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SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL (ARTIGOS 145 AO 162 DA CF)

GENERALIDADES

O Sistema Tributário Nacional, criado pela Constituição de 1988,

prevê a distribuição de competências às entidades da Federação (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios) para criar e cobrar seus respectivos tributos. A

Constituição não cria tributos. Os tributos são criados por lei. A Constituição dá apenas

as competências para as entidades da Federação criarem e majorarem seus tributos por

meio de lei (via de regra, lei ordinária).

Vale salientar que, como a tributação priva o cidadão de seus bens,

deve ser cercada de princípios e garantias, devendo os entes tributantes observar

fielmente a Constituição e as leis.

O que significa a palavra “tributo”? O conceito é fornecido pelo art.

3º, do Código Tributário Nacional. Tributo é uma prestação pecuniária compulsória,

criada por lei, que não se constitui em sanção por ato ilícito, em moeda ou valor que

possa ser expresso em moeda, e cobrado de forma vinculada pela Administração

Pública.

Analisando o conceito, temos que tributo é uma prestação. É um

fazer. Envolve pecúnia (dinheiro) e é obrigatória. Tributo só pode ser criado por lei.

Não existe a possibilidade, por exemplo, de um Decreto criar um tributo. Vigora, em

sua integralidade, o princípio da legalidade. Tributo, igualmente, não é sanção. Embora

possa parecer ao cidadão que tributo é sanção, que é uma multa, na verdade não é.

Difere completamente das sanções, das multas. Tributo não decorre de um

comportamento ilícito, mas é uma prestação prevista em lei. É pago sempre em moeda,

até que a lei crie uma possibilidade de se pagá-lo de outra forma, que possa ser expressa

em moeda. Por fim, tributo só pode ser cobrado de forma vinculada, isto é, a

Administração Pública fica vinculada à lei. Se a lei determina que determinado tributo

tenha alíquota de 10%, então a Administração Pública não pode se desviar da lei.

Deverá cobrar exatamente (vinculadamente) 10%.

A Constituição não cria tributos. Ela dá a competência para as

entidades da Federação criarem seus tributos (ou os aumentarem) por meio de lei.

Normalmente, o veículo criador de tributos é a lei ordinária. Quando a Constituição

requer lei complementar, ela expressamente menciona este veículo legislativo. Quando

nada diz, podem os tributos ser criados por lei ordinária. Alguns tributos igualmente

podem ser criados por Medida Provisória (art. 62).

A competência tributária tem as seguintes características: a)

irrenunciabilidade; b) intransferibilidade; c) indelegabilidade; d) exercício não

obrigatório.

a) irrenunciabilidade - os entes federativos recebem a competência da Constituição

e não podem renunciá-la. Podem não exercê-la, como veremos na letra “d”

abaixo, mas não podem ignorar a competência recebida pela Constituição;

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b) intransferibilidade - os Estados, por exemplo, não podem transferir a

competência para criar e aumentar o ICMS para os Municípios. A competência

não se transfere. O IPTU pertence aos Municípios e não pode ser transferido, por

exemplo, à União;

c) indelegabilidade - muito semelhante à intransferibilidade, só que, neste caso, a

delegabilidade preveria o retorno da competência outorgada ao ente outorgante.

Não pode haver delegação (transferência temporária de competência);

d) exercício não obrigatório - um ente da Federação ganha competência para

instituir determinado imposto. Por exemplo, o Estado. O Estado tem

competência para cobrar o IPVA dos veículos de seu território. Mas pode deixar

de cobrá-lo. O exercício da competência não é obrigatório. Ela permanece com o

Estado, mas este não a exercita e não cobra o tributo dos cidadãos que têm

veículos. É uma opção do Estado.

Há 5 tipos de tributos previstos na Constituição: 1) Impostos; 2)

Taxas; 3) Contribuições de Melhoria; d) Contribuições Sociais; e) Empréstimos

Compulsórios. A previsão para os impostos está no art. 145, I, e artigos 153, 155 e 156.

A previsão para as taxas encontra-se no art. 145, II. A previsão para as contribuições de

melhoria encontra-se no art. 145, III. As contribuições sociais estão previstas

principalmente nos artigos 149 e 195. E os empréstimos compulsórios têm sua previsão

no art. 148.

1) Impostos

Os impostos podem ser cobrados pela União, Estados, Distrito

Federal e Municípios. São tributos desvinculados.

