Politicas Publicas

Anais do VIII Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio Internacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013. v.1.

p. -

A. K. C. Delgado. ,661

POLTICAS PBLICAS DO TURISMO NO ESPAO RURAL

BRASILEIRO: UMA BREVE DISCUSSO TEORICA

ANNA KARENINA CHAVES DELGADO

Instituto Federal de Pernambuco - IFPE

Campus Barreiros Professora do curso Tcnico em Hospedagem

[email protected]

RESUMO - Este artigo objetiva discutir as polticas pblicas. Primeiro enfatizando o seu conceito e

forma de anlise, baseado principalmente nos trabalhos de Meny e Thoenig (1989), Dye (2003), Parsons

(2007), Dunn (2008) e Subirats (1993). O trabalho em questo tambm discute a importncia das polticas

pblicas, destacando a viso das falhas de mercado como principais razes de desequilbrio que levam a

criao de um instrumento de controle via Estado. Dentro deste panorama a atividade turstica surge, a

princpio de forma pouco estruturada, mas logo em seguida apropriada pelo discurso de que sua

expanso consiste numa poltica redistributiva sendo portanto essencial para o desenvolvimento de

localidades pouco favorecidas. Assim, o espao rural que inicialmente foi totalmente excludo do

processo de desenvolvimento turstico passa a ser de forma ainda tmida incorporado em polticas pblicas de turismo. Neste artigo pretende-se tecer breves consideraes sobre o Programa Nacional da

Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Turismo Rural na Agricultura

Familiar (PNTRAF) e o Macroprograma de Regionalizao do Turismo (PRT) Roteiros do Brasil, criado pelo Ministrio do Turismo.

Palavras chave: Polticas Pblicas, Avaliao, Turismo Rural, PRT, PRONAF.

ABSTRACT - This article aims to discuss public policies. First emphasizing the concept and method of

analysis based primarily on the studies of Meny and Thoenig (1989), Dye (2003), Parsons (2007), Dunn

(2008) Subirats (1993). This article also discusses the importance of public policies, emphasizing the

view of market failures as the main reasons of public policies creation. Within this panorama tourist

activity arises, the principle of loosely structured, but then the speech is appropriate that its expansion is a

redistributive policy is therefore essential for the development of less-favored locations. Thus, the rural

area that was initially completely excluded from the process of 'development' tour becomes an even shy

incorporated into public policies on tourism. In this article we intend to make considerations about the

Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa Nacional de Turismo Rural na

Agricultura Familiar (PNTRAF) and Macroprograma de Regionalizao do Turismo (PRT) Roteiros do Brasil, created by the Ministry of Tourism.

Key words: Public Policies, Evaluation, Rural Tourism, PRT, PRONAF.

1 INTRODUO

As polticas pblicas englobam um leque variado

de aes que conforme o seu escopo podem ser

consideradas extremamente necessrias, a exemplo das

leis que se propem a garantir o direito a vida ou

igualdade de qualquer cidado at aquelas consideradas

por muitos desnecessrias ou at mesmo injustas, a

exemplo de algumas polticas redistributivas do Governo

que concedem bolsas a determinadas parcelas da

populao brasileira.

Independente da anlise de casos particulares, a

necessidade das polticas pblicas reconhecida at

mesmo por aqueles que acreditam na presena de um

Estado mnimo, j que so essas aes dos rgos

pblicos que garantem a ordem social.

Utilizando-se de uma bibliografia composta

principalmente por Meny e Thoenig (1989), Dye (2004),

Parsons (2007), Dunn (2008) e Subirats (1993) so

tecidas consideraes sobre diversos aspectos de criao e

avaliao das polticas pblicas, enfatizando os diversos

modelos de estudo adotados pelos autores em questo.

Anais do VIII Congresso Brasileiro de Turismo Rural e I Colquio Internacional de Pesquisa e Prticas em Turismo no Espao Rural, Rosana - SP, 10-13 de novembro de 2013 v1.

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Entender a lgica de funcionamento das polticas

pblicas fundamental. Os muitos mecanismos que

influenciam na elaborao das polticas pblicas com

questionamentos acerca das razes que fazem certos

temas entrarem na agenda poltica e outros serem

totalmente ignorados contribuem para um melhor

entendimento sobre o funcionamento de determinados

setores, a exemplo do turismo.

A elaborao de polticas pblicas de turismo um

fenmeno relativamente recente, o que leva a um

questionamento sobre por que as entidades pblicas por

tanto tempo desconsideraram o setor. Os marcos iniciais

das polticas pblicas se preocupavam exclusivamente

com a criao de estruturas regulatrias para o setor, aps

esse perodo nota-se uma grande centralizao do

planejamento turstico nas mos do Estado, passando-a

para o mbito estatual e depois municipal.

As polticas pblicas estruturantes do setor que

encontravam-se centradas nas regies litorneas e nas

capitais dos estados comeam a tomar uma nova direo

rumo ao espao rural.

Esse artigo pretende tecer breves consideraes

sobre as polticas de turismo enfatizando como

determinados tipos de turismo so amplamente

privilegiados por aes do Governo enquanto outros so

quase que esquecidos. Mostrando tambm, que apesar da

nfase dada ao litoral pelas polticas pblicas j existem

aes como o PNTRAF que visam incentivar novas

formas de turismo.

O artigo de natureza exploratria utilizando de

um mtodo de pesquisa bibliogrfica para discutir as

polticas pblicas de turismo.

