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Ciências Contábeis 2010
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UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA - UNEB DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO - CAMPUS VII
COLEGIADO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS
CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVA
O CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS:
Uma análise no Poder Legislativo em três municípios da microrregião de Senhor do Bonfim
Senhor do Bonfim 2010
CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVA
O CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS:
Uma análise no Poder Legislativo em três municípios da
microrregião de Senhor do Bonfim
Monografia apresentada a Universidade do Estado da Bahia, Campus VII, Senhor do Bonfim - BA, Colegiado de Ciências Contábeis, como requisito final para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis. Orientador: Prof. Franklin Rami C. O. Regis
Senhor do Bonfim 2010
CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVA
O CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS:
Uma análise no Poder Legislativo em três municípios da
microrregião de Senhor do Bonfim
Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis da Universidade do Estado da Bahia - Departamento de Educação, Senhor do Bonfim – Ba.
Aprovada em 08 de setembro de 2010.
Banca Examinadora
_______________________________________________________________ Professor Franklin Rami Cavalcanti Oliveira Regis
Orientador
_______________________________________________________________ Professora Msc.Cleide Carneiro Alves da Silva
________________________________________________________________ Professor Daniel de Jesus Pereira
Este trabalho é dedicado aos meus pais, Adão da Silva Evangelista e Romisse Moreira da Silva, pela coragem e ousadia em sair do interior na busca por uma vida melhor, e, apesar das dificuldades enfrentadas, acreditarem que sempre é possível, com trabalho e dedicação, o alcance dos objetivos almejados, e hoje me proporcionam este momento de realização e felicidade.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a DEUS por ter me dado a oportunidade de viver este momento.
Na vida não importa o quanto andamos, pois independente da distância que iremos percorrer, não chegaremos a lugar algum se não tiver alguém que nos oriente e ajude a encontrar o caminho certo a ser seguido.
A minha família pela ajuda, força e compreensão dispensada, propiciando-me a realização desse sonho.
Ao meu orientador pelo comprometimento, empenho e compreensão disponibilizados para a realização desse trabalho monográfico.
A todos os meus professores pela paciência, tolerância, comprometimento e compreensão a mim dispensados.
A todos os meus colegas de sala, em especial Alyne, Bárbara e Magna, pela imprescindível participação em provas, trabalhos e seminários.
E por fim a todos que direta ou indiretamente contribuíram para a execução desta
monografia.
“Só existem dois dias do ano que nada pode ser feito. Um se chama ontem e o outro se chama amanhã, portanto hoje é o dia certo para amar, acreditar, fazer e principalmente viver”.
Dalai Lama
RESUMO
A presente monografia trata do Controle Interno na Administração Pública Municipal e teve como objetivo geral identificar como o controle interno pode assegurar aos gestores públicos a minimização de falhas quanto ao atingimento dos objetivos e metas orçamentárias propostas e especificamente: analisar os princípios e fundamentos do controle interno na gestão pública; investigar quais técnicas/ferramentas do controle interno, da contabilidade pública e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) podem otimizar os resultados da gestão pública; sugerir como o controle interno pode contribuir para que o gestor público alcance os objetivos e metas previamente propostos pela legislação e sociedade. Para seu desenvolvimento adotou-se como metodologia a pesquisa bibliográfica, onde se buscou abordar os conceitos e fundamentos legais de controle interno e sistemas de controle interno aplicados na Administração Pública Municipal. Foi necessária a aplicação de questionário, onde foram analisadas informações levantadas pelo Sistema de Controle Interno junto à gestão de três câmaras municipais da microrregião de Senhor do Bonfim. Ao final da pesquisa constatou-se que o controle interno nestes municípios ainda é deficiente, apresentando falhas consideráveis em alguns setores dos órgãos pesquisados, enfraquecendo a administração dos recursos públicos e consequentemente comprometendo as decisões do gestor público no que se refere ao cumprimento de metas estabelecidas. Palavras-chaves: Administração Pública Municipal; controle interno; sistema de controle interno; controlador interno.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Sistema de Controle Interno Figura 2 – Pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal
LISTA DE QUADROS
Quadro I – Princípios do Controle Interno Quadro II – Técnicas do Controle Interno Quadro III - Conceitos de Eficiência, Eficácia, Efetividade e Economicidade
LISTA DE ABREVIATURAS
AICPA - American Institute of Certified Accountants CFC - Conselho Federal de Contabilidade CF/88 - Constituição Federativa do Brasil de 1988 Dasp - Departamento Administrativo do Serviço Público Intosai - International Organization of Supreme Audit Institutions LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA - Lei Orçamentária Anual NBC T - Normas Brasileiras de Contabilidade PPA - Plano Plurianual TCE/RS - Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul TCM/BA - Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia TCU - Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................12 1 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ......................................................................16 1.1 CONTABILIDADE, CONTROLE INTERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........16 1.2 PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO.......................................................................21 1.3 OBJETIVOS/FINALIDADES DO CONTROLE INTERNO............................................22 1.4 A FUNÇÃO DO CONTROLADOR INTERNO E O SEU PAPEL NO MUNICÍPIO.....24 1.5 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO............................................................................26 1.5.1 Objetivos do Sistema de Controle Interno...................................................................28 1.5.2 Estrutura do Sistema de Controle Interno..................................................................29
2 AS TÉCNICAS/FERRAMENTAS DO CONTROLE INTERNO, DA CONTABILIDADE PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL .........................................................................................................31
2.1 ASPECTOS LEGAIS.........................................................................................................31 2.2 O CONTROLE INTERNO SOB A ÓTICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL............................................................................................................................34 2.3 FERRAMENTAS/TÉCNICAS DE CONTROLE INTERNO............................................37 2.4 A CONTABILIDADE COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE..................................42
3 ANÁLISE DOS DADOS................................................................................44 3.1 ANÁLISE DO MUNICIPIO “A”.......................................................................................44 3.1.1 Quanto à implantação e atuação do Sistema de Controle Interno............................44 3.1.2 A atuação do Controle Interno quanto à execução orçamentária e financeira........45 3.1.3 A atuação do controle interno quanto ao sistema de pessoal.....................................46 3.1.4 A atuação do controle Interno quanto aos bens patrimoniais...................................46 3.1.5 A atuação do Controle Interno quanto aos bens do almoxarifado...........................46 3.1.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis.........................47 3.1.7 A atuação do Controle Interno quanto às licitações e contratos...............................47 3.1.8 A atuação do Controle Interno quanto à execução de obras públicas inclusive reformas...................................................................................................................................48 3.1.9 A atuação do Controle Interno quanto ao Adiantamento.......................................48 3.1.10 A atuação do Controle Interno quanto à despesa pública.......................................49 3.1.11 A atuação do Controle Interno quanto à receita pública.........................................49 3.1.12 A atuação do Controle Interno quanto aos limites constitucionais.........................49 3.2 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “B”......................................................................................50 3.2.1 Quanto a implantação e estruturação do Sistema de Controle Interno...................50 3.2.2 A atuação do Controle Interno quanto a execução orçamentária e financeira.......51 3.2.3 A atuação do Controle interno quanto ao sistema de pessoal...................................51
3.2.4 A atuação do controle interno quanto aos bens patrimoniais...................................52 3.2.5 A atuação do controle Interno quanto aos bens do almoxarifado.............................52 3.2.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis.........................53 3.2.7 A atuação do Controle Interno quanto as licitações e contratos...............................53 3.2.8 A atuação do Controle Interno quanto as obras públicas inclusive reformas.........54 3.2.9 A atuação do Controle Interno quanto ao adiantamento...........................................54 3.2.10 A atuação do Controle Interno quanto a despesa pública.......................................54 3.2.11 A atuação do controle interno quanto a receita pública...........................................55 3.2.12 A atuação do Controle Interno quanto a observância dos limites constitucionais.........................................................................................................................55 3.2 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “C”.....................................................................................55 3.3.1 Quanto a implantação e atuação do Sistema de Controle Interno.........................56 3.3.2 A atuação do Controle Interno quanto a execução orçamentária e financeira.....56 3.3.3 A atuação do Controle Interno quanto ao Sistema de pessoal................................57 3.3.4 A atuação do Controle Interno quanto aos bens patrimoniais...............................57 3.3.5 A atuação do Controle Interno quanto aos bens do almoxarifado.........................58 3.3.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis......................58 3.3.7 A atuação do Controle Interno quanto as licitações e contratos............................59 3.3.8 A atuação do Controle Interno quanto as obras públicas inclusive reformas......59 3.3.9 A atuação do Controle Interno quanto aos adiantamentos.....................................59 3.3.10 Atuação do Controle Interno quanto à despesa pública........................................60 3.3.11 A atuação do Controle Interno quanto à receita pública.......................................60 3.3.12 A atuação do Controle Interno quanto a observância dos limites
constitucionais.............................................................................................................60 3.4 A ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO QUANTO A GESTÃO GOVERNAMENTAL..............................................................................................................61 CONCLUSÃO...................................................................................................62 REFERÊNCIAS..................................................................................................644 APÊNDICES.......................................................................................................................68
12
INTRODUÇÃO
É sabido que a variedade dos meios de comunicação muito contribui para a troca de
informações nas diversas partes do mundo, como também com a exigência de maior clareza e
fidedignidade dessas. Quando se trata de gestão, seja ela pública ou privada, essa exigência
torna-se cada vez mais acentuada face a acontecimentos históricos da humanidade que
impulsionam a sociedade a buscar maior transparência nas informações. Desde os primórdios,
a Contabilidade tem se mostrado como uma ferramenta facilitadora em transmitir aos usuários
informações necessárias que os auxiliem no processo de tomada de decisão. Na gestão
pública, a Contabilidade também aparece como precursora desse processo. Fala-se em
controle interno; sendo que na era globalizada os Sistemas de Controle Interno têm se tornado
ferramentas indispensáveis para os gestores, principalmente no que tange a administração
pública.
É fato que uma das situações-problema a ser enfrentada pelos Controladores Internos
quando da implantação dos Sistemas nas Administrações Públicas Municipais é a dificuldade
de execução de um bom trabalho, diante do dilema em se controlar, com eficiência, os gastos
e a gestão pública, e não ir de encontro a interesses particulares que possam surgir nas
administrações. O estudo proposto por esse trabalho tem como foco a área que diz respeito à
implantação e normatização dos Sistemas de Controle Interno nas Administrações Públicas
Municipais, procurando garantir subsídios para assegurar o bom gerenciamento dos negócios
públicos.
Os controles se originaram da necessidade de se avaliar o desempenho dos gestores no
trato com o patrimônio e recursos econômicos e financeiros a eles disponibilizados e mantidos
sob suas responsabilidades, contudo, em alguns momentos, esta necessidade de avaliação e
sua normatização, vão diretamente de encontro a pessoas e interesses que se julgam intocáveis
e irrefutáveis; assim sendo, surge o questionamento: Como pode o Sistema de Controle
Interno contribuir para uma maior transparência, li sura e superávit na gestão pública
municipal?
As hipóteses nada mais são do que alternativas de respostas ao problema levantado,
logo, nesta pesquisa, têm-se as seguintes:
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• Enfocando o fato de que os Controladores Internos vêm desempenhando de forma
satisfatória seu papel, uma das prováveis soluções seria a criação de mecanismos
técnicos garantindo-lhes autonomia e estabilidade profissional.
• Constatando-se que a legislação em vigor não garante total autonomia aos
controladores internos no desempenho de suas funções, a criação de dispositivos
legais dentro de cada município, garantiria total independência para o desempenho de
suas funções.
A presente pesquisa teve como objetivo geral identificar como o controle interno pode
assegurar aos gestores públicos a minimização de falhas quanto ao atingimento dos objetivos
e metas orçamentárias propostas; e especificamente:
• Analisar os princípios e fundamentos do controle interno na gestão pública;
• Investigar quais técnicas/ferramentas do controle interno, da contabilidade pública e
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) podem otimizar os resultados da gestão
pública;
• Sugerir como o controle interno pode contribuir para que o gestor público alcance os
objetivos e metas previamente propostos pela legislação e sociedade.
O estudo proposto é relevante, pois possibilita o entendimento de como o controlador
interno pode, na gestão pública municipal, atender aos atuais desafios e regulamentação da
administração.
Quanto à importância social, buscou-se com o presente estudo fomentar a reflexão a
cerca das possibilidades de melhoria do controle do erário público, o que resulta em uma
melhor gestão dos serviços e recursos públicos e consequentemente contribui para a formação
de uma sociedade mais justa.
Com relação ao interesse pessoal, esse estudo foi de grande valia, pois como o
pesquisando é atuante nesta área, teve a oportunidade de aperfeiçoar-se, e conforme os
resultados obtidos, contribuir com os administradores para um maior e melhor controle da
gestão dos recursos públicos.
Considerando que a microrregião de Senhor do Bonfim é composta por 10 (dez)
municípios, para a realização deste trabalho foram escolhidos um percentual de 30% destes,
somando um total de 03 (três) municípios, os quais foram denominados de Município “A”,
“B” e “C”, por questões de sigilo das informações obtidas. A escolha dos referidos municípios
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se deu por conta da afinidade do pesquisando com os controladores internos atuantes. Assim
sendo, para alcançar os objetivos propostos neste trabalho adotou-se a seguinte metodologia:
Quanto aos procedimentos, partiu-se da pesquisa bibliográfica e de aplicação de
questionário, onde foram analisadas informações levantadas pelo Sistema de Controle Interno
junto à gestão de três câmaras municipais da microrregião de Senhor do Bonfim.
A abordagem buscou enfocar um tratamento qualitativo, onde as informações
levantadas foram analisadas criticamente por meio de hipóteses previamente definidas,
visando garantir segurança nas conclusões.
Quanto aos objetivos optou-se pela pesquisa descritiva e exploratória, pois se buscou
subsídios teóricos que evidenciassem as particularidades da gestão e suas prováveis falhas,
bem como entender quais conseqüências elas trazem para a administração pública, buscando
averiguar as peculiaridades e propondo a partir do levantamento de informações acerca do
objeto de estudo, alcançar e atender aos objetivos da pesquisa proposta.
Para o alcance do objetivo principal deste estudo, o presente trabalho está adotando a
seguinte estrutura:
• Introdução: traz uma visão geral do estudo. Contextualiza-se o problema de pesquisa,
apresentam-se as hipóteses do mesmo, justifica-se a escolha do tema, apresentam-se
objetivos a serem alcançados, identifica-se a metodologia caracterizando a pesquisa e
os requisitos para este estudo.
• 1º Capítulo – A importância do Controle Interno na Administração Pública – este
capítulo trata dos conceitos de controle interno e do papel da contabilidade na
administração dos recursos públicos, enfatizando a importância do controle interno
como ferramenta de auxílio ao gestor público num processo de tomada de decisão,
destacando também o papel do controlador interno, bem como o conceito, formação e
estrutura do sistema de controle interno.
• 2º Capítulo - As técnicas/ferramentas do Controle Interno, da Contabilidade
Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal - Esse capítulo traz uma abordagem dos
aspectos legais que regulamentam as práticas de controle interno na administração
pública, e procura em seu contexto investigar a contribuição das técnicas/ferramentas
de controle interno através da contabilidade pública e da LRF - Lei nº. 101/00 para a
boa gestão do erário público.
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• 3 º Capítulo – Análise dos dados - Trata da análise dos dados coletados nos
municípios de pesquisa e busca em seu contexto identificar como estão sendo
aplicados os procedimentos de controle interno nos referidos municípios.
• Conclusão: na conclusão, faz-se um fechamento do estudo, demonstrando as
constatações nele identificadas e propondo continuidade de estudos mais aprofundados
sobre o tema aqui tratado.
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1 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Como se sabe, a conjuntura atual que envolve as administrações públicas municipais
requer um controle cada vez mais atuante e eficaz da gestão, visto que, diante do quadro de
escassez crescente de recursos e de um grau cada vez maior de cobranças por parte da
sociedade, o gestor público encontra-se diante de um novo e desafiador cenário, que é o de
gerir, com eficácia e presteza, recursos sob sua responsabilidade, devendo dar-lhes o destino
correto, tendo ainda de atender a uma legislação que está em constante aperfeiçoamento, e
que pode lhe imputar penalidades que vão desde pesadas multas financeiras, à possibilidade
de deixá-lo inelegível, ou ainda, em casos extremos, porém nem tão incomuns em dias atuais,
a responsabilização em processos penais.