Imposto é um tributo desvinculado de qualquer atividade estatal

específica. É desvinculado de qualquer contraprestação estatal. Não se pode vincular

receita de imposto a uma despesa pré-existente (art. 167, IV, da Constituição, e art. 16,

do Código Tributário Nacional). Já se julgou inconstitucional lei que aumentava em 3%

o ICMS de um Estado e vinculava este aumento de 3% à melhoria das condições das

rodovias daquele Estado. Não pode haver vinculação entre receita e despesa na lei que

aumenta (ou cria) o tributo. As únicas exceções estão previstas na própria Constituição.

Vale ressaltar, aqui, a equação que traduz a atividade financeira do

Estado: RECEITAS + ORÇAMENTO + DESPESAS = BEM COMUM. No caso dos

impostos, toda a arrecadação vai para o Tesouro, que é um Caixa Único, e depois é

gasta conforme o orçamento. Não pode haver, na lei que cria ou aumenta o imposto,

uma vinculação a uma despesa pré-existente. O orçamento, frise-se, é lei (art. 165).

Segundo o parágrafo 1º, do art. 145, os impostos devem obedecer à

capacidade contributiva (a Constituição utiliza a expressão “capacidade econômica”),

ou seja, quem ganha mais deve pagar mais. É um desdobramento do princípio da

isonomia (igualdade).

Os impostos podem ser reais ou pessoais. Os reais (objetivos) levam

em conta apenas o bem, e não a situação do contribuinte. É o caso de impostos

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imobiliários, como o IPTU. Os pessoais levam em conta a situação do contribuinte,

como no caso do imposto de renda.

Os impostos podem, ainda, ser diretos e indiretos. Os diretos são

aqueles em que o contribuinte absorve diretamente o impacto econômico, como no caso

do imposto de renda. Os indiretos são aqueles que repercutem na cadeia econômica até

o consumidor final. Não é o contribuinte de direito que absorve o impacto econômico,

mas o consumidor final (contribuinte de fato). É o caso do IPI – Imposto sobre Produtos

Industrializados.

Vale salientar o significado de uma palavra muito comum no âmbito

tributário: “fato gerador”. É muito utilizada para referir-se ao fato que dá ensejo à

cobrança do tributo. Fato gerador é o fato, no mundo dos fatos, que enseja a cobrança

do tributo. O fato praticado pelo cidadão amolda-se à norma abstrata (denominada de

hipótese de incidência) e faz surgir a obrigação tributária. Por exemplo, o fato gerador

do Imposto de Renda é auferir renda. O fato gerador do Imposto de Importação é a

entrada em território nacional de mercadoria proveniente do estrangeiro. O fato gerador

do IPTU é a propriedade urbana.

- Impostos Federais (da União – art. 153, CF)

A União recebeu a competência para instituir, cobrar e aumentar 7

impostos. São eles: 1) Imposto de Importação – II; 2) Imposto de Exportação – IE; 3)

Imposto de Renda – IR; 4) Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI; 5) Imposto

sobre Operações Financeiras (crédito, câmbio, seguro e títulos ou valores mobiliários) –

IOF; 6) Imposto Territorial Rural – ITR; 7) Imposto sobre Grandes Fortunas – IGF.

O Imposto de Importação tem por fato gerador a entrada da

mercadoria em território nacional. É um imposto extrafiscal, ou seja, regulatório do

mercado. Suas alíquotas podem variar por Decreto (153, § 1º) e não está submetido ao

princípio da anterioridade (150, § 1º). O Imposto de Importação é regulamentado pelo

Código Tributário Nacional (artigos 19 a 22) e legislação extravagante posterior. Sua

base de cálculo é o valor da mercadoria importada. Alíquotas específicas ou “ad

valorem”. Há diversos Tratados, como o GATT e Mercosul a influir no II, bem assim a

Zona Franca de Manaus.

O Imposto de Exportação tem por fato gerador a saída de mercadoria

nacional do território pátrio. É, também, extrafiscal. Suas alíquotas podem variar por

Decreto e igualmente não está submetido ao princípio da anterioridade (150, § 1º).

Consta do Código Tributário Nacional nos artigos 23 ao 28. Sua base de cálculo é o

valor da mercadoria exportada, e mesmo se diz, referentemente às alíquotas e Tratados,

que o II.

É muito comum a existência de Tratados sobre importação e

exportação. A teor do já estudado sobre Tratados, e o disposto no art. 98, do Código

Tributário Nacional, tem-se que os Tratados em matéria tributária prevalecem sobre a

legislação interna, e devem ser observados pela que lhes sobrevenha.