O estudo se encontra estruturado da seguinte

forma: a primeira parte compreende discusses gerais

sobre as polticas pblicas enfatizando seu processo de

criao e a necessidade das mesmas, posteriormente so

feitas consideraes sobre a evoluo das polticas

pblicas de turismo e o surgimento da atividade turstica no ambiente rural, por fim, so feitas breves

consideraes sobre o PRT-Roteiros do Brasil, PRONAF

e PNTRAF.

2 TURISMO RURAL E AGROTURISMO

O fenmeno de segmentao do turismo inicia-se,

principalmente, na dcada de 80 quando se percebe que

apenas o turismo de massa, no conseguia responder as

necessidades do contingente cada vez maior de turistas.

Ansarah (1999) acredita que foram trs as principais

razes para a segmentao do setor turstico. A primeira

razo foi o posicionamento de marketing que mudou, estando este ainda mais voltado para a criao de

produtos voltados para o encantamento do cliente e no

simplesmente para a sua venda, a segunda foi a

modificao do prprio cliente que passa a exigir mais

das empresas e por fim, a recesso econmica dos anos 80

exigindo uma maior criatividade por parte do produtor.

Desta forma, segmentos tursticos como o

ecoturismo, turismo de natureza, turismo de aventura,

turismo no espao rural, turismo rural e agroturismo,

surgem (em diferentes perodos e contextos) com o intuito

de suprir a necessidade de fuga do ser humano do espao

urbano. O ser humano constantemente agredido no espao

urbano busca em paisagens no urbanizadas o equilbrio

que no vivencia no cenrio catico das cidades.

Os conceitos relativos a turismo rural e

agroturismo so comumente confundidos. Rodrigues

(2001), afirma que o turismo rural aquele associado a

atividades agrrias que modificam nitidamente a

fisionomia da paisagem, diferenciando-a das reas cuja

marca persistente o seu grau de naturalidade. A

atividade agrria pode estar ou no em curso, o que define

o turismo rural na viso da autora a modificao da

paisagem em decorrncia do processo de transformao

do espao causada pela atividade agrria. Rodrigues

(2001), Portuguez (1998), Roscoche e Carvalho (2006)

ainda diferenciam o turismo rural do agroturismo. Na

viso destes autores o agroturismo envolveria a

participao efetiva dos turistas nas atividades foradas, ou seja, implica em atividades agrrias em curso com a

participao efetiva do turista nas chamadas lidas presentes nas atividades agrrias.

A discusso do turismo rural e agroturismo

envolve tambm a compreenso do espao em que essas

atividades esto inseridas. Traar uma linha que separe o

espao urbano do espao rural no uma tarefa fcil, j

que a prpria compreenso do rural x urbano no

simples, o rural muitas vezes confundido com o urbano

e vice versa.

Veiga (2003) coloca que o Brasil bem mais rural

do que se imagina, na sua concepo a definio de

urbano utilizada no Brasil equivocada, isso porque

durante o Estado Novo (1938) vrias localidades alaram

a categoria de cidades sem possuir nem uma caracterstica

(de ordem funcional ou estrutural) que as pudesse

caracterizar como tal. Alm dos mtodos para a definio

do urbano x rural serem obsoletos conforme afirma Veiga

(2003), a imagem negativa associada a ruralidade que

permeava a mente da sociedade durante os anos 60 e 701

tambm pode ter contribudo para a definio de

localidades rurais como urbanas. Alm do, mas, segundo

Tulik (2003), atualmente existem vrias reas

intermedirias que misturam caractersticas urbanas e

rurais, que tornam ainda mais complexa a definio destas

localidades como zonas urbanas ou rurais.

Roscoche e Carvalho (2006) apontam uma

possvel soluo para a definio de locais que misturam

caractersticas urbanas e rurais, na viso dos autores deve-

se pensar numa nova forma de associao entre o par

aparentemente dialtico (rural x urbano), a esta

conciliao Gilberto Freyre denomina rurbanizao.

O espao das cidades parece transbordar para o

espao rural, fazendo com que os espaos rurais ps-

1 A imagem negativa est associada ao perodo de industrializao do Brasil. As indstrias e a urbanidade eram

vistos como sinnimos do progresso enquanto a ruralidade era

associada ao subdesenvolvimento.


A. K. C. Delgado. ,661

modernos apresentem especificidades no percebidas em

perodos anteriores, seja devido a modernizao dos

processos agrcolas, a presena de indstrias ou at

mesmo devido a presena de atividades produtivas ps-

modernas como o turismo. O espao rural, especialmente

aquele prximo a regies economicamente dinmicas ou

grandes aglomerados urbanos, vem cada vez mais

misturando caractersticas prprias dos ncleos urbanos

com uma paisagem rural.

O desenvolvimento do turismo nesses espaos no

Brasil ocorre primeiramente na regio sul do pas

conforme afirma Rodrigues (2001), o municpio de Lages

em Santa Catarina pioneiro nesse segmento de turismo.

Outros estados da regio sul comeam a desenvolver essa

modalidade de turismo na dcada de 80.

De acordo com Rodrigues (2001), as primeiras

atividades de lazer no ambiente rural surgem como uma

resposta a crise que assolava o setor produtivo, assim

criado o dia de campo na Fazenda Pedras Brancas onde o visitante era recepcionado pela manh permanecendo

at o anoitecer, participando de atividades relacionadas

aos trabalhos agrcolas, a exemplo da colheita, plantio,

tosa de animais, ordenha de vacas, etc. Rapidamente a

ideia copiada por fazendas vizinhas que passam a

oferecer alm das atividades ldicas o pernoite

(hospedagem), criando assim, as primeiras fazendas-hotel.