Visando garantir a eficácia no controle dos recursos públicos, o controle interno vem
desenvolvendo, ultimamente, um importante papel junto aos gestores públicos, assegurando a
estes meios eficientes para uma boa gestão. Neste sentido, este capítulo trata dos conceitos e
do papel da contabilidade na administração dos recursos públicos enfatizando a importância
do controle interno como ferramenta de auxílio ao gestor num processo de tomada de decisão,
destacando também o papel do controlador interno, bem como o conceito, formação e
estrutura do sistema de controle interno.
1.1 CONTABILIDADE, CONTROLE INTERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A contabilidade, num contexto geral, é definida como sendo a ciência do patrimônio das
entidades; daí justifica-se o fato de ser a contabilidade a grande responsável por fornecer
informações econômico-financeiras aos diversos tipos de usuários. Bezerra Filho (2008, p.
133) afirma que a Contabilidade Pública
[...] é o ramo da ciência contábil que controla o patrimônio público, evidenciando as variações e os consequentes resultados, inclusive sociais, decorrentes dos atos e fatos de natureza orçamentária, financeira e patrimonial nas Entidades de Administração Pública.
Na administração pública, a contabilidade tem desempenhado um papel cada vez mais
importante, principalmente a partir do advento da Lei 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal, que zela pela responsabilidade e transparência na gestão dos
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recursos públicos, a fim de se prevenir riscos que possam afetar o equilíbrio das contas
públicas.
O termo Administração Pública está diretamente vinculado à pessoa do gestor, ou seja,
todos os fatos que estão relacionados à administração pública também estão diretamente
ligados ao seu gestor. Souza “e outros” (2007, p. 30) afirmam que
[...] a administração pública [...] procura estabelecer o mais perfeito equilíbrio financeiro entre suas ações, ou seja, entre suas receitas e despesas, tendo com um dos principais objetivos o bem estar coletivo. Quando é gerado um superávit financeiro se denota daí a capacidade criativa e profissional daquele que assumiu a responsabilidade perante a sociedade de conduzir com esmero e acuidade o patrimônio público que lhe foi confiado.
Diante disso os administradores devem primar cada vez mais pela aplicação dos
princípios inerentes a administração pública, pois os mesmos visam demonstrar a ação do
administrador na gestão dos recursos públicos e a prestação de serviços que busquem atender
aos anseios da sociedade e proporcionem o seu desenvolvimento baseado em preceitos de
ordem ética e moral. Conforme Meirelles (2005, p.658)
[...] A Administração Pública, em todas as suas manifestações, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realização. Até mesmo nos atos discricionários a conduta de quem os pratica há de ser legítima, isto é, conforme as opções permitidas em lei e as exigências do bem comum.
Partindo do pressuposto que o gestor público necessita atender às demandas emanadas
pelos interessados nas informações sobre os atos e fatos que se referem ao gerenciamento dos
recursos públicos, fica claramente demonstrada a importância do controle interno, visto que, o
mesmo proporciona subsídios para assegurar ao gestor o bom e correto gerenciamento das
administrações, desempenhando papel relevante, principalmente pela orientação e vigilância
em relação às ações por ele praticadas, visando assegurar a eficiência na arrecadação das
receitas e adequado emprego dos recursos públicos.
O controle interno, conforme Lima (2002),
[...] compreende o plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, além de promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração.
Face ao exposto, o Controle Interno na Administração Pública pode ser definido como
o plano geral da organização de todas as medidas e métodos que, em forma coordenada, são
adotadas dentro de uma entidade, visando proteger os seus ativos, controlar a exatidão e
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confiabilidade das informações contábeis, além de promover a eficiência operacional e
motivar a adesão às políticas de direção previamente estabelecidas. Já prescrevia a Declaração
dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, em seu Art. 15.º que “[...] a sociedade tem o
direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração”. Para auxiliar o gestor
neste sentido, ainda conforme Souza “e outros” (2007, p. 30),
[...] O controle interno faz parte dos planos das organizações integrando a administração, configurando-se como o ponto central do plano organizacional de qualquer entidade organizada, com o compromisso principal de auxiliar a administração diante de seus objetivos.
No Brasil, o Controle Interno na administração pública, de acordo com Silva
([2002?]),
[...] teve como marco inicial a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936, com atribuições de racionalizar a administração mediante simplificações, padronizações e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicações de métodos na definição de procedimentos. Nesse período foi instituído o concurso para ingresso nos quadros de carreira da Administração Pública.
Com o passar do tempo, diante da crescente escassez de recursos e com um grau de
exigência cada vez mais amplo por parte da sociedade, foi criada e consequentemente
sancionada a Lei Federal nº 4.320/64, que em seus Arts. 75 e 76, procurou instituir
mecanismos, ao Poder Executivo, que garantisse controlar a execução orçamentária e a
verificação da legalidade dos atos que a compõe, conforme descrito:
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Nesse contexto, o controlador que buscar atender rigorosamente essas práticas,
certamente obterá melhores resultados na administração do erário público.
Sabendo-se que o Controle Interno visa assegurar à Administração Pública o bom
gerenciamento dos negócios públicos, desempenhando relevante papel, principalmente na
orientação e vigilância, deve, também o gestor, procurar criar ferramentas que o auxiliem
nesta função, pois segundo Crepaldi (2002, p. 215) “[...] o chefe da repartição pública é o
responsável pelo estabelecimento do Sistema de Controle Interno, pela verificação de seu
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cumprimento, pelos funcionários e por sua modificação, visando adaptá-lo às novas
circunstâncias”.
Ressalte-se ainda, que o Controle Interno não pode ser tratado como um mecanismo
isolado e perseguidor, devendo procurar aliar-se a todos os setores da administração, pois,
conforme Jund (2008, p.666)
[...] a fim de que o controle seja executado em toda a sua plenitude, e com eficiência, é preciso que os integrantes da sua Administração, bem como os que fazem parte das atividades intermediárias e operacionais, se conscientizem da sua necessidade para que metas e objetivos sejam plenamente alcançados.
Diante do exposto, mostra-se cada vez mais necessário o controle nas administrações
públicas. Ainda citando Jund (2008, p.665),
[...] controle é indispensável para acompanhar a execução de programas; apontar falhas e desvios; zelar pela adequada utilização, manutenção e guarda dos bens patrimoniais; constatar a veracidade das operações realizadas e a aplicação dos princípios e normas brasileiras de contabilidade na produção de informações para o controle e avaliação de desempenho dos programas governamentais.
Dada a afirmação, tem-se uma visão do crescente grau de importância que os controles
internos vêm adquirindo nas Administrações Públicas, devendo atuar de forma preventiva,
buscando a eficiência da gestão, e, por fim, não se ater apenas à perfeição documental dos
papéis, mas sim, também voltar-se para a qualidade da atuação governamental. Amaral (1999
apud JOSÉ FILHO, 2008, p. 87) afirma:
[...] Dentro dos novos conceitos de controle, ele deve cada vez mais reduzir sua preocupação em obter a perfeição documental dos papéis administrativos e estar mais voltado para a qualidade da atuação governamental. Deve perder o caráter estático, afogado em um oceano de papelório, para atuar de maneira dinâmica, atento ao melhor e mais adequado funcionamento dos órgãos fiscalizados.
Vê-se nesse contexto que o Controle Interno nas organizações atua como ferramenta
de apoio a contabilidade, e, portanto, deve ser utilizado pelos agentes públicos tanto como
uma ação preventiva, numa tentativa de alcançar resultados positivos na gestão dos recursos
públicos, quanto corretiva, corrigindo erros que outrora fora cometidos. Estudando José Filho
(2008, p.93) tem-se que
[...] O Controle Interno em uma entidade desempenha como objetivo maior, a segurança do patrimônio, além de gerar eficiência na consecução do objetivo social, o que se manifesta como resultado, e, obviamente, são ferramentas de apoio à contabilidade. A partir de um consistente sistema de controle interno, procura-se evitar desvios, perdas e desperdícios; assegurando, razoavelmente, o cumprimento de normas administrativas e legais e propiciando a identificação de erros, fraudes e seus respectivos responsáveis.
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De acordo com a Constituição Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), Art. 74, no que
tange às finalidades dos controles internos, estabelece-se o seguinte:
[...] I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Um grande problema encontrado pelos controladores internos é ainda, a falta de
valorização profissional pelo desempenho das atividades inerentes a sua função, contudo, a
CF/88 também em seu artigo 74, criou prerrogativas que de uma só vez atribuiu grandes
responsabilidades tanto ao gestor quanto ao controlador, porém, indiretamente, mostrou aos
gestores a importância dos controladores em sua administração.
Se por um lado provocou ao controlador a possibilidade de responsabilidade solidária
pelos possíveis desmazelos da gestão, por outro, deu-lhes subsídios para poder demonstrar ao
gestor, de forma clara e direta, as falhas existentes na gestão, obrigando-lhes a tomada de
decisões que busquem o contorno das mesmas, a fim de que, não lhe sejam interpostas
penalidades previstas na legislação em vigor, pois, caso tais medidas não sejam adotadas,
caberá ao controlador dar ciência aos controladores externos, conforme previsto no art. 74 da
CF/88, que diz: § 1º: “[...] Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União
(TCU), sob pena de responsabilidade solidária.”
Ainda em relação ao aqui exposto, a LRF, estabeleceu normas voltadas à
responsabilidade da gestão fiscal, que apresenta como pressupostos básicos o planejamento, o
controle, a fiscalização e a transparência na gestão, objetivando o equilíbrio do orçamento e
da gestão pública. A CF/88, em seu art. 54, prevê ainda que gestor e controlador sejam co-
responsáveis pelo resultado de análise apresentado através de relatório mensal e anualmente,
confirmando assim, terem ciência de todos os fatos ali relatados. Art. 54 “[...] – Parágrafo
único – O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração
financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada
Poder ou órgão [...].”
Nesse contexto, observa-se que cada vez mais o controle interno assume papel
fundamental ao bom andamento da gestão, visto que, deverá está presente em todos os níveis
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da organização, atuando em todos os processos, e por fim, constituindo-se em instrumento
indispensável para que sejam atingidos objetivos previamente estabelecidos por qualquer
administração.
1.2 PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO
É de extrema importância a aplicação adequada dos procedimentos de controle
interno numa entidade para que os resultados obtidos sejam satisfatórios à alta administração.
Manter as características das informações contábeis é fundamental para garantir a eficácia dos
sistemas de controle interno. Nessa linha de raciocínio e entendendo que todo procedimento
necessita de regras e princípios para se tornarem eficientes, na gestão pública também se tem
o conjunto de regras, diretrizes e sistemas que devem ser adotados em termos de política,
sistemas e organização, visando o atingimento de objetivos específicos, previamente
propostos pelos gestores. Souza “e outros” (2007, p. 31) apontam que:
[...] Dentre os resultados a serem obtidos pelos procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia que os aspectos legais estão sendo rigorosamente cumpridos, ou seja, que a lei esta sendo observada e que não haverá sanções para o administrador público.
O Guia de orientação sobre Sistemas de Controle Interno na Administração Pública
Municipal [2008?] elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul -
TCE/RS, destaca em seu contexto, aquilo que são considerados como sendo princípios do
controle interno na Administração Pública Municipal, e demonstra a finalidade de cada um
deles, conforme pode se observar no quadro a seguir:
PRINCÍPIO FINALIDADE
Segurança razoável As estruturas do controle devem proporcionar um nível de garantia razoável e satisfatória para o cumprimento dos objetivos traçados;
Comprometimento Os responsáveis pelo controle deverão mostrar e manter atitude positiva na busca pelos objetivos;
Relação custo/benefício
O controle deve minimizar a probabilidade de falhas quanto ao atingimento dos objetivos e metas, e, devendo o seu custo de implantação e manutenção não ser superior aos benefícios que ele deve proporcionar;
Qualificação adequada
O alcance dos objetivos está diretamente relacionado à competência dos controladores, necessitando que, de tempos em tempos, sejam feitos treinamentos, buscando o aperfeiçoamento dos seus responsáveis;
Ética e integridade Deve-se primar pelo comportamento ético e pela integridade pessoal e profissional;
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Delegação de poderes e determinação de responsabilidades
Funciona como instrumento de descentralização administrativa, visando assegurar maior rapidez e objetividade nas decisões;
Segregação de funções A estrutura do controle deve prever separação entre funções de autorização e aprovação;
Vigilância dos controles Deve-se acompanhar e verificar continuamente suas operações e adotar, imediatamente, medidas oportunas frente a qualquer evidência de irregularidade;
Instruções devidamente formalizadas
É imprescindível que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados através de instrumentos eficazes, claros e objetivos, devendo está ainda disponíveis para verificação;
Aderência às diretrizes e normas legais
É fundamental a existência de sistemas pré-estabelecidos para que se determine e assegure a observância das diretrizes, planos, normas regulamentos e procedimentos internos;
Registro oportuno e adequado das transações e fatos
As transações e fatos significativos devem ser imediatamente registrados, visando assegurar o oportuno e confiável registro da informação;
Autorização e execução das transações e fatos
Transações e fatos relevantes só poderão ser autorizados e executados por pessoas específicas e dentro de suas respectivas competências;
Acesso aos registros O acesso aos registros deverá ser restrito a pessoas devidamente autorizadas;
Supervisão
É imprescindível que exista uma constante supervisão, visando o ajuste e garantia no alcance dos objetivos previamente estabelecidos.
Quadro I – Princípios do Controle Interno Fonte: Adaptado de: TCE/RS ([2008?]). 1.3 OBJETIVOS/FINALIDADES DO CONTROLE INTERNO
As atribuições referentes ao Controle Interno na administração pública levam a crer
ser ele o instrumento responsável por garantir a eficácia nos atos públicos, no entanto, a
implantação do controle interno em uma entidade não garante o alcance dessa eficácia se não
for adequado às necessidades da organização em questão. Consoante os estudos de Correia
(2001, apud BARBOSA, 2002, p.41),
[...] um controle interno adequado é aquele estruturado pela administração e que possa propiciar uma razoável margem de garantia que os objetivos e metas serão atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessária economicidade. E que controles eficientes permitem cumprir os objetivos de maneira correta e tempestiva com a mínima utilização de recursos.
Partindo desse pressuposto, pode se afirmar que o controle interno, no que tange ao
alcance da eficácia e eficiência no controle dos atos públicos, além de está apropriado aos
objetivos estabelecidos pelo gestor, deve também funcionar corretamente dentro daquilo que
se pretende alcançar, como também possuir uma relação custo-benefício, onde os benefícios
23
proporcionados pela prática do controle sejam superiores aos custos da sua implantação.
Quando aplicado corretamente, pode inibir a ocorrência de irregularidades no resguardo aos
bens públicos, avaliando a ação governamental e primando pelo respeito ao cumprimento das
metas e execução de orçamentos, e atuando ainda na avaliação da gestão dos administradores
públicos quanto à economicidade, eficiência e eficácia. Botelho (2010, p. 31) enfatiza em seus
estudos que
[...] o Controle Interno na Administração Pública objetiva a descoberta de possíveis desacertos, de descompasso administrativo, do mau cumprimento ou emperramento das rotinas, de inconformidade aos princípios administrativos, processados pelos próprios servidores de diversas áreas da administração.
Dado o contexto, presume-se que o Controle Interno deve assegurar que na gestão
pública não ocorram erros potenciais que venham a comprometer e prejudicar o bom e correto
gerenciamento da administração. Os objetivos macros do Controle Interno são:
• Assegurar a legitimidade dos passivos; • Salvaguardar os ativos contra roubo, perdas ou desperdícios; • Promover a eficiência operacional; e • Encorajar adesão às políticas internas. (BOTELHO, 2010, p.25)
Não obstante a afirmação citada, a International Organization of Supreme Audit
Institutions – INTOSAI, através dos estudos de Castro (2006, p. 8) define como sendo
objetivos do controle interno:
[...] - promover operações ordenadas, econômicas, eficientes, eficazes, produtos de qualidade e serviços em consonância com os objetivos da organização; - salvaguarda dos recursos contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros e fraudes e outras irregularidades administrativas; - aderência às leis, regulamentações e diretrizes da administração superior; e - desenvolvimento e manutenção de dados financeiros e gerenciais confiáveis, revelando, razoavelmente, tais dados em relatórios oportunos.
