SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO - auditoria… · auditoria anual de contas, ... • Análise do atendimento às cláusulas contratuais e à Lei nº 8.666/1993, ... por se

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SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: SECRETARIA NACIONAL DE ESPORTE DE ALTO

RENDIMENTO

Município - UF: Brasília - DF

Relatório nº: 201500045

UCI Executora: SFC/DS II/CGESC - Coordenação-Geral de Auditoria das

Áreas de Esporte e Cultura

RELATÓRIO DE AUDITORIA Senhora Coordenadora-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n° 201500045, são apresentados os resultados dos exames realizados relacionados à execução do Contrato nº 52/2012, firmado pelo Ministério do Esporte com a Fundação Getúlio Vargas (FGV).

O Contrato nº 52/2012 foi firmado, em 31 de dezembro de 2012, pelo Ministério do Esporte (ME) com a Fundação Getúlio Vargas (FGV), CNPJ 33.641.663/0001-44, e está inserido no Programa 2035 – Esporte e Grandes Eventos Esportivos / Ação 20D8 – Preparação e Organização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.

O seu objeto é a prestação de serviços técnicos especializados de apoio à implantação e manutenção de base de preços unitários e composição de estimativas de preços de projetos. O período de vigência inicial do contrato foi de 19 meses, a contar da data de sua assinatura, sendo o valor inicialmente contratado de R$ 21.985.000,00. Após a realização de aditivos contratuais, o valor global do Contrato nº 52/2012 totalizou o montante de R$ 26.374.036,00 e sua vigência passou a ser de 24 meses.

Destaca-se que a análise do Contrato nº 52/2012 também foi realizada no âmbito dos Relatórios nº 201305662, referente à auditoria anual de contas, gestão 2012, da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (SNEAR) do Ministério do Esporte, e nº 201503521, cujos resultados estão consolidados no Relatório nº 201503520, referente à auditoria anual de contas, gestão 2014, da Secretaria-Executiva do Ministério do Esporte. Assim, como este Relatório tem por objetivo consolidar todos os resultados dos trabalhos realizados e relacionados ao Contrato nº 52/2012, alguns registros que compuseram os relatórios anteriormente mencionados estão reproduzidos neste Relatório, situação dos itens 1.1.1.2, 1.1.1.3, 1.1.1.4, 1.1.1.9, 1.1.1.10, 1.1.1.11, 1.1.1.12 e 1.1.1.13. Registra-se que a adoção de providências, pelo Ministério do Esporte, para o atendimento às recomendações expedidas no âmbito desses relatórios é monitorada pela CGU.


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I – ESCOPO DO TRABALHO

Os trabalhos foram realizados na sede da Controladoria-Geral da União em Brasília/DF, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, objetivando o acompanhamento dos atos e fatos de gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho e relacionados ao Contrato nº 52/2012. Não foram impostas restrições aos exames, realizados sobre as áreas descritas a seguir.

Foram analisados o Processo nº 58701.004365/2012-38, referente à inexigibilidade de licitação e à formalização do Contrato nº 52/2012, e os Processos nº 58701.001123/2013-73 e nº 58701.003141/2013-90, referentes aos pagamentos das despesas relacionadas aos Produtos 1 e 2 do Contrato nº 52/2012, além da execução do aditivo que alterou o valor contratual.

Em relação aos Produtos entregues pela Contratada ao Ministério do Esporte, foram analisadas amostras (não-aleatórias) da consistência desses produtos, no que diz respeito à sua compatibilidade com o objeto definido no Termo de Referência que resultou na contratação em comento.

Fizeram parte do escopo da auditoria:

• Análise da formalização e da execução do Contrato nº 52/2012;

• Análise da formalização do Termo Aditivo ao Contrato nº 52/2012, bem como de sua execução;

• Análise do atendimento às cláusulas contratuais e à Lei nº 8.666/1993, no que se refere à designação de representante da Administração e de Comissão de Fiscalização para o acompanhamento e a fiscalização contratual e análise da atuação da fiscalização;

• Análise do atendimento à Instrução Normativa SLTI/MP nº 02, de 30 de abril de 2008, no que ser refere à emissão de ordens de serviço;

• Análise quanto ao grau de detalhamento da especificação do objeto da contratação, conforme estabelecido na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

• Análise quanto à compatibilidade entre o Termo de Referência, a proposta apresentada pela Contratada, o Contrato nº 52/2012 e o produto entregue ao Ministério do Esporte;

• Análise quanto à compatibilidade do objeto contratado, relativo a serviços que envolvem análise de processos de convênios e de contratos, com as justificativas apresentadas para a contratação e com a Lei nº 8.666/1993;

• Análise dos dois primeiros pagamentos realizados relativos ao Contrato nº 52/2012, no que se refere ao conteúdo dos produtos entregues em relação ao objeto definido no Termo de Referência, os produtos que foram elaborados e aos valores pactuados em contrato.

Não fizeram parte do escopo da auditoria:

• Análise dos custos relacionados ao Contrato nº 52/2012, no que se refere à adequabilidade ao mercado do valor contratado;

• Análise da relação entre os serviços prestados e os custos para sua execução;


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• Análise das atividades realizadas e dos produtos entregues quanto ao mérito, adequabilidade e suficiência em relação ao que fora contratado, considerando a inexistência desse detalhamento nos documentos de formalização da contratação, o que inviabiliza a validação entre o que foi contratado, o que foi entregue, o que foi atestado e o que foi pago.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.1 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS

1.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO

1.1.1.1 INFORMAÇÃO Informações gerais do Contrato nº 52/2012, celebrado entre o Ministério do Esporte e a Fundação Getúlio Vargas, para a prestação de serviços técnicos especializados de apoio à implantação e manutenção de base de preços unitários e composição de estimativas de preços de projetos. Fato Por meio do Processo nº 58701.004365/2012-38, o Ministério do Esporte formalizou a contratação de prestação de serviços técnicos especializados de apoio à implantação e manutenção de base de preços unitários e composição de estimativas de preços de projetos.

O ME apresentou como justificativas para a contratação as necessidades e responsabilidades assumidas em relação aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, uma vez que seria o responsável por repassar os recursos necessários para o Governo do Estado do Rio de Janeiro e para a Prefeitura do Rio de Janeiro no que tange à execução das obras esportivas necessárias à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, bem como seria responsável, em nível federal, pela coordenação das iniciativas voltadas à realização dos Jogos Rio 2016. Consequentemente, estaria sob responsabilidade do ME garantir a adequada aplicação dos recursos, bem como assegurar que as ações necessárias fossem adotadas em conformidade com o cronograma estabelecido e com os compromissos assumidos pelo País para a realização dos Jogos Rio 2016. Para o cumprimento dessas atribuições, o Órgão entendeu como fundamental o emprego de recursos humanos tecnicamente capacitados e ferramentas operacionais de acompanhamento e de monitoramento adequadas.

Adicionalmente, afirmou que não haveria em seus quadros, e que não vislumbrava dentro de outros órgãos da União, conjunto de profissionais capacitados e qualificados à execução do objeto a ser contratado, por se tratar de serviço pontual e tecnicamente especializado, típico de consultoria, voltado exclusivamente para as ações do Governo Federal na organização e realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.

O Quadro 1 apresenta os objetos da contratação, as atividades a serem realizadas e os produtos a serem entregues pela Contratada, definidos no Termo de Referência que originou o Contrato n° 52/2012.


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Quadro 1 – Objetos da contratação, atividades a serem desenvolvidas e produtos a serem entregues no âmbito do Contrato n° 52/2012.

Objetos Atividades Produtos

Implantação e manutenção de base de preços

unitários de insumos

Promover o levantamento das bases de conhecimento existentes

Relatórios: Consolidação das

Especificações

Relatório: Novos Preços

Relatório:

Atualização de Preços Trimestral e

Publicação Semestral

Efetuar a comparação com as especificações dos sistemas de consulta Elaborar a análise de compatibilidade com as normas técnicas Verificar a atualidade com a legislação vigente e acórdãos do Tribunal de Contas da União Fazer a avaliação de requisitos esportivos Realizar a revisão da descrição dos insumos e serviços Elaborar a consolidação das especificações dos sistemas de consulta com materiais particulares e complementares Fazer o dimensionamento operacional da pesquisa de campo, com estruturação da equipe e da análise de preços, definição dos insumos a serem pesquisados, quantificação e identificação das bases de informantes e amostras, contato prévio com os possíveis informantes, coleta dos primeiros preços e crítica e cálculo dos primeiros preços Promover os trabalhos de cotação para fins de re-ratificação dos preços médios de referência Realizar a customização e a implantação de novas necessidades da ferramenta disponível no Ministério do Esporte para manutenção das bases de preços e disponibilizar as informações através de interface com o sistema de gestão e compartilhamento do Ministério do Esporte Atualizar as pesquisas de preços, na periodicidade trimestral, com alimentação da base de dados, e sua publicação a ser disponibilizada ao Ministério do Esporte a cada semestre.

Determinação de composição de custos unitários

Elaborar as Composições de Preços Unitários, a partir de projetos-padrão

Relatórios: Novas Composições

Confeccionar o Manual de Composições, estabelecendo a norma geral de critério de medição e pagamentos Elaborar o Manual de Criação de Novas Composições de Preços Unitários, estabelecendo norma geral e critérios

Estimativa de preços de

instalações

Definição de parâmetros para a entrega das especificações do projeto

Relatório: Estimativa de Preços

Definição de nível de detalhamento da estimativa de preços Execução da estimativa de preço

Apoio à análise dos processos de

solicitação de convênios e

contrato

Fazer o levantamento dos dispositivos legais pertinentes aos convênios e repasses

Relatório: Acompanhamento de

Processos.

Fazer a análise dos projetos indicados como tecnicamente viáveis pela equipe da Secretaria Nacional de Alto Rendimento, verificando sua aderência aos dispositivos legais levantados, considerando sua precificação e composição de custos, podendo propor, se for o caso, alteração de documentação, aprofundamento do escopo, maior embasamento técnico-jurídico, enfim, todos os atos necessários que garantam dar mais transparência e celeridade aos processos Efetuar o acompanhamento dos dispositivos legais que venham a ser alterados ou implantados ao longo do tempo de vigência do contrato de prestação de serviços.

Fonte: Elaborado pela equipe de Auditoria, com base no Termo de Referência.


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No Termo de Referência foi definido também que, mensalmente, a instituição contratada deveria efetuar a entrega provisória, ao gestor do contrato designado pelo Ministério do Esporte, do Relatório dos Serviços Executados (RSE), que materializaria o trabalho desempenhado pela mesma no período respectivo e consistiria na consolidação dos produtos relacionados no Quadro 1, na forma dos seguintes capítulos:

• Consolidação das Especificações;

• Novos Preços;

• Atualização (Trimestral);

• Atualização da Publicação (Semestral);

• Novas Composições;

• Estimativa de preços das instalações;

• Acompanhamento de Processos.

Em relação ao objeto denominado “Implantação e manutenção de base de preços unitários de insumos”, o Termo de Referência definiu que a valoração dos insumos se daria através de pesquisa de preços de mercado para materiais, equipamentos e serviços que deveriam constituir uma base de dados, que seria disponibilizada para os usuários através de um processo que possibilitasse a categorização dos insumos de forma a facilitar a busca pelo usuário do insumo desejado.

Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (SNEAR) estabeleceu, no Termo de Referência, o quantitativo de itens que consta do Quadro 2 em sequência para publicação dos preços médios:

Quadro 2 – Quantitativo de itens estimados para publicação de preços médios, escalonados por atividade. Primeiros 6 meses

Construção civil de instalações esportivas e não-esportivas 400 Construções temporárias 500 Equipamentos e serviços de segurança 100 Equipamentos esportivos 500 Total 1.500

Próximos 6 meses Construção civil de instalações esportivas e não-esportivas 500 Construções temporárias 600 Equipamentos esportivos 550 Logística 20 Sistema de treinamento 20 Tecnologia da informação 300 Alimentação 100 Energia elétrica 30 Equipamentos e serviços para apresentação 100 Mobiliário 500 Serviços de impressão 20 Serviços de tradução 10 Serviços médicos 100 Serviços para eventos e entretenimento 100 Serviços veterinários 50 Total 3.000

Fonte: Termo de Referência elaborado pela SNEAR


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Em atendimento ao Termo de Referência, a Fundação Getúlio Vargas (FGV) apresentou proposta de prestação de serviços em 13 de julho de 2012, por meio da qual propôs o desenvolvimento do projeto em três módulos de trabalho, descritos a seguir:

• Módulo 1 - Apoio à Ampliação e Manutenção de Base de Dados de Preços Unitários de Insumos e Determinação de Composições de Custos Unitários;

• Módulo 2 - Estimativa de Preços de Instalações; e

• Módulo 3 - Apoio à Análise dos Processos de Solicitação de Convênios e Contratos.

Quadro 3 – Objetos da contratação, atividades a serem desenvolvidas e produtos a serem entregues pela contratada, conforme Termo de Referência elaborado pelo Ministério do Esporte e proposta apresentada pela FGV.


Módulo 1 - Apoio à Ampliação e Manutenção de Base de Dados

Etapa 1 - Consolidação das Especificações

Fase 1 - Revisão da Estrutura Analítica de Serviços

Relatórios: Consolidação das Especificações Relatório: Novos Preços Relatório: Atualização de Preços Trimestral e Publicação Semestral

Fase 2 – Consolidação Fase 3 - Desenvolvimento da Ferramenta

Etapa 2 - Implantação de Novos Preços Médios

Fase 1 - Estudo de Dimensionamento Operacional da Pesquisa

Fase 2 - Pesquisa de Campo Fase 3 - Parametrização do Sistema de Cálculo Fase 4 - Coleta e Crítica dos Preços

Etapa 3 - Composição de Preços Unitários

Fase 1 - Elaboração das Composições Fase 2 - Elaboração do Manual das Composições Fase 3 - Elaboração do Manual de Criação de Novas Composições

Etapa 4 - Manutenção da Base de Preço

Fase 1 - Customização da Ferramenta

Fase 2 - Alimentação da Base de Dados

Módulo 2 - Estimativa de Preços de Instalações

Etapa 1 - Análise do Projeto

Fase 1 - Definição de Parâmetros para a Entrega das Especificações do Projeto

Relatórios: Novas Composições

Fase 2 - Definição de nível de detalhamento da estimativa de preços Fase 3 - Customização da estimativa de preços do projeto

Etapa 2 - Estimativa de Preços

Módulo 3 - Apoio à Análise dos Processos de Solicitação de Convênios e Contratos

Etapa 1 - Levantamento dos Dispositivos Legais Relatório: Acompanhamento de Processos. Etapa 2 - Apoio à Análise e Validação

Fonte: Termo de Referência elaborado pelo ME e proposta apresentada pela FGV.


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Registra-se que, tanto o Termo de Referência quanto a proposta da FGV, definiram que a quantidade de itens constantes no Quadro 2 seria uma estimativa, podendo haver variação entre as quantidades dos itens dos “primeiros seis meses” e dos “próximos seis meses”, contanto que o total de cada grupo permanecesse imutável. Ademais, foi definido que a nova base de dados deveria incluir também os itens já existentes na base de dados do Ministério do Esporte, estimados em 1.200 itens na proposta da FGV. Assim, a base de dados, ao final da vigência contratual, deveria ter em torno de 5.700 itens, sendo 1.200 já existentes e 4.500 novos itens.

Dessa forma, o Contrato nº 52/2012 foi formalizado a partir de inexigibilidade de licitação, enquadrada no inciso II do Art. 25 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e assinado em 31 de dezembro de 2012. O Extrato do Contrato foi publicado no Diário Oficial da União em 10 de janeiro de 2013, com sua vigência definida para o período de 31 de dezembro de 2012 a 30 de junho de 2014. O Quadro 4 apresenta informações gerais sobre o contrato, constantes no Processo nº 58701.004365/2012-38, referente à formalização contratual.

Quadro 4 – Informações sobre o Contrato nº 52/2012 celebrado entre o Ministério do Esporte e a Fundação Getúlio Vargas.

Contratação Programa/Ação Objeto Contratado/CNPJ Valor (R$)

Contrato nº 52/2012 (Inexigibilidade de Licitação)

27.811.2035.20D8.0001 – Preparação e Organização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016

Contratação de prestação de serviços técnicos especializados de apoio à implantação e manutenção de base de preços unitários e composição de estimativas de preços de projetos

Fundação Getúlio Vargas (FGV) 33.641.663/0001-44

21.985.000,00

Fonte: Elaborado pela equipe de Auditoria, conforme informações constantes no Processo nº 58701.004365/2012-38.

Adicionalmente, foi assinado, em 30 de julho de 2014, Termo Aditivo ao Contrato nº 52/2012, com acréscimo de valor no montante de R$ 4.389.036,00 e prorrogação de vigência de 120 dias, cujas informações constam no Quadro 5, a seguir:

Quadro 5 – Aditivo ao Contrato nº 52/2012 celebrado entre o Ministério do Esporte e a Fundação Getúlio Vargas.

Aditivo ao Contrato

nº 52/2012

Objeto

Fundamento Legal

Datas de assinatura

e publicação

Prorrogação da Vigência

Alteração de Valor

(R$)

Termo Aditivo

nº 1/2014

Prorrogar por mais 30 dias, a partir do dia 31/07/2014, o prazo de execução de atividades relacionadas ao Módulo 3 do objeto do contrato n° 52/2012.

Art. 57, § 1°, inciso II, da Lei nº 8.666/93

Assinatura: 30/07/2014 Publicação: 01/09/2014

30 dias Não há.

Realizar acréscimo de 19,96% ao valor total originário do Contrato,

Art. 65, inciso I, alínea “b” da

120 dias 4.389.036,00


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Aditivo ao Contrato

nº 52/2012

Objeto

Fundamento Legal

Datas de assinatura

e publicação

Prorrogação da Vigência

Alteração de Valor

(R$)

referente ao aditamento do quantitativo contratual dos serviços contidos nos Módulos 1 e 2. Prorrogar a vigência contratual por mais 120 dias.

Lei nº 8.666/93

Fonte: Diário Oficial da União, Seção 3, de 01 de setembro de 2014.

Com as alterações, o valor global do contrato totalizou R$ 26.374.036,00 e sua vigência passou a ser de 24 meses.

O Quadro 6 a seguir apresenta as atividades que foram contempladas nos Módulos 1 e 2 do referido aditivo:

Quadro 6 – Descrição das atividades dos Módulos 1 e 2 do Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012. Objetos Atividades

Módulo 1 - Apoio à Ampliação e

Manutenção de Base de Dados


Fase 1 - Elaboração das Composições

Fase 2 - Elaboração do Manual das Composições

Fase 3 - Elaboração do Manual de Criação de Novas Composições




Módulo 2 - Estimativa de Preços de Instalações

Etapa 1 - Análise do Projeto


Fase 2 - Definição de nível de detalhamento da estimativa de preços

Fase 3 - Customização da estimativa de preços do projeto

Etapa 2 - Estimativa de Preços Fonte: Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012.

O Contrato esteve vigente até 30 de novembro de 2014, com todos os valores pagos integralmente.

Para a realização do pagamento dos produtos foram emitidas as seguintes Notas de Empenho.

Quadro 7 – Informações das Notas de Empenho emitidas no âmbito do Contrato n° 52/2012. Nota de Empenho Data da emissão Valor (R$)

2012NE801611 28/12/2012 4.000.000,00 2013NE800343 08/04/2013 6.000.000,00 2013NE800814 25/10/2013 2.329.000,00 2014NE800025 27/01/2014 1.410.836,00 2014NE800122 14/02/2014 8.424.164,00

2014NE801125* 05/12/2014 4.389.036,00 * A nota de empenho foi emitida para cumprir as obrigações do Primeiro Termo Aditivo ao contrato, Termo Aditivo esse firmado em 30 de julho de 2014.

Fonte: Pesquisa ao Siafi realizada em 23 de abril de 2015.


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Destaca-se que a contratação da Fundação Getúlio Vargas está inserida no contexto de monitoramento dos empreendimentos olímpicos por parte da SNEAR, em apoio às atividades desenvolvidas pela Secretaria e voltadas ao planejamento, à execução e ao acompanhamento das diversas ações assumidas pelo Governo Federal relacionadas às instalações esportivas e não-esportivas para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016. Adicionalmente, a SNEAR possuiu a seguinte estrutura, além dos servidores em exercício na Secretaria, na gestão das suas ações em prol da realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016:

• Consultoria da Fundação Ezute (Contrato n° 50/2012): responsável pelos serviços técnicos especializados de apoio às ações do Ministério do Esporte nas instalações dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016;

• Consultoria da Fundação Ezute (Contrato n° 13/2015): responsável pelos serviços técnicos especializados de apoio às ações do Governo Federal referentes às Instalações Permanentes, Temporárias, Equipamentos e Materiais para os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016;

• Consultoria da Fundação Getúlio Vargas (Contrato n° 02/2015): responsável pela prestação de serviços técnicos especializados de apoio à manutenção e ampliação de base de preços unitários e composição de estimativas de preços de projetos referentes às instalações permanentes, temporárias e temporárias complementares dos Jogos Olímpicos e Jogos Paraolímpicos Rio 2016;

• Cessão de engenheiros da Caixa Econômica Federal - CAIXA: regida pelo Acordo de Cooperação Técnica nº 01/2013; os profissionais são responsáveis, de modo geral, por acompanhar o andamento das obras, com emissão de relatórios, e a verificação da execução contratual e o monitoramento dos empreendimentos;

• Participação de servidores da APO em Grupo de Trabalho: regida pela Portaria nº 141, de 27/06/2014; os servidores são responsáveis por planejar e monitorar a execução e a entrega dos projetos olímpicos sob responsabilidade do Ministério do Esporte.

##/Fato##

1.1.1.2 CONSTATAÇÃO Contratação da FGV por inexigibilidade de licitação, mediante enquadramento no inciso II do Art. 25 da Lei de Licitações, sem a suficiente comprovação dos requisitos destacados pela CONJUR/ME. Fato Verificou-se no processo em análise que a contratação da Fundação Getúlio Vargas deu-se de forma direta, por inexigibilidade de licitação, mediante o enquadramento no Art. 25, inciso II da Lei nº 8.666/93. No entanto, não foi identificada a suficiente comprovação de requisitos destacados pela CONJUR/ME, em vista do que se expõe a seguir:

a) Inicialmente, o Assessor Técnico da SNEAR/ME, justificou a necessidade da contratação, conforme Termo de Referência autuado às fls. 57/91, dos quais se extrai, parcialmente, os seguintes textos:

“[...] O momento de alavancagem que o esporte brasileiro está passando com vistas à realização de dois grandes eventos esportivos, a Copa do Mundo


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FIFA 2014 e os Jogos Olímpicos e Paralímpicos em 2016, impactarão diretamente na atuação do Ministério do Esporte que será responsável por boa parte dos preparativos necessários sob responsabilidade do governo federal.

A experiência do Ministério do Esporte com instalações esportivas será aproveitada nos Jogos de 2016, em regime de execução indireta. A Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento promoverá o acompanhamento do programa com vistas à garantia da qualidade e dos legados de conhecimento e do uso pós-jogos para projetos e obras de determinadas instalações esportivas, através de convênios e contratos de repasse aos entes executores, mormente o Governo do Estado e a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, [...]

[...] Estes programas, portanto, seja na capacitação de atletas ou implantação da infraestrutura necessária, requerem a constante atualização de informações de preços dos insumos diversos envolvidos, assim como a realização de estudos e análises dos processos em tempo hábil de forma a não prejudicar os demandantes.

Para poder realizar a análise acurada a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento precisará de uma estrutura de apoio à realização deste trabalho, bem como para implementação e manutenção de uma base de dados de preços unitários para materiais, equipamentos e serviços que não constem em bases já existentes (SINPAI/SICRO), de forma a balizar as contratações e licitações, facilitando o processo de transparência e auditoria, com redução do retrabalho e aumento da eficiência.

Para solucionar o problema, entende-se necessária a contratação de instituição especializada em estudos, pesquisas e apoio técnico nas tarefas anteriormente elencadas. [...]”

Na Manifestação inicial, constante no processo sem numeração de autuação, entre as fls.04 e 64 do processo, constam os seguintes textos:

“[...] No início de 2012, decidiu-se fazer a execução indireta das obras do Complexo Esportivo de Deodoro e do Parque Olímpico através de instrumentos próprios com o Estado e o Município do Rio de Janeiro. Em maio do corrente ano foram celebrados dois acordos de cooperação técnica:

Em ambos os instrumentos a União compromete-se a oferecer apoio institucional, técnico e financeiro referente aos custos dos projetos e das obras relacionadas, respectivamente, com o Complexo de Deodoro e do Parque Olímpico. Ficou acordado, também que os valores dos recursos a serem disponibilizados pela União serão apurados em projetos necessários para execução das intervenções.

Com a extinção da Empresa Brasil 2016, e a consequente falta de provimento de serviços especializados, ora pretendidos, que seriam por ela executados, e aliado ao comprometimento da União em oferecer apoios institucional, técnico e financeiro objeto dos Acordos de Cooperação, constata-se a efetiva motivação técnica para a contratação destes serviços pela Administração Pública Federal.[...]