Os impostos de importação e exportação são regidos por diversas

leis. A melhor condensação está no Regulamento Aduaneiro – Decreto nº 6.759/09.

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O Imposto de Renda encontra regulamentação nos artigos 43 a 45 do

Código Tributário Nacional. Tem por fato gerador a aquisição de renda. Renda, segundo

o Código Tributário Nacional, abrange não só o produto do trabalho, mas qualquer

acréscimo patrimonial. A base de cálculo é o valor da renda adquirida. O Imposto de

Renda é informado pelos critérios da generalidade, universalidade e progressividade

(153, § 2º, I). São verdadeiros princípios constitucionais a serem observados.

A generalidade indica que todas as pessoas que aufiram renda devem

pagar o imposto. A universalidade indica que todo tipo de renda deve ser alcançado pelo

imposto (salários, produto do capital, aposentadorias, pensões, etc). A progressividade,

a seu turno, significa que quem ganha mais paga mais, de acordo com faixas de

alíquotas. O Imposto de Renda é regulado por diversas leis (a principal é a Lei nº

9.250/95). A melhor condensação de toda legislação está no Decreto nº 3000/99.

As faixas do Imposto de Renda que denotam a progressividade são

as seguintes:

0% para quem ganha até R$ 1.434,59

7,5% para quem ganha acima de R$ 1.434,60 até R$ 2.150,00

15% para quem ganha acima de R$ 2.150,01 até R$ 2.866,70

22,5% para quem ganha acima de R$ 2.866,71 até R$ 3.582,00

27,5% para quem ganha acima de R$ 3.582,00

O Imposto de Renda é anual. Difere para Pessoas Físicas do Imposto

de Renda para Pessoas Jurídicas. Estas últimas podem optar pelo pagamento do imposto

sobre lucro real, lucro presumido ou arbitrado. Lucro real é apurado em balanço regular,

anual ou trimestral, para empresas com receita acima de R$ 48.000.000,00. Lucro

presumido pode ser utilizado por empresas com receita inferior a R$ 48.000.000,00, e é

fixado em 8% da receita bruta que vier a ser auferida, independentemente do lucro.

Lucro arbitrado ocorre quando a autoridade administrativo fixa o valor a ser pago em

razão de ilícito cometido pela empresa.

O Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI incide sobre

matéria-prima que tenha sido modificada (industrializada – art. 46, parágrafo único, do

Código Tributário Nacional). O fato gerador é a saída do produto industrializado da

indústria, o desembaraço aduaneiro ou a arrematação em leilão. A base de cálculo é, em

regra, o valor do produto.

O IPI é seletivo em função da essencialidade do produto (art. 153, §

3º, I). Isto significa que produtos menos essenciais pagam mais, e produtos mais

essenciais pagam menos. O IPI também é não-cumulativo (153, § 3º, II). Quer dizer, o

valor pago na etapa anterior na cadeia de produção pode ser descontado quando do

pagamento em etapa posterior da cadeia de produção. A seletividade em função da

essencialidade e a não-cumulatividade são verdadeiros princípios constitucionais.

O IPI vem regulamentado nos artigos 46 a 51 do Código Tributário

Nacional, além de extensa legislação esparsa. A melhor condensação está no Decreto nº

4.544/02. É, também, extrafiscal e submetido à anterioridade apenas nonagesimal (art.

150, § 1º). Suas alíquotas podem variar por meio de Decreto (art. 153, § 1º). Não incide

sobre produtos destinados ao exterior.

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O Imposto sobre Operações Financeiras – IOF é o imposto da União

sobre operações financeiras definidas em lei. É o último dos impostos extrafiscais e

também livre do princípio da anterioridade (150, § 1º). Suas alíquotas podem variar por

meio de Decreto, como visto acima para os demais impostos extrafiscais.

O fato gerador, nas operações de câmbio, é a entrega da moeda. Nas

operações de crédito, é a colocação do empréstimo à disposição do interessado. Nas

operações de seguro, surge com a emissão da apólice ou recebimento do prêmio. A base

de cálculo geralmente é o valor negociado. A principal regulamentação do IOF está na

Lei nº 8.033/90. As normas gerais estão no Código Tributário Nacional, nos artigos 63 a

67.

