RELATÓRIO DE AUDITORIA ANUAL DE CONTAS UNIDADE … · contábil 6.2.2.9.2.0.1.0.4 – Empenhos Pagos, os pagamentos da unidade prestadora de contas no exercício de 2016 perfizeram

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Ministério das Relações Exteriores

Secretaria de Controle Interno

Coordenação-Geral de Auditoria

RELATÓRIO DE AUDITORIA ANUAL DE CONTAS

UNIDADE AUDITADA : Secretaria-Geral das Relações Exteriores (SG)

EXERCÍCIO : 2016

MUNICÍPIO : Brasília - DF PROCESSO : 09144.000075/2017-87

RELATÓRIO : 02/2017

UCI Executora : MRE/CISET/COAUD - Coordenação-Geral de Auditoria

PARTE I - ANÁLISE GERENCIAL

Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida no memorando CISET nº 14/2017, de

24/02/2017, do Secretário de Controle Interno, e consoante o estabelecido na seção III,

capítulo VII da Instrução Normativa (IN) SFC nº 01, de 06/04/2001, apresenta-se o relatório

de auditoria com os resultados dos exames da prestação de contas anual da Secretaria-Geral

das Relações Exteriores (SG), relativos aos atos e aos fatos de gestão praticados no período

de 1º de janeiro a 31 de dezembro de 2016, sob responsabilidade dos dirigentes da unidade

em referência.

1. Introdução

Os trabalhos conclusivos foram realizados no período de 02/03/2017 a 30/06/2017,

por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício

sob exame, bem como pela apresentação do processo de contas pela unidade auditada, em

estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço público federal.

Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.

Os exames da gestão de pessoas, de compras e de contratações foram efetuados por

amostragem, segundo a natureza do gasto e sua materialidade.

O presente relatório de auditoria encontra-se estruturado em duas partes: “Análise

Gerencial”, que contempla a síntese dos exames; e “Achados da Auditoria”, que contém o

detalhamento das análises realizadas, consistindo, assim, em subsídio ao julgamento das

contas da unidade pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

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2. Representatividade da despesa realizada

Da dotação total de R$ 3.174.125.332,75, o Ministério das Relações Exteriores

(MRE) empenhou e liquidou o valor de R$ 3.159.705.366,52. De acordo com dados

extraídos do Sistema de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), conta

contábil 6.2.2.9.2.0.1.0.4 – Empenhos Pagos, os pagamentos da unidade prestadora de contas

no exercício de 2016 perfizeram o montante de R$ 3.000.727.950,56. Portanto, a execução

orçamentária foi da ordem de 94%.

3. Resultado dos Trabalhos

Os exames foram realizados sobre a documentação comprobatória dos atos e fatos

de gestão que deram origem ao presente processo e em cumprimento ao disposto no anexo

II da decisão normativa TCU nº 156/2016, de acordo com o escopo de auditoria firmado na

ata da reunião realizada em 01/12/2016 entre a Secretaria de Controle Interno do MRE

(CISET/MRE) e a Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico do TCU

(SecexDesen/TCU).

Nesse sentido, foram elaboradas as avaliações determinadas nos itens 1, 2, 3, 6 e 11

do anexo II à decisão normativa TCU nº 156/2016, restritas às seguintes unidades/temas:

Cerimonial (C); Departamento de Promoção Comercial e Investimentos (DPR) e Agência

Brasileira de Cooperação (ABC), subordinados à Subsecretaria-Geral de Cooperação

Internacional, Promoção Comercial e Temas Culturais (SGEC), incluindo o contrato de

Tecnologia da Informação (TI); Escritório Financeiro em Nova York (EFNY); e

monitoramento de recomendações pendentes de implementação pela SG.

Embora o foco das avaliações tenha sido os itens e as unidades acordados na reunião

supramencionada, as análises realizadas buscaram, nesse escopo, contemplar igualmente os

resultados alcançados pelo Ministério no contexto de seus principais objetivos e atividades

institucionais no exercício em questão.

3.1. Item 1 do Anexo II à DN TCU nº 156/2016

“Avaliação, considerando a natureza jurídica e o negócio da unidade prestadora

da conta (UPC), da conformidade das peças exigidas nos incisos I, II e III do art.

13 da IN TCU nº 63/2010 com as normas e orientações que regem a elaboração de

tais peças.”

A unidade elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do TCU para

prestação das contas relativas ao exercício de 2016. As peças contemplaram os formatos e

os conteúdos obrigatórios, nos termos da IN TCU nº 63/2010, da decisão normativa TCU nº

156/2016 e da portaria TCU nº 59/2017.

Contudo, cumpre tecer alguns comentários no que tange ao conteúdo apresentado

nos seguintes itens do relatório de gestão:

a. Itens 2.3 e 3.1 do Relatório de Gestão

Foram apresentados, no item 2.3, os macroprocessos finalísticos do MRE, e

detalhada, em seus subitens, a estrutura organizacional do Ministério, com a descrição

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sucinta da função de cada área. No item 3.1, por sua vez, foi apresentado relato detalhado de

números que demonstram as iniciativas e as atividades desenvolvidas por diversas áreas, em

perfeita coerência com as competências legais do órgão.

O inc. III do art. 7º da decisão normativa TCU nº 154/2016 determina que:

“a Secretaria-Geral do Ministério da Defesa, a Secretaria-Geral das Relações

Exteriores do Ministério das Relações Exteriores e as secretarias-executivas dos

ministérios devem abordar os conteúdos exigidos no Anexo II desta decisão

normativa e no sistema e-Contas de forma a possibilitar visão sistêmica da atuação

e dos resultados da gestão do órgão que representam.” (Original sem grifo)

Não obstante, não se encontra no relatório de gestão uma autoavaliação

institucional abrangente – que poderia ser interpretada como visão sistêmica –, elaborada

pelos agentes públicos que detêm a expertise e que são responsáveis pela elaboração das

políticas públicas afetas às competências institucionais do MRE. A referida avaliação

propiciaria à sociedade a percepção efetiva do significado, por exemplo, dos números

apresentados no item 3.1, no contexto dos recursos públicos confiados ao Ministério, ao

longo do exercício de 2016.

A ausência dessa autoavaliação impossibilita a interpretação dos números e a

compreensão da relevância do que foi executado pelo órgão, em confronto com as despesas

realizadas.

A partir desse autodiagnóstico objetivo, a sociedade seria capaz de avaliar como foi

o desempenho do MRE no exercício sob análise. Nesse sentido, poderia identificar: (i) se as

ações que o MRE executou ao longo do exercício de 2016 superaram as limitações impostas

pela configuração política, econômica e social que se apresentou durante aquele exercício,

em uma demonstração de eficiência administrativa na otimização da utilização dos recursos

disponíveis; (ii) se a unidade logrou executar aquilo que estava autorizado na lei

orçamentária, apesar dos contingenciamentos a ela impostos; ou (iii) se as atividades e

iniciativas empreendidas permaneceram aquém do potencial do Ministério, em razão do

montante de recursos humanos e materiais disponíveis.

Ressalte-se que não há setor mais indicado à elaboração de uma avaliação

abrangente do MRE que a Secretaria-Geral, em função de suas competências intrínsecas.

b. Item 6.3 do Relatório de Gestão

Trata da “aferição do grau de satisfação dos cidadãos-usuários”. No item, encontra-

se registrado que “o resultado da coleta de dados acerca da qualidade dos serviços

prestados” pode ser verificado no item 6.1. Contudo, não foi possível encontrar dados

compilados que demonstrem o grau de satisfação dos cidadãos-usuários a respeito de: (i)

“qualidade do atendimento presencial (tais como agilidade, cordialidade e precisão)”; (ii)

“prazos de entrega dos serviços”; ou (iii) “instalações físicas”. Esses são exemplos de alguns

dos temas que se encontram referenciados em listagem constante ao final do texto daquele

item 6.3.

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“Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, em especial

quanto à eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos estabelecidos no plano

plurianual (PPA) como de responsabilidade da UPC auditada, dos objetivos

estabelecidos no plano estratégico, da execução física e financeira das ações da

Lei Orçamentária Anual (LOA) vinculadas a programas temáticos, identificando

as causas de insucessos no desempenho da gestão.”

A estrutura regimental do MRE sofreu alteração em meados do exercício de 2016,

com a revogação do decreto n° 7.304/2010, que foi substituído pelo decreto nº 8.817/2016.

A nova estrutura encontra-se detalhada no item 2.1 do relatório de gestão.

A portaria MRE nº 212/2008 aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Estado

das Relações Exteriores (RISE), o qual, no art. 1º, apresenta a missão institucional do

Ministério das Relações Exteriores: “auxiliar o Presidente da República na formulação da

política exterior do Brasil, assegurar sua execução ⌠...⌡”.

Nesse sentido, consta no art. 4º do RISE que “o MRE é o órgão federal encarregado

de coordenar, na Administração Pública, os assuntos concernentes às relações externas do

País”. Já o parágrafo único desse artigo estabelece os deveres do Ministério, de modo a

“assegurar a coerência e a unidade da representação e da defesa dos interesses do Brasil

no exterior”. São eles:

“a) participar da formulação de diretrizes e programas setoriais com relevância

para a política exterior do país;

b) coordenar os entendimentos de caráter ou nível técnico, entre órgãos e entes

públicos brasileiros e agências de Governos estrangeiros, ou de organismos

internacionais, especialmente nas áreas comercial, econômica, financeira,

científica, técnica e cultural;

c) participar da promoção, da execução e do acompanhamento de programas que

se realizem no Brasil, com a cooperação de Governos estrangeiros ou de

organismos internacionais;

d) promover a instituição de comissões e grupos de trabalho interministeriais de

natureza executiva ou consultiva; e

e) exercitar outros poderes funcionais que lhe sejam, a propósito, deferidos.”

A SG figura no art. 6º do RISE como órgão central de direção e recebeu, no art. 24,

as seguintes competências genéricas:

“I – assessorar o Ministro de Estado na direção e execução da política exterior do

Brasil, na supervisão dos serviços diplomático e consular e na gestão dos demais

negócios afetos ao Ministério;

II - orientar, coordenar e supervisionar as unidades administrativas do Ministério

no exterior;

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III - dirigir, orientar, coordenar e supervisionar a atuação das unidades que

compõem a Secretaria de Estado das Relações Exteriores ⌠...⌡”

Da leitura do art. 24, transcrito acima, verifica-se que a SG recebeu competências

que lhe impõem atuação sistêmica no MRE, por suas incumbências sobre áreas finalísticas

e administrativas.

O Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 estabeleceu 23 ações no âmbito do Programa

E2082 (Política Externa), a fim de prover recursos orçamentários para que o MRE se

desincumba, no exercício sob análise, de suas atribuições institucionais na área finalística

por força da lei nº 13.255, de 14 de janeiro de 2016 (Lei Orçamentária Anual para o exercício

de 2016).

Os objetivos expressos nas ações sob responsabilidade do MRE contemplam metas

físicas e financeiras monitoradas por meio do Sistema Integrado de Planejamento e

Orçamento (SIOP), instrumento do Governo Federal para acompanhar o cumprimento das

metas do PPA 2016-2019.

Diversamente do que ocorreu no exercício anterior com a Ação 20X0,

“Cooperação Humanitária Internacional e Participação da Sociedade Civil”, para a qual

havia sido identificado descompasso entre os números da execução física e financeira, 8% e

29%, respectivamente, a mesma ação apresentou, no exercício de 2016, execução física de

116%, para uma execução financeira de 89%, sinalizando um aprimoramento na execução

daquela ação.

Não há menção, no relatório de gestão, sobre avanços decorrentes da instituição do

Conselho de Gestão, por meio da portaria MRE nº 521/2014 (conforme mencionado no

relatório de gestão do exercício de 2015 da Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior -

SGEX). Esse conselho foi criado para promover a implantação formal do planejamento

estratégico do Ministério.

No exercício sob análise, não se verificou, como em exercícios anteriores, impactos

provenientes da previsão cambial deficitária na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

O quadro 1, a seguir, apresenta série histórica da previsão da taxa de câmbio

orçamentária, mediante consolidação dos dados apresentados na Tabela 1 – Parâmetros

Macroeconômicos Projetados (ou cenário macroeconômico de referência), presente no

Anexo IV das Metas Fiscais das LDOs de 2014, 2015 e 2016. No quadro, é demonstrado o

descompasso registrado na taxa de câmbio entre o momento de elaboração da proposta de

LDO e o momento da execução da despesa.

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Quadro 1 - Câmbio projetado na LDO 2014,2015 e 2016 - Projeção cambial (final de

período – 31 de dezembro)

Projetado 2014 2015 2016 2017 2018

LDO 2014 2,06 2,08 2,08

LDO 2015 - 2,67 2,71 2,80

LDO 2016 - - 4,19 3,40 3,50

Efetivo (BC) 2,6556 3,9042 3,2585 - -

Fonte: LDO 2014 (lei nº 12.919/2013); LDO 2015 (lei nº 13.080/2015); e LDO 2016 (lei nº 13.242/2015).

Utilizou-se a ferramenta de conversão disponível no sítio do Banco Central na

Internet (<http://www4.bcb.gov.br/pec/conversao/conversao.asp/>, acesso em 01/08/2017)

para identificação das taxas de câmbio efetivas para o dólar norte-americano em 31 de

dezembro de cada um dos anos analisados. Verificou-se que a taxa de câmbio efetiva para o

dia 31/12/2016 (final de período) foi de US$ 1/R$ = 3,2585, valor inferior ao da taxa de

câmbio projetada – de US$ 1/R$ = 4,19 –, o que representou “ganho” cambial de cerca de

28% para aquele exercício.

Esse contexto é bastante diferente daquele registrado nos exercícios de 2014 e de

2015, em que a taxa de câmbio projetada foi de aproximadamente 29% e 46%,

respectivamente, abaixo da taxa efetiva registrada, gerando déficit no orçamento do

Ministério.

A execução de 15 das ações finalísticas estabelecidas no PPA encontra-se registrada

no relatório de gestão da unidade, todas no âmbito do programa temático 2082 – Política

Externa. O quadro 2 apresenta a compilação dos resultados da execução financeira e física,

em termos percentuais, fundamentados nas informações constantes do quadro 15 do relatório

de gestão (“Ações relacionadas a programa temático do PPA de responsabilidade da

UPC”).

Da análise dos dados do quadro 15 do relatório de gestão, verifica-se que parte das

ações apresenta divergências entre a meta física inicialmente prevista e a realizada no

exercício: 33% das ações superaram a meta estabelecida; 27% das ações previstas foram

executadas em sua plenitude; 27% ficaram abaixo do estipulado; e 13% não lograram

execução alguma.

Quadro 2 – Percentual de execução financeira de ações finalísticas pelo MRE (2016) –

Programa Temático 2082 – Política Externa Cód. da

Ação Descrição da Ação¹

00CB Concessão de Bolsas de Estudo a Alunos Estrangeiros, no Sistema Educacional Brasileiro

00CC Concessão de Bolsas de Estudo a Candidatos Afrodescendentes à Carreira Diplomática

15L1 Aquisição de Imóvel para Instalação da Chancelaria da Embaixada do Brasil em Quito, no

Equador

20I5 Serviços Consulares e de Assistência a Brasileiros no Exterior

20WW Relações e Negociações Bilaterais

20WX Relações e Negociações Multilaterais

20WY Difusão Cultural e Divulgação do Brasil no Exterior

20WZ Promoção Comercial e de Investimentos

20X0 Cooperação Humanitária Internacional e Participação da Sociedade Civil

2532 Cooperação com Países de Língua Portuguesa e Países Membros de Org. Regionais Africanos

2533 Cooperação Técnica Internacional

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Cód. da

Ação Descrição da Ação¹

2534 Formação e Aperfeiçoamento de Diplomatas

2536 Demarcação de Fronteiras

6105 Relações e Negociações com a Organização Mundial do Comércio - OMC

8495 Realização de Eventos Internacionais Oficiais

Cód. da

Ação

Dotação

atual

(em R$)

Liquidado

(em R$) %2 Descrição da meta Prevista Realizada %

00CB 1.600.000 1.209.663 76 Bolsa concedida 535 1.122 210

00CC 819.656 0 0 Bolsa concedida 40 0 0

15L1 7.359.588 0 0 Imóvel adquirido 1 0 0

20I5 88.564.441 60.209.049 68 Pessoa atendida 3.541.158 3.390.366 96

20WW 832.301.464 601.404.797 72 Posto de repres.

mantido

214 213 100

20WX 81.495.557 50.786.835 62 Posto de repres.

mantido

13 13 100

20WY 30.436.297 23.329.990 77 Evento apoiado 280 406 145

20WZ 16.975.247 10.270.824 61 Evento apoiado 139 556 400

20X0 7.978.641 7.064.895 89 Operação realizada 45 52 116

2532 1.381.813 1.270.826 92 Evento realizado 4 4 100

2533 34.336.840 33.219.998 97 Projeto

implementado

906 828 91

2534 3.107.455 2.778.003 89 Diplomata

matriculado

290 117 40

2536 1.796.889 1.607.892 89 Campanha realizada 7 5 71

6105 3.000.000 464.925 15 Posto de repres.

mantido

1 1 100

8495 9.540.974 3.079.406 32 Evento realizado 5 7 140

Fonte: Relatório de gestão 2016 e SIOP. Não há registro de reprogramação de metas físicas. 2 Confrontados os valores das colunas “Liquidados” e “Dotação atual”.

Preliminarmente à análise dos dados disponíveis, cabe registrar que o indicador

“posto de representação mantido”, escolhido para representar o objetivo “consolidar o papel

do Brasil como ator global, reforçando relações estratégicas em todos os continentes”, da

ação 20WW, não é hábil para aferir seu pleno alcance. A auditoria avalia que a simples

manutenção de postos no exterior, embora possa contribuir para o alcance do referido

objetivo, não é capaz de consolidar o papel do Brasil como ator global.

Observa-se que, em geral, essa distorção ocorre em função da adoção, no PPA, de

indicadores de produto para aferir objetivos que, em sua essência, são de resultado.

A fim de minimizar essa fragilidade, as diversas atividades desenvolvidas ao longo

do exercício deveriam ser categorizadas, para que lhes fossem atribuídos “pesos”, em função

da complexidade das mesmas. Assim, a aferição da execução física proporcionaria a geração

de números que conseguiriam retratar, de forma justa, as dificuldades enfrentadas e os

esforços empreendidos pela Unidade Prestadora da Conta (UPC) na consecução do objetivo

da ação.

Da leitura do item 3.1 do relatório de gestão é possível perceber quão diferentes,

em nível de complexidade, são as atividades desenvolvidas pelo MRE no âmbito das ações

alocadas no programa 2082 – Política Externa.

Para a avaliação dos resultados obtidos pelo Ministério na execução das ações

supramencionadas, buscou-se adotar a metodologia de avaliação elaborada pela Secretaria

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de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, descrita

no documento “Orientador do Acompanhamento Orçamentário”.

Aquele documento tem o intuito de “orientar os servidores envolvidos na coleta de

dados do módulo de Acompanhamento Orçamentário do Sistema Integrado de

Planejamento e Orçamento – SIOP” e, no item 4, apresenta os indicadores de

acompanhamento:

“⌠...⌡são medidas que operacionalizam um conceito abstrato ou processo

decisório. Sendo uma unidade de medida, uma forma de mensuração, um

parâmetro, o indicador é um instrumento que sintetiza um conjunto de informações

em um 'número', auxiliando na interpretação da realidade. Dessa forma, o

acompanhamento da execução física e financeira será expresso por meio de

indicadores com as seguintes especificações:

4.1.1 Indicadores de Eficiência - Eficiência em relação à meta na LOA (EFLOA) e

Eficiência em relação à meta após a reprogramação (EFREP):

a) para a meta constante da LOA: esse indicador permitirá verificar se a meta

física prevista na LOA foi alcançada com os recursos da dotação atual (LOA +

Créditos), com a seguinte fórmula de cálculo:

EFLOA = ((Valor da Dotação Atual / Meta Física na LOA) / (Valor Liquidado /

Meta Física Realizada)) x 100

b) para a meta física reprogramada, considerada apenas no nível gerencial: esse

indicador permitirá verificar se a meta física reprogramada foi alcançada com os

recursos da reprogramação financeira, com a seguinte fórmula de cálculo:

EFREP = ((Valor da Reprogramação Financeira / Meta Física Reprogramada) /

(Valor Liquidado / Meta Física Realizada)) x 100

4.1.2 Indicadores de Eficácia - Eficácia em relação à meta da LOA (ECLOA) e

Eficácia em relação à meta após a reprogramação (ECREP):

a) para a meta física constante da LOA: esse indicador permitirá verificar se a

meta prevista na LOA foi alcançada, com a seguinte fórmula de cálculo:

ECLOA = (Meta Física Realizada / Meta Física na LOA) x 100

b) para a meta física reprogramada, considerada apenas no nível gerencial: esse

indicador permitirá verificar se a meta física reprogramada foi feita corretamente,

ou seja, se o gestor ao reprogramar a meta, por um dos três motivos citados

anteriormente, se aproximou mais da realidade, com a seguinte fórmula de cálculo:

ECREP = (Meta Física Realizada / Meta Física Reprogramada) x 100

4.2 Esses indicadores serão gerados automaticamente pelo sistema. Na maioria

das situações, os gestores devem buscar obter valores maiores que 100% para

esses indicadores. Sabe-se que, para alguns casos, a polaridade destes indicadores

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deve ser invertida. Portanto, nos casos em que o melhor resultado para o indicador

seja ficar abaixo dos 100%, esta situação deve ser mencionada no campo de

comentários previsto no módulo de acompanhamento orçamentário do SIOP.”

Registre-se que a equipe de auditoria identificou inconsistências no relatório

“Acompanhamento da Execução”, gerado no SIOP, em comparação com o relatório

“Informações de apoio à prestação de contas ao TCU” (disponibilizado, pelo sistema, por

meio da funcionalidade “atalho”), que foi a fonte utilizada para produzir os dados

consignados no quadro 15 do relatório de gestão.

Restaram prejudicados, assim, o acompanhamento automático da execução e a

fidedignidade dos dados gerados pelo SIOP ‒ conforme o item 4.2 da citação acima

transcrita‒, uma vez que os registros de execução financeira truncados ou ausentes

inviabilizaram a geração dos dados sobre a execução físico-financeira das ações do

Programa 2082 e, consequentemente, dos indicadores.

Em função dessa limitação do SIOP, a equipe de auditoria realizou cálculo manual

dos indicadores de eficiência ECLOA e EFLOA. O resultado do desempenho do Ministério

em relação às ações vinculadas ao programa 2082 encontra-se no quadro 3, a seguir.

Quadro 3 – Resultado da Execução – Programa Temático 2082 (Exercício 2016)

Cód. da

Ação

Percentual da

execução

financeira

ECLOA

(Percentual da execução

física)

EFLOA

(Percentual de eficiência)

20WZ 61 400 661,11

6105 15 100 645,27

8495 32 140 433,76

00CB 76 209,72 277,39

20WY 77 145 189,17

20WX 62 100 160,47

20I5 68 95,74 140,83

20WW 72 99,53 137,75

20X0 89 115,56 130,5

2532 92 100 108,73

2533 97 91,39 94,46

2536 89 71,43 79,82

2534 89 40,34 45,13

00CC 0 0 0

15L1 0 0 0

Fonte: Relatório “Informações de apoio à prestação de contas ao TCU” (execução financeira), extraído do

SIOP, e relatório de gestão da SG, exercício de 2016.

Da análise dos dados apresentados no quadro acima, verifica-se que

aproximadamente 53% das ações tiveram a execução física próxima à meta estipulada, ao

passo que o restante das ações ou extrapolaram a meta (27%) ou permaneceram aquém do

estabelecido (20%). O gráfico a seguir ilustra a discrepância entre os dados de eficiência e

de execução da maioria das ações do Programa 2082.

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Gráfico 1 – Resultado da Execução – Programa 2082 (Exercício 2016)

Fonte: Relatório “Informações de apoio à prestação de contas ao TCU” (execução financeira), extraído do

SIOP, e relatório de gestão da SG, exercício de 2016.

Ao analisar-se os números, verifica-se que as ações 00CB, 20WY, 20WZ e 8495

foram concebidas com meta subestimada, no momento de elaboração da proposta

orçamentária, especialmente levando-se em conta os resultados demonstrados pelo índice de

eficiência. Essa conclusão é decorrente do fato de que não foram inseridos, no relatório de

gestão, elementos capazes de esclarecer as razões que justificariam a obtenção desses

resultados, tais como eventual estabelecimento de parcerias, otimização da utilização de

recursos humanos e financeiros, etc.

Há ainda três ações cujos resultados chamam a atenção, em termos de descompasso

entre a execução financeira e a execução física:

a) ação 20WZ: com execução financeira de 61%, logrou-se atingir 400% da

execução física. Essa relação física/financeira a levou a alcançar um índice de

eficiência de 661,11%;

b) ação 6105: com execução financeira de apenas 15%, chegou-se à execução física

de 100%, o que gerou índice de eficiência de 645,27%; e

c) ação 8495: com execução financeira de 32%, obteve execução física de 140%,

chegando a um índice de eficiência de 433,76%.

3.3. Item 3 do Anexo II da DN TCU nº 156/2016

“Avaliação dos indicadores instituídos pela UPC para aferir o desempenho da sua

gestão, pelo menos, quanto à:

a) capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação

que a UPC pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas

na gestão;

0

100

200

300

400

500

600

700

Per

cen

tual

RESULTADO DA EXECUÇÃO - PROGRAMA 2082

Exec. Financ. (%) Exec. Física - ECLOA (%) Eficiência - EFLOA

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b) capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do

tempo, por intermédio de séries históricas;

c) confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador,

avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para coleta, processamento

e divulgação é transparente e replicável por outros agentes, internos ou externos à

UPC;

d) facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de compreensão

dos resultados pelos usuários da informação; e

e) razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos benefícios

da medição para melhoria da gestão da unidade.”

No item 3.5 do relatório de gestão, que trata da “apresentação e análise de

indicadores de desempenho”, foi feito apenas o registro textual de que “este item não se

aplica ao MRE”, texto que também foi utilizado no item 3.4, que trata de “renúncia de

receitas”.

Em relação ao tema “renúncia de receitas”, verifica-se a exatidão da informação

consignada no texto daquele item, uma vez que, de fato, não se identificam eventos de

renúncia de receitas no âmbito do MRE, ao longo do exercício sob exame.

Já em relação ao item 3.5 do relatório de gestão, verifica-se inexatidão na

informação apresentada, de que o item não se aplica ao MRE. O fato de o Ministério não ter,

ainda, indicadores instituídos para a aferição dos resultados não afasta a necessidade de que

sejam apresentados comentários que justifiquem essa lacuna gerencial. Cabe destacar que o

desenvolvimento e a adoção de parâmetros que tornem mensuráveis os resultados advindos

da alocação de recursos públicos em sua missão institucional são premissas necessárias à

aferição do cumprimento do princípio constitucional da eficiência.

A ausência de indicadores inviabiliza, ainda, a elaboração, de forma objetiva, da

autoavaliação mencionada no item 3.1 do presente relatório.

A fim de atender ao que determina o item 3 do anexo II da DN TCU nº 156/2016,

a presente avaliação, elaborada com fundamento em metodologia elaborada pelo TCU

(portaria SEGECEX nº 33/2010), tomou por base os “produtos” constantes das ações de

governo elencadas na Lei Orçamentária sob a tutela do MRE, que, no presente item, passam

a ser tratados como “indicadores”.

Foram selecionados alguns “produtos” para avaliação, com a finalidade de verificar

se atendem aos seguintes “requisitos de qualidade” sugeridos pela norma do Tribunal:

“completude”, “comparabilidade”, “confiabilidade”, “acessibilidade” e “economicidade”,

conforme conceitos transcritos a seguir:

“a) capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que

a UJ pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão

[completude];

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b) capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do tempo,

por intermédio de séries históricas [comparabilidade];

c) confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador,

avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a coleta,

processamento e divulgação é transparente e replicável por outros agentes,

internos ou externos à unidade [confiabilidade];

d) facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de compreensão

dos resultados pelo público em geral [acessibilidade]; e

e) razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos benefícios

para a melhoria da gestão da unidade” [economicidade].”

Quadro 4 – Avaliação dos “produtos” do PPA – indicadores de resultados (MRE, 2016)

Ação Produto

Requisitos de qualidade

Co

mp

letu

de

Co

mp

ara

bil

ida

de

Co

nfi

ab

ilid

ad

e

Ace

ssib

ilid

ad

e

Eco

no

mic

ida

de

00CB Bolsa Concedida NÃO SIM NÃO SIM SIM 00CC Bolsa Concedida NÃO SIM NÃO SIM SIM 20I5 Pessoa atendida NÃO SIM NÃO SIM SIM

20WW Posto de representação mantido NÃO SIM NÃO SIM SIM 20WX Posto de representação mantido NÃO SIM NÃO SIM SIM 20WY Evento apoiado NÃO NÃO NÃO SIM SIM 20WZ Evento apoiado NÃO NÃO NÃO SIM SIM 20X0 Operação realizada NÃO NÃO NÃO SIM SIM 2367 Atividade realizada NÃO NÃO NÃO SIM SIM 2532 Evento realizado NÃO NÃO NÃO SIM SIM 2533 Projeto implementado NÃO NÃO NÃO SIM SIM 2536 Campanha realizada NÃO NÃO NÃO SIM SIM 6105 Posto de representação mantido NÃO SIM NÃO SIM SIM 8495 Evento realizado NÃO NÃO NÃO SIM SIM

Fonte: CISET/MRE.

Por mais bem estruturado que se encontre um indicador, sempre haverá

possibilidade de aprimorá-lo a partir da análise crítica e de ajustes necessários, decorrentes

de sua utilização efetiva. Estão descritos a seguir os critérios/parâmetros de qualidade

empregados no quadro acima, com base na metodologia adotada pelo TCU:

a) completude

Conforme já mencionado no item 3.2 do presente relatório, a atual metodologia de

mensuração de resultados do PPA, por meio de “produtos”, da forma como vem sendo

aplicada, não representa adequadamente os esforços e os recursos aplicados pela UPC na

consecução de seus objetivos ou metas. Diante disso, esse é o critério que mais usualmente

tende a se distanciar da “situação que a UJ pretende medir e de refletir os resultados das

intervenções efetuadas na gestão”.

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No caso sob análise, a terminologia adotada para os “produtos” (“Posto de

representação mantido”, “Evento realizado”, “Evento apoiado” e “Atividade realizada”, por

exemplo) não consegue expressar a complexidade dos esforços empreendidos para o

cumprimento das metas, de vez que cada “produto” a ser alcançado demanda articulações e

procedimentos prévios à sua realização, tais como planejamento, divulgação, aquisição de

bens, contratação de serviços e, por vezes, locação de espaços apropriados (p. ex. “Evento

realizado”).

Os “produtos” poderiam ser apenas uma representação numérica que deveria estar

lastreada por uma metodologia de cálculo ponderado, aplicada sobre processos previamente

mapeados;

b) comparabilidade

A mesma dificuldade se verifica, por exemplo, em relação aos produtos “Evento”,

“Operação”, “Atividade” e “Campanha” visto que, a gama de configurações que essa

terminologia pode assumir, inviabiliza a geração de séries históricas, em função da ausência

de estratificação na divulgação dos dados;

c) confiabilidade

Verifica-se que a utilização das expressões “Evento apoiado”, “Operação

realizada”, “Campanha realizada”; e “Evento realizado” como produto também inviabiliza

o conceito de “comparabilidade”, uma vez que a terminologia utilizada (evento, operação e

campanha) envolve subjetividade que dificulta a afirmação de que a metodologia escolhida

seria transparente e replicável por outros agentes, muito embora as atividades listadas sejam

legítimas e inerentes à missão institucional do Ministério.

Os indicadores do MRE apresentam fragilidades ligadas à “metodologia para a

coleta, processamento e divulgação” de dados, principalmente por não haver elementos

suficientes para avaliar se seriam replicáveis por outros órgãos, em outros contextos, em

especial por aqueles “externos à unidade”, de modo que a validade externa resta incerta; e

d) acessibilidade e economicidade

A coleta sistemática de dados de execução dos indicadores certamente permite seu

enquadramento na “razoabilidade dos custos de obtenção”, uma vez que essa rotina vem

sendo realizada pelo próprio MRE, no contexto da elaboração do relatório de gestão anual,

e pelo SIOP.

Finalmente, há outro aspecto importante a ser considerado, que se refere à atual

adoção de terminologia para os “produtos” que reflete o meio utilizado para atingir o objeto

da ação, em lugar de destacar o fim buscado pela ação. Tal situação pode ser verificada em

relação ao item “bolsa concedida”, na ação 00CC (Concessão de bolsas de estudo a

candidatos afrodescendentes à carreira diplomática), uma vez que a eficácia da ação deveria

ser mensurada pelo número de alunos aprovados no concurso público de admissão à carreira

de diplomata, promovido pelo Instituto Rio Branco, em vez de considerar o número de

“bolsas concedidas”.

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“Avaliação da gestão de compras e contratações, especialmente no que diz respeito

aos itens abaixo destacados:

a) regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições feitas

por inexigibilidade e dispensa de licitação;

b) utilização de critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens e na

contratação de serviços e obras;

c) qualidade dos controles internos administrativos relacionados à atividade de

compras e contratações.”

a) regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições feitas por

inexigibilidade e dispensa de licitação:

O presente item tem como objetivo apresentar a avaliação da gestão de aquisição

de bens e de contratação de serviços, no que diz respeito à regularidade dos processos

licitatórios realizados pelo Ministério.

De acordo com os dados obtidos por meio de consulta ao portal “Painel de

Compras” do governo federal, na Internet (<https://paineldecompras.planejamento.gov.br/>,

acesso em 08/08/2017), o MRE autuou um total de 51 processos de compras, dentre os quais

17 ocorreram em regime de exceção (nove por dispensa e oito por inexigibilidade de

licitação).

O valor total dos processos de compras foi de R$ 116.346.100,57, embora o MRE

tenha firmado 59 contratos e/ou termos aditivos em 2016, no montante de R$

107.116.981,20, ainda em conformidade com os dados obtidos por meio da consulta

supramencionada.

Registre-se que as compras e as contratações realizadas diretamente pelos postos

situados no exterior (embaixadas, consulados, missões, delegações e vice-consulados) não

se encontram contabilizadas nos dados acima mencionados, pois não há, atualmente,

ferramenta que consolide essas informações.

Independentemente do regime de compras e de contratações adotado (ou das

peculiaridades de mercado) em cada um dos países em que se situam os postos, esse fato

representa importante fragilidade de controle que, além de ser prejudicial às atividades de

planejamento e de acompanhamento no Ministério, fere o princípio da transparência,

aplicável aos gastos públicos.

A pauta da reunião já referenciada no item 3 do presente relatório, ocorrida em

01/12/2016 entre a CISET/MRE e a SecexDesen/TCU, além de estabelecer os itens de

avaliação a serem abordados neste trabalho de auditoria, fixou o escopo das análises sobre

as seguintes unidades e temas:

“Cerimonial; Departamento de Promoção Comercial e Investimentos (DPR),

subordinado à Subsecretaria-Geral de Cooperação Internacional, Promoção

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Comercial e Temas Culturais (SGEC), inclusive no que diz respeito a contrato de

TI conduzido em conjunto pelo DPR e pela Agência Brasileira de Cooperação –

ABC/SGEC; Escritório Financeiro em Nova Iorque; passagens aéreas e transporte

de bagagens.”

A amostra de processos de compras e contratações foi selecionada pelos critérios

de materialidade, relevância e risco, levando em consideração o valor executado pelas

unidades.

3.4.1. ABC/DPR

Quadro 5 - Contratação por dispensa de licitação ABC/DPR (2016)

DISPENSA DE LICITAÇÃO

Número Fundamento legal Objeto Valor anual

(R$)

04/2016

- ABC

Dispensa de licitação (artigo 24,

inciso XI, lei nº 8.666/93)

Processo nº 09220000035201602

Contratação da empresa (...) para prestação

de serviços, de almoxarife/encarregado(a)

de estoque, copeiro(a) e garçom(nete).

320.077,20

08/2016

- ABC

Dispensa de licitação (artigo 24,

inciso XI, lei nº 8.666/93)

Processo nº 09220000052201631

Contratação da empresa (...) para prestação

de serviços de recepcionista. 660.308,65

Fonte: Documentação disponibilizada pela ABC em atendimento à SA nº 02/2017.

Quadro 6 - Contratações por processo de licitação ABC/DPR

PROCESSO LICITATÓRIO

Número Modalidade de licitação Objeto Valor (R$)

002/2015 Pregão Eletrônico

Proc nº 09220000003201518

Contratação da empresa (...) para

prestação de serviços técnicos

especializados na área de tecnologia da

informação e comunicação, em apoio à

ABC e ao DPR, na área de:

desenvolvimento, manutenção e

documentação de sistemas de informação

departamentais, gerenciais (Data

warehouse) e produtos Multimídia/WEB,

implantados, projetados e previstos (Lote

1).