[...]


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Não há nos quadros do Ministério do Esporte e não se vislumbra dentro de outros órgãos da União, conjunto de profissionais capacitados e qualificados à execução do objeto pretendido, até porque se trata de serviço pontual e tecnicamente especializado, típico de consultoria, voltado exclusivamente para as ações do Governo Federal na organização e realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016, o que, por evidente, também não justificaria a realização de concursos públicos para a contratação de quadros efetivos ou temporários.” (grifos não contidos no original)

Destaca-se que os textos grifados são os mesmos utilizados como fundamento e motivação para a contratação relacionada ao Contrato nº 50/2012, firmado em 27/12/2012 pelo Ministério do Esporte com a Fundação Atech, CNPJ 01.710.917/0001-42, a partir de dispensa de licitação, conforme processo nº 58701.004362/2012-02, para apoio às ações do ME ligadas à organização e realização do Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016. Tais textos estão expressos nas fls. 40/41 dos autos daquele processo, na Nota de Introdução produzida pela área técnica da SNEAR/ME, em 12/12/2012.

A exemplo do que foi apontado em item específico deste Relatório de Auditoria, referente à análise do processo de contratação da Fundação Atech, deve-se ressaltar que não se trata de um serviço pontual, como pretende a SNEAR e sim, de preparação de um evento cujas ações estendem-se de 2009 a 2018, considerando a preparação e o legado pós-jogos.

Ainda, a proposta de criação da Empresa Brasil 2016 surgiu no âmbito de consultorias contratadas pela própria SNEAR, quando da modelagem da governança a ser estabelecida para o gerenciamento das ações relacionadas à Preparação dos Jogos Olímpicos Rio 2016, oportunidade em que também foi prevista a criação da Autoridade Pública Olímpica – APO e da agência anti-doping – ANAD (Agência Brasileira de Controle de Dopagem – ABCD). Atribuir, unicamente, à extinção da referida Empresa a motivação de contratação recorrente de consultorias evidencia deficiências de gestão por parte do Ministério do Esporte, em prover os recursos humanos de que necessita, em tempo hábil e com a qualificação necessária, para o caso em questão.

b) Na Nota Técnica autuada às fls. 471/484, o Assessor Técnico da SNEAR/ME justificou da seguinte forma a opção inicial pela contratação direta, por dispensa de licitação, a qual viria a recair posteriormente sobre a Fundação Getúlio Vargas – FGV, com fundamento no inciso XIII do Art. 24 da Lei nº 8.666/93, conforme fls. 473/474:

“[...] Não obstante o preenchimento dos requisitos supra, que, certamente, podem ser atingidos por algumas centenas de instituições brasileiras, entendemos que, até mesmo em face a experiência obtida nos processos de auditorias realizados pelos órgãos de controle em outras contratações, a instituição deverá possuir experiência técnica comprovada na execução de serviços semelhantes aqueles que serão executados, além de demonstrar cabalmente que os valores propostos estão em conformidade com as práticas do mercado e com contratações celebradas pela mesma instituição com outros órgãos da Administração.

[...]

Atendendo determinação do Senhor Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento, esta assessoria técnica procurou junto a instituições aquelas que, na visão da Administração, pudessem executar os serviços de consultoria pretendidos, com qualidade e segurança.(...)”


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Após elencar as entidades consultadas e os respectivos preços apresentados, a SNEAR/ME manifestou sua preferência pela Fundação Getúlio Vargas – FGV, fundamentando sua opção no fato de que a entidade possuía grande experiência em contratações de grande complexidade com o poder público, e os produtos resultantes da contratação seriam inéditos, não possuindo similares em termos de complexidade e quantidade.

No entanto, a fundamentação pretendida pela SNEAR/ME não foi acolhida pela CONJUR/ME, a qual, a partir das informações apresentadas pelo gestor, entendeu não se tratar de dispensa de licitação com base no inciso XIII do Artigo 24 da Lei nº 8.666/93, visto não se poder enquadrar a contratação em pauta como relativa a “ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional”, como exigido pelo comando da norma, mas sim inexigibilidade de licitação.

Assim se manifestou a CONJUR/ME, nas fls. 496-v do processo:

“[...] 16. No caso em tela, em que pesem os esclarecimentos quanto à natureza e capacidade da fundação a ser contratada, resta injustificada, com esteio no art. 24, XIII da Lei nº 8.666/93, a inclusão no contrato de serviços que não guardam relação direta com atividades de ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional.

17. É o que se depreende da análise do objeto constando do Termo de Referência acostado às fls. 58/91, de onde se extrai:

‘1. OBJETO

Contratação de serviços especializados de apoio ao Ministério do Esporte – ME em materiais, obras e serviços a serem contratados ou conveniados, na:

• Aplicação e manutenção de base de preços unitários de insumos;

• Determinações de composições de custos unitários;

• Estimativas de preços de instalações; e

• Apoio à análise dos processos de solicitação de convênios e contratos junto à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento – SNEAR/ME.’

18. Vê-se, portanto, a existência de objetos que não satisfazem plenamente os requisitos exigidos pelo art. 24, inciso XIII, da Lei de Licitações, vez que boa parte destes não se relacionam diretamente com pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, o que não lhes permite, portanto, serem celebrados com o privilégio da dispensa de licitação.

Logo, o pleito da SNEAR mais se adequaria à hipótese de inexigibilidade prevista no inciso II do art. 25, c/c o art. 13 da Lei 8.666/93.[...]”

[...]

20. Ainda que não esteja presente a inviabilidade jurídica da competição, por conta da potencial existência de outras empresas em condições de prestar os serviços, o que justifica a não realização da licitação nessa hipótese é a natureza do serviço, a capacidade técnica do prestador do serviço a ser selecionado e as peculiaridades do serviço, que está a exigir a contratação da Fundação Getúlio Vargas. É o que se depreende dos ensinamentos do professor Lucas Rocha Furtado:


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‘Assim, é de se concluir que nessa hipótese de contratação inexigível, relativa à contratação de serviços técnico-profissionais especializados prestados por profissionais ou empresas de notória especialização, não necessariamente deverá existir apenas uma empresa ou profissional em condições de prestar o serviço. O que justifica, nessa hipótese, a não realização da licitação é a natureza do serviço, a capacidade técnica do prestador do serviço a ser selecionado, e as peculiaridades do serviço que está a exigir a contratação de referida empresa ou profissional. Não é a singularidade – leia-se, a existência de um único interessado – do prestador do serviço que justifica a não realização de licitação. A singularidade a que se refere o dispositivo legal está relacionada às peculiaridades do serviço a ser executado, e não ao número de empresas em condições de prestar o serviço.’

[...]

22. Pois bem, da dicção legal, extraem-se os seguintes requisitos: a) tratar-se de serviço técnico enumerado no art. 13 da Lei 8.666/93; b) o serviço ser de natureza singular; e c) a notória especialização do profissional/empresa.

23. Tais condições foram consignadas na Súmula 252 do Tribunal de Contas da União: ‘A inviabilidade de competição para a contratação de serviços técnicos, a que alude o inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/93, decorre da presença simultânea de três requisitos: serviço técnico especializado, entre os mencionados no art. 13 da referida lei, natureza singular do serviço e notória especialização do contratado’.”

24. Nesse contexto, cumpre-nos verificar o adimplemento dos citados requisitos.

25. As hipóteses previstas nos incisos I a III do art. 13 da Lei de Licitações coincidem com o objeto do contrato e obrigações da contratada. Não há que se questionar, portanto, seu enquadramento como serviço técnico especializado enumerado no art. 13 da Lei 8.666/93.

26. Quanto à singularidade do objeto e à notória especialização da Fundação Getúlio Vargas, a Nota Técnica de fls. 471/484 informa, em síntese, que os produtos são inéditos e não possuem similares em termos de complexidade e quantidade, e que a entidade a ser contratada traz um grando conjunto de experiências em outras contratações de alta complexidade realizada pelo Poder Público, atuando fortemente no apoio à implementação de políticas de Estado em áreas críticas como a criação e produção dos principais índices da economia brasileira, planos de desenvolvimento econômico regional, monitoramento de políticas públicas, análises e estudos legais, dentre outras. Afirma ainda, que dentre as cinco instituições consultadas e das quatro propostas escolhidas, aquela apresentada pela FGV é a que melhor atende às necessidades do Ministério do Esporte, que descreveu com qualidade e clareza como pretende executar os serviços objeto do Termo de Referência, além de o valor proposto ser compatível com o praticado no mercado e menor dentre as demais propostas obtidas. (grifos não contidos no original)

[...]

29. Por oportuno, vale lembrar que o Tribunal de Contas da União determina (Acórdão 876/2004-Plenário), de forma contundente, a necessidade de justificativa, seja no processo de inexigibilidade, seja no de dispensa:


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‘ii) seja circunstanciadamente justificada a escolha do fornecedor, bem como demonstrada a adequabilidade dos preços, neste último caso com efetiva comparação com os preços de mercado e sempre com a juntada de parecer técnico responsável atestando tanto a inexigibilidade quanto a adequação dos preços [...]’(grifou-se)

30. Quanto à razão para a escolha, já fora abordada acima, quando dos argumentos sobre a notória especialização e a singularidade do serviço.

31. Quanto à justificativa de preço, percebe-se que também foi objeto de manifestação no expediente de fls. 471/484, que concluiu que o valor proposto é compatível com aqueles praticados no mercado, além de possuir o menor preço dentre as demais propostas obtidas.

32. Vale destacar que foram colhidos pela SNEAR preços de outras instituições que prestam o mesmo serviço ou serviços semelhantes e comparados com a proposta da FGV, considerada, ainda, a compatibilidade com contratações anteriores pelo ME e de contratação no âmbito da ANEEL.

33. Atestou-se ainda a compatibilidade dos preços ofertados pela FGV com os praticados pela instituição em outros contratos junto à Administração Pública, mas, nesse ponto, os valores não foram cotejados pela área técnica, o que recomenda demonstração expressa.”

c) Destaca-se que, das condicionantes estabelecidas na Súmula 252 do Tribunal de Contas da União, quais sejam: “A inviabilidade de competição para a contratação de serviços técnicos, a que alude o inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/93, decorre da presença simultânea de três requisitos: serviço técnico especializado, entre os mencionados no art. 13 da referida lei, natureza singular do serviço e notória especialização do contratado”, além do comando do Acórdão nº 876/2004 – TCU/Plenário: “ii) seja circunstanciadamente justificada a escolha do fornecedor, bem como demonstrada a adequabilidade dos preços, neste último caso com efetiva comparação com os preços de mercado, e sempre com a juntada de parecer técnico responsável atestando tanto a inexigibilidade quanto a adequação dos preços”, duas destas condicionantes não foram devidamente atendidas, como se expõe a seguir:

c.1). Em relação à demonstração da adequabilidade de preços, já foi evidenciado, na Constatação 1.2.1.7 do presente Relatório de Auditoria, a inconsistência dos cálculos em que a SNEAR/ME atesta a conformidade de tais preços a preços de mercado e também em relação a contratos da FGV com outros órgãos da Administração Pública, o que só foi possível pela retirada, no cálculo do preço unitário de homem.hora, de parcela significativa, equivalente a 25,5% do valor total do contrato, relativa a despesas com serviços de apoio e viagens.

c.2) Relativamente aos requisitos estabelecidos na Súmula 252 do TCU, verifica-se que os serviços contratados não são passíveis de enquadramento no conceito de “natureza singular”, visto não serem produtos inéditos, que não possuem similares em termos de complexidade e quantidade, conforme informado pelo gestor na Nota Técnica acostada às fls. 471/484, e que fundamentou o Parecer da CONJUR/ME em sua opinião pelo enquadramento da contratação por inexigibilidade, com fundamento numa suposta singularidade do objeto, não suficientemente demonstrada, em realidade, conforme será exposto adiante.

Destaca-se, antes, que, no caso em pauta, a CONJUR/ME apontou, certeiramente, a impossibilidade de contratação por dispensa de licitação com fundamento no art. 24,


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inciso XIII da Lei de Licitações, visto não se tratar o serviço objeto do contrato de ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional.

Registra-se, a propósito, que semelhantes contratações de consultorias têm sido feitas de forma recorrente pela Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento sob tal fundamento, com a finalidade primordial de suprir deficiências crônicas de pessoal capacitado em seus quadros, deficiências estas motivadas por dificuldades administrativas, falhas de planejamento e de gestão, conforme registrado ao longo deste Relatório.

Assim, considera-se não suficientemente fundamentada a natureza singular do objeto a ser contratado, por supostamente serem inéditos, sem similares em termos de complexidade e de quantidade. Para tanto, basta que se observe a descrição de tais serviços no item “Objeto” do Termo de Referência, acostado às fls. 58/91:

“Contratação de serviços especializados de apoio ao Ministério do Esporte – ME em materiais, obras e serviços a serem contratados ou conveniados, na:

• Aplicação e manutenção de base de preços unitários de insumos;

• Determinações de composições de custos unitários;

• Estimativas de preços de instalações; e

• Apoio à análise dos processos de solicitação de convênios e contratos junto à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento – SNEAR/ME.”

Pretende o gestor, ao atribuir aos produtos a serem obtidos da contratação, a condição de “singularidade”, sob a justificativa de serem “produtos inéditos e sem similaridade em termos de complexidade e quantidade”, atributo não suficientemente caracterizado no caso em análise, conforme exposto anteriormente. ##/Fato##

Causa Elaboração de Termo de Referência e de Nota Técnica para justificativa e aprovação de contratação, atribuindo ao objeto da contratação a condição de singularidade, sem o necessário detalhamento dessa situação. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por intermédio do Ofício n° 526/2013/GABAR/SNEAR/ME, de 17/07/2013, a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento se manifestou como se segue:

“Criada em 1944, com a missão de promover o desenvolvimento social e econômico do país, a Fundação Getúlio Vargas tem uma trajetória que se confunde, nos últimos sessenta anos, com a própria história do Brasil. Da formação acadêmica à pesquisa, da assessoria técnica e administrativa à criação de produtos e serviços que orientam a tomada de decisão de entidades públicas e privadas, sua importância no cenário nacional tem a medida exata da qualidade e do prestígio de sua marca. Não é demais lembrar que, desde 1947, a Fundação é responsável pela elaboração dos principais indicadores econômicos do país. A competência, confiabilidade, postura ética e espírito de vanguarda que sempre caracterizaram a FGV fazem com que a Fundação seja hoje referência nas áreas de Administração


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(Pública e de Empresas), Economia, Documentação, Pesquisa Histórica e Direito.

Em que pese ser uma única e indivisível Instituição, a Fundação Getúlio Vargas é composta por várias unidades, cada qual portadora da expertise no ramo de conhecimento ao qual se destina. Algumas delas são a GVconsult, a FGV Consulting (hoje em dia denominada FGV Projetos), a Escola de Administração de Empresas de São Paulo - EAESP e a Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas EBAPE, todas elas com notoriedade em suas áreas de atuação.

A GVconsult e a FGV Projetos (FGV Consulting) são as unidades responsáveis pela prestação de serviços de consultoria, atividade esta calcada tecnicamente nas internamente designadas ‘academias’, dentre outras, a Escola de Administração de Empresas de São Paulo - EAESP, Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas - EBAPE.

Nos últimos anos, as áreas de consultoria, com sólidos embasamentos acadêmicos, expandiram sua atuação de forma crescente, contribuindo significativamente para o desenvolvimento dos setores público e privado no país, tendo sido contratadas para a prestação de serviços em quase todos os estados da federação e em todos os níveis, municipal, estadual e federal, sem se falar na ilibada reputação técnica que possuem junto à iniciativa privada.

A missão da FGV Projetos é contribuir para a excelência das organizações públicas e privadas, bem como para o desenvolvimento do país – através da disseminação do conhecimento acumulado pelas unidades acadêmicas da própria Fundação Getúlio Vargas - mediante a prestação de serviços de consultoria, realizados por profissionais altamente qualificados, que utilizam as melhores práticas para cada projeto, harmonizando de forma diferenciada.

Portanto, é evidente a notória especialização da FGV para o objeto contratado, preenchendo a exaustão os requisitos previstos no artigo 25, inciso II da Lei de Licitações, como se verá.

Cumpre frisar que tal medida adotada se deu por orientação da CONJUR/ME, nos termos do Parecer n° 126/2012, nos moldes citados.

Para Marçal Justen Filho, a propósito:

‘(...) a decisão acerca do particular a ser contratado refletirá uma avaliação das necessidades, das características da prestação a ser realizada, da identidade e das condições propostas pelo particular. Essa avaliação deverá fazer-se segundo o critério de razoabilidade, ainda quando as peculiaridades do caso concreto impeçam a formulação de juízo dotado de certeza cientifica.

(...)

Quando a Administração seleciona alternativa tecnicamente adequada e que reúne condições de ser qualificada como a melhor, não se caracteriza infração ao princípio da isonomia - pelos mesmos motivos pelos quais não se pode imputar infração ao principia da República. Os mesmos argumentos que validam a escolha sob o ângulo da satisfação dos fins buscados pelo Estado também se prestam a imuniza-la em face do princípio da isonomia. A impossibilidade de afirmar que aquela escolha não é a melhor conduz à impossibilidade de reconhecer a infração ao princípio da isonomia. ‘


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Ora, a realização de uma licitação somente é admissível se esta for a via mais adequada à satisfação do interesse público buscado.

No caso em tela, o Ministério do Esporte, motivadamente, com esteio no parecer da CONJUR, fiando-se na notoriedade da FGV, na necessidade do serviço e na singularidade acima realçada do objeto, amparou-se no permissivo legal, exercendo seu poder discricionário.

A FGV é contratada para execução de serviços similares para a Caixa Econômica Federal (citada no relatório em que supostamente teria profissionais gabaritados para tal), DNIT e Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Portanto, houve e há, aqui, motivado e fundamentado exercício de discricionariedade administrativa, cristalizado na escolha de entidade dotada de notória capacidade, capaz de executar, com eficiência e excelência, objeto singular, necessário à satisfação do interesse público.

Importante destacar que, à guisa de exemplo, o Tribunal de Contas de São Paulo considerou legítimas contratações diretas da FGV, bem como da possibilidade de ser a mesma contratada para auxiliar o desenvolvimento do poder público sem realização de prévia licitação.

Assim sendo, não há que se falar em qualquer mácula na contratação direta da FGV por meio da inexigibilidade.

É cediço que para a contratação direta por inexigibilidade, é imperativo a observância do dispositivo legal, qual seja, art. 25,11, da Lei n° 8.666/93, que determina:

‘Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

(...)

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

(...)’

Neste entendimento, assim versa o artigo 13 da Lei de Licitações:

‘Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:

I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;

II - pareceres, perícias e avaliações em geral;

III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras;

III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; (Redação dada pela Lei n° 8.883, de 1994)

IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;

V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;

VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;

VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.


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VIII - (Vetado). (Incluído pela Lei n° 8.883, de 1994)‘.

Ainda trazemos a lume a súmula 252 do TCU:

‘A inviabilidade de competição para a contratação de serviços técnicos, a que alude o inciso II do art. 25 da Lei n° 8.666/1993, decorre da presença simultânea de três requisitos: serviço técnico especializado, entre os mencionados no art. 13 da referida lei, natureza singular do serviço e notória especialização do contratado’

É certo que não há, por parte da CGU, qualquer discussão acerca do enquadramento da FGV nos serviços técnicos especializados, prescritos pelo art. 13, da Lei 8.666/93, nem da notoriedade da mesma.

Portanto, o relato apega-se basicamente na premissa de que os serviços técnicos especializados contratados pelo ME não apresentariam singularidade.

Para Marçal Justen Filho:

‘Segundo a fórmula legal, a inexigibilidades de licitação deriva da inviabilidade de competição (...).

A expressão 'inviabilidade de competição' indica situações em que não se encontram presentes os pressupostos para a escolha objetiva da proposta mais vantajosa.’

Ora, o objeto do contrato em debate - prestação de serviços técnicos especializados de apoio à implementação e manutenção de base de preços unitários e composição de estimativas de preços de projetos - impede seja estabelecido critério de escolha objetiva de melhor proposta.

Afinal, não se pode estabelecer critérios objetivos de avaliação destas medidas, nem das metodologias propostas, nem das etapas a serem executadas, nem da qualificação técnica da FGV, muito menos do modus operandi próprio de cada entidade.

Como medir, com objetividade, qual a metodologia mais eficaz?

Resta assim demonstrado o encaixe da situação em comento ao disposto no art. 25, II, da Lei n° 8.666/93 - exatamente como entendeu a CONJUR/ME.

Releia-se o que anota Marçal Justen Filho:

‘É difícil sistematizar todos os eventos que podem conduzir à inviabilidade de competição. (..) As causas de inviabilidade de competição podem ser reunidas em dois grandes grupos, tendo por critério a sua natureza. (..) a segunda espécie abrange os casos de inviabilidade de competição relacionada com a natureza do objeto a ser contratado.

(...)

Na segunda categoria, podem existir diversos sujeitos desempenhando a atividade que satisfaz a necessidade estatal. O problema da inviabilidade não é de natureza numérica, mas se relaciona com a natureza da atividade a ser desenvolvida ou de peculiaridade quanto à profissão desempenhada. Não é viável a competição porque as características do objeto funcionam como causas impeditivas.’


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Avança o doutrinador, sobre a impossibilidade de escolha a partir de crivos objetivos:

‘Existem diferentes alternativas, mas a natureza personalíssima da atuação do particular impede julgamento objetivo. É impossível definir com precisão uma relação custo-benefício, ainda que seja possível determinar o custo, os benefícios que serão usufruídos pela Administração serão relativamente imponderáveis.

Essa incerteza deriva basicamente da natureza subjetiva da avaliação, eis que a natureza da prestação envolve fatores intelectuais, artísticos, criativos e assim por diante. Não há critério objetivo de julgamento para escolher o melhor. Quando não houver critério objetivo de julgamento, a competição perde o sentido.’

Ainda continua:

‘Não é possível definir natureza singular de modo mais preciso até porque as atividades contidas no âmbito do art. 13 são muito diversas entre si. Tal como apontado nos comentários ao dispositivo, estão abrangidas tanto atividades teóricas como práticas. Algumas se relacionam com ciências exatas (tal como a elaboração de projeto executivo), outras com ciências sociais (tais como o fornecimento de pareceres em geral). Há aquelas que apresentam cunho artístico (é o que ocorre com a restauração). Podem existir situações de habilidade técnica, como se passa com o treinamento e aperfeiçoamento de pessoal.’

Portanto, é indiscutível, com a devida vênia, o enquadramento da contratação por inexigibilidade.

Trata-se aqui de contratação de serviços de forte natureza intelectual, que demandam capacidade qualificada (inclusive pela vasta experiência): (i) de compreensão da estrutura burocrática estatal; (ii) de identificação de problemas; (iii) de apontamento de soluções e de formas de aperfeiçoamento de rotinas e processos; (iv) de confecção de planos e estratégias que permitam tornar exequíveis tais soluções e propostas de aperfeiçoamento; (v) de implementação destes planos e estratégias, inclusive no que diz respeito a acompanhamento da execução, implantação de rotinas, aperfeiçoamento imediato do que fora proposto e treinamento de pessoal; (vi) cotação de preços relacionados às especificidades e exigências de cada evento; (vii) capacidade de análise de viabilidades de projetos, vindo estes a serem um legado ao patrimônio público; (viii) experiências anteriores com a Administração Pública para o planejamento e execução de grandes eventos esportivos, desde 2004, inclusive com o próprio ME.

É impossível a comparação objetiva entre as formas de trabalho, metodologia, tecnologia, experiência, etc., das poucas entidades existentes com qualificação, história e porte que as habilitem a atender ao Estado.

José de Menezes Niebuhr, a propósito, faz anotar a jurisprudência:

‘O art. 25, IL da lei de Licitações não autoriza a contratação direta com base no simples fato de o serviço ser técnico e pressupor conhecimentos específicos por parte do prestador (pessoa física ou jurídica). É imprescindível que o serviço tenha natureza singular, o qual, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, é aquele que se individualiza 'por um estilo ou por uma orientação pessoal (. . .), que as diferenças advindas da


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singularidade de cada qual repercutam de maneira a autorizar a presunção de que o serviço de um é mais indicado do que o serviço de outro'. Prossegue o autor (Curso de direito administrativo, 24" edição, Malheiros Editores Ltda., SP, 2007, p. 526-536): a singularidade é relevante e um serviço deve ser havido como singular quando nele tem de interferir, como requisito de satisfatório atendimento da necessidade administrativa, um componente criativo de seu autor, envolvendo o estilo, o traço, a engenhos idade, a especial habilidade, a contribuição intelectual, artística, ou a argúcia de quem o executa, atributos estes que são precisamente os que a Administração reputa convenientes e necessita para a satisfação do interesse público em causa.’ (STJ, REsp n° 942.412/SP 2006/0152916-1,2' Turma, ReI. Min. Herman Benjamin, Julg. 9.3.2009).

Eis a patente singularidade do objeto do contrato: a FGV detém, e isto é notório, expertise e domínio de ferramentas eficazes na elaboração, implantação e execução de projetos de levantamento de indicadores.