O Imposto Territorial Rural – ITR é o imposto da União que incide

sobre propriedades rurais (como fazendas, por exemplo). Se a propriedade for urbana, o

imposto a incidir é o IPTU, que é municipal, e não da União. O fato gerador é a

propriedade de imóvel rural, devidamente registrado, e a base de cálculo é o valor do

imóvel com as deduções permitidas em lei (como área de preservação permanente). As

alíquotas aumentam se a propriedade não for devidamente aproveitada, como forma de

desestimular a manutenção de propriedades improdutivas.

A propriedade é considerada rural se estiver fora do conceito de

propriedade urbana do art. 32, § 1º, do Código Tributário Nacional. De acordo com

referido artigo, é considerada urbana a propriedade que tenha pelo menos 2 dos

melhoramentos seguintes, efetuados e mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou

calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema

de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para

distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima

de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. Se a propriedade tiver pelo menos 2

destes melhoramentos efetuados e mantidos pelo Poder Público será considerada

urbana, e não rural.

A parte do ITR no Código Tributário Nacional não foi recepcionada

pela Constituição Federal. O Código Tributário Nacional é de 1966 (Lei nº 5.172) e

dava competência do ITR para os Municípios. Com a nova Constituição de 1988,

passou a ser imposto da União. A principal lei que regulamenta o ITR é o Estatuto da

Terra – Lei nº 4.504/64.

Por fim, temos o Imposto sobre Grandes Fortunas – IGF. Não há o

que ser estudado a respeito de tal imposto, pois até o momento a União não exerceu sua

competência e não criou o imposto. Suas normas gerais, contudo, conforme

condicionou a Constituição no art. 153, VII, deverão ser veiculadas por meio de lei

complementar.

- Impostos Estaduais (art. 155, CF – pertencentes, também, ao Distrito Federal)

São 3 os impostos estaduais: 1) Imposto sobre a Transmissão Causa

Mortis e Doação, de quaisquer bens ou direitos – ITCMD; 2) Imposto sobre Operações

de Circulação de Mercadorias (e sobre prestações de serviços de transporte

interestadual, intermunicipal e de comunicação) – ICMS; Imposto sobre a Propriedade

de Veículos Automotores – IPVA.

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O ITCMD incide sobre a transmissão causa mortis (herança) e sobre

as doações de móveis ou imóveis. O Código Tributário Nacional, à época de sua edição,

não contemplava o ITCMD. Há apenas uma previsão genérica no parágrafo único, do

art. 35, do referido diploma legal, assim como a previsão da base de cálculo e

contribuinte (artigos 35 e 42).

O ITCMD é pago no Estado onde se processar o inventário ou no

Estado onde tiver ocorrido a doação. As alíquotas do imposto são fixadas por Resolução

do Senado Federal. Em São Paulo, o ITCMD é regido pela Lei Estadual nº 10.705/00.

O ICMS é o segundo imposto de competência dos Estados. O fato

gerador é a circulação de mercadorias, assim como os serviços de transporte

interestadual, intermunicipal e de comunicação. Além do inciso II, do art. 155, o

parágrafo 3º também prevê a incidência do ICMS sobre energia elétrica,

telecomunicações, derivados de petróleo, combustíveis e minerais.

Cobra-se o ICMS na saída da mercadoria do estabelecimento

industrial ou comercial, via de regra, podendo a lei, para facilitar a fiscalização, instituir

a substituição tributária e cobrá-lo em outra etapa da cadeia de circulação. Quanto à

energia elétrica, como outro exemplo, temos o valor do ICMS cobrado na fatura enviada

pela concessionária.

O ICMS, a exemplo do IPI, é não-cumulativo. O valor pago na etapa

anterior na cadeia de circulação pode ser descontado quando do pagamento em etapa

posterior da cadeia de circulação. É, também, seletivo em função da essencialidade das

mercadorias. Isto significa que produtos menos essenciais pagam mais ICMS, e

produtos mais essenciais pagam menos. A seletividade em função da essencialidade e a

não-cumulatividade são verdadeiros princípios constitucionais (art. 155, § 2º, I e III).

O Senado Federal fixa as alíquotas mínimas e máximas do ICMS. As

principais regulamentações do ICMS estão na Lei Complementar nº 87/96 (diversas

vezes alterada por legislação posterior) e no Decreto-lei nº 406/68 (recepcionado com

status de lei complementar). As disposições do Código Tributário Nacional quanto ao

ICMS foram revogadas. O ICMS não incide sobre operações que destinem mercadorias

ao exterior, como forma de incentivar as exportações.