No que diz respeito às finalidades do Controle Interno na Administração Pública, a
NBC T 16.8, aprovada pela Resolução do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) nº.
1.135/08, define em seu texto como sendo:
[...] (a) salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais; (b) dar conformidade ao registro contábil em relação ao ato correspondente; (c) propiciar a obtenção de informação oportuna e adequada; (d) estimular adesão às normas e às diretrizes fixadas; (e) contribuir para a promoção da eficiência operacional da entidade; (f) auxiliar na prevenção de práticas ineficientes e antieconômicas, erros, fraudes, malversação, abusos, desvios e outras inadequações.
E acrescenta ainda que
24
[...] O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor público, compreendendo: (a) a preservação do patrimônio público; (b) o controle da execução das ações que integram os programas; (c) a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas.
Dentro dessas premissas entende-se que as normas de controle interno são definidas
nas próprias Unidades Administrativas a fim de se evitar erros e fraudes na administração do
erário público. Cabe ao controle interno a ação fiscalizadora e de acompanhamento da
execução orçamentária anual, a partir das metas previamente estabelecidas para tal.
1.4 A FUNÇÃO DO CONTROLADOR INTERNO E O SEU PAPEL NO MUNICÍPIO
O mundo moderno exige capacitação constante dos profissionais, os controladores
estão inseridos nesse grupo, pois se exige dos mesmos cada vez mais conhecimentos e
habilidades que conciliem a teoria à prática, para o bom e correto desempenho de suas
funções. Cavalheiro e Flores (2007, p. 19), preconizam que
[...] um conjunto de regras vem requerendo da Administração Pública e, por conseqüência, do servidor público um preparo mais adequado para lidar com os instrumentos de gestão, especialmente em se tratando do aprimoramento do sistema de controle interno, [...].
Este profissional, a cada dia que passa, aumenta a sua responsabilidade tanto para a
administração quanto para a sociedade, pois, em virtude de suas prerrogativas profissionais,
tem em suas mãos a possibilidade de proporcionar melhor gestão aos recursos públicos, e,
consequentemente contribuir com a fidedignidade, transparência e melhor lisura dos atos
públicos.
Inexiste uma legislação específica que regulamente quais características deve possuir
um profissional para assumir o cargo de controlador, porém, a simples denominação da
função e a legislação que a rege, já demonstram exigir deste profissional, um elevado grau de
conhecimento em diversas áreas de atuação. Conhecimentos como da área contábil, jurídica,
administrativa, financeira e de pessoal, são imprescindíveis, visto que são áreas que
funcionam como pilares de qualquer administração, e o seu desconhecimento acarretará
graves problemas a qualquer controlador no desempenho de suas funções. O bom controlador
deve buscar diariamente sua atualização profissional, pois a legislação constantemente é
aperfeiçoada e o mercado se torna cada vez mais seletivo, exigindo deste profissional, um
25
nível crescente de conhecimento para manter-se neste mercado, bem como a criação de laços
de confiança e credibilidade para o trabalho a ser desenvolvido.
Deve-se ressaltar que as administrações buscam nos controladores, pessoas
competentes, atuantes e capazes de solucionar problemas do cotidiano das gestões, e não
somente, profissionais que tenham apenas conhecimentos teóricos, pois, diante do novo
cenário social e político em que estão inseridos, estes profissionais devem ser capazes de
prevê situações-problema, atuando com espírito crítico, e capacidade analítica e inovadora
para evitar estas situações. Segundo a CF/88, ficará a cargo de cada Poder a criação e
normatização dos controles internos, responsabilizando-se os mesmos, pela fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
Reza o Art. 70 da CF/88:
Art. 70 – [...] A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Algumas administrações, já no momento da implantação dos sistemas de controle
interno, criam algumas prerrogativas para que se assuma a função de controlador. A Câmara
Municipal de Senhor do Bonfim – Bahia, através da Lei Municipal nº. 912/2004, em seu § 4º,
do artigo 1º rege:
[...] IV – CONTROLE INTERNO § 4º - O Sistema de Controle Interno criado na forma desta Lei será constituído por 01 (um) Diretor de Controle Interno, em cargo comissionado, o qual deverá ser provido exclusivamente por funcionário efetivo, com formação técnica em administração ou contabilidade, ou com nível superior completo, com atribuições de gerenciar o Sistema de Controle Interno da Câmara; 01 (um) Assessor de Controle Interno, em cargo comissionado, o qual deverá ser provido exclusivamente por funcionário efetivo, com formação técnica em administração ou contabilidade, ou com nível superior completo, com atribuições de assessorar o Controle Interno.
Além do alto grau de conhecimento técnico que os controladores devem ter, é comum
que as administrações criem algumas prerrogativas, que funcionam como impedimentos
legais, para que se assuma e se permaneça no desempenho da função de controlador.
A Câmara Municipal de Senhor do Bonfim – Bahia, também em conformidade com a
Lei Municipal nº 912/2004, Arts. 11º e 14º, estabeleceu:
[...] Art. 11º - Além dos impedimentos capitulados no Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, é vedado aos servidores com função nas atividades de Controle Interno exercer: I – atividade político-partidária; II – patrocinar causa contra a Administração Municipal Direta ou Indireta ou contra a Câmara Municipal. Art. 14º - É vedada a indicação e nomeação para o exercício de função ou cargo
26
relacionado com o Sistema de Controle Interno, de pessoas que tenham sido nos últimos 05 (cinco) anos: I – responsabilizadas por atos julgados irregulares, de forma definitiva pelo Tribunal de Contas dos Municípios do estado; II – punidas, por decisão da qual não caiba recurso na esfera administrativa, em processo disciplinar, por ato lesivo ao patrimônio público, em qualquer esfera do governo; III – condenadas em processo criminal por prática contra a Administração Pública.
Nesse contexto, Cavalheiros e Flores (2007, p. 47) apontam que “[...] algumas
prerrogativas e garantias devem assistir o controlador e, pelo princípio constitucional da
legalidade, devem estar expressamente previstas em lei no âmbito de cada ente
governamental”. As práticas de controle interno na administração pública zelam pela boa
administração do patrimônio público, portanto, estudando Padovezze (2005, p. 219) tem-se
que:
[...] o conceito de controle efetuado pela Controladoria é no sentido de buscar a congruência de objetivos, otimização dos resultados setoriais e corporativos, apoio aos gestores, correção de rumos, ajustes de planos, etc. – nunca em um conceito de controle punitivo, que enfraquece a atuação do controller.
Nessa linha de raciocínio as principais funções do controlador interno são aqui
definidas conforme afirmam Perez Junior, Pestana e Franco (1997, p. 36)
1) a organização de um adequado sistema de informações gerenciais que permita à administração conhecer os fatos ocorridos e os resultados obtidos com as atividades; 2) a comparação permanente entre o desempenho esperado e o real; 3) a classificação das variações entre variações de estimativa e de desempenho; 4) a identificação das causas e dos responsáveis pelas variações; 5) a apresentação de recomendações para a adoção de medidas corretivas.
Diante do exposto, subentende-se que o controlador interno desempenha um papel de
assessoramento ao gestor público, influenciando-os apenas tecnicamente, conforme afirma
Cavalheiro e Flores (2007, p. 47), o controlador interno “[...] não tem privilégios hierárquicos
sobre as unidades administrativas que não estejam vinculadas expressamente à sua. [...]
Entretanto, se a lei autorizar, poderá editar instruções normativas de controle, padronizando
procedimentos técnicos” que possam lhe servir de apoio no desempenho da sua função.
Com base nas informações até então vistas sobre os controladores internos, percebe-se
que é imprescindível uma formação técnica especializada que contemple conhecimentos
amplos de caráter técnico-profissional, para que se insiram no mercado, profissionais com as
habilidades e competências exigidas pelas administrações.
1.5 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
27
Garantir a honestidade, a eficiência e a prevenção de erros numa organização, requer,
além de profissionais qualificados e empenhados no desenvolvimento da suas atividades, a
criação e/ou implantação de sistemas de controle que possibilitem a esses profissionais a
eficácia e eficiência nos trabalhos elaborados e principalmente, sistemas que sejam capazes de
assegurar a qualidade nas informações obtidas. Sistemas de Controle que estejam adequados
às necessidades da organização e que em sua abragência possa englobar todos os processos
envolvidos.
Definindo Sistema, no dizer de Sanches (1997, p.243, apud CAVALHEIRO;
FLORES, 2007, p. 26),
[...] corresponde o conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vista à consecução de objetivos bem determinados. Os objetivos devem ser claramente definidos para que as partes possam ser articuladas de modo a possibilitar o atingimento dos resultados pretendidos.
Dentre os vários conceitos de Controle Interno, cita-se aqui aquele definido pelo
American Institute of Certified Accountants (AICPA) (apud CASTRO, 2006, p. 7), quando
afirma que
[...] o controle interno é o plano da organização, todos os métodos e medidas coordenadas adotados pela empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a adequação e confiabilidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e estimular o respeito e obediência às políticas administrativas fixadas pela gestão.
Assim sendo, a junção desses conceitos trazem a definição para o Sistema de Controle
Interno que Cavalheiro e Flores (2007, p. 28) definem muito bem quando afirmam que
Sistema de controle interno
[...] É, portanto, o mecanismo de autocontrole da própria Administração, exercido pelas pessoas e Unidades Administrativas e coordenado por um órgão central, organizado, e em parâmetros gerais, por lei local. Consiste a atuação do sistema de controle, em sua essência, na fiscalização que realizam mutuamente as unidades administrativas, cujas funções se encontram organizadas de tal forma que um processo, decisão ou tarefa não possa ser tomado por um setor sem que outro o acompanhe e/ou revise, desde que sem entraves ao processo.
Corroborando com os autores supramencionados, Alves (2007, p. 18), o sistema de
controle interno
[...] compreende o conjunto de atividades e mecanismos adotados para orientar, acompanhar e avaliar a ação governamental dos gestores públicos quanto à regular aplicação dos recursos públicos por Órgãos e Entidades vinculadas ao Poder Executivo [...], visando proteger o patrimônio público e assegurar a eficácia e eficiência operacionais.
Nesse contexto, entende-se que o sistema de controle interno na administração pública
é responsável por fiscalizar e verificar o andamento das atividades desenvolvidas pelos
28
próprios órgãos que o compõe, procurando manter a qualidade das informações geradas por
ele. A Resolução do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM/BA), nº.
1120, de 21 de Dezembro de 2005, estabelece em seu art. 1º a obrigatoriedade de implantação
e manutenção dos Sistemas de Controle Interno no âmbito municipal:
[...] Art. 1º Os Poderes Executivo e Legislativo municipais implantarão e manterão, de forma integrada, Sistemas de Controle Interno Municipais, de conformidade com o mandamento contido no art. 74, I a IV, da Constituição da República Federativa do Brasil, e no art. 90, I a IV e respectivo parágrafo único, da Constituição do Estado da Bahia.
A atuação do sistema de controle interno em uma entidade é resumidamente
demonstrada por Neves (2004, p.53) conforme figura a seguir:
Figura 1: Sistema de controle interno Fonte: Neves (2001, p.53)
1.5.1 Objetivos do Sistema de Controle Interno
O TCE/RS, em seu Guia de Orientação sobre Sistema de Controle Interno na
Administração Pública Municipal ([2008?]) destaca como objetivos do Sistema Controle
Interno:
a) promover operações ordenadas, econômicas, eficientes e eficazes; b) gerar produtos de qualidade e serviços em consonância com os objetivos da instituição; c) salvaguardar os recursos contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros e fraudes e outras irregularidades
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
OBJETIVOS
REQUISITOS LEGAIS
INSTRUMENTOS
• Maior produtividade com menor custo;
• Transparência na gestão fiscal.
• Segregação de funções; • Definição clara das
competências, atribuições e responsabilidade.
• Controles Administrativos; • Controles Contábeis; • Auditoria Interna.
29
administrativas; d) promover a aderência das leis, regulamentações e diretrizes da administração superior; e) desenvolver e manter dados financeiros e gerenciáveis confiáveis; f) racionalizar a aplicação dos recursos públicos; g) assegurar a proteção do patrimônio; h) proporcionar tranquilidade ao gestor pelo constante acompanhamento sobre as ações executadas; i) disponibilizar um fluxo de informações oportunas ao gestor, capaz de proporcionar um planejamento adequado das atividades a serem desenvolvidas; j) estimular a profissionalização e a eficiência do pessoal, na medida em que se desenvolvem tarefas com responsabilização individual; l) tornar mais segura a gestão pública; e m) oferecer transparência na aplicação dos recursos públicos.
Os poderes legislativos municipais também traçam objetivos e finalidades para serem
seguidos e aplicados pelos seus sistemas de controle interno. A Câmara Municipal de Senhor
do Bonfim – Bahia fixou na Lei Municipal nº. 912/04, finalidades para o alcance dos
objetivos previamente fixados. Reza o artigo 8º. da citada lei:
Art. 8 – O Sistema de Controle Interno tem como finalidade: I – examinar as fases da execução da despesa, inclusive verificando a regularidade das licitações e contratos, sob os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade e razoabilidade; II – verificar a regularidade da programação orçamentária e financeira, avaliando o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e do orçamento do Poder Legislativo; III – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e economicidade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, bem como a aplicação dos recursos públicos; IV – examinar a escrituração contábil e a documentação a ela correspondente.
Ressalte-se que os objetivos do Sistema de Controle Interno devem ser
elaborados para cada atividade da entidade dentro das necessidades de cada uma delas e
daquilo que se pretende alcançar.
1.5.2 Estrutura do Sistema de Controle Interno
Definir os objetivos do controle, as práticas adotadas pelo controlador interno, são
decisões imprescindíveis para facilitar o processo decisório na gestão pública. Quando se fala
em Sistema de Controle Interno, se faz necessário adotar medidas cabíveis quanto a sua
estrutura e implantação na entidade, para que os resultados proporcionados por ele sejam
satisfatórios aos gestores e demais usuários das informações. Considera-se fundamental para o
bom funcionamento do sistema de controle interno os aspectos listados e definidos a seguir:
1. Condições estruturais - Os controles internos sofrem influência da cultura da organização. Logo, [...] cada cargo deve possuir o perfil do colaborador que é considerado adequado para a função.
30
2. Vontade política - A vontade política aqui tratada é a colaboração do agente público maior da entidade, que deve estudar as formas de estruturar e organizar o sistema de controle interno e, a partir disso, iniciar o processo legislativo do projeto que organiza o sistema. [...] Após o funcionamento regular do sistema, a vontade política deve se manifestar na atenção às irregularidades levantadas pela unidade de controle e as decisões que devem ser tomadas para saná-las, inclusive sob pena de responsabilidade.
3. Estrutura de servidores de provimento efetivo – Não é possível planejar e organizar processos e procedimentos de funcionamento das operações calcados em uma estrutura de servidores que não seja de provimento efetivo, isto é, os cargos em comissão somente devem ser ocupados para as funções de direção, chefia e assessoramento, assim como os estagiários somente em funções auxiliares e supervisionados. Esta medida garante a continuidade dos controles e bom andamento dos processos, pois a rotatividade de pessoas nas funções, ainda que os procedimentos estejam disciplinados por escrito, é prejudicial ao aprendizado e causa transtornos à eficiência das operações.
4. Estrutura física - A estrutura física para o funcionamento dos controles e do sistema de maneira em geral é fundamental. [...] A Administração tem que demonstrar aos servidores que não economiza esforços para dar condições de trabalho, como móveis, redes de informática e tecnologias da informação, softwares.
