Vigilncia SocialDepartamento de Gesto do Suas (DGSUA/SNAS/MDS)

Equipe TcnicaAna Anglica Campelo de Albuquerque e Melo DPSE/SNAS/MDSAparecida Rodrigues dos Santos DPSE/SNAS/MDSCinthia Barros dos Santos Miranda DGSUAS/SNAS/MDSMargarete Cutrim Vieira DPSE/SNAS/MDSMaria de Jesus Bonfim de Carvalho DPSE/SNAS/MDSShyrlene Nunes Brando DPSE/SNAS/MDSViviane de Souza Ferro de Mesquita DGSUAS/SNAS/MDSWalkyria Porto Duro DGSUAS/SNAS/MDS

Equipe Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade JorgeCareli (Claves)/Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca/FundaoOswaldo Cruz

Coordenao-geralSimone Gonalves de AssisMiriam Schenker

Equipe tcnicaAndrea Machado IannelliCosme Marcelo Furtado Passos da SilvaFernanda Mendes Lages RibeiroJoviana Quintes AvanciKathie NjaineLiana Wernersbach PintoLuciene Patricia CmaraMaria Ceclia de Souza MinayoPatrcia ConstantinoQueiti Batista Moreira OliveiraThiago de Oliveira Pires

Apoio tcnico-administrativo


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Janana Santos SoaresMariana Ribeiro Vieira dos SantosMarcelo da Cunha Pereira

Marcelo Silva da MottaEquipe DMP

Equipe tcnicaFtima B. DrumondBruno PfeilstickerRodrigo de Arajo FerreiraMarcos Barbosa LimaGiselle Silva de CarvalhoFbio Oliveira ArajoAndr MinelliMateus LanaFrederico Figueiredo

Supervisores de campoAmanda Rocha RodriguesAna Lcia Alencar da Cunha LimaCarla Regina de MirandaDaniel Gouveia de Mello MartinsElisete Alves MorettoFranklin Bruno da SilvaHelosa Helena de SouzaLuciana Viana Bossi e LimaMilena SousaRoseane Ayres MacielShirli Nina do NascimentoTalita Amaral Morado NascimentoVanessa Martins Galhardo Lopes


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SUMRIO

ApresentaoDenise Ratmann Arruda Colin

Captulo 1O direito convivncia familiar e comunitria sob o paradigma daproteo integral

Marcelo Princeswal

Captulo 2

Percurso metodolgico do levantamento nacional de crianas eadolescentes em servios de acolhimentoSimone Gonalves de AssisLiana Wernersbach PintoPatricia Constantino

Andrea Machado Iannelli

Captulo 3Caractersticas dos servios de acolhimento institucional (SAI)

Liana Wernersbach PintoQueiti Batista Moreira OliveiraFernanda Mendes Lages Ribeiro

Ana Anglica Campelo de Albuquerque e Melo.

Captulo 4O trabalho e os trabalhadores dos SAIFernanda Mendes Lages RibeiroQueiti Batista Moreira Oliveira

Liana Wernersbach PintoAna Anglica Campelo de Albuquerque e Melo

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Captulo 5Crianas, adolescentes e famlias em SAIPatrcia Constantino

Simone Gonalves de AssisViviane de Souza Ferro de Mesquita

Captulo 6A rede de promoo, proteo e defesa dos direitos da criana e doadolescente e o SAI

Miriam SchenkerSimone Gonalves de AssisKathie NjaineFernanda Mendes Lages Ribeiro

Andrea Machado IannelliLuciene Patrcia Cmara

Captulo 7Servio de acolhimento em famlia acolhedora

Joviana Quintes AvanciMaria de Jesus Bonfim de CarvalhoSimone Gonalves de Assis

Captulo 8Crianas, adolescentes e servios de acolhimento. Limites, possibilida-des e perspectivasSimone Gonalves de Assis

Referncias

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Municpios que participaram do levantamento nacional de crian-as e adolescentes em servios de acolhimento institucional e familiar. Bra-sil (n=1.157)Figura 2. Municpios que participaram do levantamento nacional de crian-as e adolescentes em servios de acolhimento institucional. Brasil (n=1.157)Figura 3. Presena de servios de acolhimento institucional nas unidadesfederadas por nmero de crianas e adolescentes. Brasil. Taxas*Figura 4. Distribuio de crianas e adolescentes acolhidas em SAI. Brasil

(n=36.929)Figura 5. Crianas/adolescentes em servios de acolhimento institucional.Brasil. Taxas*

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Figura 6. Municpios que participaram do levantamento nacional de crian-as e adolescentes (n=130) com servios de acolhimento em famlia aco-lhedora (n=144). Brasil

Figura 7. Distribuio dos servios de famlia acolhedora pesquisados(N=144), segundo estados brasileiros e Distrito Federal (nmero de muni-cpios=130)Figura 8. Crianas e adolescentes em servios de acolhimento em famliasacolhedoras. Taxa*. Brasil

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Entrevistas (E) e grupos focais (GF) realizados por cidade,regio brasileira e natureza pblica (Pu) ou privada (Pr)Quadro 2. Nmero de crianas e adolescentes atendidos por SAI

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1. Populao brasileira de 0 a 17 anos (n=56.290.169) e presenade SAI. Brasil e regies (N=2.624)Grfico 2. Distribuio dos SAI segundo existncia de orientao religiosa.Brasil e regies (N=2.624)Grfico 3. SAI com 60 ou mais crianas e adolescentes acolhidos segundotempo de funcionamento. Brasil (N=39)Grfico 4. Quantidade de crianas e adolescentes acolhidos segundo na-tureza do SAI. Brasil (N=2.779)Grfico 5. SAI sem critrio de admisso por sexo. Brasil e regies (N=2.279).Grfico 6. Presena de critrio de admisso por sexo segundo tempo defuncionamento do SAI (N=506)Grfico 7. SAI com critrio de idade para admisso. Brasil e regies (N=2.275).Grfico 8. Distribuio das crianas e adolescentes por dormitrio. Brasil eregies (N=2.279)Grfico 9. Principais fontes de recursos dos SAI segundo natureza doservio. Brasil (N=2.279)Grfico 10. Formao dos profissionais dos SAI segundo funo. Brasil(N=30.766)Grfico 11. Formao da equipe tcnica. Brasil (N=5.294)Grfico 12. Assistentes Sociais e Psiclogos em Servios de AcolhimentoInstitucional governamentais e no governamentais. Regies brasileiras(N=3.044)Grfico 13. Servios oferecidos pelos SAI s famlias de origem. Brasil

(N=2.624)Grfico 14. Nota dos dirigentes a aspectos relativos ao funcionamento doSAI. Brasil (n=2.279)

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Grfico 15. Distribuio das crianas e adolescentes acolhidos. Regiesbrasileiras (N=36.929)Grfico 16. Razo de sexo entre crianas e adolescentes em acolhimento,

segundo faixa etria. Brasil (N=36.929)Grfico 17. Razo de cor da pele (preta ou parda / branca), segundo idade.Brasil (N=32.621)Grfico 18. Nvel de ensino cursado pela criana/adolescente segundofaixa etria. Brasil (N=31.643)Grfico 19. Trajetria de rua das crianas e adolescentes. Brasil e regies(N=32.621)Grfico 20. Trajetria de rua segundo cor da pele (branca e preta/parda).Brasil (N=32.442)Grfico 21. Recebimento de visitas nos SAI pelas crianas e adolescentes.Brasil e regies (N=32.621)Grfico 22. Trs principais motivos do acolhimento de crianas e adoles-centes. Brasil e regies (N=36.929)Grfico 23. Presena de problemas de sade. Brasil e regies (N=32.621).Grfico 24. Tipos de problemas de sade de crianas/adolescentes acolhi-dos em SAI. Brasil e regies (N=2.806)Grfico 25. Presena de crianas/adolescentes com deficincia. Brasil eregies (N=32.621)Grfico 26. Tipo de deficincia apresentada pelas crianas/adolescentesem SAI. Brasil (N=3.278)Grfico 27. Crianas e adolescentes com deficincia que frequentam ser-vios de reabilitao. Brasil e regies (N=3.278)Grfico 28. Crianas/adolescentes com deficincia que frequentam servi-os de reabilitao, segundo natureza do SAI. Brasil e regies (N=3.278)Grfico 29. Encaminhamento para SAI. Brasil e regies (N=32.621)Grfico 30. Tempo de acolhimento institucional. Brasil (N=36.929)Grfico 31. Crianas e adolescentes em condies de serem adotadas.Brasil e regies (N=32.621)Grfico 32. Distribuio de crianas e adolescentes em condies legais deadoo segundo sexo, faixa etria e cor da pele. Brasil (N=4.993)Grfico 33. Visita e superviso dos SAI pelos atores da rede de promoo,proteo e defesa dos direitos da criana e do adolescente nos ltimos dozemeses. Brasil (N=2.624)Grfico 34. rgo executor dos SAF. Brasil e regies (N=144)Grfico 35. Principais motivos do acolhimento familiar de crianas e ado-lescentes. Brasil e regies (N=932)Grfico 36. Formao de nvel superior da equipe tcnica dos SAF. Brasil

(N=278)Grfico 37. Escolaridade dos profissionais dos SAF segundo funo. Bra-sil (N=475)

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Grfico 38. Principais fontes de recursos citadas pelos SAF. Brasil (N=144)Grfico 39. Distribuio de crianas e adolescentes em SAF. Brasil e re-gies (N=932)