Por fim, o IPVA é o imposto estadual que tem por fato gerador a

propriedade de veículo automotor dentro do território de cada Estado. A base de cálculo

é o valor venal do veículo. Veículos mais antigos têm alíquotas menores de IPVA. As

alíquotas mínimas são fixadas pelo Senado Federal, e as máximas fixadas por cada

Estado.

A Constituição quis que a participação do Senado na fixação das

alíquotas evitasse a denominada “guerra fiscal”, em que Estados tinham alíquotas muito

baixas e atraíam milhares de pessoas para o emplacamento de seus veículos. Não há

regulamentação do IPVA pelo Código Tributário Nacional, pois não existia este

imposto à época de publicação do CTN.

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- Impostos Municipais (art. 156, CF – pertencentes, também, ao Distrito Federal,

conforme art. 32, § 1º)

O primeiro dos impostos municipais é o Imposto sobre a Propriedade

Territorial Urbana – IPTU (art. 156, I). O fato gerador é a propriedade urbana e a base

de cálculo é o valor venal do imóvel. A propriedade é considerada urbana (como visto

acima quando da análise do ITR) nos termos do art. 32, § 1º, do Código Tributário

Nacional. De acordo com referido artigo, é considerada urbana a propriedade que tenha

pelo menos 2 dos melhoramentos seguintes, efetuados e mantidos pelo Poder Público: I

- meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de

água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem

posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma

distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. Se a propriedade tiver

pelo menos 2 destes melhoramentos efetuados e mantidos pelo Poder Público será

considerada urbana, e não rural.

O imóvel deve estar devidamente registrado no Cartório de Registro

de Imóveis. O IPTU pode ser progressivo. Há a progressividade do art. 156, § 1º, I, que

é a progressividade fiscal. Os imóveis mais caros podem pagar mais IPTU. Mas há,

também, a progressividade extrafiscal (ou sancionatória), prevista no art. 182, § 4º, II.

Os imóveis que não cumprirem sua função social podem ser punidos com IPTU

progressivo (sobre a função social, ver item 10.1 acima, art. 5º, XXIII).

O segundo imposto do Município é o Imposto sobre Transmissão de

Bens Imóveis – ITBI, também conhecido como Imposto sobre a Transmissão Inter

Vivos, por ato oneroso, de Bens Imóveis. Está regulamentado pelo Código Tributário

Nacional nos artigos 35 a 42, que prevê a incidência do referido imposto sobre direitos

reais (exceto os de garantia) e cessão. São direitos reais: I - a propriedade; II - a

superfície; III - as servidões; IV - o usufruto; V - o uso; VI - a habitação; VII - o direito

do promitente comprador do imóvel; VIII - a concessão de uso especial para fins de

moradia; IX - a concessão de direito real de uso. A exceção – direitos reais de garantia –

é a seguinte: I - penhor; II - anticrese; III - hipoteca.

O imóvel, ao ser registrado no Cartório de Registro de Imóveis, deve

ter o ITBI pago pelo comprador. A maioria dos Municípios, conforme faculta o Código

Tributário Nacional, em seu art. 42, atribuiu a capacidade tributária passiva ao

comprador. A base de cálculo é o valor venal do imóvel. A lei que regulamenta o

imposto em São Paulo é a Lei Municipal nº 11.154/91, juntamente com o Decreto

Municipal nº 50.500/09. As alíquotas são fixadas livremente por cada Município.

O terceiro e último imposto do Município é o Imposto sobre

Serviços – ISS, também conhecido como Imposto sobre Prestação de Serviços de

Qualquer Natureza.

O ISS abrange, por exemplo, os serviços prestados por médicos,

dentistas, instaladores em geral, serviços de pesquisa, serviços de saúde (hospitais,

clínicas, laboratórios, etc), acupuntura, enfermagem, psicólogos, veterinários,

cabeleireiros, engenheiros, teatros, boates, cinemas, assistências técnicas, advogados,

provedores de internet, dentre inúmeros outros. A lista dos serviços abrangidos pelo ISS

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está na Lei Complementar nº 116/03. Segundo a Constituição, é a Lei Complementar

que fixa, também, as alíquotas mínimas e máximas.

O Decreto-lei nº 406/68 (recepcionado com status de lei

complementar, também traz disposições sobre o ISS, que devem ser interpretadas em

conjunto com a Lei Complementar nº 116/03.