9.375.018,24

(4.687.509,12

para cada UG)


Proc nº 09220000003201518


prestação de serviços técnicos

especializados na área de tecnologia da

informação e comunicação, a serem

executados de forma continua, em apoio à

ABC e ao DPR, na área de: manutenção da

infraestrutura, Datacenter, administração

de banco de dados e segurança de redes

(Lote 2).

1.744.107,24

(872.053,62

para cada UG)


Proc nº 09920000054201540


prestação de serviços de impressão gráfica

de manuais, incluindo o acabamento, a

prova contratual, o fornecimento de papel

e de todo material de suprimento para

atender a ABC.

12.250,00

Fonte: Documentação disponibilizada pela ABC e pelo DPR, em atendimento às SAs nºs 01 e 02/2017.

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Em decorrência do resultado do planejamento da auditoria e da respectiva definição

de seu escopo, bem como da significativa materialidade dos recursos despendidos com a

contratação de serviços técnicos especializados na área de TI, foram selecionados, para

análise: (i) as ordens de serviços que deram origem aos processos de pagamento das despesas

realizadas com prestação de serviços de TI pagos pela ABC e pelo DPR; (ii) o processo

administrativo referente ao pregão nº 02/2015; e (iii) o contrato ABC nº 01/2016, firmado

com a empresa Stefanini Consultoria e Assessoria em Informática S.A.

O quadro a seguir apresenta o valor executado no exercício de 2016, o volume de

recursos analisados e os percentuais da amostragem do referido contrato.

Quadro 7 - Processo licitatório avaliado pela CISET.

Pregão Objeto Valor executado no exercício de 2016 (R$)

02/2015

Contratação da

empresa (...) para

prestação de

serviços técnicos

especializados na

área de Tecnologia

da Informação e

Comunicação, em

apoio à ABC e ao

DPR. (...).

ABC DPR

Empenhos

pagos Amostra %

Empenhos

pagos Amostra %

899.226,55 605.727,70 67,36 2.977.668,69 2.951.259,47 99,11

Fonte: Dados extraídos do Siafi e de documentação disponibilizada pela ABC e pelo DPR, em atendimento às

SAs nºs 01 e 02/2017.

3.4.2. Cerimonial

Foram analisados processos de inexigibilidade de licitação cujo objeto é a prestação

de serviço de intérprete, verificando-se a regularidade das contratações.

Foi solicitado para análise o processo de dispensa de licitação nº

09048.000064/2016-12, referente à contratação emergencial de serviço de buffet para o

Cerimonial do MRE, cujos comentários encontram-se registrados no item 7.2.1 do presente

relatório.

3.4.3. Escritório Financeiro em Nova York (EFNY)

Segundo o EFNY, estavam vigentes, durante o exercício de 2016 sob análise,

contratos e termos aditivos no valor total de US$ 49.936.654,37. Tais contratos foram

licitados nas modalidades convite, pesquisa de mercado, tomada de preços e concorrência.

A auditoria analisou 94,78% dos processos licitatórios realizados pela Unidade

Gestora n° 240055 - Escritório Financeiro - Posto, e constatou que tais licitações foram

realizadas em conformidade com as leis aplicáveis no estado de Nova York, EUA, e à luz

dos princípios da Lei de Licitações do Brasil, n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Não foram

constatadas impropriedades e/ou irregularidades nos certames licitatórios.

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Quadro 8 - Processos licitatórios analisados pela auditoria.

CONTRATOS com vigência em 2016

Período

de

vigência

Empresa Objeto Modalidade

de licitação

Fundamento

Legal

Valor

mensal

(US$)

Percentual

do valor

total das

licitações

realizadas

no

exercício

(%)

25/04/2015

a

24/04/2017

Enterprise

Leasing dos

veículos oficiais

dos postos do MRE

nos Estados Unidos

Concorrência

Arts. 22 e

123, lei nº

8.666/93

30.352,22 42,49

26/05/2016

a

25/05/2017

Willis of

New Jersey

Seguro de imóveis

(chancelaria e

residência do chefe

do posto), bens

móveis,

funcionários

contratados locais e

veículos dos postos

nos Estados Unidos

Tomada de

preços

Arts. 22 e

123, lei nº

8.666/93

151.608,39 17,69

06/10/2016

a

05/10/2017

Mercer

Prestação de

serviços de

consultoria do

plano de saúde no

âmbito do

PCAMSE

Tomada de

preços

Arts. 22 e

123, lei nº

8.666/93

221.000,00 25,78

06/10/2016

a

05/10/2017

Mercer

Prestação de

serviços de

consultoria do

plano de saúde dos

auxiliares locais

dos postos do MRE

nos Estados Unidos

Tomada de

preços

Arts. 22 e

123, lei nº

8.666/93

71.700,00 8,36

Fonte: Documentação disponibilizada pelo EFNY.

A equipe de auditoria analisou, por amostragem, os processos de pagamento das

empresas Mercer, Enterprise Fleet Management e Willis of New Jersey. Foi verificado que

os valores cobrados estavam de acordo com os valores contratados, e que as faturas

(invoices) estavam atestadas pelo fiscal dos contratos, certificando a realização dos serviços.

Em ambos os casos, a unidade realizou pesquisa de preços, a fim de verificar se a

Allianz Worldwide Care e a Cigma Health and Life Insurance Company continuavam a

ofertar as melhores condições para a execução dos objetos dos contratos.

Quadro 9 - Contratos vigentes no EFNY.

CONTRATOS COM VIGÊNCIA INICIAL EM 2016

Vigência Empresa Serviço Modalidade Fundamento

Legal

Valor anual

(em US$)

7

01/01/2016

a

31/12/2016

Cigma

Termo aditivo ao contrato

para prestação de serviço de

assistência médica e

odontológica aos auxiliares

locais dos postos do

Ministério das Relações

Concorrência Arts. 22 e 123,

lei nº 8.666/93 6.237.070,20

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CONTRATOS COM VIGÊNCIA INICIAL EM 2016

Vigência Empresa Serviço Modalidade Fundamento

Legal

Valor anual

(em US$)

Exteriores nos Estados

Unidos.

9

01/04/2016

a

31/03/2017

Allianz

Termo aditivo ao contrato

de prestação de serviço de

assistência médica e

odontológica, seguro de

vida e de morte por acidente

e mutilação no âmbito do

PCAMSE.

Concorrência Arts. 22 e 123,

lei nº 8.666/93 42.849.393,00

Fonte: CISET/MRE.

Com a finalidade de ampliar a análise e visando ao atendimento da alínea “c” do

presente item, foram selecionados, por amostragem e pelo critério da materialidade, dois

termos aditivos, relacionados a contratos de natureza continuada. O primeiro, referente ao

contrato de prestação de serviço de assistência médica e odontológica, seguro de vida e de

morte por acidente e mutilação no âmbito do Programa Complementar de Assistência

Médica do Serviço Exterior (PCAMSE), correspondeu a 73,26% do valor dos contratos que

estavam vigentes no EFNY no exercício sob análise. O segundo, vinculado ao contrato para

prestação de serviço de assistência médica e odontológica aos auxiliares locais dos postos

do MRE nos Estados Unidos, correspondeu a 12,49% do valor dos contratos vigentes no

EFNY.

Os auditores analisaram os processos de pagamento realizados em 2016 à Cigma

Health and Life Insurance Company e constataram que os valores pagos estão em

conformidade com os valores contratados.

b) utilização de critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens e na

contratação de serviços e obras:

Além dos procedimentos de racionalização do uso de materiais de expediente, água

e energia elétrica, tais como a utilização de sensores de movimento na iluminação de

ambientes e a instalação de torneiras automáticas, o item 5.4.1 do relatório de gestão da SG

menciona a adoção de critérios de sustentabilidade na aquisição de bens e na contratação de

serviços e obras por parte do MRE.

Apesar de não fazer menção a norma interna que discipline a inclusão de critérios

de sustentabilidade ambiental nos editais de licitação, é mencionada no relatório de gestão a

existência de cláusulas com esses critérios nos contratos de jardinagem, limpeza e serviços

de manutenção em geral (geradores, aparelhos de ar-condicionado e elétrica/hidráulica).

c) qualidade dos controles internos administrativos relacionados à atividade de

compras e contratações:

O resultado das análises efetuadas sobre os processos componentes da amostra

evidenciou, como principais fragilidades, a ausência de designação de representante da

administração para fiscalizar tecnicamente os contratos de TI no âmbito da ABC/DPR, bem

como deficiência nos controles administrativos da unidade, relacionada principalmente à

autuação dos processos de compras e contratações nas unidades auditadas.

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“Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos administrativos

instituídos pela UPC com vistas a garantir que seus objetivos estratégicos sejam

atingidos, considerando os seguintes elementos do sistema de controles internos da

unidade:

a) ambiente de controle;

b) avaliação de risco;

c) atividades de controle;

d) informação e comunicação;

e) monitoramento. ”

Da leitura do item 4, “Governança, gestão de riscos e controles internos”, do

relatório de gestão, após uma apresentação abrangente das competências acerca da estrutura

de governança do Ministério, consta, no subitem “avaliação do sistema de controles

internos”, de forma segmentada, informações do Departamento de Comunicações e

Documentação (DCD), no quadro 22, e da SGEC, no quadro 23. Em seguida, são

mencionados procedimentos de controle aplicados pelas unidades Subsecretaria-Geral de

Meio Ambiente, Energia, Ciência e Tecnologia (SGAET), Cerimonial e Instituto Rio

Branco.

Os quadros foram elaborados com base em estrutura apresentada em versões

anteriores de normas do Tribunal de Contas da União, voltadas à apresentação de prestação

de contas anuais, com fundamento na metodologia elaborada pelo Committee of Sponsoring

Organizations of the Treadway Commission (COSO).

Apesar de os conceitos associados à valoração proposta pelo TCU para

preenchimento do quadro envolverem algum grau de subjetividade, observa-se nível

crescente de concordância com as afirmativas propostas, relativamente à coluna em que se

situa o numeral escolhido (1 a 5). A exceção se materializa na utilização do numeral “3”,

que representa neutralidade. Dessa forma, cumpre apresentar a legenda da “escala de valores

da avaliação” utilizada no momento de elaboração dos quadros para o relatório de gestão:

“(1) Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente

não observado no contexto da UJ.

(2) Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente

observado no contexto da UJ, porém, em sua minoria.

(3) Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou

não observado no contexto da UJ.

(4) Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente

observado no contexto da UJ, porém, em sua maioria.

(5) Totalmente válido. Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente

observado no contexto da UJ.”

Da análise dos dois quadros constantes do relatório de gestão, verifica-se a

predominância de percepção positiva por parte daquelas unidades (DCD e SGEC) a respeito

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das respectivas estruturas de gestão de riscos e controles internos, conforme resumo

constante do quadro a seguir, que apresenta análise percentual das opções assinaladas pelo

gestor.

Quadro 10 – Gerenciamento de riscos corporativos – análise percentual (MRE, 2016) Quadro 22 – DCD Percepção por total de questões (%)

Componentes do gerenciamento de riscos corporativos 1 2 3 4 5

Ambiente de controle - - 33 56 11

Avaliação de riscos - - - 33 67

Procedimentos de controle - - 50 25 25

Informação e comunicação - - - 40 60

Monitoramento - - - 100 -

Quadro 23 – SGEC Percepção por total de questões (%)

Componentes do gerenciamento de riscos corporativos 1 2 3 4 5

Ambiente de controle - - - 11 89

Avaliação de riscos 22 11 11 22 34

Procedimentos de controle - - - 75 25

Informação e comunicação - - - - 100

Monitoramento - - 100 - -

Fonte: Relatório de gestão da SG, exercício de 2016.

Conforme se verifica da análise acima, os resultados se concentram nas colunas

representadas pelos valores “4” e “5”. De acordo com a legenda supramencionada, os

resultados indicam uma visão otimista por parte das unidades que apresentaram a

autoavaliação.

Entretanto, a opção pela coluna de valor “3” se consubstancia em situação de maior

vulnerabilidade institucional do que a opção pelas colunas de valores “1” e “2”, visto que

denota a carência de elementos de informação necessários à atuação do gestor – tanto para

avaliar adequadamente alguns dos componentes, quanto para a adoção de medidas para o

aprimoramento do gerenciamento de riscos na unidade.

O ideal teria sido a apresentação de avaliação abrangente por parte da SG, a

exemplo de comentário já apresentado ao final do subitem “b” do item 3.1 do presente

relatório.

O relatório do COSO intitulado “Gerenciamento de Riscos na Empresa – Estrutura

Integrada: Sumário Executivo e Estrutura e Gerenciamento de Riscos na Empresa”, de 2007,

apresenta uma importante consideração, em termos de funções e responsabilidades:

“Cada um dos empregados de uma organização tem uma parcela de

responsabilidade no gerenciamento de riscos corporativos. O presidente executivo

é o principal responsável e deve assumir a responsabilidade da iniciativa. Cabe

aos outros diretores executivos apoiar a filosofia de administração de riscos da

organização, incentivar a observação de seu apetite a risco e administrar os riscos

dentro de suas esferas de responsabilidade, conforme as tolerâncias a risco.”

(Original sem grifo)

A metodologia do COSO de gerenciamento de riscos corporativos, apesar de ter

sido originalmente concebida no ambiente corporativo de direito privado, vem sendo

adotada no setor público brasileiro, a exemplo do que se encontra estabelecido na IN

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MP/CGU nº 01, de 2016, que dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança

no âmbito do poder executivo federal, em clara referência a conceitos utilizados pelo COSO.

Quanto à forma de condução do processo de gerenciamento de riscos, transcreve-

se a seguir trecho do referido relatório:

“O gerenciamento de riscos corporativos proporciona os mecanismos necessários

para ajudar as pessoas a entenderem o risco no contexto dos objetivos da

organização. As pessoas devem conhecer suas responsabilidades e seus limites de

autoridade. Do mesmo modo, deverá haver uma associação clara e estreita entre

os deveres das pessoas e como elas os cumprem no tocante à estratégia e aos

objetivos da organização.”

Em resposta à norma supramencionada, este Ministério publicou recentemente, em

05/07/2017, a portaria MRE nº 531/2017, instituindo Comitê de Governança, Riscos e

Controles (CGRC), com o objetivo de adotar medidas para a sistematização de práticas

relacionadas à gestão de riscos, controles internos e governança.

Entre as competências do comitê, encontra-se “elaborar a política de planejamento

estratégico do Ministério”, passo imprescindível à adequada condução do processo de gestão

de riscos corporativos, tendo em vista que a inexistência de planejamento estratégico no

MRE dificulta a aplicação apropriada de mecanismos de gestão de riscos. Ademais, a

ausência de mapeamento estruturado de processos fragiliza a tomada de decisões por parte

da alta administração do Ministério.

Durante o exercício de 2016, os trabalhos de acompanhamento realizados pelo

Controle Interno indicaram a predominância de fragilidades nos seguintes elementos do

sistema de controles internos: “ambiente de controle”, “avaliação de riscos” e

“monitoramento”, conforme se depreende da leitura do presente relatório.

Em relação ao exercício sob análise, permanece válida a informação contida no

relatório da auditoria anual de contas da SGEX relativa ao exercício de 2015, de que os

esforços empreendidos pelo MRE ainda não resultaram em aprimoramento expressivo dos

procedimentos de controle. Verifica-se que a estrutura organizacional existente se ressente

da rotatividade de pessoal e apresenta resistência a mudanças, resultando em incapacidade

de administrar o próprio desempenho, embora o grau de autonomia da SG seja superior ao

da SGEX.

Assim, a Administração continua se concentrando, em larga medida, na resolução

de problemas recorrentes, em vez de investir concomitantemente em novas metodologias de

trabalho, que permitiriam corrigir as reais causas das fragilidades identificadas pelos órgãos

de controle, que estão relacionadas, principalmente, à falta de planejamento adequado das

atividades.

Espera-se que o CGRC seja capaz de atuar no sentido de fornecer subsídios ao

aprimoramento do planejamento no âmbito do Ministério, e consequentemente propiciar a

otimização da utilização de recursos humanos e financeiros. Esses resultados esperados se

revestem de especial importância diante do fato de que persiste o quadro da escassez de

recursos orçamentários e humanos à disposição da unidade.

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No que concerne aos postos no exterior, foi possível colher evidências – por meio

de trabalhos realizados a distância, a exemplo de conciliações bancárias dos postos não

interligados ao Siafi – de que, apesar da existência de normas específicas como o Guia de

Administração dos Postos (GAP) e de ambiente de comunicação satisfatório, verifica-se

multiplicidade de metodologias adotadas nos diversos postos para o controle financeiro,

principalmente no que se refere à administração dos recursos à sua disposição, nos quais é

utilizado o Sistema de Administração de Postos (ADMP).

Além de fragilizar o controle, essa excessiva personalização das metodologias de

trabalho representa afronta ao princípio da continuidade do serviço público, por prejudicar

o andamento dos trabalhos sempre que há mudança de lotação de servidores. Salienta-se que

essa prática é especialmente prejudicial no Itamaraty, uma vez que a rotatividade é intrínseca

ao próprio funcionamento do Ministério. Ademais, a falta de padronização representa

ausência de estrutura sólida de governança e de cultura de avaliação e gestão de riscos.

M. R.E.

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PARTE II - ACHADOS DA AUDITORIA – Relatório nº 02/2017

4. Monitoramento das determinações/recomendações dos órgãos de controle

4.1. Tribunal de Contas da União – TCU

4.1.1. Acórdãos TCU nºs 0574/2012, 4006/2015 e 822/2016

Sistema de Patrimônio

Acórdão nº 0574/2012 – TCU – Plenário:

“9.1.2.3. Solucionar os problemas apresentados pelo sistema de patrimônio

utilizado pelos postos no exterior, especialmente quanto à ausência de suporte

técnico, perdas de registros e ausência de campo para especificar a

responsabilidade por cada bem, e incluir cronograma completo e detalhado para

a implantação das medidas, tendo em vista o que estabelece o art. 1º da Portaria

MRE 15/2010”

Acórdão nº 4006/2015 – TCU – 1ª Câmara:

“1.8. Determinar à Secretaria-Geral de Relações Exteriores (SG), com base no art.

18 da Lei 8.443/92, c/c com o art. 208, § 2º, do Regimento Interno do TCU

(RITCU), que elabore e apresente ao Tribunal, no prazo de 120 dias, plano de

providências explicitando medidas para diagnosticar, analisar e sanear, de forma

sistêmica e abrangente, as deficiências relativas ao controle patrimonial e de

contabilização de bens móveis, inclusive no que se refere aos postos no exterior e

ao EFNY, especificando, entre outros aspectos que entender necessários ou

pertinentes, as etapas, ações, unidades da Sere, prazos e custos envolvidos.”


“1.6.1. Manter acompanhamento até a efetiva publicação do novo Guia de

Administração Postos (GAP), homologação final dos sistemas de patrimônio e de

contabilidade e administração financeira dos postos no exterior e finalização do

processo de interligação das unidades diplomáticas no exterior ao Siafi, abordadas

nos subitens 9.1.1, 9.1.2.1, 9.1.2.2 e 9.1.2.3 do Acórdão 574/2012-TCU-Plenário,

nas contas da Secretaria-Geral do Serviço Exterior (SGEX/MRE).”

A fim de subsidiar o monitoramento das determinações feitas pelo TCU por meio

dos acórdãos nºs 0574/2012, 4006/2015 e 822/2016, que tratam do Sistema de Patrimônio e

Almoxarifado (SISPAT), utilizado no controle dos bens patrimoniais, no Brasil e no exterior,

bem como dos bens e dos produtos do almoxarifado, o Controle Interno promoveu reuniões

com a Divisão de Informática (DINFOR) e com a Coordenação de Patrimônio (CPAT).

Constatou-se, até o momento, reduzida participação da Coordenação-Geral de

Orçamento e Finanças (COF), na qualidade de órgão setorial de contabilidade, nas

discussões do projeto. A unidade é uma das principais usuárias dos produtos do SISPAT,

sobretudo no que diz respeito ao registro da depreciação contábil. Ademais, a funcionalidade

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do campo que calcula a depreciação de bens no sistema ainda não se encontra totalmente

desenvolvida.

Análise do Controle Interno

Durante as reuniões foi possível constatar que: (i) o sistema segue não operacional;

(ii) a DINFOR carece de conhecimentos técnicos e contábeis para a inserção de

especificações no sistema; e (iii) a CPAT, onde reconhecidamente há falta de pessoal, não

logra promover celeridade ao processo como um todo. Em razão da escassez de recursos

humanos, missões institucionais do MRE vêm sendo exercidas por funcionários

terceirizados.

A COF, como usuária dos produtos do SISPAT, deveria participar ativamente das

principais definições e orientações contábeis, entre elas a revisão dos grupos e subgrupos

das contas patrimoniais, parâmetros de depreciação e providências junto aos gestores, para

que, quando o sistema estiver desenvolvido, os valores das depreciações sejam registrados

contabilmente de forma correta.

Verificou-se, ainda, que o DCD tem intensificado esforços no sentido de

desenvolver controles alternativos, entre eles o desenvolvimento de planilhas eletrônicas

dinâmicas, relacionadas aos postos no exterior, que permitem ao MRE conhecer os números

reais, inclusive no que tange à depreciação. Registre-se que a ação, mesmo que produza

resultados positivos, não solucionará as fragilidades do Itamaraty no tocante ao patrimônio,

haja vista que abrange apenas os postos no exterior.

No entendimento do Controle Interno, corroborado pelos representantes da

DINFOR e da CPAT, a principal causa para a não implementação do sistema, cujo

desenvolvimento se alonga há pelo menos quatro exercícios, seria a falta de um responsável

pelo projeto como um todo, pois cada área costuma participar do processo de acordo com

seus interesses e prioridades.

A falta de servidor devidamente designado como responsável e a ausência de um

cronograma, no qual estejam explicitadas as responsabilidades de cada agente (DINFOR,

CPAT e COF) e os prazos de execução, resulta na presente falta de implementação do

sistema, que já custou ao MRE R$ 1.077.664,08, ocasionando: (i) descumprimento de

normas legais; (ii) aumento de custos; (iii) ressalvas nas demonstrações contábeis do MRE;

e (iv) fragilidades e inconsistências no inventário anual dos postos, tanto os siafizados,

quanto os não interligados ao Siafi.

Ademais, durante os trabalhos de campo realizados, a equipe de auditoria deparou-

se com inúmeras falhas decorrentes da atuação da CPAT, especialmente no que se refere aos

controles do patrimônio do Itamaraty. Referidas falhas são recorrentes ao longo das duas

últimas décadas e foram registradas em relatórios anuais de auditoria.

Nesse sentido, registre-se a manifestação constante do despacho ao memorando nº

74/CISET, de 19/05/2016, expedido pela diretora do Departamento de Administração (DA),

em 24/06/16, reconhecendo a existência de falhas grosseiras no cuidado dos bens do

Itamaraty e o desinteresse por um aspecto peculiar das atividades-meio, como é o caso do

patrimônio. Ressaltou, na ocasião, que, ao logo da última década, ocorreu de forma notória

a redução paulatina no efetivo da CPAT, estampada até mesmo no status de “Coordenação”,

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correspondente a um DAS 101.3, e não de “Coordenação-Geral”, como outras áreas de

características semelhantes, remuneradas com DAS 101.4.

Informou, ainda, que houve redução das atividades de treinamento de pessoal. A

carga horária do módulo de Patrimônio e Inventário foi reduzida nos últimos cursos de

habilitação para o serviço exterior, não obstante o aumento dos conteúdos, ocasionado pela

introdução do SISPAT. Ademais, a partir de 2013, foram descontinuadas as missões de

funcionários da CPAT em apoio aos postos no exterior.

Assim, em que pese o reconhecimento das inúmeras falhas apontadas, pelo Controle

Interno no tratamento dispensado aos bens e aos recursos públicos aportados ao MRE,

constatou-se que a situação tem se deteriorado no transcurso do tempo. Como exemplo, cite-

se o caso da lotação de pessoal da CPAT, que foi reduzida substancialmente nos últimos

exercícios.

Em 12 de agosto de 2013, foi produzido o relatório de auditoria especial nº 01/2013.

O objeto do referido relatório foi o exame de Tomada de Contas Especial (TCE) na

Embaixada do Brasil em Paris, cujo trecho transcreve-se a seguir:

“13. Nosso entendimento é o de que a própria Comissão se deparou com os

responsáveis, mas não prosseguiu na identificação de nenhum deles. São eles, a

nosso ver: a) inicialmente, o próprio Chefe do Posto de Paris, que como se fez

constar do relatório da própria Comissão, assinou Inventário de Transferência de

Responsabilidade, que posteriormente veio a se mostrar repleto de erros; baseado

na suposição, no tocante aos procedimentos de inventário, de que se entraria tudo

em ordem, entendendo assim como postergável a elaboração do Inventário de

Transferência de Responsabilidade, quando um dos requisitos para a conformação

do ato administrativo é justamente o da ‘formalidade’; b) ⌠...⌡; c) demais Chefes

de Posto que não zelaram na forma da lei pelos bens colocados a sua disposição,

vindo a firmar inventários, atestando existência de bens que em realidade não

existiam; e d) os responsáveis pela CPAT, caso se comprove, de fato, a falha na

guarda/envio dos dados solicitados pela Comissão.”

Na ocasião, deixou-se consignado no referido relato o quão prejudicial tem sido a

falta de controle sobre os bens do Ministério. O mesmo ocorreu com relação à Embaixada

do Brasil em Lisboa, e pode estar ocorrendo em outras repartições no exterior.

Do exposto, entende-se que os servidores das unidades envolvidas no processo da

implantação do SISPAT não vêm agindo no sentido de solucionar tais questões, que visam

à salvaguarda dos bens e dos recursos públicos disponibilizados ao MRE. Aceitam o risco a

que são expostos bens e recursos de enorme valor, tanto para o desenvolvimento das

atividades do Ministério, quanto com relação ao valor cultural e histórico. Atuam, assim, de

forma contrária ao que determina o ordenamento jurídico em vigor, em especial quanto ao

direito administrativo, que impõe ao gestores responsabilidade no trato da coisa pública.

M. R.E.

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4.1.2. Acórdão nº 48/2016 – TCU – 2ª Câmara

Pagamentos em duplicidade (item 1.7.3)

“1.7.3. Determinar à Sgex/MRE que adote providências, caso ainda não o tenha

feito, para fazer cessar as seguintes irregularidades e para ressarcir o erário dos

eventuais danos delas decorrentes, inclusive mediante a instauração de tomada de

contas especial, se necessário:

1.7.3.1.concessão de pagamentos de auxílios para residência funcional no exterior,

decorrentes de designações para missões transitórias com mudança de sede, com

a concomitante manutenção de imóvel funcional no Brasil, o que caracteriza

duplicidade indevida de benefício, em desacordo com os arts. 37 da Constituição,

23 da Lei 5.809/1972 e 12 da Portaria-MRE 805/2009, alterada pela Portaria-

MRE 331/2012.”

No encaminhamento do relatório da auditoria do exercício de 2015, ainda em

processo de análise pela Corte de Contas, o Controle Interno assim se manifestou:

“O Controle Interno entende que a metodologia utilizada pela Unidade, ao não

incluir, em suas apurações, as situações de pagamentos baseadas no Artigo 23 da

Lei nº 5.809/72, que não contemplaram missões ‘com mudança de sede’, pode não

ter atendido plenamente às determinações do TCU, no sentido de que,

independentemente da duração da missão transitória, seriam indevidos pagamento

de ajuda de custo e de transporte de bagagem para servidores que se deslocarem

'sem mudança de sede', nos termos da legislação em vigor.”

Conforme foi registrado no referido relatório, a SGEX informou que providenciaria

publicação de:

“Instrução Normativa, por meio de Portaria conjunta do Departamento do Serviço

Exterior e o Departamento de Administração, a fim de normatizar, a partir da

entrada em vigor das novas normas, critérios para os atos discricionários dados

pela Administração em definir a missão transitória com mudança de sede.”

No entanto, durante os correntes trabalhos de auditoria, foi observado que a referida

instrução normativa ainda não foi publicada e que os pagamentos de ajuda de custo e do

benefício de auxílio para residência funcional no exterior continuam a ocorrer

concomitantemente com a manutenção de imóvel funcional no Brasil, em desacordo com os

arts. 37 da Constituição e 23 da lei nº 5.809/72.

Manifestação da Unidade Auditada

Por meio do minimemo nº 0000265.00000130/2017-40, datado de 30/08/2017, o

DA assim se manifestou:

“Quanto ao pagamento de ajuda de custo, em MTs, com mudança de sede

O Acórdão TCU 48/2016 (2ª câmara) questiona a dupla concessão do auxílio para

residência funcional (RF) no exterior e a manutenção de imóveis funcionais no

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Brasil em missões transitórias, com mudança de sede. A Secretaria de Controle

Interno aprofunda o questionamento da Corte de Conta, ao interpretar a menção

feita ao art. 23 da Lei 5809/72 como impossibilidade, também, de pagamento de

ajuda de custos.

Uma vez que a CISET discute o pagamento do conjunto de benefícios em MTs,

torna-se necessária a normatização do assunto, para que se esclareçam conceitos

como mudança de sede e desligamento da organização e para que se evite a

duplicidade material de pagamento de benefícios. Proposta de nova portaria para

regular o tema em apreço, capitaneada pelo Departamento do Serviço Exterior

(DSE), é objeto de processo iniciado por meio do Memorando DPAG n º199, de

23/06/2016, submetido, em 17/05/2017, à avaliação da Secretaria-Geral (SG), que

expediu instruções à Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior (SGEX) em

25/08/2017. O texto será encaminhado, em seguida, à Coordenação-Geral de

Modernização (CMOR).

Em paralelo ao processo de regulamentação do tema, no que diz respeito à

simultaneidade entre o pagamento de RF no exterior e a manutenção de imóvel

funcional em Brasília, o Setor de Moradias Funcionais (SMF) da Divisão de

Serviços Gerais (DSG) executa integralmente as regras estabelecidas pelo artigo

13 da Portaria nº 205/2015, bem como o disposto no item 6.3.21.d do GAP, atuais

instrumentos normativos que regulam a matéria e obstam o recebimento de ambos

os benefícios para missões transitórias com período superior a um ano.

O caso mais recente de atuação do SMF, no estreito cumprimento à legislação

pertinente, ocorreu no âmbito da missão transitória, com mudança de sede,

superior a um ano, concedida à Conselheira JGCP, para a Embaixada em

Cotonou. A servidora foi notificada, em 31/01/2017, sobre a necessidade de

entregar o imóvel funcional localizado à SQS 213, Bloco C, unidade 604, sob pena

de não recebimento de RF no exterior.

O SMF, desde a publicação do Acórdão TCU 48/2016 (2ª câmara), tem efetuado

inspeção minuciosa para apurar possíveis casos análogos e, neste momento,

esclarece não haver servidores que tenham mantido imóvel funcional em Brasília

ao serem designados para missões transitórias com período superior a um ano.

Quanto ao pagamento de ajuda de custo, em MTs, com mudança de sede, cumpre

esclarecer que o não pagamento representa flagrante irregularidade ao marco

legal. Senão vejamos:

O inciso I, do artigo 2º, da Lei 5809/72, define o conceito de sede como:

‘no caso dos servidores do Ministério das Relações Exteriores, diplomatas ou não,

e dos Adidos Militares e seus Adjuntos ou auxiliares, a cidade onde está localizada

a sede da missão diplomática ou da repartição consular de sua lotação;’

Dessa feita, mudança de sede ocorre quando há, paralelamente, mudança de posto

e mudança de cidade, tendo em vista o posto de lotação do servidor.

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O art. 23 da Lei de Retribuição no Exterior aponta, taxativamente, as ocasiões em

que o servidor tem direito à ajuda de custo. Nesse sentido, assevera o inciso III:

‘em missão transitória: quando a remoção ou a movimentação importarem em

mudança de sede:’

A Lei, portanto, é bastante linear ao relacionar a obrigatoriedade de pagamento

da ajuda de custo, em missões transitórias, com mudança de sede. Em nenhum

momento, há qualquer relativização do pagamento benefício, mesmo após a

inclusão do Auxílio-Moradia no exterior, pela Lei 13.328/2016.

Ainda que seja legítima a preocupação do Controle Interno com o pagamento em

duplicidade material do pacote de benefícios, deixar de pagar a ajuda de custo, em

MTs com mudança de sede, alavanca os riscos judiciais de ações contra o

Ministério, haja vista o descumprimento líquido e certo do Estatuto de Pagamentos

no Exterior.”


Entende o Controle Interno que, com vistas ao pleno atendimento do acórdão nº

48/2016 – TCU – 2ª Câmara, e sem prejuízo das demais medidas determinadas pela Corte

de Contas, caberia editar, com a urgência que o caso requer, portaria com instrução

normativa geral que discipline a matéria e que preveja a publicação de portarias individuais

de designação de servidores em missão transitória, nas quais se especifique, entre outros

aspectos, se a missão será com ou sem mudança de sede.

4.1.3. Acórdão nº 51/2016 – TCU – Segunda Câmara (TC 022.840/2013-3)

Pagamento de juros (item 1.7.1)

“1.7.1. Determinar à Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior, com fulcro nos arts.

3º e 4º da Instrução Normativa – TCU 71/2012, c/c o art. 8°, § 1°, da Lei 8.443/92,

c/c com o art. 197, § 1°, do RI/TCU, caso ainda não o tenha feito, que adote as

medidas administrativas com vistas à apuração dos fatos, identificação dos

responsáveis e quantificação e ressarcimento de eventuais débitos por pagamentos

de juros, multas e atualizações monetárias decorrentes de atrasos nos pagamentos

dos contratos de fornecimento de energia elétrica, água e esgoto,

telecomunicações, e outros porventura detectados, a partir do exercício de 2007

(item 68, da instrução de peça 8), e, em caso de insucesso das referidas medidas,

instaure e encaminhe a este Tribunal, no prazo de 120 dias, a respectiva tomada

de contas especial.”

Pelo ofício nº 26 CISET/QIAU, de 30/09/2016, foram encaminhadas, ao TCU,

informações referentes às medidas administrativas adotadas pela SGEX para atendimento

da referida determinação. Registrou-se, ainda, esclarecimento de que “a implementação das

determinações mencionadas no referido acórdão será objeto de monitoramento e registro

no relatório de auditoria do Processo Anual de Contas relativo ao exercício de 2016 da

Unidade Prestadora de Contas – SGEX”.

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Por meio do minimemo nº 0000265.00000130/2017-40, datado de 30/08/2017, o

DA assim se manifestou:

“Quanto ao pagamento de mora em faturas de contratos

A Instrução Normativa nº 02, de 30 de abril de 2008, disciplina a contratação de

serviços, continuados ou não, por órgãos integrantes do Sistema de Serviços

Gerais. Dentre outros aspectos, o dispositivo regulamentar no artigo 36 esclarece

procedimentos para pagamento de faturas.

§ 4º Na inexistência de outra regra contratual, quando da ocorrência de eventuais

atrasos de pagamento provocados exclusivamente pela Administração, o valor

devido deverá ser acrescido de atualização financeira, e sua apuração se fará

desde a data de seu vencimento até a data do efetivo pagamento, em que os juros

de mora serão calculados à taxa de 0,5% (meio por cento) ao mês, ou 6% (seis por

cento) ao ano, mediante aplicação das seguintes formulas: I=(TX/100) 365 EM =

I x N x VP, onde: I = Índice de atualização financeira; TX = Percentual da taxa de

juros de mora anual; EM = Encargos moratórios; N = Número de dias entre a data

prevista para o pagamento e a do efetivo pagamento; VP = Valor da parcela em

atraso.

A título de exemplo, o processo 09013.000168/2012-17, de prestação de energia

elétrica, previa o pagamento em 30 dias do recebimento da fatura. O artigo 11 do

contrato DSG 20/2012 previa o pagamento de faturas no prazo definido no pelo

Poder Concedente, por sua vez, determinado nos itens 7.1 e 9.1 do Termo de

Referência. Os demais processos contêm cláusulas similares.

É possível inferir-se, portanto, que o pagamento de mora, já que previsto

regulamentar e contratualmente, é legítimo e legal. De fato, há inúmeras

possibilidades de atraso no pagamento de faturas, por motivos que extrapolam a

vontade do gestor. O descasamento do fluxo de caixa orçamentário e do financeiro,

por exemplo, é motivo que pode ensejar multa de mora cuja origem remonta a

fatores como o próprio fluxo de caixa da Secretaria de Tesouro Nacional.

Ao gestor cabe a difícil missão de assegurar a manutenção dos serviços essenciais

para funcionamento Ministério, sem os recursos necessários para tanto.

Nesse sentido, a crise orçamentária entre 2012 e 2015 obrigou o pagamento de

faturas com multas de mora, que foram acompanhadas das devidas justificativas.