5. Coordenação dos controles - A coordenação-geral do controle interno tem como função representar interna e externamente, mediante assinatura conjunta com os chefes dos Poderes, os relatórios legais de gestão. [...] No campo da normatização encontra-se a organização dos processos, os fluxos, rotinas e orientações, treinamentos internos, assessoria e consultoria, apoio institucional ao controle externo e melhoria contínua como garantia de cumprimento dos padrões de controle previamente estabelecidos em lei e regulamentos. (FLORES 2007, p. 31-34) (grifo nosso)
Observar esses aspectos e colocá-los em prática garante a eficiência e eficácia do sistema de controle interno e consequentemente a qualidade nos resultados obtidos.
31
2 AS TÉCNICAS/FERRAMENTAS DO CONTROLE INTERNO, DA CONTABILIDADE PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
O controle interno na Administração Pública não é uma preocupação recente, desde os
primórdios busca-se aplicar e aperfeiçoar práticas de Controle no âmbito da administração
pública. Estudos apontam que essa preocupação teve início em 1922, conforme Calixto e
Velásquez (2005, p. 4) nessa época, “o Controle Interno atuava examinando e validando as
informações sob os aspectos da legalidade e da formalidade”. Neste Sentido, nota-se que a
finalidade primeira do controle na administração pública, naquele período, estava voltada para
atender aos órgãos de fiscalização externa e não em avaliar o desempenho dos gestores na
prestação dos serviços públicos.
No decorrer do tempo, principalmente a partir do advento da Lei nº. 4.320/64 e
recentemente com a criação da LRF - Lei nº. 101/00, o Controle Interno na administração
pública deixa de ser um meio de garantir resultados aos órgãos fiscais externos e passa a ser
uma ferramenta indispensável para a gestão dos recursos públicos. Esse capítulo traz uma
abordagem dos aspectos legais que regulamentam as práticas de controle interno na
administração pública, e procura em seu contexto investigar a contribuição das
técnicas/ferramentas de controle interno através da contabilidade pública e da LRF para a boa
gestão do erário público.
2.1 ASPECTOS LEGAIS
A normatização que cria e regulamenta o controle interno na administração pública
está presente em todas as esferas do poder:
• Na esfera federal o controle interno é regulamentado pela Constituição Federal, LRF –
Lei nº 101/00, Lei nº 4320/64 e Lei nº 8.666/93;
• Na esfera estadual é regulamentada pela Constituição Estadual; e
• Na esfera municipal, pela Lei Orgânica do Município e pelas leis que regulamentam os
controles nos poderes executivo e legislativo.
O advento da Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, pode ser considerado como o
marco para implantação dos Sistemas de Controle Interno na Administração Pública, ela é
responsável por incluir e delimitar as funções de Controle interno na Administração Pública
32
no âmbito Financeiro. Conforme rezam os Arts. 75 e 76 da referida lei:
[...] Art. 75 – o controle da execução orçamentária compreenderá: I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
A implantação e normatização do controle interno também aparecem no texto
constitucional da CF/88 conforme prescreve os artigos 70 e 74:
[...] Art. 70 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Outra importante contribuição, quanto à normatização do controle interno encontra-se
prescrito na Lei Federal nº. 8.666 de 21 de Junho de 1993, que dispõe sobre as normas para
realização de licitações e contratos na administração pública. Ela faz referência ao controle
interno quando evidencia a importância e a necessidade de acompanhar e avaliar os atos e
procedimentos envolvidos na elaboração e execução de contratos provenientes de licitações.
Diz o Art. 113: “[...] O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos
regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, [...] sem prejuízo do
sistema de controle interno nele previsto.”
Em relação a regulamentação do Controle Interno na esfera estadual, a Constituição do
Estado da Bahia traz em seus artigos 61, 89 e 90, uma adaptação do que foi expresso na
Constituição Federal, com relação ao funcionamento do sistema de controle interno, conforme
dispõe abaixo:
[...] Art. 61 – Lei complementar fixará procedimentos técnicos e administrativos de controle interno e externo sobre os atos contábeis, financeiros, operacionais e patrimoniais dos Municípios. [...] Art. 89 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos Municípios, incluída a das entidades da administração
33
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembléia Legislativa, quanto ao Estado, e pelas Câmaras Municipais, quanto aos Municípios, mediante controle externo e sistema de controle interno de cada Poder. [...] Art. 90 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de Governo e dos orçamentos do Estado; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades da administração estadual, bem como da aplicação de recurso públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Parágrafo Único – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao respectivo Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.
No âmbito municipal, geralmente são aprovadas diferentes leis para regulamentarem
os controles nos poderes executivo e legislativo. A Lei Orgânica Municipal de 05 de abril de
1990, do município de Senhor do Bonfim - Bahia, também faz referência ao sistema de
controle interno, mostrando de forma clara o elevado grau de importância que este setor
representa dentro da administração pública municipal e conseqüentemente no auxílio aos seus
gestores. Dispõe o Art. 50 da Lei Orgânica Municipal:
[...] Art. 50 – O Executivo manterá sistema de controle interno a fim de: I – Criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao controle externo e regularidade à realização de receita e despesa. II – Acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento. III - Avaliar os resultados alcançados pelos administradores. IV – Verificar a execução dos contratos.
Em Senhor do Bonfim – Bahia, a implantação do sistema de controle interno no Poder
Executivo Municipal foi regulamentada pela sanção das leis municipais nº. 900, de 25 de
Abril de 2003, e nº. 945, de 14 de Abril de 2005. Em seu art. 1º, a Lei nº. 900/03 estabelece:
art. 1º. “[...] cria o sistema de Controle Interno no âmbito da Administração Municipal na
forma do art. 74 da Constituição Federal e dos art. 76 a 80 da Lei 4320/64 e do art. 59 da Lei
federal nº. 101/00”. Posteriormente, alterando alguns dispositivos da citada lei, a Lei nº.
945/05 estabelece o seguinte:
[...] Art. 1º - Ficam criados os cargos comissionados a seguir relacionados, com seus respectivos símbolos, de conformidade com o Anexo II da Lei 916/2004, de 1º de abril de 2004: I – Controlador Interno Adjunto, símbolo CC – 2; II – Diretor Técnico, símbolo CC – 3; III – Gerente Técnico, símbolo CC – 5; IV – Assistente Técnico, símbolo CC – 7. Art. 2º - O cargo denominado “Chefe da Controladoria Interna”, criado pela Lei nº 900/2003, passará, doravante, a deter status de Secretaria, fazendo jus o titular do
34
cargo, aos subsídios correspondentes à remuneração dos Secretários Municipais.
Já com relação ao Poder Legislativo Municipal a regulamentação foi feita pela sanção
da Lei Municipal nº 912/04, que em seus artigos 5, 6 e 7, criou e regulamentou o
funcionamento do controle interno na Câmara Municipal de Senhor do Bonfim. Diante do que
foi explicitado rezam os referidos artigos:
[...] Art. 5 – Fica criado o Sistema de Controle Interno da Câmara Municipal de Senhor do Bonfim, na forma do artigo 74 da Constituição Federal e dos artigos 76 a 80 da Lei 4.320/64, e do Art. 59 da Lei Federal nº 101/00. Art. 6 – Entende-se por Sistema de Controle Interno o conjunto de atividades de controle exercidas em todos os níveis da estrutura organizacional do Poder Legislativo. Art. 7 – O Controle Interno da Câmara Municipal compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas pelo Legislativo Municipal para salvaguardar os ativos, desenvolver a eficiência nas operações, avaliar o cumprimento dos programas, objetivos, metas e orçamentos e das políticas administrativas prescritas, verificar a exatidão e a fidelidade das informações e assegurar o cumprimento da lei.
Como se pode observar, a sanção das leis municipais garante ao município autonomia
para criar o próprio sistema de controle interno como um instrumento de padronizar e
acompanhar as atividades rotineiras realizadas por gestores e subordinados, dando ênfase a
implantação e correta estruturação dos controles para que a organização possa atingir aos
objetivos propostos.
A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária, de acordo com
Azevedo “e outros” (2004, p. 175) acontecerá de forma “prévia, concomitante e subsequente”
conforme descrito abaixo:
[...] Controle prévio, preventivo ou a priori – [...] antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia; Controle concomitante ou sucessivo – [...] é todo aquele que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação, como, por exemplo, a realização de auditoria durante a execução do orçamento; e Controle subsequente ou corretivo (a posteriori) – é aquele que se realiza após a conclusão do ato controlado, buscando corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia, como, por exemplo, a homologação do julgamento de uma ocorrência, o visto das autoridades superiores em geral. (MEIRELLES 2000, apud AZEVEDO “e outros” 2004, p. 175)
2.2 O CONTROLE INTERNO SOB A ÓTICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A LRF ou Lei Complementar nº. 101/2000, criada com o respaldo do art. 165, §9º, da
CF/88, traz implícito em seu texto o propósito de corrigir os rumos da administração pública,
35
tanto no âmbito de Estado e Municípios quanto na própria União, “[...] limitando os gastos às
receitas, mediante adoção das técnicas de planejamento governamental, organização, controle
interno e externo e transparência das ações de governo em relação à população” (SADDY,
2003, p. 2). Com o advento desta Lei, nota-se que o gestor não pode gastar mais do que
arrecada, durante o período de gestão as receitas devem sobressair às despesas. A LRF,
[...] dá suporte à criação de um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público, para estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente (PELICIOLI, 2000, p. 109).
Logo em seu art. 1º, a LRF estabelece que:
[...] Art. 1º, § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito inclusive por antecipação de receita concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Para cumprir seu principal objetivo com a responsabilidade da gestão fiscal, a LRF,
apóia-se em quatro pressupostos básicos que são os pilares desta Lei: o planejamento,
transparência na gestão, o controle, e a responsabilidade, conforme demonstra a figura a
seguir:
Figura 2: Pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal Fonte: Zandona (2008)
Ênfase no Planejamento
PPuunniiççõõeess ff iissccaaiiss ee ppeennaaiiss
TRIPÉ PARA A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL – SEGUNDO A LRF:
FOCO
Controle da Gestão Fiscal
(metas/resultados)
Transparência dos Resultados
36
Como se pode ver, o planejamento é a preocupação primeira, senão a mais importante
na LRF, é ele que garante ao gestor o atingimento dos demais objetivos podendo alcançar o
bem-comum. Nos estudos de Saddy (2003, p. 3),
[...] o planejamento dará suporte técnico a gestão fiscal, através de mecanismos operacionais, como o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária - LOA. Por meio desses instrumentos haverá condições objetivas de programar a execução orçamentária e atuar no sentido do alcance de objetivos e metas prioritárias.
Depois de planejar, o foco da LRF passa a ser a transparência. A gestão transparente
coloca a sociedade a disposição dos fatos que ocorrem no governo e permite a sua
participação. De acordo com Botelho (2010, p.33),
[...] com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas a administração pública e seus gestores, mas a sociedade torna-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade.
Relembrando Saddy (2003, p. 3), os instrumentos que merecem destaque nesse
processo são “[...] a participação em audiências públicas e a ampla divulgação das
informações gerenciais, através do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, do
Relatório de Gestão Fiscal, bem como dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais”. No texto da
própria LRF, tem-se que:
[...] Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Seguindo por essa linha, os sistemas de controle devem garantir a fiscalização dos atos
decorrentes da gestão de forma cada vez mais rigorosa e contínua a fim de garantir resultados
positivos. Fayol (1890, apud BOTELHO 2010, p. 23) afirma que
[...] controle é o exame dos resultados. Controlar é ter certeza de que todas as operações a toda hora estão sendo realizadas de acordo com o plano adotado com as ordens dadas, e com os princípios estabelecidos. Ele tende a estimular o planejamento, a significar e fortalecer a organização, aumentar a eficiência do comando e facilitar a coordenação.
Por fim, temos a responsabilidade, o último alicerce da LRF, porém não menos
importante, é ela que garante a lisura nos atos públicos. Ela “[...] impõe ao gestor público o
cumprimento da lei, sob pena de responder por seus atos e sofrer as sanções inseridas na
própria Lei Complementar 101/2000 e em outros diplomas legais, como disposto no artigo 73
da LRF” (SADDY, 2003, p. 5).
37
Ainda sobre a responsabilidade na gestão pública, estudando Motta e “outros” (2003,
p.51) vê-se que:
[...] a responsabilidade passa, com a LRF, a ser personificada e personalizada, - sem prejuízo do princípio da impessoalidade da gestão, - otimizando não só o cumprimento da vontade do povo, consagrado no orçamento pelos seus legítimos representantes, quanto pela tutela legal, que se de um lado imputa sanções, - na Lei de Responsabilidade Fiscal ao ente federado ou empresa estatal dependente que não cumprir aos ditames da responsabilidade fiscal-,mas dá espaço para a ação do controle definir o agente que por meio da pessoa jurídica violou a norma e alcançá-lo.
Como se pode notar, para o bom desempenho das atividades de um gestor público os
pressupostos da LRF devem ser aplicados em paralelo e de forma contínua, assim pode se
garantir eficiência nos resultados.
Com base nesses princípios, a LRF estabeleceu normas para que fossem seguidos
limites para realização dos gastos públicos, visando garantir o equilíbrio financeiro, os quais o
controle interno deve fazer o devido acompanhamento de sua evolução.
Os Arts. 54 e 59 da referida Lei rezam:
[...] Art. 54 – Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20, Relatório de Gestão Fiscal, [...] Parágrafo único – O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20. (grifo nosso) Art. 59 – O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, [...] (grifo nosso)
O advento desta Lei complementar dá uma nova ênfase ao controle interno na
administração pública já que ele torna-se ferramenta obrigatória para a gestão dos recursos
públicos, conforme já foi visto nos arts. 54 e 59 da referida Lei. Botelho (2010, p.33) é muito
enfático quando afirma que “[...] finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à
contabilidade pública, novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe
um caráter mais gerencial”. Assim sendo, presume-se que a LRF introduz uma nova cultura
na administração pública tendo o controle interno como um instrumento relevante e com a
preocupação de avaliar as ações públicas, já que essas são premissas básicas e os órgãos do
controle interno são as principais ferramentas de fiscalização e acompanhamento das normas
de gestão fiscal propostas pela Lei, onde se procura prevenir possíveis riscos e/ou corrigir
possíveis desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
2.3 FERRAMENTAS/TÉCNICAS DE CONTROLE INTERNO
38
Com o passar dos anos e a exigência cada vez mais acentuada da sociedade por
acompanhar os atos dos gestores públicos, o controle interno na administração pública é cada
vez mais indispensável nesse processo. A legislação pertinente à gestão pública requer que os
seus governantes sejam mais transparentes quando o assunto é informar a sociedade sobre o
que acontece naquela gestão, já afirmava a CF/88 em seu art.70, § único, que
Art. 70 [...]
Parágrafo único: prestará contas a sociedade, qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, guarde, arrecade, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União, Estado ou município respondam, ou que em nome destes, assuma obrigações de natureza pecuniária.
No entanto, para que a adoção do controle interno possa garantir eficiência nos
resultados da gestão do erário público algumas técnicas e ferramentas devem ser previamente
adotadas: Pesquisando Azevedo “e outros” (2004, p. 190) tem-se que as principais técnicas de
controle na atuação do controle interno são “[...] auditoria e fiscalização”.
A primeira é definida, ainda conforme os referidos autores como sendo
[...] o conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal.
Salienta-se que a auditoria tem por objetivo principal, continuando nos estudos dos
autores supracitados (2004, p. 190)
[...] garantir resultados operacionais na gerência da coisa pública, [...] é exercida nos meandros da máquina pública em todas as unidades e entidades públicas federais, observando os aspectos relevantes relacionados à avaliação dos programas de governo e da gestão publica.
A partir do seu objetivo primordial, a auditoria tem por finalidade,
[...] - comprovar a legalidade dos atos e fatos administrativos e
- avaliar os resultados alcançados, quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, operacional, contábil e finalística das unidades e das entidades da administração pública, em todas as suas esferas do governo e níveis de poder, como também, - a aplicação de recursos públicos por entidade de direito privado quando legalmente autorizadas nesse sentido (AZEVEDO “e outros”, 2004, p. 190).
E continuando, com os mesmos autores (2004, p. 192) a auditoria no plano
governamental é classificada como sendo
[...] Auditoria de Avaliação da Gestão, Auditoria de Acompanhamento da Gestão, Auditoria Contábil, Auditoria Operacional, e Auditoria Especial.