O contribuinte é o prestador do serviço, e o imposto deve ser pago

no Município onde for prestado o serviço. Isto evita que empresas se estabeleçam em

municípios onde o ISS é menor, mas prestem serviços em outros municípios, que têm

ISS maior. O ISS não incide sobre serviços destinados ao exterior.

2) Taxas

As taxas são tributos vinculados (145, II). São cobradas em razão do

exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços

públicos. Temos, então, 2 tipos de taxas: as taxas de polícia e as taxas de serviços. São

cobradas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

As taxas de polícia decorrem do poder de polícia. Poder de polícia

não se confunde com poder da polícia. Poder de polícia é um poder administrativo, do

Executivo. É um poder fiscalizatório. A segunda parte do parágrafo primeiro do art. 145

traz o poder de polícia no nível constitucional, e o art. 78, do Código Tributário

Nacional, conceitua o poder de polícia nos seguintes termos: “Considera-se poder de

polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito,

interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de

interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à

disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas

dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou

ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

Poder de polícia, portanto, é um poder que detém um fiscal, que pode

fiscalizar uma empresa. Ou, como outro exemplo, temos um restaurante, que não pode

colocar uma placa livremente em frente ao seu local de funcionamento. Deve pagar uma

taxa de polícia e obedecer às posturas municipais. Temos taxas de polícia para

segurança, higiene, costumes, etc, como visto no parágrafo acima - conceito de poder de

polícia.

Já as taxas de serviço são vinculadas a um serviço prestado ao

contribuinte. Paga-se a taxa de luz e recebe-se, em troca, o serviço de fornecimento de

luz. O serviço não precisa ser utilizado pelo contribuinte. Paga-se uma taxa mínima

mesmo com o não uso, pois o Poder Público colocou à disposição do contribuinte o

serviço. O serviço deve, ainda, ser específico (determinável) e divisível (possibilidade

de fracionamento em unidades autônomas). São os requisitos constitucionais dos

serviços. Além da luz, temos como exemplo a taxa de gás, água, etc. Há uma

contraprestação estatal específica.

As taxas não vêm especificadas no texto constitucional, como ocorre

com os impostos As taxas são em número aberto (“números apertus”). É possível a

criação de inúmeras taxas, dependendo do número de serviços públicos que vão sendo

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criados. Ou, dependendo da necessária ocorrência do poder de polícia, teremos

inúmeras taxas de polícia a serem criadas.

Diferença entre Taxas e Preços Públicos (ou Tarifas)

As taxas diferem dos preços públicos, também conhecidos por

tarifas. A doutrina e a jurisprudência não conseguem, até hoje, definir precisamente a

diferença entre taxas e preços públicos/tarifas. Geraldo Ataliba ensina que o melhor

método para diferenciá-los é a essencialidade do serviço prestado. Se o serviço for

essencial, então a remuneração ao Estado será feita por meio de taxa. Se o serviço não

for essencial, o Estado poderá cobrar preços públicos/tarifas.

Além da essencialidade, a taxa é decorrente de lei (Direito Público) e

os preços públicos/tarifas decorrem de contrato (Direito Privado). Assim, os serviços de

água, esgoto, lixo e luz devem ser remunerados ao Estado ou concessionárias por meio

de taxas (lei). Só podem ser alteradas por lei. Já a telefonia, transporte via ônibus ou

metrô são remunerados por meio de preços públicos/tarifas.

Os serviços públicos essenciais são indelegáveis, e por isso devem

ser cobradas taxas. Nos serviços não essenciais há a facultatividade por parte dos

cidadãos, e são cobrados preços públicos/tarifas que variam conforme o contrato

celebrado pela concessionária ou diretamente pelo contrato firmado com o Estado.

Os preços públicos/tarifas estão ligados à ideia de venda por parte do

Estado, que só pode explorar atividade econômica em casos de segurança nacional ou

relevante interesse coletivo (art. 173). A Constituição faz referência às tarifas no art.

175, parágrafo único, III.

Existe uma pequena diferença entre preço público e tarifa. O

primeiro é cobrado diretamente pelo Estado, enquanto que a tarifa é cobrada pela

concessionária ou permissionária. Os preços públicos/tarifas, diferentemente das taxas,

objetivam o lucro.

3) Contribuições de Melhoria

As contribuições de melhoria são cobradas em razão da valorização

imobiliária decorrente da realização de obras públicas. O Poder Público constrói uma

estrada, por exemplo, e cobra o tributo dos imóveis próximos à estrada que tiverem

valorização imobiliária. A valorização imobiliária é essencial para facultar a cobrança

do tributo.