O minimemo, de 13 de junho de 2016, reclama à Coordenação-Geral de

Orçamento e Finanças a impossibilidade de pagamento das obrigações mensais,

para qual se obtém a resposta de que a situação persistiria e de que seria

necessário priorizar pagamentos, dada a exiguidade de recursos.

A COF atesta, portanto, a impossibilidade de prover os recursos necessários e

regulares à manutenção das atividades do Ministério, o que coloca em cheque a

atuação do gestor: interromper as atividades do ministério ou administrar

pagamentos de mora. Mais além, ao administrar a escassez de recursos, faz-se

necessário priorizar pagamentos. Em estrito atendimento à sugestão, a Divisão de

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Serviços Gerais privilegiou, acertadamente, pagamento de empresas terceirizadas,

haja vista o caráter alimentar dos repasses. Afinal, o risco de ações judiciais contra

a União seria muito maior, caso a União desguarnecesse as famílias que dependem

dos salários dos funcionários de empresas terceirizadas.

A situação de inadimplência preme para que se eleve o assunto às instâncias

superiores, o que foi feito por meio do Memo DSG 149, de 8 de julho de 2016. Tal

comunicação justifica os pagamentos em atraso, bem como submetem os motivos

dos pagamentos de juros em mora às autoridades superiores. O encaminhamento

do memorando em questão, portanto, demonstra a motivação dos atrasos e, em

consequência, a boa-fé do gestor. Ao se pronunciarem sobre as medidas paliativas

para redução das despesas, as instâncias superiores não só aquiescem aos motivos

apresentados para o atraso e ao quadro de restrição, mas também eximem,

tacitamente, o gestor de qualquer responsabilidade.

Não há motivo para ser diferente. Só se pode pensar em dolo ou culpa, a partir do

exame de conduta do agente público e, nesse caso, a DSG agiu motivadamente e

conforme as restrições impostas pela realidade orçamentária do País. A

jurisprudência corrobora com as medidas tomadas pelo MRE, já que o PARECER

SELEG/CONOR/AUDIN - MPU/Nº 0257/2003 assevera:

‘7. Respondendo objetivamente à pergunta, informamos que é cabível o pagamento

de multa moratória, juros e atualização monetária decorrente do atraso no

pagamento dos referidos serviços, devendo ser comprovado o atraso no pagamento

dos mesmos e, ainda, a realização de uma criteriosa análise da memória descritiva

de cálculos oferecida pela concessionária, de acordo com a legislação vigente.

8. Por fim, constatada a existência tempestiva de recursos, ficará a parcela da

multa sujeita à cobrança mediante ação regressiva a quem lhe houver dado causa,

garantido o contraditório e a ampla defesa.’

Em suma, é impossível crer que, em qualquer esfera de governo e de poder, não

exista alguma situação que enseje atraso na quitação de contas ou de faturas, com

pagamento de encargos financeiros. Inúmeros podem ser os motivos para o não

pagamento da despesa após o vencimento da obrigação, tais como, bloqueio

judicial de conta bancárias, insuficiência de recurso por causa da redução de

arrecadação, problema na fase de liquidação, ausência de repasse de recurso

financeiro pelo órgão fazendário, retenção de receita derivada de repasse ou não

repasse de recurso de convênio.

Isso não significa que o gestor pode dispor do Erário como bem entender. Normas

regulamentares definem os casos de ação regressiva contra o servidor, desde que

seguido o devido processo legal e o contraditório. Todas as medidas previstas em

norma, portanto, foram tomadas, sem que a suspeição de dolo ou culpa tenha sido

levantada.”


Registram-se, a seguir, os trabalhos efetuados pelo Controle Interno no processo de

monitoramento da implementação da referida determinação. O levantamento dos juros, das

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multas e das atualizações pagas nos exercício de 2007 e de 2009 a agosto de 2016, ademais

da identificação dos agentes responsáveis, no momento do pagamento, consta às folhas 672

a 683, anexas ao ofício supramencionado. O somatório dos valores apurados importa em R$

810.397,43.

A equipe de auditoria entende que o levantamento realizado pela unidade não foi

exaustivo, haja vista que:

a) não foi considerado, na apuração, o valor de R$ 418.575,84, pago, no

exercício de 2013, a título de juros de contas vencidas em 28/12/2005, por meio do processo

de pagamento nº 800080, em favor da CEB Distribuição S.A. Tampouco foi informada

justificativa para a exclusão desse pagamento no processo apuratório. Referido pagamento

foi objeto de comentário detalhado, registrado nos parágrafos 115 a 123 do relatório da

tomada de contas anual do exercício de 2013, a seguir reproduzidos:

“115. O Processo de Pagamento nº 800080 é relativo a pagamento, no valor de R$

465.853,82, efetuado à CEB – Distribuição S.A. No entanto, os pontos a seguir

relatados carecem de justificativa e/ou de esclarecimento:

a) A Carta nº 0673/2012, folha 16 do processo, trata da cobrança do valor de R$

832.723,87, sendo que o não pagamento ‘implicará em adoção de medidas

cabíveis, bem como a suspensão do fornecimento de energia’. Não foi encontrado

outro processo de pagamento pelo valor da diferença, ou qualquer justificativa

para a ausência de pagamento desse valor;

b) A DSG, por meio de oficio cuja cópia está à folha 17 do processo, reconhece a

existência de faturas em aberto. No entanto, inexiste no processo demonstração da

existência de faturas não pagas e do motivo da ausência de pagamento à época, já

que se trata de faturas vencidas em diversos períodos, algumas dos anos de 2005,

2008, 2011 e 2012;

c) As faturas vencidas no exercício de 2005 são relativas apenas a multas por

atraso, atualização monetária e juros. Não constam na fatura nem no processo

indicação de quando venceu a fatura, quando foi paga ou qual o valor do consumo

efetivo;

d) R$ 418.575,84 (que equivalem a 90% do valor total pago à CEB) referem-se a

juros, multas e atualização monetária, o que configura dano ao Erário. No entanto,

inexiste evidência de que tenha sido aberto processo para: i) apurar a correção do

valor cobrado; ii) os responsáveis pelo atraso do pagamento, inclusive pelo atraso

das faturas sobre as quais não foram cobrados juros; iii) os motivos da ausência

de pagamento; e iv) responsabilização dos responsáveis; e

e) O registro contábil não evidencia que foi efetuado pagamento de multa, e seu

valor foi descrito como sendo correspondente, em sua totalidade, a serviços

prestados. Tal procedimento afeta a transparência das Demonstrações Financeiras

da Unidade, e já foi, em diferentes oportunidades, objeto de recomendação do

Controle Interno.

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116. Conforme o Anexo I deste Relatório, e a exemplo de anos anteriores, diversos

outros processos de pagamentos contêm, agregados ao valor do principal, a

cobrança de juros, multas ou acréscimos por conta de pagamentos efetuados fora

do prazo de vencimento. Os registros contábeis, tampouco, evidenciam o

pagamento dos juros e multas. Igualmente, e por se tratar de dano ao Erário, não

se verificaram providências para apuração de responsabilidade nem, quando

aplicável, para o ressarcimento ao Tesouro Nacional do valor do dano apurado.

Manifestação do Gestor

117. O processo de pagamento à CEB nº 800080 (Parágrafo 15 da Solicitação 6)

teve início com a cobrança de R$ 832.723,87, referentes a faturas abertas, juros e

multas por atraso de diversos exercícios anteriores (as faturas vão de 2005 a 2012).

Após a apuração, por parte da DSG, das faturas efetivamente não pagas, chegou-

se ao valor de R$ 463.191,31, que foi quitado por meio de pagamento efetuado em

21/01/2013. Embora não esteja explícito no processo, boa parte desse valor refere-

se, de fato, a juros e multas por atraso.

118. Nos exercícios recentes, a DSG tem buscado evitar ao máximo os atrasos,

especialmente no pagamento de serviços essenciais e que ocasionam multas, como

os contratos de fornecimento de energia elétrica, de água e esgoto e de

telecomunicações. Nos processos mencionados no Parágrafo 16 da Solicitação 6,

todavia, as multas e juros foram efetivamente pagos, para evitar a interrupção dos

serviços, o que paralisaria completa ou parcialmente o trabalho da Secretaria de

Estado.

119. Como recomendado pela CISET, a Administração orientou o setor competente

a abrir processo de reposição ao Erário pelo pagamento de juros e multas a

concessionárias de serviços públicos. Em razão da escassez crônica de

funcionários no setor, todavia, e da recente remoção do servidor responsável por

esses processos, o assunto não pôde, até a presente data, ser levado adiante.

Comentário da Auditoria

120. A equipe de Auditoria discorda do Gestor quando ele afirma que:

a) ‘Embora não esteja explícito no processo, boa parte desse valor refere-se, de

fato, a juros e multas por atraso’. As letras ‘c’ e ‘d’ do achado detalham, inclusive,

o valor pago a título de juros e multa. Verificou-se que o Gestor não se manifestou

quanto à contabilização equivocada utilizada para o registro das multas e juros

pagos, o que afeta a correção e transparência das Demonstrações Financeiras.

b) ‘Nos exercícios recentes, a DSG tem buscado evitar ao máximo os atrasos,

especialmente no pagamento de serviços essenciais e que ocasionam multas, como

os contratos de fornecimento de energia elétrica, de água e esgoto e de

telecomunicações’. Na prática, conforme demonstrado a seguir, de forma

sintetizada, a irregularidade ocorre desde 2007:

· Exercício de 2007, pagos R$ 241,32

· Exercício de 2008, pagos R$ 23.418,86

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· Exercício de3 2009, pagos R$ 10.343,68




· Exercício de 2013, pagos R$ 513568,56, sendo R$ 416.828,20 no processo acima

mencionado e mais R$ 96.740,36 em processos diversos da CEB, TIM, OI, etc.

121. Do valor total de juros, multas, atualização monetária, encargos financeiros

pagos, no exercício de 2013, R$ 514.301,19, ocorreram na gestão dirigente

máximo da UJ, que esteve em exercício até o dia 14 de julho de 2013, e os restantes,

R$ 83,24, na gestão do atual dirigente.

122. Considerando que o pagamento de juros e multa poderá configurar dano ao

Erário, apurado inicialmente e de imediato por meio de providências

administrativas internas, e, em seguida, com Instauração da Tomada de Contas

Especial caso não haja recomposição do dano, a justificativa de ‘Em razão da

escassez crônica de funcionários no setor, todavia, e da recente remoção do

servidor responsável por esses processos, o assunto não pôde, até a presente data,

ser levado adiante,’ poderá vir a responsabilizar, com base no Artigo 3º da

Instrução Normativa nº 71/2012, do Tribunal de Contas das União, o dirigente

máximo pela intempestividade das providências.

Recomendação

123. Tendo por base os comentários da equipe de Auditoria acima expostos, cabe

recomendar ao Dirigente Máximo da UJ:

a) adotar providências para que os pagamentos passem a ser efetuados

tempestivamente, a fim de que não mais incidam juros, multas e correção

monetária;

b) quanto aos pagamentos de juros e multas já ocorridos no atual exercício de

2014, ou que venham ainda a ocorrer, efetuar os registros contábeis de forma

fidedigna, de forma que reflitam fielmente os pagamentos realizados; e

c) que, com base na Instrução Normativa/TCU nº 71/2012, sejam instaurados, de

imediato, processos apuratórios visando a apurar as responsabilidades por

eventuais danos ao Erário.”

b) não foram apurados os valores referentes a pagamentos de juros, multas e

atualizações monetárias efetuados no exercício de 2008, haja vista que não foram localizados

os processos de pagamento, conforme informação constante à folha 58 da documentação

encaminhada ao TCU, que registra: “no período compreendido entre os anos de 2007 a

2016, com exceção do ano de 2008 que não foi localizado nos arquivos do Setor de Controle

Financeiro”. (Original sem grifo)

Portanto, os pagamentos de despesas sem amparo legal perfizeram o montante de

R$ 1.228.973,27 (R$ 810.397,43 + R$ 418.575,84), acrescido dos valores correspondentes

ao exercício de 2008, que não foram apurados pela unidade. Registre-se que não parece fazer

sentido a afirmação de que o levantamento deixou de ser efetuado pela não localização da

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documentação, uma vez que a unidade efetuou a apuração de valores referentes a 2007 e a

exercícios posteriores a 2008.

Cabe destacar, acerca do exercício de 2007 (Credor CEB), que, pelo levantamento

efetuado, de acordo com os quadros constantes às folhas 59 e 60 do anexo ao ofício nº 26

CISET/QIAU, é possível verificar que faturas de maiores valores, na faixa de R$ 400.000,00,

foram pagas no vencimento, ao passo que faturas de menor valor, na faixa de R$ 11.000,00,

quase todas indicadas como oriundas do Instituto Rio Branco, foram pagas fora do prazo.

Sobre as últimas incidiram encargos adicionais.

Considerando os levantamentos e as apurações efetuados, anexados aos

documentos encaminhados ao TCU, consta no parágrafo 5º do despacho ao memorando nº

91/QIAU, folha 685, que:

“O atraso recorrente dos pagamentos, principalmente no que diz respeito às

faturas de fornecimento de energia elétrica, água, telefonia e televisão a cabo

tiveram origem nos fatores a seguir descritos: (i) processos de pagamentos pelo

setor de controle financeiro com dependência da disponibilidade de recursos

orçamentários e financeiros. Cumpre salientar que este fator depende de repasses

por parte da Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças, unidade do Ministério

responsável pelo controle orçamentário geral das diversas unidades gestoras, e,

em maior grau e em última instância, da Secretaria do Tesouro Nacional; (ii)

submissão intempestiva das faturas por parte dos próprios prestadores de serviços;

(iii) trâmite interno de análise e conferência das faturas; (iv) cálculo e verificação

da incidência de impostos; (v) devolução de faturas com informações

improcedentes e/ou valores incorretos às empresas; (vi) atestação dos serviços

prestados pelas unidades responsáveis; (vii) conformidade ou não da

documentação na fase de liquidação das faturas.”

No entanto, apenas a primeira das justificativas acima elencadas (item i), se

comprovada, poderia justificar a realização de pagamento de juros, multas e atualizações

monetárias sem a imputação de responsabilidade aos agentes envolvidos. Os

esclarecimentos mencionados nos itens (ii) a (vii) evidenciam problemas de controle e

coordenação das ações administrativas no processo de gestão, e não falta de recursos.

À folha 701, na conclusão, registra-se, mais uma vez, como causa para os

pagamentos de juros, multas e atualizações monetárias:

“02. Como resta demonstrado pelos documentos em anexo, e de acordo com o

apontado pelo Senhor chefe da DSG, o pagamento de juros, multas e atualizações

monetárias em contratos mantidos pelo Ministério decorre dos recorrentes atrasos

nos repasses de recursos financeiros pela Secretaria do Tesouro Nacional ao

Itamaraty.”

Durante os trabalhos de certificação da exatidão das informações prestadas,

anexadas ao processo encaminhado ao TCU, foram analisados os saldos orçamentários e

financeiros, extraídos do Siafi, existentes nas contas da UG 240013 – Unidade responsável

pelos pagamentos das referidas contas – energia, água e telecomunicações, conta contábil

193290200 – Disponibilidade por Fonte de Recursos, Fonte 100 – Recursos Ordinários. Não

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foi constatada, nas datas de vencimentos das faturas, a inexistência de recursos, que teriam

permitido o pagamento nas datas aprazadas, evitando-se a incidência de encargos adicionais.

Para comprovar o motivo da não certificação, pelo Controle Interno, das

informações apresentadas à Corte de Contas, elaborou-se o quadro a seguir, que registra, por

amostragem, faturas dos quatro credores com o maior valor de cobrança nos exercícios de

2007 e de 2009 a 2011. Esclarece-se que os dados constantes das colunas referentes a valor

da fatura, data do vencimento, data de pagamento, bem como os valores dos saldos

constantes da conta contábil acima referenciada, foram extraídos de quadros elaborados pela

unidade.

Quadro 11 - Comprovação de disponibilidade financeira da Unidade (2007, 2009-2011) Ano

base

Credor Valor da

Fatura

(em R$)

Vencimento

em

Pagamento

em

Multas,

Juros e

Atualizações

pagas

(em R$)

Saldo na

conta

contábil

193290200

(em R$)

Anexo

*

2007 Vivo 20.435,37 25/03/2007 22/03/2007 3.438,92 3.191.577,28 98

2007 Embratel 54.009,63 15/03/2007 29/03/2007 5.176,00 4.594.403,01 78

2009 Vivo 46.165,17 25/01/2009 28/01/2009 3309,90 2.383.782,32 136

2009 CEB 204.699,32 27/03/2009 31/03/2009 3.610,07 1.806.960,03 110

2010 CEB 168.881,90 27/05/2010 14/06/2010 13.469,01 1.295.898,23 164

2010 Caesb 198.366,37 23/11/2010 08/12/2010 ** 548.721,67 206

2011 Caesb 117.713,19 23/01/2011 28/01/2011 3.760,04 1.996.945,25 321

2011 CEB 154.187,75 05/12/2011 30/12/2011 3.604,63 849.852,78 284

Fonte: Siafi e Anexos ao Ofício nº 26 CISET/QIAU

* Ofício nº 26 CISET/QIAU

** No pagamento em questão, não ocorreu incidência de juros referentes a meses anteriores.

Cabe, ainda, registrar que os juros constantes das faturas pagas se referem a meses

anteriores, cujos pagamentos foram efetuados fora do prazo. Tais valores deveriam ter sido

objeto, à época, de averiguação, para, se fosse o caso, ter havido a devida apuração de

responsabilidades. No entanto, os processos de pagamento não evidenciam que tenha havido

tal preocupação da parte dos agentes responsáveis. Tampouco foram registrados correta e

separadamente os valores pagos a título de juros no momento da contabilização. Os referidos

valores não eram integralmente inseridos nas demonstrações financeiras como despesa com

juros, mas, sim, classificados como se fossem despesas com fornecimento de

energia/telecomunicações e água.

De acordo com os dados acima e no entendimento do controle interno, caberá à

Corte de Contas, ao avaliar a ocorrência de dano ao Erário em decorrência do pagamento de

multas e juros de mora, considerar a especificidade das justificativas apresentadas pelo

gestor na medida em que foi necessária a administração da escassez de recursos e a

priorização de pagamentos. Entende-se, de qualquer forma, que a SGEX, em cumprimento

ao acórdão do TCU em tela, deveria ter determinado a instauração de TCE para apuração

dos possíveis danos e identificação dos responsáveis.

4.1.4. Acórdão nº 4.006/2015 – TCU – Primeira Câmara

Demonstrações Financeiras (item 1.10)

“⌠...⌡emissão de opinião profissional sobre a plena adequação dos

demonstrativos financeiros do EFNY no Siafi, sem qualquer ressalva ou nota

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explicativa a respeito de comprovadas fragilidades no controle de bens móveis

dos postos no exterior, as quais afetam a fidedignidade das demonstrações da UJ,

configura inobservância da lei ⌠...⌡”

Ademais do fato acima registrado pela Corte de Contas, diversas outras situações

apontadas ao longo dos anos, nos relatórios de auditorias encaminhados ao TCU, afetam a

fidedignidade das demonstrações financeiras do Itamaraty, que estão, indevidamente, com

plena certificação.

Parte das incorreções a seguir registradas foram objeto de solicitação de auditoria

enviada à SGEX, unidade à qual está subordinada a COF, responsável pela referida

certificação:

“As Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público (DCASP) são

compostas pelas demonstrações enumeradas pela Lei nº 4.320/1964, por aquelas

exigidas pela NBC T 16. 6 - Demonstrações Contábeis e, ainda, por aquelas

exigidas pela Lei Complementar nº 101/2000, quais sejam:

a. Balanço Orçamentário;

b. Balanço Financeiro;

c. Balanço Patrimonial;

d. Demonstração das Variações Patrimoniais;

e. Demonstração dos Fluxos de Caixa (DFC); e

f. Demonstração das Mutações do Patrimônio Líquido (DMPL).”

As referidas demonstrações devem vir acompanhadas de notas explicativas,

conforme previsto e detalhado no Manual de Contabilidade Aplicada ao Serviço Público -

MCASP.

Ao analisar as Demonstrações Financeiras do Itamaraty do exercício de 2016,

conforme cópias anexas extraídas do Siafi, constatou-se a inexistência das notas

explicativas que deveriam ter acompanhado cada uma delas.

Além das notas explicativas para as demonstrações financeiras, também é

obrigatória a utilização de notas explicativas para o caso de serem utilizadas

determinadas contas contábeis. Dentre elas pode-se destacar a utilização da conta de

“Ajustes de Exercícios Anteriores”, conforme estabelece o MCASP: “2.4 O ajuste de

exercícios anteriores deve ser evidenciado em notas explicativas”.

Verifica-se, no Balanço Patrimonial do Ministério das Relações Exteriores,

conforme cópia em anexo, o qual consolida os registros das contas de todas as Unidades

Gestoras do Itamaraty, que, do valor total de R$ 21.496.202,75, apenas o valor

aproximado de R$ 6.218,56 (referente a 1.689,55 euros, convertidos na presente data),

foi evidenciado em Nota Explicativa elaborada pela Unidade Gestora 240081.

A seguir é apresentado resumo de constatações inseridas em relatórios de tomadas

de contas anuais de exercícios passados:

“Tomada de Contas Anual do exercício de 2015

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1

Ao verificar as Demonstrações Financeiras da Unidade relativas ao exercício

de 2015, a equipe de auditoria constatou que permanece discrepância em

razoável quantidade de contas contábeis, implicando alteração dos resultados

finais da Unidade e do Ministério, que se repetem ao longo dos anos, sem que

haja adoção de medidas efetivas para a devida correção.

Exercícios anteriores

Encaminhou-se ao gestor, por meio de Solicitação de Auditoria nº 11, de 06 de

julho de 2016, o seguinte registro: A despeito de o gestor ter afirmado que 'apesar

da complexidade da questão, em virtude inclusive do passivo histórico, a DSG

envidará esforços no sentido de corrigir as falhas apontadas pela ‘CISET', em

manifestação apresentada em resposta aos achados 47 e 48 do Relatório de

Auditoria anual de Contas relativos ao exercício de 2014, constatou-se que todas

as contas citadas continuam a apresentar as mesmas falhas. Como há repetição do

mesmo tipo de impropriedade registrada em sucessivos relatórios de avaliação da

gestão, está evidenciada a ausência de atuação efetiva do gestor no sentido da

correção das falhas em análise.

Com relação ao exercício de 2015, verifica-se nova e importante falha, ocasionada

pela ausência de registro contábil tempestivo das despesas contratuais, mormente

do mês de dezembro de 2015, o que vai de encontro à decisão do Tribunal de

Contas da União, item 8.2 do Acórdão nº 158/2012 - Plenário, a seguir reproduzida:

‘8.2 O reconhecimento de passivos oriundos de despesas sem dotação

orçamentária não fere a vedação constituição-legal de realização de despesa ou

assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, vez

que não é o registro contábil que está vedado e sim o ato que o origina. O art. 50,

inc. ii, da Lei Complementar nº 101/2000 e também o art. 28 da Lei nº 11.514/2007

(LDO) determinam expressamente o reconhecimento dessas operações pelo regime

de competência que, independentemente de suporte orçamentário, devem ser

integralmente registradas pela contabilidade.’

Análise do Controle Interno (referente aos achados 36 e 37)

No entendimento da equipe de auditoria, escapa diretamente ao Ordenador de

Despesa da referida Unidade (DSG), na qual têm sido observadas as falhas, a

solução do problema que envolve outras unidades, seja por falta de pessoal, seja

por falta de poder para determinar as providências para capacitação. No entanto,

as providências relativas à alocação de pessoal e à realização de processos

educativos, de aplicação no âmbito do Itamaraty, não escapam do poder decisório

da Dirigente Máxima da Unidade, pois a ela estão subordinadas as unidades

envolvidas no processo, seja a área de gestão de pessoas, envolvendo alocação de

pessoal e treinamento, seja a área contábil, que detém conhecimento dos

procedimentos contábeis.

Tomada de Contas Anual – Exercício de 2014

Tomada de Contas Anual. Vale registrar que, no relatório de auditoria das contas

da SGEX do exercício de 2014, fez-se constar nas contas da Unidade, para

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entendimento da importância do assunto, o Acórdão nº 4.006/2015 - Primeira

Câmara, do Tribunal de Contas da União, que, ao julgar as contas do Escritório

Financeiro em Nova York, no que se relaciona à Declaração do Contador

Responsável, deu ciência à COF de que:

‘a emissão de opinião profissional sobre a plena adequação dos demonstrativos

financeiros do EFNY no Siafi, sem qualquer ressalva ou nota explicativa a

respeito de comprovadas fragilidades no controle de bens móveis dos postos no

exterior, as quais afetam a fidedignidade das demonstrações da UJ, configura

inobservância da lei (. ..)’

Nesse sentido, não se pode afastar igualmente a responsabilidade da COF pelo fato

supramencionado, na qualidade de setorial de contabilidade, subordinada à SGEX,

pois caberia a ela identificar toda e qualquer discrepância nos registros contábeis

do Ministério ao analisar, como rotina, a conformidade nos registros contábeis, e

não ao Controle Interno, posteriormente, no momento da avaliação da gestão.

No entendimento da equipe de auditoria, a Setorial Contábil não dispõe de

estrutura mínima e de recursos humanos para que possa exercer plenamente todas

as suas atribuições, mormente em momento em que a contabilidade pública passa

por profunda transformação, com a implementação, no ano de 2015, do novo Plano

de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), com alterações significativa de

contas e de classes contábeis no âmbito da União.

Em resumo, recai sobre a Dirigente Máxima da Unidade, que detém competência

e condições para a solução do problema, a responsabilidade pela falta de clareza

e confiabilidade das Demonstrações Contábeis do Ministério das Relações

Exteriores.

RECOMENDAÇÃO (referente aos achados 36 e 37)

No entendimento de que o problema permanece inalterado e que a recomendação

do Controle Interno, referente ao exercício anterior, não foi implementada, reitera-

se ipsis litteris a recomendação constante do processo de contas da Unidade do

exercício de 2014, qual seja: ‘Adotar medidas efetivas que se traduzam na correção

dos registros contábeis da Unidade, cujos erros impactam negativamente as

Demonstrações Financeiras do Ministério como um todo’.”


Por meio de mensagem eletrônica datada de 2 agosto de 2017, em resposta à

solicitação de auditoria nº 17/2017, a unidade assim se manifestou:

“A resposta detalhada às consultas feitas pela equipe de auditoria segue no

documento anexado. Ademais, registre-se que a COF tem, desde o início de 2017,

implantado novas rotinas de trabalho que visam a corrigir falhas nos registros

contábeis e a reduzir o número de restrições que, ano após ano, vinham se

acumulando. A título de exemplo, pode ser verificado, no SIAFI, que, em janeiro

de 2017, havia 78 restrições nas contas do Ministério. Até a presente data, o

número de restrições já foi reduzido a 44, das quais 21 são referentes a apenas

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alguns centavos de saldo. Considerando a minúcia do trabalho, o alto nível de

tecnicidade e o limitado número de profissionais lotados na COF, é esperado que

tal trabalho progrida em ritmo lento, apesar dos esforços da equipe. De todo modo,

como registrado acima, melhoras significativas estão sendo feitas.”


A unidade encaminhou notas explicativas relativas ao 4º trimestre de 2016 sem, no

entanto, justificar a ausência das referidas notas nas demonstrações financeiras do exercício

encerrado em 31 de dezembro de 2016. Embora a auditoria reconheça o esforço da unidade

na tentativa de corrigir falhas, não pode deixar de ressalvar o comentário de que o número

limitado de profissionais lotados na COF impede que o trabalho seja realizado de forma

correta e tempestiva.

Há que se concordar com a justificativa da unidade, haja vista que a estrutura atual

para acompanhar e certificar as contas de mais de 80 unidades gestoras no exterior e de mais

de uma dezena de unidades gestoras no Brasil tem-se revelado inapropriada e insuficiente

para executar corretamente as devidas tarefas.

Os trabalhos, executados pelo Controle Interno, de análise das demonstrações

financeiras das unidades gestoras, das conciliações bancárias e dos controles de

almoxarifado e do patrimônio, revelaram que os números não estão em conformidade com

os números constantes dos balanços, o que revela falta de clareza e de confiabilidade dos

resultados da área contábil.

Na opinião do Controle Interno, considerando que há anos as demonstrações

financeiras do Ministério não estão adequadas às normas vigentes, e que é recorrente a

justificativa de falta de profissionais para execução e/ou supervisão das tarefas,

reconhecidamente de alto nível de tecnicidade, caberia ao Itamaraty, tendo como base legal

a lei nº 10.180/2001 e o decreto nº 6.976/2009, analisar a viabilidade de criar uma

coordenação de contabilidade, minimamente dotada de pessoal habilitado. Deve-se

considerar a possibilidade de que essa coordenação seja chefiada por profissional formado e

capacitado, de modo a repetir, na área contábil, a experiência bem sucedida atualmente

adotada na COF.

4.1.5. Acórdão nº 1.854/2012 – TCU – 2ª Câmara

4.1.5.1. Constatação 1

Adidâncias (item 1.6.2)

O relatório de avaliação da gestão de 2013 evocou recomendação, não atendida à

época, constante do item 1.6.2 do acórdão nº 1.854/2012 – TCU – 2ª Câmara, dirigida à SG,

transcrita abaixo:

“1.6.2.3. providencie, junto ao Ministério da Defesa, as condições para que seja

possível repassar ao Ministério das Relações Exteriores os recursos necessários

para cobrir as despesas com as adidâncias, a exemplo das despesas com

pagamento de obrigações previdenciárias dos seus empregados.”

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Essa recomendação foi registrada no relatório do processo de contas de 2013.

Manifestação do gestor à época, em face da recomendação do TCU

“Foi submetida à Consultoria Jurídica do MRE, por meio do Processo

09030.000004/2014-15, minuta de termo de cessão destinado a regular a relação

administrativa entre os Postos no exterior e as adidâncias de defesa em

funcionamento em imóvel alugado pelo Itamaraty ou próprio nacional. O modelo

foi aprovado pelo Parecer CONJUR/CGDA n. 20/2014, e sua primeira assinatura

ocorreu entre a Embaixada em Adis Abeba e a respectiva Adidância de Defesa,

autorizada pelo despacho telegráfico 91.

Outros Postos no exterior serão instruídos a adotarem a minuta de termo de cessão

em apreço, para a regulamentação das relações administrativas com as respectivas

adidâncias, onde for o caso. Entende-se que essa providência atenderia a

recomendação da Corte de Contas no que concerne ao repasse das despesas das

adidâncias ao orçamento do Ministério da Defesa.”

Comentário constante do relatório de auditoria

“A providência adotada demonstra a viabilidade da implementação da

recomendação efetuada pelos órgãos de Controle Interno e Externo. Destaca-se, a

seguir, trecho do Termo de Cessão de Espaço para o Funcionamento da Adidância

de Defesa, do Exército, Naval e da Aeronáutica pela Embaixada do Brasil em Adis

Abeba, transcrito no despacho telegráfico 91/2014:

‘Cessão de Espaço para o Funcionamento da Adidância de Defesa, do Exército,

Naval e da Aeronáutica. A Embaixada do Brasil em Adis Abeba, por meio deste

Termo, cede à Adidância de Defesa, do Exército, Naval e da Aeronáutica, nesta

Capital, o quarto andar do edifício, localizado na Kebele 02, House 2830, Bole

Sub-City, Adis Abeba, Etiópia, para o funcionamento do referido escritório de

representação militar. O citado edifício, que também abriga a própria Embaixada

do Brasil, é objeto de contrato de locação específico e não segregável. O presente

Termo de Cessão terá a mesma validade do contrato de aluguel mantido pela

Embaixada, incluindo as eventuais renovações. As despesas referentes ao

funcionamento da referida Adidância, nomeadamente energia elétrica, água,

serviço de segurança e limpeza e aluguel, deverão ser cobertas por meio do

pagamento, pela Adidância de Defesa, de 25% da despesa total do edifício com tais

serviços, sob forma a ser definida posteriormente, que melhor atenda aos interesses

das autoridades administrativas competentes dos dois Ministérios. ⌠...⌡’

Doravante, caberá ao Dirigente Máximo, considerando que existem Adidâncias

com gastos representativos e que afetam o orçamento do Itamaraty (Londres, Paris,

Buenos Aires, Pretória, entre outras), determinar que a medida seja implementada,

o mais breve possível, na totalidade dos Postos onde exista Adidância, com as

devidas adaptações do Termo de Cessão de Espaço às peculiaridades locais,

inclusive incluindo outras despesas pertinentes, quando for o caso.”

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Manifestação do gestor apresentada durante os trabalhos de auditoria à época

“Muito agradeceria informar o Senhor Secretário de Controle Interno que se

encontra em tramitação, com pedido de exame por parte da Consultoria Jurídica,

minuta de Portaria Interministerial Conjunta, que deverá ser submetida à

consideração do Ministério da Defesa e, posteriormente, também aos demais

órgãos que contam com adidâncias. A referida minuta de Portaria tem por objetivo

disciplinar quais tipos de despesas deverão ser compartilhadas com adidâncias

instaladas dentro de Missões Diplomáticas e estabelecer procedimentos para o

repasse de recursos para o MRE.”

Análise da auditoria à época

“Ao determinar medidas para agilizar a implementação da recomendação visando

à regularização da situação de gastos com as Adidâncias, com vistas a dar

cumprimento à recomendação da Corte de Contas, o Itamaraty poderá dispor de

novos recursos para despesas essenciais.”

A recomendação exarada pelo TCU no acórdão de referência segue pendente de

atendimento. Apesar de o julgado se voltar apenas às adidâncias militares, uma vez que

menciona expressamente o Ministério da Defesa, registre-se que o universo de adidâncias

nos postos no exterior é mais amplo, dado que há, ainda, adidâncias de comércio e indústria,

agrícolas, policiais, entre outras.

Essas outras adidâncias, por vezes, se somam às adidâncias militares na geração de

impactos negativos sobre o orçamento do MRE, com o agravante de que tais despesas, a

rigor, não se encontram apropriadamente abrigadas na lei orçamentária, instrumento por

meio do qual são destinados ao MRE os créditos que lhe dizem respeito. Ademais, tais

despesas são alheias aos objetivos estabelecidos para o Itamaraty no PPA.

Analisando-se a recomendação exarada pelo TCU, verifica-se que é imprescindível

que o MRE tenha conhecimento pleno das despesas com as adidâncias, uma vez que essas

informações são essenciais para que o Ministério da Defesa possa repassar ao MRE os

recursos necessários para cobrir as despesas com seus servidores instalados em repartições

diplomáticas no exterior.

A análise acima é válida não apenas em relação ao Ministério da Defesa, mas

também para todos os órgãos que possuem adidâncias (e correlatos) funcionando em

dependências deste Ministério – seja em imóveis próprios nacionais, seja em instalações

alugadas.

Ressalte-se que, em alguns casos, o MRE poderá ter a necessidade de alugar

instalações para funcionamento de serviços adicionais, a exemplo de Centros Culturais, caso

o espaço eventualmente disponível nas instalações principais já esteja ocupado por

adidâncias, ou mesmo alugar instalações com a finalidade única de abrigar adidâncias (e

correlatos).

O levantamento preciso do montante de recursos despendidos com servidores

representantes de outros órgãos instalados em repartições diplomáticas no exterior é

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necessário, ainda, para que seja estabelecido, de forma justa, o valor a ser pago nos casos de

“Cessão de Espaço para o Funcionamento da Adidância”.

Sem números que demonstrem, com clareza, o montante de recursos que o MRE

vem empregando, de seu próprio orçamento, para disponibilização de áreas – e de variados

serviços, frise-se – a cada uma das adidâncias (e correlatos), números estes que devem ser

acompanhados da respectiva memória de cálculo, perece qualquer pretensão do Ministério

em recuperar seus créditos orçamentários.

Questiona-se, ainda, a legalidade desses gastos do ponto de vista da lei

complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), da lei nº 4.320/64 e dos

princípios que regem a contabilidade pública, a exemplo do princípio da especificação,

porquanto recursos legalmente autorizados para utilização pelo MRE, em última análise,

estão sendo empregados em despesas alheias à sua missão institucional, em sentido estrito.

Reza a referida lei complementar:

“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio

público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o

disposto nos arts. 16 e 17.”

Diante dos fatos acima transcritos, por meio da solicitação de auditoria nº 16/2017,

foi solicitado ao gestor informar:

“Se o Ministério das Relações exteriores conhece o total de despesas geradas por

cada uma das adidâncias (e congêneres), em cada um dos postos do Ministério no

exterior, de forma detalhada e atualizada (item 13).

Em caso positivo em relação ao item anterior foi solicitado ao gestor (item 14):

a) apresentar o levantamento, detalhando a memória de cálculo, por adidância

(e congênere);

b) apresentar o levantamento, detalhando a memória de cálculo, por posto

envolvido; e

c) informar se o MRE formalizou solicitações de destaques orçamentários para

cada órgão envolvido, apresentando o respectivo documento.”