A princpio o turismo rural se expande na Regio

Sul e Sudeste do pas, destacando nesta ltima, as

iniciativas que surgiram nos estados de Minas Gerais, So

Paulo e Esprito Santo, que acabam por consolidar de vez

o setor no pas.

3 POLTICAS PBLICAS

Os estudos sobre polticas pblicas iniciam-se na

Frana e nos Estados Unidos. Aqueles realizados nos

Estados Unidos tm uma obra inicial de destaque, que o

livro O estudo da Administrao de 1887, escrito por Woodrow Wilson. No livro, o autor tece consideraes

acerca da ineficincia existente no pas gerada

principalmente pela corrupo, propondo que a

administrao governamental deveria se tornar mais

similar a forma de administrao dos negcios privados.

De acordo com Benh (1998), o novo paradigma

desenvolvido por Woodrow Wilson traz evolues com

relao ao combate a corrupo, j que tinha por base

separar a implementao das polticas pblicas das

decises polticas que as criam, protegendo assim, as

polticas pblicas do favoritismo e do ganho individual,

ou seja, promove-se uma separao entre o ato de

administrar e a poltica em si.

Na viso de Wilson, a administrao se encontra

fora da esfera prpria da poltica. Questes

administrativas no so questes polticas. Embora a

poltica determine as tarefas para a administrao, no se

deve tolerar que ela manipule seus cargos. A percepo

que Wilson tinha sobre as polticas pblicas influenciou

na evoluo do estudo das polticas pblicas no pas

criando a chamada public administration theory que

tambm foi fortemente influenciada pela teoria da

administrao cientfica de Frederic Taylor comumente

conhecido por Taylorismo, assim como, nos estudos de

Fayol, na teoria clssica da administrao.

Na Frana, Meny e Thoenig (1989) tambm

analisam a produo de conhecimentos em polticas

pblicas. Segundo afirmam os autores, os estudos

relacionados a rea na dcada de 60 envolviam

predominantemente trs correntes, a saber: a cincia

administrativa (ou public administration theory); a sociologia dos grupos de presso (percebe que as

autoridades pblicas so influenciadas por um jogo de

interesses obscuros que comprometem a eficincia das

decises administrativas) e o determinismo dos grandes

sistemas (nessa viso as polticas pblicas no explicam

nada, j que a atuao do Governo so influenciadas por

uma srie de outras variveis, como as lutas de classes).

Nenhuma das correntes na viso dos autores do resposta

a complexidade da rea.

Cabe, no entanto, enfatizar que o estudo das

polticas pblicas deve ser iniciado pelo entendimento de

seu conceito. Dye (2004) acredita que poltica pblica

tudo aquilo que o Governo decide fazer ou deixar de

fazer. Meny e Thoenig (1989, p.130) veem as polticas

pblicas como atos e no atos engajados por uma autoridade pblica face a um problema ou um setor de sua

competncia. Parsons (2007), primeiramente faz uma anlise sobre os conceitos por vezes contraditrios do que

caracteriza o pblico e privado, entendendo a chamada

empresa pblica como aquela que tem finalidade externa,

com sua gesto e eficincias subordinadas a satisfao de

problemas ou metas externas aps essa anlise Parsons

(2007) afirma que uma poltica pblica representa a inteno de definir e estruturar uma base racional para

atuar ou no atuar. Nessa perspectiva as polticas pblicas podem ser entendidas inclusive como as

omisses dos Governos, ou seja, quando o poder pblico

decide no criar polticas para determinado setor, essa

ao j considerada uma poltica pblica. A questo da insero, excluso ou omisso de um tema da agenda

poltica um processo que deve ser estudado.

Dye (2004) entende que o estudo da poltica

pblica deve se basear no estudo das aes tomadas pelo

Governo (aes e omisses), por que o Governo toma

essas decises e quais diferenas (impactos) suas aes

causam na sociedade. O ltimo elemento enfatizado por

Dye (2003), implica num questionamento feito sobre as

polticas pblicas como instrumento de mudana. Ser

que as polticas pblicas realmente causam mudanas na

sociedade ou as polticas pblicas se limitam apenas a

acompanhar as mudanas na sociedade?

A resposta para esses questionamentos

complexa. Como mensurar se as polticas pblicas so

uma resposta do Governo a sociedade ou se o Governo

o real elemento de mudana?

Chevalier (2005) coloca que o Estado pode ser um

agente transformador ou apenas dar resposta as

inquietaes sociais, no ltimo caso, o Estado teria uma

viso incremental da poltica. importante ressaltar que o


A. K. C. Delgado. ISSN 2176-9052

Estado no necessita seguir exclusivamente uma linha de

atuao, ou seja, tanto pode ter uma viso incremental

seguindo as mudanas sociais como propor mudanas por

conta prpria. Esse atuao [misturando as duas

abordagens] a ideal para a atuao das polticas

pblicas.

As mudanas na sociedade influenciam

sobremaneira a elaborao de polticas pblicas, em

especial, nos pases democrticos. A autoridade

governamental constitui, em geral, o ator central do

processo e do contedo das polticas pblicas, no entanto,

h uma gama de outros atores (stakeholders) que tambm podem estar engajados. Por vezes, a atuao desses outros

atores, na forma de manifestaes populares ou presses

diversas podem desencadear uma atuao incremental da

poltica.

O chamado processo das polticas pblicas passa

por um conjunto de aes composto por cinco fases,

conforme mostra a Figura 1 a seguir. Por outro lado, cabe

destacar que antes mesmo da primeira fase (identificao

do problema) deve-se mencionar a questo da incluso da

rea/ setor/ tema na agenda de discurso poltica, porque

s a partir dessa insero que pode ocorrer a

identificao do problema.