Grfico 40. Crianas e adolescentes em SAF segundo o sexo. Brasil eregies (N=932)Grfico 41. Razo de sexo (masculino/feminino) entre crianas e adoles-centes em acolhimento, segundo faixa etria. Brasil (N=932)Grfico 42. Razo de cor da pele (negra ou parda/branca), segundo faixaetria. Brasil (N=932)Grfico 43. Distoro srie-idade (dois anos) de crianas/adolescentesacolhidos em SAF. Brasil (N=932)Grfico 44. Proporo de crianas em condies legais de serem adotadas*,Brasil e regiesGrfico 45. Crianas e adolescentes disponveis para adoo acolhidos noSAF. Brasil (N=148)Grfico 46. Principais responsveis pelo encaminhamento de crianas eadolescentes para o SAF. Regies brasileiras (N=144)Grfico 47. rgos que visitam ou supervisionam os SAF. Brasil (N=144)

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Distribuio dos SAI. Brasil e regies (N=2.624)Tabela 2. Servios de acolhimento institucional e nmero de crianas eadolescentes acolhidos por estado brasileiro (N=2.624)Tabela 3. Distribuio dos SAI segundo modalidade. Brasil e regies(N=2.624)Tabela 4. Distribuio dos SAI quanto natureza, governamental e nogovernamental. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 5. Distribuio dos SAI segundo tempo de funcionamento (anos).Brasil e regies (N=2.624)Tabela 6. Distribuio dos SAI segundo natureza e tempo de funciona-mento (anos). Brasil e regies (N=2.279)Tabela 7. Distribuio dos SAI segundo quantidade de crianas/adoles-centes acolhidas. Brasil e regies (N=2.624)Tabela 8. Tempo de funcionamento dos SAI segundo quantidade de cri-anas e adolescentes acolhidos. Brasil e regies (N=2.624)Tabela 9. Acolhimento de grupos de irmos pelos SAI. Brasil e regies(N=2.279)Tabela 10. Motivos alegados pelos SAI para o no acolhimento de gruposde irmos. Brasil e regies (N=349)

Tabela 11. Especificidades das crianas atendidas pelos SAI. Brasil(N=2.279)

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Tabela 12. Atendimento a crianas e adolescentes com alguma especi-ficidade. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 13. SAI que atendem crianas e adolescentes com alguma

especificidade. Brasil e regies (N=425)Tabela 14. Espaos existentes nos SAI. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 15. Presena de adaptaes para acesso de crianas e adolescentescom deficincia. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 16. Distribuio dos dirigentes dos SAI por sexo. Brasil e regies(N=2.624)Tabela 17. Participao dos dirigentes de SAI em rgos colegiados/frunsrelacionados temtica dos direitos de crianas e adolescentes. Regiesbrasileiras (N=2.624)Tabela 18. Tempo de trabalho e carga horria semanal no SAI por funodesempenhada. Brasil (N=30.776)Tabela 19. Presena de profissionais de nvel superior completo nos SAI.Brasil e regies (N=30.766)Tabela 20. Percentual de adequao dos SAI quanto presena de equi-pe tcnica formada minimamente por psiclogo e assistente social. Brasil eregies (N=2.279)Tabela 21. Percentual de tcnicos de nvel superior por crianas/adoles-centes. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 22. Nmero de educador/cuidador por turno por criana/adoles-cente em SAI. Brasil e regies (N=1.810)Tabela 23. Tipo de vnculo trabalhista do dirigente dos SAI governamen-tais e no governamentais. Brasil (N=30.766)Tabela 24. Tipo de vnculo por tempo mdio de trabalho no SAI. Brasil(N=30.766)Tabela 25. Atividades que as crianas/adolescentes frequentam regular-mente. Brasil (N = 2.279)Tabela 26. Elaborao de plano individual de atendimento e de relatriosperidicos para a autoridade judiciria. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 27. Atividades promovidas sistematicamente pelas unidades paraestimular e fortalecer o vnculo com as famlias de origem. Brasil (N=2.279)Tabela 28. Faixa etria da criana/adolescente. Brasil e regies (N=36.929)Tabela 29. Cor da pele/etnia da criana/adolescente. Brasil e regies(N=32.621)Tabela 30. Situao de vnculo familiar da criana e do adolescente. Brasile regies (N=32.621)Tabela 31. Motivo de acolhimento institucional segundo sexo, Brasil(N=36.929)

Tabela 32. Violncia familiar como motivo justificado para o acolhimento.Brasil e regies (N=36.929)

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Tabela 33. Motivo de acolhimento institucional segundo faixas etrias.Brasil (N=36.929)Tabela 34. Motivo de acolhimento institucional segundo rgo governa-

mental e no governamental. Brasil (N=36.929)Tabela 35. Situao legal de crianas e adolescentes sem condio de adoolegalizada. Brasil e regies (N=32.621)Tabela 36. Articulao dos SAI com a rede de promoo, proteo e defesados direitos da criana e do adolescente. Brasil e regies (N=2.279)Tabela 37. Articulao dos SAI com a rede de promoo, proteo e defesados direitos da criana e do adolescente segundo natureza da Instituio,governamental (N=954) e no governamental (N=1.325). Brasil (N=2.279)Tabela 38. Servios de acolhimento em famlia acolhedora (N=144) e n-mero de crianas e adolescentes acolhidos (N=932) por estado brasileiro.Tabela 39. Tipo de violncia familiar assinalada no acolhimento familiar.Brasil e regies (N=932)Tabela 40. Motivo de acolhimento familiar segundo sexo. Brasil (N=932)Tabela 41. Motivo de acolhimento familiar segundo faixas etrias. Brasil(N=932)Tabela 42. Motivo de acolhimento familiar segundo rgo governamentale no governamental. Brasil (N=932)Tabela 43. Fonte de recursos financeiros dos servios de famlia acolhedorano Brasil e regies (N=144)Tabela 44. Proporo de crianas e adolescentes por tempo de acolhimen-to familiar. Brasil e regies (N=932)Tabela 45. Situao dos irmos da criana/adolescente em acolhimento.Brasil e regies (N=830)Tabela 46. Escolaridade do responsvel pela famlia acolhedora. Brasil(N=791)Tabela 47. Renda familiar mensal das famlias acolhedoras. Brasil (N=791)Tabela 48. Composio familiar das famlias cadastradas. Brasil e regies(N=791)Tabela 49. Estado civil do responsvel pela famlia acolhedora. Brasil eregies (N=791)Tabela 50. Articulao dos SAF com os servios da rede. Brasil (N=144)

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Denise Ratmann Arruda ColinSecretria Nacional de Assistncia Social

APRESENTAO

Em 2009, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) celebrou um Termo de Cooperao com a FundaoOswaldo Cruz (Fiocruz) para a realizao do Levantamento Nacional deCrianas e Adolescentes em Servios de Acolhimento no Brasil. A coordena-o e execuo do projeto couberam aos pesquisadores do Centro Lati-no Americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (Claves) daEscola Nacional de Sade Pblica (Claves/Ensp/Fiocruz) em conjuntocom a equipe tcnica da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS/MDS). O Levantamento foi concludo em 2011 aps visitas dos pes-

quisadores a 2.624 servios de acolhimento localizados em todo o pas.Os resultados tm, desde ento, subsidiado o planejamento de aespelo MDS e so agora apresentados nesta publicao com a expectativade que sua disseminao possa contribuir para o debate mais ampliadoe o aprimoramento das polticas e prticas no Brasil.

Foi grande o desafio de traar um retrato dos servios de acolhi-mento, assim como das crianas e adolescentes acolhidos. No perodo de2009 a 2010, quando se realizaram as visitas dos pesquisadores, o pas

vivia um intenso debate sobre o direito convivncia familiar e comuni-tria, que culminou com a aprovao da Lei n.o12.010, de 3 de agostode 2009, que alterou o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)nos dispositivos relacionados. A aprovao pelo Conselho Nacional dosDireitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e do Conselho Na-cional de Assistncia Social (CNAS) do Plano Nacional de Promoo,Proteo e Defesa dos Direitos de Crianas e Adolescentes Convivn-cia Familiar e Comunitria (PNCFC), em 2006, e das Orientaes

Tcnicas sobre os Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescen-tes, em 2008, antecederam a aprovao da Lei que incorporou os avan-os j refletidos nestes documentos.


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Empreendimento da magnitude do Levantamento Nacional semostrou necessrio frente ao cenrio vivido no pas e ante o desafio deassegurar o direito convivncia familiar e comunitria. O conhecimen-

to desta realidade e o reordenamento destes servios constituem ele-mentos essenciais para se assegurar, conforme preconizado pelo ECA,pela Poltica de Assistncia Social, pelo PNCFC e pelas Orientaes

Tcnicas, a excepcionalidade do afastamento de crianas e adolescentesdo convvio familiar, o atendimento personalizado e individualizado du-rante o acolhimento, a preservao e fortalecimento de vnculos familia-res e comunitrios, a reintegrao ao convvio familiar e, excepcional-mente, a colocao em famlia substituta.

O reordenamento dos servios de acolhimento para crianas e ado-lescente em nosso no pas constitui passo fundamental para se rompercom a secular cultura da institucionalizao de crianas e adolescentes,especialmente daquelas nascidas nas famlias mais pobres, e implementarprticas orientadas pelo paradigma do direito convivncia familiar ecomunitria, respeitando o princpio de excepcionalidade e provisoriedadedo afastamento do convvio familiar.

Neste contexto de mudana de paradigma, os servios de acolhi-mento se comportam e reagem de formas diversas. Diversos servios se

ressentem com as diferentes propostas, outros rapidamente se movemem direo ao novo e outros se fecham, questionando o sentido e as reaispossibilidades de atuar com foco principal na reinsero familiar. Logo,o retrato que ora apresentado evidencia um processo contnuo deavanos, mas tambm permeado de resistncias e estagnaes, caracte-rsticos dos processos de mudana em um pas amplo e diverso como oBrasil e da transio de governos em todos os nveis, que se reflete nacapacidade de gesto dos servios de acolhimento.