39
Especificamente, cada uma das auditorias citadas possui objetivos definidos, mas
visam, sobretudo, acompanhar e avaliar os serviços realizados na administração pública, para
que se possa mensurar a eficiência dos sistemas de controle interno e caso haja falhas, que
essas sejam corrigidas para garantir a fidedignidade e a transparência nas informações
transmitidas aos usuários dentro do que permite a lei. Segundo Reis (1993, apud FARIAS
1998, p. 13),
[...] a função da auditoria, em qualquer entidade, está relacionada com a verificação do cumprimento das obrigações, da execução dos programas de trabalho, da veracidade das informações geradas pela contabilidade, bem como a prevenção de danos ou prejuízos ao patrimônio da entidade, assim como é sua preocupação os controles de toda natureza mantidos pela administração.
Sobre esse aspecto, um estudo mais detalhado no Manual de Auditora Interna - MAI
(2008, p. 24) tem-se o objetivo primordial dos tipos de auditoria na gestão pública conforme
vemos a seguir:
a) Auditoria de Avaliação da Gestão: [...] objetiva emitir com vistas a elaboração do Parecer da Unidade de Auditoria Interna no processo de prestação de contas anual [...], relativamente ao exercício findo, atendendo as Diretrizes do Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Em outros termos, diz-se que esse tipo de auditoria
[...] é responsável por emitir opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução de contratos, acordos, convênios ou ajustes, verificar a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da União ou a ela confiados [...], (AZEVEDO “e outros”, 2004, p. 192).
Ainda sob o enfoque do MAI (2008, p.24) observa-se que:
b) Auditoria de Acompanhamento da Gestão: [...] atua tempestivamente sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e negativos de uma unidade organizacional, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua missão institucional.
c) Auditoria contábil: compreende o exame in loco ou à distância (via SIAFI) dos registros e documentos e na coleta de informações e confirmações, mediante procedimentos específicos, explicitados em programa de auditoria, pertinentes ao controle do patrimônio. Objetiva obter elementos comprobatórios suficientes que permitam opinar se os registros contábeis e financeiros foram efetuados de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações deles originária refletem adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a situação econômica financeiro do patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e as demais situações nela demonstradas.
d) Auditoria Especial: objetiva o exame não previsto de fatos ou situações consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender solicitação expressa de autoridade competente.
Com vistas à Auditoria Operacional, não mencionada no MAI (2008) voltamos aos
estudos de Azevedo e “outros” (2004, p. 193) onde eles definem:
40
e) Auditoria Operacional: consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de recomendações, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial.
A segunda técnica de controle interno é vista nos estudos de Alves (2007, p.20), onde
ele define que fiscalização:
[...] é uma técnica de controle que visa comprovar se o objeto dos programas de governo existe, se corresponde a especificação estabelecida, se atende as necessidades para as quais foi definido/contratado e se guarda coerência com as condições e características pretendidas pela Administração, bem como se os mecanismos de controle administrativos são eficientes.
Como se pode observar tanto a auditoria quanto a fiscalização atuam em conjunto,
analisando não somente os resultados praticados pelos gestores públicos, mas buscando em
seus procedimentos analisar/fiscalizar principalmente o caminho por onde se chega a esses
resultados, os procedimentos que são realizados, as características e confiabilidade dos dados
e sistemas envolvidos nesse processo, o que inclui, documentos, softwares e principalmente
os servidores, nesse caso, os controladores internos. Nessa linha de pensamento, para o bom
desempenho dos procedimentos de controle interno, Cavalheiro e Flores (2007, p.39) citam
algumas técnicas que na visão deles devem ser desenvolvidas enquanto atividade de rotina,
conforme descritas no quadro a seguir:
TÉCNICA DE CONTROLE FINALIDADE
1. Autorização - Consiste em limitar determinadas operações mediante autorização de pessoa diferente da que executa a tarefa.
2. Correlação - Consiste em conciliar saldos de contas contábeis, ou ainda, a correlação existente entre dados e informações.
3. Numeração sequencial - Consiste em numerar sequencialmente determinado documento com o objetivo de assegurar a integridade do processo.
4. Controle de totais - Consiste em confrontar a soma dos valores que importam em conferência de forma a assegurar-se que todas as transações foram executadas.
5. Operações pendentes - Consiste em registrar as operações faltantes de um processo e criar rotinas de verificação dessas informações.
6. Dupla verificação - Repetição ou reexecução em detalhes da atividade sujeita a controle. Cultura do “fazer e conferir”.
7. Controle prévio - Envolve avaliação de juízo de uma transação. Ex.: Controle da emissão da nota de empenho.
8. Análise de Balanços - Esse tipo de análise pode revelar a presença ou ausência de importantes itens de controle.
9. Indicadores de desempenho
- Revela desvios de comportamento e pode indicar desvios de controle.
QUADRO II – TÉCNICAS DE CONTROLE INTERNO Fonte: Nossa Autoria
41
Diante do exposto, presume-se que as atividades do gestor público devem andar sob os
rumos da Eficiência, Eficácia, Efetividade e Economicidade. O princípio da Eficiência no
dizer de Azevedo “e outros” (2004, p. 191), “[...] impõe que todo agente público deve realizar
suas atribuições com presteza, precisão, perfeição e rendimento funcional”. No que tange a
esse aspecto, Meirelles (1993), afirma que o dever da eficiência corresponde ao “dever de boa
administração”. E continua,
[...] os fins da administração pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, [...] ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado pelo bem estar da coletividade.
Abordando os conceitos de Eficiência, Eficácia, Efetividade, e Economicidade, tanto
os estudos de Azevedo “e outros” (2004, p. 191 - p.192) quanto os estudos do MAI (2008, p.
42) trazem o seguinte:
AZEVEDO “E OUTROS” (2004) MAI (2008) EFICIÊNCIA
Está relacionada ao custo, a forma pela qual os mios são geridos. É a otimização dos recursos disponíveis, através da utilização de métodos, técnicas e normas visando o menor esforço e um menor custo na execução das tarefas. [...] é um critério de desempenho.
[...] relação entre produtos(bens ou serviços) gerados numa atividade ou processo e os custos dos insumos empregados num determinado período de tempo.
EFICÁCIA
[...] diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é com os resultados. Se uma organização tem definidos seus objetivos e estes são atingidos, dizemos que a organização é eficaz.
[...] Mede o nível de alcance das metas oriundas do planejamento em um determinado período de tempo independente dos custos incorridos na execução.
EFETIVIDADE
Refere-se a preocupação da organização com o seu relacionamento externo, sua sobrevivência e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficiência e eficácia.
Relação entre os resultados alcançados e os objetivos que motivaram a ação da companhia ou de uma unidade organizacional.
ECONOMICIDADE
Refere-se aos prazos nos quais são obtidos os recursos físicos econômicos e financeiros - uma operação econômica pressupõe recursos em qualidade, quantidade, menor custo e tempo hábil.
[...] relação direta com a minimização dos custos de determinado processo ou atividade sem o comprometimento dos padrões de qualidade almejados.[...] relação com a habilidade da organização ou unidade organizacional gerir adequadamente os recursos financeiros de que dispõe, numa dinâmica de economia de meios ou custos mínimos.
QUADRO III – COMPARATIVO DOS CONCEITOS DE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA, EFETIVIDADE E ECONOMICIDADE. Fonte: Nossa autoria
42
2.4 A CONTABILIDADE COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE
Em linhas gerais, no que diz respeito à contabilidade, para qualquer dos três poderes, a
legislação em vigor fundamenta-se na Lei nº. 4.320/64, principalmente no Título IX,
Capítulos de I a IV, no entanto, outras contribuições são dadas na própria CF/88, na LRF e
outros dispositivos que tratam dos aspectos contábeis na gestão pública. A Lei nº. 4.320/64 é
muito enfática quando traz em seus arts. 83 e 85:
[...] Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.
Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.
Em outros termos, Cochrane “e outros” (2003, apud SILVA, 2000, p. 7-8)
[...] determina a legislação em vigor que a Contabilidade seja organizada a fim de permitir: evidenciar perante a Fazenda Pública a situação de todos quanto, de qualquer modo, arrecadam receitas, efetivem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados; a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens e dinheiro públicos acompanhamento da execução orçamentária; o conhecimento da composição patrimonial; a determinação dos custos dos serviços industriais; o levantamento dos balanços gerais; a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros; o controle dos direitos e obrigações oriundos de ajustes ou contratos em que a Administração Pública for parte; evidenciar o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada e as dotações disponíveis; o controle de todos os fatos de natureza financeira ou não, independentes da execução orçamentária.
A contabilidade, no que tange a administração pública, desde os primórdios
desempenha um importante papel na gestão dos recursos públicos, embasada pela Lei nº.
4.320/64 e posteriormente pela LRF. A Contabilidade nos estudos de Cochrane “e outros”
(2003, p. 14) têm-se que:
[...] registra a previsão da receita e a fixação da despesa, estabelecida no Orçamento Público, aprovado para o exercício, escritura a execução orçamentária da receita e da despesa, faz a comparação entre a previsão e a realização das receitas e despesas, controla as operações de crédito, a dívida ativa, os valores, os créditos e obrigações, revela as variações patrimoniais e mostra o valor do patrimônio.
Observe-se, que neste contexto a contabilidade aparece como um eficaz instrumento
de controle para a gestão das contas públicas, consoante Azevedo e outros (2004, p. 6) “[...] a
sociedade brasileira clama cada dia mais por controle e transparência, e a contabilidade em
especial a pública, tem muito a oferecer como instrumento para o efetivo exercício da
cidadania”. Entendida como “[...] o ramo da contabilidade que estuda, orienta, controla e
43
demonstra a organização e execução da Fazenda Pública; Patrimônio Público e suas
variações” (KOHAMA 2008, p. 25), pode-se observar que a contabilidade pública não se
preocupa apenas no registro dos fatos contábeis, mas em todos os atos praticados pelo gestor
público que influenciem qualitativa ou quantitativamente os resultados patrimoniais.
Consoante o autor acima mencionado (2008, p. 25-27),
[...] a contabilidade serve-se das contas para os registros, os controles e as análises de fatos administrativos ocorridos na Administração Pública, [...] não deve ser entendida apenas como destinada ao registro e escrituração contábil, mas também a observação da legalidade dos atos da execução orçamentária, através do controle e acompanhamento, [...] além de verificar a exata observância dos limites de cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para este fim.
Conforme exposto, nota-se que a contabilidade abrange todos os aspectos da
Administração Pública, o que leva a crer ser ela um instrumento não só de controle, mas
também uma ferramenta de auxílio ao gestor público num processo de tomada de decisões.
Segundo Franco, (1982, p.134, apud BORDIN; SARAIVA, 2005, p.15)
[...] o principal meio de controle que dispõe uma administração é a contabilidade. São, portanto, meios de controle interno todos os registros, livros, fichas, papéis, formulários, pedidos, notas, faturas, documentos, impressos, ordens internas e demais instrumentos de organização administrativa que formam um sistema de vigilância, fiscalização e verificação utilizado pelos administradores para exercer o controle sobre todos os fatos ocorridos [...] e sobre todos os atos praticados por aqueles que exercem função direta ou indiretamente relacionadas com a organização.
E sendo considerada como tal “a Contabilidade [...] deverá organizar-se objetivando
viabilizar informações úteis, consistentes e de qualidade” (COCHRANE, “e outros” 2003, p.
17). Assim sendo, pode-se observar que a contabilidade pública, enquanto instrumento de
controle, zela pelos mesmos aspectos propostos pela LRF, quando busca em suas informações
atender não somente às exigências das leis orçamentárias, mas principalmente em facilitar ao
usuário dessas informações uma perfeita compreensão dos fatos executados pelo gestor
público, um dos aspectos que faz da contabilidade um eficaz instrumento de controle interno
tanto para o gestor quanto para a sociedade.
44
3 ANÁLISE DOS DADOS
A análise dos dados coletados em uma pesquisa é fundamental para que o pesquisando
avalie se os objetivos propostos e as hipóteses formuladas foram alcançados. Para concluir
esta pesquisa foram analisados dados do poder legislativo de três municípios da microrregião
de Senhor do Bonfim – Bahia, aqui definidos como sendo Municípios “A”, “B” e “C”.
Para a coleta dos dados levantados aplicou-se questionário fechado, tomando-se por
base a Resolução do TCM/BA nº. 1120/05 que trata da implementação e manutenção dos
Sistemas de Controle Interno nos Poderes Executivo e Legislativo Municipal, particularmente
no que se refere às atividades desenvolvidas pelo Sistema de Controle Interno. O questionário
foi dividido em duas partes, a primeira trata da implantação e atuação do Sistema de Controle
Interno, enquanto que a segunda aborda os aspectos levantados pela Resolução do TCM/BA
nº. 1120/05. Assim sendo, este capítulo trata da análise dos dados coletados nos municípios
pesquisados.
3.1 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “A”
No que diz respeito à gestão, neste município verificou-se que a mesma é
aparentemente tranquila, onde o presidente atual do poder legislativo foi reeleito, o que
demonstra uma certa harmonia entre os vereadores.
3.1.1 Quanto à implantação e atuação do Sistema de Controle Interno
De acordo com os dados levantados na pesquisa, neste município, o controle interno
no Poder Legislativo Municipal foi implantado através de Lei Municipal.
Quanto à composição do Sistema de Controle Interno, pode-se observar que ele é
formado apenas por dois servidores efetivos, sendo que os mesmos não foram concursados
para esta área especificamente, no entanto foram nomeados para exercer funções no controle
interno da entidade.
Um ponto importante é que ambos possuem formação superior em Ciências Contábeis
o que facilita o desempenho das atividades de controle. Quando questionados sobre a
necessidade de se contratar mais profissionais para a equipe componente do Sistema de
Controle Interno, os controladores afirmaram que a equipe atual é suficiente para desenvolver
45
as atividades pertinentes e que anualmente passam por cursos de aperfeiçoamento que muito
contribui para melhor desenvolver o seu trabalho, e que além desses cursos de
aperfeiçoamento, ambos já passaram por treinamentos específicos na referida área.
Como são funcionários efetivos os controladores possuem autonomia para atuar em
todos os órgãos do Poder Legislativo, ficando disponível para eles qualquer informação
necessária que os auxiliem nas suas atividades.
Neste órgão verificou-se que não há rodízio de servidores no setor de Controle Interno.
Verificou-se ainda a existência de empresa contratada para assessoria ao Sistema de Controle
Interno.
Por fim, observou-se que os controladores internos atuantes dispõem de manuais de
procedimentos e rotinas adotados pelo controle interno para o desempenho das suas
atividades, visando, a partir dos procedimentos adotados, identificar e/ou prevenir erros e
fraudes que eventualmente possam surgir. Utiliza-se também, como ferramenta de trabalho, a
aplicação de check-list para acompanhamento e análise das atividades desenvolvidas, o que
demonstra que o controle interno é um instrumento fiscalizador dos próprios atos quando se
trata de garantir eficácia e eficiência na sua atuação.
Os controladores internos eventualmente identificam erros durante a sua atuação, e
quando isso ocorre, o gestor responsável é logo comunicado do fato, solicitando também que
os erros e/ou fraudes sejam corrigidos.
3.1.2 A atuação do Controle Interno quanto à execução orçamentária e financeira
Um dos aspectos de controle a que se refere à Resolução do TCM/BA nº. 1120/05 é
atuação do controle interno no que tange aos aspectos da execução orçamentária e financeira.
Neste município, observou-se que os dados contábeis a que se refere essa atividade são
registrados em livros de registros contábeis conforme legislação pertinente, e os mesmos
ficam arquivados no prédio sede da câmara municipal. Os livros informatizados estão
devidamente impressos, encadernados e assinados pela autoridade competente conforme
exigido pela LRF. Esses dados são disponibilizados ao controlador interno a fim de que este
possa verificar a qualidade das informações obtidas e a partir daí analisar a atuação do gestor
público.