Figura 1 Processo das polticas pblicas Fonte: Elaborao prpria (2013).

O processo das polticas pblicas ainda pode

passar por uma fase de avaliao com o intuito de

entender quais foram as possveis falhas se estas foram

relacionadas ao planejamento ou a implementao das

aes, ou mesmo para saber quais foram os resultados

alcanados. A anlise da poltica pblica consiste num

processo multidisciplinar que alm de melhorar as aes

estabelecidas pela poltica tambm tem como objetivo

entende-la. Assim vrios so os autores que discorrem

sobre a anlise de polticas pblicas tendo em vista o

entendimento da posio do governo com relao a

determinado tema, setor ou rea de interesse.

Dunn (2008) afirma que o processo de anlise da

poltica pblica baseado numa combinao de

conhecimentos comuns e mtodos especiais cientficos de

questionamento da prtica social, do planejamento e da

administrao.

A anlise de polticas pblicas em parte

descritiva porque depende da cincia social para justificar

as causas e consequncias das polticas. Mas tambm

normativa. Para avaliar a utilidade esperada e o valor

moral da poltica, ele baseia-se em estudos econmicos e

anlise de deciso, bem como na tica e em outros ramos

da filosofia social e poltica. (DUNN, 2008).

Discusses sobre anlise de polticas pblicas

tambm so comuns nos estudos de Meny e Thoenig

(1989), Parsons (2007), Dye (2004) e Subiratis (1993).

Meny e Thoenig (1989) enfatizam a necessidade

de uma anlise neutra combinada com uma postura

comprometida. As perguntas iniciais para essa fase so:

Quais so as alternativas de ao que podem ser

politicamente estudadas, que o ator pblico pode

considerar de onde se encontra? Como e por que essa

alternativa e no outra aparece na cena poltica?

Os autores supracitados ainda afirmam que

existem quatro posturas para a anlise das polticas, a

postura chamada descritiva realiza um inventrio

exaustivo de uma ao pblica; a clnica destaca

parmetros que correspondem aos objetivos fixados,

fazendo um diagnstico; a normativa julga a poltica com

base em valores escolhidos; enquanto que a experimental

tenta descobrir as relaes de causalidade entre o

contedo de uma poltica e um conjunto de efeitos.

Subirats (1993) coloca que existem trs tipos de

avaliao de polticas pblicas, o primeiro seria aquela

avaliao para a determinao das necessidades do

programa (relacionada especificamente a questionamentos

sobre o planejamento), a segunda avaliao a formativa

ou corretora (relacionada a problemas de implementao

das aes procurando entender o funcionamento real do

programa), e por fim, a avaliao de balano ou

conclusiva (busca informaes sobre os resultados finais

da poltica).

Dye (2003), ao invs de considerar apenas trs

formas de avaliao como Subirats (1993), afirma que

existem oito modelos de avaliao. A criao do modelo

como instrumento de avaliao justificada pelo autor

devido a simplificao que este atribui. Assim os modelos

citados por Dye (2003) so:

- Modelo institucional: devido a grande relao

existente entre as polticas pblicas e as instituies

governamentais, o modelo prev o entendimento das

instituies para que se entenda as polticas propostas por

estas instituies;

- Modelo de processo: aborda a poltica a partir de

um conjunto de fases que compreende a identificao do

1) IDENTIFICAO

DO PROBLEMA

2) FORMULAO

DE SOLUES

3) TOMADA DE

DECISO

4) IMPLEMENTAO

5) TRMINO DA

AO



problema, entrada na agenda, formulao, legitimao,

implementao e avaliao;

- Modelo racional: a viso racional especfica que

a melhor poltica aquela que traz o ganho social

mximo. importante ressaltar que esse modelo

considera a viso racional como aquela que envolve o

clculo de todos os valores sociais, polticos e

econmicos sacrificados ou alcanados pela poltica, no

s aqueles que podem ser mensurados em moeda

- Modelo incremental: so polticas que se

limitam a dar continuidade a aes passadas, esse modelo

enfatiza que por vezes o Governo no possui tempo,

informao ou dinheiro para investigar outras alternativas

recorrendo assim ao incremento de polticas j existentes.

Alm de que os atores polticos j tem uma boa noo das

consequncias/ resultados que pode obter ao contrrio do

que ocorre ao implementar uma poltica nova;

- Teoria dos grupos: essa corrente tem como

fundamento a proposio de que a interao entre os

grupos o fator central da poltica, sendo assim, as

mudanas de equilbrio entre os relacionamentos dos

grupos que definem as mudanas na poltica, desta

forma, deve-se estudar essas interaes para melhor

analisar as polticas pblicas;

- Teoria da elite: as polticas pblicas tambm

podem ser vistas como as preferncias e valores da elite.

Devido a apatia e desinformao das massas a elite acaba

tomando a frente e influenciando a opinio da massa nas

questes polticas e negociando com os administradores pblicos para que as polticas pblicas privilegiem as

demandas da elite;

- Teoria da escolha pblica: assume que todos os

atores visam maximizar os benefcios pessoais sem pensar

nas aes que so mais eficientes para a coletividade, mas

sim nas aes mais eficientes a nvel individual. Assim,

os estudos baseiam-se em entender a que nvel as

demandas individuais influenciam na criao das polticas

pblicas que so por natureza coletivas;

- Teoria dos jogos: no processo de tomada de

deciso dois ou mais participantes fazem escolhas

racionais, mas a melhor alternativa depende da escolha

dos outros participantes ou da expectativa das alternativas

por eles escolhidas.