Para o Claves, a realizao do Levantamento Nacionalfoi um gran-de passo no sentido de consolidar sua ao intersetorial. O presente tra-balho, realizado com o apoio integral do MDS, possibilitou a anliseda situao de vulnerabilidade e risco de crianas e adolescentes acolhi-dos, aprofundando a reflexo sobre as muitas formas de violncia quehistoricamente acompanham a vida da populao brasileira que vive eminstituies.

Vrios parceiros apoiaram a execuo da pesquisa. O ConselhoNacional de Justia (CNJ) disponibilizou a listagem inicial de institui-es que prestavam servio de acolhimento para crianas e adolescentesno pas e enviou ofcios que abriram portas e possibilitaram a visita dos


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pesquisadores nos municpios brasileiros e nos servios. O Conanda e oCNAS foram igualmente parceiros incondicionais durante o desenvol-

vimento da pesquisa. Tambm devem ser mencionados a Secretaria de

Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (Sedese) e a Fun-dao Joo Pinheiro que cederam informaes oriundas de levantamen-to prvio realizado em 2008 em Instituies de Acolhimento do Esta-do de Minas Gerais e a empresa DM&P Tecnologia Gerencial emDesenvolvimento de Produtos e Mercados, que sob superviso do Cla-

ves e do MDS, realizou a coleta dos dados junto s instituies de aco-lhimento. Todos estes parceiros foram essenciais para a realizao doLevantamento Nacional, assim como muitos outros profissionais espa-lhados pelo pas nas Secretarias Estaduais e Municipais de AssistnciaSocial, em Varas da Infncia e Juventude, em Ministrios Pblicos e emservios de acolhimento institucional e familiar. Algumas famlias decrianas e adolescentes tambm contriburam para a realizao da pes-quisa, concedendo entrevistas nas quais relataram a experincia vividacom a situao de acolhimento de seus filhos.

Tantas informaes propiciaram num estudo amplo, recheado deinformaes quantitativas e qualitativas, que buscam orientar o leitorno conhecimento da realidade identificada nos servios de acolhimento.

Assim, o leitor poder encontrar neste livro um amplo diagnstico doatendimento em servios de acolhimento existentes no pas, que certa-mente permitir aprofundamentos tericos sobre uma infinidade dequestes suscitadas pelos dados da pesquisa.

O livro est organizado de forma tal que no Captulo 1 apresen-tado um histrico da mudana de paradigma ocorrida desde a promul-gao do ECA, em relao garantia do direito a convivncia familiar ecomunitria de crianas e adolescentes. O Captulo 2 introduz as bases

metodolgicas que orientaram o Levantamento Nacionalem sua aborda-gem quantitativa e qualitativa. O Captulo 3 apresenta diversos dadossobre os servios de acolhimento institucional: disperso no territriobrasileiro, estrutura fsica, financiamento, recursos humanos, modalida-des e perfil do atendimento. Neste captulo, a viso dos profissionaisdestes servios sobre o trabalho que desenvolvem tambm destacada.O Captulo 4 apresenta as principais atribuies e aes realizadas nosservios de acolhimento e os dados sobre os profissionais que ali traba-lham. Tais temas foram investigados a partir dos resultados obtidos nasabordagens quantitativa e qualitativa da pesquisa. O Captulo 5 apresentauma viso geral sobre o perfil das crianas e os adolescentes acolhidos


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nesses servios. Alm disso, so apresentados dados sobre as condiesde vida e sade, alm de aspectos jurdicos que permeiam a situaofamiliar e o cotidiano dos acolhidos. O Captulo 6 encerra a apresenta-

o dos servios de acolhimento institucional, no contexto da Rede dePromoo, Proteo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente.O principal elo condutor deste captulo a viso que os juzes, promo-tores pblicos, conselheiros tutelares e municipais dos direitos das crianase adolescentes, conselheiros integrantes do Conselho Municipal de As-sistncia Social e Secretrios Municipais de Assistncia Social tm sobreos servios de acolhimento institucional e sobre as aes realizadas emrede. O Captulo 7 apresenta um panorama geral dos Programas deFamlia Acolhedora (PFA) identificados no perodo em que o estudofoi realizado. Embora a pesquisa dos PFAs tenha sido menos exaustiva, possvel traar um perfil destes Programas, de seu funcionamento, dasequipes tcnicas, das aes realizadas e dos recursos financeiros utiliza-dos pelos programas, bem como do perfil das crianas e adolescentesneles atendidos e das prprias famlias acolhedoras.

Por fim, o Captulo 8 tece consideraes finais onde so apresen-tadas algumas das principais questes relativas ao processo de reorde-namento institucional que vem se dando nos servios de acolhimento.

Apresentam-se os avanos e o amplo caminho ainda por ser percorrido,trazendo contribuies, oriundas de cada captulo, sobre o panorama detrabalho para os servios de acolhimento institucional e familiar e paraos rgos que compem a rede de proteo e defesa da infncia e juven-tude. Este captulo visa, ao apresentar uma sntese da realidade do aco-lhimento institucional e familiar no Brasil, apontar os pontos nodaispara o reordenamento, contribuindo para subsidiar o trabalho e a refle-

xo dos diversos atores envolvidos na implementao das aes que vi-

sam garantir o pleno respeito aos direitos de crianas, adolescentes e suasfamlias.Este Levantamento certamente um passo histrico na constru-

o da trajetria que o Brasil tem feito para assegurar s crianas e aosadolescentes o direito convivncia familiar e comunitria.


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Captulo 1O DIREITO CONVIVNCIA FAMILIARE COMUNITRIA SOB O PARADIGMA

DA PROTEO INTEGRAL

Este captulo prope-se a apresentar um breve histrico da mudanade paradigma ocorrida desde a promulgao da Lei 8.069 em 1990 Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) (Brasil, 1990) emrelao garantia do direito convivncia familiar e comunitria decrianas e adolescentes. Esta mudana representa um esforo para re-direcionar uma cultura secular de institucionalizao de crianas e ado-lescente pobres no Brasil.

Desde o final do sculo XIX e durante grande parte do sculo XX,

a institucionalizao configurou-se, em maior ou menor grau, como umadas principais polticas postas em prtica pelo Estado para lidar com odito menor ou menor em situao irregular, como ficou designado apartir de 1979. Todo um aparato institucional foi sendo edificado du-rante a histria brasileira cuja tnica focalizava a institucionalizao,como o caso do Servio de Assistncia ao Menor (SAM) e da Funda-o do Bem-Estar do Menor (Funabem), apenas para citar os dois maisconhecidos.

a partir do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) que opas busca romper esta viso. Instaura-se a Doutrina de Proteo Espe-cial, estabelecendo que todas as crianas e adolescentes, sem distino,so agora sujeitos de direitos, devendo ser encarados como prioridadeabsoluta. Ao contrrio da lgica anterior, a nfase recai na preservaodos vnculos familiares e comunitrios, como previsto no artigo 19.

Desde ento, intensifica-se no pas a construo de uma srie deleis e normativas, produzindo o reordenamento na esfera jurdica, pol-tica e social, com desdobramentos diretos relacionados institucionali-zao de crianas e adolescentes. Entre eles destacam-se os debates emdiversos setores que culminaram na Lei Orgnica da Assistncia Social

Marcelo Princeswal


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em 1993 (Brasil, 1993), na Poltica Nacional da Assistncia Social em2004 (MDS, 2004), no Plano Nacional de Convivncia Familiar eComunitria em 2006 (Brasil, 2006), nas Orientaes Tcnicas: Servi-

os de Acolhimento para Crianas e Adolescentes em 2009 (Brasil,2009a) e na Lei 12.010 (conhecida como Lei da Adoo) em 2009(Brasil, 2009b), entre outras.

Como ser demonstrado neste e nos demais captulos, embora acultura de institucionalizao ainda sobreviva, sobrepondo-se por vezesao modelo institudo pelo ECA, mudanas significativas vm sendoregistradas nos ltimos trinta anos em direo: 1) a se garantir o direito convivncia familiar e comunitria; 2) a se estabelecer os direitos da-queles que se encontram em acolhimento; 3) a se instituir parmetrospara a melhoria na qualidade dos servios prestados.

1.1. A histria da institucionalizao de crianase adolescentes no Brasil

As razes histricas da institucionalizao da infncia no Brasilremontam ao perodo colonial. No final do sculo XVII, com o aden-samento da populao urbana, agravou-se a situao de crianas pobres

e das consideradas ilegtimas, que eram enjeitadas ou abandonadas nasruas, onde morriam ou eram devoradas por animais. Foram ento cria-das as primeiras instituies de amparo criana, chamadas de Casasdos Expostos, ou Roda dos Expostos, surgidas em Salvador em 1726,no Rio de Janeiro em 1738 e em Recife em 1789. Segundo Rizzini(1997), no plano ideolgico, a Roda dos Expostos tinha como objetivoprimeiro proteger a moral das famlias, dando um fim caridoso aos fru-tos das unies ilcitas.

A infncia pobre brasileira passa a ser objeto de discusso e inter-veno do Estado apenas no final do sculo XIX, quando o modelo deproteo caritativo, de cunho religioso perde fora para as aes fi-lantrpicas.