A FGV desenvolve e domina metodologias próprias, e a execução dos serviços pretendidos pelo ME, no caso em comento, certamente se dará não só de maneira indiscutivelmente eficaz como, e calha o friso, se desenvolverá de forma singular, única, incomparável com a forma de trabalho de qualquer outra entidade que possa - e pouquíssimas podem - prestar os mesmos serviços.

Nesta esteira, a FGV é reconhecidamente altamente especializada na coleta e publicação de preços para os mais diversos órgãos do Brasil, sendo, atualmente a geradora de tabelas de preços de referência nacionais utilizadas pelos órgãos públicos nas suas contratações, como por exemplo, o SICRO do DNIT e a EMOP do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Estas tabelas de referência são, inclusive, reconhecidamente aprovadas pelo TCU como norte para precificações de contratos públicos.

Também são gerados pela FGV-IBRE, através destas pesquisas de preços, e baseados nestas metodologias e planejamentos, índices nacionais e regionalizados, notadamente reconhecidos e utilizados oficialmente por órgãos de governo, tais como IPC - Índice de Preços ao Consumidor, INCC - Índice Nacional de Construção Civil, IGP - Índice Geral de Preços.

Os especialistas do Instituto Brasileiro de Economia, da área econômica da Escola de Pós-graduação em Economia, produzem análises sobre conjuntura econômica nacional e internacional, surveys empresariais e assuntos específicos, como avaliação de riscos de crédito, finanças estaduais e municipais, mercado internacional, agronegócios, entre outros. Esses serviços permitem a elaboração de cenários para que empresas e governos balizem sua atuação e fixem estratégias e objetivos de médio e longo prazo.

Os índices setoriais, que refletem o comportamento dos custos de determinado segmento da economia, são uma tradicional ferramenta econômica desenvolvida pela FGV. Hoje, sua elaboração atende também a solicitações específicas de organizações, como base para a formulação de políticas de preços.

Com efeito, todos os trabalhos realizados no contrato em epígrafe se utilizaram de metodologias similares às utilizadas para as gerações dos


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índices supracitados, adaptados ao contexto necessário ao cumprimento do objeto contratado pelo Ministério do Esporte.

Com isso, se faz importante a explicação da metodologia singular do trabalho desenvolvido pela FGV, conforme delimitado abaixo:

Princípios Básicos

A todo item de serviço (preço), deve estar associada uma especificação técnica de serviço e materiais empregados;

Busca de semelhanças:

Quando um item de serviço existir com a mesma natureza no Sistema de Custos Rodoviários - Sistema SICRO, fornecido pelo DNIT - ou Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, fornecido pela Caixa Econômica Federal - CEF / Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE - porém, com especificação técnica de serviço ou material distinta, deverá ser caracterizada como especificação particular, indicando-se as diferenciações particulares entre as especificações, tais como:

Insumos utilizados e taxas de consumo;

Métodos e condições construtivas; e

Padrões de qualidade exigidos e controle tecnológico entre outros.

Deverão ser compostos preços, utilizando-se, preferencialmente, elementos de composição do SICRO e SINAPI e elementos adicionais a pesquisar, resultando uma composição de preço.

Quando um item de serviço não existir nos Sistemas SICRO ou SINAPI, deverá ser composto um preço específico, caracterizado como composição de preço.

Quando um item de serviço existir com a mesma natureza nos Sistemas SICRO ou SINAPI e não houver nenhuma particularidade de especificação para construção de eventos esportivos que justifique adequação de preço, prevalece o preço SICRO ou SINAPI; e

Caso exista diferença entre os preços informados no SICRO e no SINAPI terá prevalência o preço do SINAPI, sendo informados ambos os órgãos para que seja feita a compatibilização.

Sistema de Composição de Preços SINAPI

Preços Básicos de Equipamentos

A relação de equipamentos engloba todos os equipamentos do SICRO e SINAPI e mais os peculiares referentes às composições Particulares e Complementares; e

Os custos produtivos e improdutivos serão os considerados nos Sistemas SICRO e SINAPI, acrescentando-se os referentes aos equipamentos e serviços peculiares, Particulares e Complementares, com a mesma metodologia de cálculo.

Produção das Equipes Mecânicas

Serão utilizadas as produções de equipes mecânicas dos Sistemas SICRO e SINAPI e serão determinados para as composições Particulares e


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Complementares os valores com a mesma metodologia, considerando os ciclos operacionais adequados às especificações dos serviços de eventos.

Preços Básicos da Mão-de-obra:

A relação de mão de obra engloba todas as funções do SICRO e SINAPI e mais categorias peculiares às composições Particulares e Complementares; e

Os custos de mão-de-obra serão os mesmos dos Sistemas SICRO e SINAPI, acrescentando-se os referentes às categorias peculiares, Particulares e Complementares, com a mesma metodologia de pesquisa, regionalização e composição.

Preços Básicos dos Materiais

A relação de materiais engloba todos os insumos do SICRO e SINAPI e mais os materiais peculiares às composições Particulares e Complementares; e

Os custos de materiais serão os mesmos dos Sistemas SICRO e SINAPI acrescentando-se os materiais peculiares, Particulares e Complementares, com a mesma metodologia de pesquisa, regionalização e composição.

Lucro e Despesas Indiretas (LDI)

Os critérios adotados para o SINAPI para Eventos serão os aplicados nas composições do SICRO e SINAPI, adaptando-se às condições da obra específica para as parcelas referentes ao seguro de risco de engenharia e diferença de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS, entre outros; Serão levados em conta, também, os limites determinados pelo Acórdão W325/2007 do Tribunal de Contas da União - TCU de 14/3/2007, e ainda eventuais documentações subsequentes; e Isto posto, esta taxa deverá ser definida para cada Obra/Projeto.

Montagem das Composições de Preço Unitário

As composições de preço unitário SINAPI terão o lançamento do índice LDI, quando da orçamentação da Obra/Projeto;

As composições de preço unitário SINAPI serão montadas segundo padronização dos Sistemas SICRO ou SINAPI.

Para as composições de preço unitário com a mesma natureza e especificações do SICRO e SINAPI, serão adotados os mesmos critérios sem;

Para os itens de serviços caracterizados como composições de Eventos Particulares e Complementares, as mesmas serão montadas sem LDI, segundo parâmetros adaptados com elementos do SICRO e SINAPI e alteradas para as condições particulares de eventos ou complementadas da mesma forma;

As composições de preço unitário do SINAPI serão regionalizadas, conforme critério adotado nos sistemas SICRO e SINAPI.

Serviços por Apontamento e Custeio

Deverá ser definida uma Norma Geral de Medição e Pagamento. Nesta norma, deverá ser estabelecido o critério para definição dos serviços a serem pagos por preço unitário e os casos excepcionais possíveis de pagamento por apontamento e custeio. Serão considerados pertencentes a este grupo, de


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caráter excepcional, aqueles serviços que não possam ter previamente sua solução definitiva projetada ou que seja apontamento dos meios técnicos empregados;

Havendo necessidade, alguns destes princípios poderão ser redefinidos ao longo dos serviços, desde que não se comprometa o cronograma firmado, e que esteja em comum acordo entre o Ministério do Esporte e a FGV; e

Qualquer serviço novo detectado que fuja a esta regra deverá ser objeto de composição de preço unitário.

A singularidade do serviço, assim, também se apresenta:

Consolidação das Especificações, com os objetivos de:

Estudar e considerar os ensinamentos e experiências da base de conhecimento legada dos Jogos Pan-Americanos, tomando como base os contratos e convênios firmados para este fim;

Destacar, dentre as especificações técnicas e de materiais do Ministério do Esporte, aquelas que apresentem particularidades ou que sejam complementares às especificações técnicas que compõem os sistemas SICRO e SINAPI;

Identificar, nas especificações técnicas e de materiais com especificidades ou que sejam complementares, os itens peculiares para embasar as pesquisas de mercado desses elementos; e

Fazer a análise das especificações técnicas e de materiais particulares e complementares, realizando a consolidação da sistemática das mesmas com as especificações constantes no banco de dados do SICRO e SINAPI.

Pesquisa de Preços, com os objetivos de:

Elaborar as pesquisas dos insumos (materiais, equipamentos e mão de obra) peculiares das composições Particulares e Complementares, obedecendo às mesmas regiões adotadas no SICRO e SINAPI; e

Compor o Banco de Dados Geral de Preços dos Insumos Básicos (materiais, equipamentos e mão-de-obra) Particulares e Complementares, agregando, a estes, os preços dos insumos dos sistemas SICRO e SINAPI.

Pesquisa de Preços: Principais Conceitos Metodológicos

Uma pesquisa de preço não tem um fim em si mesmo, e é utilizada sempre como um meio. Portanto, deve ser direcionada para que se atinja algum objetivo. Sempre que se propõe iniciar uma nova pesquisa, deve-se vinculá-la ao objetivo final entre os quais podemos listar:

• Acompanhar, periodicamente, a evolução dos preços da cesta média de consumo das famílias e, assim, calcular um índice de inflação aos consumidores;

• Acompanhar, periodicamente, a evolução dos preços dos produtos produzidos no país, de forma calcular um índice de inflação aos produtores;

• Acompanhar, periodicamente, a evolução dos insumos de um projeto contratado e, assim, servir como índice de reajustamento;

• Servir de base para ornamentação de obras ou serviços;


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• Acompanhar o preço médio de uma cesta de produtos para servir como referência a departamentos e órgãos de controle de custos.

Principais Conceitos em uma Pesquisa de Preços

Para qualquer pesquisa de preços, deseja-se que os resultados reflitam apenas os movimentos dos preços transacionados. Além disso, espera-se que a amostra da pesquisa seja estatisticamente robusta, para que inferências possam ser efetivamente realizadas. Para que os objetivos da pesquisa de preço sejam cumpridos, os seguintes conceitos devem ser observados:

• •Representatividade do Informante,

• •Preço coletado efetivamente transacionado,

• •Representatividade do Item pesquisado,

• •Manutenção da periodicidade da coleta, e

• •Manutenção da especificação produto coletado.

Técnicas de Pesquisa

Nessa sessão, apresentaremos as mais relevantes técnicas que possibilitam que os objetivos da pesquisa descritos anteriormente sejam satisfeitos.

• ••••Processos de Amostragem

A meta principal deste processo é alcançar uma amostra representativa que apresente a estatística mais provável de refletir a verdadeira estatística da população. Em geral, o processo utilizado é o de amostragem em duas fases, que usa seleção de probabilidade proporcional ao tamanho (PPS).

• ••••Definição do Tamanho da Amostra

Para definir probabilisticamente o tamanho da amostra ideal para a realização da pesquisa preços [para população infinita], utiliza-se a seguinte equação para se encontrar a média da população:

n = �� ∗�

� 2

Onde:

n = Tamanho da amostra

Z ∞= Valor crítico do grau de confiança desejado.

σ= Desvio-padrão populacional da variável

E = Erro máximo da estimativa, ou seja, a diferença máxima entre a média amostral e a verdadeira média populacional.

• ••••Tipos de Preço

Existem diversos tipos de preços encontrados no mercado, e a pesquisa deve ser conduzida de forma a extrair os tipos para os quais ela pretende abranger.

Os seguintes tipos de preços são observados no mercado, sendo relevante destacar que nem todos são passíveis de observação em uma pesquisa típica de preços:

• •Preço de mercado à vista;


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• •Preço de contrato;

• •Preço de tabela;

• •Preço de tabela com ajustes; e

• •Preço negociado.

• ••••Políticas de Ajuste de Preços

Primeiramente, é preciso distinguir entre as duas categorias básicas de ajustes - ágios e descontos. Ágios são cobranças adicionais ao preço de tabela para cobrir despesas do produtor ou condições de mercado adversas ao comprador. As cobranças adicionais mais frequentemente são as multas por atraso no pagamento e encargos de frete. Menos frequente, mas extremamente relevantes, são as elevações de preços causadas por um acréscimo momentâneo inesperado na demanda, que abre um espaço para elevar o poder de barganha do vendedor.

Já os descontos são reduções no preço de tabela em benefício do comprador.

Os seguintes tipos diferentes de descontos são encontrados no mercado:

• •Desconto para pagamento à vista;

• •Desconto competitivo;

• •Desconto sazonal;

• •Desconto comercial;

• •Desconto de quantidade; e

• •Desconto de volume cumulativo.

• ••••Especificações dos Produtos Pesquisados

A especificação do produto é de extrema relevância em uma pesquisa de preços, pois, em geral, há uma elevada variação de preços entre produtos aparentemente similares. É comum haver distorções nas médias de preços pesquisadas, caso certas características do produto sejam negligenciadas.

Desta forma, a descrição do item deve conter todas as características que impactam na diferenciação de preços para um produto. Essas características são especificas e precisam ser definidas para cada produto.

No caso de automóveis, por exemplo, a simples modificação da cor já é impactante no nível de preços. Portanto, uma pesquisa de preço de automóvel bem estrutura deve segmentar os veículos entre grupos de cores distintas. Esse procedimento deve garantir que apenas fatores econômicos sejam responsáveis pelas diferenças de preços e não as diferenças de especificações do produto pesquisado.

As características que, em geral, uma pesquisa de preços deve levar em consideração para garantir a homogeneidade na especificação do produto pesquisado são:

• •Nomes de comercialização;

• •Nome técnico;


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• •Especificações técnicas;

• •Certificações de qualidade atribuídas;

• •Marca;

• •Unidades de medidas (largura, volume, etc,);

• •Composição do material; e

• •Tipo de embalagem.

• Composições de Preço Unitário, com os objetivos de:

Elaborar as Composições de Preço Unitário dos serviços SINAPI; e

Elaborar o Manual de Composição de Preços Unitários do Ministério do Esporte estabelecendo a Norma Geral de Critério de Medição e Pagamento em que serão distinguidas as situações de pagamento de preços unitários e as situações de pagamento por apontamento e custeio.

Assim, um processo de pesquisa de preço e criação de composições é um procedimento contínuo composto por várias etapas, seguindo uma metodologia. Dentre elas, podemos citar: especificação do produto, localização do informante, definição da amostra, coleta de preço e outras, com objetivo de obter uma informação confiável.

No processo de contratação evidenciou-se ser a contratação da FGV a melhor alternativa para o Estado, além da mais barata, mormente diante da inviabilidade de ser realizada licitação, uma vez que ausentes quaisquer critérios objetivos de solução segura de melhor proposta, como já demonstrado.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Considerando as manifestações apresentadas, destaque-se que não foi evidenciada, nas justificativas do gestor, nenhuma hipótese consistente de que não fosse possível atender aos interesses do Estado mediante a contratação de qualquer outra das empresas pesquisadas. Tal constatação é reforçada pela própria pesquisa feita entre várias entidades, as quais, por suposto, estariam, a exemplo da contratada, consideradas aptas a executar os serviços.

Evidencia o fato a contratação pelo Ministério do Esporte, da Fundação Atech, também objeto de análise no presente Relatório, para execução de serviços igualmente ligados a ações dos Jogos Rio 2016, contratação esta, porém, por dispensa de licitação, sob a justificativa de ser a mesma uma entidade altamente capacitada em processos críticos e complexos, o que leva à conclusão lógica de que a referida entidade também teria os pressupostos necessários para executar os serviços pretendidos no contrato atual.

Complementarmente, cite-se a respeito a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, proferida no Acórdão no 146/2007 - Primeira Câmara:

“[...] 17. Consoante o dispositivo acima, a hipótese excepcional de inexigibilidade de licitação para contratação de serviços requer o preenchimento dos seguintes requisitos: a) que haja inviabilidade de competição; b) que o executor possua notória especialização. Não sendo atendido algum desses pressupostos, incabível a contratação direta por inexigibilidade de licitação.


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18. É cediço que a essência da inexigibilidade de disputa é a inviabilidade de competição, e isso não ficou demonstrado nos autos, ao revés, a própria entidade, ao oferecer suas justificativas ao controle interno concernente à questão, trouxe informações de que o processo de contratação foi precedido de ampla pesquisa e consulta a vários escritórios que atuavam no seguimento almejado (fl. 250, v.p., e 290, vol. 1).[...] (grifos não contidos no original)

Observe-se a semelhança no caso presente, no qual, a exemplo do caso citado no Acórdão, houve também pesquisa com outras entidades aptas, o que permite caracterizar a ausência de inviabilidade de competição, e que, por sua vez, no entender do Tribunal, descaracteriza a essência da inexigibilidade.

Acrescente-se o entendimento do jurista Marçal Justen Filho, em Artigo denominado “Ainda a Inviabilidade de Competição para contratação de Serviços Técnicos Profissionais Especializados”

(Fonte: http://justenfilho.com.br/wp-content/uploads/2008/12/mjf61.pdf).

“Deverá cotejar-se peculiaridade do interesse público a ser satisfeito com as características de prestações a serem oferecidas pelos sujeitos disponíveis no mercado, titulares de especialização e de notoriedade.

Para esse fim não é determinante a existência de uma pluralidade de sujeitos disponíveis para prestar o serviço para o Estado. Como reconhece toda a doutrina, a inviolabilidade de competição na hipótese do inc. II do art. 25 não se relaciona com a existência de mais de um particular em condições de prestar o serviço.

A inviolabilidade de competição na hipótese, configura-se em primeiro lugar pela peculiaridade do interesse público a ser satisfeito, que não exige atuação criativa de uma pessoa física ou de um conjunto de pessoas, capacitadas a transformar o conhecimento teórico em soluções práticas.

A particularidade da situação, para caracterizar a inviolabilidade de competição, pressupõe que essa habilidade, derivada diretamente da personalidade e capacidade criativa, não esteja difundida entre os profissionais, mesmo especializados.[...]” (grifos não contidos no original)

Tal particularidade não se acha presente, no caso em análise, por não restar comprovado que os conhecimentos e capacidades técnicas necessárias para a execução dos serviços contratados sejam detidos exclusivamente pela entidade em comento, tendo em vista tratar-se o objeto da contratação, em sua essência, da elaboração e da atualização de um banco de dados relativos a preços de itens de serviços e produtos de obras e engenharia, a despeito da complexidade envolvida.

Reitere-se que o parecer da CONJUR/ME com autorização da contratação, no enquadramento legal em tela, fundamentou-se nas informações prestadas pelo próprio gestor, abstendo-se de análise fática da contratação e de sua repercussão no ambiente operacional da SNEAR.

Ressalte-se que a presente contratação trata-se de serviços essencialmente técnicos, cujo produto será obtido a partir de métodos e processos que dependem das capacitações técnicas, e não de habilidades derivadas diretamente da personalidade e capacidade


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criativa, não difundidas entre outros profissionais e entidades, mesmo especializados, conforme Marçal Justen Filho.

Não resta caracterizada, desta forma, a pretendida singularidade do objeto, e, portanto, conclui-se pelo não enquadramento do processo em inexigibilidade de licitação. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Por ocasião da realização de contratações diretas, seja por dispensa ou por inexigibilidade de licitação, observar a necessidade de detalhar de forma suficiente o objeto da contratação, de forma a possibilitar o seu adequado enquadramento, como dispensa de licitação ou como inexigibilidade de licitação. Recomendação 2: Viabilizar mecanismos para dotar os quadros permanentes do Ministério do Esporte de servidores efetivos, evitando contratações recorrentes de consultorias para suprir deficiências de pessoal em sua atividade fim. Recomendação 3: À luz do modelo implementado para o acompanhamento e o controle das ações voltadas à preparação das Olímpiadas e Paraolimpíadas Rio 2016, que conta, inclusive, com corpo técnico cedido pela Caixa Econômica Federal, redimensionar a real necessidade de apoio de consultorias externas no escopo do contrato em análise. 1.1.1.3 CONSTATAÇÃO Inconsistências na formação dos preços de homem.hora. Ausência de planilha de custos para comprovação da conformidade dos preços pagos à FGV. Fato Em decorrência das análises feitas, foram constatadas inconsistências na metodologia de cálculo utilizada pela SNEAR/ME para comprovar a conformidade dos preços pagos à FGV, assim como na sua adequação a preços de mercado e a contratos da entidade com outros órgãos da Administração Pública Federal, conforme se expõe a seguir:

a) Conforme consta nas fls. 92 a 102 dos autos, o Ministério do Esporte solicitou propostas de preços a cinco entidades para execução dos serviços a serem contratados, uma das quais declinou. O resultado da pesquisa de preços realizada e as justificativas para a escolha da Fundação Getúlio Vargas foram expressos na Nota Técnica autuada às fls. 471 a 484, produzida pelo Assessor Técnico da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento.

Destaque-se que o Termo de Referência previa que todos os custos decorrentes da execução dos serviços deveriam estar inclusos no valor do Contrato, conforme consta nas fls. 89/90 do Processo, donde se extraem os textos seguintes:

“[...] Para a execução das ações previstas, deverão ser adotados parâmetros de mercado e comparação com indicadores de preços por homem-hora que nortearam os planos de trabalhos e/ou contratações anteriores com a Administração Pública.

Todo e qualquer custo pertinente à execução dos serviços dispostos neste Termo de Referência deverá estar contemplado na proposta.

[...]


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Condições de Pagamento

Os pagamentos serão liberados contra a entrega de produtos e neles deverão estar inclusos todos os encargos sociais e trabalhistas, tributos, impostos e taxas, despesas administrativas, viagens, hospedagens, alimentação e outras despesas operacionais, tendo como base o mês de junho de 2012.”

No entanto, diferentemente do que consta no Termo de Referência, tal previsão não foi levada em consideração pelo próprio gestor no estabelecimento dos preços unitários de homem.hora, utilizados como parâmetro de comparação entre as entidades pesquisadas, uma vez que nos seus cálculos, o mesmo excluiu, sem justificativa fundamentada, os valores referentes a serviços de apoio e viagem e outros custos diretos, no caso das propostas apresentadas pela FGV e pela Atech, como se tais custos não integrassem o preço total do projeto. Destaca-se que a mesma situação foi identificada no processo de contratação da Fundação Atech, por meio de dispensa de licitação e que deu origem ao contrato nº 50/2012, conforme tratado em item específico deste Relatório.

A metodologia adotada pelo ME leva à interpretação equivocada de que, entre os valores orçados pelas entidades consultadas, o da FGV seria o mais vantajoso, uma vez que apresentaria o menor preço global, além do menor custo unitário de homem.hora, sendo que este último foi desvirtuado, face à exclusão de parcela significativa do preço, superior a um quarto do valor total.

O Quadro 8 a seguir demonstra os preços unitários que efetivamente deveriam ser considerados, obtidos a partir dos valores totais orçados e da quantidade de homem.hora a ser empregada pelas entidades consultadas, apontando também a distorção causada por não se considerar os valores dos serviços de apoio e viagens no cálculo do preço unitário efetuado pelo ME:

Quadro 8. Preços pesquisados pelo ME

Instituição Valor total

(R$) Serv. Apoio

(R$) Qt. hxh

Preço hxh (R$) (1) (2)

Fundação Trompowsky (fls. 128) 34.200.000,00 - n/d - - Fundação Atech (fls. 186) 32.550.000,00 1.968.000,00 134.640 227, 14 241,75 Fundação FESPSP (fls. 269) 24.591.600,00 incluso 134.640 - 182,65 Fundação Getúlio Vargas (fl. 237) 21.985.000,00 5.612.200,00 93.312 175,46 235,61 Fonte: Relatório n° 201305662 (1) Sem inclusão de serviços de apoio e viagens. (2) Com inclusão dos serviços de apoio e viagens.

Assim, tomando-se todos os custos do projeto, conforme estabelecido no Termo de Referência, verifica-se que o preço real unitário de homem.hora (h.h) a ser pago à FGV não é de R$ 175,46, como apresentado pelo gestor, mas sim de R$ 235,61, numa diferença a maior de 34,2%.

Portanto, comparado ao preço de R$ 182,65 da FESPSP, evidencia-se que o preço unitário efetivo da FGV é 29% maior.

b) Além da constatação de que o preço unitário orçado pela FGV não é o de menor custo unitário entre os preços pesquisados, verifica-se, ainda, que, no intuito de comprovar a conformidade dos preços praticados pela entidade com outros órgãos da Administração Federal, o ME incluiu nos autos dois contratos da Contratada, de nº 029/2011 com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG (fls. 510/546), e de nº 051/2011 com a Agência Nacional de Águas – ANA (fls. 551/596). O Quadro 9 a seguir


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demonstra que os preços unitários do contrato objeto do presente Relatório são maiores dos que os preços unitários dos contratos com o MPOG e com a ANA, como segue:

Quadro 9. Contratos da FGV com outros órgãos da Administração Pública Federal

Instituição Valor total (R$)

Serv. Apoio (R$)

Qt. hxh Preço hxh (R$)

(1) MPOG – Contrato nº 029/2011 7.410.000,00 735.120,00 36.720 201,80 ANA – Contrato nº 051/2011 1.940.080,00 116.640,00 8.832 208,33 Contrato em pauta com o ME – Contrato nº 52/2012

21.985.000,00 5.612.200,00 93.312 235,61

Fonte: Relatório n° 201305662 (1) Com inclusão dos serviços de apoio e viagens.