Deve-se tambm enfatizar que a poltica pblica

apresenta caractersticas especficas que tambm

influenciam no seu processo de anlise.

Meny e Thoenig (1989) estudam essas

caractersticas. Toda poltica deve ter um contedo, ou

seja, a poltica envolve a mobilizao de recursos que

geram determinados produtos (outcomes), estes por sua vez so os que se investigam como um problema de

investigao da ao. A poltica tambm envolve um

programa, que seriam os atos articulados em torno de

eixos de ao especficos, esses eixos de ao podem

dizer muito sobre as reais intenes da poltica. A

orientao normativa est presente na poltica pblica, os

atos da poltica esto (intencionalmente ou no)

relacionados a certos valores que tambm devem ser

texturizados pelo analista de polticas pblicas. O fator

de coero que prprio de todas as aes do Governo, j

que este possui o poder de impor para a coletividade as

suas decises e por fim, a competncia social ou pblico

atingido, todos aqueles indivduos cuja situao afetada

pela ao pblica (de forma direta ou indireta).

A respeito da aplicao de modelos para definir

qual linha deve ser tomada para analisar as polticas

pblicas, Dunn (2008) traz a definio do passo a passo

para a sua aplicao ilustrado na figura 2 a seguir.

Est. Pro. = Estruturao do Problema;

Rec. = Recomendao.

Figura 2 Processo de anlise de poltica integrado Fonte: Dunn (2008, p.4)

O modelo de processo de anlise integrado de

Dunn (2008) baseado em cinco campos, tendo como

centro o problema de poltica, ao seja qual o problema

que a poltica quer resolver? A resposta para este

questionamento requer o levantamento dos antecedentes

histricos do problema, informaes sobre os fins

esperados e quais aes/ realizaes que podem levar a

soluo do problema.

O segundo campo, resultados esperados tem como

questionamento principal qual curso de ao deve ser

escolhido para resolver o problema? Nessa etapa o

analista de polticas deve ser criativo e se preocupar com

resultados das polticas esperados que no so dados por

uma situao existente.

A poltica preferida se refere a soluo potencial

para o problema se baseando nos estudos e avaliaes

feitas nas outras fases, juntamente com o levantamento de

dados sobre os possveis impactos da adoo da poltica

preferida, assim como, o julgamento do valor da utilidade

das aes desencadeadas pela sua adoo.

O quarto campo, resultados observados so as

consequncia que a poltica pblica causa no passado ou

Problemas

de poltica

Performance

da poltica

Rec.

Predio

Resultados

esperados

Est.

Pro.

b.

Est.

Pro.

b.

Est.

Pro.

b.

Est.

Pro.

b.

Polticas

Preferidas

Monitorar

Resultados

Observados

Avaliao



ainda est causando no presente. Algumas consequncias

das polticas pblicas no conseguem ser mensuradas

antes de sua implementao (ex ante), mas apenas depois de sua devida implementao (ex post).

Por fim, a performance (ou desempenho) da

poltica se refere ao grau em que um resultado da poltica

pblica contribui ou no para gerar oportunidades para a

resoluo do problema encontrado na fase inicial.

3.1 A criao de polticas pblicas necessria?

A discusso sobre a real necessidade das polticas

pblicas requer um questionamento sobre o escopo das

polticas, ser que todas as polticas pblicas so iguais ou

cada poltica criada visando uma estratgia de atuao diferenciada?

Comumente as polticas pblicas podem ser

entendidas a partir de uma classificao baseada em

quatro tipos:

- Poltica distributiva: consiste em um conjunto de

concesses que podem ser dadas a particulares, a exemplo

de licena para dirigir ou construir;

- Poltica redistributiva: so entendidas como

aquelas que beneficiam a classe de indivduos

necessitados, que a rigor estaria orientada para a

redistribuio de renda e benefcios, a exemplo da

reforma agrria;

- Poltica regulamentar: compreende a definio de

regras e procedimentos que regulam o comportamento

dos atores sociais para atender aos interesses gerais da

sociedade, a exemplo das polticas tributrias;

- Poltica constitutiva: a ao pblica aquela que

define as regras a serem seguidas.

As polticas pblicas regulamentadoras,

constitutivas e distributivas so quase que um consenso

sobre sua importncia para a sociedade, no entanto, deve-

se primeiramente entender que o alicerce para justificar a

existncia das polticas pblicas est na ineficincia da

escolha individual, ou seja, em muitos casos aquilo que

bom para alguns indivduos isoladamente (e que por

consequncia seriam as escolhas adotadas por eles) pode

no ser bom para a sociedade como um todo, desta forma,

torna-se necessria a presena de um ente que garanta o

interesse da coletividade, e no de apenas alguns grupos

particulares que podem comprometer o todo.

Assim, os economistas enfatizam a existncia das

chamadas falhas de mercado para ilustrar esse problema.

Stiglitz e Walsh (2003) citam como principais falhas de

mercado: a) ineficiente proviso de bens pblicos; b) os

comportamentos no competitivos das empresas; c) as

externalidades negativas e positivas; d) as informaes

assimtricas; e) os mercados incompletos.

Alm das falhas de mercado, muitos estudiosos

defendem a interveno estatal a partir inclusive das

polticas redistributivas pela excluso de indivduos do

mercado. Segundo esta viso aquele indivduo que no

possui fatores de produo (terra, capital ou fora de

trabalho) encontra-se excludo do mercado, dessa forma,

compete ao Governo criar uma forma de incluso desse

indivduo no mercado. Tratando especificamente do

modelo de gesto brasileiro a principal soluo

encontrada foi a elaborao de polticas redistributivas

que concedem bolsas de auxlio as populaes mais

carentes, baseando-se no princpio de que a igualdade no

consiste em tratar todos os indivduos da mesma forma,

mas sim tratar com diferena aqueles que so diferentes.