Um dos graves problemas nessa poca era a alta mortalidade dascrianas recolhidas nas Rodas. Os nmeros surpreendentes revelados peloshigienistas provocaram o questionamento no s da qualidade como dosistema Roda como poltica de assistncia. Ou seja, avaliou-se que setratava de uma poltica perversa, uma vez que seus resultados foramopostos aos objetivos idealizados, pois os expostos, que eram recolhidospara que no morressem abandonados nas ruas, acabavam morrendo na


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instituio. As Rodas foram abolidas formalmente em 1927, mas cons-ta que no Rio de Janeiro funcionou at 1935 (Pilotti & Rizzini, 1995).

No final do sculo XIX ganharam fora as aes filantrpicas em

detrimento da caridade. Baseada em preceitos cientficos, difundia-se aideia de que a preocupao com as crianas abandonadas no deveria serestringir ao esprito do ser humano e salvao de sua alma, masdevia tambm ser ampliada para o cuidado de seus corpos. O abandonotornou-se menos tolerado e a criana, tida como o futuro da nao, co-meou a ocupar um lugar de importncia nas decises polticas. Essasaes tinham, sobretudo, uma misso moralizadora e saneadora que pre-tendia contribuir para a construo de uma nao livre da ignorncia edo atraso, segundo o pensamento da poca.

As famlias pobres passaram a ser vistas como incapazes de cuidarde seus filhos. As mes foram consideradas como prostitutas e os paiscomo alcolatras ambos viciosos, avessos ao trabalho, incapazes deexercer boa influncia moral sobre os filhos e, portanto, culpados. Ascrianas pobres so ento vistas como perigosas ou potencialmente pe-rigosas e estigmatizadas.

J no sculo XX, a dcada de 1920 foi prdiga em leis, artigos eincisos que passaram a regular a vida das crianas pobres e de suas fam-

lias, tendo um papel um tanto dicotmico: proteg-las e, ao mesmotempo, proteger a sociedade das consequncias de seu abandono (Rizzini,1993). No perodo foi criado o Servio de Assistncia e Proteo Infncia Abandonada e Delinquente, com atuao restrita ao DistritoFederal (cidade do Rio de Janeiro).

Uma nova era na assistncia oficial foi inaugurada, sobretudo coma criao do primeiro Juzo de Menores do pas, em 1923. Essa instituiofuncionou como um rgo centralizador do atendimento oficial ao me-

nor recolhido das ruas ou levado pela famlia do municpio. Essa formade atendimento estava ento baseada na internao de menores naspoucas instituies oficiais existentes e em estabelecimentos particulares.

O governo brasileiro criou, em 1941, o Servio de Assistncia aosMenores (SAM), inaugurando no pas um rgo federal responsvelpelo controle da assistncia, tanto oficial quanto privada, em escala na-cional. O SAM manteve o modelo utilizado, desde a dcada de 1920,pelos Juzes de Menores, que consistia em atender aos menores aban-donados e desvalidos, mediante o encaminhamento s instituiesoficiais, que eram poucas, e s instituies particulares, que possuamconvnios com o Governo.


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Em 1964, em substituio ao SAM, que havia ficado conhecido,no final da dcada de 1950, como famigerado, escola do crime, semamor ao menor, e similares (Rizzini, 1993) foi criada a Fundao Na-

cional de Bem-Estar do Menor (Funabem), ramificada nos estados atra-vs das Febem. Contudo, a Funabem veio na verdade reforar a prticada internao como a medida mais utilizada para proteger a sociedadeda convivncia incmoda com crianas e adolescentes socialmente mar-ginalizados o que descrito na poca como medida de segurananacional. Novos internatos com capacidade para centenas de internosso criados no perodo da ditadura militar e mantidos com recursos p-blicos (Rizzini, 1993).

At esse momento, a expresso internato de menoresera utilizadapara designar todas as instituies de internao provisria ou perma-nente, voltadas ao atendimento tanto dos rfos e abandonados ou ca-rentes quanto dos julgados pela justia e classificados como delinquentesou infratores. Nos dois casos manteve-se o modelo de confinamento. Ascrianas eram internadas mesmo se possussem famlia. Segundo Rizzini(1993), o silncio e a censura so poderosos aliados oficiais para mantera poltica de internao, por piores que sejam suas condies, longe dosolhos e ouvidos da populao.

Depois de vrias dcadas de debates sobre a necessidade de umareviso do Cdigo de Menores de 1927, ele foi finalmente substitudoem 1979. O Novo Cdigo de Menores consagrou a noo do menorem situao irregular, ou seja, manteve a viso da criana marginalizadacomo problema e patologia social. Caberia ao Juiz de Menores intervirna suposta irregularidade, que englobava a privao de condies es-senciais subsistncia e omisso dos pais at a autoria de infrao penal.

No final dos anos 1970 e incio dos 1980, com o processo lento e

gradual de redemocratizao do pas, comeou a ocorrer forte questio-namento sobre a eficcia da poltica voltada para os chamados meno-res, impulsionado, em grande parte, pelo crescimento de movimentossociais organizados. Estudos comearam a ser realizados, ressaltando-seos danos sobre o desenvolvimento das crianas e adolescentes internadose os elevados custos para a manuteno dos internatos. Alguns profis-sionais se destacaram na atuao contra o modelo vigente, e o caso depsiclogos, cientistas polticos, socilogos e antroplogos, que se soma-ram ao trabalho dos assistentes sociais que atuavam dentro das institui-es. Cresceu a presso pelo fechamento de algumas instituies, tidascomo verdadeiros depsitos de crianas.


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por causa de sua orfandade (Bowlby, 1952; Rutter, 1972) e em autoresque se destacam por estudos de instituies totais como Foucault (1984)e Goffman (1975). Estes autores ressaltam as dificuldades de reinsero

social da criana que viveu num ambiente totalmente descolado do uni-verso real de trocas e experincias de vida alm-muros. Goffman (2001)aponta como caracterstica das instituies totais a organizao de pes-soas sempre confinadas no mesmo espao, visando facilidade do olharinstitucional sobre elas. Segundo este autor:

Uma disposio bsica da sociedade moderna que o indivduotende a dormir, brincar e trabalhar em diferentes lugares, com di-ferentes coparticipantes, sob diferentes autoridades, e sem um planoracional geral. O aspecto central das instituies totais pode serdescrito como a ruptura das barreiras que comumente separamessas trs esferas da vida. Em primeiro lugar, todos os aspectos da

vida so realizados no mesmo local e sob uma nica autoridade.Em segundo lugar, cada fase da atividade diria do participante realizada na companhia imediata de um grupo relativamentegrande de outras pessoas, todas elas tratadas da mesma forma eobrigadas a fazer as mesmas coisas, em conjunto. Em terceiro lu-gar todas as atividades dirias so rigorosamente estabelecidas em

horrios, e toda a sequncia de atividades imposta de cima, porum sistema de regras formais explcitas e um grupo de funcion-rios (Goffman, 2001, pp. 17-8).Especialmente na dcada de 1980, a importncia dos contatos so-

ciais para o sentimento de pertencimento a uma sociedade mais amplase tornou um tema em destaque.

Arantes (1993) constata que, fora algumas pequenas peculiarida-des, muito pouco da aparncia das instituies que internavam crianas

e adolescentes naqueles anos revelava sua finalidade, todas se asseme-lhando muito a hospitais e escolas. Nas visitas a esses internatos, a pessoapoderia percorrer vrios cmodos das casas sem encontrar uma criana,pois todas estavam envolvidas em atividades simultneas, e juntas emum mesmo espao. Como afirma a autora: esta a primeira lio que ointernato nos d: as crianas estaro sempre em um mesmo espao cole-tivo, realizando a mesma atividade, de maneira ordeira e, se possvel,silenciosa (Arantes, 1993, p. 12). Alm disso, os internos eram sempreordenados por sexo e idade, havendo uma tendncia, identificada noincio dos anos 1980 por Arantes (1993), de focalizao do trabalho edo atendimento em crianas de at doze anos.


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Em razo do temor de possveis tendncias e maus hbitos ad-quiridos com a famlia e a comunidade de origem das crianas oriundasde classes socialmente excludas, as instituies terminavam por reduzir

ao mnimo o contato das crianas com as famlias, alm de buscar rein-terpretar suas histrias de vida ou mesmo anular seu passado.No obstante, a dcada de 1980 tambm foi marcada por uma

ampla proliferao de projetos alternativos de atendimento s crianas eaos adolescentes que fizeram uma crtica em ato s formas oficiais deatendimento, baseadas no Cdigo de Menores e na Poltica de Bem-Estar do Menor (Rizzini & Rizzini, 2004).

Estas crticas em ato caracterizaram-se por mostrar, na prtica,que um atendimento efetivo s crianas e adolescentes das camadas maispobres da populao, principalmente os que poca viviam nas ruas,poderia ser realizado mediante princpios e prticas democrticas elibertadoras, em espaos abertos e envolvendo a comunidade. Cami-nhou-se, assim, na construo de estratgias diferentes da prtica oficialque privilegiava a recluso, o isolamento e a represso dos menoresditos em situao irregular.

Aliados a esses grupos oriundos da sociedade civil, setores do Esta-do tambm procuraram alterar a poltica oficial de atendimento. me-

dida que cresceu a visibilidade dos problemas relacionados aos interna-tos de menores nos meios de comunicao, cresceu a preocupao com acriao e a implementao de polticas pblicas assistenciais sistemti-cas e eficazes (Rizzini & Rizzini, 2004), desafio constante a partir dofinal dos anos 1980.

1.2. Crianas e Adolescentes como sujeitos de direitos

A Constituio Cidad de 1988 (Brasil, 1988), como ficou conhe-cida, representa grande avano no marco legal do pas aps anos de regi-me ditatorial, sendo considerada fundamental na consolidao das ins-tituies democrticas e na garantia dos direitos individuais e coletivos.

