Ministério do Desenvolvimento AgrárioConselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável – CONDRAF

Seminário Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável

Painel 3- A abordagem territorial e as políticas de DR

Representatividade e inovação

Ricardo Abramovay

Prof. Titular da Faculdade de Economia da FEA e do PROCAM/USP. www.econ.fea.usp.br/abramovay - Pesquisador do CNPq e do Programa de Pesquisa “Movimentos Sociais, Governança Ambiental e Desenvolvimento”

Territorial - IDRC/RIMISP

Texto para discussão – versão preliminar

Brasília, 25 de agosto de 05

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Representatividade e inovaçãoRicardo Abramovay*

I

A abordagem territorial do desenvolvimento rural coloca ênfase nos laços diretos e

localizados entre atores sociais como base para um conjunto de transformações político-

culturais e econômicas que podem resultar em modificação substantiva na maneira como os

indivíduos e os grupos usam os recursos de que dispõem e criam novas oportunidades de

interação. Ela se apóia em duas premissas fundamentais.

Insiste, primeiramente, no caráter multissetorial do processo de desenvolvimento. No

caso das regiões rurais, esta insistência é ainda mais importante, pois a diversificação de

seu tecido produtivo é uma das condições decisivas para que se ampliem as oportunidades

de geração de renda e, para usar a célebre expressão de Amartya Sen, a capacidade de seus

habitantes fazerem escolhas. Não se trata de ignorar a importância da agricultura na geração

de ocupação e renda e sim de constatar não só que ela corresponde a parcela cada vez

menor da riqueza, mas que o crescimento agrícola, por si só, é incapaz de contribuir de

maneira decisiva ao sucesso da luta contra a pobreza. O que está em jogo aqui não são

apenas os laços que a agricultura estabelece a montante e a jusante de seus produtos: é o

fato de que o processo de desenvolvimento amplia as possibilidades de uso dos recursos

naturais e sociais de uma região e, conforme se aprofunda, incorpora segmentos que não

pertencem à agricultura. Talvez a maneira mais clara de expor este argumento está na

constatação de que a maioria dos filhos – e sobretudo das filhas - dos agricultores

dificilmente vai seguir a profissão paterna. Isso não significa, entretanto, que não poderão

desenvolver atividades não agrícolas nas regiões onde cresceram e têm seu círculo de

relações sociais. Esta possibilidade depende, antes de tudo, da diversificação econômica e

social das regiões rurais. Este é um dos maiores desafios do processo territorial de

desenvolvimento: às populações rurais interessa que parte significativa de seus habitantes

*Prof. Titular do Departamento de Economia da FEA e do PROCAM/USP. www.econ.fea.usp.br/abramovay/ - Pesquisador do CNPq e do Programa de Pesquisa Movimentos Sociais, Governança Ambiental e Desenvolvimento Territorial, do RIMISP.

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se dedique a valorizar seus recursos e suas redes sociais e encontre em seus territórios

oportunidades atraentes para isso.

A segunda premissa é ainda mais importante e, de certa forma, mais polêmica: a

organização dos atores sociais — e especialmente dos que vivem em situação de pobreza

— é um dos meios decisivos para que adquiram o poder de intervenção necessário a que

alterem a qualidade de sua inserção social. Aí reside o desafio institucional mais importante

de qualquer política de desenvolvimento territorial: ela supõe que a organização dos que se

encontram em situação de pobreza ou — de maneira mais geral — dos que têm menores

chances de aproveitar oportunidades econômicas é um caminho para que possam obter a

cooperação necessária a que participem de processos sociais e econômicos de cujas

oportunidades de aproveitamento encontravam-se até então excluídos. Daí a criação — ao

que tudo indica no mundo todo — no âmbito das políticas de desenvolvimento rural, de

estruturas locais organizadas sob a forma de conselhos, grupos ou outras modalidades de

intervenção participativa em que justamente os segmentos menos favorecidos da população

deveriam estar presentes.

O objetivo fundamental destas estruturas é que permitam a expressão de energias

produtivas e de projetos que não seriam elaborados e executados na ausência destas

organizações. Aí reside então o sentido econômico maior das estruturas conciliares que,

habitualmente, acompanham a abordagem territorial do desenvolvimento rural: são meios

não tanto de fiscalizar a ação do poder público, mas, fundamentalmente, de criar bases para

a inovação que se encontra na raiz do próprio processo de desenvolvimento.