3.2 Polticas pblicas de turismo

Cruz (2002) divide as polticas de turismo em trs

fases, a primeira delas a chamada pr-histria do

turismo (1938 - 1966), que compreende a criao das

primeiras polticas de turismo que tratam de discorrer

sobre as atribuies de algumas empresas turistas a

exemplo das agncias (de viagem, de turismo),

operadoras, e empresas de transporte turstico.

Posteriormente, no perodo de 1966 a 1991 surgem as

primeiras polticas de ordenao da atividade que

estipulam a criao do Sistema Nacional de Turismo

formado pela Empresa Brasileira de Turismo

(EMBRATUR) e pelo Conselho Nacional de Turismo

(CNTUR), que devem se encarregar da criao de uma

poltica pblica de estruturao do turismo, no entanto,

esse perodo no apresenta numa produo concreta em

termos da implementao do Plano Nacional de Turismo,

h apenas a sua criao, e h tambm a criao e

implementao dos megaprojetos hoteleiros no litoral do

Nordeste brasileiro, sendo, implementado nesse perodo

apenas no Rio Grande do Norte; a fase seguinte, de 1991

a 1999 marca um perodo em que so criados e

implementados vrias polticas pblicas de turismo, as

duas principais polticas desse perodo so o Programa de

Desenvolvimento do Turismo no Nordeste

(PRODETUR/NE) e o Programa de Municipalizao do

Turismo (PNMT).

O PNMT representa um marco nas polticas

pblicas de turismo por ser o primeiro instrumento a

discorrer sobre uma descentralizao no planejamento

turstico, enfatizando o papel dos municpios na gesto da

atividade, com base no PNMT foi criada a principal

poltica pblica de turismo da atualidade, o PRT Roteiros do Brasil. Ao analisar os resultados e a prpria

lgica de criao do PNMT percebe-se que os municpios

de forma isolada no conseguiam dar resposta as

demandas tursticas necessrias para desenvolver os

ncleos tursticos.

O PRODETUR/NE surge como um mecanismo

para subsidiar a poltica dos megaprojetos que neste

perodo, na dcada de 90, no existia apenas no Rio

Grande do Norte, j havia se expandido para a Paraba,

Bahia, Pernambuco e Alagoas.

Beni (2006) ainda inclui uma nova fase nas

polticas pblicas de turismo, esta fase tem incio com a

criao do Ministrio do Turismo (Mtur) em 2003 e com

uma nova estruturao do papel da EMBRATUR que

passa a ser denominado como Instituto Brasileiro de

Turismo e modifica sua linha atuao, deixando de estar



relacionado a criao de polticas pblicas para a

promoo do turismo no exterior. O papel de criao e

implementao do Plano Nacional de Turismo (PNT)

passa a ser da alada do Mtur.

A partir da elaborao do PNT (2007 - 2010), a

poltica pblica de turismo mais enfatizada o

macroprograma de regionalizao do turismo, este

composto pelos programas de planejamento e gesto da

regionalizao; programa de estruturao dos segmentos

tursticos; programa de estruturao da produo

associada ao turismo e programa de apoio ao

desenvolvimento regional (o PRODETUR nacional).

O fundamento do PRT a elaborao de

roteiros tursticos agrupando o potencial dos municpios

de uma determinada regio. Diferente do PNMT que

trabalhava apenas com os atrativos tursticos e

equipamentos de um determinado municpio o PRT

pretende elaborar roteiros que a partir da sinergia entre

atrativos e infraestrutura de diferentes municpios possa

proporcionar qualidade e descentralizar os fluxos

tursticos no pas, valorizando a criao de roteiros no

interior dos Estados.

3.3 PRT Roteiros do Brasil

O macroprograma PRT Roteiros do Brasil estruturado conforme a figura 3, por quatro programas

estruturantes.

Figura 3 Composio do PRT Roteiros do Brasil

Fonte: Mtur (2009)

- Programa de planejamento e gesto da

regionalizao: consiste num conjunto de aes e projetos

voltados a todas as unidades da federal com o objetivo de

promover a articulao, sensibilizao e mobilizao,

assim como a elaborao e a implementao dos planos

estratgicos no mbito das instncias regionais de

turismo, que so responsveis pelo planejamento das

regies tursticas. Dentre as principais aes realizadas

por este programa esto o inventrio da oferta turstica e a

estruturao/ gesto dos 65 destinos indutores;

- Programa de estruturao dos segmentos

tursticos: esse o programa que se encarrega de criar

aes para ampliar o consumo do turismo e descentralizar

a atividade a partir da criao e implementao de outras

formas de turismo, que fuja do turismo de sol e mar. Uma

das principais aes efetivadas pelo programa foi a

apresentao dos destinos de referncia em segmentos

tursticos, alm dos cursos de educao a distncia;

- Programa de estruturao da produo associada

ao turismo: apoiar a produo de elementos diversificados

nos destinos tursticos produes relacionadas, por

exemplo, a produo de peas artesanais. Uma das aes

propostas pelo programa o apoio a diversificao da

oferta turstica por meio da produo associada, ou seja,

agregar valor aos roteiros tursticos com os elementos

tpicos locais;

- Programa de apoio ao desenvolvimento regional:

que nada mais do que o PRODETUR/ NE em escala

nacional.