Especificamente sobre o tema deste estudo destacam-se algunspontos que tiveram implicaes diretas na concepo de crianas e ado-lescentes como sujeitos de direitos. Entre eles o Ttulo VIII, Da OrdemSocial, em seu captulo II, estabelece a Seguridade Socialcomo um con-

junto integrado de aes destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. A Constituio Federal de1988 configura o cenrio no qual as polticas sociais passam a obter


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ascenso graas ampliao da cobertura dada aos direitos sociais. Entreos seus pontos mais relevantes destacam-se a universalidade da coberturae do atendimento e o carter democrtico e descentralizado da adminis-

trao. Essa nova concepo propicia um novo marco para o campo daAssistncia Social no Brasil, com efeito direto no atendimento s crian-as e aos adolescentes em situao de acolhimento institucional, termoque ganha fora no sculo XXI, contrapondo-se ao conceito de orfanatoou ideia de internamento predominante nas dcadas anteriores.

Os movimentos em prol das crianas e dos adolescentes tambmconseguem importante vitria ao incluir na Constituio o art. 227, nocaptulo VII. Composto de sete incisos, o referido artigo estabelece acriana e o adolescente como prioridade absoluta e o compartilhamentoda responsabilidade pelos seus direitos entre famlia, sociedade e Estado:

dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana eao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comu-nitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, dis-criminao, explorao, violncia, crueldade e opresso (Brasil, 1988).No cenrio internacional, em 20 de novembro de 1989, foi adota-

da pela Assembleia das Naes Unidas e ratificada pelo Brasil em 24 desetembro de 1990, a Conveno sobre os Direitos das Crianas1 (ONU,1989). Ela representa um marco histrico nos esforos para a constru-o dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes em mbitointernacional.

Entre os vrios artigos desta Conveno que preveem o direito convivncia familiar, os artigos 9 e 20 esto diretamente relacionados temtica deste captulo. Eles estabelecem que os Estados signatrios

devem zelar pelo convvio da criana com sua famlia, salvo quando houverdeterminao judiciria contrria, visando ao interesse maior da criana.Em casos de impossibilidade de permanncia em sua famlia, as crianastm direito proteo e assistncia especial do Estado que se compro-

1 A necessidade de proporcionar proteo especial criana j havia sido enunciadana Declarao de Genebra sobre os Direitos da Criana, em 1924, e na Declarao sobre osDireitos da Criana, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 20 de novembrode 1959. Esta necessidade foi reconhecida na Declarao Universal dos Direitos Humanosainda em 1948, no Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos de 1966 (artigos 23 e 24),

no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, tambm de 1966 (artigo10), assim como nos estatutos e instrumentos relevantes das agncias especializadas e orga-nizaes internacionais que se dedicam ao bem-estar da criana (Rizzini, 2003).


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mete a viabilizar cuidados alternativos para a sua proteo, respeitandoseus valores culturais, crenas e etnia.

1. As crianas privadas temporria ou permanentemente do seu

seio familiar, ou cujo interesse maior exija que no permaneamnesse meio, tero direito proteo e assistncia especiais do Es-tado.2. Os Estados-Partes garantiro, de acordo com suas leis nacionais,cuidados alternativos para essas crianas.3. Esses cuidados podem incluir, inter alia, a colocao em lares deadoo, a Kafalah do direito islmico, a adoo ou, caso necessrio,a colocao em instituies adequadas de proteo. Ao serem con-sideradas as solues, deve-se dar especial ateno origem tnica,religiosa, cultural e lingustica da criana, bem como convenin-cia da continuidade de sua educao (ONU, 1989). a partir deste contexto nacional e internacional que diversos mo-

vimentos sociais reivindicam a regulamentao do artigo 227 da Consti-tuio Federal, culminando na promulgao do Estatuto da Criana edo Adolescente (ECA) (Brasil, 1990). Abriga-se sob sua tutela nomais apenas a criana em situao irregular, mas toda pessoa em fase dedesenvolvimento, at os dezoito anos de idade. Isto , abre-se espao

para um novo paradigma jurdico, poltico e administrativo, que preconi-za a proteo integral infncia, baseado na Conveno Internacionaldos Direitos da Criana. De acordo com Amaral e Silva (1994), o ECAconsagra na ordem jurdica a doutrina da proteo integral; rene, siste-matiza e normatiza a proteo preconizada pelas Naes Unidas, (p. 37).

Primeiramente, o ECA, rompendo com a viso menorista descri-ta acima, institui a universalizao dos direitos assegurando a proteointegral a qualquer criana e adolescente. O direito convivncia fami-

liar e comunitria um dos pilares do Estatuto visando a garantir odesenvolvimento pleno da infncia, sendo dever da famlia, da sociedadee do poder pblico assegurar a efetivao desses direitos (art. 4). Noscasos de violao dos direitos por estas instncias (poder pblico, famliae sua prpria conduta) o ECA prev ainda a aplicao de medidas pro-tetivas (tais como incluso em programas comunitrios e oficiais de au-

xlio a famlia, abrigamento em carter temporrio, famlia substitutana forma de guarda, tutela ou adoo, entre outros).

Isto representa um grande avano aps um longo histrico de pr-ticas baseadas na institucionalizao de crianas e adolescentes pobres.Ao contrrio, a pobreza deixa de ser motivo para a perda ou suspenso


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do poder familiar, prtica comum nos anos de vigncia do Cdigo deMenores. Para tanto, o ECA determina que a falta ou carncia de re-cursos materiais no constitui motivo suficiente para a perda ou a sus-

penso do poder familiar. Pargrafo nico: no existindo outro motivoque por si s autorize a decretao da medida, a criana ou o adolescenteser mantido em sua famlia de origem, a qual dever obrigatoriamenteser includa em programas oficiais de auxlio (artigo 23).

No contexto dos avanos possibilitados pelo ECA destaca-se tam-bm a criao dos Conselhos de Defesa dos Direitos de Crianas e Ado-lescentes, os Conselhos Tutelares, a adequao do Poder Judicirio e doMinistrio Pblico, o reordenamento institucional, destinados im-plantao de uma nova poltica de atendimento.

oportuno lembrar que, efetivamente, o ECA prev uma polticade atendimento inovadora que se contrape ao atendimento isolado efragmentado. Antes dele, falava-se em atendimento ou assistncia,sem adjetivaes. Com o ECA, ganha fora a expressopoltica de aten-dimento, designando aes articuladas e integradas. E segundo Cunha:na poltica de atendimento, cada um no s faz a sua parte como esti-mula e cobra que o outro faa a parte dele, pois existe uma saudvelinterdependncia. O fazer somente ser tico, na medida em que se

encontre com o fazer do outro. [. . .] no palco da nova poltica de aten-dimento, ningum aparece sozinho (Diniz & Cunha, 1998, p. 51).

A proposta ps ECA apoiada no princpio da incompletudeinstitucional2 a construo de um projeto poltico amplo que pos-sibilite a estruturao de um sistema protetivo, com o objetivo de viabilizaro desenvolvimento de aes integradas, conjugando transversal e inter-setorialmente as normativas legais, as polticas e as prticas, sem confor-mar polticas ou prticas setoriais independentes.

Avanos e retrocessos ocorrem desde ento. As mudanas estoatreladas ao repdio ideia de privao de liberdade e de afastamentodas crianas de suas famlias e comunidades. Observa-se que institui-es que antes funcionavam em regime de internato passam a atendercrianas em meio aberto,3 significando uma anttese ao regime fechado,

2 Incompletude entendida como negao da completude, o que significa partir da premissade que a instituio incompleta e s pode se tornar suficiente mediante a integrao, troca e interao comoutras organizaes metodologia necessria para uma ateno eficaz aos diferentes e comple-

xos aspectos que compem as questes enfrentadas por essas famlias (Baptista, 2012).

3 O sentido do meio aberto, posto nesta anlise, no o mesmo assumido nas medidassocioeducativas, relaciona-se a um regime que possibilita que a criana e o adolescente aco-lhido institucionalmente conviva e participe da vida comunitria e frequente os seus servios.


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cujo melhor smbolo o orfanato. De acordo com o Estatuto, o acolhi-mento institucional constitui uma medida provisria e excepcional (art.101, pargrafo nico) e a internao vetada, a no ser para adolescen-

tes, em casos de flagrante de ato infracional (art. 106).No contexto dos servios de acolhimento existem unidades que sedestinam a receber crianas e adolescentes enquanto esperam que suasituao seja avaliada pelo Juizado da Infncia e da Juventude. So espa-os destinados ao acolhimento e proteo para aqueles que se encon-tram momentaneamente sem referncia familiar. Ou ainda para os queso ameaados, assediados ou envolvidos com trfico de drogas, so usu-rios de drogas, vtimas de violncia intra e extrafamiliar (fsica, sexual,psicolgica, negligncia) ou, ainda, filhos de pais destitudos do poderfamiliar (Rizzini & Rizzini, 2004).

No entanto, observa-se que esses servios de acolhimento provis-rio passam a funcionar de forma isolada e descontnua e com pouca ar-ticulao entre os diversos profissionais responsveis pelos cuidados comas crianas e adolescentes. De acordo com Rizzini & Rizzini (2004),hoje vive-se uma espcie de retrica que guarda relao com o passado,quando se repetia que as crianas s deveriam ser institucionalizadascomo ltimo recurso. No se fala mais de internao de menores abando-nados, mas sim de acolhimento SOMENTE EM LTIMO CASO decrianas e adolescentes em situao de risco, respeitando-se seu direito con-vivncia familiar e comunitria.