Por meio do despacho datado de 28/07/2017 ao minimemo CISET nº

0002040.00000138/2017-26, de 20/07/2017, a Coordenação-Geral de Modernização

(CMOR) assim se manifestou:

“Em referência ao minimemo eletrônico encaminhado pela CISET, em 20 de julho

do corrente, que trata da Solicitação de Auditoria nº 16/2017, recordo que, em

2012, o Tribunal de Contas da União (TCU) determinou que se criassem condições

para que as despesas de adidâncias instaladas em representações diplomáticas

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fossem cobertas com recursos dos órgãos de origem dos adidos (Recomendação

1.6.2.3 do Acórdão TCU nº 1.854/2012).

2. A Consultoria Jurídica do MRE opinou que o instituto da ‘cessão de uso’ seria

o instrumento adequado para reger o compartilhamento das despesas entre o

Itamaraty e o órgão responsável pela adidância (Parecer CONJUR/CGDA nº

70/2014).

3. A minuta de portaria interministerial sobre o tema, elaborada ao longo de 2015,

foi transmitida ao Ministro da Defesa (MD) por meio de aviso do Ministro das

Relações Exteriores (Aviso nº 01 SGEX/DAEX/CGDEF, de 11 de fevereiro de 2016,

em anexo).

4. Em seguida, em fevereiro de 2016, a Secretaria de Controle Interno do MD

consignou, em nota técnica, o entendimento de que inexistiam óbices à assinatura

da portaria interministerial (Nota Técnica nº 3/CISET/MD/2016, apensa ao Aviso

nº 35/MD, de 18 de fevereiro de 2016, em anexo).

5. Posteriormente, por meio do Ofício nº 139 G/APAT, de 4 maio de 2016, o MRE

encaminhou ao MD minuta de portaria interministerial – já assinada pelo Ministro

das Relações Exteriores – que autorizava a cessão de espaços físicos destinados à

instalação de adidâncias militares, em imóveis próprios ou em alugados nacionais,

com vistas a colher a assinatura de seu homólogo no Ministério da Defesa e, então,

promover a publicação do ato no Diário Oficial da União.

6. A fim de acompanhar o andamento do assunto, em setembro de 2016, o Senhor

Coordenador-Geral de Modernização do MRE reuniu-se, informalmente, com o

Coronel ISB, Gerente da Seção de Adidos da Defesa. À época, foi possível apurar

que o assunto seguia sob a análise do Ministério da Defesa. Desde então, o MRE

aguarda manifestação formal do MD sobre o Ofício nº 139/2016.

7. Em relação aos custos com serviços de segurança prestados por militares

brasileiros aos postos do MRE no exterior, tendo em vista que esta Coordenação-

Geral não tem atribuição regimental para tratar do assunto, atenho-me a informar

que o Departamento de Administração apurou, recentemente, que os militares

contribuem para a segurança das missões diplomáticas em Assunção, Kinshasa,

La Paz e Porto Príncipe (Memorando DA/13, de 26 de julho de 2017). Estima-se

que os custos mensais para prestação de serviços de vigilância armada, nos

mesmos moldes e contingente dos serviços prestados pelos militares, totalizariam

US$ 49.620,00 ao mês, distribuídos da seguinte forma:

a) Assunção - US$ 3.000,00 mês;

b) Kinshasa - US$ 25.000,00 mês;

c) La Paz - US$ 7.620,00 mês; e

d) Porto Príncipe - US$ 14.000,00 mês.”


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Verifica-se que houve intensificação dos trabalhos, interna e externamente, na

busca de solução para o ponto em questão, que se arrasta há quase uma década. A informação

inicial constou da tomada de contas do EFNY, do exercício de 2009, que resultou no acórdão

nº 1.854/2012 – TCU – 2ª Câmara.

Entretanto, os esforços ainda não geraram resultados concretos, pois inexistem

acordos firmados e, em consequência, não foram realizados destaques orçamentários

necessários ao reembolso, ao Itamaraty, das despesas geradas pelas adidâncias.

Saliente-se que o ponto registrado na auditoria do exercício de 2009, que envolvia

poucas adidâncias militares, hoje assume proporções muito maiores, pois há, segundo os

dados informados pela CMOR, 67 adidos militares e 53 adidos civis nos postos no exterior.

Há, ainda, funcionários de apoio, cujo número não se conhece ao certo, o que certamente

resulta em considerável aumento de gastos para o Itamaraty.

Corroborando a afirmação do crescimento do número de servidores representantes

de outros órgãos instalados em repartições diplomáticas no exterior, cite-se o exemplo das

adidâncias agrícolas. Em 2008, o decreto nº 6.464 previu a existência de até oito dessas

adidâncias e, em 2016, o decreto nº 8.749 ampliou o número para 25.

Referido acréscimo na quantidade de adidâncias resulta no aumento de custos, que

devem ser arcados não com recursos do orçamento do Itamaraty, mas dos órgãos que

originam esses custos.

Diante do exposto, é imprescindível equacionar a situação supramencionada, não

apenas em função do incremento das despesas, mas especialmente por questões de legalidade

afetas aos aspectos orçamentários relacionados ao tema em questão.

Cabe ao gestor adotar procedimentos que incluam o estabelecimento de cronograma

de providências visando ao pendente cumprimento da decisão da Corte de Contas (item 1.6.2

do acórdão nº 1.854/2012 – TCU – 2ª Câmara), bem como a ampliação do escopo aos demais

órgãos que possuem adidâncias nas representações diplomáticas no exterior.

Ademais, o gestor deve apresentar levantamento detalhado dos valores anuais

despendidos com a manutenção das adidâncias, estabelecendo metodologia para o rateio dos

itens, caso a caso (aluguel, taxas condominiais, etc.), de modo a dispor, de antemão, dos

valores a serem apresentados a cada ministério, referentes a gastos com adidâncias

estabelecidas em dependências do MRE.

Recomendação

Firmar instrumentos legais que habilitem o rateio das despesas por meio de

destaques orçamentários, a partir da formalização de interlocução com todos os órgãos que

tenham adidâncias funcionando em dependências do MRE.

4.2. Secretaria de Controle Interno – CISET/MRE

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4.2.1. Ponto eletrônico – Controle de frequência dos servidores – Relatório de Prestação

de Contas Anual – Exercício 2015 (item 4, letra c)

“Parágrafo 164 - Informar ao Controle Interno, no prazo de 60 dias contados a

partir da remessa do Relatório de Processo de Contas ao TCU, o resultado das

providências adotadas no âmbito da SGEX para a implantação definitiva do

sistema eletrônico de ponto.”

O relatório de gestão do exercício de 2016 da SG registra as seguintes ações quanto

à implementação da recomendação acima:

“⌠...⌡O Departamento de Comunicação e Documentação, que havia prestado

assessoria técnica à DSG e à DP, desenvolveu, com base na experiência do

contrato anterior, sistema eletrônico de controle de ponto, cujo custo final é mais

vantajoso para o Erário e que está em fase de parametrização. A implantação do

sistema está prevista para iniciar-se a partir de maio de 2017, terminada a fase de

testes. Foi também elaborada minuta de nova portaria que estabelece parâmetros

para o controle do ponto no Ministério. A minuta está sob exame.”

Conforme os documentos acostados aos autos do processo nº 09046.000964/2017,

a portaria que regulamenta o horário de funcionamento do MRE e dispõe sobre o

cumprimento da jornada de trabalho dos servidores do serviço exterior brasileiro, na

Secretaria de Estado (SERE) e nos postos no exterior, com base no sistema de ponto

eletrônico a ser implantado no MRE, foi submetida à apreciação da Consultoria Jurídica.

Verificou-se que, até a presente data, a referida portaria não foi publicada.


A auditoria reconhece os esforços realizados pelas unidades envolvidas no processo

de implantação do sistema de ponto eletrônico, que atualmente já registra as entradas e saídas

dos servidores nas dependências do Ministério. Entretanto, a portaria que regulamentará o

controle da jornada de trabalho ainda não foi publicada.

4.2.2. Sistema EDEX – Adaptações – Exercício 2014 (item 8)

Permanecem pendentes de implementação as recomendações feitas pelo Controle

Interno quanto às adaptações do sistema EDEX, em utilização no EFNY, visando a propiciar

o controle e o acompanhamento das prestações de contas pendentes de baixa, em razão da

instauração de processos para apurar responsabilidades dos agentes responsáveis pela boa e

regular aplicação de recursos dos exercícios de 2008 a 2014, inscritos na conta “Diversos

Responsáveis”. Sobre o assunto, transcrevem-se, a seguir, trechos do relatório de auditoria

de prestação de contas referente ao exercício de 2014:

“Parágrafo 72 - Cabe, também, o registro de que durante os trabalhos da Auditoria

das contas de 2013, conforme ficou registrado em relatório encaminhado à UG:

‘foram demonstradas e discutidas, com a equipe de Auditoria, as alterações que o

EFNY pretende realizar no EDEX, com o objetivo de conferir maior transparência

e agilidade à análise dos dados registrados. No entendimento do Controle Interno,

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nada obsta a implementação da mudança, desde que sejam observados os dois

pontos a seguir:

a) tão logo finalizados os estudos, o sistema, já em seu formato definitivo, deverá

ser enviado para conhecimento do Controle Interno, em especial o formato dos

novos relatórios e a forma pela qual serão preenchidos e gerados os dados(..) e

b) o sistema, em sua nova versão, deverá prever o desenvolvimento na plataforma

WEB, o que permitirá ao Controle Interno e a outras unidades interessadas na

SERE ter conhecimento, em tempo real, da situação de prestação de contas dos

Postos’.”



solicitação de auditoria nº 17/2017, o EFNY assim se manifestou:

“A partir de 2015 e ao longo de 2016, o EFNY desenvolveu nova versão do sistema

interno EXRC – Registro Contábil, de forma a adaptar-se à nova metodologia de

trabalho implementada pelo PCASP. Nesse processo, o sistema informatizado, bem

como as rotinas internas e os controles contábeis e administrativos de gestão

orçamentária e financeira desta unidade foram modificados. Os procedimentos de

liquidação, pagamento e baixa de adiantamentos, no SIAFI Operacional, foram

desativados e substituídos por Documentos Hábeis no SIAFI Web. Alimentação do

SIAFI, através dos Documentos Hábeis, tornou-se tarefa complexa, por falta de

especificações adequadas no sistema da União para gestão de recursos no

exterior.”


A auditoria reconhece os esforços realizados pelo Escritório Financeiro para

aperfeiçoar os controles contábeis e administrativos da gestão orçamentária, notadamente

quanto à implantação do novo sistema “EXRC – Registro contábil”, em plataforma web, em

substituição ao sistema antigo, com adaptações ao Plano de Contas Aplicado ao Setor

Público (PCASP), para geração de arquivos batch de registro de notas de empenho,

operações financeiras decorrentes de pagamentos de despesa, concessão e aprovação de

prestação de contas de adiantamentos, no sistema Siafi Web. O EFNY logrou tornar mais

céleres os lançamentos dos documentos de gestão orçamentária e financeira, bem como o

acompanhamento e o controle dos saldos pendentes de prestação de contas de adiantamentos,

constantes do sistema EDEX e do Siafi.

Contudo, são imprescindíveis as ações da unidade no sentido de aprimorar o EDEX,

de modo a permitir a extração de relatórios gerenciais sobre o controle e o acompanhamento

das prestações de contas pendentes de baixa, em razão da instauração de processos para

apurar responsabilidades.

4.2.3. Transporte de bagagem – Licitação Internacional - Relatório de Prestação de

Contas Anual – Exercício 2015 (item 6)

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“Parágrafo 379 – recomendar à Administração verificar a conveniência e a

oportunidade de estudar a possibilidade de realizar licitação internacional para a

contratação de transporte de bagagem do Brasil para o exterior e do exterior para

o Brasil, de modo a propiciar a ampliação do universo de propostas e evitar vícios

de mercado, com preços incompatíveis aos praticados em âmbito mundial.

Independentemente do resultado desse estudo, os elevados custos verificados no

atual modelo, bem como as constatações de auditorias presentes neste relatório,

exaltam a necessidade de revisão de todo o procedimento relativo a esse tipo de

contratação. O vultoso valor envolvido nessas contratações deverá ensejar a

realização de auditoria operacional.”

No relatório de gestão da SG referente ao exercício de 2016, não há registro acerca

das providências adotadas pela SGEX para implementar a recomendação feita pelo Controle

Interno.

No decorrer dos trabalhos de monitoramento da implementação da

supramencionada recomendação, a Divisão de Pagamentos (DPAG) informou, por meio de

mensagem eletrônica de 05/07/2017, que:

“⌠...⌡

O modelo de transporte de bagagem entre unidades no exterior e Brasília

tem se mostrado o mais vantajoso, quando comparado com os preços contratados

por outros órgãos do Executivo Federal;

A Divisão tem feito gestões junto à SRF, no sentido de uniformizar a

documentação requerida dos servidores e dar transparência a regras gerais, não

aplicáveis ao pessoal do serviço exterior;

É preciso reavaliar as vantagens e a necessidade de promover a contratação

de empresa que auxilie na fiscalização da medição dos containers. Há a presunção

de que, mesmo com o gasto adicional, o IBAPE conseguia economias

significativas;

No segundo semestre, almeja-se estudar os custos das mudanças posto-posto

em relação ao SERE-Posto. Não é conclusivo qual modelo de transporte de

bagagem seria mais econômico.

O estudo deverá analisar, também, modelos alternativos de contratação, por

exemplo, por licitações no exterior, mesmo que para transporte dos bens do ou

para o Brasil;

É preciso avaliar, ainda, a possibilidade de proceder à contratação de

gerenciadores de transporte ao invés de transportadores. Intuitivamente, a

alternativa parece trazer vantagens, principalmente, para o transporte posto-

posto.”


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Conclui-se que não houve avanços nos estudos recomendados pelo Controle Interno

sobre a possibilidade de realizar licitação internacional para a contratação de transporte de

bagagem do Brasil para o exterior e do exterior para o Brasil, de modo a propiciar a

ampliação do universo de propostas e evitar vícios de mercado, com preços incompatíveis

com os praticados em âmbito mundial.

Diante das severas restrições orçamentárias e do volume de recursos geridos com a

prestação de serviços de transporte de bagagem, entende-se que o gestor não poderá

postergar indefinidamente estudos sobre o tema.

4.2.4. Passagens Aéreas – Emissão de bilhetes aéreos – Relatório de Prestação de

Contas Anual – Exercício 2015 (item 35)

“Parágrafo 509 - Avaliar a conveniência e a oportunidade de estudar, no âmbito

do MRE, sistemática de cotação e emissão de bilhetes aéreos que considere a

possibilidade de compra de passagens no exterior, inclusive por meio de Cartão de

Pagamento do Governo Federal, conforme o Art. 2º, inciso IV, da Instrução

Normativa SLTI/MPOG nº 3/2015.”

O relatório de gestão da SG, referente ao exercício de 2016, registra a seguinte ação

quanto à implementação da recomendação: “⌠...⌡No momento, a DPAG está compilando

informações solicitadas aos Postos no exterior sobre custos de passagens aéreas adquiridas

localmente, para comparação com os preços praticados pela Agência Única, licitada pelo

MPDG”.


No decorrer dos trabalhos de monitoramento da implementação da

supramencionada recomendação, a DPAG, por meio de mensagem eletrônica de 05/07/2017,

informou que:

“Em julho, serão encerradas a primeira e a segunda etapas do projeto de

normalização do fluxo de passagens. Com isso, todas as unidades do MRE estarão

aptas a solicitar missões pelo sistema, e as missões serão aprovadas pelas

respectivas subsecretarias, por fluxo eletrônico. Os ganhos de celeridade e

transparência já são visíveis, apenas, pela conclusão parcial da etapa 1;

É indispensável a concretização de projeto auxiliar, já planejado, que visa a

automação da execução financeira das diárias no exterior (extra Siafi), dentro do

SCDP. O objetivo é o pagamento das diárias antes das missões. O projeto tomará

curso em agosto;

Marco Normativo

Encontra-se na CMOR projeto de alteração do decreto 7689/12, que visa ampliar

o rol de delegação do ME, para autorizar missões com ônus ao exterior. Até que a

inovação regulamentar seja decretada, faz-se necessária terceira etapa no fluxo de

aprovação de missões no SCDP, de maneira a capacitar o Gabinete e a Secretaria-

Geral a proceder às autorizações no sistema. Tal etapa está prevista para

setembro;

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Agência única

Com a possibilidade de renovar a contratação da TRIPS ou fazer nova contratação

com a vencedora da licitação da Central de Compras, optou–se por migrar os

serviços a VOETUR, após o oferecimento de extensas vantagens operacionais.

Durante toda a negociação, a DPAG trabalhou em parceria com a nova agência,

customizando processos às necessidades da demanda específica do MRE;

Entre outras vantagens, a empresa oferecerá, para fins de consulta, acesso ao

reserve, de maneira a dinamizar as cotações de voo e promover a fiscalização da

emissão dos bilhetes mais econômicos, dentro das regras da IN 03/2015;

Estudo

Foi expedida circtel, solicitando aos postos que, em caráter informativo, façam

pesquisas locais para os mesmos trechos emitidos pela agência no Brasil;

Há servidor exclusivo para o estudo de tarifas de bilhetes. Além dos valores

nominais, o estudo promove analisa características das emissões (sic), por

exemplo, (i) tempo entre cotação e emissão, (ii) tempo entre autorização e emissão,

(iii) tempo entre emissão e partida;

O estudo espera e execução do recente plano de remoção, para que se tenha

amostra mais fidedigna à realidade. Até o momento, apenas os bilhetes exterior-

exterior parecem indicar a necessidade de estudos mais aprofundados;

Se as indicações forem de emissão de bilhetes mais econômicos no exterior,

passaremos a avaliar modelos alternativos de contratação. Em caso de proceder à

contratação por modelos distintos do atual serão necessárias gestões junto ao TCU

e ao MPDG, em razão do instrumentos normativos que obrigam a contratação dos

serviços de passagens aéreas por intermédio da agência única.”


Verificou-se que, por meio da circular telegráfica n° 103.602, de 29/03/2017, a

DPAG/Departamento do Serviço Exterior (DSE) solicitou a todos os postos do MRE no

exterior e aos escritórios de representação nos estados contribuições para realizar estudos

sobre a compra de passagens aéreas:

“4. A Divisão de Pagamentos realizará estudo próprio do MRE, com o objetivo de

avaliar a eficiência e adequação do modelo do MPDG para a compra de bilhetes

internacionais e de propor alternativas para aquisição das passagens aéreas.

5. Rogo assim, a colaboração dos Postos no exterior, no sentido de contribuir com

o estudo que será realizado pela DPAG, o qual também incluirá pesquisa de preço

de passagens emitidas no Brasil. Para tanto, solicita-se que, a cada pedido de

passagem aérea enviado à SERE, os Postos incluam, também, as seguintes

informações:

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a) preço, em dólares americanos, para a compra local do bilhete (tarifa e taxas),

no itinerário mais conveniente, curto e barato;

b) companhia aérea;

c) número do voo;

c) data de coleta da informação;

d) fonte da informação (preferencialmente, site da cia aérea ou a de agência de

turismo local).”

A peculiaridade da atividade fim do MRE contrasta significativamente com o

restante da Administração Pública Federal e, consequentemente, com as premissas

norteadoras do modelo de agenciamento único para compra de bilhetes internacionais.

As informações recebidas dos postos se encontram em fase de compilação de dados

e, até o encerramento dos trabalhos da auditoria, a unidade não dispõe de relatório

conclusivo, com as cotações para compra de passagens aéreas que permitam definir qual o

modelo mais vantajosa pra a Administração.

O Controle Interno realizará auditoria de acompanhamento no próximo exercício,

com vistas a avaliar a conclusão dos estudos feitos pelo DSE sobre os custos de passagens

aéreas adquiridas localmente, em comparação com os preços praticados pela agência única,

licitada pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP).

5. Avaliação da Gestão de Pessoas

5.1. EFNY

5.1.1. Constatação 2

Retribuições básicas e auxílios aos servidores do SEB

A equipe de auditoria, ao analisar, por amostragem, a folha de pagamento de

dezembro de 2016, não encontrou divergências entre o pagamento da retribuição básica e da

vantagem da representação aos servidores. Apurou-se que esses pagamentos estão de acordo

com o disposto na lei nº 5.809/72 e no decreto nº 8.594, de 18 de dezembro de 2015.

Verificou-se também, por amostragem, que o pagamento do 13 salário efetuado a

assistentes de chancelaria e oficiais de chancelaria, ocorrido na folha de pagamento de

novembro de 2016, está em conformidade com o contido na tutela de urgência concedida na

decisão proferida em 30/06/2016, no processo n 38826-56.2016.4.01.3400 – 1ª Vara

Federal.

A unidade, em princípio, utilizou como base de cálculo para pagamento da

gratificação natalina dos servidores filiados ao Sindicato Nacional dos Servidores do

Ministério das Relações Exteriores (Sinditamaraty) até agosto de 2016, o valor da

“Retribuição Básica”, acrescido do valor referente ao “Tempo de Serviço”, do valor da

“Indenização de Representação no Exterior” e do valor referente ao “Auxílio-Familiar”. Já

para os assistentes de chancelaria e oficiais de chancelaria não filiados ao Sinditamaraty até

agosto de 2016, a unidade considerou, como base de cálculo da gratificação natalina, apenas

os valores referentes à retribuição básica, acrescida dos valores referentes ao tempo de

serviço. O procedimento está adequado.

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/DEC%208.594-2015?OpenDocument

M. R.E.

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Com relação ao pagamento das contribuições sindicais, que comprovariam as

filiações ao Sinditamaraty, a auditoria constatou a existência de servidores que, embora

inscritos no referido sindicato há algum tempo, conforme relação fornecida pelo EFNY, não

estão pagando regularmente as contribuições sindicais.

A esse respeito, pode-se citar, como exemplo, o servidor inscrito no CPF sob o nº

***.914.391-**, filiado desde 28/05/2007, e a servidora inscrita no CPF sob o nº

***.783.941-**, filiada desde 03/05/2006, que não têm efetuado regularmente o pagamento

das contribuições sindicais mensais.

Em função da exiguidade de tempo e dos inúmeros recursos judiciais que têm

ocorrido, não foi possível à equipe de auditoria conferir se a totalidade dos pagamentos da

gratificação natalina feito aos diplomatas está em conformidade com a tutela de urgência

concedida nos autos do processo nº 38941-77.2016.4.01.3400.




“Ao longo de 2016, diversos expedientes trataram da exclusão da IREX e do

‘Auxílio-Familiar’ sobre o cálculo da gratificação natalina e do adicional de

férias, bem como das subsequentes liminares judiciais expedidas em favor de

servidores filiados à ADB e ao Sinditamaraty. Cite-se, por exemplo, o det 8229, o

tel 2479, o det 8501, o det 12351 e o tel 3230.

A alteração na forma de cálculo desses benefícios, somada aos numerosos

servidores que tiveram assegurado o direito de continuar a recebê-los em sua

integralidade, tem exigido do setor de folha de pagamentos desta unidade

verificações frequentes dos pagamentos da Gratificação Natalina e do Adicional

de Férias.

Essa situação de cálculos diversificados para vários grupos de servidores

permanece, como se depreende da leitura do det 15590 e do tel 3092, ambos de

2016, e dos dets 5250 e 8589 e do tel 3035, todos de 2017. Embora nenhum

pagamento equivocado tenho sido identificado, nem pela própria unidade nem pela

equipe de Auditoria, faz-se importante ressaltar que a quantidade de situações

individualizadas para o pagamento de Gratificação Natalina e Férias potencializa

o risco de erro, seja em favor da União, seja em favor do servidor.

No que se refere ao pagamento de contribuições sindicais, esta unidade não possui

autonomia para, sem instrução da SERE, incluir ou excluir o pagamento de

mensalidade no contracheque de qualquer servidor, independentemente da

situação do servidor junto à entidade de classe.

À luz das liminares judiciais que instruíram o pagamento integral de Gratificação

Natalina e de Adicional de Férias para determinados servidores filiados à ADB e

ao Sinditamaraty, esta Unidade expediu o telegrama 3230/16, em que comunica a

existência, na folha de pagamentos do exterior, de servidores que, embora

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beneficiados pelas decisões judiciais, não são descontados mensalmente em favor

da associação de classe que os substituiu judicialmente. Em relação ao servidor

APSA, a instrução para inclusão do desconto em favor do Sinditamaraty foi

encaminhada a esta unidade por meio do det 7191/17.”


É de suma importância que o EFNY identifique quais servidores estão em dia com

as contribuições sindicais junto ao Sinditamaraty, visto que somente os filiados ao sindicato

e que pagam regularmente as obrigações sindicais podem ter, na base de cálculo para o

pagamento da gratificação natalina no exterior, os valores recebidos a título de Indenização

da Representação no Exterior (IREX) e os valores recebidos a título de auxílio-familiar, em

consonância com os termos da tutela de urgência proferida nos autos do processo nº

0038826-56.2016.4.01.3400. Pagamentos efetuados sem observar os critérios acima

descritos poderão ser considerados irregulares.

Recomendação

Somar o valor da IREX e o valor do auxílio-familiar na base de cálculo para

pagamento da gratificação natalina somente nos casos de servidores filiados ao

Sinditamaraty e que pagam regularmente as contribuições sindicais.


Pagamento de gratificação natalina

Tanto a lei nº 8.112/90, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos

civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, quanto a lei nº 5809/72,

que dispõe sobre a retribuição e os direitos do pessoal civil e militar em serviço da União no

exterior, preveem o pagamento da gratificação natalina/décimo terceiro salário.

O pagamento do 13º salário foi incluído na lei nº 5.809/72 pela lei nº 7.795/89, que

alterou o artigo 8º, o qual trata da retribuição no exterior, na forma abaixo:

“Art 8º A retribuição no exterior é constituída de:

⌠...⌡

IV – décimo terceiro salário com base na retribuição integral;

⌠...⌡

Parágrafo Único. Aplica-se no caso dos incisos IV e V a legislação específica, no

Brasil, para o pagamento daqueles valores.” (Original sem grifo)

Pela portaria MRE nº 599/1989, o Itamaraty estabeleceu normas para o pagamento

da gratificação de Natal (13º salário) no exterior. Referida portaria estabeleceu, como critério

de pagamento, a proporcionalidade ao período de tempo do servidor em missão permanente

ou transitória em cada posto.

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O artigo 63 da lei nº 8.112/90 estabelece que: “a gratificação natalina corresponde

a 1/12 (um doze avos) da remuneração a que o servidor fizer jus no mês de dezembro, por

mês de exercício no respectivo ano”. Do valor apurado no mês de dezembro, deve ser

deduzido o valor pago a título de adiantamento durante o exercício.

Ao confrontar as formas de pagamento do benefício no Brasil e no exterior,

constata-se discrepância no critério de aplicação das normas de desconto do valor adiantado,

nos casos em que o servidor esteve em atividade em mais de um posto no exterior. No Brasil,

apura-se o valor do salário de dezembro, ou do último mês em que o servidor esteve em

exercício, e se deduz o valor adiantado, ao passo que, no exterior, quando houve exercício

em mais de um posto, paga-se o valor do benefício pelo tempo em que o servidor esteve em

cada posto.

A equipe de auditoria, em observância ao que estabelece a lei nº 5.809/72, com

redação dada pela lei nº 7.795/89, entende que deve ser aplicado no exterior o mesmo critério

utilizado para a folha de pagamento do Brasil, ou seja, o pagamento do 13º salário deve ser

calculado tendo por base a última folha de pagamento no exterior, deduzindo os valores

eventualmente já recebidos durante o exercício em decorrência de MT ou MP em outros

postos.

Por se tratar de interpretação de normas, o Controle Interno entende que o assunto

deveria ser objeto de consulta específica ao MP, considerando, inclusive, o fato de que a

portaria do Itamaraty que trata do assunto é datada de 1989, ao passo que a lei específica que

regula a matéria (lei nº 8.112) foi publicada posteriormente, em 1990.




“⌠...⌡ embora a Portaria 599, de 05 de dezembro de 1989, mereça ser modernizada,

a fim de atualizá-la juridicamente e eliminar eventual discordância em relação à

Lei no 8.112/90, faz-se importante garantir que a Gratificação Natalina no exterior

continue a ser calculada proporcionalmente ao período de tempo do servidor em

missão permanente ou transitória em cada Posto.

Como se sabe, a ocorrência de troca de Posto não é comum no Brasil. Quando

muito, o servidor é enviado a desempenhar suas funções em outra localidade, mas

ainda dentro do território nacional. Sua remuneração continuará a mesma (desde

que a alteração de localidade não enseje promoção ou progressão funcional,

naturalmente); como benefício pela mudança, talvez receba alguma verba

indenizatória, a qual, mesmo que seja paga mensalmente, não é computada para o

cálculo da Gratificação Natalina.

Como se sabe, na folha de pagamentos no exterior, a localização em que se

desempenha a função constitui variável integrante do cálculo de salário, seja da

verba remuneratória, seja da parcela indenizatória. IGratificação Natalinaorar

[sic] essa especificidade no cálculo da Gratificação Natalina certamente

produziria situações injustas, seja em benefício do servidor, seja em benefício da

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União. Em outras palavras, equivaleria a iGratificação Natalinaorar [sic] a

lotação do servidor ao longo do ano e o componente salarial dessa lotação.

Cite-se o caso hipotético de um Conselheiro, sem adicional por tempo de serviço,

que, ao longo de 11 meses do ano, tenha permanecido lotado na Embaixada em

Buenos Aires. No início de dezembro, o servidor parte para a Embaixada em

Bagdá. Mantendo-se a forma de cálculo atual, sem considerar IREX e AF, a

Gratificação Natalina do servidor seria a seguinte:

GN 11/12 referente a Brasemb Buenos Aires = USD 5.300,53

+

GN 1/12 referente a Brasemb Bagdá = USD 923,86

Total de Gratificação Natalina recebida = USD 6.224, 39

Impor o mesmo mecanismo de cálculo de Gratificação Natalina efetuado no Brasil

geraria, no caso em tela, discrepâncias em favor do servidor. O benefício seria

pago levando-se em conta apenas a lotação em dezembro e o cálculo seria o

seguinte:

GN 12/12 referente a Brasemb Bagdá = USD 11.086,40

Da mesma forma, poder-se-ia usar como exemplo o caso de um servidor que, após

permanecer a maior parte do ano em Posto de sacrifício, geralmente com salário

maior, parte para uma lotação com salário menor. Nesse caso, a discrepância

resultada nessa forma de cálculo sugerida seria desfavorável ao servidor e não

seria nada menos que injusta.

Além disso, caso a Gratificação Natalina no exterior seja calculada tal qual no

Brasil, haveria ainda efeitos indiretos para a Administração, como o de

imprevisibilidade orçamentária e o de dificuldade de gerenciamento da

movimentação de pessoal. Servidores removidos para Postos com salário maior,

por exemplo, envidariam esforços para lá chegarem antes de dezembro. Pessoal

removido para localidade com salário menor solicitaria prorrogação do prazo de

partida, a fim de partir do Posto atual somente após o mês de dezembro, com o

intuito de garantir o recebimento da Gratificação Natalina de maior valor.

Seria, portanto, mais um elemento a prejudicar o princípio da anualidade do

orçamento, uma vez que a programação administrativa para o pagamento de

ajudas de custo, passagens aéreas e transporte de bagagem seria desestabilizada.

A movimentação de pessoal seria afetada, não só por necessidade de serviço, como

ocorre hoje, mas também por questões salariais.”


O princípio da legalidade, sob a ótica da administração pública, estabelece que o

administrador só poderá agir conforme previsto e autorizado por lei. Portanto, qualquer ato

da administração pública somente terá validade se respaldado em lei.

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Ressalte-se que a forma como a gratificação natalina deve ser paga no exterior foi

definida na lei nº 7.795/89. Segundo disposto no seu artigo 8°, parágrafo único: “aplica-se

no caso do pagamento do décimo terceiro salário a legislação específica, no Brasil, para o

pagamento daqueles valores” (Original sem grifo).

De acordo com o disposto no artigo 63 da lei nº 8.112/90, o valor da gratificação

natalina deve corresponder a 1/12 (um doze avos) da remuneração a que o servidor fizer jus

no mês de dezembro, por mês de exercício no respectivo ano, deduzidos os valores recebidos

a título de adiantamento durante o exercício. Nesse sentido, o gestor somente poderá efetuar

pagamentos que estão determinados por lei.

Caso entenda necessário, a administração do MRE poderá realizar estudo com

vistas a propor a alteração da legislação em vigor, que contemple nova regra de cálculo da

referida gratificação.

Recomendação

Efetuar o pagamento da gratificação natalina na proporção de 1/12 (um doze avos)

da remuneração a que o servidor fizer jus no mês de dezembro, por mês de exercício no

respectivo ano, descontados os valores recebidos como antecipações.


Pagamentos indevidos no Brasil e no Exterior

Apurou-se que continuam a existir pagamentos concomitantes no Brasil e no

exterior. Apesar de o EFNY sempre comunicar, por meio telegráfico, as ocorrências de

pagamentos a maior, não têm sido tomadas providências tempestivas na SERE, devido ao

atraso de informações sobre o término de missões. Essas informações são necessárias para

que os servidores que receberam valores indevidamente efetuem o ressarcimento ao Erário

dos valores recebidos a maior, conforme já registrado em relatórios de auditoria de

exercícios anteriores. O EFNY tem denominado tais ocorrências de líquidos negativos.

As irregularidades ocorrem, principalmente, devido a: (i) pagamento, no Brasil, a

servidores já removidos; (ii) pagamento indevido de ajuda de custo a servidores que tiveram

a remoção tornada insubsistente após terem recebido aquela indenização; (iii) pagamento de

diárias referentes a missões eventuais não realizadas; e (iv) pagamento de gratificação

natalina concomitante no Brasil e no exterior.

Observam-se outras ocorrências indevidas, como, por exemplo, em decorrência de

erros no pagamento do auxílio familiar ou de indenização de representação.

Apurou-se que a SERE, em certas ocasiões, transmite expedientes aos postos

solicitando que seja dado conhecimento a servidores sobre a abertura de processos

administrativos de reposição ao Erário em razão de pagamentos indevidos, sem, entretanto,

retransmitir tais expedientes ao EFNY.

Ademais, apesar de serem encaminhados expedientes aos postos solicitando

providências e manifestação dos servidores no prazo de 30 dias, nos termos do art. 46 da lei

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nº 8.112/90, constatou-se, em vários casos analisados, a ausência do devido acompanhando

das respostas na SERE.

De acordo com controles administrativos do EFNY, o líquido negativo somou US$

23.572,50, em 3 de julho de 2017, data de início dos trabalhos de auditoria na unidade.

Algumas dívidas ultrapassam doze meses, sem que o EFNY tenha sido instruído sobre quais

providências devem ser adotadas.

Quadro 12 – Líquidos Negativos (2016)

MAIO

Dívida

(em US$)

TEL nº 2187, de 10/06/2016

Servidor inscrito no CPF sob o nº ***.247.018-** 561,43

JUNHO Dívida

TEL nº 2691, de 14/07/2016

Servidor inscrito no CPF sob o nº ***.007.901-** 7.208,30







OUTUBRO Dívida

TEL nº 4421, de 09/11/2016



NOVEMBRO Dívida

TEL nº 5287, de 20/12/2016



DEZEMBRO Dívida

TEL nº 470, de 03/02/2017




Fonte: Controles administrativos do posto.

Segundo o EFNY, em dezembro de 2016, a unidade estava descontando na folha

de pagamento no exterior valores referentes a dívidas contraídas no Brasil e no exterior, já

registradas, que possuíam saldo ainda a restituir, àquela data, no valor de US$ 181.396,58.

A orientação normativa n 5/2013, do MP, estabelece procedimentos e controles a

serem adotados pelos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração

Pública Federal (SIPEC), para controlar a reposição ao Erário de valores recebidos

indevidamente por servidores, aposentados e beneficiários de pensão civil, recebidos no

Brasil ou no exterior, que foram registrados no Sistema Integrado de Administração de

Recursos Humanos (SIAPE).




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“esta unidade acata a recomendação do Controle Interno, no sentido de ser

comunicada pela SERE sobre as providências tomadas a respeito de processos de

ressarcimento ao Erário de pagamento indevido, desde que relacionado à folha de

pagamentos no exterior.

Outrossim, esta unidade passará a agregar em suas planilhas de controle o número

do Processo Administrativo instaurado, bem como outras informações

consideradas necessárias. Ressalte-se, entretanto, que a qualidade e a

confiabilidade desse controle depende das informações transmitidas pela unidade

na SERE responsável por efetuar as cobranças devidas. Cumpre recordar, ainda,

que o saldo da dívida é controlado pelo sistema APEX, mais confiável que qualquer

controle efetuado por meio de planilha.”