Notou-se também, que quando necessária abertura de créditos adicionais, transposição,
transferência e remanejamento de recursos de uma categoria para outra, essa operação só é
46
feita mediante autorização legislativa, a fim de que não sejam ultrapassados os limites
permitidos por Lei.
Todos os relatórios exigidos pela LRF foram devidamente publicados conforme as
exigências legais e o controlador interno acompanhou todos esses procedimentos.
3.1.3 A atuação do Controle Interno quanto ao sistema de pessoal
Nesse setor, observou-se que o controlador interno verificou todos os procedimentos
pertinentes a contratação de servidores, a atualização de dados pessoais incluindo atos de
nomeação, dados da admissão e cargos ocupados por eles, a fim de que se mantenha
atualizadas as informações de funcionários ativos e inativos, permanentes ou temporários,
bem como os empregados celetários, no intuito de garantir conformidade quanto aos gastos
com pagamento de pessoal, no que diz respeito à legalidade e legitimidade destes.
Os controladores afirmaram ainda que são responsáveis por verificar os relatórios
contendo número total de servidores públicos e empregados, nomeados e contratados,
acompanhado pela despesa de gastos com pessoal encaminhada trimestralmente à Inspetoria
Regional do TCM.
3.1.4 A atuação do controle Interno quanto aos bens patrimoniais
Sobre esse questionamento os controladores internos do município “A” afirmaram que
os bens patrimoniais pertencentes àquele órgão são inventariados fisicamente de forma
periódica, anualmente. Sobre estes inventários os controladores enfatizaram que os mesmos
são verificados por eles.
Em relação ao controle patrimonial, relatam ainda que todo e qualquer bem, seja ele
móvel ou imóvel são registrados contabilmente no ativo não-circulante, fato este que, além de
facilitar o controle, também auxilia o servidor quando necessária elaboração de inventário
físico desses bens.
Os bens de natureza permanente recebem números seqüenciais como forma de registro
patrimonial, ficando o responsável pelo uso deste bem, obrigado a assinar termo de
responsabilidade que o identifique. No controle interno, esse termo facilita a gestão dos bens,
já que dificulta para o usuário o extravio do mesmo.
3.1.5 A atuação do controle interno quanto aos bens do almoxarifado
47
Quanto ao controle dos bens do almoxarifado, no município “A” existe um ponto
crítico. Os controladores internos admitiram que não existe nenhum tipo de controle físico de
entrada e saída de materiais do almoxarifado. Essa atitude pode gerar a este órgão, gastos
desnecessários quando da aquisição desses bens, já que não existe nenhum meio de mensurá-
los, o que pode afetar consideravelmente os recursos financeiros.
Pode-se observar que há um ponto controverso, pois, os controladores afirmam que há
documento padrão para requisição de material, no entanto, não foram elaborados normas ou
procedimentos que definam quais os responsáveis por assinar esse documento, e
consequentemente, não são efetuados registros diários e/ou balancetes mensais de entrada e
saída desses materiais. Dentre as várias atribuições do controle interno, uma delas é elaborar
normas e procedimentos, desde que permitido por lei municipal, para desenvolver suas
atividades. No que tange esse aspecto, medidas como estas ainda não foram adotadas pelo
Sistema de Controle Interno.
Ainda sobre o almoxarifado, os controladores ressaltaram que o referido município
dispõe de boas instalações que garantem a qualidade do material estocado.
3.1.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis
A atuação do Controle Interno, no que concerne ao controle de veículos e
combustíveis, de acordo com os dados coletados, ainda é passível de verificações e/ou
implantação de procedimentos capazes de garantir a eficácia e eficiência nessa atividade.
Quando questionados, os controladores internos afirmam que para cada veículo,
existem fichas que armazenam informações básicas do mesmo (cor, placa, modelo, etc.), e
que todo e qualquer abastecimento só será efetuado mediante autorização de pessoa
responsável. No entanto, não existem mapas que controlem a quilometragem daquele veículo.
E ainda que não existem controles quanto a manutenção, revisão e/ou reposição de peças nos
veículos, inclusive pneus.
Nota-se que o controle interno, neste sentido ainda é falho, pois se não há controle
daquilo que se gasta com as necessidades supramencionadas, em um dado momento,
certamente poderá gastasse mais do que deveria, afetando significativamente o orçamento
daquele órgão.
3.1.7 A atuação do Controle Interno quanto às licitações e contratos
48
As licitações e contratos são muito relevantes para qualquer órgão que deles utilizem.
No município “A” notou-se que a atuação do controle interno nesse aspecto é bastante
significativa.
Os controladores afirmaram que a comissão de licitação é renovada anualmente (para
cada exercício). Qualquer licitação só será realizada mediante requisições autorizadas por
órgão ou autoridade competente. As deliberações da comissão são registradas em ata
cumprindo todas as exigências legais.
Quanto à formalização de contratos, são elaborados de acordo com as normas legais e
tão logo sejam assinados pelos responsáveis, publica-se o resumo destes no site do Diário
Oficial e/ou no mural do próprio órgão legislativo, a fim de cumprir as exigências legais
pertinentes e levar à população, informações sobre aquilo que se pretende fazer, proposto no
objeto do contrato.
3.1.8 A atuação do Controle Interno quanto à execução de obras públicas inclusive reformas
Quanto à execução de obras públicas, incluindo-se também as reformas, há uma
participação tempestiva do controle interno neste sentido. As obras são realizadas a partir da
realização de processo licitatório e todos os procedimentos ficam à disposição dos
controladores internos, a fim de se verificar a veracidade das informações documentadas,
confrontando-se com aquilo que está sendo executado.
Notou-se que foram executadas obras no ano anterior, e para estas, foram elaborados
orçamentos detalhados, expressando a composição dos itens necessários e preços unitários
destes. Houve a indicação da dotação por onde deveria ocorrer a despesa, implícita no ato
contratual. Para o início desta, foi emitida ordem de serviço, e o controle de pagamento e
execução da obra foi efetuado a partir da emissão de medições detalhadas, demonstrando o
gasto previsto e o realizado.
3.1.9 A atuação do Controle Interno quanto ao Adiantamento
Sobre este ponto, no município “A” não existe Lei Municipal que regulamente a
concessão de adiantamentos dentro do poder legislativo, portanto não há essa prática naquele
órgão.
49
3.1.10 A atuação do Controle Interno quanto à despesa pública
Em relação à despesa pública, no município “A” o controle interno demonstrou ser
bastante atuante. Todas as informações da despesa foram registradas em notas de empenho
conforme norma estabelecida pelo controle interno. Os empenhos foram emitidos previamente
e cuidou-se para que a despesa fosse classificada corretamente conforme sua natureza.
Quanto a liquidação da despesa, os controladores internos afirmaram que esta se dá
conforme documentos fiscais exigidos pela norma de controle interno e paga-se mediante
ordem bancária, cheque nominal e/ou transferência eletrônica pelo seu valor liquido.
3.1.11 A atuação do Controle Interno quanto à receita pública
Neste município observou-se que há uma grande preocupação do controle interno no
que tange às retenções de impostos (INSS, ISS, IRRF), nos pagamentos efetuados a
fornecedores. Acrescentaram ainda que os repasses das retenções efetuadas são feitas
regularmente ao Poder Executivo.
Quando questionados sobre as retenções referentes a pagamentos de vereadores,
servidores e prestadores de serviços, os controladores internos afirmaram que essas retenções
são efetuadas tempestivamente junto à Previdência, sendo todo o procedimento acompanhado
pelo setor de controle interno. Relataram também, que o repasse do duodécimo é feito
regularmente conforme legislação pertinente.
3.1.12 A atuação do Controle Interno quanto aos limites constitucionais
Nesse quesito, observou-se a participação atuante do controle interno. Naquele órgão
os gastos com pessoal estão dentro do limite prudencial, e os controladores atentam para que
esses gastos se mantenham ainda dentro dos limites da Receita Corrente Líquida do
Município. As informações da folha de pessoal são sempre atualizadas evitando assim gastos
desnecessários. Neste sentido, observou-se que a folha de pagamento só é elaborada depois
que se verifica que os mesmos encontram-se dentro do limite de 70% da previsão de sua
receita anual.
Os controladores atentam ainda, em verificar se os pagamentos de subsídios
individuais feitos aos vereadores estão em conformidade com os limites estipulados para o
município.
50
Ressaltaram ainda que há um acompanhamento rigoroso no que diz respeito aos gastos
com pessoal, onde todo e qualquer gasto é previamente computado, evitando-se assim que se
ultrapasse os limites pré-estabelecidos. Essa prática permite que eles afirmem, que até a
presente data não houve a ocorrência de nenhum caso em que o limite prudencial tenha sido
ultrapassado.
3.2 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “B”
Este município possui como característica principal disputas políticas acirradas,
chegando a serem refletidas tanto no ambiente interno do poder legislativo quanto no poder
executivo, observando-se que nos últimos anos a Câmara Municipal apresentou denúncias
contra o gestor do Poder Executivo, tendo sido o mesmo afastado até por alguns breves
períodos.
3.2.1 Quanto à implantação e estruturação do Sistema de Controle Interno
No município “B”, não muito diferente do município anterior, o Sistema de Controle
Interno foi instituído por lei municipal e tem sido ferramenta de grande importância para o
gestor nas tomadas de decisões. Quanto a sua formação, o controle interno é composto por
dois servidores, sendo que apenas um deles é concursado para o referido cargo, situação esta
que chega a ser pouco favorável para o município, já que é interessante, inclusive conforme
assinalado pela própria legislação vigente, que os controladores internos, preferencialmente,
deveriam ser funcionários efetivos.
No que tange ao cumprimento das atividades inerentes ao Sistema de Controle Interno,
os controladores afirmaram que a composição deste é suficiente para atender à demanda de
trabalho daquele órgão.
Positivamente, os controladores internos passam por cursos de aperfeiçoamento a cada
semestre, o que muito contribui para os resultados do seu trabalho. Quanto à atuação
operacional do sistema de controle interno, existe empresa contratada para assessoria aos
controladores.
Neste município, outro ponto levantado que merece atenção diz respeito à formação
dos controladores internos. Quando questionados sobre este aspecto afirmaram que não
possuem ensino superior completo, o que leva-os a participarem de cursos de aperfeiçoamento
constantemente. Obviamente o aperfeiçoamento muito contribui para com a qualidade do
51
trabalho por eles desenvolvidos, porém, se efetuado com freqüência, o desembolso deste
município neste sentido também será maior.
Em relação à autonomia, os controladores afirmam tê-la perante todos os setores da
câmara municipal. Verificou-se que não existe rodízio de servidores no sistema de controle
interno.
Para garantir que os resultados obtidos sejam satisfatórios, os controladores dispõem
de manuais de procedimentos e rotinas para efetuar suas atividades, no entanto, não existe
naquele setor, check list de acompanhamento e análise das atividades desenvolvidas, uma
prática que pode não ser essencial, mas, certamente de grande importância para identificar
possíveis erros, afinal o controle interno é uma ferramenta fiscalizadora dos próprios atos.
Ocasionalmente o sistema de controle interno identifica erros e quando isso acontece o gestor
é comunicado para que haja correção dos mesmos.
3.2.2 A atuação do Controle Interno quanto à execução orçamentária e financeira Quanto à execução orçamentária e financeira, o foco principal do controle interno é o
setor de contabilidade. São verificados frequentemente os livros de registros contábeis que
armazenam essas informações, e neste sentido os controladores afirmaram que estes existem e
que estão de acordo com as normas legais. Os livros informatizados estão impressos,
encadernados e assinados por pessoa competente e arquivado junto aos demais no prédio sede
da câmara municipal. São esses livros que garantem ao controlador interno verificar a
qualidade das informações contábeis auxiliando o gestor em decisões futuras.
Constatou-se que sendo necessário, são abertos créditos adicionais desde que essa
operação seja previamente autorizada pelo legislativo.
Em relação ao cumprimento das exigências da LRF, no que se refere à publicação dos
relatórios, a exemplo do Relatório Resumido de Execução Orçamentária e Relatório de
Gestão Fiscal, os controladores internos cuidam para que estes sejam publicados dentro do
prazo legal, garantindo assim transparência nos atos públicos.
3.2.3 A atuação do Controle interno quanto ao sistema de pessoal
O sistema de pessoal é também uma das preocupações primeiras para o controle
interno, já que esse sistema pode ser alvo de desvios se não fiscalizado adequadamente. Neste
52
município, notou-se que o controle interno tem garantido seu papel de eficácia e eficiência,
pois observou-se que os dados individuais dos servidores são mantidos atualizados e procura-
se registrar qualquer informação pertinente a ele, como folha de freqüência atualizada,
prontuários atualizados entre outros, visando identificar o quadro de pessoal ativo e inativo e
o custo destes para aquele órgão.
Atendendo a legislação, são encaminhados trimestralmente à Inspetoria Regional do
TCM relatórios que comprovam o número total de servidores acompanhado da despesa total
que eles representam.
Há uma preocupação do controle interno quanto à observância dos limites
estabelecidos pela legislação federal para os gastos com pessoal, a fim de que estes não sejam
ultrapassados.
3.2.4 A atuação do controle interno quanto aos bens patrimoniais
Outro ponto de forte atuação do controle interno no município “B” diz respeito à
preservação e controle dos bens patrimoniais. Nos questionamentos levantados verificou-se
que os bens patrimoniais são inventariados fisicamente com frequência não superior a um
ano, o que permite identificar quantos bens foram adquiridos neste período, quantos deles
foram totalmente depreciados, as condições de uso as quais estão submetidos, entre outros.
Todos os bens móveis e imóveis são registrados contabilmente no ativo não-circulante
e aqueles de natureza permanente recebem números sequenciais de registro patrimonial que
facilita a identificação do mesmo. Os responsáveis pelo uso destes bens assinam termos de
responsabilidade.
3.2.5 A atuação do controle Interno quanto aos bens do almoxarifado
O ponto crítico deste município foi identificado quanto ao controle dos bens do
almoxarifado. A atuação do controle interno neste sentido ainda carece de ajustes para que se
alcance a eficácia do sistema e minimize possíveis gastos desnecessários.
Sobre este aspecto, constatou-se que não existe controle físico que identifique as
entradas e saídas dos bens do almoxarifado. Os controladores entraram em contradição
quando afirmaram que no município existe norma que regulamenta e define os responsáveis
53
para assinar requisições de materiais, porém relataram que não há documento padronizado
para tal.
Consoante análise realizada no município “A”, aqui também se verifica que não há
registros diários e/ou balancetes mensais que representem as entradas e saídas de material do
almoxarifado daquele órgão. Nota-se, portanto, que aqui o sistema de controle interno ainda é
falho, pois se ele não identifica quantidade de material, controlar os gastos destes é tarefa bem
mais complicada, por menores que sejam os gastos que esses materiais representem, sem
controle eficiente o orçamento efetuado para tal fim poderá ser afetado consideravelmente.
Quanto ao acondicionamento desses materiais o almoxarifado dispõe de boas
instalações o que garante a qualidade do material estocado e evita estragos e desperdícios dos
mesmos.
3.2.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis
No município “B” o controle de veículos e combustíveis demonstrou ser bastante
falho. Quando questionados sobre os procedimentos feitos neste sentido, observou-se que não
existem fichas individuais de veículos com informações consideradas importantes e que
deveriam estar inseridas entre os itens de controle. Constatou-se também que não há naquele
órgão mapas de controle de quilometragem e abastecimento, e ainda, que as revisões e
manutenção dos veículos, incluindo reposição de peças e pneus, também não são controlados.
Diante do que foi analisado, este é um ponto bastante crítico neste município, pois a
única ferramenta de controle identificada foi a autorização para abastecimento dos veículos,
fato este que pode vim a ferir consideravelmente os aspectos de eficácia, efetividade,
eficiência e economicidade.
3.2.7 A atuação do Controle Interno quanto as licitações e contratos
Sobre este aspecto, o controle interno no município “B” demonstrou atuar conforme as
suas atribuições. Os controladores afirmam que a comissão de licitação é renovada para cada
exercício financeiro anual.