Quando o programa foi lanado em 2008, vrios

estudiosos se mostraram satisfeitos com a iniciativa do

Mtur em criar um programa de planejamento turstico que

realmente leva-se em considerao as potencialidades

locais de uma forma sinrgica, baseando nos princpios de

estudo do espao turstico desenvolvidos por Boulln. No

entanto, a implementao do macroprograma trouxe uma

srie de questionamentos.

Beni (2006), antes mesmo da implementao do

programa j tece consideraes sobre a regionalizao

poder levar a um processo de clusterizao turstica que

envolve o estabelecimento de parcerias entre destinao j

existentes e consolidadas como ncleos. O autor ainda

chama ateno para o aparecimento de uma roteirizao

regionalizada em vez de regionalizao sustentvel do

turismo, com ausncia de planos e projetos.

No caso especfico do PRT Roteiros do Brasil como foi observado, existem projetos, no entanto, a sua

implementao no ocorre como planejado. Estudos, a

exemplo do Virginio (2011) mostram que um grande

entrave para a implementao do programa a falta de

conhecimento sobre o macroprograma e sobre o PNT

como um todo. Na pesquisa realizada por Virginio (2011)

no Polo Costa das Dunas poucos foram os gestores

pblicos que afirmaram conhecer o funcionamento do

PRT, poucos tambm participaram dos cursos de

educao a distncia promovido pelo Mtur, em especial,

aquele curso que visava a qualificao profissional para o

PRT Roteiros do Brasil. Apesar do PRT discorrer sobre uma

descentralizao e empoderamento local percebe-se

claramente que o modelo imposto em mbito regional,

ou seja, as regies no tem nenhum poder para modificar

a estrutura do programa ou de propor diferentes formas de

participao da populao.

O programa est associado aos conselhos de

turismo que a rigor so tambm compostos pela sociedade

civil organizada, por outro lado, na prtica, como mostrou

o estudo de Virginio (2011), poucos so os integrantes da

sociedade civil organizada que participam do conselho,

assim, o planejamento do turismo fica mais uma vez nas

mos do poder pblico e de alguns representantes do

trade turstico. Por fim, outra crtica diz respeito a prpria

composio dos polos. possvel notar claramente que os

polos mais dinmicos e estruturados so aqueles

localizados nas regies litorneas, que mostram aes

mais consistentes. Ainda so poucos os polos existentes

no interior dos estados, e mesmo naqueles casos em que

existe um polo no interior as aes em relao aos polos



localizados no litoral so evidentes. A nfase dada ao

turismo de sol e mar em detrimento do turismo rural/

agroturismo claramente percebida. No entanto, ser que

essa uma escolha dos planejadores do turismo, ou ser

que fruto da prpria lgica de funcionamento do

mercado, na figura do capital que parece ser atrado para

as regies que so economicamente mais dinmicas

contribuindo para a sustentao do perverso modelo

capitalista atual.

3.4 PRONAF

O PRONAF, programa de autoria do Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio (MDA), surge com o objetivo

de auxiliar o pequeno agricultor (agricultor familiar) a

desenvolver projetos individuais ou em forma de

cooperativa. O auxilio se d na forma de financiamento.

A despeito dos grandes avanos tecnolgicos no

setor agropecurio e da nfase em termos de polticas

pblicas que tem-se dado a agricultura patronal, ainda so

os agricultores familiares que respondem pelo maior

percentual de produo de alimentos no Brasil. O prprio

MDA (2011), afirma que os pequenos agricultores so

responsveis por 70% da produo dos alimentos no pas.

O programa foi criado em 1996, segundo Mattei

(2005) dois fatores foram fundamentais para a elaborao

do programa, as reivindicaes dos proprietrios rurais e

os estudos realizados pelo Instituto Nacional de

Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e pela Food and

Agriculture Organization (FAO).

A temtica da agricultura familiar s entra

definitivamente na agenda poltica quando as massas

(neste caso os agricultores familiares) comeam a se

organizar formando as jornadas nacionais de luta. E

tambm a partir do momento em que o setor pauta de

pesquisa de rgos de grande importncia em mbito

nacional e internacional.

Para a concesso de financiamento primeiramente

deve-se provar que se trata de um produtor rural (figura

fsica, jurdica ou mesmo cooperativas), os parmetros

estabelecidos para a concesso incluem:

- Uma renda bruta anual no maior do que 360 mil

reais (onde no mnimo 50% desta renda deve ser gerada

por atividade agrcola ou no agrcola realizada no

estabelecimento);

- O agricultor deve residir na localidade onde se

encontra a propriedade;

- O produtor pode possuir empregados, mas estes

devem ser em menor nmero do que o nmero de pessoas

da famlia ocupadas com o estabelecimento;

- Pequena propriedade (tamanho mximo de seis

mdulos fiscais2).

Alm das exigncias acima o programa s concede

financiamento para aqueles agricultores que apresentarem

um projeto, o MDA sugere que os agricultores procurem

2 O tamanho do mdulo fiscal em hectares vai variar de acordo

com a regio e sub-regio aonde a propriedade est inserida.

auxilio de Organizaes no-governamentais (ONGs) ou da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER).

O PRONAF se divide em diversos tipos, a saber:

a) custeio; b) mais alimentos; c) investimento; d)

agroindstria; e) agroecologia; f) floresta; g) semirido; h)

mulher; i) jovem; j) custeio e comercializao de

agroindstrias familiares; k) cota-parte; e l) microcrdito

rural.

De acordo com os dados do Safra 2013/ 2014 as

possibilidades de crdito na finalidade Investimento para

atividades agropecurias, turismo rural, artesanato e

outras atividades no meio rural (grifo nosso) podem ser

observadas na tabela 1 a seguir.