A auditoria considera satisfatórias as informações fornecidas pelo EFNY. A

ocorrência de pagamentos concomitantes, no Brasil e no exterior, somente poderá ser

minimizada quando a folha de pagamentos do pessoal lotado no exterior passar a ser

processada no Brasil, pelo SIAPE.

Recomendações

Em face do exposto, recomenda-se:

a) estudar a conveniência de transferir para o DSE a responsabilidade de

processar a folha de pagamento do pessoal no exterior, cabendo ao EFNY efetuar os

pagamentos correspondentes, já que as informações atualizadas sobre a movimentação de

pessoal e todos os dados cadastrais e financeiros ‒ que influenciam na elaboração da folha ‒

estão em Brasília. Pode-se evitar, por meio dessa medida, em conformidade com a decisão

TCU nº 237/97 – Primeira Câmara, a ocorrência de casos de pagamentos indevidos que vêm

ocasionando constantes registros na conta contábil “Diversos Responsáveis”;

b) evitar conceder parcelamento de dívidas referentes a recebimentos indevidos

de diárias e ajuda de custo;

c) acompanhar os pedidos de restituição ao Erário, dirigidos a servidores que

receberam, no exterior, importâncias indevidas;

d) sempre incluir o EFNY na distribuição dos expedientes que relatam a abertura

de processos administrativos de reposição ao Erário em razão de pagamentos indevidos a

servidores, ocorridos no exterior;

e) informar o EFNY do encerramento de processos administrativos de

ressarcimento ao Erário que tenham como origem pagamentos indevidos no exterior; e

f) manter controle à parte, por meio de planilha própria, no qual devem constar

informações como: (i) motivo pelo qual o valor foi pago indevidamente; (ii) número do

processo administrativo instaurado; (iii) valor total da dívida; (iv) valor pago mensalmente;

e (v) saldo da dívida. O documento deverá permanecer no posto à disposição da DPAG e

dos controles interno e externo.

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6. Avaliação da gestão do patrimônio

6.1. EFNY


Bens Móveis

Os bens móveis de uso permanente do conjunto de postos não interligados ao Siafi,

registrados na conta contábil 1.2.3.1.0.00.00 – “Bens Móveis” do balanço patrimonial do

EFNY, totalizaram US$ 50.608.350,45 em 31 de dezembro de 2016.

Verificou-se que, a partir de março de 2017, a unidade deixou de utilizar o Programa

de Controle do Inventário, que permitia gerar informações sobre a categoria e a classificação

dos bens, de modo consolidado e por cada posto, incluindo descrição, quantitativos, valores,

movimentação do exercício, baixas e posição ou saldo em 31 de dezembro de cada exercício.

Segundo o setor de patrimônio do EFNY, o programa não atendia totalmente às necessidades

da unidade.

A partir daquela data, o referido setor passou a efetuar o controle das variações

patrimoniais e dos Resumos por Categorias Patrimoniais (RCP) somente por meio de

planilhas eletrônicas. Para cada posto é elaborada uma planilha, em separado, na qual são

inseridas manualmente as informações sobre as RCPs e as variações patrimoniais recebidas

dos postos, por meio de telegrama. Com a implantação do novo modelo de controle, não é

disponibilizada a posição consolidada das RCPs de todos os postos. Assim, não é possível

verificar a adequação entre os registros das planilhas e os do Siafi.

Ademais, o controle feito em planilha Excel é sujeito a erros e omissões na inserção

de dados, inclusive erros de fórmulas. Os levantamentos de informações sobre os postos

inadimplentes, os dados dos RCPs e as variações patrimoniais são feitas manualmente.

Acrescente-se, ainda, que as informações sobre a categoria e a classificação dos

bens móveis, constantes dos RCPs encaminhados pelos postos ao EFNY, relativos aos

exercícios de 2015 e 2016, não refletem o novo grupo de contas patrimoniais do Siafi.

A despeito dos esforços realizados pelo EFNY em encaminhar telegramas de

cobrança de envio e de solicitação de correções de dados nas recapitulações e nas variações

patrimoniais apresentadas pelos postos, persistem as inconsistências, que impedem a

consolidação de dados da totalidade da situação patrimonial dos postos. Portanto, a

sistemática atualmente utilizada pelo Escritório Financeiro não produz resultados efetivos,

uma vez que não são informados dados suficientes que permitam contabilizar as variações

patrimoniais dos postos.

Segundo os dados constantes das planilhas de controle do setor de patrimônio, em

15/06/2017, do total de 150 postos, cerca de 14 não haviam encaminhado ao EFNY a

variação patrimonial do 4º trimestre/2016, e cerca de 50 haviam enviado documentos

incompletos ou com discrepância de dados.

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Com relação à remessa da recapitulação do inventário por parte dos postos ao

EFNY, o levantamento feito com base nas planilhas, em Excel, indica que os postos a seguir

relacionados apresentavam, em 15/06/2017, pendências no envio dos RCPs:

Quadro 13 – Postos pendentes de envio das recapitulações do inventário (2016)

1 Bamako (E)

2 Cartum (E)

3 Cotonou (E)

4 Damasco (E)

5 Guatemala (E)

6 Iaundê (E)

7 Lusaca (E)

8 Moscou (E)

9 Trípoli (E)

10 Uagadugu (E)

11 Lagos (CG)

12 Milão (CG)

13 Ciudad Guayana (C)

Fonte: Dados de controles administrativos fornecidos pelo setor de patrimônio do EFNY.

Embora seja preciso reconhecer que alguns postos não dispõem de recursos

humanos adequados para o exercício de suas funções e que existem falhas técnicas no atual

programa de inventário, objeto de diversas comunicações à SERE, não há justificativas

plausíveis para a inobservância de normas regulamentares, tampouco para o

descumprimento de determinações da Corte de Contas e de reiteradas recomendações do

Controle Interno. A fragilidade dos controles de bens móveis, por parte dos postos, pode

resultar em potenciais danos ao Erário, em caso de extravio de bens.

Importa assinalar que o novo SISPAT, em fase de desenvolvimento pela SERE, tem

como objetivo integrar, na plataforma web, a gestão patrimonial tanto dos postos no exterior

quanto da SERE, assim como contemplar o registro da depreciação dos bens permanentes e

a emissão automática de relatórios das variações patrimoniais trimestrais e dos RCPs. O

sistema representará importante ferramenta de controle dos inventários das repartições no

exterior e permitirá ao EFNY obter acesso a informações tempestivas e necessárias ao

processamento contábil nas contas patrimoniais.

Sobre o tema, vale registrar que o TCU fez as seguintes determinações ao MRE:

Acórdão nº 4006/2015 – TCU – 1ª Câmara:

“1.8. Determinar à Secretaria-Geral de Relações Exteriores (SG), com base no

art. 18 da Lei 8.443/92, c/c com o art. 208, § 2º, do Regimento Interno do TCU

(RITCU), que elabore e apresente ao Tribunal, no prazo de 120 dias, plano de

providências explicitando medidas para diagnosticar, analisar e sanear, de forma

sistêmica e abrangente, as deficiências relativas ao controle patrimonial e de

contabilização de bens móveis, inclusive no que se refere aos postos no exterior e

ao EFNY, especificando, entre outros aspectos que entender necessários ou

pertinentes, as etapas, ações, unidades da Sere, prazos e custos envolvidos.”

https://mail.itamaraty.gov.br/owa/redir.aspx?SURL=cjOCSv2JPJYW5YtT-WgtY0rKz9XiTwLNxpA1xwKSjc2dLjJAbqPUCGgAdAB0AHAAcwA6AC8ALwBjAG8AbgB0AGEAcwAuAHQAYwB1AC4AZwBvAHYALgBiAHIALwBqAHUAcgBpAHMALwBTAHYAbABIAGkAZwBoAEwAaQBnAGgAdAA_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..&URL=https%3a%2f%2fcontas.tcu.gov.br%2fjuris%2fSvlHighLight%3fkey%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d31343733353937%26bases%3dACORDAO-COMPLETO%26termoFq%3d%26texto%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d31343733353937%26sort%3dDTRELEVANCIA%26ordem%3aDESC%26highlight%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d31343733353937%26posicaoDocumento%3d0%26numDocumento%3d1%26totalDocumentos%3d1

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“1.6.1. Manter acompanhamento até a efetiva publicação do novo Guia de

Administração Postos (GAP), homologação final dos sistemas de patrimônio e de

contabilidade e administração financeira dos postos no exterior e finalização do

processo de interligação das unidades diplomáticas no exterior ao Siafi, abordadas

nos subitens 9.1.1, 9.1.2.1, 9.1.2.2 e 9.1.2.3 do Acórdão 574/2012-TCU-Plenário,

nas contas da Secretaria-Geral do Serviço Exterior (SGEX/MRE)” (Original sem

grifo)

O EFNY tem encontrado dificuldades para cumprir as atribuições previstas no

inciso VI, artigo 6º da portaria ministerial de 10 de janeiro de 2013, que prevê: “registrar

no SIAFI as variações patrimoniais dos Postos”, em razão do não envio tempestivo das

informações pelas unidades responsáveis. Dessa forma, a auditoria entende que o processo

de controle das variações patrimoniais, por parte do EFNY, tem se revelado oneroso, com

efeito na eficiência e na eficácia das ações administrativas, sem alcançar o resultado

pretendido com a publicação da referida portaria ministerial.

No que tange a possíveis inconsistências nas informações constantes das RCPs

encaminhadas ao EFNY, o Controle Interno entende que os dados são de responsabilidade

dos chefes dos postos, que deverão responder, inclusive, por eventuais riscos relacionados à

confiabilidade e a possíveis inconsistências dos dados.

Registre-se que os dados constantes do “Programa de Acompanhamento das

Variações Patrimoniais e Recapitulações dos Postos no Exterior” carecem de atualização e

de eventuais ajustes e conferência de dados. Ressalte-se, ainda, que deverão permanecer no

balanço da unidade, referente ao exercício de 2016, os saldos patrimoniais relativos aos

RCPs dos postos interligados ao Siafi que não foram transferidos para a CPAT.




“1) Programa de Controle do Inventário: deixou de ser utilizado pelo Escritório,

a partir de março de 2017, pois, além de não atender às necessidades do setor de

patrimônio, produzia relatórios incorretos, já que os Postos enviam ao Escritório

Financeiro documentos contendo discrepâncias e o sistema não apresenta campos

para lançá-las.

A seguir, principais dificuldades do programa utilizado:

- para cada exercício é instalado novo programa referente, apenas, ao exercício

em curso;

- não é possível comparar um exercício com o anterior, pelo fato de o programa

não acumular informações de exercícios anteriores. Assim, ao receber o RCP, o

programa não dispõe de ferramenta para importar a variação patrimonial anterior

a esse RCP e, dessa maneira, comparar os valores;

https://mail.itamaraty.gov.br/owa/redir.aspx?SURL=tssQ_x1VdW7UszBXH66WMsHAlvTXXZagDjpeM8MzuHGdLjJAbqPUCGgAdAB0AHAAcwA6AC8ALwBjAG8AbgB0AGEAcwAuAHQAYwB1AC4AZwBvAHYALgBiAHIALwBqAHUAcgBpAHMALwBTAHYAbABIAGkAZwBoAEwAaQBnAGgAdAA_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..&URL=https%3a%2f%2fcontas.tcu.gov.br%2fjuris%2fSvlHighLight%3fkey%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d31373139393437%26bases%3dACORDAO-COMPLETO%26termoFq%3d%26texto%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d31373139393437%26sort%3dDTRELEVANCIA%26ordem%3aDESC%26highlight%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d31373139393437%26posicaoDocumento%3d0%26numDocumento%3d1%26totalDocumentos%3d1

https://mail.itamaraty.gov.br/owa/redir.aspx?SURL=L211z8dj8sd4BpmcH6oZca3qSSFekIPGRh40mtmo1JudLjJAbqPUCGgAdAB0AHAAcwA6AC8ALwBjAG8AbgB0AGEAcwAuAHQAYwB1AC4AZwBvAHYALgBiAHIALwBqAHUAcgBpAHMALwBTAHYAbABIAGkAZwBoAEwAaQBnAGgAdAA_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..&URL=https%3a%2f%2fcontas.tcu.gov.br%2fjuris%2fSvlHighLight%3fkey%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3731383438%26bases%3dACORDAO-COMPLETO%26termoFq%3d%26texto%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3731383438%26sort%3dDTRELEVANCIA%26ordem%3aDESC%26highlight%3d41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3731383438%26posicaoDocumento%3d0%26numDocumento%3d1%26totalDocumentos%3d1

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- quando o Posto envia variações, sem o RCP correspondente, o programa não

permite a entrada de dados de nenhuma variação patrimonial trimestral posterior

ao RCP;

- o sistema do EFNY não apresenta relatórios consistentes. Assim, por exemplo,

mesmo com aspectos a serem resolvidos, um Posto, com 4 ou mais dependências

(Chancelaria, Residência, CEB e Filmoteca), poderá sair da lista de pendências,

caso envie apenas o documento referente a uma das dependências.

2) Controle feito em planilhas excel: uma vez que o Escritório Financeiro não

dispõe de programa de informática atual e eficiente para controlar o inventário

dos Postos não-siafizados, o controle por planilhas em excel é o único modo para

comparar dados patrimoniais de diversos exercícios e contar com posição

consolidada dos RCPs dos Postos.

3) Categoria e classificação dos bens móveis: até 2014, o Plano de Contas da

União tinha enfoque orçamentário. A partir de 2015, com a implantação do

PCASP, mudaram as categorias das contas patrimoniais, sem correspondência

com os registros dos sub-itens dos códigos relativos à natureza das despesas.

4) Cobrança de envio e de correções de dados: este Escritório Financeiro solicitou

à SERE (telegrama n° 02680, de 02/06/2017) reiterar aos Postos a importância de

observar as diretrizes do Manual de Patrimônio e Inventário. A título ilustrativo,

menciona-se que, não obstante as Circulares 50060/84, de 02/03/2004 e

52775/388, de 01/12/2004, muitos Postos, até a presente data, continuam a enviar

RCPs e variações patrimoniais com impropriedades.

5) Remessa da Recapitulação do Inventário: com relação ao exercício de 2015, há,

ainda, Postos pendentes do envio dos RCPs de 2015, bem como Postos que revelam

discrepâncias nos RCPs de 2015, a saber:

RCP/2015: 3 Postos, que não enviaram o RCP/2015:

- CIUDAD GUAYANA (C);

- DAMASCO (E);

- TRÍPOLI (E).

RCP/2015: 20 Postos, que enviaram RCP com discrepâncias:

- ADIS ABEBA (E);

- BRAZZAVILLE (E);

- BUCARESTE (E);

- CAMBERRA (E);

- CANTÃO (CG);

- CIUDAD GUAYANA (C);

- COCHABAMBA (CG);

- CONACRI (E);

- DAMASCO (E);

- ESTOCOLMO (E);

- GABORONE (E);

- GUATEMALA (E);

- HELSINQUE (E);

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- JACARTA (E);

- KATMANDU (E);

- MONRÓVIA (E);

- NAIRÓBI (E);

- SANTA CRUZ DE LA SIERRA (CG);

- TRÍPOLI (E);

- WINDHOEK (E).

6) Manifestação sobre a necessidade de revisão por parte da CMOR: este

Escritório Financeiro considera primordial contar com programa de informática

da SERE, de molde a permitir o acompanhamento efetivo e eficaz do patrimônio

dos Postos. A partir do momento em que essa ferramenta estiver disponível para

uso da CPAT, do Escritório Financeiro e dos Postos não-siafizados, será possível

contar com dados confiáveis, permanentemente atualizados, disponíveis para o

correto desempenho das atribuições e responsabilidades da CPAT, com vistas ao

fiel cumprimento das recomendações do Controle Interno e das diretrizes do TCU.

7) Este Escritório Financeiro vem dando continuidade ao processo realizado em

2014, com identificação dos Postos que não enviaram RCPs ou enviaram com

discrepâncias. Como resultado, cobra, individualmente, com orientações

destinadas a corrigir e a cumprir os procedimentos solicitados, com base no

Manual de Patrimônio e Inventário. Importa notar que a atualização dos valores

da conta Bens Móveis no SIAFI depende do envio dessa documentação por parte

dos Postos. Por sua vez, o Relatório Consolidado da Movimentação de Bens de

2016 depende do envio, por parte dos Postos, dos RCPS e das Variações

Patrimoniais de 2016.”


Com relação aos argumentos apresentados quanto à descontinuidade do uso do

Programa de Controle do Inventário, entende-se que os custos com o aperfeiçoamento dessa

ferramenta de controle patrimonial não se justificam, em razão da implantação do novo

SISPAT. Em fase de desenvolvimento pela SERE, o novo sistema tem como objetivo

integrar, na plataforma web, a gestão patrimonial tanto dos postos no exterior quanto da

SERE.

As limitações do Programa de Controle do Inventário por si só não impedem o

gestor de atualizar as informações no programa, a exemplo dos trabalhos realizados nos

exercícios anteriores. O gestor deverá valer-se do apoio do setor de informática para auxílio

na extração de relatórios e na conferência de dados.

A equipe de auditoria, ao confrontar, por amostragem, as informações constantes

das planilhas e as do Programa de Controle do Inventário e de telegramas, verificou que há

falhas na inserção de dados nas planilhas. Cite-se, como exemplo, os dados sobre a situação

patrimonial das embaixadas em Monróvia e Jacarta, entre outras, que carecem de

conferências e ajustes.

Ratifica-se o entendimento de que, enquanto não for homologado o SISPAT, o

EFNY deverá realizar a adequação entre os registros do Programa de Controle de Inventário

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e os registros das demonstrações contábeis do Escritório Financeiro, com base nos dados

relativos aos RCPs do exercício de 2016.

Recomendação

Intensificar esforços no sentido de dar continuidade ao processo iniciado em 2014

de atualização dos valores da conta “Bens Móveis” no Siafi, objeto do telegrama nº 4.398,

de 19/08/2014. Tomar como base, para tanto, os valores constantes do “Relatório

Consolidado da Movimentação de Bens”, extraído do sistema de controle da unidade dos

“Resumos por Categorias Patrimoniais”, relativo ao exercício de 2016.

7. Avaliação da gestão de compras e contratações

7.1. SGEC (ABC/DPR)


Formalização de processos administrativos

Verificou-se que a documentação do processo administrativo de licitação relativo

ao pregão eletrônico ABC nº 02/2015, bem como os termos aditivos de contratos,

decorrentes do certame licitatório, relativos à execução dos contratos firmados com as

empresas Stefanini Consultoria e Assessoria em Informática S.A e Fast Help Informática

Ltda, encontram-se em um único volume, com numeração sequencial. O procedimento

adotado pela unidade não constitui boa prática, uma vez que dificulta o gerenciamento

seguro e eficiente do acompanhamento e da fiscalização dos instrumentos contratuais.

Tendo em vista que a instrução do processo administrativo deve ocorrer por

assunto, o setor responsável pela realização do referido pregão eletrônico, após a adjudicação

dos vencedores do certame e posterior publicação no Diário Oficial da União (DOU), deveria

ter finalizado o processo por meio de termo próprio, bem como providenciado a abertura de

processos administrativos individuais para cada um dos contratos.

Ressalte-se, ademais, que é muito importante a organização dos documentos em

processos distintos, porquanto processos de auditoria demandam que a documentação

pertinente a cada contrato esteja disponível de maneira organizada e seja de fácil acesso,

para eventuais consultas e análises por parte dos controles interno e externo.


Por meio do despacho ao memorando CISET nº 000240.00000101/2017-40, de 12

de junho de 2017, a ABC assim se manifestou:

“Conforme destacado pela CISET, a ABC optou por organizar sequencialmente

toda a documentação relativa ao assunto ‘contratação de serviços de TI em apoio

à ABC e ao DPR’ em um único volume, por considerar mais fácil localizar e

gerenciar todos os documentos relativos a esse tema em um único processo.

De outro modo, seria necessário duplicar todos os documentos que deram origem

aos contratos, de forma a instruir processos completos.

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O art. 22 da Lei 9.784/99 assim dispõe: ‘Art. 22. Os atos do processo

administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei

expressamente a exigir.’

Assim, por desconhecer exigência que determinasse a formalização de processos

administrativos distintos para cada um dos contratos, a ABC prosseguiu com um

único processo para tratar do tema.

Cabe frisar que todos os documentos relativos ao assunto encontram-se arquivados

e numerados sequencialmente.

Tendo em vista a orientação da CISET no sentido de formalizar processos distintos

e uma vez que o Contrato 02/2016 já foi encerrado, a ABC indaga se deverá dar

continuidade ao processo da forma como vem fazendo ou deverá autuar novo

processo.”


O desmembramento em processos individuais para cada um dos dois contratos

firmados garante o gerenciamento seguro e eficiente da execução e da fiscalização dos

instrumentos em comento. Portanto, a unidade deverá formalizar processos distintos para os

contratos nºs 01 e 02/2016.

Recomendação

Adotar, doravante, os procedimentos legais para formalização de processos

administrativos individuais para os contratos e seus aditivos, inserindo, em cada volume, os

termos de abertura e encerramento, conforme os ditames da lei nº 9.784/99, da orientação

normativa AGU nº 02/2009 e da portaria interministerial MJ/MP nº 1.677, de 07/10/2015.


Processos de pagamento

Ao analisar os relatórios técnicos nºs 4, 7 e 8, realizados pela Empresa Stefanini,

nos quais são enumeradas as Ordens de Serviço (OS) efetivamente pagas pela unidade, e ao

confrontá-los com as informações disponibilizadas no sistema de acompanhamento de OS,

foram encontrados pagamentos de serviços nas situações “em homologação” e “nova

demanda”, ou seja, OS não efetivamente finalizadas, conforme listado abaixo:

Quadro 14 – Ordens de serviço pagas pela unidade sem a conclusão dos serviços

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Situação no Sistema de OSs Ordem de Serviço nº

Em homologação 347/2016; 349/2016; 356/2016; 358/2016; 361/2016; 371/2016;

372/2016; 377/2016; 389/2016; 400/2016; 422/2016; 621/2016;

807/2016; 808/2016; 811/2016; 831/2016; 844/2016; 858/2016;

885/2016; 890/2016; 903/2016; 909/2016; 910/2016; 912/2016;

914/2016; 921/2016; 337/2016; 338/2016; 658/2016; 669/2016;

670/2016; 689/2016; 726/2016; 728/2016; 734/2016; 748/2016

773/2016; 774/2016; 779/2016; 780/2016; 781/2016

Nova demanda 793/2016; 881/2016; 747/2016

Em execução 825/2016; 847/2016;

Fontes: Processos de pagamento do exercício de 2016 e Sistema de Ordem de Serviço.




“Causou-nos estranheza a informação de que constam do Sistema de Gestão de

Demandas Ordens de Serviço já pagas em situação outra que não ‘Em

homologação’, uma vez que a ABC visualiza todas as OSs relacionadas no Quadro

5 – ‘Ordens de Serviço pagas pela Unidade sem a conclusão dos serviços’ no status

‘Em Homologação’.

Cabe esclarecer que, excetuando-se as demandas ainda em execução, todas as

demandas da ABC devem se encontrar na situação ‘Em Homologação’. Uma vez

que a IN MPOG/SLTI 04/2014 dispõe, em seu art. 34, incisos I e II, que o

recebimento e a avaliação dos serviços entregues pela Contratada devem contar

com o aval do Fiscal Técnico do Contrato, e, tendo em vista que até a presente data

não há Fiscal Técnico designado para acompanhar o Contrato 01/2016, a ABC

entende que o Fiscal Requisitante e o Gestor desse contrato não ficam obrigados a

realizar a homologação dos serviços.

Ressalte-se, ademais, que, apesar de constarem no Sistema na situação ‘Em

homologação’, os serviços referentes às OSs listadas no Quadro 5 foram

devidamente entregues pela empresa e, por isso, pagos pela ABC.”


O gestor não se manifestou acerca das observações feitas pela auditoria quanto às

OS nºs 747, 793 e 881, com status “nova demanda”, e às OS nºs 825 e 847, com status “em

execução”, efetivamente pagas e não finalizadas no sistema de acompanhamento de OS.

A ausência de fiscal técnico designado para acompanhar o contrato nº 01/2016 não

foi impedimento para a execução do contrato pela unidade. No entanto, observa-se

fragilidade no acompanhamento das solicitações de serviço no sistema, tendo em vista que

foram pagas não somente as demandas na situação “em homologação”, mas também ordens

de serviço com status “em execução” e “nova demanda”.

Recomendação

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Monitorar e atualizar as situações das ordens de serviço no sistema de

acompanhamento de OS, de forma a possibilitar o reconhecimento dos serviços pendentes,

realizados e os efetivamente pagos, e garantir a adequada prestação de serviços de solução

de TI.


Mensuração de serviços de Kitmultimídia

No exame feito por amostragem, verificou-se que os serviços constantes de diversas

OS autorizadas pelo DPR, no período de fevereiro a dezembro de 2016, perfizeram o total

de R$ 2.951.259,47. Desse total, R$ 1.496.297,44 representaram despesas com execução de

serviços de produtos multimídia/Web, ou seja, 50% corresponderam a serviços

contemplados em roteiro de métricas de itens não mensuráveis.

Figura 1 – Percentual dos serviços de produtos multimídia/Web

Fonte: Processos de pagamento do exercício de 2016.



de junho de 2017, o DPR assim se manifestou:

“A DPG entende que a apuração do percentual das despesas com serviços de

produtos multimídia/web com relação ao total das despesas realizadas deve se dar

levando-se em conta a somatória das Ordens de Serviço da ABC e do DPR

relacionadas a essas despesas em relação à somatória das despesas totais de ABC

e DPR, uma vez que o serviço de desenvolvimento de produtos multimídia/web está

previsto no âmbito de todo o contrato, e não apenas do DPR.

Vale registrar, ademais, que a maioria das demandas tipificadas como de produtos

multimídia/web contempla, também, serviços mensuráveis.”


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Em que pese a afirmativa do gestor de que “a maioria das demandas tipificadas

como de produtos multimídia/web contempla, também, serviços mensuráveis”, a equipe de

auditoria entende que a contratação desses serviços não pode representar o custo

preponderante no valor total do contrato ABC nº 01/2016 ou no gasto total de cada uma das

unidades executoras do contrato.

Ademais, o gestor não esclareceu quais serviços nas OS referentes a “novo

desenvolvimento de produtos multimídia/WEB” são mensuráveis.

Recomendação

Fazer constar nas OS informações que possibilitem separar os serviços mensuráveis

dos não mensuráveis, com os respectivos custos dos serviços, de modo a possibilitar a análise

dos serviços realizados na execução do contrato.


Novo desenvolvimento de produto multimídia/Web, sem descrição dos cálculos do

Ponto de Função (PF)

Na análise das 291 ordens de serviço constantes do grupo de serviço especificado

como “Novo desenvolvimento de produto multimídia/WEB”, observou-se que, no campo

“Planejamento do serviço”, item “Complemento” e/ou no campo “Objetivo da Ordem de

Serviço”, há previsão estimada para a quantidade de Pontos de Função (PF), por atividades

de serviço de desenvolvimento de produto de multimídia/web, o que permite aferir que a

previsão do total de PF equivale ao custo do serviço estimado.

Entretanto, destaca-se que 160 OS desse grupo não contêm nenhuma informação

complementar sobre os cálculos de pontos de função por serviços autorizados. Em

consequência, não é possível verificar a exatidão dos custos reais dos serviços cobrados

pela empresa. O controle, a classificação e a mensuração das ordens de serviço de TI, de

responsabilidade dos fiscais designados pelo DPR, não pode ficar sob controle da empresa

contratada.

Tabela 1 - Ponto de função e valores pagos relativos às 10 OS de maior valor, do tipo de

serviço, Novo desenvolvimento de produto multimídia/Web, sem descrição dos cálculos do

PF

OS Nº

PROCESSO

DE

PAGAMENTO

Nº

PROJETO OU

SISTEMA

PLATAFORMA

TECNOLÓGICA

APROVAÇÃO

DE PONTO DE

FUNÇÃO

(APF) FINAL

VALOR

PAGO

(em R$)

842/2016 43/2016 Invest & Export Brasil Outros 15,4 8.793,55


751/2016 38/2016 Projetos multimídia Outros 24,95 14.246,70





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OS Nº

PROCESSO

DE

PAGAMENTO

Nº

PROJETO OU

SISTEMA

PLATAFORMA

TECNOLÓGICA

APROVAÇÃO

DE PONTO DE

FUNÇÃO

(APF) FINAL

VALOR

PAGO

(em R$)



736/2016 38/2016 Expofeiras Outros 67,85 38.743,03

Total 222.471,21

Fonte: Processos de pagamento do exercício de 2016.




“Todas as ordens de serviço possuem o detalhamento da atividade. O que ocorre

é que, durante o início da vigência do contrato, tal informação estava inserida em

campos da própria Ordem de Serviço. A partir de julho de 2016, entretanto, e para

fins exclusivos de facilidade no tratamento dos dados, as informações passaram a

constar do documento Word ‘Relatório de Impacto de Atendimento’ (‘OS-nº-ano-

RIA.docx’), anexo a cada Ordem de Serviço emitida.”


A retirada de informações referentes aos custos dos serviços cobrados pela empresa

no formulário das ordens de serviço inviabiliza a análise de custo dos serviços executados,

tanto por parte do gestor do contrato, quanto por meio de análises posteriores, como ocorreu

no momento da auditoria. Os documentos que justificam a formação dos custos dos serviços

devem compor os processos de pagamento, para a efetiva aferição dos custos e dos serviços

prestados.

Recomendação

Fazer constar dos processos de pagamento todas as informações necessárias à

aferição dos custos dos serviços efetivamente executados, com o detalhamento da formação

dos custos de cada um deles.


Sistema de Métricas Complementares

Não foi possível localizar, no campo “Itens não mensuráveis não previstos no

Roteiro de Métricas do SISP”, do guia de sistema de métricas complementares (fls. 1968 a

1970), a mensuração dos serviços denominados de “criação das páginas estáticas” e

“diagramação e a finalização, em mídia digital PDF”, ambos para o sistema Invest &

Comercial Export Brasil, relativo ao comércio exterior. Os serviços, que possivelmente não

geram resultados e produtos aferíveis de suporte de TI, mencionados no quadro a seguir,

podem configurar desvio de finalidade do objeto do contrato.

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Quadro 15 – Serviços de criação de páginas estáticas, diagramação e finalização em mídia

digital PDF.

OS nº Processo

pgto. nº Detalhamento do objetivo macro

Aprovação de

Ponto de

Função

(APF) Final

Valor

final

(em R$)

142/2016 23/2016 Etiópia, Marrocos, Tunísia 17,6 10.049,78

145/2016 23/2016 República Tcheca 8,1 4.625,18

135/2016 19/2016 Brasil 6,3 3.597,36

140/2016 23/2016 Arábia Saudita 5,9 3.368,96

137/2016 19/2016 China 9,1 5.196,19

136/2016 19/2016 Nigéria 9,1 5.196,19

138/2016 19/2016 Suíça 9,1 5.196,19

151/2016 23/2016 Irã 2,65 1.513,18

146/2016 23/2016 Togo 5,2 2.969,25

134/2016 19/2016 Panamá 12,6 7.194,73

141/2016 23/2016

Intercâmbio comercial Brasil x países árabes no

período 2005-2015; intercâmbio comercial

Brasil x Ásia do Leste no período 2001-2015;

intercâmbio comercial Brasil x África no período

2006-2015; indicadores econômicos de PIB e

população em 2015 dos seguintes blocos/regiões:

1. América do Sul; 2. África; 3. Países Árabes; 4.

América Latina e Caribe; 5. Ásia do Leste.

15,8 9.021,96

418/2016 25/2016

Grécia, Guiana, Guiné-Bissau, Islândia, Japão,

Luxemburgo, Maldivas, Marrocos, México,

Montenegro, Nicarágua, Nigéria, Noruega, Nova

Zelândia, Peru, Reino Unido, República Tcheca,

Rússia, São Tomé e Príncipe, Sérvia, Sri Lanka,

Suíça, Suriname, Tailândia, Taiwan, Tunísia,

Turquia e Ucrânia.

162,45 92.760,57

149/2016 23/2016 Cuba 2,65 1.513,18

139/2016 23/2016 Estados Unidos 5,9 3.368,96

133/2016 19/2016 Turquia 12,6 7.194,73

143/2016 23/2016

“Intercâmbio comercial” contemplando:

intercâmbio comercial Brasil x ASEAN;

intercâmbio comercial Brasil x ALADI;

intercâmbio comercial Brasil x CARICOM; -

intercâmbio comercial Brasil x APEC; comércio

exterior da França; comércio exterior de Hong

Kong; comércio exterior do Peru; comércio

exterior do México.

36 20.556,36

Fonte: Processos de pagamento exercício 2016.




“O atendimento das Ordens de Serviço relacionadas ao desenvolvimento de

produtos multimídia/web ocasionalmente envolvia a manutenção dos sistemas web

para acréscimo de conteúdo aos websites. Tal atividade, porém, é mensurável. A

atividade de criação de páginas estáticas, por exemplo, é item mensurável, previsto

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no roteiro do SISP, item 4.11 (Desenvolvimento, Manutenção e Publicação de

Páginas Estáticas de Intranet, Internet ou Portal). Ocorre que no primeiro ano do

contrato, o DPR negociou com a empresa contratada uma redução no valor do

serviço, que passou a integrar o documento de Métricas Complementares, sob o

item 24, com valor de 0,1 PF, ao contrário dos 0,6 PF previstos no roteiro do SISP.

Os serviços de diagramação e finalização em mídia PDF foram igualmente

previstos no roteiro de métricas complementares, sob o item 7 (Diagramação para

material de divulgação em formato eletrônico).”


Em que pese a existência de item no Sistema de Administração dos Recursos de

Tecnologia da Informação do Poder Executivo Federal (SISP) que abrange os serviços

executados no âmbito da “criação das páginas estáticas, bem como diagramação e a

finalização, em mídia digital PDF”, a equipe de auditoria entende que, para melhor aferição

dos valores pagos, faz-se necessária uma melhor descrição dos custos dos trabalhos

efetivamente realizados, com o detalhamento dos itens e de seus valores de referência, de

forma a permitir a conferência dos valores cobrados pela empresa e melhor identificar os

serviços que envolvem ocasionalmente a manutenção dos sistemas web ou o acréscimo de

conteúdo aos websites.

Cabe esclarecer que, apesar de a unidade, em sua resposta, ter registrado a

existência de um documento de métricas complementares, não foram encontrados, nos

processos de contratação da empresa de TI, documentos que indicassem a formalização

desse documento como integrante do contrato.

Recomendação

Fazer constar, no campo “Complemento” das OSs, informações acerca da

quantidade de pontos de função, por cada serviço requisitado, a exemplo dos dados

complementares constantes da OS nº 141/2016, processo nº 23/2016.


Sistema de métrica para medição e remuneração dos produtos Multimídia/Web

Em conformidade com o item 2.1 do Termo de Referência (fl. 462), que trata do

objeto da contratação, a aquisição de serviços de solução de TI destina-se a atender as áreas

de “Desenvolvimento, manutenção e documentação de sistemas de informação,

departamentais, gerenciais (data warehouse) e produtos multimídia/Web, implantados,

projetados e previstos”.

Entretanto, no item 6 – Estimativa de Volumes e Preços do TR (fl. 467), item 001,

que deu origem ao levantamento do orçamento para estimar o custo anual do contrato, não

há referência aos produtos multimídia/Web. O texto do item resume-se a: “Serviços técnicos

de desenvolvimento, manutenção e documentação de sistemas de informação,

departamentais, gerenciais (data warehouse) implantados, projetados e previstos”.

Aparentemente, o referido serviço foi suprimido do texto.

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O item 5 (Modelo de Execução do Termo de Referência), por sua vez, prevê que o

modelo de execução é o de serviços sob demanda, tendo como parâmetro as métricas de PF

para o desenvolvimento e a sustentação de software/datawarehouse. Prevê, ainda, que a

mensuração de PF terá como base:

“⌠...⌡o Roteiro de métricas de software e o Guia de contagem de pontos de função

para Data Warehouse do sistema de Administração de Recursos de TI – SISP

(Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP). Adicionalmente, de

forma complementar, serão aplicados os referenciais do Manual de Práticas de

Contagem de Pontos de Função, em sua última versão, publicado pelo IFPUG –

International Function Point Users Group, bem como as técnicas de contagem

indicativa e estimativa definidas pela NESMA – Netherlaands Software Metric

User Association.”

Dessa forma, a métrica de PF, prevista no item 5 do termo de referência, para

mensurar a execução dos serviços previstos no objeto do contrato, não contempla o sistema

de métrica para medição e remuneração dos produtos Multimídia/Web. Restou clara a

fragilidade na atuação da equipe de planejamento da contratação no que tange à definição

das regras dos serviços contratados.