Na prtica observam-se duas situaes que ocorrem com frequn-cia, segundo Rizzini & Rizzini (2004, p. 1) por falta de alternativas, ascrianas e adolescentes acabam sendo mantidos por anos em estabeleci-mentos que ainda no possuem condies de responder adequadamentes suas necessidades; 2) diversas destas crianas e adolescentes no per-

manecem em uma determinada instituio, circulando por vrias delas emantendo, por vezes, um ritmo impressionante de deslocamento entreas ruas, as casas dos pais ou familiares e as mltiplas instituies. Con-tribuem para este quadro, por um lado, a falta de infraestrutura destesestabelecimentos e, por outro, problemas decorrentes de administraopblica deficiente e despreparada para cumprir com a responsabilidadeque lhe cabe. Isso se observa, ainda quando melhorias tenham ocorridonos ltimos anos.

Uma das consequncias de grande impacto na vida das crianas eadolescentes a ser destacada a prpria dificuldade de retorno famliae comunidade, a despeito das normativas recentes que priorizam o


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direito convivncia familiar e comunitria. Com a vivncia por muitotempo nos servios de acolhimento, os laos afetivos das crianas e jo-

vens com seus pais vo se fragilizando e as referncias vo desaparecen-

do. Uma vez rompidos os elos familiares e comunitrios, as alternativasse tornam cada vez mais restritas.Profissionais que atuam nas instituies de acolhimento institu-

cional reportam-se dificuldade de realizar um trabalho que produzaresultados positivos: destacam que o que muitas vezes ocorre um fal-so atendimento pois, em geral, no conseguem manter um programaestvel que responda s necessidades dos acolhidos (Rizzini et al., 2003).

Uma das questes que marca a histria da institucionalizao decrianas e adolescentes no Brasil a falta de dados consistentes sobre opblico abrigado. Em 2003, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada(Ipea), com patrocnio da Secretaria dos Direitos Humanos (SDH) daPresidncia da Repblica por meio da Subsecretaria de Promoo dosDireitos da Criana e do Adolescente (SPDCA) e do Conselho Nacionaldos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) realizou o Le-

vantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes visandoa melhorar as informaes sobre o tema.4 Das cerca de 670 instituiesde abrigo beneficiadas, naquele ano, por recursos da Rede de Servios de

Ao Continuada (Rede SAC) do Ministrio do Desenvolvimento So-cial e Combate Fome, foram investigados 589 abrigos, o que representava88% do total. Quando da realizao do Levantamento, essas instituiesacolhiam 19.373 crianas e adolescentes (Ipea/Conanda, 2004).

O Levantamento denuncia que o carter de excepcionalidade damedida de abrigo (expressa pelo art.101, pargrafo nico do ECA) no respeitado, sendo a institucionalizao um recurso ainda utilizado deforma indiscriminada. A pesquisa aponta tambm que os abrigos

conveniados, da Rede SAC no Brasil so, em sua maioria, no governa-mentais e religiosos, dirigidos por voluntrios e dependentes de recursos

4 Em 2002, a partir dos dados apresentados pela Caravana da Comisso de DireitosHumanos da Cmara dos Deputados sobre os programas de abrigo, o ento Departamento daCriana e do Adolescente (DCA), a Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas) e oFundo das Naes Unidas para Infncia (Unicef) realizaram o Colquio Tcnico sobre aRede Nacional de Abrigos, que contou com a participao de Secretarias Estaduais deAssistncia Social e entidades no governamentais de todo o pas. Neste Colquio decidiu-sepela realizao de um censo nacional de crianas e adolescentes em abrigos e prticasinstitucionais e pela elaborao de um Plano de Ao para o seu reordenamento, com o

objetivo de estimular mudanas nas polticas e prticas de atendimento, efetivando umatransio para o novo paradigma legal ECA a respeito do direito de crianas e adoles-centes convivncia familiar e comunitria (Ipea/Conanda, 2004, p. 16).


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prprios e privados para o seu funcionamento. Neles viviam majoritaria-mente meninos (58,5%), afrodescendentes (63%), com idade entre 7 e15 anos (61,3%). Ou seja, o oposto da preferncia da sociedade para

adoo: bebs brancos, do sexo feminino e de idade inferior a 4 anos. Osdados mostram igualmente que a maioria dessas crianas e adolescentes(86,7%) tem famlia, e 58,2% mantm vnculos com ela. Apenas 5,8%esto impedidos judicialmente desse contato e somente 5% so rfos.

Essas crianas e adolescentes vivem, portanto, a paradoxal situaode estar juridicamente vinculados a uma famlia que, na prtica, j halgum tempo, no exerce a responsabilidade de cuidar deles, principal-mente por motivos relacionados pobreza (Ipea/Conanda, 2004, p. 61).

O Levantamento Nacional identificou ainda os principais moti-vos para o abrigamento: pobreza das famlias (24,2%), abandono (18,9%),violncia domstica (11,7%), dependncia qumica dos pais ou dos res-ponsveis, incluindo o alcoolismo (11,4%), vivncia de rua (7,0%) eorfandade (5,2%). Embora a carncia de recursos materiais no consti-tua motivo para a perda ou suspenso do ptrio poder (ECA, art. 23)uma grande parcela das crianas e adolescentes padece das consequnciasde uma excluso social persistente (p. 62).

Outro princpio no cumprido e destacado pela pesquisa do Ipea/

Conanda o da brevidade (art. 101, pargrafo nico do ECA). Mais dametade das crianas e dos adolescentes abrigados vivia nas instituiesh mais de dois anos, ao passo que 32,9% estavam nos abrigos por umperodo entre dois e cinco anos, 13,3% entre seis e dez anos, e 6,4% pormais de dez anos.

Em relao s aes de incentivo convivncia das crianas e dosadolescentes com suas famlias de origem, a maioria dos programas rea-lizava visitas aos lares, embora a minoria permitisse visitas livres dos

familiares aos abrigos. A maioria dos programas priorizava a manuten-o ou a reconstituio de grupos de irmos (em diferentes idades) erecebia tanto meninos quanto meninas. Contudo, somente 27,8% dototal das instituies que desenvolviam programas de abrigo atendiamtodas estas aes (Ipea/Conanda, 2004, p. 64).

O apoio reestruturao5 das famlias tambm no mostrava da-dos satisfatrios: ainda que a maioria dos programas realizasse ativida-

5 A expresso reestruturada foi tratada com especial nfase no Plano Nacional de Pro-

moo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar eComunitria (PNCFC, 2006). Passa-se a valorizar mais as diversas formas de viver famlia,prprias da cultura familiar brasileira, e nem por isso desestruturada, mas com estruturas


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des de visitas s famlias e acompanhamento social, a minoria fazia reu-nies ou grupos de discusso e encaminhava as famlias para insero emprogramas de proteo social. Somente 14,1% dos abrigos pesquisados

executavam todas estas aes de apoio reestruturao familiar (Ipea/Conanda, 2004, p. 238).Quanto ao estmulo convivncia comunitria, o Levantamento

do Ipea/Conanda (2004) revela que apenas 6,6% dos abrigos pesquisadosutilizavam todos os servios disponveis na comunidade, tais como: edu-cao infantil e fundamental; profissionalizao para adolescentes; as-sistncia mdica e odontolgica; atividades culturais, esportivas e de lazere assistncia jurdica. A maioria das instituies (80,3%) ainda ofereciapelo menos um desses servios de forma exclusiva dentro do abrigo.

O levantamento indica que a maioria das instituies pesquisadasque surgiram durante a vigncia do ECA, seguem os preceitos condi-zentes com as diretrizes legais e com os princpios da proteo integral edo atendimento individualizado.

Apesar do grave quadro retratado pela pesquisa, mudanas rele-vantes estavam em processo, especialmente no campo da AssistnciaSocial, que, com grande esforo vem buscando transformar a viso tra-dicional ainda existente e implementar o reordenamento do acolhimen-

to institucional para crianas e adolescentes no pas.

1.3. Poltica Nacional de Assistncia Social e o Servio nicode Assistncia Social

Como comentado anteriormente, em 1993, a Lei Orgnica daAssistncia Social (Loas) (Brasil, 1993) regulamenta os artigos 203 e204 da Constituio Brasileira de 1988, trazendo novo marco para ocampo da Assistncia Social no Brasil. Agora compondo o trip daSeguridade Social, juntamente com a Previdncia e a Sade, a Assistn-cia Social possui diretrizes de organizao baseadas na descentralizaopoltico-administrativa, na participao popular atravs de organizaesrepresentativas e na primazia da responsabilidade do Estado para con-duzir a poltica de assistncia social, em cada esfera de governo.

Para Pereira (2007) a mudana de paradigma na assistncia so-cial trazida pela Loas contribui para a superao de uma viso baseada

diferenciadas que precisam ser respeitadas, desde que representem cuidado e proteo scrianas e adolescentes que com elas convivem. Mais adiante, ao tratar do PNCFC, esseconceito ser mais desenvolvido.


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na cultura do assistencialismo e clientelismo, passando a ser reconhe-cida como:

Poltica Pblica, que associada s demais polticas sociais e econ-

micas, deve concretizar os direitos historicamente negados a umaampla parcela populao. Como tal, ela passou a ter complexidadeque requer conhecimento prprio, gesto qualificada e ao com-petente. No deve ser encarada como mera distribuio de benef-cios e servios, mas como uma unidade de mecanismos diversos,interligados entre si, que vo desde a compreenso e estudo darealidade, o planejamento, a definio de opes, a deciso coletiva(geralmente conflituosa), at a implementao, acompanhamentoe avaliaes de aes (p. 66).Nesse sentido, a Loas reestrutura e d novos contornos a assis-

tncia social tratando da organizao e da gesto da assistncia social;dos benefcios, servios, programas e projetos e da questo do finan-ciamento.