Linha Pblico Crdito Juros

Mulher Mulheres agricultoras Grupos A,

A/C e B: R$

2,5 mil

0,5%

a. a.

Jovem Filhos de agricultores.

Faixa etria: 16 a 29

R$ 15 mil

(uma nica

operao)

1%

a.a.

Tabela 1 Linhas de crdito 2013/ 2014 relacionadas ao turismo rural

Fonte: Plano Safra 2013/2014

A classificao feita na coluna crdito com as

letras A e A/C se refere a grupos especficos de mulheres

que podem ser beneficiadas. Grupo A so as mulheres

integrantes de unidades familiares assentadas de reforma

agrria ou beneficirias do crdito fundirio e o Grupo

A/C so aquelas egressas do Grupo A ou do Programa de

Crdito Especial para a Reforma Agrria (PROCERA).

Ao analisar as concesses de crdito do PRONAF

referente ao perodo de 2013/ 2014 percebe-se que so

poucas as possibilidades de crdito (apenas duas) na

finalidade turismo rural. A maior parte das concesses de

crdito (e com valores mais elevados) dizem respeito a

projetos na rea de agroecologia, enfatizando o setor

tambm de recuperao e conservao ambiental.

O MDA possui, alm do PRONAF, um programa

denominado de diversificao da economia, este possui

dois projetos que envolvem a atividade turstica no meio

rural, so eles: turismo e artesanato; e roteiros tursticos

da agricultura familiar. O ltimo projeto atua em

associao com o MTur e com o Ministrio do Meio

Ambiente, alm de ONGs, tcnicos e representantes diversos da sociedade civil organizada formando a

chamada rede de Turismo Rural na Agricultura Familiar

(TRAF), gestora do Programa Nacional de Turismo Rural

na Agricultura Familiar (PNTRAF).

Atualmente o PNTRAF o programa que tem

apresentado resultados mais expressivos com relao a

prtica do associativismo e da descentralizao do

turismo. O programa envolve alm da concesso de

crdito, um projeto para a qualificao da mo de obra.

No entanto, esse um programa recente, criado em 2004.

A primeira discusso sobre a efetivao de uma poltica relacionadas ao setor do turismo rural surgem apenas em

2003 com o documento das diretrizes para o



desenvolvimento do turismo rural no Brasil, elaborado

pelo MTur no ltimo PNT.

4 CONCLUSES

O presente estudo ressalta a importncia das

polticas pblicas como um elemento que promove uma

maior organizao da sociedade, organizao esta que

exclusivamente a partir do mercado no seria possvel.

Apesar das benesses relativas as aes ou omisses do

poder pblico frente a sociedade deve-se destacar que

diversos devem ser os questionamentos relativos as

polticas pblicas, dentre eles o questionamento bsico de

o que faz determinada pauta entrar na agenda poltica?

Vrios so os modelos e formas de anlise usadas

para tentar responder a essa pergunta, autores como

Parsons (2007), Subirats (1993), Meny e Thoenig (1989),

Dunn () e Dye (2004) se debruam sobre essas e tantas

outras questes relacionadas as polticas pblicas.

A atividade turstica que a princpio, nas dcadas

de 30 a 60 quase que totalmente ignorada em termos de

polticas pblicas estruturantes do setor, passa a entrar na

agenda poltica por meio de uma poltica denominada

megaprojetos (cuja extenso se limitava a alguns estados

do Nordeste brasileiro). O primeiro megaprojeto realizado

foi no Rio Grande do Norte, o Costa das Dunas, este

sofreu diversas crticas devido ao grande impacto

ambiental e a excluso social que causou. O projeto

concedia uma srie de vantagens aos grandes grupos

internacionais que se interessassem em construir seus

resorts no litoral do Rio Grande do Norte. Dando prosseguimento a poltica dos megaprojetos

tem-se o PRODETUR/NE que atuou como um

mecanismo estruturador das destinaes tursticas

litorneas para a chegada de investimentos estrangeiros em estruturas hoteleiros.

Desta forma, percebe-se claramente que as

polticas pblicas de turismo privilegiavam o turismo de

sol e mar, as principais polticas pblicas brasileiras

atuavam dentro desse segmento e em grande medida

ainda atuam, basta observar os resultados do PRT Roteiros do Brasil fazendo uma leitura mais crtica dos

mesmos.

O turismo no espao rural surge no Brasil na

dcada de 80 e s passa a ser fruto de uma poltica pblica

de turismo um pouco mais consistente a partir de 2004,

com o PNTRAF.

Apesar da iniciativa da rede TRAF ser benfica

para a descentralizao do turismo no se pode deixar de

enfatizar que, muitos projetos se utilizam da nomenclatura

de TRAF sem, no entanto, apresentarem caractersticas

prprias de agricultura familiar, talvez ainda falte ao

programa um conjunto de regras mais consistente a

exemplo do que acontece com o PRONAF3.

3 O PRONAF inclusive j apresentou uma linha de crdito

voltado exclusivamente para o turismo, o PRONAF turismo, mas com o surgimento do PNTRAF acabou por deixar de ser to

Tambm se torna necessrio um estudo mais

aprofundado sobre todas as aes realizadas pelo

programa, j que em decorrncia de este envolver uma

ampla quantidade de atores torna-se difcil a mensurao

de todas as suas atividades. Apenas a partir do

levantamento desses dados possvel analisar de forma

ampla em que medida o PNTRAF tem impactado o

cenrio turstico brasileiro.

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