Evidencia-se assim que, mediante a inclusão dos preços de serviços de apoio e viagens, conforme previsto no Termo de Referência, o preço de homem.hora pago pelo ME à FGV, no contrato em tela, é superior ao preço pago pelo MPOG em 16,7% (R$ 235,61 / R$ 201,80) e pela ANA em 13,1% (R$ 235,61 / R$ 208,33).

Tal constatação torna insubsistente a justificativa apresentada pela SNEAR/ME, de que os preços pagos à FGV estariam em conformidade com preços praticados pela mesma com outros órgãos da Administração Pública, conforme consta na manifestação do gestor, autuada às fls. 607/609 do processo:

“[...]Dos quatro órgãos consultados dois, ANA e MPOG, encaminharam seus instrumentos jurídicos firmados com a FGV, bem como suas respectivas propostas. Ao se fazer o referido cotejamento, verificou-se a compatibilidade dos profissionais alocados naqueles projetos, com os previstos para este, outrossim, verificou-se que os valores aplicados naquelas contratações (fls. 543 e 593), estão superiores aos ofertados a esta Pasta, portanto, condizentes com os praticados no mercado.”

c) O valor do item “serviços de apoio e viagens” foi estabelecido sem detalhamento ou parâmetro que possa validá-lo, destacando-se o fato de que o mesmo representa 25,5% do custo total do projeto, no caso da proposta da FGV, e apenas 6% no caso da proposta da Fundação Atech. Não se vislumbra justificativa para diferença de tal magnitude, para custos assemelhados para ambas as entidades, não só em função da similaridade das mesmas, mas também para o mesmo tipo de serviço.

Na análise presente, tem-se, portanto, que os valores orçados pelas entidades referidas para “total do contrato” e para “serviços de apoio e viagens” e seus percentuais em relação ao total são, respectivamente:

• Fundação Atech: R$ 32.550.000,00 – R$ 1.968.000,00 – 6%

• FGV: R$ 21.985.000,00 – R$ 5.612.200,00 – 25,5%.

Deve-se destacar a existência de uma “inversão da equação”, em relação à contração da Fundação Atech, CNPJ 01.710.917/0001-42, formalizada no Processo nº 58701.004362/2012-02, por intermédio do Contrato nº 50/2012, firmado em 27/12/2012 pelo Ministério do Esporte com aquela entidade, igualmente relativa à contratação de serviços de apoio técnico ligado às ações dos Jogos Olímpicos Rio 2016. Naquele Processo verificou-se que, para serviços assemelhados aos da presente análise, foram os seguintes os valores para “total do contrato” e para “serviços de apoio e viagens” e seus


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percentuais respectivos, que se constata como inversos em relação ao contrato da análise presente:

• Fundação Atech: R$ 38.945.016,00 – R$ 5.493.816,00 – 14,1%;

• FGV: 46.000.000,00 – R$ 1.878.400,00 – 4,0%.

Note-se, ainda, que no contrato nº 50/2012, a proposta da FGV foi de R$ 46.000.000,00, para um total de 237.240 h.h, o que resulta num preço de R$ 193,90/h.h, o que torna o preço unitário de h.h da presente contratação 21,5% maior.

E note-se, ainda, que no contrato presente, a proposta apresentada pela Fundação Atech, no valor de R$ 32.550.000,00, para um total de 134.640 h.h, resulta no preço de R$ 241,75/h.h, o que torna o valor unitário de h.h 30,5% maior do que naquele contrato, sem que seja possível vislumbrar justificativa técnica para tal discrepância.

Assim, a ausência de fundamentação técnica, baseada em planilhas de formação de preços, exigidas pela Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 02, de 30/04/2008, em seu Art. 15, inciso XII, para verificação da conformidade dos preços de homem.hora, aliada ao fato de que, para itens assemelhados, a FGV apresentou percentuais díspares significativos nos contratos referidos, de 4% para 25,5%, o que pode representar inconsistência dos preços unitários pagos pelo Ministério do Esporte para execução dos serviços contratados.

Fundamenta tal constatação o fato de que nos contratos com o MPOG e com a ANA, anteriormente referidos no Quadro 2, os percentuais do item “serviços de apoio e viagens” representam 9,9% e 6,0% do total do contrato, respectivamente, como segue:

• MPOG – Contrato nº 029/2011 - R$ 7.410.000,00 – R$ 735.120,00 – 9,9%

• ANA – Contrato nº 051/2011 - 1.940.080,00 – R$ 116.640,00 – 6,0%

Assim é que, em face do desvio resultante do estabelecimento do percentual de 25,5%, para o item “serviços de apoio e viagens”, significativamente acima da média observada nos outros contratos e cotações analisadas, aliada à indevida desconsideração do mesmo no cálculo do valor unitário de homem.hora, posto que em desacordo com o previsto no Termo de Referência, pode ter induzido o Ministério do Esporte a concluir que o preço da FGV seria o menor entre os pesquisados, bem como que seria também inferior aos praticados pela entidade com outros órgãos da Administração Pública Federal, o que, como exposto, não corresponde à realidade, contrapondo-se à assertiva da SNEAR/ME, constante nas fls. 483/484 do processo, onde sua área técnica se manifesta nos seguintes termos:

“[...] Por todo exposto, conclui-se que a contratação para prestação de serviços previsto nos presentes autos poderá ser executado pela Fundação Getúlio Vargas – FGV, uma vez que a proposta apresentada atende tecnicamente às expectativas expostas nos autos e o valor proposto é compatível com aqueles praticados no mercado, além de possuir o menor preço entre as demais propostas obtidas.[...]”

Destaque-se que foram identificadas falhas na autuação do Processo, visto não estarem numeradas as fls. entre 04 e 46. Também verifica-se erro de numeração a partir da fl. 609, da qual passou-se para a fl. 700, inexistindo, assim, as fls. de nº 610 a 699.

A Nota de Introdução, constante no processo sem a devida numeração de autuação, entre as fls. 04 e 46, e o Termo de Referência, autuado às fls. 57/91, foram produzidos pelo


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Assessor Técnico da SNEAR/ ME. O Termo de Referência foi aprovado pelo Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento, conforme fls. 91 do Processo.

A Nota Técnica com parecer sobre a conformidade de preços para contratação da FGV, conforme fls. 471/484, foi produzida pelo Assessor Técnico da SNEAR/ME. A aprovação da Nota Técnica e o seu encaminhamento à Secretaria Executiva solicitando a contratação, foram feitos pelo Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento – Substituto, por despacho autuado às fls. 486. O encaminhamento à Diretoria de Gestão Interna, solicitando a adoção das providências cabíveis foi feito por despacho da Chefe de Gabinete da Secretaria Executiva – Substituta, conforme fls. 486-verso.

O Parecer nº 126/2012/CONJUR-ME/CGU/AGU de 28/11/2012, autuado às fls. 494/500, foi aprovado pelo Consultor Jurídico do Ministério do Esporte, conforme despacho às fls. 500. O referido Parecer opinou pela impertinência da contratação por dispensa de licitação com fundamento no inciso XIII do Art. 24 da Lei nº 8.666/93, por entender não se configurar, no caso, enquadramento dos serviços sob a categoria de “desenvolvimento institucional”, recomendando a contratação por inexigibilidade, o que veio a ser acolhido pela Secretaria Nacional de Alto Rendimento.

Ao parecer da CONJUR/ME, a SNEAR/ME produziu a Manifestação autuada às fls. 607/609, onde, entre outros apontamentos, reitera a conformidade dos preços da FGV para a contratação. O documento foi produzido pelo Assessor Técnico da SNEAR/ ME e aprovado pelo Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento, conforme fls. 607/609 do Processo.

A tramitação e demais providências relativas à certificação orçamentária, inclusive cancelamento parcial de empenho relativo ao contrato do autódromo e empenho parcial para o presente contrato, conforme fls. 503/504 e 704/707, foram efetuadas pela Diretoria de Gestão Interna, sob responsabilidade do Diretor de Gestão Interna.

A autorização para contratação por meio de dispensa de licitação e a posterior assinatura do Contrato nº 52/2012, foram feitas pelo Ministro de Estado do Esporte – Interino, conforme fls. 707 e 716 a 724, respectivamente. Destaca-se, contudo, que apesar de ter sido autorizada a contratação por meio de dispensa de licitação, a publicação efetuada no Diário Oficial da União faz referência a contratação por Inexigibilidade de Licitação, conforme fora sugerido no Parecer da CONJUR/ME.

Pela FGV, assinou o Contrato o Vice-Presidente do Conselho Diretor da Entidade. ##/Fato##

Causa Produção e aprovação de Nota Técnica para comprovação de conformidade de preços com utilização de metodologia em que se identifica a exclusão injustificada de parcela significativa do valor do contrato no cálculo de valores unitários de homem.hora, atestando indevidamente adequabilidade de preços unitários não só em relação ao presente contrato, mas também em relação a contratos da FGV com outros órgãos públicos. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por intermédio do Ofício N° 526/2013/GABAR/SNEAR/ME, de 17/07/2013, o gestor manifestou-se nos seguintes termos:

“De fato, o contrato celebrado entre a União Federal e a Fundação Getúlio Vargas, no valor global de R$ 21.985.000,00 (vinte e um milhões novecentos


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e oitenta e cinco mil reais), passou pela análise do Ministério do Esporte, inclusive o valor contratado, nada obstante tratar-se de instituição sem fins lucrativos, isto é, sem atuar de forma mercantil visando o lucro da operação, pressupondo-se, a rigor, que o preço ofertado pela entidade fundacional é fidedigno à prestação dos serviços, foi comparado com outras instituições, que igualmente não possuem fins lucrativos.

Na realidade, a tabela que ilustra os preços praticados na pesquisa de mercado no âmbito da presente contratação, exposta às fls. 27 do Relatório Preliminar de auditoria, leva a uma primeira conclusão de que o preço ofertado pela FGV não seria o de menor valor global, tendo em vista que constam em dois campos diferentes, dois valores, quais sejam, R$ 21.985.000,00 e R$ 5.612.200,00.

Entretanto, o valor contratado pelo Ministério do Esporte não representa a soma de tais valores, como pode parecer em uma primeira leitura, mas, simplesmente, o valor constante do primeiro campo, no valor de R$ 21.985.000,00, sendo que o valor de R$ 5.612.200,00 espelha somente uma parcela do valor total, que foi segmentado do valor total apenas para a realização das análises da auditoria, não representando, assim, um valor adicional ao contrato inicialmente entabulado.

Delimitada esta premissa, verifica-se que ao se realizar o resultado da classificação de preços apresentados nas propostas das fundações consultadas, que deveriam, segundo o Termo de Referência, contemplar "todo e qualquer custo referente à prestação dos serviços", que a proposta da FGV foi a que apresentou o menor preço global no importe de R$ 21.985.000,00, seguida da Fundação FESSP, no valor de R$ 24.591.600,00.

Comparando-se o valor consignado no contrato de prestação de serviços regularmente assinado com a FGV, com as demais propostas, confirma-se que foi contratada a proposta de menor preço global, sendo este o critério eleito pelo Ministério do Esporte quando planejou a contratação dos serviços.

Mesmo tratando-se de um processo de inexigibilidade de licitação, o critério que a Administração Pública utilizou foi buscar a instituição, dentre as notoriamente especializadas, que oferecesse o menor preço.

Em verdade, o gestor, em um primeiro momento, concluiu que o objeto contratado enquadrava-se na hipótese de dispensa de licitação prevista no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993.

Ocorre, contudo, que a Consultoria Jurídica vinculada ao Ministério do Esporte, em substancioso parecer, não vislumbrou a hipótese de contratação com fundamento no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993, opinando pela contratação por inexigibilidade licitação, na forma do art. 25, II, da Lei nº 8.666/1993.

Na realidade, o critério utilizado na presente auditoria, para apontar possíveis distorções nos preços contratados, centra-se na análise do custo do homem/hora e na comparação entre contratos paralelos, contudo, a relevância necessária ao critério principal de escolha, que foi o valor global do produto.

É certo, também, que no presente caso não se contrata mão de obra ou postos de trabalho, a serem mensurados pela métrica da "hora", mas sim um serviço


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de natureza singular, por preço global, com a entrega de produtos, consubstanciando uma obrigação de resultado.

Com efeito, a Nota Técnica encartada aos autos, especificamente às fls. 476, registrou o seguinte:

"O preço global da contratação pretendida, conforme estipulado no Termo de Referência, foi apresentado em todos os casos por produto, seguindo orientação do Tribunal de Contas da União para serviços desta natureza (vide Acórdãos nº 0304/2006-Plenário, nº 0667/2005-Plenário e nº 2.075/2008 – 1ª Câmara). (. ..)"

Como se vê, o foco da justificativa de preços da contratação reside no menor preço global não obstante terem sido apresentados os preços por produto, conforme orientação do Tribunal de Contas da União, e não obstante terem sido também apresentados os valores por homem hora de distintos perfis profissionais.

O fato, porém, é que atendendo ao que o próprio TCU recomenda, a dinâmica e a formalização da contratação não contempla a hipótese de se efetuar pagamentos em proporção e a partir de medições do volume exato de homens hora trabalhados. Relembre-se a propósito, o item 9.4.5 do já citado Acórdão 304/2006-Plenário, por meio do qual o TCU determinou que se adotasse "metodologia de mensuração de serviço de consultoria que privilegie a remuneração das contratadas mediante a mensuração dos resultados e que elimine a possibilidade de remunerar as empresas com base na quantidade de horas trabalhadas, conforme entendimento exposto no Acórdão TCU 667-2005-Plenário".

Diante desse posicionamento do TCU, não é cabível apurar-se a existência ou não de prejuízo ao erário a partir do acompanhamento de relatórios de homem hora dedicados à execução contratual. Se esse acompanhamento fosse legítimo para a apuração da justa remuneração do contratado, a contratação se daria por posto de serviço ou homem hora, o que é rechaçado pelo TCU.

Se não se justifica o acompanhamento individual dos profissionais dedicados à execução contratual, com a avaliação de sua dedicação (homem hora), igualmente não se justifica que, para os fins indicados no relatório de auditoria, seja exigido do contratado a apresentação da relação de todos os profissionais envolvidos a cada etapa do processo de liquidação e pagamento da despesa.

Se o Ministério do Esporte for reavaliar os preços de homem/hora da contratada, conforme recomendado pelo relatório preliminar desta CGU, poderá, em tese, subverter a essência da contratação, que é a entrega de produtos determinados, com valor definido para a empreitada, com desembolso realizado segundo o cronograma de execução, e não por preço unitário (o que justificaria a revolvimento do preço deste item que compõe o valor total).

Inclusive, a legislação e a jurisprudência vêem avançando, para que eventuais preços unitários maiores que os praticados nas tabelas oficiais, ou com aqueles praticados no mercado, não sejam motivo para descarte da proposta, prestigiando o valor global, desde que não haja, ao longo da


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contratação, majoração de quantitativos do item em descompasso com o mercado.

O § 6° do artigo 125 da Lei nº 12.465/2011, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2012, versa que:

"Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

§6° No caso de adoção do regime de empreitada por preço global, previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea "a ", da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, devem ser observadas as seguintes disposições:

I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes poderão ser utilizados custos unitários diferentes daqueles fixados no caput deste artigo, desde que o preço global orçado e o de cada uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato, observado o § 7° desse artigo, fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referência utilizado, assegurado ao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações para fins de verificação da observância deste inciso;"

Tal dispositivo permite a existência de preços unitários superiores aos preços unitários de referência, desde que o preço global e o preço de cada etapa estejam abaixo dos referenciais. Ou seja, é permitida a existência de preços unitários acima dos de referência, desde que sejam compensados por outros abaixo dos de referência, de forma que o preço global e o preço de cada etapa estejam abaixo dos referenciais.

Veja-se que esta previsão da LDO/212 já encontrava ressonância no âmbito do Egrégio Tribunal de Contas da União. Note-se excerto do Acórdão nº 77512007 – 2ª Câmara, in verbis:

"Acrescente-se, ainda, que a licitação era do tipo menor preço global, portanto mais importante do que avaliar se cada um dos itens que compunha o objeto correspondia a valores de mercado, era verificar se o preço global do objeto estava adequado ao mercado e à estimativa de preço realizada. Além do que, caso a proposta mais vantajosa, mostrando-se adequada quanto ao preço global, estabelecesse valores unitários em desconformidade com o mercado, seria obrigação legal do contratado assumir o compromisso nos termos estabelecidos, haja vista que o contrato resultante está vinculado não só ao edital, mas também à proposta do licitante vencedor, conforme art. 55, inciso XI, da Lei n° 8.666193."

De conseguinte, verifica-se a robustez desse entendimento quando se lê a Decisão nº 111/2002, do Plenário da Corte de Contas da União, que tratou, objetivamente, da adequação dos custos em contratações por preço global, que é o critério utilizado no presente caso, verbis:

"Assiste razão aos defendentes quando argumentam que, numa licitação por preço global, a adequação dos custos do empreendimento deve ser


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examinada tendo em conta a totalidade do objeto contratado, e não itens específicos do projeto tomados isoladamente. Essa, aliás, tem sido a posição reiteradamente adotada por esta Corte, como evidenciam, entre outras, as Decisões nºs 033/1997 (ata nº 04), 469/1999 (ata n° 32), 170/2000 (ata nº 10) e 1028/2001 Plenário (ata n° 53), todas do Plenário. "

Assim, muito mais importante do que extrair o homem/hora de cada contratação, é verificar o preço global. E, no caso, foi contratada a proposta que apresentou o menor preço global.

Cumpre trazer a baila, também, a prestigiada jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que enfrentou casos idênticos, verbis:

"AGRAVO DE INSTRUMENTO. LICITAÇÃO TIPO MENOR PREÇO GLOBAL.

1. O art. 44, 930, da Lei 8.666/93, veda apenas a apresentação de proposta que apresente preços global ou unitários irrisórios, não servindo de fundamento à desclassificação de proposta que, a despeito de ter cotado o adicional noturno em valor superior aos 40% estipulados na Convenção Coletiva de Trabalho, apresentou preço global mais vantajoso para a Administração.

2. Agravo de instrumento ao qual se nega provimento." (Agravo de Instrumento nº 200401000093112, ReI. Des. DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES, DJ. de 4/10/2004)

"ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. PREGÃO. MENOR PREÇO. ORDEM DE CLASSIFICAÇÃO ASSIM BASEADA. ARGÜIÇÃO DE PROPOSTA INEXEQÜÍVEL. DESCABIMENTO. VALIDADE DO CERTAME.

1. Estabelecendo o edital que a licitação seria na modalidade pregão, tipo menor preço global, está a Administração adstrita a tal padrão, devendo manter a ordem de classificação assim apurada.

2. A mera alegação unilateral da impetrante de descumprimento do edital ou de proposta inexeqüível, por parte da empresa vencedora, não é suficiente a desfazer a adjudicação e a contratação firmada, eis que indispensável prova técnica a tanto, não efetivada na espécie.

3. Segurança conhecida, mas denegada." (MS nº 2002010003930l0, Rel. Des. JOÃO BATISTA MOREIRA, DJ de 02/06/2003)

Nessa conformidade, a conclusão da CGU que detectou que "o preço unitário de homem.hora (h.h) a ser pago à FGV não é de R$ 175,46, como apresentado pelo gestor, mas, sim, R$ 235,61, numa diferença a maior de 34,2%", não pode repercutir no valor global da proposta de menor preço, em contratação por empreitada global.

Veja que esta Controladoria mesmo fazendo o apontamento de que o valor homem/hora da FGV, com a inclusão do serviço de apoio e de viagens, seria de R$ 235,61, enquanto o valor da FESPSP seria de R$ 182,65, mesmo assim o valor global apresentado pela FGV apresentou-se mais vantajoso.

Obtempere-se que, enquanto a FGV tem vantagens competitivas em determinadas parcelas do contrato, a exemplo da produtividade e gerenciamento da mão-de-obra especializada, a FESPSP possui em outras áreas da contratação.


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A proposta de cada licitante é fruto de sua experiência e organização interna, existindo variáveis que se apresentam individualmente para cada uma, a saber: gerenciamento e rotatividade de pessoal, políticas de remuneração profissional, faltas, ausências, licenças, efetividade de avisos prévios, além de fatores como época do ano, categoria profissional, regionalidade, gerência da empresa e outros.

O preço final deriva, neste norte, de uma composição dos diferentes insumos tais como, no caso concreto: perfil dos profissionais e recursos tecnológicos alocados, quantidade de horas trabalhadas, remuneração compatível com o perfil profissional pretendido e a prática de mercado, etc..

Além disso, a metodologia, expertise, experiência, qualificação de seus profissionais, dentre outras, são peculiaridades e características distintas, que variam de instituição a instituição, o que culmina, obviamente, em formulação de propostas e preços variados.

De outro modo, o princípio constitucional da economicidade precisa inafastavelmente ser considerado.

Segundo o professor MARÇAL JUSTEN FILHO (in Comentário à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 8° ed., 2000, p.73) "a economicidade consiste em considerar a atividade administrativa sob prisma econômico. Como os recursos públicos são extremamente escassos, é imperioso que sua utilização produza os melhores resultados econômicos, do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Há dever de eficiência gerencial que recai sobre o agente público. Ele tem o dever de buscar todas as informações pertinentes ao problema enfrentado. Como regra, a seleção da alternativa far-se-á em face dos benefícios potenciais de natureza econômica e dos riscos envolvidos. Quanto maior os benefícios econômicos que poderão advir de uma certa solução, tanto mais será o dever de adotá-la."

Em face destas considerações pode-se asseverar, com a segurança necessária, que não ocorreu a subavaliação mencionada no documento produzido pela CGU, uma vez que o critério final que balizou a escolha da melhor proposta para a Administração Pública não foi o preço do homem/hora tomado isoladamente, e sim o de menor preço global que, além de contemplar o preço do homem/hora, considera as demais variáveis que compõem o preço final da proposta e, por via de consequência, do contrato avençado.

Desta forma, os cálculos demonstrados por essa Controladoria Geral da União, no sentido de evidenciar inconsistências na formação dos preços de homem/hora se considerados isoladamente, poderiam levar a Administração a contratar instituição que apresentou maior valor global, resultando em uma contratação antieconômica para o Erário.

Verifica-se, então, que as considerações apresentadas pela CGU no quadro a seguir, se levadas a efeito pelos gestores do ME, poderiam resultar num dispêndio adicional de valor superior a R$ 2.500.000,00. Destarte, a decisão adotada no procedimento de contratação em referência implicou uma economia ao erário de igual valor:


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Instituição Valor total

(R$) Serv. Apoio

(R$) Qt. hxh

Preço hxh (R$) (1) (2)

Fundação Trompowsky (fls. 128)

34.200.000,00 - n/d - -

Fundação Atech (fls. 186)

32.550.000,00 1.968.000,00 134.640 227, 14 241,75

Fundação FESPSP (fls. 269)

24.591.600,00 incluso 134.640 - 182,65

Fundação Getúlio Vargas (fl. 237)

21.985.000,00 5.612.200,00 93.312 175,46 235,61

Portanto, esta Secretaria entende que não há inconsistências de metodologia nos cálculos apresentados pela área técnica do Ministério do Esporte.

Abre-se um parêntese para registrar que a extração do homem/horas e a comparação dos valores encontrados com outros contratos, foi realizada pelo gestor com vistas a mensurar o panorama da contratação sob diversos ângulos, não tendo o condão de subverter o critério utilizado, que é menor preço global do produto.

Outrossim, o princípio da economicidade não seria prestigiado caso fosse contemplada a proposta que, a despeito de ter oferecido preço unitário menor, ofereceu valor global maior.

Note-se, a propósito, a advertência do Tribunal de Contas da União (Acórdão 1180/2003 - 2a C., Rel. Min. ADYLSON MOTTA, DOU de 06/08/2003) de que "os administradores devem obedecer ao princípio da economicidade, e, têm, por isso, a obrigação de examinar todas as opções para a solução de suas necessidades, escolhendo sempre aquela mais vantajosa, sob todos os aspectos, para a Administração."

Já no que diz respeito ao comparativo feito pela CGU entre a contratação da FGV nos contratos com o MPOG, com a ANA e com o ME, esta Secretaria entende que tal comparação não se mostra possível, já que a contratação deste Ministério reveste-se de características específicas, dificilmente reproduzidas nos demais contratos.

Não há razões para se presumir que os cenários sejam rigorosamente os mesmos para permitir a comparação pretendida.

A Administração Pública serviu-se do método de analisar os valores nos demais contratos apenas para comparar os valores estipulados para os perfis de profissionais utilizados pela FGV, em todos os contratos.

Esta Secretaria entende que não se mostra possível padronizar valor de "serviços de apoio", já que cada demanda carece de necessidades específicas. Complexidades e especificidades devem ser analisadas caso a caso, a fim de que se possa melhor aquilatar as propostas e contratações.

Portanto, pelas considerações até aqui expendidas, fica demonstrada a lisura do processo de contratação conduzido pelo Ministério do Esporte.