Quando são realizadas, as licitações têm por base requisições previamente autorizadas
por autoridade competente. As deliberações da comissão de licitação são registradas em atas,
e os controladores atentam para que os contratos provenientes de licitação sejam formalizados
em conformidade com as normas legais pertinentes, recebendo previamente o parecer da
54
Assessoria Jurídica. O resumo desses contratos são devidamente publicados no Diário Oficial
e/ou mural da Câmara conforme exigências legais.
Nota-se neste contexto que o controle interno desempenha seu papel de forma atuante,
visando garantir a qualidade das informações nos processos licitatórios e contratos
formalizados, visando também atender a legislação pertinente no que concerne às licitações.
3.2.8 A atuação do Controle Interno quanto às obras públicas inclusive reformas
Não obstante ao item anterior, a atuação do controle interno permanece de forma
acentuada no que diz respeito a execução das obras. Neste sentido, verificou-se que o
município “B” realizou obras e/ou reformas no último ano e que para a realização destas
utilizou-se orçamento detalhado composto pelos valores unitários de cada item.
Definido o fornecedor/prestador de serviço e formalizado o contrato, o termo
contratual indicou a dotação por onde deveria ocorrer a despesa. O início da prestação de
serviços se deu a partir da emissão da ordem de serviço, e segundo as informações coletadas
pelos controladores internos, os pagamentos foram efetuados mediante apresentação de
boletins ou medições dos serviços realizados. Este procedimento, segundo os mesmos, facilita
mensurar prazo para entrega da obra e gastos previstos e realizados.
3.2.9 A atuação do Controle Interno quanto ao adiantamento
Da mesma forma que no primeiro município analisado, aqui também não há concessão
de adiantamentos.
3.2.10 A atuação do Controle Interno quanto à despesa pública
Sob esse aspecto, o controle interno no município “B” se mostrou de forma atuante e
eficaz. Verificou-se que as despesas públicas são especificamente descritas e detalhadas nas
notas de empenho conforme exigência das normas de controle interno.
Atenta-se para que os empenhos de despesa sejam emitidos previamente e que estes
sejas classificados de forma adequada conforme sua natureza.
Cuida-se também para que a liquidação da despesa seja efetuada a partir de
documentos fiscais previstos na norma de controle interno. Os pagamentos decorrentes dessas
55
despesas são realizados mediante ordem bancária, cheque nominal ou transferência eletrônica
pelo seu valor líquido.
3.2.11 A atuação do controle interno quanto à receita pública
A receita pública acontece a partir de repasse e/ou arrecadações tributárias. Neste
sentido, o controle interno tem desempenhado muito bem o seu papel.
Os controladores afirmam que o repasse do duodécimo é feito tempestivamente. As
retenções tributárias referente ao ISS, INSS e IRRF são efetuadas regularmente conforme os
pagamentos executados.
No que se refere ao IRRF e ISS, as retenções são repassadas ao Poder Executivo,
quanto ao INSS retido dos salários de vereadores, servidores e prestadores de serviços, são
recolhidos regularmente para a previdência social. Todas as demais retenções são recolhidas
regularmente.
3.2.12 A atuação do Controle Interno quanto à observância dos limites constitucionais A pesquisa limitou-se apenas em observar a atuação do controle interno quanto aos
limites constitucionais referentes aos gastos com pessoal, e neste município constatou-se que
os gastos com pessoal são devidamente acompanhados pelo controle interno e estão dentro do
limite prudencial, bem como no limite das Receitas Correntes Líquidas do Município. Os
controladores relataram que somente depois de analisado o limite de 70% sobre sua receita é
que se elabora a folha de pagamento.
Quanto ao subsídio individual dos vereadores, o controle interno preocupa-se em
verificar se estes estão em conformidade com os limites estipulados para o município.
Afirmam ainda que não existem outros gastos computados para efeito de cálculos dos limites
com pessoal, e que, segundo eles, o limite prudencial nunca foi ultrapassado.
3.3 ANÁLISE DO MUNICÍPIO “C”
Trata-se de um município com pequeno número de habitantes e onde as questões
políticas geralmente são administradas por apenas duas famílias, tanto no âmbito do Poder
Legislativo quanto do Poder Executivo Municipal.
56
3.3.1 Quanto a implantação e atuação do Sistema de Controle Interno
O Controle Interno no município “C” como nos demais municípios analisados foi
implantado a partir de Lei Municipal. Identificou-se que no município “C” não existe equipe
de controle interno, atuando neste apenas o controlador.
Constatou-se também que o controlador interno não é funcionário efetivo, sendo
lotado em cargo comissionado. O controlador interno não deixou bem claro se somente ele
seria capaz de atender todas as demandas daquele órgão.
Quando questionado sobre sua formação e aperfeiçoamento, o controlador afirma
possuir nível superior completo em Ciências Contábeis, no entanto, quando se refere a
aperfeiçoamento na área que atua, o controlador afirma já ter participado de treinamentos
específicos, porém a participação do mesmo em cursos e/ou treinamentos não tem ocorrido
com frequência.
Apesar de não ser funcionário concursado, o controlador interno afirma que possui
autonomia para atuar em todos os setores da câmara. As práticas cotidianas desenvolvidas por
ele se baseiam em manuais de procedimentos e rotinas adotados pelo controle interno, no
entanto, essa parece ser a única ferramenta de controle que o mesmo dispõe, pois segundo o
mesmo não há prática de aplicação de check list no acompanhamento das atividades.
No desenvolvimento do seu trabalho quando identificado algum erro, o controlador o
comunica ao gestor, cabendo a este a decisão de solicitar a correção do mesmo.
Nota-se aqui que embora o controlador afirme ter autonomia, ele não a possui
completamente, pois, no caso da correção de erros por exemplo, ele poderia no ato da
comunicação do mesmo já solicitar a sua correção, ao invés de deixar a critério do gestor. O
fato de não fazer parte do quadro efetivo, impede que o controlador interno tome certos tipos
de decisões. Percebe-se também que a formação do sistema de controle interno no Município
“C” ainda carece de modificações e/ou adaptações, para que se possa alcançar resultados mais
positivos.
3.3.2 A atuação do Controle Interno quanto a execução orçamentária e financeira No Município “C”, a atuação do Controle Interno quanto a execução orçamentária e
financeira demonstrou-se eficiente quanto aos registros e controles contábeis.
Todo ato que envolve orçamento e finanças é registrado em livros de registros
contábeis, que após findo os registros, os livros são arquivados na sede própria da câmara
57
municipal, visando garantir todas as informações dos fatos realizados naquele período. Os
livros informatizados são impressos, encadernados, assinados por autoridade competente e
arquivados.
Atenta-se para que as aberturas de créditos adicionais, bem como as transferências e
remanejamento de recursos de categoria de programação para outra, sejam efetuadas somente
com autorização legislativa. O controlador interno acompanha os procedimentos de
publicação dos relatórios exigidos pela LRF e afirma que esta prática está sendo efetuada
dentro dos prazos legais conforme exigido.
3.3.3 A atuação do Controle Interno quanto ao Sistema de pessoal
No que tange ao sistema de pessoal, constatou-se no município “C” que existem
registros individuais que englobam as questões funcionais e financeiras dos servidores no que
concerne ao aspecto de nomeação, admissão e cargos/funções ocupadas pelos servidores.
Contudo, identificou-se um ponto crítico e bastante relevante neste município. Não existem
controles de frequência, arquivos e prontuários atualizados dos servidores, o que resume-se
numa falha do controle interno, onde este deveria verificar e cobrar dos responsáveis por este
setor um mecanismo que registrasse essas informações.
Positivamente, o controlador interno relata que trimestralmente são encaminhados ao
TCM relatórios que demonstram o quantitativo de pessoal atuante, bem como o total dos
gastos representados por eles. Cuida-se para que os limites referentes aos gastos com pessoal
não sejam ultrapassados.
3.3.4 A atuação do Controle Interno quanto aos bens patrimoniais
O controle dos bens patrimoniais aqui também é tratado de forma efetiva. Todos os
bens patrimoniais componentes daquele órgão são inventariados fisicamente em períodos não
superiores a um ano.
Foi identificado a existência de registros contábeis no ativo não-circulante dos bens
móveis e imóveis que pertencem ao órgão.
Os bens de caráter permanente são identificados com números sequenciais através de
plaquetas, o que facilita sua identificação no inventário físico, permitindo ao controle e/ou
usuário desta informação identificar a situação real daquele bem junto ao órgão. Existem
termos de responsabilidade que são assinados pelos responsáveis sobre um bem ou lotes de
58
bens. Nota-se aqui que o controle dos bens patrimoniais vem sendo efetuado corretamente,
mantendo-se atualizados os dados essenciais dos bens, facilitando assim a mensuração do
quantitativo de bens existentes naquele órgão e identificando os responsáveis pelo uso destes.
3.3.5 A atuação do Controle Interno quanto aos bens do almoxarifado
No município “C” os questionamentos levantados sobre o controle dos bens do
almoxarifado trouxeram a conclusão de que o controle interno não abrange este setor.
Constatou-se que não existe nenhum tipo de controle físico que registre entrada e saída
de material no almoxarifado, como também não há nenhuma norma que defina os
responsáveis por assinaturas de requisição de material.
O controlador interno mostra-se um tanto contraditório quando enfatiza que há
naquele órgão documento padrão para requisição de material, documento que não identifica o
responsável por esta requisição. Percebe-se então que existem falhas neste sentido.
As condições de acondicionamento dos bens no almoxarifado não são favoráveis para
garantir a qualidade dos materiais estocados, possivelmente gerando desperdícios e
consequentemente afetando o orçamento daquele órgão com gastos desta natureza.
Sem controle não há como fazer registros diários do movimento do almoxarifado e
consequentemente não se faz balancetes mensais dos materiais adquiridos e consumidos
naquele órgão.
3.3.6 A atuação do Controle Interno quanto aos veículos e combustíveis
O controle de veículo e combustíveis, não difere muito do que acontece no
almoxarifado. O controle interno não é devidamente aplicado neste sentido. Não existe
nenhum documento que identifique algum registro dos veículos pertencentes àquele órgão.
Não são verificados e/ou acompanhados quilometragem e abastecimento dos veículos.
O controlador interno afirma que não existem mapas de controle de desempenho dos veículos,
o que permitiria identificar quando o veículo necessitasse de algum tipo de manutenção ou
revisão.
Quando ocorre alguma situação em que é feita a revisão ou manutenção dos veículos
não existe como controlar as reposições de peças.
Constatou-se que o único instrumento de controle existente neste município é emissão
de autorização para abastecimento. Esse instrumento garante apenas que todo abastecimento
59
esteja autorizado por pessoa competente, no entanto, não controla quantidade de combustível
consumido, quilômetros rodados e veículo abastecido, o que pode afetar também o orçamento
daquele órgão com gastos abusivos e desnecessários.
3.3.7 A atuação do Controle Interno quanto às licitações e contratos
Identificou-se neste município que o controle interno é bastante atuante no que
concernem as licitações e contratos. O controlador interno afirmou que a comissão de
licitação é renovada anualmente.
Para realização de qualquer licitação o controlador assegurou que estas são efetuadas
mediante requisições autorizadas por autoridade competente. Para garantir a fidedignidade do
processo licitatório, as deliberações da comissão de licitação são registradas em atas conforme
preconiza a legislação vigente. Os contratos provenientes de licitações são emitidos dentro das
normas legais, com Parecer Jurídico, e após assinados, o resumo dos mesmos é devidamente
publicado no site do diário oficial dos municípios e/ou no mural do Poder Legislativo.
Sob este aspecto, o controlador afirmou acompanhar todos os procedimentos efetuados
a fim de auxiliar o gestor e garantir a lisura dos atos.
3.3.8 A atuação do Controle Interno quanto às obras públicas inclusive reformas Os questionamentos levantados quanto à execução de obras públicas e/ou reforma
neste município aparentam ter uma atuação efetiva do controle interno.
O controlador interno assegurou que quando realizada alguma obra ou reforma, esta só
é iniciada após a formalização de contrato específico para tal, acompanhado da ordem de
serviço assinada pela autoridade competente, autorizando o início da execução das obras.
Quanto ao pagamento, o controle é feito a partir de medições dos serviços prestados
pelo fornecedor. Notou-se que não foram executadas obras nem reformas no último ano por
aquele órgão.
3.3.9 A atuação do Controle Interno quanto aos adiantamentos
Assim como nos municípios anteriores, no Município “C” também não há esta prática.
3.3.10 A atuação do Controle Interno quanto à despesa pública
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O controle das despesas públicas neste município não é feito de forma efetiva. O
controlador interno afirmou que todas as características das despesas realizadas são
registradas em notas de empenho, no entanto as notas de empenho são emitidas depois que a
despesa se concretiza e não previamente como deveria.
Quanto à liquidação das despesas, o controlador afirmou que esta se dá mediante
documentos fiscais exigidos pela norma de controle interno e são pagas pelo seu valor líquido
através de ordem bancária, cheque nominal ou transferência eletrônica.
3.3.11 A atuação do Controle Interno quanto à Receita pública
O controle interno sob este aspecto também demonstrou caráter efetivo.
Quanto ao repasse do duodécimo, o controlador assegurou que este é feito regularmente.
Quanto às retenções, o controlador ressaltou que são feitas regularmente retenções de
IRRF, INSS e ISS. Relatou ainda que as retenções de IRRF e ISS são repassadas ao Poder
Executivo tempestivamente.
No que se refere ao pagamento dos vereadores, o controlador interno assegurou que as
retenções de INSS são recolhidas junto à previdência social conforme exigência legal. São
efetuadas também as demais retenções pertinentes àquele órgão.
3.3.12 A atuação do Controle Interno quanto à observância dos limites constitucionais Quanto aos limites constitucionais, buscou-se observar como o controle interno
desempenha seu papel no que tange aos limites de gastos com pessoal. Constatou-se neste
sentido que os gastos referentes à folha de pessoal do Poder Legislativo estão dentro dos
limites prudencial e da receita corrente líquida.
O controlador ressaltou ainda que a elaboração da folha de pagamento de pessoal só é
feita depois de se analisar o limite de 70% da receita, conforme estabelecido pela legislação
vigente.
Identificou-se também que há uma verificação precisa por parte do controle interno
quanto ao pagamento de subsidio aos vereadores, e que estes estão dentro dos limites
estipulados ao município, quando comparado ao subsidio dos deputados estaduais.
Assim sendo, notou-se ainda que não há gastos com pessoal não computados, e que os
limites prudenciais estabelecidos para estes gastos nunca chegaram a ser ultrapassados.
61
3.4 A ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO QUANTO À GESTÃO GOVERNAMENTAL
Quanto a este aspecto, a partir dos dados coletados nos três municípios, conclui-se
que os Controles Internos, atuam de forma eficaz, porém não muito eficientes. De acordo com
as informações coletadas junto aos controladores internos, o PPA, a LDO, e a LOA dos
municípios analisados, foram encaminhados às câmaras municipais no prazo legal, sendo que
as aprovações destes se deram de forma regular e tempestiva.
Contudo, constatou-se que nos municípios pesquisados não existem ferramentas de
verificação do cumprimento das metas estabelecidas durante o exercício financeiro,
consequentemente não existem relatórios de avaliação do cumprimento dessas metas, o que
impossibilita aos controles internos identificarem possíveis desvios de recursos.
Os controladores são contraditórios quando admitem não acompanhar as metas
estabelecidas, contudo posteriormente afirmarem que os gestores vêm cumprindo seu papel
conforme os princípios legais pertinentes a administração pública. Se as metas são aprovadas,
mas não há um acompanhamento devido quanto as suas realizações, não se tem como afirmar
com precisão que o gestor vem cumprindo de forma satisfatória estes princípios. Isso
demonstra que o controle interno neste sentido precisa aperfeiçoar seu papel de agente
fiscalizador interno dos atos emanados pelo Poder Legislativo.
62
CONCLUSÃO
O Controle Interno na Gestão Pública Municipal vem se tornando uma ferramenta
indispensável para o gestor público, principalmente no que se refere ao controle dos atos
praticados na administração dos recursos públicos. Com o advento da LRF, os mecanismos de
controle interno vêm se fortalecendo cada vez mais, haja vista, às novas exigências emanadas
pela lei supracitada e por ser o controle interno considerado como o conjunto de
procedimentos e métodos que garante ao gestor acompanhar, controlar e fiscalizar os
objetivos propostos e as metas a serem alcançadas.