No caso dos territórios rurais, especialmente, existem ativos e processos específicos cuja

valorização supõe uma ação coordenada: é o caso tanto do aproveitamento de amenidades

naturais e do patrimônio histórico, como da colocação em mercados dinâmicos dos

produtos, dos conhecimentos produtivos tradicionais, das habilidades artísticas, culinárias e

da própria tradição folclórica de uma certa população.

Caso o desenvolvimento das regiões rurais pudesse ter por base o aumento de suas

produções agrícolas e sua maior participação em mercados de commodities, a abordagem

territorial não teria razão de ser. Sua prosperidade dependeria basicamente de grandes

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políticas nacionais voltadas a garantir que seus ganhos produtivos não provocassem

oscilações excessivas em suas rendas: foi o que ocorreu nos países desenvolvidos, até o

início dos anos 1990. A política de desenvolvimento territorial se torna necessária

exatamente porque se trata de criar oportunidades às quais os mercados já existentes pouco

se voltam e para cujo aproveitamento os riscos para os atores privados são excessivamente

altos, o que tende a concentrar socialmente seu aproveitamento (11). Cada um dos mercados

a que correspondem as atividades potencialmente prósperas e não convencionais das

regiões rurais, visto isoladamente, tem magnitude e alcance muito pequeno para que possa

ser uma perspectiva verossímil para enfrentar o problema da pobreza. Mas um conjunto de

iniciativas inovadoras — que vão muito além do simples aumento da competitividade com

produtos agrícolas — pode ter um alcance muito significativo. O desafio está não só na

afirmação destas atividades e destes mercados inovadores, mas, sobretudo, em permitir que

deles façam parte populações que até então viviam em situação de pobreza.

Se isso é verdade, se o desenvolvimento supõe inovação, práticas e atitudes que não

pertençam ao universo das relações sociais convencionais, se ele não consiste simplesmente

em que os indivíduos conquistem condições um pouco melhores para fazer o que já vinham

fazendo, é fundamental saber então quais as condições que podem favorecer a inovação

nas atividades privadas, associativas e até na política. É especialmente importante saber

se as organizações voltadas ao desenvolvimento territorial transmitem aos atores sociais

incentivos que favoreçam práticas inovadoras.

A idéia central deste trabalho é que, sobretudo em regiões pobres, há um conflito, mais

ou menos agudo, dependendo de situações locais, entre participação social e as

inovações sócio-culturais, produtivas e políticas necessárias ao processo de

desenvolvimento. É óbvio que sem participação social o processo de inovação tende a

tomar um rumo altamente concentrador e predatório que o afasta da própria essência do

desenvolvimento. Mas não há evidências de que a participação social tenha o condão, por si

só, de estimular práticas inovadoras e que ampliem as oportunidades de geração de renda e

melhorem a qualidade da inserção dos mais pobres. Ao contrário, é com imensa freqüência

1 Ou, nas palavras de Karl Polanyi (1944/1980:87): “...o progresso é feito à custa de desarticulação social. Se o ritmo desse transtorno é exagerado, a comunidade pode sucumbir no processo” (

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que os processos participativos acabam servindo a consolidar e legitimar não apenas

poderes dominantes, mas, sobretudo, que inibam formas inovadoras de uso dos recursos.

Esta relação contraditória entre participação social e inovação é a chave de leitura para

interpretar as diferentes tentativas de implantar métodos e técnicas voltados a estimular o

desenvolvimento territorial. A leitura a partir do conflito potencial entre

representatividade e inovação procura enfatizar o estudo concreto da maneira como as

diferentes forças sociais se apropriam das oportunidades criadas pela própria política

pública para fortalecer suas posições nas relações sociais locais de que dependem. Embora

o desenvolvimento territorial se apóie em processos colaborativos localizados que estão na

raiz da própria identidade de uma região, ele corresponde, sempre, ao predomínio de certos

grupos sociais sobre outros, à maior ou menor capacidade de criação e aproveitamento de

oportunidades cujos benefícios, obviamente, não se distribuem de forma homogênea e

eqüitativa. Criar novas oportunidades de geração de renda e de inserção social que possam

ser aproveitadas pelos que se encontravam até então em situação de pobreza é o desafio

maior das políticas de desenvolvimento territorial. Mas a situação de pobreza, ao mesmo

tempo, aumenta fantasticamente o risco de os indivíduos levarem adiante iniciativas

inovadoras. As organizações que os representam tendem muito mais a formar uma espécie

de rede de proteção em torno daquilo que já fazem do que a criar as condições para que

alterem suas práticas produtivas e a maneira como se inserem nos mercados.