"c) O valor do item "serviços de apoio e viagens" foi estabelecido sem detalhamento ou parâmetro que possa validá-lo, destacando-se o fato de que


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o mesmo representa 25,5% do custo total do projeto, no caso da proposta da FGV, e apenas 6% no caso da proposta da Fundação Atech. Não se vislumbra justificativa para diferença de tal magnitude, para custos assemelhados para ambas as entidades, não só em função da similaridade das mesmas, mas também para o mesmo tipo de serviço."

Nesta abordagem especifica, foi realizada comparação de valores de "serviços de apoio e viagens" entre as contratações da FGV e da Fundação Atech com o Ministério do Esporte.

O Ministério do Esporte ao verticalizar a análise do assunto, verificou que os valores estipulados para as categorias de profissionais constantes da planilha a seguir são utilizados pela FGV como padrão para toda contratação junto à Administração Pública, sendo que os demais componentes (quantidade de pessoas, número de meses, hora/mês) são variáveis.

Esta Secretaria reitera que em ambos os contratos acabou selecionando a proposta que apresentou o menor preço global. Em face disso, a análise segmentada dos valores previstos a título de "serviços de apoio e viagens" se mostrava irrelevante durante o processo de escolha, permanecendo irrelevante no presente momento.

Outro aspecto a ser considerado é que este Ministério não colheu apenas propostas destas duas instituições. O universo de proponentes foi bastante superior, fornecendo com isso premissas seguras quanto à representatividade e fidedignidade das propostas apresentadas aos preços de mercado, no que toca ao seu preço global.

Por fim, esta Secretaria também considera não ser possível simplesmente comparar os serviços de apoio e viagens nas propostas de diferentes fundações, pois os critérios de formação de preços internos refogem à competência do contratante, uma vez evidenciadas as condições necessárias à entrega do produto ou dos serviços pretendidos na conformidade dos Termos de Referência.”


Análise do Controle Interno Inicialmente, deve-se ressaltar que o § 6° do artigo 125 da Lei nº 12.465/2011 dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2012, que versa sobre contratação de obras e serviços de engenharia, sem qualquer relação com o caso presente, que trata de contratação de serviços de consultoria, onde o item preponderante da formação do preço é a mão de obra dos profissionais utilizados na execução.

Destaca-se a recomendação do TCU de que seja feito pagamento por produto na contratação de serviços de consultoria, na forma dos Acórdãos citados pelo gestor, não afasta a necessidade de verificação da conformidade dos preços cobrados, não só na formação dos mesmos, por ocasião da contratação, mas também durante o período de execução.

Ressalte-se que a necessidade de tal verificação, a exemplo de outras licitações, se deve ao fato de que o preço global do contrato é obtido a partir do cômputo da mão de obra profissional a ser utilizada, acrescida dos demais custos e encargos previdenciários, tributários, dos demais custos e da remuneração do prestador do serviço, conforme prevê


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a IN/SLTI/MPOG no 02/2008, em cujo anexo III é detalhada a planilha de formação de preços.

A comparação de preços de homem.hora da própria contratada com outras instituições não pode ser, por si só, considerada referencial de preço de mercado, nem garantia de economicidade do ajuste, se não houver comprovação de conformidade dos custos reais incorridos pela contratada, de forma a se verificar, entre outras, a adequação dos preços praticados.

Durante a execução, é necessário que se verifique se estão sendo mantidas as condições iniciais da contratação, mesmo em se fazendo pagamentos por produto, conforme a recomendação do TCU. Tal procedimento visa justamente à aferição da economicidade do contrato, mediante o exame da documentação que deve ser entregue pela contratada juntamente com os produtos especificados.

Esse procedimento, porém, não tem sido observado pelo Ministério do Esporte na contratação das consultorias ora analisadas, onde não foram identificadas as necessárias planilhas de formação dos custos da contratação. Ao contrário, os preços das contrações têm sido validados mediante cálculos e processos sem fundamentação técnica em planilhas de preços, baseadas em preços anteriores das próprias contratadas, cuja conformidade e economicidade também não é possível comprovar.

Dessa forma, diante da ausência de fundamentação técnica nas justificativas do gestor, mantém-se as constatações de inconsistências na formação dos preços de homem.hora, de ausência de planilha de custos, e de não comprovação da conformidade dos preços pagos à FGV. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Reavaliar os preços de homem.hora, mediante análise de planilhas de formação de preços da contratada, em face das inconsistências no cálculo do valor de homem.hora apontadas. Recomendação 2: Em caso de não comprovação da conformidade dos preços contratuais, promover o ressarcimento dos eventuais valores indevidamente pagos. 1.1.1.4 CONSTATAÇÃO Inobservância das recomendações da CONJUR/ME quanto à necessidade de empenho do valor total do contrato, como condição de admissibilidade para a contratação. Fato Verificou-se, a partir da análise dos autos, que a formalização do contrato deu-se sem o atendimento do Parecer nº 126/2012/CONJUR-ME/CGU/AGU, no que diz respeito ao seu item 36, que apontou:

“36. Vale ponderar que a vigência do contrato poderá ultrapassar o exercício financeiro, desde que as despesas referentes à contratação sejam integralmente empenhadas até 31 de dezembro, para fins de inscrição em restos a pagar, conforme Orientação Normativa AGU nº 39, de 13/12/2011.”

No entanto, não se identificou nos autos a comprovação documental de que tal providência tenha sido adotada, conforme item “vii)” do citado Parecer, como condição


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de admissibilidade à contratação. Ao contrário, depreende-se dos autos que o empenho foi de R$ 4.000.000,00, conforme fls. 712, sendo que no Contrato, às fls. 719, consta que o empenho foi feito pelo valor integral de R$ 21.985.269,86.

Verifica-se às fls. 504 do processo que o Assessor Técnico da SNEAR/ME, solicitou empenho no valor de R$ 7.000.000,00, ao que a Coordenação de Orçamento e Finanças do ME informou a insuficiência de limite orçamentário para atendimento ao pleito, conforme despacho no verso das fls. 504.

Posteriormente, o citado Assessor Técnico solicitou o cancelamento da Nota de Empenho do contrato com a FGV relativo ao autódromo, para empenho no contrato presente, conforme mensagens autuadas às fls. 705/706 do Processo, o que se materializou na certificação orçamentária às fls. 704, com despacho do Coordenador Geral de Orçamento e Finanças – Substituto, com prosseguimento do trâmite processual.

Assim, considerando que o contrato foi assinado em 31/12/2012, e, salvo comprovação em contrário, o empenho efetivamente feito foi parcial, e não pelo valor integral do Contrato, conforme orientação do Parecer da CONJUR/ME. ##/Fato##

Causa Formalização do contrato sem o atendimento ao Parecer nº 126/2012/CONJUR-ME/CGU/AGU, descumprindo a Orientação Normativa AGU nº 39, de 13/12/2011. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por intermédio do Ofício n° 526/2013/GABAR/SNEAR/ME, de 17/07/2013, a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento se manifestou como se segue:

A assinatura do contrato administrativo nº 52/2012 foi realizada no dia 31 de dezembro de 2012, tendo sua execução sido iniciada apenas no exercício de 2013, de maneira que não caberia ser efetivado um empenho do valor total no exercício de 2012, já que os restos a pagar alcançariam a ordem de 100% do valor total do contrato. Neste caso específico, deve-se levar em consideração que o contrato firmado por este Ministério com a FGV tem vigência de dezenove meses, estando previsto no Plano Plurianual da União, na forma estabelecida pelo art. 167, S 1°, da Constituição Federal. Desta maneira, não há de se aventar o mal ferimento às regras de direito financeiro no que compete ao orçamento da União nos exercícios financeiros de 2013 e 2014, uma vez que já que há previsibilidade orçamentária para o cumprimento das obrigações assumidas.

Por fim, vale apontar que em Reunião de Busca Conjunta das Soluções realizada no dia 5 de julho de 2013, entre os membros da CGU, da SNEAR/ME, da CONJUR/ME e da AECI/ME, foi amplamente discutido este tema. Nesta ocasião, esta Secretaria se comprometeu a submeter formalmente à CONJUR/ME o processo administrativo de contratação da FGV para que seja reavaliada a aderência desta contratação com a Orientação Normativa AGU nº 39, de 12.12.2011.


Análise do Controle Interno A despeito das informações apresentadas pelo gestor, os apontamentos feitos referem-se ao descumprimento por parte do ME, da Orientação Normativa AGU nº 39, sem adentrar


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ao mérito da mesma. As justificativas apresentadas não afastam a impropriedade decorrente do ato irregular cometido, a despeito da clara recomendação da CONJUR/ME, mantendo-se o apontamento anteriormente feito. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Observar, nos casos pertinentes, a necessidade do atendimento da Orientação Normativa AGU nº 39, de 13/12/2011, apontada no Parecer nº 126/2012/CONJUR-ME/CGU/AGU. Recomendação 2: Dar conhecimento do fato apontado na presente constatação à Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte, obtendo orientação acerca das providências a serem adotadas para a regularização da situação. 1.1.1.5 CONSTATAÇÃO Ocorrência de falhas na fiscalização do Contrato nº 52/2012, no que se refere à designação tardia de representantes da Administração e falta de emissão de ordens de serviço para a execução dos produtos relativos às três primeiras etapas. Fato Em análise ao Processo de formalização do Contrato nº 52/2012 e aos processos de pagamento referentes às entregas dos Produtos 1, 2 e 3, verificou-se que a designação de servidor para exercer o encargo de Fiscal do Contrato, bem como a designação de Comissão de Fiscalização ocorreram de forma intempestiva em relação ao início da execução contratual. Adicionalmente, verifica-se que não foram emitidas ordens de serviço contendo o detalhamento dos produtos a serem entregues pela Contratada.

a) Designação tardia de representante da Administração e de Comissão de Fiscalização para acompanhamento e fiscalização do Contrato nº 52/2012.

Em análise ao Processo de formalização do Contrato nº 52/2012, verificou-se que a designação de servidor para exercer o encargo de Fiscal do Contrato ocorreu aproximadamente 2 meses e meio após o início da execução contratual. Quanto à designação de Comissão de Fiscalização do Contrato, ocorreu aproximadamente cinco meses e meio após o início da execução do Contrato.

A Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, determina que deve haver a designação de representante da Administração para fins de fiscalização de contratos administrativos:

“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.


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§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.”

Considerando as atividades legalmente instituídas, a serem executadas pelo representante da Administração e relacionadas à execução do contrato, depreende-se que a designação desse representante deva ocorrer anteriormente ou de forma concomitante ao início da execução do contrato, sob pena de o acompanhamento e a fiscalização não serem tempestivos de forma a garantir a execução e pagamentos conforme estipulados no Termo de Referência e nas cláusulas contratuais.

Conforme registrado no item 1.1.1.1, a assinatura do Contrato n° 52/2012 e o início de sua vigência ocorreram em 31 de dezembro de 2012. No entanto, somente por meio da Portaria ME nº 26, de 14 de março de 2013, foi designado servidor pelo Ministério do Esporte para exercer o encargo de Fiscal do Contrato.

Destaca-se que a designação tardia de representante da Administração para acompanhamento e fiscalização de contratos celebrados pelo Ministério do Esporte já foi objeto de apontamentos pela CGU, a exemplo do que foi verificado em análise ao Contrato nº 50/2012 (firmado com a Fundação Ezute), realizada no âmbito do Relatório nº 201409351.

Adicionalmente, em análise ao Processo nº 58701.001123/2013-73, que se refere ao pagamento da 1ª Parcela do Contrato n° 52/2012, verificou-se que o recebimento do produto correspondente (Produto 1), pelo Ministério do Esporte, ocorreu em 27 de fevereiro de 2013.

Ressalta-se que a Cláusula Quarta do Contrato n° 52/2012 apresenta como obrigação do Contratante “Designar equipe técnica para o acompanhamento do objeto contratado, estando esta autorizada a aprovar as várias etapas de execução dos mesmos”. Essa designação ocorreu por meio da Portaria nº 58, de 14 de junho de 2013, aproximadamente 5 meses e meio após o início da vigência contratual.

Nesse sentido, verifica-se que a designação do Fiscal do Contrato, além de ocorrer somente dois meses e meio após o início da execução do Contrato n° 52/2012, ocorreu após a entrega pela Contratada do Produto 1 e apenas doze dias antes da elaboração do Parecer Analítico Fiscal, de 26 de março de 2013, documento contendo a análise do produto entregue e que subsidia o pagamento referente a este. Adicionalmente, a designação de equipe técnica para o acompanhamento do objeto contratado, prevista no contrato, ocorreu somente cinco meses e meio após o início da execução contratual.

Dessa forma, considerando que a execução e a entrega do Produto 1 pela Contratada ocorreu anteriormente à designação do Fiscal do Contrato pelo Ministério do Esporte, constata-se que, durante a execução da 1ª etapa prevista no cronograma de pagamento do Contrato n° 52/2012, não houve o acompanhamento e a fiscalização de sua execução por um representante da Administração formalmente designado para tal. Sem essa atuação da Administração, a validação dos serviços executados e dos produtos entregues pela Contratada em relação ao previamente definido no Termo de Referência fica prejudicada.

b) Ausência de emissão de ordens de serviço referentes aos Produtos 1 e 2, no âmbito da execução do Contrato nº 52/2012, celebrado entre o Ministério do Esporte e a Fundação Getúlio Vargas.

Em análise aos processos de pagamento referentes às entregas dos Produtos 1 e 2 do Contrato nº 52/2012, verificou-se que não foi realizada a emissão de ordens de serviço


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contendo o detalhamento dos produtos a serem entregues pela Contratada, correspondentes às 1ª e 2ª parcelas previstas no cronograma de pagamentos do Contrato.

Destaca-se que o Termo de Referência que originou o Contrato n° 52/2012 não inclui o modelo de ordem de serviço a ser utilizado pelo Ministério do Esporte durante o acompanhamento e a fiscalização da execução contratual.

Registra-se que a Instrução Normativa SLTI/MP nº 02, de 30 de abril de 2008, que dispõe sobre as regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não, apresenta a seguinte definição para ordem de serviço:

“Documento utilizado pela Administração para a solicitação, acompanhamento e controle de tarefas relativas à execução dos contratos de prestação de serviços, especialmente os de tecnologia de informação, que deverá estabelecer quantidades estimativas, prazos e custos da atividade a ser executada, e possibilitar a verificação da conformidade do serviço executado com o solicitado”.

Adicionalmente, o mencionado normativo apresenta o trecho descrito a seguir, quanto à obrigatoriedade de inclusão de modelo de ordem de serviço no Termo de Referência:

“Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:

[...]

VI - o modelo de ordem de serviço, sempre que houver a previsão de que as demandas contratadas ocorrerão durante a execução contratual, e que deverá conter os seguintes campos:

a) a definição e especificação dos serviços a serem realizados;

b) o volume de serviços solicitados e realizados, segundo as métricas definidas;

c) os resultados ou produtos solicitados e realizados;

d) prévia estimativa da quantidade de horas demandadas na realização da atividade designada, com a respectiva metodologia utilizada para a sua quantificação, nos casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas;

e) o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos;

f) custos da prestação do serviço, com a respectiva metodologia utilizada para a quantificação desse valor;

g) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do avaliador; e

h) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade e pelo ateste dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a empresa contratada.”

No mesmo sentido, o Acórdão nº 1453/2009 – TCU – Plenário define ordens de serviço como instrumentos de controle das etapas de execução contratual e estabelece que estas devem possuir detalhamento suficiente para que seja possível delimitar o escopo da entrega, de forma similar ao disposto na Instrução Normativa SLTI/MP nº 02/2008:

“9.2.3.4. estipule o método ou processo pelo qual as ordens de serviço são utilizadas como instrumento de controle nas etapas de solicitação,


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acompanhamento, avaliação, atestação e pagamento de serviços, bem assim o modelo da ordem de serviço que será adotada durante a execução do ajuste, a qual deverá conter, no mínimo:

a) a definição e a especificação dos serviços a serem realizados;

b) o volume de serviços solicitados e realizados segundo as métricas definidas;

c) os resultados ou produtos solicitados e realizados;

d) o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos;

e) a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do avaliador;

f) a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade e pela atestação dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a empresa contratada, nos termos do Acórdão n. 786/2006 – Plenário.”

Dessa forma, o fato de o Ministério do Esporte não ter elaborado, durante o processo de contratação, um modelo de ordem de serviço a ser utilizado para acompanhamento e fiscalização do contrato, contribuiu para que não fosse efetuada a emissão desse documento anteriormente ao início da execução de cada produto contratado.

Como resultado da ausência de definição dos serviços a serem realizados e do cronograma de realização desses serviços, decorrente da não emissão de ordem de serviço, o Fiscal do Contrato não possuía parâmetros para comparar o produto entregue com o que havia sido contratado, conforme tratado no item 1.1.1.8 deste Relatório.

Ademais, o fato constatado de a designação do Fiscal do Contrato pelo Ministério do Esporte ter ocorrido somente após a entrega do Produto 1 pela Contratada, contribuiu para que não fosse verificada a falta da ordem de serviço. Ao início da execução do contrato, não havia fiscal formalmente designado, o qual teria responsabilidade de constatar, em tempo hábil, a inexistência de um modelo de ordem de serviço. ##/Fato##

Causa Inércia do Diretor de Gestão Interna na designação de Fiscal do Contrato n° 52/2012, anteriormente ao início da execução contratual.

Falta de elaboração de modelo de ordem de serviço durante o processo de contratação. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Em resposta ao Relatório Preliminar, enviado ao ME em 29 de novembro de 2016, foram encaminhadas informações por meio do Ofício nº 607/2016/GABAR/SNEAR/ME, de 19 de dezembro de 2016. As informações encaminhadas referem-se conjuntamente aos itens 1.1.1.5, 1.1.1.6, 1.1.1.7 e 1.1.1.8 deste Relatório, e são a seguir reproduzidas:

“2. Considerando a importância de estabelecer frentes de trabalho para o atendimento das providências a serem adotadas diante das recomendações sobre as falhas identificadas pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle;


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3. Considerando que o Contrato n° 052/2012, firmado entre este Ministério e FGV encontra-se expirado; 4. Considerando a ciência das recomendações anteriormente descritas, que serviram de subsídios para a tomada de decisão da atual administração; e

5. Considerando que se encontra em andamento nesta pasta Ministerial ações estruturantes quanto aos procedimentos a serem adotados no âmbito da SNEAR, referente aos novos contratos e convênios a serem estabelecidos.

6. Comente-se que apesar de o contrato n° 52/2012, firmado entre este Ministério e a Fundação Getúlio Vargas (FGV) encontrar-se expirado, as recomendações da CGU, serviram de subsídios para a tomada de decisão da atual administração no sentido de suspender a vigência do Contrato nº 02/2015, em andamento, também firmado com a FGV. Nesse sentido a gestão atual tem envidado esforços para orientar e conscientizar as equipes de trabalho quanto aos procedimentos de aferição, verificação de conformidade e integridade de produtos contratados, com também a necessidade de observância de normativos que disciplinam as Contratações Públicas.

7. Em âmbito interno, a Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento (SNEAR), estuda a possibilidade de elaboração de Manual de Orientação para Contratações, que discipline: 1) aspectos pré-contratuais, relacionados à demanda de serviços, 2) aspectos contratuais, relacionados à boa prática de Gestão Pública quanto à formalização e execução contratual e 3) aspectos pós contratuais, relacionados à internalização e disseminação das informações adquiridas e oportunidades de melhorias para as futuras contratações.

8. Com a suspensão do atual contrato (002/2015), a FGV foi instada a manifestar-se sobre o assunto. Após a resposta da FGV e análise por parte do ME, serão adotadas as medidas relativas ao eventual ressarcimento de valores e/ou outras medidas cabíveis.”


Análise do Controle Interno Em sua manifestação, o gestor destacou que se encontram em andamento, no âmbito do ME, ações estruturantes relacionadas à definição de procedimentos a serem adotados na ocasião da celebração de novos contratos. Afirmou também que, no âmbito da SNEAR, está sendo estudada a possibilidade de elaboração de manual de orientação para contratações. Afirmou ainda que as recomendações deste Relatório serviram de subsídio para a suspensão do Contrato nº 02/2015, também celebrado com a FGV e que se encontrava em execução.

Dessa forma, considerando que não foram apresentadas informações que descaracterizem os registros efetuados, as recomendações expedidas e as providências informadas serão monitoradas até a efetiva implantação de ações estruturantes relacionadas aos contratos celebrados pelo ME. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Recomenda-se à Secretaria-Executiva que, na ocasião da realização de contratações, sejam elas diretas ou por meio de licitações, proceda à designação de representante da Administração de forma concomitante ao início da execução do contrato, de forma que o mesmo possa acompanhar a execução do instrumento desde o início de


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sua vigência, possuindo embasamento para analisar os serviços executados, os produtos entregues pela Contratada e atestar os pagamentos correspondentes. Recomendação 2: Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que, na ocasião da realização de contratações, sejam elas diretas ou por meio de licitações, ainda na fase de elaboração do Projeto Básico ou Termo de Referência, elabore modelo de ordem de serviço a ser utilizada no acompanhamento e fiscalização contratual, conforme disposto na Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008, e suas alterações. 1.1.1.6 CONSTATAÇÃO Ausência de definição objetiva do objeto a ser contratado, no que se refere ao detalhamento insuficiente dos produtos a serem entregues e às incompatibilidades verificadas entre o Termo de Referência, a proposta apresentada pela Contratada e o Contrato nº 52/2012. Fato Em análise ao processo de formalização do Contrato nº 52/2012, verificou-se que o Termo de Referência que resultou no ajuste em comento não define objetivamente os produtos a serem entregues e os serviços a serem executados pela Contratada; adicionalmente, verificaram-se incompatibilidades entre o objeto definido no Termo de Referência, as especificações da proposta da Contratada e o cronograma de pagamento constante no referido Contrato.

a) Detalhamento insuficiente, no Termo de Referência, dos produtos a serem entregues pela Contratada no âmbito do Contrato nº 52/2012.

Verificou-se que o Termo de Referência que resultou na formalização do Contrato nº 52/2012 não definiu com suficiência os produtos a serem entregues e os serviços a serem executados pela Contratada em cada etapa da execução do contrato em referência.

Com relação à especificação do objeto da contratação, a Lei n° 8.666/1993 determina que o objeto seja caracterizado adequadamente, sob pena de nulidade do ato e de responsabilidade do agente causador:

“Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.”

Conforme descrito no item 1.1.1.1, foi determinado no Termo de Referência que, mensalmente, a Contratada deveria efetuar a entrega provisória, ao Ministério do Esporte, do Relatório dos Serviços Executados – RSE, que materializaria o trabalho desempenhado pela Contratada no período respectivo, consistindo na consolidação dos produtos executados, na forma de sete capítulos, quais sejam: Consolidação das Especificações, Novos Preços, Atualização (Trimestral), Atualização da Publicação (Semestral), Novas Composições, Estimativa de preços das instalações e Acompanhamento de Processos.

Embora esteja definido no Termo de Referência que a execução dos trabalhos se dará pelo período de 18 meses, a contar da data de assinatura do contrato, não é especificado


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o conteúdo do produto que deverá ser executado, consolidado e entregue em cada mês pela Contratada, referente a cada um dos sete capítulos relacionados.

Ressalta-se que a definição dos produtos a serem executados e entregues é de responsabilidade da Administração. No entanto, conforme registrado no item 1.1.1.8, a própria proposta apresentada pela Fundação Getúlio Vargas durante o processo de contratação é que especifica, mesmo que com baixo grau de detalhe, os produtos a serem entregues ao longo da execução do contrato.

Adicionalmente, conforme registrado no item 1.1.1.5, a designação do Fiscal do Contrato pelo Ministério do Esporte ocorreu somente após a entrega do Produto 1 pela Contratada. Nesse sentido, ao analisar o Produto 1 já executado e entregue, o Fiscal do Contrato não possuía parâmetros para compará-lo a requisitos pré-estabelecidos. Uma vez que o Termo de Referência não apresentou detalhamento suficiente do objeto a ser entregue, restou ao Fiscal comparar o produto entregue com a própria proposta apresentada pela Fundação Getúlio Vargas durante o processo de contratação, a qual, como já informado, não apresentou grau de detalhamento suficiente dos produtos a serem entregues ao longo da execução do contrato.

A inexistência de definição e de especificações claras sobre a forma de aferir a conformidade e a integridade dos produtos a serem entregues já foi apontada no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201305662, referente à gestão do exercício de 2012, da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento.

Conforme o Acórdão nº 304/2006 – TCU – Plenário, a falta de uma definição precisa sobre os produtos da prestação de serviços de consultoria dificulta o acompanhamento da execução do contrato e remete ao acompanhamento por horas trabalhadas:

“A falta de uma definição precisa sobre o produto da prestação de serviços de consultoria dificulta o acompanhamento/fiscalização da execução do contrato. Ademais, entende-se que a indefinição quanto aos produtos esperados remete ao acompanhamento por horas trabalhadas, criando-se a possibilidade de (...) realizar pagamentos à contratada, ainda que a mesma não tenha atingido os objetivos intentados pela contratação, contrariando o princípio da economicidade.”