Neste contexto, para responder o problema formulado neste trabalho, que consiste em
saber como pode o Sistema de Controle Interno contribuir para uma maior transparência,
lisura e superávit na gestão pública municipal, bem como as hipóteses levantadas, foram
analisados os procedimentos adotados enquanto Sistema de Controle Interno no poder
legislativo de três municípios da microrregião de Senhor do Bonfim – Ba, onde pode-se
constatar que nos setores onde o controle é mais atuante os resultados são mais eficazes,
permitindo ao gestor decisões mais acuradas no que diz respeito ao cumprimento de metas,
objetivos e orçamentos pré-estabelecidos, no entanto, sob alguns aspectos, nos municípios
pesquisados o controle interno ainda não é aplicado de modo que possa garantir total eficácia
e eficiência nos resultados por ele proporcionados. Assim sendo, diante dos estudos
realizados sob a base legal que regulamenta a criação e implantação dos sistemas de controle
interno na administração pública, subentende-se que a aplicação adequada desta ferramenta é
fundamental e garante ao gestor gerir os recursos públicos com maior lisura, transparência e
fidedignidade das informações e consequentemente pode garantir possível superávit na gestão
do erário público. Contudo, muitas das ferramentas proporcionadas pela prática do controle
interno na administração pública municipal, diante da pesquisa realizada, só existem na teoria,
o que compromete alguns setores da administração.
No tocante às hipóteses levantadas para discussão deste tema, pode-se afirmar que a
primeira delas não foi totalmente respondida, tendo em vista os procedimentos técnicos
adotados pelo controle interno para o desempenho das funções dos controladores. Apenas no
Município “A” constatou-se que as atividades são desenvolvidas a partir de manuais de
procedimentos e conferidas a qualidade das informações obtidas, com aplicação de check list,
a fim de identificar possíveis erros. Nos demais municípios se utiliza apenas dos manuais de
rotinas e procedimentos, sendo esta a única ferramenta de controle aplicada naqueles órgãos.
63
Esta prática não atinge diretamente a autonomia desses profissionais, contudo, pode afetar
consideravelmente os resultados alcançados pelo Sistema de Controle Interno.
Verificou-se durante a pesquisa, que a falha mais evidente nos Sistemas de Controle
Interno encontra-se no controle de combustíveis e veículos e nos bens do almoxarifado.
Notou-se, em todos os municípios, que não existe uma preocupação acentuada do controle
interno sob esses dois aspectos, o que pode comprometer consideravelmente as metas
orçamentárias previamente propostas pelos gestores.
No que se refere à segunda hipótese, nota-se que esta também não se confirma.
Embora os municípios analisados tenham sistemas de controle interno implantado sob
regulamentação de lei municipal, somente no município “A” encontrou-se uma equipe de
controladores internos formada por funcionários efetivos e a existência de dispositivo legal
que garante certa autonomia, ao dispor que somente funcionários integrantes do quadro
efetivo podem ocupar cargos referentes ao controle interno. No município “B” apenas um
membro da equipe é concursado e o município “C” possui apenas o controlador, sendo este
contratado em cargo de comissão, o que compromete a autonomia deste profissional perante
as decisões que precisam ser tomadas. Há, portanto, dispositivos legais nos municípios
analisados que abordam em seu contexto a regulamentação e implantação de sistemas de
controle interno, contudo não garantem total independência dos controladores no desempenho
da suas atividades. Percebe-se assim, que os sistemas de controle interno nesses municípios
ainda não adotaram todos os procedimentos necessários para uma perfeita atuação dos
controladores.
Os dispositivos legais que tratam do controle interno, desde a CF/88 até as leis
municipais elaboradas para este fim, proporcionam ao gestor público mecanismos capazes de
garantir a eficácia, eficiência e economicidade dos seus atos, permitindo-lhe atender às
exigências legais que lhe são cobradas, primando pela qualidade e transparência nas
informações, no entanto, se faz necessário que esses procedimentos sejam aplicados
adequadamente para que os efeitos dessas práticas sejam satisfatórios.
Considerando que na pesquisa realizada, o papel do controle interno nestes municípios
ainda apresenta falhas, a continuidade de trabalhos como este se faz necessária, haja vista que
estudos desse tipo permitem identificar a importância do controle interno na gestão pública
municipal e a forma de como ele vem sendo aplicado nos municípios.
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REFERÊNCIAS
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APÊNDICE A – CARTA DE APRESENTAÇÃO
UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA – UNEB DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO CAMPUS VII - SENHOR DO BONFIM COLEGIADO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS Tema da monografia: O CONTROLE INTERNO NAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS MUNICIPAIS: UMA ANÁLISE NO PODER LEGISLATIVO EM TRÊS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE SENHOR DO BONFIM
Carta de Apresentação
Senhor do Bonfim, 19 de Julho de 2010. Prezados Senhores, A Universidade do Estado da Bahia vem através desta, apresentar o Acadêmico CARLOS ADALTO MOREIRA DA SILVA que desenvolve pesquisa científica sobre Controle Interno na Administração Pública Municipal, tendo como objetivo consubstanciar sua monografia de graduação em Bacharelado em Ciências Contábeis, cujo projeto encontra-se aprovado nesta Universidade. Pelas razões supra mencionadas, solicitamos a gentileza de recebê-lo e responder as indagações contidas no instrumento de pesquisa apresentado. Ressalta-se a relevância da colaboração desta entidade no desenvolvimento da pesquisa científica, visto que as informações servirão de base para um estudo sobre Controle Interno. Desde já, informamos não ser necessária à identificação dos municípios pesquisados. Agradecemos antecipadamente pela valorosa colaboração, sem qual este trabalho não seria possível. Atenciosamente,
Franklin Rami C. O. Régis Coordenador • Cad. 74.448.190-2 Colegiado de Ciências Contábeis • CAMPUS VII
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APÊNDICE B – QUESTIONÁRIO
UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA - UNEBDEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO
CAMPUS VII – SENHOR DO BONFIM BACHARELADO EM CIÊNCIAS CONTÁBEIS
QUESTIONÁRIO PARA CONSOLIDAÇÃO DE TRABALHO DE CONCL USÃO DE CURSO – MONOGRAFIA
ACADÊMICO: Carlos Adalto Moreira da Silva 1 – Quanto à implantação e atuação do sistema de controle interno, favor responder: 1.1 – O sistema de controle interno foi instituído por lei municipal? ( ) Sim ( ) Não 1.2 – Quantos servidores compõem o sistema de controle interno? ( ) Um ( ) Dois ( ) Três ( ) Quatro ( ) Cinco ou Mais ( ) O Setor Possui Apenas O Controlador Interno 1.3 - Qual o vínculo do controlador interno com a câmara? ( ) Concursado para o cargo ( ) Concursado em outra área ( ) Cargo em comissão ( ) Agente político Observação: só responda os itens 1.4, 1.5 e 1.6, se existir equipe auxiliando o Controle Interno. 1.4 Todos os demais componentes dessa equipe são funcionários públicos concursados? Caso a resposta seja “não” favor informar quantos são concursados e quantos não, logo após a sua resposta. ( ) Sim ( ) Não _____ Concursados ______ Não Concursados 1.5 - Essa equipe é suficiente para fiscalizar todos os setores da câmara? ( ) Sim ( ) Não 1.6 - Com qual freqüência a equipe de controle interno passa por cursos de aperfeiçoamento? ( ) Mensalmente ( ) Trimestralmente ( ) Semestralmente ( ) Anualmente ( ) NDA 1.7 - Existe empresa contratada para assessoria ao sistema de controle interno?
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( ) Sim ( ) Não 1.8 Qual O Nível de escolaridade do Controlador Interno? ( ) Nível Médio ( ) Nível Superior ( ) Especialização ( ) Mestrado ( ) Outro____________ 1.9 Se possuir nível superior, qual o curso da graduação? ( ) Ciências Contábeis ( ) Administração ( ) Economia ( ) Direito ( ) Outro__________________ 1.10 – O controlador interno já participou de algum treinamento específico? ( ) Sim ( ) Não 1.11 - O setor de controle interno tem autonomia para atuar em todos os órgãos da câmara? ( ) Sim ( ) Não 1.12 - Existe rodízio de servidores no setor de controle interno? ( ) Sim ( ) Não 1.13 - Existe um manual de procedimentos e rotinas adotado pelo controle interno? ( ) Sim ( ) Não 1.14 – O sistema de controle interno utiliza check list para acompanhamento e análise do desenvolvimento de atividades? ( ) Sim ( ) Não 1.15 - O setor de controle interno detecta a ocorrência de erros, desvios ou fraudes? ( ) Sim, sempre ( ) Sim, eventualmente ( ) Não ? 1.16 – Caso a resposta anterior seja afirmativa quais medidas são adotadas para que os mesmos sejam sanados? ( ) Comunicação ao gestor ( ) Comunicação ao gestor e solicitação de correção ( ) Comunicação ao gestor e comunicação ao Tribunal de Contas dos Município ( ) Comunicação ao Tribunal de Contas dos Municípios 2 – Quanto ao atendimento à resolução 1120/05 do Tribunal de Contas dos Municípios,
responda: S - SIM N - NÃO N/S - NÃO SE APLICA
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2.1 – Quanto a Execução orçamentária e financeira Questões: S N N/S Os livros de registros contábeis estão sendo feitos de acordo com a legislação pertinente?
Os livros de registros contábeis encontram-se arquivados no prédio sede da câmara?
Os Livros informatizados estão devidamente impressos, encadernados e assinados pela autoridade competente?
Existe autorização legislativa para abertura de créditos adicionais, transposição, transferência e remanejamento de recursos de uma categoria de programação para outra?
Estão sendo cumpridos os prazos para publicação dos relatórios da Lei Complementar nº. 101/00, a exemplo dos Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal?
2.2 – Quanto ao Sistema de pessoal Questões: S N N/S Existem registros/fichas funcionais e financeiras individualizados dos servidores do órgão, incluindo dados pessoais, atos de nomeação, dados de admissão, cargos/funções ocupados?
Existem controles de freqüências, arquivos e prontuários atualizados e organizados dos servidores?
Estão sendo encaminhados, trimestralmente, à Inspetoria Regional do TCM à qual esteja jurisdicionado o órgão ou entidade, informações sobre o número total de servidores públicos e empregados, nomeados e contratados, bem como a despesa total com o pessoal, na forma especificada pela Resolução TCM nº. 395/99?
Estão sendo cumpridos os limites relativos a despesa de pessoal estabelecidos por legislação federal?
2.3 – Quanto aos bens patrimoniais Questões: S N N/S Existe inventário físico dos bens patrimoniais? O inventário físico é feito periodicamente em períodos não superiores a um ano?
Os bens móveis e imóveis adquiridos foram registrados contabilmente no Ativo Permanente?
Os bens de natureza permanente receberam números seqüenciais de registro patrimonial para identificação e inventário, mediante gravação, fixação de plaqueta ou etiqueta apropriada e carimbo, no caso de material bibliográfico?
Existe termos de responsabilidades com identificação do responsável sobre um bem ou sobre um lote de bens.?
2.4 – Quanto aos bens em almoxarifado Questões: S N N/S Existe controle físico de entrada e saída dos materiais do almoxarifado? Existem normas que definam quais os responsáveis pelas assinaturas das requisições de material?
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Existe documento padrão para a requisição de material? Existem condições ideais de acondicionamento de bens e materiais, no que concerne à segurança, iluminação, ventilação, etc.?
São efetuados registros diários das entradas e saídas do almoxarifado bem como da confecção de balancetes mensais?
2.5 – Quanto aos veículos e combustíveis Questões: S N N/S Existem fichas de registros de veículos contendo informações sobre marca, cor, ano de fabricação, tipo, número da nota fiscal, modelo, número do motor e do chassi, placa e número de registro no Detran?
Existe autorização para abastecimento de veículos? Existem mapas de controle de quilometragem e abastecimento? Existem mapas de controle do desempenho dos veículos para a promoção de revisões e/ou manutenções?
Existem controle sobre reposições de peças em veículos, incluindo-se pneus?
2.6 – Quanto as Licitações e Contratos Questões: S N N/S A comissão de licitação foi renovada para o exercício? As licitações são realizadas com base em requisições e autorizadas pela autoridade competente?
As deliberações da comissão de licitação em cada processo são registradas em atas?
Quando obrigatório os contratos são formalizados e elaborados de acordo com as normas legais e recebendo Parecer da Assessoria Jurídica?
O resumo dos contratos firmados são publicados no Diário Oficial ou no mural da entidade tempestivamente, conforme legislação em vigor?
2.7 – Quanto as obras públicas inclusive reformas Questões: S N N/S Foi executada alguma obra ou reforma no período de um ano? Foram elaborados orçamentos detalhados em planilhas que expressassem a composição de todos os itens e preços unitários?
No termo contratual foi indicada a dotação por onde deveria ocorrer a despesa?
Foi emitida ordem de serviço? Os pagamentos das obras/serviços de engenharia foram efetuados com base nos boletins de medições?
2.8 – Quanto ao adiantamento Questões: S N N/S Existe lei Municipal que regulamente a concessão de Adiantamentos no Poder Legislativo Municipal?
A concessão de adiantamento teve origem em requerimento deferido pela autoridade competente e mediante empenho prévio?
O valor adiantado está dentro dos limites autorizados pela lei e o servidor estava habilitado a receber?
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As prestações de contas dos adiantamentos foram feitas no prazo legal? As prestações de contas dos adiantamentos foram analisadas e aprovadas pelo serviço de contabilidade?
2.9 – Quanto a Despesa Pública Questões: S N N/S As notas de empenho registram todas as informações básicas exigidas na norma de controle interno?
Os empenhos das despesas foram emitidos de forma prévia? A despesa empenhada está classificada de forma adequada? A liquidação da despesa se baseia em documentos fiscais previstos na norma de controle interno?
Os pagamentos estão sendo realizados mediante ordem bancária, cheque nominal ou transferência eletrônica pelo seu valor líquido?
2.10 – Quanto a Receita Pública Questões: S N N/S O repasse do duodécimo é feito de forma regular e tempestiva?
As retenções obrigatórias em pagamentos efetuados a fornecedores (ISS, IRRF e INSS) estão sendo realizadas de forma regular?
As retenções efetuadas com IRRF e ISS são repassadas ao Poder Executivo de forma regular e tempestiva?
As retenções de INSS retidas de Vereadores, servidores e prestadores de serviços são recolhidas à previdência de forma regular e tempestiva?
As demais retenções (telefone, consignações, etc) são recolhidas de forma regular e tempestiva?
2.11 – Quanto a observância dos limites constitucionais Questões: S N N/S Os gastos com pessoal do Poder Legislativo estão dentro do limite prudencial das Receitas Correntes Líquidas?
A folha de pagamento do Poder Legislativo é elaborada somente após observação do limite de 70% da sua receita?
O subsídio individual de cada Vereador está dentro do limite estipulado ao município, com relação ao subsídio do Deputado Estadual?
Existem gastos com pessoal não computados para efeito de cálculo dos Limites? Ultrapassado o limite prudencial dos gastos com pessoal foram adotadas as medidas estabelecidas para restabelecimento do limite no prazo legal?
2.12 – Quanto à gestão governamental Questões: S N N/S O PPA, a LDO e a LOA foram elaborados e encaminhados à Câmara no prazo legal?
O processo legislativo para elaboração e aprovação (PPA, LDO e LOA) se processou de forma regular?
Durante o exercício financeiro é verificado o cumprimento das metas previstas?
Existem relatórios específicos de avaliação do cumprimento das metas estabelecidas visando à tomada de decisão e correção de eventuais desvios?
Na análise deste controle Interno o gestor vem cumprindo de forma satisfatória princípios como legalidade, impessoalidade e economicidade, buscando ao alcance de metas e objetivos que garantam a eficiência da gestão?
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![Carlos Henrique Pereira [monografia]](https://img.document.onl/doc/110x75/55731f6fd8b42aae7b8b4bdd/carlos-henrique-pereira-monografia.jpg)