Há que se registrar que providências foram adotadas pelo DPR, no decorrer da

execução contratual, com vistas a sanar as supramencionadas falhas. O roteiro de metas

complementares foi objeto de diversas comunicações entre as unidades que compartilham o

contrato de solução de TI e submetido à apreciação da DINFOR, resultando em diversas

recomendações à unidade.

Verificou-se que, a partir da assinatura de termo aditivo de prorrogação do contrato,

a unidade adotou diversas medidas para adequar o roteiro de métricas às recomendações

feitas pela área técnica, quais sejam:

a) informou aos postos, por meio da circtel nº 103.258, de 14/02/2017, de que não

mais seriam prestados, no âmbito do contrato ABC nº 01/2016, serviços de design gráfico,

como banners, totens e folhetos, mas somente serviços de web design; e

b) suprimiu do contrato serviços acessórios que não se enquadravam como serviços

de solução de TI, o que resultou na demissão, por parte da empresa Stefanini, de dez

funcionários.

Apesar dos esforços empreendidos, até a data da solicitação de auditoria nº 08/2017,

de 08/06/2017, a ABC e o DPR não contavam com guia de métricas complementares dos

serviços de TI aprovadas pela autoridade superior e consignadas em termos de ajustes

contratuais para dar amparo à execução dos serviços acessórios pagos no decorrer dos

exercícios de 2016 e 2017.



de junho de 2017, a ABC e o DPR assim de manifestaram:

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“Departamento de Promoção Comercial e Investimentos

⌠...⌡ foram adotadas as medidas necessárias para a adequação do roteiro de

métricas às recomendações feitas pela área técnica. Aditivo ao contrato

consignando tais alterações está sendo preparado pela ABC.

Note-se que em nenhum momento anterior ao Parecer Técnico DINFOR 01/2017

houve manifestação pela suspensão dos serviços multimídia/web. Com efeito, o

Parecer DINFOR/28, de 30 de março de 2016, manifestava concordância com a

realização dos serviços, conquanto o documento de métricas fosse alterado

segundo as sugestões daquela Divisão.

Por esse motivo, o DPR manteve os serviços e efetivou os correspondentes

pagamentos, utilizando-se para tanto do documento de métricas complementares

alterado, conforme recomendação da DINFOR.

Após a emissão do Parecer Técnico DINFOR 01/2017, o DPR encerrou, com a

Stefanini, a execução de todo e qualquer serviço de desenvolvimento de produtos

multimídia/web, apesar, registre-se, de tais serviços serem de grande relevância

para as atividades do Departamento e contribuírem com o objeto dos demais

serviços prestados no contrato.

Agência Brasileira de Cooperação

Conforme informado no item nº 4, ⌠...⌡ o Termo de Referência e demais Apêndices

que subsidiaram o processo de contratação dos serviços de TI, tanto na fase de

levantamento de preços quanto no certame, mencionam explicitamente os produtos

multimídia/WEB.

Assim, não é razoável supor que a redação do item 6 tenha sido causador de

problemas na elaboração de preços por parte dos licitantes.

Conforme estabelece o próprio Edital do Pregão 022015, no item 4.3,

4.3 Como condição para participação no Pregão, o licitante assinalará ‘sim’ ou

‘não’ em campo próprio do sistema eletrônico, relativo às seguintes declarações:

4.3.2. que está ciente e concorda com as condições contidas no Edital e seus

anexos, bem como de que cumpre plenamente os requisitos de habilitação definidos

no Edital.

Ademais, conforme mencionado anteriormente, a ABC e o DPR contaram com o

apoio de empresa especializada em TIC para elaboração do TR. Todas as

especificações técnicas foram tratadas por essa empresa, inclusive a questão da

métrica adequada para mensuração dos serviços contratados.

É interessante notar, também, que não houve, nem na fase de planejamento, nem

mesmo após o lançamento do Edital, questionamentos ou impugnações por parte

das empresas quanto à ausência de métrica adequada para mensuração e

remuneração dos serviços multimídia/WEB.

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Nota-se que em nenhum momento anterior ao Parecer Técnico DINFOR 01/2017

houve manifestação pela suspensão dos serviços multimídia/web. Com efeito, o

Parecer DINFOR/28, de 30 de março de 2016, manifestava concordância com a

realização dos serviços, conquanto o documento de métricas fosse alterado

segundo as sugestões daquela Divisão.

De todo modo, diante da solicitação da empresa Stefanini quanto à impossibilidade

de faturar os serviços multimídia/WEB, o DPR e a ABC tomaram a iniciativa de

elaborar um Roteiro de Métrica Complementar, a fim de sanar essa ‘deficiência’.

Como pode ser verificado no processo administrativo, houve diversos despachos

sobre esse tema entre o DPR e o DCD/DINFOR, especialmente o Despacho ao

Memo DINFOR/28, proferido pelo DPR em 04/05/2016, o Memorando

DPG/04/2016, de 22/07/2017 (fls. 1576), bem como o Despacho ao Memo DPG/04,

proferido pela CISET em 02/08/2016, que confirma o entendimento informal do

TCU sobre a manutenção dos serviços acessórios no contrato em apreço.

Havendo consenso quanto ao Guia, tal situação deverá ser sanada nas próximas

semanas com a celebração de termo aditivo visando à incorporação do novo

documento de métricas à licitação.”


Nos termos da IN MP/SLTI nº 4/2014, durante a fase de planejamento da

contratação, compete à equipe de planejamento da contratação, entre outras

responsabilidades, a indicação dos termos contratuais relativos ao estabelecimento de

procedimentos e critérios de aceitação de serviços que abrangem a definição de métricas.

Portanto, em que pesem os argumentos apresentados pelos gestores do contrato ABC nº

01/2016, restou evidenciada fragilidade na atuação da equipe de planejamento da

contratação na definição das regras de medição e mensuração dos serviços dos produtos

multimídia/Web.

Vale enfatizar, ainda, que o planejamento adequado da contratação de soluções de

TI é essencial para evitar problemas na fase de execução do contrato, uma vez que o principal

objetivo do planejamento é minimizar a necessidade de revisões durante a execução e

garantir os resultados pretendidos com a contratação.

Há que se considerar, no entendimento da equipe de auditoria, que o percentual

máximo para execução de serviços acessórios deveria ser de 20 a 30%.

Embora não se sugira suspensão de serviços em razão de falta de sistema de

mensuração dos mesmos, cabe registrar, conforme alega o gestor da ABC, que a delonga na

tomada de providências, por parte dos responsáveis pelo contrato, para a formalização do

termo de ajuste contratual de modo a contemplar o roteiro de métrica complementar, resultou

em impropriedades, entre as quais: (i) prorrogação da vigência, sem a devida aprovação dos

custos aceitáveis para os serviços em questão; e (ii) execução dos serviços contratados, por

mais de doze meses, sem o devido amparo legal.

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Recomendação

Estabelecer formalmente, em termo aditivo, caso ainda não tenha sido efetivada, a

incorporação referente ao novo documento de métricas, bem como definir o limite percentual

máximo para utilização de serviços acessórios.


Inexistência de servidores capacitados na área técnica para o desempenho de

planejamento e de gestão contratual

Segundo o art. 4º da IN MP/SLTI nº 04/2014, a contratação de solução de TI deve

ser precedida de planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de TI (PDTI) e

alinhado ao planejamento estratégico do órgão.

Os documentos relativos ao planejamento das contratações de soluções de TI, bem

como os demais itens previstos no referido normativo, que deram origem ao processo

licitatório, foram elaborados por servidores da ABC e do DPR. Registre-se que essas

unidades não dispõem de servidores capacitados na área técnica para o desempenho de

planejamento e de gestão contratual de TI. De acordo com o artigo 183 do RISE, compete

ao DCD gerir os recursos aplicados aos sistemas corporativos de tratamento da informação

no Ministério nas áreas de TI.

Conforme o memorando DPG/ABC nº 01/2015, a Divisão de Programas de

Promoção Comercial (DPG) e a Coordenação-Geral de Administração e Orçamento da ABC

reconheceram a necessidade de coordenação com o DCD. O processo inicial de contratação

foi, então, submetido à apreciação da área técnica responsável por temas de TI daquele

departamento.

Acerca da compatibilidade do processo de licitação ao PDTI do MRE, a DINFOR

assim se manifestou, em 05/05/2015, nos termos do parágrafo 2º do despacho ao memorando

DPG/ABC nº 01/2015:

“Como estabelecido na ação A10.1.1 do PDT IMRE 2014-15, foi criado grupo de

trabalho “para planejar a integração dos serviços de TI do DPR e ABC à

DINFOR”. Este GT vem-se reunindo regularmente a cada mês, desde fevereiro

último, coligindo as informações necessárias à atividade de planejamento incluído

no PDTI por determinação do Comitê de TI, presidido pelo Senhor Secretário-

Geral ⌠...⌡.

É o entendimento desta Divisão que o mandato conferido pelo Comitê Estratégico

só estará plenamente cumprido por meio do aprofundamento dos esforços de

planejamento da integração que permitam identificar, com total nitidez, aqueles

elementos dos contratos mantidos por ABC/DPR que possam definitivamente vir a

ser incorporados pela área de TI do MRE, seja quanto a ativos de rede e

infraestrutura, a contratação de licenças, ou desenvolvimento e manutenção de

programas, ou gerenciamento de banco de dados, com o objetivo institucional de

evitar possíveis duplicações e maximizar economia e escala.” (Original sem grifo).

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Registre-se que o contrato ABC nº 02/2016, firmado com a empresa Fast Help, em

fevereiro de 2016, para prestação de serviços técnicos de suporte e manutenção da

infraestrutura, datacenter, segurança de redes e administração de banco de dados, objeto do

item 002 do pregão nº 02/2015, teve sua prorrogação limitada a três meses. Findo o prazo,

esses serviços foram absorvidos pela DINFOR.



de junho de 2017, o DPR assim de manifestou:

“⌠...⌡afirma que a o planejamento das contratações e a documentação prevista na

IN/SLTI/MPOG Nº 4/2014 teriam sido ‘elaborados por servidores da ABC e DPR’,

que ‘não dispõem de servidores capacitados na área técnica para o desempenho

de planejamento e gestão contratual de TI’. Não há menção, no referido parágrafo,

à contratação da empresa ‘Voyager’, que prestou a necessária consultoria técnica

durante a fase de planejamento. O processo de contratação da referida empresa

está em poder da ABC.

⌠...⌡ evidenciam que DPR e ABC sempre buscaram e estiveram abertos à

coordenação com a área técnica do Itamaraty e solicitaram, como aliás vêm

fazendo permanentemente, a indicação do Fiscal Técnico, como exige a Instrução

Normativa MPOG Nº 4/2014 e como determinado pelo Memo SG/20, de 2/2/2016.

⌠...⌡ oferece recomendação da auditoria (‘intensificar os esforços no sentido de

transferir ⌠...⌡para o DCD a contratação dos serviços atualmente executados no

âmbito do contrato ABC nº 1/2016’) que, a princípio, não guarda relação

necessária com o item onde se encontra (‘Planejamento da Contratação’). Se há

nexo causal entre o item e a recomendação, esse não foi explicitado. Tendo em

vista que a contratação e gestão dos contratos de TI pela ABC/DPR não fere

qualquer dispositivo da IN/SLTI/MPOG/Nº 4, a DPG entende que a decisão de

transferir ou não a contratação dos serviços de TI entre áreas, bem como a

celeridade com que a eventual transferência se deva dar, são decisão estratégica e

administrativa, e não imperativo legal.”

Por sua vez, a ABC assim de manifestou em relação ao referido memorando:

“Premidos pela proximidade do término dos Contratos DPR 01/2010 e 02/2010,

que viriam a expirar em agosto de 2015, e pelo fato de que a DINFOR estaria apta

a cumprir o prazo para conclusão do planejamento de integração das áreas de TI

(dezembro de 2015), os gestores da ABC e do DPR decidiram pela realização do

novo certame para contratação de serviços de TI em apoio a essas Unidades

(Informações mais detalhadas encontram-se no Item nº 6), de forma a não permitir

a interrupção dos serviços.

Sem contar com o apoio da DINFOR e ciente de que os departamentos não

possuíam servidores capacitados na área de TI, a ABC, responsável pela condução

da licitação por contar com equipe capacitada na área de compras, optou pela

contratação de serviços de consultoria técnica profissional no âmbito Projeto

PNUD/BRA/13/008, com a finalidade de auxiliá-la na elaboração dos documentos

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necessários à contratação. Vale ressaltar que o Projeto BRA/13/008 contempla

abertura para contratar serviços dessa natureza.

Com o auxílio da consultoria especializada, a ABC logrou êxito em observar todas

as etapas de planejamento determinadas pela IN SLTI/MPOG nº04/2014 e pelo

Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação

v. 2.0 do Tribunal de Contas da União (TCU). Ademais, o planejamento procurou

evidenciar o alinhamento ao PDTI vigente à época e ao planejamento estratégico

do órgão.

Reconhecendo a necessidade de coordenação com a área técnica de TI do MRE,

ABC e DPR solicitaram a avaliação e eventuais sugestões do DCD/DINFOR em

relação aos documentos elaborados, antes do prosseguimento da licitação

(Despacho ao Memo DPG/ABC/01/2015/AINF, fls. 295-296).

Em resposta, a DINFOR limitou-se a sugerir que se intensificassem os esforços do

GT em curso à época, de maneira que pudesse ser cumprido o prazo para

conclusão do planejamento da integração — dezembro de 2015. Ademais, em

nenhum momento aquela Divisão se opôs expressamente à realização do certame

conduzido pela ABC/DPR. Em seu despacho datado de 15/05/2015 (fls. 298),

destacou a necessidade de que o processo estivesse ‘plenamente ajustado às

exigências legais, em especial à versão mais recente da IN MPOG 4, até mesmo de

forma a habilitar a Divisão de Informática a vir a exercer o papel de fiscalização

técnica que lhe cabe’ (grifo nosso). ABC e DPR sempre estiveram abertos à

coordenação com o DCD e vêm solicitando permanentemente a indicação do

Fiscal Técnico.

Como resultado dos esforços empreendidos junto ao DCD, o contrato 02/2016 foi

encerrado em maio deste ano, tendo os serviços de infraestrutura sido absorvidos

pela DINFOR, após entendimentos entre a SGEC e a SGEX.

A ABC acata o parecer da Auditoria no sentido de que os serviços contratados no

âmbito do contrato ABC 1/2016 sejam integralmente transferidos para o DCD, tal

como, aliás, já havia exposto em 15/02/2017, no parágrafo 6º Despacho ao Memo

ABC/06, desde que aquele Departamento assegure a continuação dos sistemas, não

só pela complexidade, mas primordialmente pela necessidade deles na condução

das atividades da ABC e do DPR.

No caso da ABC, a execução de todas as atividades de cooperação Sul-Sul está

registrada em sistemas de acompanhamento específicos, cuja interrupção

comprometerá irreversivelmente a implementação dos projetos e atividades de

cooperação do Brasil a países em desenvolvimento de diversas regiões do mundo,

gerando não apenas desgaste político considerável junto aos governos desses

países, mas, igualmente, dificuldades da ABC na preparação de prestações de

contas aos órgãos de controle.

De uso exclusivo da ABC, os serviços de desenvolvimento de informações

gerenciais garantem a manutenção do Sistema de Gestão de Projetos de

Cooperação Multilateral – SIGAP, e contêm o registro de cumprimento de metas e

da execução financeira de projetos implementados junto a organismos

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internacionais com recursos públicos, dados esses que são a fonte primária de

informações para a ABC cumprir com seu papel de supervisão da cooperação

técnica, além de serem igualmente fonte de consulta para a Controladoria-Geral

da União. Este sistema possui antecedentes normativos prescritos na Portaria

MRE/ 717/2006, em seus artigos 23 e 24. Conforme indicado acima, o sistema

SIGAP é acessado pela CGU para fins de auditoria dos projetos de cooperação

executados por órgãos do Governo federal, cuja interrupção poderá gerar

inclusive responsabilização administrativa por parte tanto da própria CGU como

do TCU. O sistema foi criado a partir de proposta da CGU e tem estado em

frequente revisão e adaptação por parte da ABC, em resposta a demandas da

própria Controladoria, que tem acesso permanente ao sistema.”


Com base nas informações prestadas pelo DPR, conclui-se que a ABC se valeu de

consultoria externa para auxiliar na fase de planejamento e nas etapas da contratação de

solução de TI de que trata o artigo 9º da IN MP/SLTI nº 4/2014. É importante registrar,

entretanto, que não há nos autos qualquer menção acerca da contratação da empresa Voyager

Soluções Corporativas em Tecnologia da Informação Ltda. – ME para o serviço em questão.

Tampouco há justificativas ou esclarecimentos sobre a referida contratação.

A falta de pessoal qualificado na SGEC para elaborar os documentos exigidos na

IN MP/SLTI nº 04/2014 não é justificativa plausível para se transferir as atribuições para o

órgão de cooperação técnica internacional – ABC, que, por sua vez, contratou empresa

privada, por meio de projeto de cooperação técnica, para atender às exigências do referido

normativo.

Quando o gestor procede dessa forma, enfraquece a estrutura regimentalmente

estabelecida e deixa de cumprir a Lei de Licitações. Ao não seguir o regimento interno,

valendo-se dos mecanismos previstos em projetos de cooperação internacional, enfraquece

o arcabouço jurídico vigente e, por conseguinte, os controles internos, que visam a dar maior

segurança à execução da despesa pública.

Registre-se que a contratação da empresa Voyager, por meio de projeto de

cooperação técnica, foi irregular e vai de encontro às determinações constantes do acórdão

nº 1336/2016 – TCU – Plenário:

“9.2. com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 2º da

Resolução-TCU 265/2014, determinar à Agência Nacional de Telecomunicações

que se abstenha de realizar, por meio do Projeto UIT 9-BRA-98-006, a aquisição

de equipamentos, softwares ou licenças referentes à implantação de sua Gestão

Eletrônica de Documentos, bem como de qualquer outro bem ou serviço de

natureza comum, em qualquer projeto de cooperação internacional, devendo ser

observada, para tais contratações, a legislação aplicável aos demais órgãos e

entidades da administração pública;

9.3. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 6º da

Resolução-TCU 265/2014, recomendar à Agência Brasileira de Cooperação que

adote medidas com vistas a garantir que a análise de projetos de cooperação

técnica internacional, bem como de suas respectivas revisões, cujo teor inclua a

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aquisição de equipamentos em geral, contemple avaliação expressa quanto ao

enquadramento nas Diretrizes para o Desenvolvimento da Cooperação Técnica

Internacional Multilateral e Bilateral, especialmente ao disposto nos itens 3.6 e 4.2

do manual, informando ao Tribunal, no próximo relatório de gestão, as

providências adotadas.”

Quanto aos argumentos do DPR acerca das recomendações da equipe de auditoria

no sentido de “intensificar os esforços a fim de transferir ⌠...⌡ para o DCD a contratação

dos serviços atualmente executados no âmbito do contrato ABC nº 1/2016 ⌠...⌡”, ratifique-

se o entendimento do Controle Interno de que o DPR não dispõe de quadros técnicos em

número suficiente e capacitado para atender à sua missão regimental, tampouco para gerir

contratos dessa natureza.

As fragilidades detectadas no processo operacional têm origem no planejamento,

com reflexos imediatos na gestão do contrato em tela, e prejudicam o desempenho das

atribuições específicas da unidade, previstas no RISE. O DCD, por sua vez, conta com

estrutura voltada para as atividades estratégicas de solução de TI, com servidores da carreira

de TI devidamente qualificados.

No que se refere à manifestação da ABC sobre o tema, o gestor da unidade, no

entendimento dos auditores, reconhece a necessidade de que a contratação dos serviços,

atualmente executados no âmbito do contrato ABC nº 01/2016, seja transferida para a esfera

de responsabilidade do DCD.

Recomendações

a) intensificar os esforços no sentido de transferir para o DCD a contratação dos

serviços de TI atualmente executados no âmbito do contrato ABC nº 01/2016, firmado com

a empresa Stefanini, por meio da realização de novo procedimento licitatório;

b) abster-se de contratar por meio de projetos de cooperação técnica (ou outra forma

de contratação) serviços caracterizados como missões institucionais próprias do MRE; e

c) observar os ditames da lei nº 8.666/93 e demais dispositivos legais nos atos de

contratações realizados pela unidade.


Fiscalização do contrato – Fiscal Técnico

Em relação à designação de fiscal técnico para fiscalizar os contratos ABC nº

01/2016 e ABC nº 02/2016, firmados, respectivamente, com as empresas Stefanini

Consultoria e Assessoria em Informática S.A e Fast Help Informática Ltda., em 22/02/2017,

o diretor do DCD, em despacho ao memorando nº 20/SG, de 02/02/2016, assim se dirigiu ao

DPR (fl. 1249):

“Vossa Senhoria terá presente que, por determinação do Senhor Secretário-Geral,

o contrato de prestação de serviços de Tecnologia da Informação ao DPR e ABC

deverá ser objeto de análise e discussão pelo Grupo de Trabalho composto por

representantes da DINFOR-DPG-ABC, com vistas à transferência da gestão desses

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serviços para o DCD a partir de 2017. No memorando acima, o Senhor Secretário-

Geral instrui o DCD a nomear fiscais técnico e administrativo do referido contrato,

de modo a permitir o acompanhamento técnico de sua execução. Para tanto,

contudo, seria necessário conhecer todos os instrumentos que compõem o referido

instrumento institucional, tal como descritos pelo Chefe da DINFOR. Assim, muito

agradeceria encaminhar a este Departamento as respectivas cópias desses

documentos, de modo a que se cumpra a determinação do Senhor Secretário-Geral,

em linha com as recomendações da SLTI/MPOG e da Secretaria de Controle

Interno.”

Conforme documentos acostados aos autos do processo, diversas comunicações

foram trocadas entre a SGEC (DPR/ABC) e a SGEX (DCD) sobre o tema. Entretanto,

persistiram as divergências entre o DPR e o DCD quanto aos serviços acessórios previstos

no contrato ABC nº 01/2016. Segundo avaliação e levantamentos feitos pela DINFOR em

diversas oportunidades, em especial quando da análise do guia de métricas de itens não

mensuráveis, os serviços acessórios não se caracterizam integralmente como serviços de

solução de TI.

No despacho ao memorando SG s/n, de 01/02/2017, o DCD, com base na

manifestação do corpo técnico da DINFOR, elencou diversas dificuldades técnicas para

designar fiscal técnico para acompanhar a execução do contrato ABC nº 01/2016:

“Na sequência, a meu pedido, o Chefe da DINFOR formulou, por meio do

Memorando DINFOR 0001775.00000194/2016-74, de 21 de dezembro de 2016,

consulta dirigida ao corpo técnico da DINFOR sobre a viabilidade do

fracionamento do escopo de atuação da fiscalização exercida, respectivamente,

pelos fiscais técnico e requisitante, de acordo com a natureza das demandas, a

saber, as propriamente de TI e as relativas a serviços acessórios no âmbito do

contrato ABC 01/2016. Tal consulta redundou na elaboração do Parecer Técnico

DINFOR 01/2016, primeiro documento de lavra própria de três ATIs, em que são

consignados: i) divergências quanto à interpretação de "serviços acessórios"; ii) a

inadequação da métrica "ponto de função" para aferir a execução de serviços que

não são afetos a TI; e iii) no que tange ao ponto central da consulta, o

entendimento, calcado na IN 04/2014, de que ao fiscal técnico é conferida a

competência de emissão de termo de aceite provisório relativo a demandas do

contrato como um todo. Leitura atenta da Seção III da citada Instrução Normativa,

aliás reproduzida nas páginas 9, 10 e 11 do Parecer CONJUR/CGDA/Nº 46/2017,

elide qualquer arranjo no sentido do fracionamento da responsabilidade dos fiscais

técnicos, requisitante e administrativo, cuja atuação se dá sempre sobre o mesmo

objeto, às vezes concomitantemente, às vezes em etapas sucessivas, vide ‘Subseção

III – Do monitoramento da execução’ da referida IN 4/2014.”

Registre-se que no item 2.4 do parecer técnico DINFOR nº 01/2017, à folha 1964,

conclui-se que “Considerando a obrigação de designação de integrante técnico ainda no

momento do planejamento da contratação, a assunção estaria condicionada a novo

processo licitatório”.

Considerando somente a atuação dos gestores do contrato e dos fiscais

administrativos e requisitantes, e em razão da relevância e da materialidade dos contratos de

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solução de TI, a forma de gestão dos contratos em tela eleva os riscos assumidos pelos

gestores, com possível dano ao Erário decorrente de atos ilegítimos ou antieconômicos.

As falhas quanto à não designação de representante da área de TI para fiscalizar

tecnicamente os contratos geridos pelo DPR e pela ABC são recorrentes e têm sido objeto

de ressalvas nos relatórios de auditoria do Controle Interno e em determinações da Corte de

Contas:

Acórdão nº 3379/2014 – TCU – Plenário (item 1.1.7):

“Determinar à Subsecretaria-Geral de Cooperação, Cultura e Promoção

Comercial e Investimentos – SGEC/MRE que: ‘adote as providências necessárias,

na qualidade de gestora do Contrato 1/2010, firmado em 5/8/2010 com a empresa

Stefanini Consultoria e Assessoria em Informática, em atendimento ao disposto no

art. 24 da IN SLTI/MPOG 4/2010, para que sejam nomeados, pelas áreas

competentes, o Fiscal Técnico e o Fiscal Administrativo do Contrato ⌠...⌡’.”

Relatório de Auditoria de Gestão nº 2/2012 (parágrafos 57 e 58):

“⌠...⌡ cabe à Unidade estabelecer mecanismos para que a fiscalização da

execução do contrato seja realizada com participação das áreas administrativas e

de tecnologia da informação, bem como dos setores requisitantes dos serviços.

⌠...⌡ os contratos sob a gestão da Unidade figuram entre os maiores contratos, em

termos de volume de recursos gerenciados nas áreas de TI, no âmbito do MRE.

Assim, a Auditoria entende que a UG deveria avaliar a oportunidade e

conveniência da participação da área de tecnologia da informação do Ministério

para auxiliar o Gestor no acompanhamento e fiscalização do contrato.”

Relatório de Auditoria de Gestão nº 03/2014 (parágrafo 168):

“⌠...⌡ A Unidade não dispõe de servidor representante da área de tecnologia da

informação para fiscalizar tecnicamente o contrato nem de servidor representante

da área requisitante da solução para fiscalizar o contrato do ponto de vista

funcional da Solução de Tecnologia da Informação. Os servidores representantes

devem ser indicados pela autoridade competente da área, conforme estabelece o

artigo 2º da Instrução Normativa SLTI/MPOG/04/2008.”



de junho de 2017, o DPR assim de manifestou:

“A Instrução Normativa MPOG Nº4/2014, que disciplina as contratações de TIC

no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação

do Poder Executivo Federal – SISP conceitua Solução de Tecnologia da

Informação como sendo o ‘conjunto de bens e/ou serviços de Tecnologia da

Informação e automação que se integram para o alcance dos resultados

pretendidos com a contratação’. Este conceito, assim como o escopo das

contratações, expande-se no Acórdão 1.480/2007-TCU-Plenário (itens 25 a 29) e

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no ‘Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da

informação’ (TCU/2012). O Guia, que exemplifica o possível alcance dos serviços

e soluções de TI a serem objeto de contratações por órgãos governamentais, provê

conceituação suficientemente ampla para abranger as especificidades que

caracterizam a diversidade de escopos das unidades requisitantes e das áreas de

Tecnologia da Informação.

A IN Nº4, ao contemplar a existência, na estrutura dos órgãos integrantes do SISP, não

apenas de ‘Área de Tecnologia da Informação’, mas também de ‘Áreas Requisitantes

de Solução’, define a primeira como ‘unidade setorial ou seccional do SISP ⌠...⌡

responsável por gerir a Tecnologia da Informação do órgão ou entidade’. No caso do

MRE, trata-se de atribuição precípua do DCD. A segunda, por sua vez, diz respeito à

‘unidade do órgão ou entidade que demande a contratação de uma Solução de

Tecnologia da Informação’, com vistas a dar cumprimento a seus objetivos

funcionais e institucionais específicos e especializados. É o caso do DPR e da ABC,

áreas demandantes de solução específica e especializada de TIC.

A provisão legal de áreas requisitantes de soluções de TIC no âmbito dos órgãos

integrantes do SISP possibilita a essas entidades contemplar a contratação de soluções

de TIC que atendam a necessidades funcionais específicas e especializadas das

diversas unidades setoriais que as compõem.

De modo a que haja a necessária coordenação entre as Áreas Requisitantes e as Áreas

de TI no tocante às contratações de soluções de Tecnologia da Informação, a

Instrução Normativa N9 4 prevê a nomeação de fiscal técnico da Área de TI para

acompanhar, juntamente com fiscais da área requisitante e da área administrativa, a

execução dos contratos de TIC celebrados pelas unidades requisitantes dos órgãos

do SISP. Mas faculta à Área Requisitante a gestão dos contratos de TIC que atendam

a suas necessidades específicas e especializadas.

A IN N9 4 oferece, ademais, mecanismos que permitem a harmonização de suas

provisões legais às necessidades específicas das unidades requisitantes de cada órgão.

Nos termos do parágrafo 3º do artigo 1º da IN Nº 4, ‘os órgãos e entidades integrantes

do SISP deverão observar, no que couber, os dispositivos introduzidos por esta IN,

sendo-lhes permitida harmonização para melhor adequação à sua estrutura

funcional, conforme disposto no art 115 da Lei Nº 8.666, de 1993’. O referido

dispositivo oferece aos órgãos da Administração Pública a prerrogativa de adotar

soluções originais de contratação de TIC que atendam a necessidades específicas de

suas áreas demandantes, desde que tecnicamente embasadas e justificadas. Este tem

sido, igualmente, o entendimento do TCU.

⌠...⌡ tendo em vista o que precede, a DPG entende que o grau de especificidade e

especialização dos serviços de que é demandante o DPR não só permite, como

recomenda a gestão própria dos contratos de TIC que a área venha a originar, com

vistas a atender a seus objetivos institucionais.

⌠...⌡a DPG está de pleno acordo com a avaliação da Ciset acerca dos riscos

inerentes à não-indicação do Fiscal Técnico, solicitada em diversas e reiteradas

oportunidades ao DCD.

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Ante a negativa daquele Departamento, porém, o DPR viu-se obrigado a seguir

operando o sistema, em que pesem os riscos de não contar com a devida

fiscalização técnica, sob pena de paralisação de sistemas compartilhados por

quatro Ministérios e pela Apex-Brasil, acessado por milhares de usuários em todo

o mundo.

A DPG entende que a conclusão do Parecer Técnico DINFOR 01/2017,

mencionada no parágrafo 33 da Solicitação de Auditoria, está equivocada. Da

‘obrigação de designação de integrante técnico ainda no momento da

planejamento da contratação’ não decorre a necessidade de novo processo

licitatório como precondição para que a área técnica assuma a fiscalização,

porquanto não existe na IN SLTI MPOG 4/2010 qualquer exigência de que os

integrantes da Equipe de Planejamento da Contratação e os componentes da

Equipe de Fiscalização sejam os mesmos: com efeito, o Art.30, §2º da referida

Instrução Normativa é claro ao determinar que ‘Os Fiscais Técnico, Requisitante

e Administrativo do Contrato poderão ser os integrantes da Equipe de

Planejamento da Contratação’ (grifos meus).

Tendo em vista a recusa da Área Técnica em indicar fiscal próprio, e considerando

que a IN Nº4 prevê, em seu Art.5º, Parágrafo único, que ‘o apoio técnico aos

processos de planejamento e avaliação da qualidade das Soluções de Tecnologia

da Informação poderá ser objeto de contratação ⌠...⌡’, a DPG entende que uma

possível solução seria que se levasse adiante a sugestão, já levantada

anteriormente, de contratação de empresa externa para apoiar a ABC/DPR na

fiscalização técnica do contrato, assim como foi feito durante a fase de

planejamento.” (Grifo no original)


de junho de 2017, a ABC assim de manifestou:

“Desde fevereiro de 2016, a ABC e o DPR aguardam a nomeação de Fiscal

Técnico para o Contrato 01/2015, conforme determinado pelo Senhor Secretário

Geral por meio do Memorando SG/21 de 02/02/2016 (fl. 1236). Tal pleito pode ser

comprovado por meio do Despacho ao Memo ABC/06, datado de 15/02/2017 (fls.

1957) e reforçado na Reunião do Comitê Estratégico de Tecnologia da Informação

(CETI), ocorrido em 22 de fevereiro de 2017, cuja Ata ainda não foi disponibilizada

pela DINFOR. O Despacho ao Memo proferido pela ABC afirma: ‘Uma vez que os

obstáculos, tais como interpretados pelo DCD, aparentemente encontram-se

superados, não haveria, a meu ver, mais óbice à nomeação do Fiscal Técnico por

parte daquele Departamento, função que lhe compete regimentalmente. Sugiro,

portanto, a Vossa Excelência que insista junto à SGEX para que haja a nomeação,

no mais breve prazo possível, do referido Fiscal.’

Registre-se, entretanto, que, diante da ausência dos fiscais técnicos que deveriam

ter sido nomeados pelo DCD, os departamentos tomaram outras iniciativas com o

propósito de mitigar o desamparo técnico na condução dos contratos de TI.

Primeiramente, logo após a realização do Pregão Eletrônico 022015, as Unidades

instauraram o Processo 09220.000055/2015-94, cujo objeto era a ‘contratação de

serviço de apoio à gestão dos contratos de TI da ABC e do DPR’. Cabe ressaltar

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que esse contrato não se confundiria com a fiscalização técnica, o que cabe

exclusivamente a servidor designado para esse fim. Entretanto, o referido processo

não prosperou.

Também em 2015, a ABC encaminhou ao então Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão o Ofício nº 119/ABC, de 07/12/2015, por meio do qual

solicitou ao Secretário de Gestão Pública daquele MPOG a cessão de uma Analista

de Tecnologia da Informação (ATI), preferencialmente com conhecimento em

Análise de Métrica por Ponto de Função. Até a presente data a ABC não obteve

resposta daquele Órgão.

A ABC e o DPR continuam no aguardo de nomeação de fiscal técnico, com vistas

ao cumprimento do artigo 30, inciso II, da IN 04/2014.

Conforme destaca a própria CISET, uma vez que o DPR tomou medidas de forma

a excluir pontos de divergência entre aquele Departamento e o DCD, a ABC

entende que não haveria mais óbice à assunção por parte da DINFOR da função

de fiscalização técnica que lhe compete regimentalmente.”


As sugestões de aperfeiçoamento na condução do processo de contratação de

solução de TI vêm de longa data. Ademais, as atribuições e responsabilidades na governança

corporativa de soluções de TI do DCD encontram-se claramente definidas no regimento

interno e têm sido, reiteradamente, objeto de relatórios de anos anteriores.

O item 6 do PDTI 2015-2016, aprovado pela portaria MRE nº 207/ 2016, estabelece

que, no MRE, o DCD é o responsável pela gestão da tecnologia da informação e a ele

compete, nos termos da política institucional de TI, prover e administrar os meios e os

sistemas corporativos para tratamento da informação no âmbito do MRE, bem como gerir

os recursos aplicados aos sistemas corporativos de tratamento da informação, nas áreas de

TI, comunicações e gestão documental.

Ressalte-se ainda que, no âmbito do MRE, a DINFOR é o órgão setorial do SISP,

conforme consta do sítio eletrônico <http://sisp.gov.br/>.

De acordo com o disposto no artigo 6º do decreto nº 7.579/2011, compete aos

órgãos setoriais do SISP:

“I - coordenar, planejar, articular e controlar as ações relativas aos recursos de

tecnologia da informação, no âmbito dos respectivos Ministérios ou órgãos da

Presidência da República;

II - fornecer subsídios ao Órgão Central do SISP, por intermédio da Comissão de

Coordenação, para a definição e elaboração de políticas, diretrizes e normas

gerais relativas ao SISP.”

Portanto, o MRE dispõe de normas que definem formalmente os papéis e as

responsabilidades para a governança corporativa. Registre-se, ainda, que cabe ao DCD gerir

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os recursos orçamentários previstos na Ação Orçamentária 2000, do PPA, plano

orçamentário 0007 – Tecnologia da Informação e Sistemas Internos.

Considerando os riscos inerentes às dificuldades de fiscalização do contrato,

inclusive decorrentes da fragilidade da gestão contratual, o DPR esclareceu que: “⌠...⌡o

grau de especificidade e especialização dos serviços de que é demandante o DPR não só

permite, como recomenda a gestão própria dos contratos de TIC que a área venha a

originar, com vistas a atender a seus objetivos institucionais”.

A esse respeito, a equipe de auditoria ressalta que a fiscalização e o

acompanhamento dos contratos de TI possuem regramento próprio, que exige a gestão

quadripartite (fiscal técnico, fiscal administrativo, fiscal requisitante e gestor do contrato).