O Decreto-lei nº 195/67 regulamenta a cobrança da contribuição de

melhoria, aliado a legislação posterior. A contribuição de melhoria objetiva o

ressarcimento dos cofres públicos pela obra realizada. Meras obras de manutenção e

conservação não geram contribuição de melhoria, pois não traduzem valorização

imobiliária.

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4) Contribuições Sociais

As contribuições sociais são cobradas pela União. Só se permite a

cobrança de contribuições sociais pelos Estados, Distrito Federal e Municípios para

custear suas caixas de previdência próprias, para os servidores públicos que se

aposentarem (149, § 1º). De resto, só cabem à União.

As contribuições sociais também são tributos vinculados. Um grupo

de pessoas paga a contribuição social para obter, em contraprestação estatal, um

benefício. Por exemplo: paga-se mensalmente ao INSS para obter-se, no futuro,

aposentadoria; paga-se o AFRMM – Adicional ao Frete para Renovação da Marinha

Mercante para obter-se benefícios que envolvam a navegação; paga-se o PIS –

Programa de Integração Social para obter-se vantagens para os trabalhadores, como o

saque anual do PIS e o seguro-desemprego.

As contribuições sociais podem ser: a) de intervenção no domínio

econômico e de interesse das categorias profissionais (art. 149); b) gerais (espalhadas

pelo texto constitucional); c) para a Seguridade Social (art. 195).

a) as contribuições de intervenção no domínio econômico acentuam a atividade da

União para auferir recursos que devem retornar em forma de benefícios para o setor

atingido. A União atua como reguladora da atividade econômica, exercendo seu poder

de fiscalização, incentivo e planejamento. Pode instituir a contribuição para incrementar

o setor econômico ou para assegurar a livre concorrência ou reprimir o abuso do poder

econômico. O AFRMM (supracitado) é um exemplo. A contribuição sobre os

combustíveis é outro exemplo. Quanto às contribuições de interesse das categorias

profissionais, seguem o mesmo raciocínio. A contribuição à OAB é exemplo de

contribuição social da União de interesse das categorias profissionais, assim como a

contribuição ao CREA, CRM, etc. No art. 8º, IV, parte final, temos a contribuição

sindical.

b) as contribuições sociais gerais estão espalhadas pelo texto constitucional. No art. 7º,

III, temos o FGTS. No art. 240, temos as contribuições ao SESC, SENAC, SEBRAE,

SESI e entidades afins. No art. 212, § 5º temos a contribuição das empresas para a

educação do país, denominada salário-educação.

c) quanto às contribuições sociais para a Seguridade Social, estão no art. 195. Dentre

elas, a CSL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das empresas), COFINS

(Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), dentre outras. As

contribuições sociais para a Seguridade Social só podem ser cobradas depois de 90 dias

da lei que as instituir (princípio da anterioridade nonagesimal – art. 195, § 6º). São

contribuições por parte do empregador (CSL, sobre o lucro, INSS, etc) e do empregado

(por exemplo, contribuição mensal ao INSS).

De acordo com o parágrafo 6º, do art. 195, as contribuições sociais

não estão sujeitas à anterioridade anual (estudada abaixo), mas apenas à anterioridade

nonagesimal. Portanto, uma contribuição social criada em março de um ano pode ser

cobrada em junho do mesmo ano. Para os demais tributos, veremos abaixo a regra de

que só podem ser cobrados no ano seguinte ao da lei que os tenha criado (anterioridade

anual).

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5) Empréstimos Compulsórios

O art. 148 faculta exclusivamente à União a cobrança, por meio de lei

complementar, de empréstimos compulsórios nas seguintes situações: a) despesas

extraordinárias decorrentes de calamidade pública ou guerra; b) investimento público

urgente e de relevante interesse nacional.

O empréstimo compulsório é vinculado ao fato que lhe deu causa, e é

devolvido ao contribuinte ao término da situação que o gerou.

→ COMPETÊNCIA RESIDUAL TRIBUTÁRIA

A competência residual tributária encontra-se no art. 154, I. Pertence

somente à União. Somente a União pode criar impostos novos, não previstos no texto

constitucional. Estados, Distrito Federal e Municípios têm competência taxativa

(“numerus clausus”). Estes entes só podem dispor de 3 impostos cada (artigos 155 e

156, mais a competência dúplice do Distrito Federal – 155 e 32, § 1º).