No Acórdão nº 3435/2012 – TCU – Plenário, foi abordada a falta de definição dos objetos contratados no âmbito de contrato de consultoria celebrado pelo Ministério do Esporte em momento anterior ao contrato objeto de análise deste Relatório:

“85. Constatou-se que os produtos esperados são descritos de forma genérica, sem o estabelecimento do conteúdo, da quantidade e sem critérios adequados de qualidade. Além disso, verificou-se que o quadro estimativo de horas/perfil apresenta a quantidade de horas agregada a perfis profissionais, independentemente dos produtos esperados. Concluiu-se que não é possível extrair a quantidade de apresentações/relatórios e os assuntos tratados. Tampouco é possível estabelecer relação entre os produtos e os perfis profissionais correlatos e a quantidade de horas necessárias para execução dos trabalhos. Igualmente, os critérios de qualidade não permitem o estabelecimento efetivo de regras para recebimento dos produtos entregues pelo consórcio, resultando no recebimento de produtos de qualidade questionável ou incompatíveis com objeto do contrato

(...)

88. Concluiu-se que a metodologia de execução contratual possui vícios que permitem o recebimento de produtos de qualidade questionável, fora do


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escopo da contratação e sem definição da correspondência com os valores desembolsados pela pasta ministerial. Ainda, demonstrou-se a realização dos pagamentos sem a devida comprovação dos gastos incorridos pelo Consórcio Copa 2014, com a remuneração devida sendo comprovada com base apenas em relatórios de cunho declaratório emitidos pelo contratado.”

Verifica-se que os problemas apontados pelo TCU no âmbito do contrato de consultoria analisado naquela oportunidade, relacionado à organização da Copa do Mundo FIFA 2014 e anterior ao Contrato nº 52/2012, foram também identificados neste contrato. Da mesma forma como disposto no Acórdão nº 3435/2012 – TCU – Plenário, o Ministério do Esporte contratou produtos sem a devida definição, de forma genérica, e sem a emissão de ordens de serviço que estabelecessem o conteúdo, a quantidade e os critérios de qualidade esperados, na contratação com a FGV em análise.

Em que pese a falta de parâmetros evidenciados para a análise dos produtos entregues pela Contratada, os pagamentos dos Produto 1 e 2 foram realizados, em conformidade com as parcelas previstas no Contrato nº 52/2012, conforme descrito no item 1.1.1.8.

b) Incompatibilidades apresentadas entre o Termo de Referência, a proposta apresentada pela Contratada e o cronograma de pagamentos do Contrato nº 52/2012, celebrado entre o Ministério do Esporte e a Fundação Getúlio Vargas.

Em análise ao Processo de formalização do Contrato nº 52/2012, verificou-se que não há correspondência em relação aos Produtos a serem entregues definidos no Termo de Referência, aos especificados na proposta da Contratada e aos produtos especificados no cronograma de pagamento constante do Contrato.

Conforme verificado anteriormente, o Termo de Referência não define com suficiência os produtos a serem entregues pela Contratada. Apenas determina que, mensalmente, a Contratada deverá efetuar a entrega provisória ao Ministério do Esporte do Relatório dos Serviços Executados – RSE, que materializa o trabalho desempenhado pela Contratada no período respectivo e consiste na consolidação dos produtos entregues, na forma de sete capítulos. Não é especificado o conteúdo do produto que deverá ser executado, consolidado e entregue em cada um dos dezoito meses de execução pela Contratada, referente a cada um dos sete capítulos relacionados.

Consequentemente, houve margem para que as propostas apresentadas pelas entidades candidatas a serem fornecedoras especificassem os produtos que viriam a entregar ao longo da execução do contrato, em caso de serem selecionadas para celebrar o contrato com a Administração. Quanto a esse fato, ressalta-se que a contratação em questão ocorreu por inexigibilidade de licitação, mediante enquadramento no inciso II do Art. 25 da Lei de Licitações.

Na proposta apresentada pela Fundação Getúlio Vargas, o Produto 1 foi definido da seguinte forma: “Produto 1 - Relatório de Implantação do Projeto, contendo as informações de implantação do projeto, envolvendo as determinações da equipe técnica do Ministério do Esporte e a síntese das atividades desenvolvidas no primeiro mês.”

A partir do 2º, até o 17º Produto, foi prevista a entrega de Relatório dos Serviços Executados:

“Produtos 2 a 17 - 1° ao 16° Relatório dos Serviços Executados, contendo, cada um, o detalhamento dos resultados dos trabalhos desenvolvidos a cada mês. Cada relatório será dividido nos seguintes capítulos:


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• Consolidação das Especificações, referente ás atividades da Etapa 1, do Módulo 1;

• Novos Preços, referente às atividades da Etapa 2, do Módulo 1;

• Novas Composições, referente às atividades da Etapa 3, do Módulo 1;

• Atualização de Preços e Publicação, referente às atividades da Etapa 4 do Módulo 1. Os Produtos 9, 12, e 15 conterão a publicação da atualização dos preços médios pesquisados do respectivo trimestre;

• Estimativa de Preços das Instalações, referente às atividades do Módulo 2; e

• Acompanhamento de Processos, referente às atividades do Módulo 3.”

Por fim, o 18º Produto a ser entregue referia-se ao Relatório Final: “Produto 18 - Relatório Final, contendo o status final de todos os módulos, bem como a publicação da atualização dos preços médios pesquisados de todos os 5.700 itens.”

Dessa forma, verifica-se que o Termo de Referência estabelecia a entrega mensal do Relatório de Serviços Executados, contendo capítulos referentes ao desenvolvimento de cada um dos produtos no respectivo mês. Contrariamente, a proposta da Fundação Getúlio Vargas previa a entrega desse relatório somente a partir do Produto 2, referente ao 2º mês de execução do contrato.

Não foi localizada, no processo de formalização contratual, análise do Ministério do Esporte em relação ao conteúdo da proposta da Fundação Getúlio Vargas, tampouco questionamento deste quanto às diferenças apresentadas pela proposta da proponente em relação ao previsto no Termo de Referência. As análises realizadas pelo Ministério do Esporte, constantes no processo, versam sobre temas relativos às possibilidades de enquadramento da contratação dos serviços em inexigibilidade de licitação, à capacidade técnica das empresas passíveis de serem contratadas, à compatibilidade de valores das propostas em relação ao mercado, entre outros temas.

Ademais, houve solicitação do Ministério do Esporte à Fundação Getúlio Vargas, por meio do Ofício nº 278/2012/SNEAR/GABAR/ME, de 25 de julho de 2012, para que detalhasse os preços para cada etapa/fase prevista na proposta.

Em resposta, a Instituição apresentou planilha em que informa que a 1ª parcela de pagamento prevista no cronograma de pagamento presente em sua proposta, no valor total de R$ 1.050.000,00, é referente à execução dos seguintes serviços:

• Parte da Etapa 1 – Consolidação das Especificações, pertencente ao Módulo 1 da proposta, com valor de R$ 750.000,00;

• Parte da Etapa 1 – Levantamento dos Dispositivos Legais, pertencente ao Módulo 3 da proposta, com valor de R$ 300.000,00.

Dessa forma, embora a proposta da Fundação Getúlio Vargas definisse para o 1º mês de execução contratual a entrega do Relatório de Implantação do Projeto, os valores previstos no cronograma da proposta a serem pagos pelo Ministério do Esporte são referentes à execução parcial dos produtos tema dos capítulos do Relatório de Serviços Executados. Verifica-se que, conforme proposta apresentada, o objeto a ser executado no primeiro mês de execução contratual referia-se ao Relatório de Implantação do Projeto, no entanto o pagamento realizado referia-se ao Relatório de Serviços Executados, objeto previsto para ser executado somente a partir do 2º mês.


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No Quadro 10 são sintetizadas as diferenças verificadas em relação ao que deveria ser entregue como Produto 1, com base no Termo de Referência, na Proposta da Contratada e no Contrato nº 52/2012.

Quadro 10 – Diferenças na definição do Produto 1, considerando Termo de Referência x Proposta da Contratada x Contrato nº 52/2012.

Etapa do Contrato nº

52/2012 Termo de Referência

Proposta da Fundação Getúlio Vargas

Contrato nº 52/2012

Produto 1/1ª Parcela

Relatório de Serviços Executados – RSE, materializando o trabalho desempenhado pela Contratada no período respectivo e consistindo na consolidação dos produtos entregues, na forma de sete capítulos.

Relatório de Implantação do Projeto, contendo as informações de implantação do projeto, envolvendo as determinações da equipe técnica do Ministério do Esporte e a síntese das atividades desenvolvidas no primeiro mês.

Execução parcial dos produtos tema dos capítulos do Relatório de Serviços Executados, totalizando o montante de R$ 1.050.000,00.

Fonte: Elaborado pela equipe de Auditoria.

Em decorrência da falta de questionamento formal do Ministério do Esporte quanto às disparidades apresentadas entre a proposta da Contratada, o cronograma de pagamento e o Termo de Referência, após a escolha da Fundação Getúlio Vargas, o Contrato nº 52/2012 foi assinado, em 31 de dezembro de 2012, contendo em sua Cláusula Oitava, o cronograma de pagamento nos termos apresentados pela proposta da Fundação Getúlio Vargas. ##/Fato##

Causa Falta de detalhamento, no Termo de Referência, dos produtos a serem entregues em cada etapa de execução contratual, conjugada à designação tardia de Fiscal do Contrato, anteriormente ao início da execução contratual e à falta de análise do conteúdo das propostas apresentadas durante o processo de contratação. ##/Causa##



3. Considerando que o Contrato n° 052/2012, firmado entre este Ministério e FGV encontra-se expirado; 4. Considerando a ciência das recomendações anteriormente descritas, que serviram de subsídios para a tomada de decisão da atua1 administração; e



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Dessa forma, considerando que não foram apresentadas informações que descaracterizem os registros efetuados, as recomendações expedidas e as providências informadas serão monitoradas até a efetiva implantação de ações estruturantes relacionadas aos contratos celebrados pelo ME.

Adicionalmente, a Recomendação 2 refere-se a medida de apuração de responsabilidades em relação a fato constatado especificamente no âmbito do Contrato nº 52/2012, em que pese o seu período de vigência já ter expirado. Registra-se que o fato constatado poderá ser agregado a eventual processo de apuração de responsabilidades já em andamento em relação ao Contrato nº 52/2012. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, que na ocasião da realização de contratações, sejam elas diretas ou por meio de licitações, analise suficientemente o conteúdo das propostas apresentadas pelas empresas/instituições, avaliando as possíveis diferenças apresentadas entre as propostas e o previamente estabelecido no Termo de Referência elaborado pelo Ministério do Esporte.


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Recomendação 2: Recomenda-se à Secretaria-Executiva apurar os fatos, responsabilidades e desdobramentos relacionados à definição genérica e imprecisa dos resultados e produtos a serem entregues, no âmbito do Contrato n° 52/2012. 1.1.1.7 CONSTATAÇÃO Inclusão de objeto referente à análise de processos de convênios e de contratos no escopo do Contrato nº 52/2012, sem que o serviço tenha relação com as justificativas apresentadas para a contratação e em desconformidade com o dispositivo da Lei nº 8.666/1993, no qual a contratação foi enquadrada, e com características de atividades a serem desempenhadas por servidores públicos. Fato O Ministério do Esporte incluiu como um dos objetos a serem executados pela Contratada, no âmbito do Contrato nº 52/2012, o “Apoio à análise dos processos de solicitação de convênios e contrato”. No entanto, o mencionado serviço é incompatível com as justificativas apresentadas para a contratação em análise, bem como, não se enquadra no dispositivo da Lei nº 8.666/1993, que se refere à inexigibilidade de licitação, e, ainda, refere-se ao desenvolvimento de atividades que não são passíveis de realização a partir da contratação de consultorias.

Conforme registrado no item 1.1.1.1 do Relatório, as justificativas apresentadas pelo Ministério do Esporte para a formalização do Contrato nº 52/2012 basearam-se na necessidade de dispor de recursos humanos tecnicamente capacitados e de ferramentas de acompanhamento adequadas para o cumprimento das atribuições do Órgão relacionadas à execução das obras esportivas necessárias à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016. Justificou ainda que não havia em seus quadros, e que não existiria dentro de outros órgãos da União, conjunto de profissionais capacitados e qualificados para a execução do objeto a ser contratado, por se tratar de serviço pontual e tecnicamente especializado, típico de consultoria, voltado exclusivamente para as ações do Governo Federal na organização e realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.

Nesse contexto, a contratação foi enquadrada no inciso II do Art. 25 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o qual estabelece como inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

“II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação.”

Assim, entre os objetos que compõem o Contrato nº 52/2012 foi incluído o descrito no Quadro 11, em sequência:

Quadro 11 – Objeto da contratação, atividades a serem desenvolvidas e produtos a serem entregues no âmbito do Contrato n° 52/2012.


Apoio à análise dos processos

Fazer o levantamento dos dispositivos legais pertinentes aos convênios e repasses


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de solicitação de convênios e

contrato

Fazer a análise dos projetos indicados como tecnicamente viáveis pela equipe da Secretaria Nacional de Alto Rendimento, verificando sua aderência aos dispositivos legais levantados, considerando sua precificação e composição de custos, podendo propor, se for o caso, alteração de documentação, aprofundamento do escopo, maior embasamento técnico-jurídico, enfim, todos os atos necessários que garantam dar mais transparência e celeridade aos processos;

Relatório: Acompanhamento

de Processos

Efetuar o acompanhamento dos dispositivos legais que venham a ser alterados ou implantados ao longo do tempo de vigência do contrato de prestação de serviços

Fonte: Elaborado pela equipe de Auditoria, com base no Termo de Referência.

No que se refere às atividades descritas no Quadro 11, que compõem o objeto denominado “Apoio à análise dos processos de solicitação de convênios e contrato”, verificou-se que as mesmas não se enquadram como um serviço pontual e tecnicamente especializado, tampouco estão voltadas exclusivamente para as ações do Governo Federal na organização dos grandes eventos esportivos, uma vez que fazem parte das atividades finalísticas do órgão. Nesse sentido, não se pode afirmar que não exista, no quadro de servidores do ME, servidores com competência para realizar levantamento dos dispositivos legais pertinentes a convênios e contratos de repasses, acompanhar a alteração ou publicação de novos dispositivos, bem como para fazer a análise dos projetos verificando sua aderência aos dispositivos legais levantados.

Ao contrário, as atividades mencionadas são rotineiramente realizadas por servidores públicos federais, portanto não seria pertinente a utilização, pelo Ministério do Esporte, de justificativa de falta de mão de obra especializada a fim de incluir o referido objeto no escopo do Contrato nº 52/2012. Registra-se que a possibilidade de aproveitamento de servidores de outros órgãos para realização dos serviços sequer foi mencionada.

Dessa forma, o objeto em análise não pode ser classificado como serviço técnico de natureza singular, o que consiste em pré-requisito para o seu enquadramento em uma contratação como inexigibilidade de licitação, conforme estabelecido na Lei nº 8.666/1993. ##/Fato##

Causa Falta de planejamento em relação aos produtos a serem entregues no âmbito do Contrato nº 52/2012, no que se refere ao detalhamento dos serviços a serem realizados, o que resultou na inclusão de atividades que não se enquadram como serviços especializados.

Inclusão no escopo do contrato, de forma indevida, de serviço cuja natureza não é compatível com sua realização por meio de consultoria, vez que as atividades a serem realizadas constam do rol de atividades rotineiras de concedente em convênios. ##/Causa##



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Dessa forma, considerando que não foram apresentadas informações que descaracterizem os registros efetuados, a recomendação expedida permanecerá em monitoramento, por se tratar de uma medida de apuração de responsabilidades em relação a fato constatado especificamente no âmbito do Contrato nº 52/2012, em que pese o seu período de vigência já ter expirado. Registra-se que o fato constatado poderá ser agregado a eventual processo de apuração de responsabilidades já em andamento em relação ao Contrato nº 52/2012. ##/AnaliseControleInterno##


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Recomendações: Recomendação 1: Recomenda-se à Secretaria-Executiva que proceda à apuração dos fatos e responsabilidades quanto à inclusão, no escopo do Contrato nº 52/2012, de serviços relacionados à análise de processos de convênios e de contratos, os quais não são passíveis de realização a partir de contratação de consultoria técnica especializada. 1.1.1.8 CONSTATAÇÃO Pagamentos das duas primeiras parcelas do Contrato nº 52/2012 sem que os produtos correspondentes estivessem de acordo como o escopo definido no Termo de Referência. Fato Em análise aos processos de pagamento das duas primeiras parcelas do Contrato nº 52/2012, verificou-se que os produtos entregues pela Contratada não estariam de acordo com o conteúdo definido no Termo de Referência que resultou na formalização do mencionado Contrato.

O Quadro 12 apresenta informações sobre os dois primeiros pagamentos do Contrato nº 52/2012, cujos processos correspondentes foram analisados no âmbito deste Relatório:

Quadro 12 – Relação dos processos de pagamento analisados referentes ao Contrato nº 52/2012.

Nº do Processo Nº da Ordem Bancária Data do Pagamento Valor do

Pagamento (R$) 58701.001123/2013-73 2013OB801750 21/05/2013 1.050.000,00 58701.003141/2013-90 2013OB802539 16/07/2013 1.100.000,00

Total Pago nas duas primeiras parcelas 2.150.000,00 Fonte: Processos de pagamento relacionados ao Contrato nº 52/2012.

a) Pagamento do Produto 1, referente à 1ª Parcela constante no Contrato nº 52/2012, sem que o produto entregue pela Contratada estivesse de acordo com o definido no Termo de Referência.

Em análise ao Processo de Pagamento do Produto 1, correspondente à 1ª parcela de pagamento do Contrato nº 52/2012, verificou-se que não há correspondência entre o produto entregue e o que havia sido previamente estabelecido pelo Termo de Referência. O pagamento foi realizado em 21 de maio de 2013 e o valor da parcela totalizou o montante de R$ 1.050.000,00.

Ao analisar o Produto 1, entregue pela Contratada, verificou-se que foi apresentado o Relatório de Implantação do Projeto. O material corresponde ao planejamento e ao desenvolvimento de metodologias, detalhamento de como os serviços seriam executados ao longo da execução de todo o contrato e quais produtos seriam entregues ao Ministério do Esporte.

Dessa forma, verifica-se que o 1º Produto entregue corresponde ao que estava previsto na proposta da Contratada, referente ao material intitulado de Relatório de Implantação do Projeto. No entanto, conforme verificado no item 1.1.1.6, o escopo do Produto 1 contraria o cronograma de pagamentos proposto pela própria Contratada e incluído na Cláusula Oitava do Contrato n° 52/2012. O cronograma apresentava, para o Produto 1, a execução parcial de itens referentes ao Relatório de Serviços Executados. Ademais, o Termo de


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Referência também definia que em cada etapa do contrato, incluindo a primeira, fosse entregue o Relatório de Serviços Executados.

Destaca-se que atividades de implantação de projeto são inerentes à execução de qualquer contrato, considerando que não há entrega de produtos, mas apenas o estabelecimento do fluxo de trabalho entre contratada e contratante, de forma que não há que se falar em remuneração da contratada referente a tais atividades.

No que se refere à atuação do Fiscal do Contrato, conforme registrado no item 1.1.1.5, sua designação ocorreu após a entrega do Produto 1 pela Contratada. Nesse contexto, o documento intitulado “Parecer Analítico Fiscal”, referente à entrega do Produto 1, assinado pelo Fiscal do Contrato e aprovado pelo Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento, contém a lista dos temas que compõem o material entregue, relatando o que segue:

“6.2. Em foco o Produto nº 01 - Relatório de Implantação do Projeto, datado de 08.02.2013, contendo na sua estrutura, f1s.003/516, os temas:

1. RESUMO EXECUTIVO; 2. PLANEJAMENTO DO PROJETO; 3. INICIAÇÃO DO PROJETO; e, 4. ANEXOS: i. Ofício nº 195-2012-GABAR-SNEAR-ME; ii. TR MINISTÉRIO DO ESPORTE BASE DE REFERÊNCIA; iii. PROPOSTA FGV PROJETOS N° 161-12; iv. Ofício FGV Projetos - EP nº 161/12; V. Ofício ME 278/2012/SNEAR/GABAR/ME; vi. Ofício FGV Projetos - CE nº 1656/12; vi. Ofício FGV Projetos - CE nº 2499/12; vii. DOU Publicação Inexigibilidade; ix. Contrato Administrativo ME nº 052-2012; x. DOU Publicação do Contrato 052-2012; xi. Acordo de Cooperação Técnica Estadual; xii. Acordo de Cooperação Técnica Municipal; xiii. DOU do Convênio ME com GERJ Projetos Deodoro; xiv. Edital do Complexo Esportivo de Deodoro; xv. Termo de Abertura do Projeto; xvi. Ata de Reunião 16012013 Iniciação do Projeto; xvii. Apresentação de Iniciação do Projeto; xviii. Declaração de Escopo; xix. Gráfico de Gantt V1; e, xx. CD contendo o Produto 01 digitalizado.

Os quais demonstram em suas peças sintonia com os serviços especificados nos itens 3.1., 3.2., 3.3., e, 3.4. contidos no Termo de Referência e, para liquidação da primeira parcela apresentam o "PRODUTO 01 Relatório de Implantação do Projeto", contendo as informações de implantação do projeto contendo as determinações da equipe técnica do ME e a síntese das atividades desenvolvidas no primeiro mês, conforme definido na Cláusula Oitava - DO PAGAMENTO do Contrato Administrativo nº 52/2012.”

Verifica-se que o parecer limitou-se a citar os itens que compõe o produto entregue, de forma que não constava a análise de conteúdo desse produto. Ademais, o fiscal atestou que os itens estavam em sintonia com os contidos no Termo de Referência e que correspondiam ao cronograma de pagamentos integrante do Contrato. Não há, no


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mencionado Parecer, apontamentos ou ressalvas em relação às diferenças apresentadas pelo produto entregue em relação ao definido no Termo de Referência e em relação ao cronograma de pagamentos proposto pela Contratada e incluído na Cláusula Oitava do Contrato n° 52/2012.

Embora não tenha sido apresentada a devida análise de conteúdo do produto entregue e este não estivesse de acordo com o Termo de Referência, possuindo como conteúdo as atividades de Implantação de Projeto, o pagamento da 1ª Parcela do contrato foi realizado, tendo por base o próprio Parecer Analítico Fiscal.

Dessa forma, o pagamento do Produto 1, referente à 1ª Parcela definida no Contrato nº 52/2012, celebrado entre o Ministério do Esporte e a Fundação Getúlio Vargas, no valor de R$ 1.050.000,00, ocorreu sem que o produto entregue pela Contratada estivesse de acordo com o previamente estabelecido pelo Termo de Referência elaborado pelo Ministério do Esporte. Tampouco há concordância entre o produto entregue e o cronograma de pagamentos elaborado pela Contratada e incluído como cláusula contratual.

b) Pagamento do Produto 2, referente à 2ª Parcela do Contrato nº 52/2012, sem que fosse possível verificar se o material entregue pela Contratada apresentava a execução integral da etapa correspondente.

Em análise ao processo de pagamento do Produto 2, correspondente à 2ª parcela prevista no Contrato nº 52/2012, não foi possível verificar se o produto entregue correspondia à execução integral da etapa constante no ajuste, uma vez que não houve prévia definição dos quantitativos dos produtos a serem executados nesta etapa do Contrato em análise. O pagamento foi realizado em 16 de julho de 2013 e o valor da parcela totalizou o montante de R$ 1.100.000,00.

Foi definido no Termo de Referência que, mensalmente, a contratada deveria efetuar a entrega provisória ao gestor do contrato do Relatório dos Serviços Executados - RSE, que materializaria o trabalho desempenhado no período respectivo e consistiria na consolidação dos produtos em sete capítulos. No entanto, conforme registrado no item 1.1.1.6, o Termo de Referência não definiu com suficiência os produtos a serem entregues e os serviços a serem executados pela contratada em cada etapa da execução do Contrato em referência.

Assim, coube à própria Fundação Getúlio Vargas, na proposta de prestação de serviços apresentada ao ME, definir o conteúdo que iria compor os Relatórios dos Serviços Executados, conforme transcrito a seguir:

“Produtos 2 a 17 - 1° ao 16° Relatório dos Serviços Executados, contendo, cada um, o detalhamento dos resultados dos trabalhos desenvolvidos a cada mês. Cada relatório será dividido nos seguintes capítulos:

• Consolidação das Especificações, referente ás atividades da Etapa 1, do Módulo 1;

• Novos Preços, referente às atividades da Etapa 2, do Módulo 1;

• Novas Composições, referente às atividades da Etapa 3, do Módulo 1;

• Atualização de Preços e Publicação, referente às atividades da Etapa 4 do Módulo 1. Os Produtos 9, 12, e 15 conterão a publicação da atualização dos preços médios pesquisados do respectivo trimestre;


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• Estimativa de Preços das Instalações, referente às atividades do Módulo 2; e

• Acompanhamento de Processos, referente às atividades do Módulo 3.”

Ressalta-se que o detalhamento dos produtos a serem entregues e dos serviços a serem executados são de responsabilidade da Administração, assim, não caberia à FGV especificar os produtos a serem entregues ao longo da execução contratual. Ademais, mesmo a proposta da Contratada não detalhou suficientemente, uma vez que não houve quantificação dos produtos que seriam entregues em cada etapa, no que se refere às composições de preços unitários, aos itens da base de preços e às estimativas de preços das instalações.