Desse modo, a Assistncia Social passa a ser um direito do cidadoe dever do Estado, como uma poltica de seguridade social no con-tributiva, tendo em vista a garantia das necessidades bsicas (art. 1).Entre seus princpios destacam-se o direito dos cidados aos benefcios

e servios de qualidade e a importncia da convivncia familiar e comu-nitria (art. 4 inciso III).

O art. 6.oda Loas constitui a pedra fundamental para construodo Sistema nico de Assistncia Social, ao dispor que as aes da assis-tncia social devem ser organizadas em sistema descentralizado e par-ticipativo e ao estabelecer as diversas entidades que integram a rea.

Com o propsito de materializar as diretrizes da Loas, em 2004foi aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas) (MDS,

2004) e sua Norma Operacional Bsica (MDS, 2006), em julho de2005, visando a orientar uma nova gesto para o Sistema nico da As-sistncia Social.

Ao considerar a assistncia social como integrante da seguridadesocial, a Pnas orienta tambm para seu carter de poltica de proteosocial articulada a outras polticas do campo social, voltadas garantiade direitos e de condies dignas de vida (MDS, 2004, p. 29). Nestesentido, como afirma Pereira (2007) a proteo da assistncia social est

voltada a prover a proteo vida, reduzir danos, monitorar populaesem risco e prevenir a incidncia de agravos vida em face das situaesde vulnerabilidade (p. 70).


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Para Sposati (2007), a proteo social amplia o campo da prpriaassistncia social ao compreender que na ideia de proteo est contidoo carter preventivo. Estar protegido relaciona-se com o desenvolvi-

mento das capacidades e habilidades de enfrentamento e resistncias eno com algo natural ou adquirido como mercadoria. Para a autora,estar protegido significa ter foras prprias ou de terceiros, que impe-am que alguma agresso/precarizao/privao venha a ocorrer, dete-riorando uma dada condio (p. 17).

De acordo com a Pnas (MDS, 2004), a proteo social est relacio-nada com a garantia das seguranas de sobrevivncia, de acolhida e deconvvio. A primeira entendida tambm como segurana de rendi-mento e autonomia, afirmando que todos os cidados necessitam de um

valor monetrio para atingir condies dignas de sobrevivncia. A segu-rana de sobrevivncia mantida por meio dos Benefcios de PrestaoContinuada (BPC), de natureza no contributiva, disponibilizando umsalrio mnimo para os idosos e deficientes, desde que no possuamcondies de garantir por si ou pela famlia o prprio sustento.6

A segurana de acolhida refere-se a aes, cuidados, servios e pro-jetos operados em rede com unidade de porta de entrada destinada aproteger e recuperar a situaes de abandono e isolamento de crianas,

adolescentes, jovens, adultos e idosos, restaurando sua autonomia, capa-cidade de convvio e protagonismo mediante a oferta de condies ma-teriais: a proviso de necessidades humanas que comea com os direitos alimentao, ao vesturio e ao abrigo, prprios vida humana em so-ciedade (Brasil, 2004, p. 89), buscando propiciar a autonomia de taisprovises bsicas. Est voltada para crianas, idosos, pessoas com defi-cincia ou condio de sade fsica ou mental momentnea ou perma-nentemente comprometida ou em caso de afastamento familiar como

em casos de violncia, drogadio entre outros.Para Pereira (2007) esta segurana requer a oferta de uma rede deservios e de locais de permanncia de curta, mdia e longa durao sob a forma de abrigos, albergues, alojamentos e vagas. Sposati (2004, p.11) frisa que a questo fundamental pensar quais seriam as formas decobertura a ter em cada uma destas situaes, como a garantia de que aspessoas possam ser acolhidas condignamente e ter suas vidas reconstrudaspara a autonomia.

6 De acordo com o MDS em ambos os casos, necessrio que a renda mensal brutafamiliar per capitaseja inferior a um quarto do salrio mnimo vigente .


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J a segurana da vivncia familiar ou a segurana do convvio con-siste na:

Construo, restaurao e fortalecimento dos laos familiares e

comunitrios de demandantes da assistncia com fracos vnculosafetivos e sociais. Tal segurana requer, igualmente, oferta pblicade atividades socioeducativas, culturais e de convivncia em espa-os definidos (Pereira, 2007, p. 71).A Pnas traz com grande destaque a centralidade na famlia para

nortear a implementao dos benefcios, servios, programas e projetos.Esse foco que no constava na Loas, foi acrescido na Pnas como uma dasbases organizacionais do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).

Indicadores globais sobre como as famlias esto mudando vmapontando tendncias que tomam a vida familiar como um organismodinmico e com desafios, sobretudo no que se refere questo da cria-o dos filhos. S para citar um exemplo, um dado incontestvel queas famlias so hoje menores. Em alguns pases, como no caso do Brasil,o nmero mdio de filhos por famlia diminuiu quase metade nasltimas quatro dcadas. Alm disso, um nmero crescente de famlias hoje chefiado por mulheres (no Brasil, de 1996 a 2006, essas famliasaumentaram 79%) (IBGE, 2007). Essa reduo numrica, ao mesmo

tempo que possibilita melhores condies materiais aos filhos, leva oncleo a maior isolamento, uma vez que ambos os pais precisam traba-lhar e no contam com formas de apoio para cuidar dos filhos (Rizzini,2001; Peres, 2001). Nesse sentido, fundamental ter claro que noexiste um tipo nico de famlia como um ideal de unio e felicidadea ser perseguido por todos. Existem, sim, formas diversas de organizaofamiliar (Peres, 2001).

Seguindo esta direo Pereira (2007, p. 71) afirma que para a Pnas

a famlia se destaca como o espao insubstituvel de proteo e sociali-zao primrias do indivduo. Portanto, a famlia constitui o ncleo b-sico e matriarcal das seguranas assistenciais previstas na referida Pnas.

O Suas segue o princpio da descentralizao poltica administra-tiva, com base no conceito de territorializao, por entender que h umagrande heterogeneidade e desigualdade socioterritorial entre os muni-cpios do pas. Dessa forma, busca construir aes em consonncia comas caractersticas e demandas socioterritoriais, bem como se articulacom outras polticas setoriais, evitando a fragmentao. A caracterizaodos grupos socioterritoriais passa a ser organizada com base no porte domunicpio.


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A Pnas regula e reordena a rede de servios socioassistenciais emtodo o pas, alm de definir as competncias e responsabilidades entre asesferas federal, estadual e municipal, visando ao fortalecimento das fa-

mlias. De acordo com a organizao da Pnas, o atendimento criana eao adolescente em situao de acolhimento institucional e familiar seenquadra nos servios continuados de Proteo Social Especial.

Alm da Proteo Social Especial, o Suas organiza a Proteo So-cial Bsica voltada para a populao que vive em situao de vulnera-bilidade social decorrente da pobreza, privao ou fragilizao de vncu-los afetivos e relacionais e de pertencimento social ou alvo de discriminaoetria, tnica, de gnero ou por deficincia.

A Proteo Social Especial dividida em dois nveis: mdia e altacomplexidade. Os servios de mdia complexidade esto voltados aoatendimento s famlias e aos indivduos com seus direitos violados, masque no tiveram o vnculo familiar e comunitrio rompido. Tais serviosso: orientao e apoio sociofamiliar; planto social; abordagem de rua;cuidado no domiclio; habilitao e reabilitao na comunidade; medi-das socioeducativas em meio-aberto e liberdade assistida.

De acordo com a Pnas, o Centro de Referncia Especializado deAssistncia Social (Creas) tem papel de referncia na coordenao e arti-

culao da proteo social especial nesse nvel, com o intuito de fortalecera capacidade protetiva das famlias. A prioridade de atendimento volta-da s crianas e adolescentes que sofrem violaes dos seus direitos como abuso e explorao sexual, situao de mendicncia, abandono, vio-lncia entre outras com os vnculos familiares fragilizados e, tambm,as que esto sob medidas protetivas de acolhimento institucional e familiar.

J o servio de alta complexidade diz respeito aos casos nos quaisse configura o rompimento do vnculo familiar e comunitrio, e o sujei-

to necessita de proteo especial e temporria, no podendo contar como cuidado da famlia. O atendimento, nesses casos, visa reconstruodo vnculo familiar e autonomia do indivduo. Nos casos de crianas eadolescentes, deve ser oferecido nas seguintes modalidades: Servio deAcolhimento Institucional; Servio de Acolhimento em Famlia Aco-lhedora. Tambm fazem parte dessa Proteo Especial os Servios deAcolhimento em Repblica; Servio de proteo em situaes de cala-midades pblicas e de emergncias.7

7 Vide Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, texto da Resoluo n.o109, de 11 de novembro de 2009. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 25 de novembrode 2009.


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Interessante notar o avano trazido pela Pnas para estabelecer pelaprimeira vez no Brasil a Famlia Acolhedora como modalidade de aten-dimento de proteo. Nesse sentido, essa modalidade passa a ser reco-

nhecida como parte integrante das polticas sociais do pas (Costa &Rossetti-Ferreira, 2009), tendo em vista a construo de uma alternati-va institucionalizao de crianas e adolescentes.

1.4. Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa doDireito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiare Comunitria

O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de

Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria (PNCFC)foi estabelecido como prioridade pelo presidente Luiz Incio Lula daSilva em 2004, justificada pela necessidade de uma poltica de Estado.Criado pela Comisso Intersetorial para Promoo, Defesa e Garantiado Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comu-nitria o Plano foi apresentado ao Conselho Nacional de AssistnciaSocial (Cnas) e ao Conselho Nacional dos Direitos da Criana e doAdolescente (Conanda) e submetido a amplo processo de Consulta P-

blica, incorporando contribuies de inmeros atores institucionais, detodas as Regies do Pas. Esse processo aconteceu simultaneamente discusso internacional liderada pelo Comit dos Direitos da Crianada Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre a necessidade de apri-morar os mecanismos de proteo integral dos direitos da criana pri-

vada dos cuidados parentais, com recomendaes em 2004 e 2005, paraelaborao de nova normativa internacional a esse respeito.