Em sociedades altamente desiguais, a participação social, por si só, representa um avanço

importante, pois abre o caminho institucionalizado de reconhecimento da existência de

populações pobres e da expressão de suas necessidades. As dezenas de milhares de

conselhos gestores que marcam a vida social brasileira hoje são um avanço democrático

fundamental. Mas isso não quer dizer que estas organizações – por sua representatividade –

sejam capazes de elaborar projetos e implantar práticas de fato favoráveis à alteração

significativa da maneira como os que vivem em situação de pobreza se inserem

socialmente. Exatamente por isso, torna-se fundamental estudar não só a composição social

das organizações de desenvolvimento territorial, mas, sobretudo, seus mecanismos de

incentivo, ou seja, a maneira como influem nos comportamentos dos atores cuja interação

social compõe o território.

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II

A criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial teve a ambição de superar um dos

mais graves problemas das políticas de desenvolvimento rural, tal como foram concebidas e

implantadas durante a segunda década dos anos 1990 no Brasil: o municipalismo e, em

muitos casos, o “prefeituralismo”. Recursos passaram a ser transferidos a grupos de

municípios caracterizados como territórios, o que, em princípio deve ter melhorado o

alcance e os efeitos das transferências de recursos, até então excessivamente pulverizados

pelo horizonte excessivamente estreito de sua atribuição.

Não existe ainda uma avaliação dos resultados desta política, que, na verdade, se encontra

em implantação. Mas apesar do avanço da passagem do município para o “território” pode-

se questionar se seu formato organizacional é de natureza a estimular a inovação necessária

a qualquer processo de desenvolvimento. As proposições abaixo correspondem a hipóteses

de trabalho e não a resultados de pesquisa. Elas se apóiam em alguns elementos

importantes da organização deste tipo de política nos EUA e na Europa. Não se expõem

aqui detalhes sobre estas políticas, mas apenas alguns elementos básicos de seu formato

organizacional. Três dimensões básicas das políticas de desenvolvimento territorial são

aqui rapidamente discutidas.

a) A formação dos territórios

Na experiência européia quem define os territórios do programa LEADER são os próprios

grupos de ação local e não o governo. Esta definição se apóia, na verdade, em uma rede

política composta por diversas agências governamentais, pelo setor privado, por sindicatos,

por ONG’s e forças sociais ligadas à arte, à cultura, além dos eleitos locais. Na experiência

norte-americana do Empowerment Communities/Empowerment Zones, embora haja

parâmetros objetivos (basicamente pobreza) para estabelecer as áreas potencialmente

beneficiárias e apesar da organização por condado (county), a escolha dos dirigentes locais

é feita por sufrágio universal, com regras formais claramente estabelecidas.

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A ampla participação reflete, evidentemente, a própria organização da sociedade civil

nestas regiões. O importante é que nos dois casos, a organização reflete a dinâmica social

dos atores e não a escolha que o Governo faz de certos interlocutores locais a serem

privilegiados por suas ações.

A formação de territórios a partir de uma iniciativa centralizada, como é o caso entre nós,

envolve o risco de que os atores mais importantes de sua dinâmica econômica, social,

política e cultural estejam ausentes de suas organizações animadoras. Este risco aumenta

quando a política de desenvolvimento territorial vem de um ministério específico e não

corresponde, de fato, a uma decisão incorporada por uma variedade de agências

governamentais. Pior: ao escolher certas organizações como parceiras privilegiadas de suas

ações locais amplia-se o risco de uma ação clientelista e patrimonialista em que governo e

organizações estão se fortalecendo mutuamente não a partir do que vão fazer no plano local

e sim com base em compromissos políticos mais amplos. Neste caso, os Conselhos locais

tenderão a ser muito mais forças de representação de natureza sindical – e em grande parte

corporativa – do que elementos dinâmicos de elaboração de projetos inovadores. O desafio

chave que se vai colocar aos Conselhos, o esforço em que seus membros vão dedicar suas

melhores energias não estará na qualidade e na inovação dos projetos a serem elaborados,

mas sim na própria obtenção dos recursos públicos a serem obtidos pelos Conselhos.

b) A composição social e política das organizações territoriais

As organizações locais formadas pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial nos

últimos dois anos não parecem ter uma composição social variada que estimule a

vinculação de seus projetos com as dinâmicas mais promissoras das regiões em que atuam.