O Relatório dos Serviços Executados, entregue pela Contratada como Produto 2, apresentou informações acerca das atividades desenvolvidas pela Fundação Getúlio Vargas relativas ao segundo mês de execução do contrato. Entre as atividades realizadas e informadas no Relatório estão as descritas, sinteticamente, a seguir:

• Levantamento e Estudo da Base de Conhecimento – foi informado que o levantamento estava sendo realizado a partir de 44 convênios fornecidos pelo ME;

• Verificação de Legislações e Acórdãos do TCU – constavam informações sobre o trabalho realizado até o momento;

• Verificação das Normas Técnicas – foram apresentados os normativos que estavam sendo estudados e informada sua aplicabilidade nos trabalhos (incluia os normativos que se relacionavam com todas as instalações olímpicas definidas no Termo de Referência);

• Coleta de Especificações – foi apresentada a lista de itens identificados até o fechamento do produto. Seriam 1.154 itens já existentes na base do ME. Informava que após a homologação do ME, a listagem seria encaminhada para cotação de preços de referência. Foram apresentados também, 38 itens referentes a estruturas temporárias utilizadas em eventos similares à Olimpíada; 175 itens de aparelhos para preparação física pesquisados junto a especialistas, itens que deveriam ser consultados junto às Confederações de cada modalidade esportiva; 1.304 itens pesquisados referentes a estruturas permanentes e utilizados em construções similares, que deveriam ser homologados pelo ME para posterior envio para coleta de preços de referência;

• Desenvolvimento de Ferramenta para Aplicação e para Publicação das Informações – foi informado que o processo de pesquisa de soluções para os 1200 itens da base do ME foi finalizado, optando-se pela versão mais atual do Volare da PINI;

• Considerações Metodológicas e Parâmetros Utilizados nas Estimativas de Custos: foram apresentados os métodos a serem utilizados;

• Análise do Projeto do Centro Olímpico de Treinamento (COT) Deodoro - Canoagem Slalom: foi informado que, em 08 de fevereiro de 2013, a FGV recebeu comunicação do ME sobre a necessidade de desenvolver um detalhamento, mediante pesquisa de mercado, para uma maquete física para o projeto. Após a apresentação de proposta por fornecedor, a demanda foi considerada cumprida pela FGV;

• Análise dos Projetos COT Barra – Velódromo, Handebol, Centro de Tênis e Centro Aquático: foi informado que, em 18 de fevereiro de 2013, o ME enviou comunicado à FGV solicitando análise técnica de Plano de Trabalho desenvolvido pela Empresa Publica Municipal (EOM) acerca das instalações. A FGV informou que aguardaria que


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o ME fornecesse maiores detalhes sobre os projetos para que se pudesse efetuar a análise de custos estimados;

• Levantamento de dispositivos legais – foram apresentadas explicações detalhadas sobre conceitos da Lei nº 8666/1993 e de Acórdãos do TCU relacionados aos trabalhos;

• Análise de Convênios: foi informado que foram realizadas análises preliminares das planilhas referentes aos custos de convênios listados. Foi informado que a análise completa somente poderia ser concluída após a avaliação dos dados detalhados que alimetariam o preenchimento dos referidos documentos. Foram verificados preços discrepantes na aquisição de equipamentos entre os convênios e observada a falta de detalhamento dos tipos desses equipamentos. Foram analisados valores de passagens aéreas comparando com os valores de referência.

No entanto, diante do produto entregue e da falta de especificação, no Termo de Referência, dos quantitativos que deveriam ser entregas em cada etapa de execução do Contrato nº 52/2012, não seria possível, para o Fiscal do Contrato, realizar uma análise comparativa do conteúdo do Produto 2 em relação ao que havia sido contratado pelo Ministério do Esporte.

Adicionalmente, o Parecer Analítico Fiscal, referente à entrega do Produto 2, assinado pelo Fiscal do Contrato e contendo a aprovação do Secretário Nacional de Esporte de Alto Rendimento, incluía a lista dos temas que compunham o material entregue, relatando o que segue:

“6.2. Em foco o Produto nº 02 - Relatório dos Serviços Executados, datado de 14.03.2013, contendo na sua estrutura, f1s. 005/1151, os temas:

1. RESUMO EXECUTIVO; 1.1. Gestão Integrada 1.2. Gestão do Escopo - Geral 1.3. GESTÃO DO ESCOPO - MÓDULO 1 1.3.1. Levantamento e Estudo da Base de Conhecimento 1.3.2. Verificação de Legislações e Acórdãos do TCU 1.3.3. Verificação de Normas Técnicas 1.3.4. Coleta de Especificações 1.3.4.1. Itens Cadastrados no Sistema do Ministério do Esporte 1.3.4.2. Estruturas Temporárias 1.3.4.3. Aparelhos para Preparação Física 1.3.4.4. Estruturas Permanentes 1.3.5. Desenvolvimento de Ferramenta para Aplicação e Para Publicação das Informações 1.4. GESTÃO DO ESCOPO - MÓDULO 2 1.4.1. Considerações Metodológicas e Parâmetros Utilizados nas Estimativas de Custos 1.4.2. Etapa 1 - Análise de do Projeto 1.4.2.1. Projeto COT Deodoro - Canoagem Slalom 1.4.2.2. Projeto COT Barra 1.5. GESTÃO DO ESCOPO - MÓDULO 3 1.5.1. Etapa 1 - Levantamento dos Dispositivos Legais 1.5.1.1. Licitação 1.5.1.1.1. Estimativa do Valor da Contratação 1.5.1.1.2. Escolha da Modalidade de Licitação 1.5.1.1.3. Fracionamento de Despesa


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1.5.1.1.4. Tipos de Licitação 1.5.1.1.5. Roteiro Prático dos Procedimentos de Licitação 1.5.1.2. Contratação Direta 1.5.1.2.1. Licitação Dispensada 1.5.1.2.2. Licitação Dispensável 1.5.1.2.3. Inexigibilidade de Licitação 1.5.1.2.4. Roteiro Prático para Contratação Direta 1.5.1.3. Contrato 1.5.1.3.1. Tipos de Contrato 1.5.1.3.2. Formalização do Contrato 1.5.1.3.3. Termo de Aditamento 1.5.1.3.4. Contrato Verbal 1.5.1.3.5. Convocação para Assinar o Contrato 1.5.1.3.6. Elaboração dos Contratos 1.5.1.3.7. Cláusulas Necessárias aos Contratos 1.5.1.4. Convênio 1.5.1.5. Diferença entre Contrato e Convênio 1.5.1.6. Controle 1.5.2. Etapa 2 - Apoio à Análise e Validação 1.5.2.1. Avaliação de Convênios por Atos Declaratórios 1.5.2.2. Avaliação das Planilhas de Custos de Convênio 1.5.2.3. Passagens Aéreas

1.6. GESTÃO DO TEMPO 1.6.1. Gráfico de Gantt 1.7. GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS 1.8. GESTÃO DE QUALIDADE 1.8.1. Manual de Composições de Preços Unitários 1.8.1.1. Metodologia 1.8.2. Manual de Criação de Novas Composições de Preços Unitários do ME 1.8.2.1. Criação de Novas Composições de Preço Unitário 1.8.2.1.1. Princípios Básicos 1.8.2.2. Sistema de Composição de Preços SINAPI para Eventos 1.8.3. Norma Técnica 01 - Critérios para Medição e Remuneração pela Prestação de Serviços para Implantação de Infraestrutura Temporária 1.8.3.1. Características 1.8.3.2. Composição dos Preços Unitários e Globais 1.8.3.3. Medição dos Serviços 1.8.3.4. Serviços Adicionais 1.8.4. Lista de Verificação 1.9. GESTÃO DE COMUNICAÇÃO E DOCUMENTAÇÃO 1.9.1. Relatório de 3 Gerações 1.9.2. Documentação Interna Gerada pelo Projeto 1. 9.3. Documentação Externa Não Gerada pelo Projeto 1.10. GESTÃO DE RISCOS 1.11. GESTÃO DE AQUISIÇÕES 1.12. GESTÃO DE CUSTOS 1.12.1. Curva S do Projeto

2. ANEXOS:

• Anexo 1 - REUNIÃO_INTEGRAÇÃO_SNEAR_01.02.13_E_02.02.13 • Anexo 2 - Ata de Reunião 18022013 Ministério do Esporte Revisada


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• Anexo 3 - Ata de Reunião 22022013 Ministério do Esporte Status Projeto Produto 1

• Anexo 4 - Controle de Mudanças - Versão 01.13 • Anexo 5 - Solicitação de Mudança • Anexo 6 - Ofícios Confederações Esportivas • Anexo 7 - Ofícios Entidades Esportivas • Anexo 8 - Dec_Est_44035 • Anexo 9 - Portaria 590 • Anexo 10 - Decreto_6795 • Anexo 11 - Dec_Est_897 • Anexo 12 - LeLEstaduaL5363 • Anexo 13 - LeUO.671 • Anexo 14 -Tabela Honorários IAB • Anexo 15 - cartilha CUB • Anexo 16 - Lei 4591_64 • Anexo 17 - CUB-RIO-Jan_13 • Anexo 18 - Complemento CUB • Anexo 19 - SICRO 2 - Custo Médio Gerencial • Anexo 20 - Ofício ME_GERJ canoagem Slalom • Anexo 21 - Ofício GERJ_ME canoagem Slalom • Anexo 22 - Aditivo de Proposta - Canoagem Slalom • Anexo 23 - Instalações Barra draft 2 • Anexo 24 - Custos COT Barra - AECOM 29012013 • Anexo 25 - Velódromo PCRJ ME • Anexo 26 - Handebol PCRJ ME • Anexo 27 - Centro Tênis PCRJ ME • Anexo 28 - Centro Aquático PCRJ_ME • Anexo 29 - NOTE Velodrome_Legacy Revised • Anexo 30 - Candidatura Handball • Anexo 31 - Candidatura Tennis • Anexo 32 - NOTC Aquatics_Legacy Revised • Anexo 33 - Atos Declaratórios ADE 04 a ADE 29 2012 • Anexo 34 - Valores por Convênio - • Anexo 35 - Gráfico de Gantt V2 • Anexo 36 - Relatório 3 Gerações • Anexo 37 - Proposta NHC - Canoagem Slalom.

Os quais demonstram em suas peças sintonia com os serviços especificados nos itens 3.1., 3.2., 3.3., e, 3.4. contidos no Termo de Referência e, para liquidação da segunda parcela apresentam o "PRODUTO 02 _Relatório dos Serviços Executados", contendo detalhamento dos resultados dos trabalhos desenvolvidos no mês de fevereiro de 2012, conforme definido na Cláusula Oitava - DO PAGAMENTO do Contrato Administrativo nº 52/2012.”

Verifica-se que, a exemplo do ocorrido em relação ao Produto 1, o parecer limita-se a citar os itens que compõem o produto entregue. Ademais, atesta que os itens estão em sintonia com o contido no Termo de Referência e que correspondem ao cronograma de pagamentos integrante do Contrato n° 52/2012. Contudo, não consta no documento a análise de conteúdo do produto entregue. Não há qualquer apontamento quanto ao fato de a análise dos produtos entregues restar prejudicada, uma vez que, na ocasião da


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contratação e na proposta da Contratada, não houve definição dos quantitativos dos produtos a serem executados nesta etapa do Contrato em análise.

Embora não tenha sido apresentada a devida análise de conteúdo do Produto 2 e não tenha sido possível verificar se teria ocorrido a entrega integral do que estava definido no Termo de Referência, ocorreu o pagamento referente à 2ª Parcela definida no Contrato nº 52/2012, no valor de R$ 1.100.000,00, tendo por base o próprio Parecer Analítico Fiscal. ##/Fato##

Causa Falta de detalhamento do Termo de Referência.

Aceitação pelo Ministério do Esporte de proposta da Fundação Getúlio Vargas que apresentava o conteúdo do 1º Produto a ser entregue diferente do previamente definido no Termo de Referência.

Emissão de Parecer Analítico Fiscal onde não consta a análise de conteúdo do produto entregue, tampouco apontamentos referentes às diferenças apresentadas em relação ao definido no Termo de Referência.

Discrepâncias entre os produtos entregues e o contratado, além de deficiência de fiscalização continuada da execução do Contrato n° 52/2012, de forma a resultar em pagamento integral das parcelas referentes aos produtos entregues, sem que fosse possível verificar se os mesmos foram devidamente entregues em sua totalidade. ##/Causa##







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Dessa forma, considerando que não foram apresentadas informações que descaracterizem os registros efetuados, as recomendações expedidas e as providências informadas serão monitoradas até a efetiva implantação de ações estruturantes relacionadas aos contratos celebrados pelo ME. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que, na ocasião da realização de contratações, sejam elas diretas ou por meio de licitações, ao analisar as propostas recebidas, verifique se o conteúdo dessas propostas, incluindo os produtos a serem entregues e o cronograma de pagamento, encontra-se de acordo com o conteúdo previamente definido no Projeto Básico ou no Termo de Referência que ensejou a contratação. Recomendação 2: Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que reavalie o pagamento do Produto 1 referente ao Contrato nº 52/2012, uma vez que o mesmo não está de acordo com o previamente estabelecido pelo Termo de Referência elaborado pelo Ministério do Esporte, tampouco com os itens previstos no cronograma de pagamento. Recomendação 3: Recomenda-se à Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento que reavalie o pagamento dos Produtos 2 a 18 referentes ao Contrato nº 52/2012, considerando a falta de detalhamento do conteúdo dos produtos a serem apresentados, certificando-se que a valoração atribuída a esses produtos está em consonância com as definições efetuadas no Termo de Referência, bem como com o pactuado no contrato firmado com a Fundação Getúlio Vargas. 1.1.1.9 CONSTATAÇÃO


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Deficiências na formalização de Aditivo ao Contrato nº 52/2012, firmado com a FGV, caracterizadas pela inexistência de documentação comprobatória da certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual e da prévia emissão da Nota de Empenho. Fato O procedimento referente à formalização do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato nº 52/2012, firmado pelo Ministério do Esporte com a Fundação Getúlio Vargas, não está instruído com documentos comprobatórias da observância a preceitos da Lei de Licitações e da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, no que diz respeito à emissão de nota de empenho previamente à assinatura do Termo Aditivo e à consulta da certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual no âmbito do Ministério do Esporte, conforme relatado a seguir.

a) Inexistência de documentação comprobatória da realização de consulta da certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual.

Em análise ao processo administrativo n° 58701.004365/2012-38, que trata do processo de celebração do Contrato n° 52/2012 e de seu Primeiro Termo Aditivo, não se verificou a existência de documentação comprobatória referente à certificação de disponibilidade orçamentária para a celebração do Termo Aditivo.

A verificação de disponibilidade orçamentária é obrigatória para geração de novas despesas, como rege o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

(...)

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.”

Adicionalmente, o aditamento do contrato deve seguir as mesmas formalidades legais atribuídas ao contrato original e deve estar em consonância com o que estabelece a Lei nº 8.666/93 em seu Art. 7°, § 2°, inciso III:

“Art. 7°. As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

(...)

§ 2° As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

(...)

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;”


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Essa exigência foi registrada, também, pela Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte em seu Parecer n° 316/2014/CONJUR-ME/CGU/AGU, de 29 de julho de 2014, autuado no mencionado processo, contemplando o resultado de sua análise acerca da celebração do Termo Aditivo:

“85. Havendo acréscimo do objeto com correspondente aumento do valor contratual, mister se faz que haja a devida certificação da existência de recursos orçamentários para cobrir a despesa.

86. Não se pode olvidar que a indicação da disponibilidade orçamentária é elemento essencial a qualquer contratação feita pelo Poder Público. Nos termos do art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a geração de despesa ou assunção de obrigação sem a correspondente indicação da adequação orçamentária é ato considerado não autorizado, irregular e lesivo ao património público, sujeitando os responsáveis às penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, além de outras sanções penais e administrativas.

87. Não consta dos autos a certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual pretendido o que deverá ser providenciado antes da assinatura do termo aditivo.” (Original sem grifo)

Desse modo, nota-se que a Consultoria Jurídica do ME já havia ressaltado que não havia sido identificada nos autos do processo a consulta de disponibilidade orçamentária para a realização da despesa e que tal condição seria necessária, existindo a necessidade de adoção de providência prévia à assinatura do termo aditivo.

Em resposta ao parecer da CONJUR/ME, por meio da Nota Técnica nº 193/2014/TIC/SNEAR/ME, de 30 de julho de 2014, a SNEAR se pronunciou da seguinte forma:

“No que tange a certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual pretendido, cabe informar já se encontra acostada às folhas que antecedem esta manifestação, o que por sim já atendo ao observado no parágrafo 87.”

No entanto, não foi localizado junto ao processo documento que certifique a existência de disponibilidade orçamentária. Consta às fls. 925 do processo documento que consiste em solicitação de certificação de disponibilidade orçamentária, assinado por Assistente Técnico da SNEAR e datado de 30/07/2014, no entanto, não existe a efetiva certificação dessa disponibilidade pela área competente do Departamento de Planejamento e Gestão Estratégica do Ministério do Esporte, de forma que não foi cumprida a exigência de comprovação da existência de disponibilidade orçamentária para embasar o acréscimo contratual.

b) Inexistência de emissão de Nota de Empenho previamente à assinatura do Primeiro Termo Aditivo.

Em análise ao processo referente à formalização do Contrato nº 52/2012, no qual estão autuados os documentos referentes ao aditivo contratual, verificou-se que não houve emissão de Nota de Empenho previamente à assinatura do Termo Aditivo ao Contrato, o qual, como já registrado anteriormente neste Relatório, prorroga tanto o prazo de execução contratual quanto acresce o valor do contrato; como consequência, não há indicação do número da Nota de Empenho em cláusula do Termo Aditivo ao Contrato.


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Em pesquisa realizada ao Siafi, em 01 de abril de 2015, verificou-se que a Nota de Empenho 2014NE801125, no valor de R$ 4.389.036,00, foi emitida em favor da Fundação Getúlio Vargas (CNPJ 33.641.663/0001-44) na data de 05 de dezembro de 2014, ou seja, mais de 4 meses após a assinatura do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato, em desacordo com o que estabelece a Lei n° 4.320/64, em seu art. 60:

“Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.”

No tocante à Nota de Empenho, no artigo seguinte da mesma Lei há a descrição da materialização do empenho:

“Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado ‘Nota de Empenho’ que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.”

O empenho deduz seu valor da dotação adequada à despesa a realizar, por força do compromisso assumido. Assim, o empenho permite: firmar um compromisso, por isso deve ser sempre prévio em relação à despesa; dar garantia de que os recursos utilizados serão apropriados às despesas, pois dele consta a classificação orçamentária; assegurar que o crédito próprio comporta a despesa, sendo que depois da sua emissão o saldo disponível para assumir novos compromissos fica diminuído de seu valor; e servir de base à liquidação da despesa.

Assim, a não emissão da Nota de Empenho e a falta de sua indicação no Termo Aditivo caracteriza inobservância à Lei nº 4.320/64. ##/Fato##

Causa Encaminhamento de Aditivo contratual para assinatura do Ministro de Estado do Esporte sem que tenha ocorrido a verificação de disponibilidade orçamentária e sem o prévio empenho da despesa, em que pese a indicação da CONJUR/ME no sentido de que o prosseguimento da formalização do mencionado aditivo estaria condicionada à certificação orçamentária. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Em resposta ao Relatório Preliminar, enviado em 26 de agosto de 2015, foram encaminhadas informações adicionais por meio do Ofício nº 640/2015/SE-ME, de 15 de setembro de 2015, remetendo ao Memorando n° 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, anexo ao referido ofício, oriundo da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento. As informações encaminhadas e relacionadas ao item específico estão a seguir reproduzidas:

“a) Inexistência de documentação comprobatória da realização de consulta da certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual.

Na constatação 1.1.2.2 é apontado que inexiste no processo de contratação a "documentação comprobatória da realização de consulta da certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual e da prévia emissão da Nota de Empenho".

O cerne da questão foi assim colocado no Relatório:


68

No entanto, não foi localizado junto ao processo documento que certifique a existência de disponibilidade orçamentária. Consta às fls. 925 do processo documento que consiste em solicitação de certificação de disponibilidade orçamentária, assinado por Assistente Técnico da SNEAR e datado e 30/07/2014, no entanto, não existe a efetiva certificação dessa disponibilidade pela área competente do Departamento de Planejamento e Gestão Estratégica do Ministério do Esporte, de forma que não foi cumprida a exigência de comprovação da existência de disponibilidade orçamentária para embasar o acréscimo contratual."

Em uma análise sob o ponto de vista estritamente formal dos autos, como é o caso de uma auditoria de contas, de fato, não se pode alcançar todos os meandros da prática administrativa da Unidade no que concerne ao fluxo de procedimentos.

Para o planejamento e execução das diversas ações da SNEAR é necessário modular os projetos volvidos para o esporte de alto rendimento ao orçamento disponível, ou seja, é necessário saber quanto pode gastar para mensurar a exequibilidade ou não do programa a ser desenvolvido.

Neste sentido, para este controle orçamentário a Secretaria conta com pessoal capacitado, de modo que todas as ações das diversas coordenações da SNEAR passam pelo controle prévio-organizacional desta assessoria, sendo, logicamente, a única porta de entrada e saída do fluxo orçamentário.

Assim, todas as despesas programadas são singularizadas, classificadas, e decotadas, internamente, dentro dos recursos orçamentários da SNEAR, com a respectiva diminuição do valor disponível para aplicação em outros programas de igual classificação orçamentária.

Inclusive, a Assessoria de Acompanhamento Orçamentário, quando elaborou o documento de fls. 925 do processo, já havia realizado todo o procedimento interno de conferência da existência de orçamento próprio para suportar a despesa com o Termo Aditivo.

Diante disto, qualquer servidor da Secretaria quando se depara com documento de igual teor tem a justa convicção da presença da disponibilização orçamentária e que ela permanecerá reservada até a fase de sua liquidação, uma vez que foi subtraída da dotação e separada para empenho da obrigação orçamentária assumida, no caso, com a Fundação Getúlio Vargas.

Registre-se que há plena harmonia entre o controle orçamentário interno da SNEAR, com o controle da área, regimentalmente, competente.

A despesa é tratada como muita seriedade no âmbito do Ministério do Esporte, e o fato de não constar do processo de contratação a certificação pela área própria não pode, de forma automática, implicar em sua ausência dentro do ambiente que aqui se apresenta.

Não há que se falar, em hipótese alguma, em qualquer descontrole orçamentário, muito pelo contrário, a Secretaria possui rígidos procedimentos para controlar o fluxo financeiro de seu orçamento, tanto é que jamais gastou mais do que tinha.

Enquanto a SNEAR executa tal procedimento de conferência e controle do próprio orçamento, primordialmente para planejamento e controle, a área


69

competente totaliza e organiza (oficialmente) o que a Secretaria já havia certificado internamente, com vis à administração financeira e orçamentária de toda a Pasta Ministerial.

Neste contexto, a ausência nos autos de resposta ao documento de fls. 925 não contaminou o planejamento e a execução da despesa do processo de contratação em exame, uma vez que estava contemplada em ambiente de controle interno destinado a registrar e administrar todo a orçamento da Secretaria.

b) Inexistência de emissão de Nota de Empenho previamente à assinatura do Primeiro Termo Aditivo.

Do mesmo modo que a emissão extemporânea do empenho (05/12/2014) também não possui o condão de contaminar a despesa, especialmente porque não acarretou qualquer prejuízo ou à Administração ou a terceiros, sendo realizado no mesmo exercício financeiro da assinatura do Termo Aditivo.

Ademais, desde o início dos procedimentos para a celebração do Termo Aditivo havia recursos financeiros disponíveis para realização da contratação, situação que perdurou até a fase de pagamento, conforme dados que podem ser extraídos do próprio SIAFI.

Não houve qualquer prejuízo à Fundação Getúlio Vargas, haja vista que recebeu o respectivo pagamento, nem ao Ministério do Esporte que pagou o que era devido, respaldado na Nota de Empenho.

Portanto, presente todos os pressupostos legais para a convalidação do ato, consoante inteligência da Lei 9.784/199, vejamos: "Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração."

Perfeitamente convalidado o ato administrativo com a emissão do empenho respectivo em 05/12/2014.

É oportuno para o caso, a análise feita pela consultoria Zênite, que é importante veículo de disseminação de informações e capacitação de servidores públicos:

PERGUNTAS E RESPOSTAS - 362/122/ABR/2004

PERGUNTA 3 - O que deve ser feito quando a Administração não emitiu a nota de empenho anteriormente à realização da despesa?