A IN MP/SLTI nº 4/2014, por sua vez, define com clareza os papéis dos agentes envolvidos

na condução do processo de contratação de TI.

Conforme consta do parágrafo 6º do despacho ao memorando SG s/n, de

01/02/2017, o DCD, com base na manifestação do corpo técnico da DINFOR, conclui que:

“⌠...⌡ Leitura atenta da Seção III da citada Instrução Normativa, aliás

reproduzida nas páginas 9, 10 e 11 do Parecer CONJUR/CGDA/Nº 46/2017, elide

qualquer arranjo no sentido do fracionamento da responsabilidade dos fiscais

técnicos, requisitante e administrativo, cuja atuação se dá sempre sobre o mesmo

objeto, às vezes concomitantemente, às vezes em etapas sucessivas, vide ‘Subseção

III – Do monitoramento da execução’ da referida IN 4/2014.”

O item 9.3 do PDTI 2015-2016, que trata das “Necessidades identificadas”, prevê

a prestação de serviços de TI em apoio às atividades de cooperação técnica internacional;

promoção de exportações; atração de investimentos estrangeiros; internacionalização de

empresas brasileiras e de promoção; e divulgação do produto turístico brasileiro.

A prevalecer o entendimento de que os contratos de TI, cujos objetos não envolvem

diretamente atividades-fim das unidades do Ministério (área requisitante/demandante),

sejam administrados pelas próprias unidades que compõem a estrutura organizacional,

poderia haver, no âmbito do MRE, diversos processos licitatórios e de contratações de

soluções de TI com o mesmo objeto, em inobservância aos objetivos pretendidos com a

elaboração do PDTI e à própria IN MP/SLTI nº 4/2014. Assim, não seria cumprido o

compromisso de se dotar os diversos sistemas com soluções integradas e padronizadas.

A sugestão do DPR carece de avaliação pela Consultoria Jurídica do Ministério das

Relações Exteriores (CONJUR) e pela área de governança de TI do MRE. Na opinião da

equipe da auditoria, o processo resulta na duplicação e superposição de tarefas e poderia ferir

o princípio da economicidade, em momento de severas restrições orçamentárias impostas

aos administradores dos recursos públicos.

Registre-se, ainda, que, pela descrição dos objetos dos contratos ABC nº 01/2016,

sob a gestão da ABC, e DCD nº 03/2015, gerenciado pelo DCD, observa-se parcelamento

de objeto, resultando na duplicação de esforços da Administração na gestão dos contratos.

Elencam-se, a seguir, os objetos dos referidos contratos:

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Contrato ABC nº 01/2016:

“⌠...⌡ serviços técnicos especializados na área de Tecnologia da Informação e

Comunicação, em apoio à ABC e ao DPR, na área de: Desenvolvimento,

Manutenção e Documentação de Sistemas de Informação Departamentais,

Gerenciais ⌠...⌡.”

Contrato DCD nº 03/2015:

“Serviços especializados de consultoria, transferência de conhecimento,

desenvolvimento, construção, implantação, documentação, suporte e manutenção

de software ⌠...⌡.”

Saliente-se, ademais, que, no processo de gestão de contratos com objeto similar,

exige-se a participação de 12 agentes envolvidos na fiscalização da gestão contratual, sendo

quatro da ABC, quatro do DPR (contrato ABC nº 01/2016) e quatro do DCD (contrato DCD

nº 03/2015).

No tocante à sugestão constante do item 2.4 do parecer técnico DINFOR nº

01/2017 (“Considerando a obrigação de designação de integrante técnico ainda no

momento do planejamento da contratação, a assunção estaria condicionada a novo

processo licitatório”), vale reforçar que as fragilidades na execução do referido contrato da

ABC têm origem na etapa do planejamento da contratação, o que causa reflexos na execução

contratual, a saber:

a) o volume de serviços estimado a ser contratado, no valor anual de R$

9.375.018,24, sendo R$ 4.687.509,12 para cada UG (ABC e DPR), teve, no exercício de

2016, baixa execução. Conforme demonstra o quadro 7, item 3.4.1, os empenhos pagos

totalizaram R$ 2.977.668,69, pelo DPR, e R$ 899.226,55, por parte da ABC. No exercício

de 2017, os dados extraídos do Siafi revelam que as faturas relativas aos meses de janeiro a

maio de 2017 perfizeram o montante de R$ 940,064,89 (DPR) e R$ 479.219,35 (ABC);

b) ausência de fiscalização técnica, em razão de divergência técnica entre o DPR

e o DCD;

c) ausência de roteiro de métrica complementar, o que impossibilitou,

inicialmente, à empresa faturar os serviços de multimídia/Web;

d) delonga na aprovação e não incorporação tempestiva de sistema de métrica,

como termo de ajuste ao contrato;

e) inadequação da métrica e do ponto de função para aferir a execução de

serviços que não são afetos a TI, conforme consta do parágrafo 6º do despacho ao

memorando SG s/n, de 01/02/2017; e

f) ausência de recursos humanos em quantidade suficiente e devidamente

capacitados para o desempenho das atividades de planejamento e de gestão contratual, por

parte do DPR.

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Considerando os riscos e as fragilidades da gestão contratual, em especial no que

se refere à possível avaliação inadequada de medição e de certificação de serviços que não

são afetos à área de TI, em razão da falta de fiscalização técnica pela DINFOR/DCD, podem

ocorrer prejuízos ao Erário e, consequentemente, responsabilização dos agentes envolvidos.

Portanto, faz-se necessária a realização de novo processo de licitação para contratação de

serviços de solução de tecnologia da informação e comunicação.

Registre-se que em diversos expedientes trocados entre as unidades sobre o tema e

em reuniões realizadas com a participação de servidores do DPR, ABC, DCD e CISET,

restaram claras as dificuldades dos servidores do quadro técnico de TI, lotados na

DINFOR/DCD, em assumir a fiscalização técnica de contrato que prevê a execução de

serviços que não são afetos à área de TI.

Tendo em vista que a vigência do contrato ABC nº 01/2016 expira em 4 de fevereiro

de 2018, faz-se necessário que o DCD, em conjunto com o DPR e a ABC, inicie as etapas

de planejamento de novo certame licitatório e, posteriormente, assuma as atribuições hoje,

equivocadamente, sob a alçada da ABC, evitando solução de continuidade.

Dessa forma, deverão permanecer sob a responsabilidade do DPR somente as

atribuições quanto a atividades como geração de conteúdo, confecção de banners e outros

serviços não considerados especificamente como soluções de TI.

Recomendação

Planejar, em conjunto com a área técnica do DCD, a realização de novo processo

de contratação de solução de tecnologia da informação e comunicação, incorporando as

soluções de TI necessárias à ABC e ao DPR.


Consultoria de Pessoa Jurídica. PNUD – Apoio à contratação de serviços de tecnologia

da informação e comunicação

A portaria MRE nº 212/2008, em seu art. 1º, consigna a aprovação do RISE, que

dispõe sobre a Organização Geral da Secretaria de Estado das Relações Exteriores. Verifica-

se que compete à SGEX, no tocante a sistemas de informação, o disposto no inciso II do art.

161:

“exercer o papel de órgão setorial dos Sistemas de Pessoal Civil da Administração

Federal – SIPEC, de Administração dos Recursos de Informação e Informática –

SISP, de Serviços Gerais – SISG, de Planejamento e de Orçamento Federal, de

Contabilidade Federal e de Administração Financeira Federal, por intermédio dos

Departamentos e das Coordenações-Geral a ela subordinados.”

Ressalte-se que a função de “Administração dos Recursos de Informação e

Informática” faz parte, explicitamente, do SISP, conforme estabelece a IN MP/SLTI nº

04/2014, que normatiza o processo de contratação de “Soluções de Tecnologia da

Informação” pelos órgãos integrantes do SISP do Poder Executivo Federal.

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Entende-se que, por meio da citada instrução normativa, é manifestada a intenção

do legislador de dotar as soluções e contratações, na área de TI, de algum grau de

padronização e sistematização.

Ainda nesse diapasão, verificam-se os seguintes princípios e diretrizes estampados

no próprio Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) do MRE:

“Todos os serviços e processos de TI críticos para a organização devem ser

monitorados – planejados, organizados, documentados, implementados, medidos,

acompanhados, avaliados e melhorados.

Deve-se buscar a padronização do ambiente de Tecnologia da Informação, visando

à integração de Soluções de TI no âmbito da Administração Pública Federal.

As contratações de bens e serviços de Tecnologia da Informação deverão ser

precedidas de planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de

Tecnologia da Informação.”

No item 6 do PDTI, verifica-se, quanto à estrutura ministerial voltada para o mister

dos sistemas de informação, o que segue:

“6.1 Departamento de Comunicações e Documentação (DCD)

No Ministério das Relações Exteriores, o Departamento de Comunicações e

Documentação (DCD) é o responsável pela tecnologia da informação, e a ele

compete, nos termos da política institucional de tecnologia da informação, prover

e administrar os meios e sistemas corporativos para tratamento da informação do

Ministério da Relações Exteriores e gerir os recursos aplicados aos sistemas

corporativos de tratamento da informação no Ministério nas áreas de tecnologia

da informação, comunicações e gestão documental.

Cabe, ainda, ao Departamento, coordenar todas as atividades relacionadas com a

tecnologia da informação e comunicações no âmbito do Ministério, inclusive

promover a capacitação de servidores em informática e o atendimento aos

usuários, de modo a assegurar a otimização de uso dos sistemas disponíveis.

6.2 Divisão de Informática (DINFOR)

Diretamente subordinada ao DCD, compete à DINFOR, nos termos da política

institucional de tecnologia da informação, o planejamento, implantação e

manutenção dos projetos de modernização dos sistemas corporativos de tecnologia

da informação e comunicações do MRE; o acompanhamento da implantação de

projetos departamentais da área de tecnologia de informação; a definição dos

padrões técnicos para assegurar a integração dos sistemas corporativos com os

sistemas departamentais, bem como as normas de segurança aplicáveis a todos os

sistemas informatizados do Ministério; o gerenciamento dos ativos de rede (LAN E

WAN) e do banco de dados corporativo, e a manutenção da infraestrutura da

‘intranet’ do Ministério; a prestação de apoio técnico ao portal institucional do

Ministério da Internet e, quando tecnicamente possível, aos sistemas de uso

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departamental. Para tanto, a Divisão conta com os seguintes setores, em vias de

formalização regimental:

6.2.1 Setor de Infraestrutura

Compete ao Setor de Infraestrutura da DINFOR a implantação, manutenção, e

evolução do parque tecnológico físico e lógico em que operam os sistemas e

serviços de Tecnologia da Informação do MRE. São atribuições desse setor: a

criação, manutenção e desativação de servidores; a manutenção da rede interna

de SERE/RMI e da rede externa, para aceso à internet e publicação de sítios

eletrônicos; a configuração de ativos de rede responsáveis pela segurança das

redes interna e externa do MRE; a manutenção da uniformidade do parque de

estações de trabalho; a garantia e a ampliação da segurança dos sistemas e

serviços de TI do MRE; o gerenciamento do ‘data center’ e a operação do Centro

de Operações de Rede (‘Network Operations Center’, NOC).

6.2.2 Setor de Desenvolvimento de Sistemas

Compete ao Setor de Desenvolvimento de Sistemas a gestão dos contratos de

desenvolvimento e manutenção de sistemas; a análise de requisitos de

automatização das áreas de negócio; a definição de tecnologias e processos

padronizados, e o desenvolvimento e manutenção de sítios do MRE.

6.2.3 Setor Segurança da Informação

Compete ao setor responder pela Segurança da Informação do Ministério das

Relações Exteriores, elaborando, implantando e gerenciando aplicação de normas

e políticas de proteção aos ativos e sistemas; coordenar Equipe de Tratamento de

Incidentes de Rede (ETIR); desenvolver análise de risco e mapeamento de

vulnerabilidades; elaborar plano estratégico de continuidade de negócio e

recuperação de desastres; implementar ferramentas de administração de

segurança; definir e implementar procedimentos de teste de intrusão, validação de

identidade de usuários e permissões de acesso a toda a rede, atuar como os

usuários finais para resolução de problemas que coloquem em risco a segurança

das informações; criar controles para medição de produtividade e desempenho;

zelar pela observação integral das normas e políticas de segurança, inclusive no

âmbito da Rede Mundial Itamaraty.”

Quanto às atribuições do DCD, subordinado à SGEX, o RISE prevê suas

competências no artigo 183:

“Compete ao Departamento de Comunicações e Documentação:

I – prover e administrar os meios e sistemas corporativos para tratamento da

informação do Ministério das Relações Exteriores e gerir os recursos aplicados

aos sistemas corporativos de tratamento da informação no Ministério nas áreas de

tecnologia da informação, comunicações e gestão documental;

II- coordenar todas as atividades relacionadas com tecnologia da informação e

comunicações no âmbito do Ministério, inclusive a capacitação de servidores em

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informática e o atendimento aos usuários, de modo a assegurar a otimização de

uso dos sistemas disponíveis; ⌠...⌡” (Original sem grifo)

Cabe à DINFOR as seguintes atribuições, previstas nos artigos 189 a 192 do RISE:

“Art. 189. Compete à Divisão de Informática (DINFOR):

I – planejar, implantar e prover a manutenção dos projetos de modernização dos

sistemas corporativos de tecnologia da informação e comunicações do Ministério

das Relações Exteriores;

II- acompanhar a implantação de projetos departamentais da área de tecnologia

da informação;

III – definir os padrões técnicos para assegurar a integração dos sistemas

corporativos com os sistemas departamentais, bem como as normas de segurança

aplicáveis a todos os sistemas informatizados do Ministério;

IV – gerenciar os ativos de rede do MRE (LAN e WAN), o banco de dados

corporativo e a manutenção dos equipamentos sob sua responsabilidade;

V – desenvolver e manter a infra-estrutura da Intranet do Ministério; e

VI – prestar apoio técnico à página de divulgação institucional do Ministério na

Internet e, quando possível, aos sistemas de uso departamental.

Art. 190. Compete ao Serviço de Tecnologia e Planejamento (STP) dimensionar as

necessidades, uniformizar os padrões e zelar pela otimização do uso dos recursos

tecnológicos utilizados na Secretaria de Estado e nos Postos no exterior e

acompanhar o desenvolvimento da tecnologia da informação e comunicações e

propor o aproveitamento de novas soluções, tendo em vista as necessidades do

Ministério das Relações Exteriores e a manutenção dos sistemas e da infra-

estrutura em grau de modernização adequado.

Art. 191. Compete ao Setor de Políticas de Informação (SPI):

I - desenvolver e manter os sistemas informatizados corporativos e gerenciar os

bancos de dados do Ministério das Relações Exteriores; e

II – elaborar as diretrizes e normas aplicáveis ao tratamento da informação em

sistemas informatizados do Ministério das Relações Exteriores e zelar pelo

cumprimento das normas de segurança das informações nos sistemas

informatizados da Secretaria de Estaco.

Art.192. Compete ao Setor de Administração e Segurança de Redes (SAR):

I - administrar e monitorar a rede informatizada da Secretaria de Estado, inclusive

em seus aspectos físicos de cabeamento estruturado;

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II - instalar, configurar, administrar e monitorar os componentes (hardware e

software) de segurança das redes da Secretaria de Estado, avaliar riscos e elaborar

as normas e rotinas de segurança, bem como implementá-las; e

III - instalar, administrar e monitorar o funcionamento dos servidores e das mídias

de dados do Ministério das Relações Exteriores sob responsabilidade da Divisão

de Informática, de modo a assegurar a disponibilidade e a integridade de seus

serviços, bem como analisar seu desempenho ⌠...⌡”

Quanto à ABC, o RISE estabelece, no artigo 140, que:

“Compete à Agência Brasileira de Cooperação coordenar, negociar, aprovar

acompanhar e avaliar, em âmbito nacional, a cooperação para o desenvolvimento

em todas as áreas do conhecimento, recebida de outros países e organismos

internacionais e aquela entre o Brasil e países em desenvolvimento.”

Dado o exposto, diante das claras atribuições de cada unidade da estrutura do MRE,

não cabia à ABC a responsabilidade pela licitação e contratação de empresa com vistas a

prover consultoria na elaboração de diagnóstico, plano de recomendações e apoio a

contratação de serviços de tecnologia da informação e comunicação (desenvolvimento de

software, data warehouse e suporte).

Ressalte-se que, entre as atividades a serem desenvolvidas pela contratada para

elaboração do Termo de Referência, algumas são de responsabilidade e de interesse das áreas

de tecnologia da informação deste Ministério, tais como:

“1) Analisar antecedentes e preparação da documentação inicial, dentre outras

atividades afins; a) leitura do PPA e Plano Diretor de Tecnologia da Informação;

b) leitura e apontamento das atividades e observações realizadas pelas auditoria

internas e externas nos últimos cinco anos; c) levantamento de histórico de

consumo de serviços nas unidades; d) revisão dos padrões de governança e métrica

aplicadas à gestão de serviços de tecnologia da informação;

2) Elaborar diagnóstico e plano de recomendações à luz da práticas e abordagens

de governança e gestão de tecnologia de informação em complemento às diretrizes

institucionais contempladas no Plano Diretor de Tecnologia da Informação – PDTI

e PPA do Ministério das Relações Exteriores – MRE;

3) Apoiar o processo de contratação de serviços de tecnologia da informação

(oficialização da demanda, definição da equipe, estudo técnico preliminar, análise

de riscos, TR preliminar com anexos e contrato, pesquisa de mercado) com

submissão e ajustes decorrentes das análises das instâncias internas – Comitê de

Tecnologia da Informação, DINFOR, CLI e CJ do MRE; ⌠...⌡”

Ademais, no contrato firmado entre a empresa vencedora do certame e o

representante do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), para o qual

a ABC repassa recursos, verificam-se algumas cláusulas que vão de encontro à rotina

administrativa no serviço público brasileiro, entre as quais:

M. R.E.

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“2.6 Todos os relatórios deverão ser escritos em inglês e/ou português e deverão

descrever, em detalhes, os serviços prestados sob a égide deste contrato durante o

período de tempo coberto por tal relatório. Todos os relatórios deverão ser

transmitidos pela Contratada por Correio/COURIER (via original) e por ‘e-mail’

(cópia escaneada) para o endereço do PNUD, determinado no item 9.1.

4.2 Auditorias e Investigações. Cada fatura paga pelo PNUD deverá ser sujeita a

uma auditoria pós-pagamento por auditores, quer internos ou externos, do PNUD

ou por pessoal autorizado do PNUD, a qualquer tempo durante a vigência do

Contrato e por um período de 3 (três) anos seguintes à sua expiração ou

encerramento antecipado. O PNUD deverá ter direito a uma restituição da

Contratada por quaisquer valores demonstrados por tais auditorias e que tenham

sido pagos pelo PNUD de outra maneira que não a de acordo com os termos e as

condições do Contrato.

11.1 Exceto quando especificado de outra forma e por escrito, o PNUD será o

titular de todos os direitos de propriedade intelectual e demais direitos de

propriedade, incluído, mas não se limitando a, os de patentes, direitos autorais de

marcas de comercio,

11.3 Mediante solicitação do PNUD, a Contratada deverá tomar todas as

providências necessárias; fornecer todos os documentos necessários, prover

assistência total para assegurar tais direitos de propriedade ⌠...⌡”

Registre-se que, no processo encaminhado à equipe de auditoria, as únicas páginas

numeradas – com carimbo do PNUD – são aquelas próprias do Contrato de Prestação de

Serviços de Consultoria Profissional, permanecendo as demais sem a devida numeração.

Assim, o relatório a que a auditoria teve acesso estava sem numeração e sem assinatura nas

últimas páginas do processo. Esse relatório, em tese, respaldaria, na visão do gestor, a

contratação em tela.

Diante do exposto, por meio da solicitação de auditoria nº 08/2017, enviada em

08/06/2017, a auditoria solicitou informações sobre as razões encontradas pelo gestor para

direcionar tais atividades de TI à esfera da ABC, em detrimento dos órgãos regimentalmente

competentes. Questionou-se, também, se, no entender do gestor, o PNUD tinha

conhecimento do inteiro teor das atividades a serem desenvolvidas ao longo dos serviços

contratados, uma vez que, no objeto do contrato, fez-se consignar:

“cujo objeto é a contratação de consultoria de pessoa jurídica para elaboração de

diagnóstico, plano de recomendações e apoio a contratação de serviços de

tecnologia da informação e comunicação (desenvolvimento de software, data

warehouse e suporte), os quais serão executados em apoio à Agência Brasileira de

Cooperação – ABC do Ministério das Relações Exteriores – MRE.”

Não foi encontrada referência expressa à ampliação da abrangência do contrato a

outras áreas do Ministério.

M. R.E.

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“Na ausência de legislação específica para amparar as atividades relacionadas à

condução da cooperação Sul-Sul, a ABC vale-se das normas e procedimentos dos

organismos internacionais parceiros. Isto posto, para auxiliá-la na condução de

sua competência institucional, a ABC assinou com o PNUD, em julho de 2013, o

Projeto BRA/13/008, que tem por objeto ‘ampliar, consolidar e fortalecer o papel

e a atuação da agência no que se refere à coordenação e à gestão da cooperação

técnica internacional Sul-Sul’, cujos resultados ‘2’ e ‘4.1’ e os produtos 1.5, 1.7,

1.8 e 1.9 contemplam a necessidade de sistemas estruturados e informatizados.”

(Grifo no original)

“Para tanto, a ABC, quando necessário, recorre ao organismo internacional para

efetuar contratações por meio do Projeto, desde que devidamente amparadas em

um dos seus Resultados, cumprindo integralmente as normas, procedimentos e

demais disposições editalícias e contratuais utilizadas pelo organismo, não

cabendo à ABC opinar no conteúdo descritivo dos documentos.

Ademais, a ABC esclarece que o PNUD, ao conduzir uma licitação no âmbito do

Projeto BRA/13/008, faz também com amparo nos Resultados concebidos no corpo

do Projeto, não se prendendo à quem se destina o produto final, sendo do seu

conhecimento a imensa gama de parceiros da ABC que são usuários de seus

serviços.” (Original sem grifo)


Ao expedir a solicitação de auditoria nº 08/2017 à SGEC, a auditoria buscou

conhecer as razões que levaram o gestor a permitir que contratos atinentes à área de

informática (contratação de empresa para realização de termo de referência), cujas

características e peculiaridades os tornavam de responsabilidade do DCD/DINFOR, fossem

passíveis de análise por um organismo internacional, como o PNUD.

Os auditores também questionaram se o gestor, na esfera da SGEC, conhecia as

cláusulas do contrato entre a ABC e o PNUD. Além disso, foi perguntado se o PNUD de

fato sabia que o objeto do contrato era de competência de outras unidades do MRE, que

deveriam, pelo menos em princípio, opinar sobre as condições de realização desse objeto.

Ademais, por meio da referida solicitação de auditoria, o gestor foi informado sobre

as falhas na autuação dos processos por parte da ABC (folhas sem numeração, documento

sem assinatura, sem numeração, sem data). Observou-se que o documento de justificativa da

ABC para proceder à licitação e à contratação de objetos afetos ao DCD e à DINFOR estava,

nos autos, sem as respectivas identificação e assinatura.

O Controle Interno entende que as atribuições do DCD e da DINFOR estão

claramente estabelecidas no RISE e no PDTI. Nessas condições, o gestor não deveria ter

repassado à ABC tais responsabilidades.

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Observa-se também que uma característica fundamental da conformação dos atos

na esfera da administração pública, qual seja, a da formalidade, foi comprometida, pois foi

inserido, nos autos, documento orientador do ato de escolha do responsável pela licitação e

contratação, sem a devida identificação. O referido documento, no qual foi descrito e

especificado o objeto da contratação, não se encontrava numerado, nem datado ou assinado.

Recomendações

a) cumprir o regimento interno, notadamente quanto à distribuição de

competência entre as diversas unidades do Itamaraty, no âmbito da gestão de suas atividades

e atribuições regimentais;

b) observar as determinações da Corte de Contas, constantes do acórdão nº

1336/2016 – TCU – Plenário, no que tange à atuação da ABC, evitando o repasse de

atribuições próprias e específicas da Administração à esfera de contratos de cooperação

técnica internacional.

7.2. Cerimonial


Garantia

A equipe de auditoria analisou o processo nº 09048.000064/2016-12, referente à

contratação emergencial de serviço de buffet para o Cerimonial do MRE. Não foi encontrada

evidência de que a FAL, empresa contratada para tal finalidade, tenha apresentado a garantia

correspondente a 5% do valor de R$ 880.060,32, prevista na cláusula décima do contrato nº

12/2016.


Por meio de mensagem eletrônica de 17/07/2017, a unidade assim se manifestou:

“⌠...⌡ Quanto à garantia, cabe destacar sua função de assegurar o pleno

cumprimento do contrato administrativo, possibilitando à Administração uma

rápida reposição de eventuais prejuízos que tenha sofrido em caso de

inadimplemento.

O contrato em comento foi integralmente cumprido, não houve necessidade de

qualquer acionamento de medidas de segurança, tendo em vista que não ocorreu,

ao longo de sua execução, nenhum prejuízo para a Administração ⌠...⌡.”


Como a autoridade competente optou por exigir a prestação de garantia,

estabelecida no art. 56 da lei nº 8.666/93, fazendo constar tal exigência na cláusula décima

do contrato nº 12/2016, cabia ao gestor do contrato zelar pelo cumprimento de todas as

cláusulas do contrato firmado, inclusive a que trata dessa salvaguarda, estipulada em prol do

Erário.

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É frágil a justificativa do gestor de que “não houve necessidade de qualquer

acionamento de medidas de segurança”, uma vez que, se os fatos tivessem transcorrido de

forma diversa, não teria havido alternativa para resguardar o interesse público.

Recomendação

Orientar os gestores de contratos a buscarem o fiel cumprimento das cláusulas

contratuais, de modo a fortalecer o ambiente de controle e reduzir riscos.

7.3 EFNY


Escritório Financeiro como central de compras

No tocante aos processos de compras realizadas pelos postos nos Estados Unidos,

o Controle Interno tem recebido inúmeras consultas acerca das dificuldades encontradas

pelos postos para atender às normas legais que tratam dos procedimentos de licitações e

contratos, notadamente:

a) a impossibilidade de realizar pesquisa de preços com, no mínimo, três propostas,

para justificar a compatibilidade do preço nos casos de contratação direta por dispensa e

inexigibilidade de licitação, uma vez que, em razão das peculiaridades do mercado local, as

empresas não respondem às consultas sobre cotação de preços feitas pelos postos;

b) nos casos de contratação de serviços que exigem visita técnica, as empresas

cobram pela elaboração do orçamento, com preços orçados por hora, com impacto

significativo na composição dos custos do orçamento e, por conseguinte, no valor final da

contração;

c) a modalidade de licitação mais utilizada é a carta convite, que exige o envio de

cartas, cuja resposta, por parte dos fornecedores, demanda muito tempo para a elaboração.

As empresas cadastradas, em grande parte, não respondem nem apresentam propostas. Note-

se que o procedimento está em desuso nos tempos modernos de envio e recebimento de

mensagens eletrônicas; e

d) os postos não dispõem de estrutura de recursos humanos adequada para compor

e treinar continuadamente a comissão de licitação encarregada dos processos de ciclo de

compras da unidade. Consequentemente, são inúmeras as consultas feitas à SERE acerca de

elaboração de editais de licitação, termos contratuais e julgamento de propostas.

Deve-se notar que, no Brasil, os procedimentos licitatórios evoluíram com a criação

da modalidade de pregão eletrônico e a possibilidade de utilização do sistema de registro de

preços, que tornaram mais céleres a compra de bens, a execução de obras e a prestação de

serviços. Ademais, compras centralizadas, para atender a diversas unidades, poderão resultar

em economia de escala, que implica redução do custo médio, racionalização do trabalho

administrativo e melhor aproveitamento de recursos humanos.

Nesse sentido, destaca-se, como exemplo, o processo atualmente utilizado pelo

EFNY, com a contratação de assistência médica à saúde dos contratados locais lotados nos

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Estados Unidos e leasing de veículos para atender a todas as missões, escritórios e

repartições consulares nos EUA.

Cumpre assinalar que o GAP/2016 prevê a centralização de compras:

“12.3.8 – Será facultado às repartições, desde que adequado às particularidades

locais, realizar licitação para registro de preços, desde que os preços sejam válidos

por um ano e não reajustáveis.

12.3.8.1 – Duas ou mais repartições na mesma localidade ou país poderão realizar

em conjunto licitação para registro de preços.”


Por meio de mensagem eletrônica, datada de 2 agosto de 2017, em resposta à

solicitação de auditoria nº 17/2017, a unidade assim se manifestou: “Este Escritório está

apto a participar da iniciativa”.

Recomendação

Avaliar a oportunidade e a conveniência de centralizar, no EFNY, a realização de

processos licitatórios com utilização do sistema de registro de preços para a aquisição de

bens, materiais e serviços comuns à manutenção e à conservação dos postos, a começar pelos

postos situados nos Estados Unidos.

8. Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos administrativos

8.1. SGEC (ABC/DPR)

O presente item tem como objetivo avaliar os controles internos administrativos da

ABC e do DPR.

8.1.1. Informação 1

Foram observadas falhas de controle interno que, se não mitigadas, poderão

redundar em severos danos para a Administração. As falhas vêm ocorrendo de forma

recorrente, em parte devido à falta de estrutura da unidade no tocante à fiscalização técnica

do contrato. Não estão sendo cumpridas as determinações feitas pela Corte de Contas sobre

o tema. Outro fator determinante é a carência de recursos humanos, uma vez que as unidades

responsáveis pela execução do contrato não dispõem de servidores do quadro permanente

em número suficiente e com a devida capacitação para o desempenho das atividades de

planejamento e de gestão contratual. Registre-se que, em 31/12/2016, a força de trabalho das

unidades ABC e DPR era composta por:

M. R.E.

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Tabela 2 - Força de trabalho das unidades ABC e DPR (31/12/2016).

CATEGORIA FUNCIONAL

AB

C

DP

R

DP

R_

DIC

DP

R_

DO

C

DP

R_

DP

G

DP

R_

DIN

V

TO

TA

L

a) Diplomata 6 2 1 4 2 4 19

b) Oficial de Chancelaria 7 0 0 0 1 0 8

c) Assistente de Chancelaria 1 3 1 0 0 0 5

d) Outras Categorias funcionais (inclusive servidores de carreiras

descentralizadas) 2 0 0 0 0 0 2

SUBTOTAL 16 5 2 4 3 4 34

Cargos comissionados (DAS COM OU SEM VÍINCULO)

e) DAS com vínculo 13 2 1 2 1 2 21

f) DAS sem vínculo 12 0 0 0 0 0 12

g) Estagiários 4 1 5 6 1 1 18

h) Contratados no âmbito do Projeto de Cooperação Técnica (PNUD) 50 0 0 0 0 0 50

Terceirizados

i) Contínuos 8 3 2 2 1 2 18

j) Recepcionistas 13 0 0 0 1 0 14

k) Outros (empresa de TI) 0 0 0 2 26 0 28

Fonte: dados fornecidos pela unidade em cumprimento à Solicitação de Auditoria CISET/007, de 30 de maio

de 2017.

No tocante ao adequado dimensionamento da força de trabalho para atender às

atribuições previstas no regimento interno, a SGEC, em resposta à solicitação de auditoria

nº 07/2017, informou que a lotação ideal dessas duas unidades seria de 24 diplomatas, 21

oficiais de chancelaria e onze assistentes de chancelaria.

No que se refere à gestão de contratos, a equipe de auditoria registra que, embora a

competência institucional de gerir os recursos aplicados nos sistemas corporativos de

tratamento da informação no Ministério na área de TI seja do DCD, conforme reza o artigo

183 do RISE, os contratos firmados pela ABC e pelo DPR na área de TI, diferentemente

dos contratos de prestação de serviços de TI firmados pelo DCD, não são fiscalizados

tecnicamente, o que compromete o acompanhamento e o controle da boa e regular prestação

de serviços contratados. Tal fato pode resultar em avaliação inadequada da medição e, por

conseguinte, na certificação imprecisa dos serviços contratados pelos gestores dos

contratos.

Os exames realizados revelam, ainda, que, de forma geral, há falhas no processo de

gestão dos contratos de TI, em especial no tocante aos serviços demandados pelo DPR, que

devem ser aprimorados:

a) falta de metodologia consistente e aprovada por autoridade superior relativa

à aferição de custos e volume de serviços contratados, em especial, no que se refere a sistema

de métricas de cobrança dos serviços de TI;

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b) falha na capacitação dos servidores designados para exercer o

acompanhamento e a fiscalização dos contratos nas funções de fiscal requisitante e fiscal

administrativo; e

c) distribuição de contratos, pelo próprio gestor da SGEC, para unidades do

Itamaraty cujo mister se vê alheio àqueles referentes ao objeto contratual firmado –

tecnologia da informação no âmbito ministerial. Neste caso, o DCD e a DINFOR,

eminentemente imbuídos da responsabilidade no que tange à tecnologia da informação,

foram ambos preteridos pela SGEC.

Ressalte-se que, no caso em tela, o gestor atribuiu à ABC, unidade da SGEC, a

responsabilidade por contratar empresa de consultoria na área de TI, no âmbito de projeto

de cooperação técnica internacional, com vistas a auxiliar o gestor na contratação de solução

de TI, nas fases de planejamento, elaboração de termo de referência e finalização do processo

de contratação. Saliente-se que essa atribuição é de responsabilidade de divisão específica

no âmbito da SGEX (DINFOR/DCD).

Ressalte-se, ainda, que essa conduta do gestor pode fragilizar o cumprimento, por

parte da área de TI do MRE, de suas atribuições institucionais.

8.2. Cerimonial


Elaboração de lista de convidados

A equipe de auditoria analisou o processo nº 09048.000015/2014-18, por meio do

qual foi firmado o contrato nº 01/2016, em 02/02/2016, cujo objeto foi a contratação de

empresa especializada em serviços de buffet para atender, conforme demanda, a atividades

organizadas pelo Cerimonial do MRE, em Brasília, como, por exemplo, a realização de

recepções oficiais oferecidas a autoridades estrangeiras.

A empresa Di Gagliardi Buffet sagrou-se vencedora do certame, tendo apresentado

lance de R$ 4.448.216,21, valor equivalente a 22,08% do total das licitações realizadas pela

unidade no exercício sob análise. Concluídos os procedimentos licitatórios, a Administração

renegociou o valor do lance, que foi reduzido em 8,52%, chegando a R$ 4.069.216,21.

O referido contrato n° 01/2016 vigorou até 03/11/2016, quando foi rescindido, por

força de sentença proferida nos autos do mandado de segurança nº 1009450-

42.2015.4.01.3400, da 2ª Vara Federal do DF, que ordenou a adjudicação do objeto à

empresa Hugo Ulhôa Pimentel Catering, Buffet e Promoção de Eventos; bem como por

orientação do parecer de força executória nº 00278/2016/CRASP1PRU1R/PGU/AGU,

emitido pela Procuradora Regional da União da 1ª Região.

Após a rescisão do contrato nº 01/2016, a empresa beneficiária da decisão judicial

deixou de apresentar a documentação necessária para sua contratação. Em virtude da

necessidade de dispor de serviços de buffet, o Cerimonial apresentou justificativa para a

contratação direta de empresa para realizar serviço de buffet e eventos em caráter

emergencial (processo nº 09048.000064/2016-12).

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O Cerimonial efetuou pesquisa de preço, por meio de solicitações de orçamento a

13 empresas especializadas em serviços de buffet. Foi escolhida a empresa FAL Alimentação

e Eventos Ltda., que apresentou os melhores preços para a execução dos serviços, firmando

contrato em 22/12/2016, com vigência de 180 dias ou até o encerramento de nova licitação,

o que ocorresse primeiro.

Dentre os processos de pagamentos feitos à Di Gagliardi Buffet analisados, a equipe

de auditoria verificou que o Cerimonial deixa, por vezes, de informar os nomes das

autoridades homenageadas que compareceram aos eventos promovidos pela unidade

(processos nºs 9, 104, 120, 213 e 271). Em outras oportunidades, a lista dos convidados que

compareceram aos eventos não contém a indicação dos cargos dos participantes, o que

impede a auditoria de verificar se são autoridades brasileiras ou estrangeiras e se poderiam,

de fato, ser convidados para eventos promovidos pelo Cerimonial (processo nº 271, fl. 25).


Por meio de mensagem eletrônica de 17/07/2017, em resposta à solicitação de

auditoria nº 12/2017, a unidade assim se manifestou: “⌠...⌡o Cerimonial compromete-se a

verificar mais atentamente as listas de convidados”.