Trs reas temticas compem o Direito Convivncia Familiar eComunitria. A primeira trata da importncia da preservao dos vn-culos familiares e comunitrios e do papel das polticas pblicas de apoiosociofamiliar; a segunda aborda a necessidade de interveno institucionalnas situaes de rompimento ou ameaa de rompimento dos vnculosfamiliares, do reordenamento dos Programas de Acolhimento Institu-cional e da implementao dos Programas de Famlias Acolhedoras (como pressuposto do carter de excepcionalidade destas medidas); e a ter-ceira trata da adoo.8

8 O Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adoles-centes Convivncia Familiar e Comunitria segue o disposto no artigo 23 do ECA, queafirma que a falta ou a carncia de recursos materiais no constitui motivo suficiente para a


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Artigo 25 Pargrafo nico. Entende-se por famlia extensa ouampliada aquela que se estende para alm da unidade pais e filhosou da unidade do casal, formada por parentes prximos com os

quais a criana ou adolescente convive e mantm vnculos de afini-dade e afetividade.

Passa-se, com isso, a valorizar mais as diversas formas de viver emfamlia, prprias da cultura familiar brasileira, nem por isso desestrutu-rada; estruturas diferenciadas precisam ser respeitadas, desde que re-presentem cuidado e proteo s crianas e adolescentes que com elasconvivem.

Nesse sentido, importante enfatizar que todas as propostas ad-vindas do PNCFC partem desse pressuposto de reconhecer a famliade origem de forma ampliada e os vnculos decorrentes dessas relaessignificativas para a criana e o adolescente.

O Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria marcaimportante diferenciao, ao redefinir a terminologia a ser empregada.Passa a designar acolhimento institucional como os programas de abri-go em entidade, definidos no art. 90, inciso IV do ECA, como aquelesque atendem crianas e adolescentes que se encontram sob medida

protetiva de abrigo, aplicadas nas situaes dispostas no art. 98 (Brasil,2006, p. 40). Dentro do que se denominou Acolhimento Institucionalos servios so oferecidos nas modalidades de abrigo institucional, casalar ou casa de passagem.13

Todas as instituies que oferecem Acolhimento Institucional emsuas diferentes modalidades devem prestar plena assistncia criana eao adolescente, ofertando-lhes acolhida, cuidado e espao para sociali-zao e desenvolvimento (Brasil, 2006, p. 39). Devem ainda adotar os

seguintes princpios conforme o art. 92 do ECA:I preservao dos vnculos familiares e promoo da reintegra-o familiar;II integrao em famlia substituta, quando esgotados os re-cursos de manuteno na famlia natural ou extensa;III atendimento personalizado e em pequenos grupos;IV desenvolvimento de atividades em regime de coeducao;

13Previstas no art. 101 do ECA, inciso VII, devendo seguir os parmetros dos arts. 90,

91, 92, 93 e 94 (no que couber) da referida Lei. O sentido primordial da mudana na no-menclatura est ligado ao pressuposto de que diferentes servios de acolhimento institucionalprecisam ser criados atendendo as diferentes necessidades de cada criana e de cada adolescente.


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V no desmembramento de grupos de irmos;VI evitar, sempre que possvel, a transferncia para outras enti-dades de crianas e adolescentes abrigados;

VII participao na vida da comunidade local;VIII preparao gradativa para o desligamento;IX participao de pessoas da comunidade no processo educa-tivo.Ao desenvolverem os servios de acolhimento, as instituies de-

vem ter suas instalaes e atividades em consonncia com uma srie derecomendaes previstas no ECA,14 para que possam dessa forma re-gistrar-se e inscrever seus programas nos Conselhos Municipais dosDireitos da Criana e do Adolescente e de Assistncia Social. Impor-tante alterao tambm dada pelo Estatuto da Criana e do Adoles-cente na manuteno desses servios que passam a ser de responsabili-dade das polticas pblicas de assistncia, sade e educao.15

Em conformidade com o art. 92, pargrafo nico, dirigente deentidade que desenvolve programa de acolhimento institucional equipa-rado ao guardio, para todos os efeitos de direito (Brasil, 2006, p. 40).

O Plano indica ainda a observncia dos seguintes fatores para oacolhimento institucional: proximidade com o local onde vive a famlia

de origem e localizar-se em rea residencial; primazia pelo contato dacriana e do adolescente com a famlia de origem, visando preservaodo vnculo; comunicao com a Justia da Infncia e da Juventude sobrea situao do acolhido e de sua famlia; busca de ambiente que favoreao desenvolvimento infantojuvenil, alm do estabelecimento de uma rela-o afetiva e estvel com o cuidador; atendimento a crianas e adolescentescom deficincia de forma integrada s demais crianas e adolescentes,bem como a ambos os sexos e diferentes idades; promoo da convivn-

cia comunitria ao utilizar os servios disponveis na rede local para oatendimento das diversas demandas (sade, lazer, educao, dentre ou-tras); preparao gradativa da criana e do adolescente para o processo

14 Aqui tambm devem ser consideradas as orientaes expressas no documento:Orientaes Tcnicas: Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes (Cnas/Conanda,2009) e Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, texto da resoluo n.o 109, de 11de novembro de 2009. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 25 de novembro de 2009.

15 A Lei 12.010/09 que altera o ECA dispe no art. 90 2.oOs recursos destina-dos implementao e manuteno dos programas relacionados neste artigo sero previstosnas dotaes oramentrias dos rgos pblicos encarregados das reas de Educao, Sade

e Assistncia Social, dentre outros, observando-se o princpio da prioridade absoluta crianae ao adolescente preconizado pelo caput do art. 227 da Constituio Federal e pelo caput epargrafo nico do art. 4.odesta Lei.


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de desligamento, nos casos de reintegrao famlia de origem ou deencaminhamento para adoo; desenvolvimento da autonomia e inclu-so do adolescente em programas de qualificao profissional, bem como

a sua insero no mercado de trabalho (Brasil, 2006, p. 41).O PNCFC refora o acolhimento institucional com carter provi-srio, enfocando o convvio com a famlia e a comunidade de origem.Evita-se assim o isolamento social das crianas e dos adolescentes e a se-gregao por deficincia, idade ou sexo, alm de demonstrar a preocupa-o com o processo de retorno ao convvio da famlia de origem/extensaou, no caso de sua impossibilidade, o encaminhamento famlia substituta.

Outro ponto a ser destacado consiste na ateno aos adolescentesacolhidos, em razo das maiores dificuldades existentes para a colocaoem famlia substituta. Um dos grandes problemas encontrados o pro-cesso de desligamento dos servios de acolhimento, aps atingir a maio-ridade. Nesse sentido, prope tambm o estabelecimento de relaesdos abrigos com a modalidade de Repblicas a fim de facilitar esta tran-sio, de forma responsvel.

Outro relevante avano em relao a alternativas de instituciona-lizao refere-se aos Servios de Acolhimento em Famlia Acolhedora(SAF),16 expresso no objetivo 4. Abarcando as experincias existentes

no Pas, tambm denominadas como Programas de Famlia Acolhedo-ra, Famlias Guardis, Famlias de Apoio, Famlias Cuidadoras,Famlias Solidrias, o SAF representa uma modalidade de atendimentoque visa oferecer proteo integral s crianas e aos adolescentes at queseja possvel a reintegrao familiar. Cabe ressaltar que estes Servios seaplicam mediante medida protetiva, no se configurando como coloca-o em famlia substituta.

O Plano ressalta seis objetivos para o Servio de Acolhimento em

Famlia Acolhedora: 1) cuidado individualizado da criana ou do ado-lescente, proporcionado pelo atendimento em ambiente familiar; 2)preservao do vnculo e do contato da criana e do adolescente com asua famlia de origem, salvo determinao judicial em contrrio; 3) forta-lecimento dos vnculos comunitrios da criana e do adolescente, favo-recendo o contato com a comunidade e a utilizao da rede de serviosdisponveis; 4) preservao da histria da criana ou do adolescente,contando com registros e fotografias organizados, inclusive, pela famlia

16 A partir das Orientaes Tcnicas para os servios de acolhimento para crianas eadolescentes (MDS, 2010) e Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (MDS 2009)esses programas passam a ser chamados Servios de Acolhimento em Famlia Acolhedora.


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acolhedora; 5) preparao da criana e do adolescente para o desliga-mento e retorno famlia de origem, bem como desta ltima para ele;6) permanente comunicao com a Justia da Infncia e da Juventude,

informando autoridade judiciria sobre a situao das crianas e ado-lescentes atendidos e de suas famlias (Brasil, 2006, p. 42).Um ltimo aspecto a ser destacado refere-se perspectiva de

reordenamento institucional proposta pelo PNCFC. Fica clara a neces-sidade de estabelecer parmetros que orientem as formas de financia-mento, os servios, a qualificao das equipes, a adequao do espaofsico, a articulao em rede, entre outros.

A fim de cumprir esta ao prevista no Plano Nacional, duas Reso-lues foram aprovadas em 2009, visando o reordenamento institucional.A primeira as Orientaes Tcnicas para os Servios de Acolhimento(Brasil, 2009a), Resoluo conjunt

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Levantamento nacional das crianças e adolescentes em serviço de acolhimento