A política está atravessada por uma espécie de contradição nos termos: embora seja

nominalmente territorial, seu foco é inteiramente setorial. As regiões são escolhidas

levando-se em conta o peso da agricultura familiar e dos assentamentos. Mais que isso: a

política escolhe um “público prioritário” para sua atuação: agricultores familiares,

assentados, populações ribeirinhas, extrativistas e indígenas. Este formato oferece dois

riscos importantes. O primeiro é a transformação das estruturas conciliares em uma espécie

de correia de transmissão em que os representantes locais se legitimam por sua capacidade

de obter recursos e o Estado adquire uma base social de apoio para sua própria política. O

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segundo é que as forças sociais, econômicas, políticas e culturais mais importantes dos

territórios não estejam presentes nestes conselhos. Este tipo de composição desestimula a

presença nos conselhos daqueles que respondem pelos investimentos produtivos realizados

na região. A ausência dos empresários dos conselhos afasta estas organizações de sua

missão básica, reforça sua natureza reivindicativa e inibe sua capacidade de formulação de

projetos inovadores.

No caso europeu a presença do setor privado é igualmente importante. Na avaliação feita

por José Maria Sumpsi da experiência do LEADER, fica claro que os resultados são muito

menos interessantes ali onde os empresários locais não fizeram parte das iniciativas.

c) Formulação e avaliação dos projetos

Tanto no programa LEADER como no Empowerment Communities/Empowerment Zones

(EC/EZ) norte-americano, os projetos submetidos às agências públicas são aprovados de

maneira competitiva e em função de sua qualidade. No caso do EC/EZ, voltados a áreas

e populações muito pobres (inclusive indígenas) são atribuídos recursos a universidades

locais que capacitam os atores locais na formulação de projetos. Cada projeto é submetido a

um grupo interministerial de especialistas a partir de critérios que envolvem uma clara

definição dos objetivos que deverão ser atingidos com os recursos transferidos ao

Conselho. As atividades dos Conselhos estão sempre ligadas a ONG’s e fundações

privadas. Os planos apresentados são de longo prazo e devem mostrar horizonte em que

vão tornar-se auto-suficientes depois de um certo período de atuação. Os projetos são

publicados na internet, assim como seus resultados. Um dos parâmetros fundamentais desta

avaliação está na capacidade de obter recursos privados que vão complementar os fundos

públicos transferidos às comunidades. Para que um projeto seja aprovado, é fundamental

que o horizonte estratégico de aplicação dos recursos esteja claramente definido, o que

envolve um plano voltado ao próprio fortalecimento do empreendedorismo.

O mais importante é que estas regras estimulam a aprendizagem organizacional na

animação do processo de desenvolvimento. O caráter competitivo da aprovação das

propostas é um estímulo à qualidade que passa pela comparação entre os próprios atores

dos territórios da qualidade do que puderam elaborar. Na base deste tipo de organização

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está a idéia de que a inovação depende do fortalecimento do empreendedorismo, isto é, da

capacidade de formulação de novas idéias quanto ao uso dos recursos locais. E o

empreendedorismo não se limita às atividades empresariais privadas. Ele envolve também

atividades associativas e políticas. Os exemplos da produção de sisal em Valente, das

cooperativas de leite pertencentes a organizações de agricultores familiares no Sul do Brasil

e do cooperativismo de crédito solidário que se expande por todo o País, mostram que o

empreendedorismo associativo pode ser uma força decisiva na mudança localizada da

maneira como os que estavam em situação de pobreza redefinem sua inserção social e por

aí, sua relação com os mercados. E no plano político, as inúmeras iniciativas de

transparência nas contas públicas e de formas participativas de tomada de decisão também

são fundamentais.

III

A principal tarefa das organizações voltadas ao desenvolvimento territorial está em

encontrar formas inovadoras de estímulo a atividades locais que ampliem a capacidade de

os mais pobres se inserirem em mercados mais dinâmicos e desfrutem de melhores

oportunidades em suas vidas cotidianas. O fortalecimento do empreendedorismo voltado

especificamente a esta atividade exige a formação de recursos e organizações específicas: a

ampliação do segmento de economia popular e solidária no Brasil, nos últimos anos,

representa um importante passo nesta direção. O maior desafio do desenvolvimento

territorial não está apenas na valorização de ativos e recursos específicos de certas regiões e

sim na sua conversão em base para mudar a qualidade da inserção social dos mais pobres.

Nada indica, entretanto, que, até aqui, este seja o horizonte a partir do qual se formaram as

organizações em torno da qual se constroem as práticas governamentais que no Brasil se

voltam a este tema. A experiência brasileira e internacional já é suficientemente rica para

que dela se possa extrair orientações que permitam fazer das organizações locais elementos

relevantes para que o aproveitamento dos potenciais econômicos, sociais e culturais das

regiões interioranas contribua para a emancipação social dos que ali vivem em situação de

pobreza.

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