A União deve obedecer certos requisitos para criação de impostos

novos: a) lei complementar; b) imposto não previsto no artigo 153; c) base de cálculo e

fato gerador diversos de todos os impostos existentes na Constituição.

Base de cálculo é o valor sobre o qual é aplicada a alíquota (a

alíquota é sempre um percentual). Base de cálculo é, pois, uma dimensão econômica. É

uma grandeza. Assim, temos que a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel

(venal refere-se à palavra “venda”). A base de cálculo do IPVA é o valor do veículo.

Fato gerador, como dito acima, é o fato, no mundo dos fatos, que

enseja a cobrança do tributo. O fato praticado pelo cidadão amolda-se à norma abstrata

(denominada de hipótese de incidência) e faz surgir a obrigação tributária. Por exemplo,

o fato gerador do Imposto de Renda é auferir renda. O fato gerador do Imposto de

Importação é a entrada em território nacional de mercadoria proveniente do estrangeiro.

O fato gerador do IPTU é a propriedade urbana.

Por fim, temos a alíquota, que é um percentual aplicado sobre a base

de cálculo. Alíquota é um fator. Quando for em percentual, diz-se que é “ad valorem”.

Quando for em outra medida, diz-se que é “específica”.

→ IMPOSTOS EXTRAORDINÁRIOS

Além dos 7 impostos do art. 153, mais a competência residual, a

União tem mais um tipo de imposto: o imposto extraordinário, que pode ser instituído

em caso de guerra (154, II). A União pode optar por este imposto extraordinário em

caso de guerra, ao invés do empréstimo compulsório, porque esse imposto

extraordinário pode ser instituído por lei ordinária.

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O imposto extraordinário cessa gradativamente ao cessar-se a guerra.

Ele é o único imposto no texto constitucional que permite a ocorrência do “bis in idem”

e da bitributação (tal encontra-se na expressão do 154, II “... compreendidos ou não em

sua competência tributária ...”).

“Bis in idem” significa que a mesma entidade da Federação cobra o

mesmo imposto 2 vezes sobre o mesmo fato gerador. Só o imposto extraordinário,

repita-se, permite isso.

Bitributação ocorre quando 2 entidades diferentes da Federação

cobram o mesmo imposto 2 vezes sobre o mesmo fato gerador. Só o imposto

extraordinário, repita-se mais uma vez, permite isso.

→ EXTRAFISCALIDADE

Alguns impostos não têm função fiscal (fiscalidade). A fiscalidade é

a função normal dos impostos. É função arrecadatória.

Quando o imposto funcionar com finalidade regulatória de mercado,

como o IPI, por exemplo, dizemos que ele é extrafiscal. Sua função não será a

arrecadatória, mas de regulação do mercado. O II – Imposto de Importação é outro

exemplo. O governo pode aumentar a alíquota para importação de computadores (153, §

1º) para inibir a importação de computadores estrangeiros e, com isso, incentivar a

indústria nacional.

→ PARAFISCALIDADE

A parafiscalidade é fenômeno que ocorre com as contribuições

sociais. Toda vez que a entidade arrecadadora ficar com o produto da arrecadação,

dizemos que a contribuição é parafiscal. Por exemplo, a contribuição para a OAB. É

uma contribuição social da União, mas a OAB arrecada e fica com o produto da

arrecadação, instituindo benefícios a seus associados.

→ REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

A Constituição instituiu a participação de um ente federativo na

arrecadação de outro. Assim, as rendas são distribuídas da seguinte maneira (artigos 157

a 161): a) pertencem aos Estados e ao Distrito Federal o Imposto de Renda (que é da

União) arrecadado de seus servidores; b) pertencem aos Estados e Distrito Federal 20%

do que for instituído pela União no exercício da competência residual; c) pertencem aos

Municípios o Imposto de Renda (que é da União) arrecadado de seus servidores; d)

pertencem aos Municípios 50% do Imposto Territorial Rural – ITR de imóveis rurais

neles situados; e) pertence ao Município 50% do IPVA (que é estadual) arrecadado de

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veículos emplacados em sua localidade; f) pertence ao Município 25% do ICMS –

Imposto sobre Circulação de Mercadorias (que é estadual) arrecadado em sua

localidade.

O art. 159 cria, ainda, o Fundo de Participação dos Estados e Distrito

Federal e o Fundo de Participação dos Municípios, com uma distribuição extra do

Imposto de Renda, IPI e Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre os

Combustíveis arrecadados pela União.