Após trabalhos de auditoria realizados em 2012 nos contratos celebrados pelo MRE

em áreas afetas a licitações para contratação de serviço de buffet, de competência do

Cerimonial (processo n° TC023.919/2012-4), o Tribunal de Contas da União proferiu o

acórdão nº 2.943/2013 – TCU – Plenário, por meio do qual determinou ao Cerimonial que:

“faça constar dos processos administrativos relativos aos eventos organizados pelo

Cerimonial a respectiva lista de convidados”.

A unidade deve observar que o não cumprimento de determinações emanadas pela

Corte de Contas pode ensejar a rejeição das contas da unidade e a aplicação de multa aos

agentes responsáveis pela reincidência de falhas na gestão dos recursos públicos.

Recomendações

Fazer constar dos processos administrativos de pagamentos relativos aos eventos

organizados pelo Cerimonial a respectiva lista de convidados, com nome e cargo de cada um

dos participantes; e, caso necessário, promover ajustes no RISE de modo a estabelecer um

rol mínimo de critérios objetivos, não apenas em relação às autoridades estrangeiras

homenageadas e autoridades brasileiras participantes, mas também quanto aos demais

convidados considerados estratégicos.


Autuação processual

Da análise do processo nº 09048.000015/2014-18, que resultou na contratação da

empresa Di Gagliardi Buffet, especializada em serviços de buffet, pelo Cerimonial do MRE

em Brasília, foram solicitados os seguintes esclarecimentos ao gestor, por meio da

solicitação de auditoria nº 12/2017:

M. R.E.

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“Item nº 06

O processo nº 09048.000015/2014-18 faz referência a diferentes números de

pregão eletrônico, indistintamente:

a) Pregão nº 3/2014 (fl. 67);

b) Pregão nº 1/2014 (103); e

c) Pregão nº 2/2015 (389).

A lei nº 10.520/02 estabelece, em seu artigo 8º:

‘Art. 8º Os atos essenciais do pregão, inclusive os decorrentes de meios eletrônicos,

serão documentados no processo respectivo, com vistas à aferição de sua

regularidade pelos agentes de controle, nos termos do regulamento previsto no art.

2º.’ (Original sem grifo)

Item nº 07

O processo nº 09048.000015/2014-18, em comento, encontra-se autuado em

desacordo com a norma vigente à época de sua abertura, a IN MP/SLTI nº 5/2002

(alterada pela portaria SLTI/MP nº 12/2009), que estabelecia:

‘5.8 ENCERRAMENTO DO PROCESSO E ABERTURA DE VOLUME

SUBSEQÜÊNTE

5.8.1. ⌠...⌡

Os autos não deverão exceder a 200 folhas em cada volume, e a fixação dos

colchetes observará a distância, na margem esquerda, de cerca de 2cm.

Quando a peça processual contiver número de folhas excedente ao limite fixado

nesta norma, a partir do próximo número, formar-se-ão outros volumes.

⌠...⌡

O encerramento e a abertura de novos volumes serão efetuados mediante a

lavratura dos respectivos termos em folhas suplementares, prosseguindo a

numeração, sem solução de continuidade, no volume subseqüente.

A abertura do volume subseqüente será informada no volume anterior e no novo

volume, da seguinte forma:

No volume anterior, após a última folha do processo, incluir-se-á ‘TERMO DE

ENCERRAMENTO DE VOLUME’, devidamente numerado e no novo volume,

proceder conforme abaixo.

5.8.2 ABERTURA DO VOLUME SUBSEQÜENTE

M. R.E.

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Fl.:_____

100/113

No novo volume, logo após a capa, incluir-se-á ‘TERMO DE ABERTURA DE

VOLUME’ devidamente numerado, obedecendo-se à seqüência do volume anterior

⌠...⌡’.”

Verificou-se que os seis volumes do processo analisado extrapolam, até quase o

dobro, o número máximo de folhas estabelecido na norma.

Informou-se ao gestor que o tema passou a ser disciplinado pela portaria

interministerial MJ/MP nº 1.677, de 7 de outubro de 2015, a qual, no mesmo sentido,

determina:

“2.8 - Encerramento e abertura de volumes

2.8.1 - Quanto aos processos não digitais:

Cada volume de um processo deverá conter, no máximo, duzentas folhas, incluindo

o ‘Termo de Encerramento de Volume’.”


Por meio de mensagem eletrônica de 17/07/2017, a unidade assim se manifestou:

“Quanto aos autos do processo nº 09048.000015/2014-18, que resultou no

Contrato nº 01/2016, cumpre esclarecer que a referência ao ‘Pregão 01/2014’ (fl.

103) foi inserida de forma equivocada. O Pregão 01/2014 faz referência, na

realidade, a serviço contratado para fornecimento de medalhas para a realização

de cerimônias de condecoração.

O processo supramencionado foi aberto com a expectativa de realizar o Pregão nº

03/2014, porém, conforme se depreende da leitura do Despacho ao Memorando nº

338 C/CGPL/338/AEFI, de 11/12/2014 (fl.316), a licitação resultou fracassada,

pela falta de participantes habilitados.

Diante do desfecho do Pregão nº 03/2014, optou-se pela realização de nova

pesquisa de mercado, de acordo com o Memorando C/CGPL/105/AEFI, de

13/05/2015 (fl. 388), e realização de novo procedimento licitatório, resultando no

Pregão nº 02/2015.

O Cerimonial do MRE entendeu que o processo administrativo que formaliza uma

licitação documenta várias fases do procedimento para contratação de um objeto,

englobando a fase de planejamento, a licitação em si, e, posteriormente o contrato

realizado. Dessa forma, a licitação em si é apenas uma parte do processo

administrativo que o originou.

Quando o procedimento licitatório é fracassado, apenas uma das fases foi

frustrada, cabendo à Administração reaproveitar os atos que já foram feitos,

restando analisar o que motivou o fracasso do procedimento, e, conforme ocorreu

no caso, lançar novo edital, com nova numeração, mas integrante do mesmo

processo administrativo.”

M. R.E.

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Informou, ainda, que:

“O Cerimonial entende a importância de atender à orientação da IN SLTI/MPOG

nº 2002 e procura, sempre que possível, observar seus dispositivos. No que

concerne ao encerramento e à abertura de volume subsequente, no caso em análise,

não havia, à época, pastas disponíveis no Setor do Almoxarifado para a abertura

do volume subsequente, razão pela qual deu-se continuidade ao mesmo volume.”


Quanto ao esclarecimento apresentado para o item 6, existem alternativas que

devem ser exploradas pelo gestor para conferir o máximo de clareza possível aos seus atos,

conforme estabelecido na lei referenciada, entre outras razões, “com vistas à aferição de sua

regularidade pelos agentes de controle”.

Nesse sentido, o processo de licitação fracassado deveria ter sido encerrado, e

autuado, em seu lugar, novo processo para registrar os atos processuais relativos ao novo

certame licitatório. O antigo processo (nº 09048.000015/2014-18) poderia ter sido juntado

por apensação ao novo processo, por exemplo, visando à economia processual.

Recomendação

Observar os termos da portaria interministerial MJ/MP nº 1.677, de 07/10/2015,

que define os procedimentos gerais para o desenvolvimento das atividades de protocolo no

âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

8.3. EFNY

8.3.1. Informação 2

Irregularidades em prestações de contas - Havana e Islamabade

Em resposta à solicitação de auditoria nº 09/2017, de 29/06/2017, a SGEX

informou, com relação à Embaixada em Havana, que: “Está em curso, com previsão de

entrega do relatório final até 31 de julho, a TCE que investiga dano ao Erário possivelmente

ocorrido na Embaixada em Havana entre os anos de 2012 e 2014”.

No relatório da auditoria da Secretaria-Geral realizada no exercício de 2015,

relativa às contas do exercício de 2014, foi registrado, no parágrafo 392, a seguir

reproduzido, a ocorrência de déficit nas contas bancárias do posto, no montante de US$

25.118,54:

“Parágrafo 392. Ao final do exercício de 2014, em nova missão no Posto, cujo

objetivo foi especificamente deslindar a origem do citado déficit, apurou-se, com

precisão, o montante e a origem do déficit, que importa em US$ 25.118,54,

conforme documento apenso ao presente Relatório (Anexo 2). Registre-se que a

atual administração do Posto, que assumiu em março de 2014, convive desde então

com a situação inusitada de não ter pendência de prestação de contas junto ao

Escritório Financeiro em Nova York, e, no entanto, ter déficit em suas contas

bancárias desde o exercício de 2011.”

M. R.E.

C I S E T

Fl.:_____

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Com relação à Embaixada em Islamabade, na qual foram constatadas

irregularidades, com potencial dano ao Erário estimado em US$ 312.335,94, a SGEX

informou que: “Por fim, informo que será nomeada nas próximas semanas a Comissão de

Tomada de Contas que apurará o dano ao Erário objeto do relatório de apuração CISET

n.1/2016, relativo às contas da Embaixada em Islamabad”.

Com relação aos dois postos acima referidos, a auditoria verificou a ausência de

registro de pendência contábil de prestação de contas dos adiantamentos recebidos por meio

do EFNY. Os saldos contábeis dessas embaixadas tinham sido objeto de prestações de

contas, que haviam sido analisadas e baixadas, já que não demonstravam irregularidades. No

entanto, trabalhos adicionais, atendendo a comunicações dos postos, evidenciaram a

ocorrência de irregularidades. No caso da Embaixada em Islamabade, a SGEX foi

oficialmente comunicada em outubro de 2016, com o envio do relatório de auditoria por

meio do despacho ao memorando CISET nº 86/2016, datado de 21 de outubro de 2016.

O Subsecretário-Geral do Serviço Exterior, por meio da portaria nº 610, de 15 de

agosto de 2017, nomeou comissão para efetuar TCE para apurar fatos, identificar

responsáveis e quantificar possível dano ao Erário na aplicação de recursos pela Embaixada

do Brasil em Islamabade, nos exercícios financeiros 2011 a 2015, e fatos conexos, conforme

processo nº 09036.000044/2017-53.

A IN TCU nº 76/2016, determina a “necessidade de fixação de prazos e de

procedimentos que tornem mais efetivo o processo de ressarcimento de dano ao Erário”.

A referida IN, publicada em 23 de novembro de 2016, não alcança os dois casos

acima citados, tampouco os casos constantes da Tabela 3, abaixo, de vez que foi publicada

após a constatação das mencionadas irregularidades. Reforça, porém, a necessidade de

modificação dos procedimentos atualmente adotados. Caso venham a surgir novas situações

de omissão no dever de prestar contas, insuficiência das prestações de contas ou eventos

ilegítimos ou antieconômicos, os procedimentos de apuração terão de ser realizados em

prazos consideravelmente menores que os atualmente praticados. De acordo com a IN TCU

nº 76, o novo prazo entre a ocorrência da comunicação dos fatos, os procedimentos de

apuração administrativa, a instauração e o envio da TCE ao TCU, não poderá ultrapassar

360 dias.


Prestações de Contas relativas aos exercícios de 2008 a 2013 - Pendências contábeis e

financeiras na baixa de saldos

Por meio da solicitação de auditoria nº 09/2017, solicitou-se à SGEX informação

atualizada acerca das providências adotadas para saneamento de pendências relacionadas a

recursos adiantados por intermédio do EFNY.

A tabela a seguir demonstra, por exercício, os postos inadimplentes no dever de

prestar contas, a origem das pendências, os valores pendentes, bem como as respostas da

SGEX sobre o estágio atual dos procedimentos adotados para sanar as irregularidades.

M. R.E.

C I S E T

Fl.:_____

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Tabela 3 – Diversos Responsáveis em Apuração – Junho/2017

POSTO EXERCÍCIO

DE ORIGEM

VALOR

em US$

ÚLTIMO DOCUMENTO

ARQUIVADO NO PROCESSO

ESTÁGIO

ATUAL DO

PROCESSO

DATA EXPEDIENTE Nº SÍNTESE DAS

OBSERVAÇÕES

CG Paris 2010 11.214,45 23/03/16 Memo para COF COF

35 Processo

simplificado de

apuração de contas

pendente

EMB

Pyongyang 2010 e 2011 4.957,28 26/10/15 Memo para COF

COF

688

EMB Daca 2012 3.500,00 22/03/16 Memo para COF COF

35

EMB Kingston 2008 5.989,81 18/02/16 Memo para

SGEX

COF

41

Encaminhado para

abertura de TCE

C

Guayaramerin 2009 a 2012 152.025,40 16/02/16

Memo para

SGEX

COF

39

C

Guayaramerin 2009 a 2012 31.471,54 02/02/16

Memo para

SGEX

COF

40

VC Puerto

Ayacucho 2010 e 2011 30.578,93 29/01/16

Memo para

SGEX

COF

28

VC Lethem 2010 a 2012 81.393,42 02/02/16 Memo para

SGEX

COF

31

VC Lethem 2010 a 2012 3.370,43 02/02/16 Memo para

SGEX

COF

31

VC Lethem 2013 80.138,78 02/02/16 Memo para

SGEX

COF

31

EMB Malabo 2010 89,17 - - - Processo na COF

incompleto

C Ciudad

Guayana 2014 855,42 31/03/16 Tel do posto 90

Resposta do

servidor

insatisfatória

C Ciudad

Guayana 2014 1.214,09 24/03/16 Tel do EFNY 863

Servidor inscrito

em Diversos

Responsáveis

C Ciudad

Guayana 2014 888,81 16/02/16 Minimemo da DP

Notificada a viúva

do servidor

EMB Lusaca 2010 660,39 12/05/17 E-memo para

CISET

Fase de coleta de

dados

TOTAL 408.347,92

Fonte: Balanço da UG 24.00.17– Escritório Financeiro, conta contábil 7.9.7.3.1.00.00 - Diversos Responsáveis

em Apuração.


Por meio do despacho ao memorando CISET nº 111/2017, datado de 06/07/2017, a

unidade assim se manifestou:

“i) No caso das prestações de contas pendentes das Embaixada em Lusaca,

Malabo, Daca, Kingstown e Pyongyang e do Consulado-Geral em Paris, reiterei

instruções à Senhora COF para que os processos simplificados de apuração sejam

terminados no prazo de 90 dias; e

ii) Nos casos onde os valores pendentes determinam a necessidade de realização

de Tomada de Contas Especial (VC Guayaramerim, VC Puerto Ayacucho,

Consulado em Ciudad Guayana e VC Lethem), informo que estão sendo tomadas

as devidas providências para instauração de Comissões de TCE.”

M. R.E.

C I S E T

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Analise do Controle Interno

Com base nos esclarecimentos apresentados pela SGEX, verifica-se que, desde

2008, persistem sem solução irregularidades no dever de prestar contas de alguns postos.

Conforme pode ser constatado pela manifestação da unidade, ações que há muito

deveriam ter sido implementadas para a solução das pendências, com a instauração dos

procedimentos previstos na legislação, somente serão adotadas a partir de agora, algumas

com prazo previsto de 90 dias, outras sem data definida, para início ou conclusão.

Cabe registrar que, quando dos trabalhos de auditoria realizados em 2014 relativos

à tomada de contas anual do exercício de 2013, após solicitação de informação à SGEX, fez-

se constar no relatório de auditoria a manifestação da unidade nos parágrafos 62 a 64, a

seguir reproduzidos:

“62. Dando seguimento à verificação do cumprimento das medidas estabelecidas

na Portaria de 13 de janeiro, o Controle Interno procurou, por intermédio da

Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior, Unidade Jurisdicionada à qual está

vinculada à COF, informação da situação atual das providências em relação às

notificações por ela recebidas do Escritório Financeiro, contemplando os Postos

acima listados, além daqueles por ela diretamente notificados cujos responsáveis

já não estavam lotados no exterior. Como resposta, a Unidade informou que ‘Está

sendo criada Comissão de Apuração de Responsabilidade em Prestações de Contas

para avaliar a situação atual, das notificações contidas na tabela em anexo.’

63. Na opinião da equipe de auditoria, os reflexos positivos das medidas

saneadoras adotadas poderiam ter sido ainda melhores, caso a Secretaria de

Estado, por meio da COF, tivesse dado seguimento efetivo ao processo apuratório,

ou seja, não se limitando à expedição de notificações.

64. Pode-se, então, concluir que o Escritório fez a parte que lhe cabia no processo.

O acompanhamento por parte da Administração na SERE, porém, não apresentou

a eficácia desejada.”

Conclui-se que, se a comissão de apuração de responsabilidade acima mencionada

tivesse sido criada, já poderiam ter sido sanadas ao menos as irregularidades relacionadas ao

Consulado em Guayaramerin, ao Consulado-Geral em Paris e às Embaixadas em Malabo e

Kingston.

Recomendação

Designar responsável e estabelecer prazos para o início e o término dos

procedimentos legais cabíveis, a fim de que sejam sanadas as referidas irregularidades, dada

a ausência de justificativas plausíveis para a não adoção de providências tempestivas por

parte das unidades responsáveis.

M. R.E.

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Prestações de contas do exercício de 2016 não recebidas – adiantamentos a comprovar

Até o encerramento dos trabalhos da auditoria, permaneciam pendentes de

prestações de contas adiantamentos concedidos durante o exercício de 2016. Ressalte-se

que o prazo regulamentar para a apresentação dos processos de prestação de contas

encerrou-se em 15 de janeiro de 2017, conforme estabelece o parágrafo 13.2.5 do

GAP/2016:

“As prestações de contas serão remetidas ao EFNY exclusivamente por meio

eletrônico, pelo endereço institucional do Posto, para análise, no máximo até 15

dias após encerrado o semestre. Os postos listados no Anexo 29 remeterão as

prestações de contas ao EFNY até 15 dias após encerrado o exercício. As

prestações de contas da totalidade dos postos não interligados ao SIAFI deverão

ser digitalizadas e compactadas em arquivo para envio eletrônico ao EFNY

([email protected]), nos prazos estabelecidos neste Guia” (Original

sem grifo)

O quadro a seguir lista os postos inadimplentes no dever de prestar contas dos

recursos recebidos no exercício de 2016, a saber:

Quadro 16 – Adiantamentos Pendentes de Prestação de Contas Postos Valor da inadimplência (em US$)

Embaixada em Bangkok 138,53

Consulado em Ciudad Guayana 139.708,91

Embaixada em Freetown 174.567,31

Consulado-Geral em Lagos 221.623,12

Embaixada em Uagadugu 21.168,39

Fonte: Quadro Síntese de Autorizações Pendentes de Prestação de Contas/Baixas, atualizada,

pelo EFNY, em 01/08/2017.

Com base nas informações acima, notadamente quanto ao prazo de 15 de janeiro

de 2017 para apresentação da prestação de contas dos recursos recebidos durante o exercício

de 2016, é possível concluir que os postos listados no quadro 16 estão inadimplentes, e que

o Itamaraty, por não ter ainda instaurado as respectivas tomadas de contas especiais, passou

a descumprir, a partir de meados de julho de 2017, o inciso I do parágrafo 1º do artigo 4º da

IN TCU nº 76, de 23 de novembro de 2016, que reza:

“Parágrafo 1º– A instauração da tomada de contas especial de que trata o caput

deste artigo não poderá exceder o prazo máximo de cento e oitenta dias, a contar:

inciso I – nos casos de omissão no dever de prestar contas, do primeiro dia

subsequente ao vencimento do prazo para apresentação da prestação de contas.”

Recomendação

Adotar providencias para, em cumprimento à IN TCU nº 76 de 23/11/2016,

determinar a instauração das Tomadas de Contas Especiais referentes aos postos em situação

de inadimplência.

M. R.E.

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Prestação de Contas de recursos adiantados

Durante os trabalhos de auditoria, buscou-se, em conjunto com técnicos do EFNY,

avaliar a situação e indicar as providências a adotar para o saneamento das pendências de

alguns postos nas prestações de contas de recursos adiantados.

a) Brasemb Trípoli e Brasemb Trípoli/Túnis

A Embaixada em Trípoli apresenta pendências de prestações de contas de recursos

adiantados, conforme tabela a seguir, que somente poderão ser sanadas quando a situação

política na Líbia possibilitar a acreditação de novo embaixador brasileiro, viabilizando a

movimentação das contas bancárias do posto.

Essas pendências estão identificadas – assim como os recursos para saná-las –, parte

em dólares norte-americanos, parte em moeda conversível e parte em moeda atualmente não

conversível. No caso desta última, em função da impossibilidade de realização de

procedimento cambial, poderia ser concedido o tratamento de compensação de recursos,

procedimento já amplamente adotado pelo Itamaraty.

Tabela 4 – Pendências de prestação de contas, por exercício (2011-2016), em US$

Exercício Total

Posto 2011 2013 2014 2016

Trípoli 9.940,32 11.834,19 6.376,22 28.150,73

Trípoli*/ Túnis 27.507,55 21.921,85 49.429,40

Total 37.447,87 11.834,19 6.376,22 21.921,85 77.580,13

Fonte: EDEX/EFNY.

*Embaixada em Trípoli com exercício provisório em Túnis.

Após a acreditação de novo embaixador brasileiro em Trípoli, o posto deverá

efetuar os recolhimentos necessários à eliminação das mencionadas pendências, com o

acompanhamento do Escritório Financeiro.

b) Brasemb Islamabade

O posto apresenta pendências de prestações de contas de recursos adiantados no

exercício de 2016, que importam em US$ 178.853,97. Parte dessas pendências foi resolvida

ainda durante os trabalhos de auditoria. Com relação às questões remanescentes, o posto foi

orientado a refazer as prestações de contas.

c) Consulado-Geral em Mendoza

Ao se verificar a situação de inexistência ou baixo percentual de recolhimento de

recursos pelos postos, tarefa que demandou boa parte do tempo disponível para os trabalhos

de auditoria, constatou-se, no exame das prestações de contas, que o Consulado-Geral em

Mendoza utilizou recursos aparentemente em desacordo com as normas vigentes. O quadro

a seguir revela parte dos pagamentos extraídos da Prestação de Contas de REA/SMP, na qual

foi identificada ocorrência de tais situações.

M. R.E.

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Quadro 17 – Pagamentos efetuados pelo Consulado-Geral em Mendoza em 2017 com

recursos do exercício de 2016, cujos comprovantes devem ser analisados pelo Escritório

Financeiro

Data Empresa Objeto

30/03/2017 Empresa Segurid Privada Pagamentos de despesas relativas a jan-jun/2017

31/03/2017 Movistar Pagamento de despesas relativas a jan-abr/2017

13/01/2017 Thasco Ascensores Pagamento de despesas relativas a dez/16-mar/17

25/01/2017 Westronic Pagamento de despesas relativas a dez/16-jun/17

24/01/2017 Máxima Limpieza Pagamento de despesas relativas a dez/16-jul/17

Fonte: Prestação de contas do posto, REA 2016.

Durante os trabalhos de auditoria, recomendou-se ao Escritório Financeiro solicitar

comprovantes das despesas efetuadas, pois, a se confirmarem os fatos, estará evidenciado:

(i) descumprimento do princípio da anualidade do orçamento, pela utilização de recursos, do

exercício de 2016, para pagamento de despesas que efetivamente pertencem ao exercício de

2017; (ii) possível descumprimento do artigo 38 do decreto nº 93.872/86, com o pagamento

antecipado de despesas; e (iii) descumprimento do parágrafo 15.2.3 do GAP/2016, por ter

havido troca de credores inscritos em REA, visto que o nome do credor Máxima Limpieza

não consta da lista de credores inscritos. Ademais, o somatório dos fatos acima parece revelar

deficiência nos controles internos do posto e na gestão dos recursos colocados à sua

disposição.




“esta unidade recepciona o entendimento da equipe de Auditoria, no sentido de

que as pendências nas prestações de contas de Brasemb Trípoli e Brasemb

Trípoli/Túnis somente poderão ser solucionadas após a definição das competências

legais da chefia do Posto.

a) o saldo, em 28/07, da prestação de contas dos adiantamentos do exercício de

2016 efetuados em favor de Brasemb Islamabad monta a USD 152.785,84. Esta

unidade considera que o ritmo atual de solução das pendências remanescentes não

tem sido satisfatório. Entretanto, à luz do quadro atual de lotação do Posto, esta

unidade reconhece os esforços envidados para solucionar a questão; e

b) esta unidade efetuou as cobranças recomendadas pela equipe de Auditoria

por meio do telegrama 3032, de 20/06/2017. Em 26/07, decorridos mais de 30 dias

sem resposta por parte do Posto, esta unidade expediu o telegrama 3747,

recobrando o envio de documentação.”

Recomendação

Adotar, com a possível brevidade, as providências saneadoras previstas na portaria

MRE de 10 de janeiro de 2013, com relação à mora no dever de prestar contas, referentes à

Brasemb Islamabade e ao Consulado-Geral em Mendoza.

M. R.E.

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Depósito de Garantia

O EFNY desenvolveu programa denominado “Depósitos de Garantia – Contas

Ainda Abertas” para acompanhamento analítico dos valores adiantados aos servidores e aos

postos, pela ocorrência de depósitos de garantia, que devem ser devolvidos,

obrigatoriamente, ao final dos contratos de locação de imóveis no exterior.

No entanto, o referido programa ainda não está devidamente conciliado com os

dados constantes no Siafi, em especial na conta que registra os depósitos efetuados. Além

disso, evidencia-se a permanência de valores relativos à variação cambial ocorrida entre a

data da realização do depósito e a sua devolução. A baixa desses valores de exercícios

anteriores foi autorizada pela SERE, por meio do desptel nº 12.925/2015. Cabe ao EFNY,

em relação a tais situações, agilizar as baixas contábeis, assim como as baixas nos controles

administrativos do posto.

A auditoria entende necessário, ainda, agilizar os trabalhos de verificação, ora em

andamento, para a correção dos registros contábeis e administrativos, considerando que o

não conhecimento real dos registros contábeis afeta a confiabilidade dos valores das

demonstrações financeiras, ademais de indicar fragilidades nos controles internos.



solicitação de auditoria nº 17/2017, a unidade informou que o processo de conciliação ainda

está em andamento.

Recomendação

Realizar tempestivamente as baixas contábeis decorrentes de variação cambial

relativa a depósitos de garantia e agilizar os trabalhos de conciliação, medidas que conferirão

maior confiabilidade às demonstrações financeiras, e diminuirão os riscos de ocorrência de

dano ao Erário ocasionados pela não identificação de valores que devem ser recolhidos.


Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras

Durante os trabalhos de auditoria no EFNY, em 2017, constatou-se que tanto a UG

240055, quanto a UG 240017, utilizaram, em seus registros contábeis referentes a exercícios

anteriores, a conta “Ajustes de Exercícios Anteriores”, embora o Manual Siafi estabeleça

que tais registros devem constar das notas explicativas às demonstrações financeiras.



solicitação de auditoria nº 17/2017, a unidade assim se manifestou: “Apenas a COF está

habilitada a sanar a referida pendência”.

M. R.E.

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Recomendação

Comunicar à COF, na condição de Setorial de Contabilidade, a necessidade de

verificar com a equipe da Coordenação-Geral de Contabilidade da União da Secretaria do

Tesouro Nacional (CCONT/STN) os procedimentos a serem adotados para correção dos

referidos registros, com vistas à precisão e à transparência das demonstrações financeiras do

Itamaraty e de suas unidades.


Inconsistências contábeis encontradas durante os trabalhos de auditoria no EFNY em

2017

A análise das demonstrações financeiras efetuada em conjunto com a unidade

durante os trabalhos de auditoria do processo de contas do exercício de 2016 revelou, na

equação do auditor, “condesaud”, do Siafi Web, a existência de registros quase que diários

relativos a inconsistências contábeis. Durante os trabalhos, pôde-se constatar, ainda, que

referidas inconsistências são originárias de registros em reais, e não na moeda operada

diretamente pela unidade, o dólar norte-americano. Os registros em reais são realizados de

forma automática pelo sistema, após a inserção das taxas de câmbio.

A existência dos registros de inconsistências obriga a unidade a efetuar

verificações constantes, que demandam tempo, sem que, ao final dessas verificações,

nenhum procedimento efetivo seja realizado para correção.

A equipe de auditoria entende que a unidade deverá solicitar à COF, enquanto

setorial contábil, verificar, junto ao Tesouro Nacional, as providências a serem adotadas para

eliminar referidas situações, haja vista, conforme mencionado na constatação anterior, a

existência de inconsistências e o grande dispêndio de tempo para as verificações, sem que

sejam realizados os ajustes necessários.



solicitação de auditoria nº 17/2017, a unidade assim se manifestou: “As providências

relativas ao item cabem à COF, uma vez que o ‘desbalanço’ nos demonstrativos contábeis

é registrado em Reais”.

Recomendação

Solicitar à COF que atue junto à Secretaria do Tesouro Nacional com vistas a

encontrar soluções que possibilitem a correção automática das inconsistências, quando

derivadas de centavos, para que o EFNY não tenha de verificar diariamente tais ocorrências.


Inexistência de decreto regulamentador das atribuições do EFNY

O Escritório Financeiro, na qualidade de Unidade Gestora Executora (240017),

exerce atribuições relevantes na execução orçamentária e financeira, na contabilização dos

M. R.E.

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recursos resultantes da arrecadação de emolumentos consulares dos postos siafizados e não

siafizados, no processamento e no pagamento da folha no exterior e na gestão de recursos

financeiros para atender aos compromissos e às despesas no exterior dos postos não

interligados ao Siafi. No exercício sob exame, a gestão de cerca de R$ 1.746.707.483,62,

que representam 52,28% dos recursos financeiros à disposição do MRE, ficaram sob a

responsabilidade do EFNY (UG240017), conforme ilustra o gráfico a seguir:

Gráfico 2 – Percentual de sub-repasses recebidos pelas unidades do MRE, Exercício 2016

Fonte: Dados extraídos do Siafi.

A unidade dispõe de organograma com a indicação de cada setor que compõe sua

estrutura administrativa (Chefia da Unidade, Coordenação-Geral de Planejamento,

Execução Orçamentária, Financeira e Informática, Coordenação-Geral de Prestação de

Contas, Folha de Pagamentos, Comunicações, dentre outros setores), que proporciona à

Administração e aos servidores o conhecimento preciso de suas competências e da

segregação de funções.

Em relação às normas sobre a criação e as atribuições do Escritório Financeiro,

cabem os comentários a seguir.

A portaria ministerial de 10 de janeiro de 2013, que define as responsabilidades dos

agentes do MRE na execução orçamentária, financeira e patrimonial no exterior, estabelece

que compete ao Escritório Financeiro, entre outras atividades, (i) processar e efetuar o

pagamento de remuneração dos servidores do MRE no exterior, em missão permanente,

transitória ou eventual e (ii) transferir, sob a forma de adiantamento, recursos às unidades

gestoras responsáveis, em conformidade com as autorizações de despesas recebidas das

unidades gestoras coordenadoras.

A necessidade de regulamentar a competência, a organização e o funcionamento do

EFNY vem de longa data e foi objeto do despacho telegráfico nº 1.574, de 07/07/1995, com

distribuição G/CISET/SECOR/DAEX, no qual constam as seguintes observações:

“O Relatório do grupo de trabalho constituído por Despacho ao Memorandum

CISET/64, de 17 de março de 1995, para a revisão do Guia de Administração dos

0,49

0,50

0,60

0,60

0,66

0,73

0,75

0,76

0,77

1,10

1,54

1,64

2,31

19,40

52,28

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00

ESCRITORIO FINANCEIRO EM NOVA…

EMBAIXADA DO BRASIL EM SANTIAGO

EMBAIXADA DO BRASIL EM TOQUIO

EMBAIXADA DO BRASIL EM BERLIM

EMBAIXADA DO BRASIL BUENOS AIRES

EMBAIXADA DO BRASIL EM PARIS

EMBAIXADA DO BRASIL EM WASHINGTON

DELEGACAO DO BRASIL/MRE JUNTO à ONU

CONSULADO GERAL EM NOVA IORQUE

DIVISAO ACOMP C.ADMIN POSTOS NO…

COORDENACAO-GERAL PLANEJ. E…

AGENCIA BRASILEIRA DE COOPERACAO -…

DIVISAO DE SERVICOS GERAIS - MRE

DEPARTAMENTO DO SERVICO EXTERIOR -…

ESCRITORIO FINANCEIRO EM NOVA…

M. R.E.

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Postos no Exterior, foi aprovado pelo Conselho de Política Externa, entrando em

fase de execução o conjunto de medidas nele propostas.

2. Do Despacho que exarei no citado Memorandum consta o seguinte texto

(parágrafos 8 e 9);

‘8. Concordo com a proposta e formalização da existência do Escritório, com suas

atribuições e responsabilidades definidas na estrutura regimental do MRE e instruí

que fossem tomadas as devidas providências na elaboração do projeto de

decreto’.”

Por conseguinte, o decreto nº 1.756, de 22 de dezembro de 1995, por meio do qual

foi aprovada a estrutura regimental do MRE, à época previa, embora de forma sucinta, no

parágrafo único do artigo 44, que “O Escritório Financeiro em Nova Iorque é a unidade

específica gestora dos recursos utilizados no exterior”.

O TCU assim se pronunciou sobre o assunto:

Decisão nº 471/95 – Plenário – “Determinar ao MRE que encaminhe ao TCU as

conclusões dos estudos ora em andamento em relação à edição de decreto

regulamentador da situação do Escritório, da viabilidade de conexão do Escritório

Financeiro ao sistema SIAFI e da possibilidade de serem consideradas como

suprimentos de fundos as dotações transferidas aos Postos diplomáticos e

repartições consulares. (item 8.2).”

Os decretos subsequentes que trataram do tema, editados no período de dezembro

de 1995 a setembro de 2010, contêm descrições idênticas acerca das atribuições do EFNY.

A partir da edição do decreto nº 7.304, de 22/09/2010, foi suprimida das normas a menção

às atribuições do Escritório Financeiro. O decreto nº 8.817, de 21/07/2016 prevê que:

“Art. 2º O Ministério tem a seguinte estrutura organizacional:

⌠...⌡

V - órgãos no exterior:

a) Missões Diplomáticas permanentes;

b) Repartições Consulares; e

c) Unidades Específicas, destinadas às atividades administrativas, técnicas,

culturais ou de gestão de recursos financeiros;”



solicitação de auditoria nº 17/2017, a unidade assim se manifestou: “Preocupa este

Escritório Financeiro a ausência de referência clara acerca de suas atribuições e

responsabilidades, tanto na última versão do GAP, quanto nos atuais textos legais acerca

das competências na gestão administrativa”.

M. R.E.

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Faz-se necessário estabelecer formalmente, de maneira clara e objetiva, as

atribuições e as responsabilidades do Escritório Financeiro, em razão de suas relevantes

responsabilidades e competências na gestão administrativa e como unidade gestora

executora das ações orçamentárias e financeiras do Itamaraty no exterior.

Recomendação

Adotar as medidas necessárias quanto à revisão do decreto de estrutura regimental

do MRE, de modo a contemplar as atribuições e as responsabilidades do EFNY, em

observância às recomendações do Controle Interno e à decisão TCU nº 471/95 – Plenário.

CONCLUSÃO

Em vista dos exames realizados, a equipe de auditoria conclui que as falhas e

impropriedades consignadas no presente relatório evidenciam: fragilidades dos controles

administrativos (itens 3.4, letra “c”, 6.1.1 e 7.2.1); inexistência de planejamento estratégico

no MRE (item 3.5); deficiências na gestão de pessoal (itens 5.1.1 a 5.1.3); deficiências na

gestão de contratos, notadamente no planejamento, na execução e na fiscalização dos

contratos de TI (itens 7.1.2 a 7.1.6 e 7.1.9); falta de elaboração de Notas Explicativas às

Demonstrações Financeiras (item 8.3.6); inadequações na formalização de processos

administrativos (itens 7.1.1 e 8.2.2); morosidade na adoção de providências para

atendimento a recomendações e determinações feitas pelos controles interno e externo (itens

4.1.1 a 4.1.5.1, 4.2.1 e 4.2.4); e situações de potencial dano ao Erário (itens 7.3.1, 8.1.1 e

8.3.2).

As recomendações ora propostas visam, em linhas gerais, ao aperfeiçoamento das

rotinas administrativas, de planejamento de compras e contratações e de modificação das

normas internas, a fim de propiciar um melhor desempenho das relevantes atribuições do

Ministério, e serão objeto de monitoramento pelo Controle Interno.

Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos

o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente

certificado de auditoria.

Brasília-DF, em 30 de agosto de 2017.

DJDNC EFTE

Auditor Federal de Finanças e Controle Auditor Federal de Finanças e Controle

LCSF MJC

Auditor Federal de Finanças e Controle Auditora Federal de Finanças e Controle

M. R.E.

C I S E T

Fl.:_____

113/113

SMS HSM

Auditora Federal de Finanças e Controle Técnico Federal de Finanças e Controle

MAP NCP

Técnica Federal de Finanças e Controle Técnica Federal de Finanças e Controle

URS

Técnico Federal de Finanças e Controle

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RELATÓRIO DE AUDITORIA ANUAL DE CONTAS UNIDADE … · contábil 6.2.2.9.2.0.1.0.4 – Empenhos Pagos, os pagamentos da unidade prestadora de contas no exercício de 2016 perfizeram