RESPOSTA

O art. 60 da Lei n° 4.320/64 veda a realização de despesa sem prévio empenho. Por isso, anteriormente à realização da despesa, deverá ser extraída nota de empenho, documento que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61, parágrafo único da Lei n° 4.320/64). Se a Administração assim não procedeu, estará configurada ilegalidade no caso. Porém, se esse ato, mesmo que praticado em desconformidade com o ordenamento jurídico, não tiver causado prejuízo à perfeita execução orçamentária, será possível cogitar sua convalidado. Convalidação consiste na correção do ato através de outros meios, tais como o decurso do tempo e a ratificação. Através dela, restaura-se a legalidade e privilegia-se a


70

segurança jurídica. Ainda que não haja disposição legal tratando expressamente do assunto, tem-se admitido a convalidação de certos atos inerentes ao procedimento licitatório com base nas construções doutrinárias existentes, sendo muito difundido o entendimento exposado por Weida Zancaner acerca da matéria. Na opinião dessa autora, somente são convalidáveis atos em que se verifiquem vícios de competência, formalidade e procedimento (quando ausente ato da Administração, cuja falta não desvirtue a finalidade do procedimento e, também, quando não praticado ato do particular, se este puder ser praticado posteriormente com efeitos retroativos).

Seguindo as lições dessa doutrinadora, a falta de emissão de empenho prévio à realização da despesa pode ser entendida como vício de procedimento. Isso porque a emissão da nota de empenho apresenta-se como um dos atos inerentes ao processamento da despesa. Desde que a ausência desse ato não tenha desvirtuado a finalidade do procedimento de realização de despesa e não tenha gerado prejuízo à execução do orçamento da Administração, esse vício poderá ser suprido através da emissão da nota de empenho a posteriori, devendo ser justificado todo o ocorrido, convalidando-se, assim, o ato administrativo respectivo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

I. ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos.

2. ed. 28 tiragem. São Paulo: Malheiros, 1996.2 Ibid, p. 68

Nesta conformidade, a falha de procedimento não gerou prejuízo para Administração ou para terceiros, não pode macular as contas aqui auditadas.”


Análise do Controle Interno Em que pesem as informações apresentadas, indicando que existem mecanismos de controle interno no âmbito da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, sob a responsabilidade da Assessoria de Acompanhamento Orçamentário, a competência e responsabilidade por certificar a disponibilidade orçamentária é do Departamento de Planejamento e Gestão Estratégica (DPGE) do Ministério do Esporte e os procedimentos informados e que teriam sido adotados pela SNEAR não suprem a necessidade legal de certificação orçamentária.

O fato de não ter incorrido em problemas de execução financeira e orçamentária ao longo do período contratual não descaracteriza a situação de descumprimento de rito obrigatório exigido na Lei de Licitação e Contratos e na Lei de Responsabilidade Fiscal, referente à certificação da disponibilidade orçamentária pela área responsável, e no caso da Lei n° 4.320/64, de emissão da nota de empenho prévia à assinatura do contrato.

Destaca-se, como situação agravante, o fato de a Consultoria Jurídica do Ministério do Esporte ter registrado em seu Parecer n° 316/2014/CONJUR-ME/CGU/AGU, a necessidade de juntada ao processo da certificação de disponibilidade orçamentária previamente à assinatura do Termo Aditivo ao Contrato, o que não ocorreu.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:


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Recomendação 1: Recomenda-se ao Ministério do Esporte que elabore manual contemplando todas as etapas a serem observadas em contratações a serem realizadas no âmbito da Pasta, com a indicação dos responsáveis por cada uma das etapas, estabelecendo, também, mecanismos de controle para essas etapas, incluindo verificações prévias ao encaminhamento dos instrumentos para a assinatura das autoridades responsáveis. Recomendação 2: Apurar responsabilidade de quem deu causa, ou contribuiu, para a celebração do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012 sem a devida consulta orçamentária junto ao Ordenador de Despesas do Órgão e sem a prévia emissão da Nota de Empenho. 1.1.1.10 CONSTATAÇÃO Deficiências na instrução do processo de contratação, referente à ausência de definição objetiva acerca dos valores individuais de precificação das instalações olímpicas previstas no Módulo 2 do Contrato n° 52/2012, que geraram incoerências na execução do serviço no período contratual e na formulação do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato, incorrendo em despesa indevida de R$ 1.902.856,32. Fato As atividades do Módulo 2 previstas no Termo de Referência e detalhadas na Proposta da contratada dividiam-se em duas Etapas, como descrito a seguir:

“3.2.2.1 Etapa 1 - Análise do Projeto

Consistirá na execução das seguintes fases:


Nesta fase, serão definidos os parâmetros para a entrega, por parte do Ministério do Esporte, das especificações dos projetos, de forma que contenham elementos e dados suficientes para propiciar o desenvolvimento de uma boa estimativa de preços.

Fase 2 - Definição de nível de detalhamento da estimativa de preços

Será definido, nesta fase, o nível de detalhamento da estimativa de preços, de acordo com as expectativas a serem indicadas pelo Ministério do Esporte quanto ao aprofundamento desejado.

Fase 3 - Customização da estimativa de preços do projeto

Será realizada nesta fase a adaptação dos parâmetros e definições anteriores para o projeto em evidência, de forma que o resultado da etapa seguinte seja consistente.

3.2.2.2 Etapa 2 - Estimativa de Preços

Consistirá na execução da estimativa de preços. Serão aplicados, para cada projeto analisado, os parâmetros e definições customizados na etapa anterior.”

Além da descrição apresentada anteriormente, havia no Termo de Referência a projeção das instalações esportivas que deveriam ser objeto do serviço de “Estimativa de Preços


72

de Instalações”, conforme descrito no Quadro 13 a seguir, sendo que o TR estabelecia também que poderia haver mudanças nas instalações estimadas, com a justificativa de que na época da contratação da empresa de consultoria a Matriz de Responsabilidade dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016 ainda estava em negociação nas esferas governamentais.

Quadro 13 – Instalações olímpicas previstas para o Módulo 2, conforme previsão do Termo de Referência.

Instalações Olímpicas

Nov

a

Ref

orm

a

Tem

porá

ria

Instalações Esportivas

Deodoro

Centro Nacional de Tiro Esportivo �

Centro Equestre Nacional �

Centro de Hóquei sobre Grama �

Arena de Deodoro �

Centro Nacional de Pentatlo Moderno �

Estádio de Canoagem Slalom �

Estádio de Ciclismo BMX �

Autódromo de Deodoro �

Domínio urbano de Deodoro �

Domínio Comum do Parque Radical �

Domínio Comum do Pentatlo Moderno �

Barra

Parque Aquático Maria Lenk �

Velódromo do Rio �

Hall I Basquete �

Centro de Tênis �

Estádio de Desportos Aquáticos �

Pista de Atletismo �

Domínio Comum do COT �

Instalações Não-

Esportivas

Treinamento

Colônia Juliano Moreira �

CEFAN �

UNIFA �

UFRJ �

Laboratório Ladetec �

Outras

IBC �

Apoio Administrativo do COT �

Acomodações do COT �

Fonte: Termo de Referência que deu origem ao Contrato nº 52/2012.

Como definido no escopo do serviço a ser prestado, a estimativa de Preços de Instalações seria realizada para 26 instalações, sendo 14 para projetos de novas instalações, 8 para projetos de reforma de instalações e 4 para projetos de instalações temporárias.

Estava previsto, também, que o Ministério do Esporte deveria fornecer o detalhamento dos projetos para a realização da estimativa de preços baseada nos custos unitários já pesquisados e constantes da base de dados.


73

Assim, conforme já previsto no TR, ao longo da execução contratual houve mudanças do escopo do trabalho, com supressão e adição de novas instalações. Ocorre, porém, que essas mudanças foram formalizadas somente quando se estava postulando a celebração do aditivo, no 18° mês de execução das atividades, ao final da vigência do Contrato, no documento elaborado pela FGV e intitulado de Balanço do Contrato nº 52/2012, datado de 25 de junho de 2014, no qual estavam consolidadas as atividades dos 17 meses de execução contratual, já com as devidas modificações realizadas nas atividades do Módulo 2.

Como no Termo de Referência não havia estimativa para o valor do serviço de cada instalação a ser cotada, mas somente a previsão de um valor global de R$ 5.920.000,00 para todo o Módulo 2, a Contratada apresentou no Balanço do Contrato um critério de pesos para cada instalação, que variava de acordo com o nível de complexidade por ela estabelecido, qual seja, baixa, média ou alta complexidade, atribuindo pesos para cada tipo de complexidade, sendo:

• Peso 1 para complexidade baixa;

• Peso 2 para complexidade média; e

• Peso 3 para complexidade alta.

Utilizando esse critério de ponderação, a Contratada estipulou e formalizou no documento Balanço do Contrato, para os equipamentos olímpicos, os pesos, complexidades e valores descritos no Quadro 14 a seguir.

Quadro 14 – Instalações Olímpicas com as complexidades, pesos e valores estimados.


Nov

a

Ref

orm

a

Tem

porá

ria

Com

plex

idad

e

Pes

o

Rat

eio

(R$)

Inst

alaç

ões

Esp

ortiv

as

Deo

doro

Centro Nacional de Tiro Esportivo �� Média 2 211.428,57

Centro Equestre Nacional � Média 2 211.428,57

Centro de Hóquei sobre Grama � Média 2 211.428,57

Arena de Deodoro � Alta 3 317.142,86

Centro Nacional de Pentatlo Moderno � Média 2 211.428,57

Estádio de Canoagem Slalom � Alta 3 317.142,86

Estádio de Ciclismo BMX � Média 2 211.428,57

Autódromo de Deodoro � Alta 3 317.142,86

Domínio urbano de Deodoro � Média 2 211.428,57

Domínio Comum do Parque Radical � Média 2 211.428,57

Domínio Comum do Pentatlo Moderno � Média 2 211.428,57

BA

RR

A

Parque Aquático Maria Lenk � Alta 3 317.142,86

Velódromo do Rio � Alta 3 317.142,86

Hall I Basquete � Alta 3 317.142,86

Centro de Tênis � Alta 3 317.142,86

Estádio de Desportos Aquáticos � Alta 3 317.142,86

Pista de Atletismo � Média 2 211.428,57

Domínio Comum do COT � Média 2 211.428,57

Inst

alaç Treinamento Colônia Juliano Moreira � Baixa 1 105.714,29


74


Nov

a

Ref

orm

a

Tem

porá

ria

Com

plex

idad

e

Pes

o

Rat

eio

(R$)

CEFAN � Baixa 1 105.714,29

UNIFA � Baixa 1 105.714,29

UFRJ � Baixa 1 105.714,29

Laboratório Ladetec � Alta 3 317.142,86

Outras

IBC � Alta 3 317.142,86

Apoio Administrativo do COT � Baixa 1 105.714,29

Acomodações do COT � Baixa 1 105.714,29

TOTAL 56 5.920.000,00

Fonte: Balanço do Contrato n° 52/2012.

Com a adoção desse critério, a FGV estabeleceu a quantidade de 56 pesos para as 26 instalações previstas no Termo de Referência. E atribuiu o valor para o peso unitário de R$ 105.714,24, já incluídos os custos com mão de obra e os custos fiscais.

Assim, as instalações que tiveram atribuídas a complexidade baixa, peso 1, tiveram o seu valor definido para o serviço em R$ 105.714,24, as instalações com complexidade média, peso 2, um valor de R$ 211.428,57, e as instalações com alta complexidade, peso 3, um valor de R$ 317.142,86.

Após estabelecer os pesos e valores para cada instalação prevista no TR, a Contratada procedeu o mesmo ajuste para as instalações que tinham sido objeto de alterações durante a execução contratual. Segundo a FGV registrou em seu Balanço Contratual, as alterações se deram da seguinte maneira:

“Com efeito, 8 (oito) instalações olímpicas foram suprimidas:

• Autódromo de Deodoro

• Parque Aquático Maria Lenk

• Pista de Atletismo

• Domínio Comum do COT

• Colônia Juliano Moreira

• IBC

• Apoio Administrativo do COT

• Acomodações do COT

Em contrapartida, 8 (oito) instalações olímpicas foram inseridas para efeito de estimativa de custos:

• Estádio Olímpico de Mountain Bike

• Clínica de Deodoro

• IBC (Ar Condicionado)

• Hall 2 (Ar Condicionado)


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• Hall 3 (Ar Condicionado)

• Centro Olímpico de Handebol

• Handebol Escola

• Subestação de Energia. (esta instalação foi retirada posteriormente, mas o trabalho de análise de projeto e início do processo de cotação foi realizado pela FGV).

Ademais, 3 (três) instalações não olímpicas também foram inseridas:

• Centro de Iniciação ao Esporte (Modelo I)

• Centro de Iniciação ao Esporte (Modelo II)

• Centro de Iniciação ao Esporte (Modelo III)”

Após as alterações realizadas com as devidas exclusões e inclusões de instalações, a FGV ponderou o peso de cada instalação incluída e obteve o resultado apresentado no Quadro 15 apresentado em sequência.

Quadro 15 – Instalações Olímpicas com as complexidades, pesos e valores estimados, conforme Balanço Contratual.

Instalações

Cot

ada

Com

plex

idad

e

Pes

o

Rat

eio

(R$)

Cot

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Pro

j. B

ásic

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$)

Cot

ada

Pro

j. E

xecu

tivo

(R

$)

Deo

doro

Centro Nacional de Tiro Esportivo � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Centro Equestre Nacional � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Centro de Hóquei sobre Grama � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Arena de Deodoro � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

Centro Nacional Pentatlo Moderno Média 2 211.428,57 - -

Estádio de Canoagem Slalom � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

Estádio de Ciclismo BMX � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Estádio Olímpico de Mountain Bike Média 2 211.428,57 - -

Domínio urbano de Deodoro � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Domínio Comum do Parque Radical � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Domínio Comum Pentatlo Moderno Média 2 211.428,57 - -

Clínica de Deodoro � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Bar

ra

Velódromo do Rio � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

Hall I (Ar condicionado) � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -

Hall II (Ar condicionado) � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -

Hall III (Ar condicionado) � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -

Centro de Tênis � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

Estádio de Desportos Aquáticos � Alta 3 317.142,86 317.142,86 317.142,86

Centro Olímpico de Handebol � Alta 3 317.142,86 317.142,86 317.142,86

Treinamento

CEFAN Baixa 1 105.714,29 - -

UNIFA Baixa 1 105.714,29 - -

UFRJ � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -


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Instalações

Cot

ada

Com

plex

idad

e

Pes

o

Rat

eio

(R$)

Cot

ada

Pro

j. B

ásic

o (R

$)

Cot

ada

Pro

j. E

xecu

tivo

(R

$)

Laboratório Ladetec � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

Outras

IBC (Ar condicionado) � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -

Handebol Escola � Média 2 211.428,57 211.428,57 -

Subestação de Energia � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

CIE Modelo I � Alta 3 317.142,86 317.142,86 -

CIE Modelo II � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -

CIE Modelo III � Baixa 1 105.714,29 105.714,29 -

TOTAL 58 6.131.428,57 5.285.714,29 634.285,71

Fonte: Balanço do Contrato n° 52/2012.

Ao final, com os acréscimos e supressões de instalações, a Contratada chegou a um total de 58 pesos, dois pesos a mais que o equacionamento das instalações previstas no Termo de Referência, que totalizou o montante de R$ 6.131.428,57, ultrapassando em R$ 211.428,57 (duzentos e onze mil quatrocentos e vinte e oito reais e cinquenta e sete centavos) o valor estimado de R$ 5.920.000,00 para o serviço.

Porém, dessas 29 instalações que restaram após os acréscimos e supressões, a FGV afirmou em seu Balanço Contratual que não realizou a cotação de 5 delas (Centro Nacional de Pentatlo Moderno, Estádio Olímpico de Mountain Bike, Domínio Comum do Pentatlo Moderno, CEFAN e UNIFA), que possuíam juntas uma ponderação de 8 pesos, correspondendo a um total de R$ 845.714,28, o que perfazia um montante de R$ 5.285.714,29 para as outras 24 que tiveram seus projetos básicos cotados.

Adicionalmente, a FGV também contabilizou no valor dos serviços prestados, a cotação do projeto executivo - PE de 2 instalações (Estádio de Desportos Aquáticos e Centro Olímpico de Handebol) que já tinham sido contabilizadas na cotação do projeto básico - PB, atribuindo ao PE o mesmo valor cobrado pelo PB, no valor total de R$ 634.285,71. Assim, no seu Balanço, a Contratada chegou ao valor de R$ 5.920.000,00, que era justamente o valor estabelecido no Contrato para o Módulo 2.

Destaca-se, também, que apesar de a Contratada afirmar no seu Balanço que em relação à instalação “Subestação de Energia”, “(*) esta instalação foi retirada posteriormente, mas o trabalho de análise de projeto e início do processo de cotação foi realizado pela FGV”, nesse somatório foi considerada a sua contabilização de forma global, mesmo com o serviço não sendo realizado integralmente.

Ademais, na celebração do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato, instalações que já estavam indicadas para serem objeto do serviço no âmbito do contrato inicialmente formalizado foram incluídas no aditamento, denominadas “Retomada de Projeto”, junto com a revisão dos Projetos Executivos de instalações que já tinham tido o projeto básico analisado – Centro de Tênis, Velódromo do Rio, Estádio de Desportos Aquáticos, Handebol.

Quadro 16 – Instalações olímpicas estimadas para compor o Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012.


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Instalações Olímpicas Revisão do Projeto Executivo

Retomada do

Projeto Complexidade

Inst

alaç

ões

Esp

ortiv

as

Deodoro

Centro Nacional de Pentatlo Moderno X Média

Estádio de Ciclismo BMX X Média

Domínio Comum do Pentatlo Moderno X Média

Barra

Centro de Tênis X Alta

Velódromo do Rio X Alta

Estádio de Desportos Aquáticos X Alta

Handebol X Alta

Outras Treinamento CEFAN X Baixa

UNIFA X Baixa

Fonte: Nota Técnica nº 188/2014/TIC/SNEAR/ME

Assim, a partir das análises realizadas e das informações apresentadas pela FGV em seu Balanço do Contrato, que teve como desdobramento principal a celebração do Primeiro Termo Aditivo, foram observadas inconsistências que serão detalhadas a seguir.

a) Inexistência de acompanhamento concomitante e adequado, por parte da comissão de fiscalização, das atividades objeto do Módulo 2 do Contrato.

Verificou-se que somente na Ata de Reunião, realizada no dia 16 de junho de 2014, o fiscal do Contrato registrou a necessidade de ajustar a reprogramação das atividades realizadas ao longo dos 17 meses de execução contratual do serviço do Módulo 2, para se adequar às condições que tinham sido definidas na contratação.

“O fiscal, (...) , relatou que durante o acompanhamento e análise do contrato, verificou que, em decorrência de circunstâncias supervenientes à assinatura da avença contratual, diversas atividades que integravam o objeto originário foram suprimidas e/ou reprogramadas, visando assegurar a melhor adequação do contrato aos objetivos pretendidos pela Administração. Da mesma forma, surgiram novas demandas não previstas originariamente, que implicaram a necessidade de incorporar outras atividades ao rol dos objetivos pretendidos pelo Ministério do Esporte.” (Original sem Grifo)

A realização de formalização em relação à adequação das instalações que foram incluídas e excluídas da lista inicial programada exigiria um acompanhamento concomitante da ação do fiscal do Contrato, para que o objetivo da Administração diante da contratação fosse atingindo mantendo-se todas as condições estabelecidas em contrato.

Outro ponto relevante relacionado ao acompanhamento contratual diz respeito ao fato de que é a Contratada que faz o equacionamento para indicar o valor individual de cada instalação, levando em conta o critério de complexidade por ela estabelecido, com seus pesos e valores, e a manifestação registrada na Nota Técnica nº 193/2014, de 30/07/2014, embasa suas conclusões nas informações prestadas pela FGV no documento denominado Balanço do Contrato. Não está registrada no processo nenhuma participação dos fiscais do contrato no equacionamento e na imputação de complexidade das instalações, informação essa que permite efetuar a precificação dos serviços para as estruturas que foram incluídas e para aquelas que foram excluídas do escopo do contrato.


78

Não há, tampouco, nenhuma manifestação dos fiscais em relação à inclusão do serviço de estimativa de preço para a “Subestação de Energia”, que não teve o serviço realizado integralmente.

Verifica-se, assim, que essa alteração de escopo, com as modificações efetuadas ao longo do Contrato, mesmo que não tenha “transfigurado” o objeto original, como registra a SNEAR na Nota Técnica nº 188/2014/TIC/SNEAR/ME, de 15 de julho de 2014, deveria ter sido registrada e realizada tempestivamente e com um maior planejamento em relação às necessidades do Ministério, e não como foi feita, somente ao final do contrato.

b) Incoerências na definição do critério de complexidade estipulado pela contratada para as instalações inseridas na reprogramação das atividades.

Ao analisar o critério definido pela contratada para a classificação das instalações de acordo com a complexidade de cada uma e a ponderação de pesos para cada tipo de complexidade – baixa, média e alta –, foram verificadas incoerências nesse equacionamento, principalmente na ponderação utilizada nas instalações que foram inseridas com a reprogramação das atividades. Como registrado anteriormente, não se identificou que tenha ocorrido algum tipo de crítica por parte do responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato no âmbito da SNEAR, em relação aos pesos atribuídos pela contratada.

As análises realizadas foram efetuadas a partir das tabelas apresentadas no Balanço do Contrato, das informações relacionadas às instalações esportivas cuja precificação estava contemplada no Termo de Referência e das informações acerca das instalações esportivas que foram contempladas na reprogramação apresentada no Balanço do Contrato.

As instalações CIE Modelo I, CIE Modelo II e CIE Modelo III, que foram inseridas com a reprogramação dos serviços, tiveram imputados os pesos de, respectivamente, 3, 1, 1. O CIE – Centro de Iniciação ao Esporte é um equipamento esportivo dividido em 3 modelos, no qual o Modelo I consiste basicamente de um ginásio coberto com área de apoio com custo estimado de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais); o Modelo II tem a mesma estrutura do ginásio, acrescida de uma quadra poliesportiva externa descoberta com custo estimado de R$ 3.100.000,00 (três milhões e cem mil reais); e o Modelo III consiste também na mesma estrutura de ginásio do Modelo I, acrescido de uma estrutura descoberta com raias de atletismo com 110 m, com custo estimado de R$ 3.600.000,00. Ao todo, essas instalações obtiveram 5 pesos no equacionamento realizado pela contratada. Destaca-se, por oportuno, que essas instalações não estariam inseridas entre aquelas que compõem a infraestrutura relacionada aos Jogos Rio 2016, de forma que as análises a elas relacionadas não deveriam estar contempladas no escopo do Contrato nº 52/2012, em seu Módulo 2. Conforme já registrado neste Relatório, o Termo de Referência e a proposta da FGV indicam que o quadro referente aos equipamentos poderia sofrer modificações de acordo com a definição da matriz de responsabilidades que estava em formulação à época da contratação, no entanto, os Centros de Iniciação ao Esporte não compõem a mencionada Matriz de Responsabilidade dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016.

A título de comparação, a instalação “UFRJ”, que consiste em um centro de treinamento que envolve a reforma de um edifício existente na Universidade Federal do Rio de Janeiro e de uma piscina olímpica, além da implantação de dois campos de hóquei sobre grama em parâmetros oficiais e de um campo de rugby, com custo estimado em mais de R$ 55 milhões de reais, foi definida no equacionamento como de baixa complexidade, peso 1, para a orçamentação do seu projeto básico.


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A partir das análises realizadas, verifica-se que existiria uma valoração desproporcional dos serviços prestados para a estimativa de preço dos CIE, que, somados, tiveram um valor de precificação de R$ 528.571,26 para um equipamento esportivo de baixa complexidade e valor máximo de R$ 3.600.000,00. Assim, identifica-se uma incoerência na definição dos pesos para as instalações que tiveram o seu serviço realizado devido a reprogramação das atividades.

c) Execução de atividades não contempladas no escopo do Contrato n° 52/2012.

Conforme já relatado, não se identifica que tenha ocorrido adequada valoração dos serviços de precificação relacionados aos CIE, em comparação com outros equipamentos esportivos que também tiveram essa valoração efetuada pela contratada; adicionalmente, não se identificou que tenha ocorrido uma análise crítica por parte dos fiscais do contrato representantes do Ministério do Esporte quanto à valoração efetuada por meio de pesos, atribuindo complexidade baixa, média ou alta a determinado equipamento.

Adicionalmente, a inclusão da precificação dos Centro de Iniciação do Esporte – CIE, executados no âmbito da Ação 14TR, como serviço a ser realizado no âmbito do Contrato n° 52/2012, formalizado no âmbito da Ação 20D8, não está adequada ao escopo definido para o contrato, considerando que esse equipamento não consta na Matriz de Responsabilidade dos Jogos Rio 2016.

Os CIE constituem política pública social diversa e não vinculada diretamente aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016; como a contratação dos serviços dimensionados para o Contrato n° 52/2012 tem como motivação a estimativa de preço de instalações olímpicas e da estrutura necessária à realização dos Jogos Rio 2016, a execução de atividades relacionadas aos CIE no escopo do contrato não está adequada, consistindo o pagamento de R$ 528.571,26 para esses serviços em despesa que não possui relação com o objeto do contrato.

d) Realização de estimativas de preços de alguns equipamentos olímpicos em duplicidade.

A partir das informações referentes à contratação dos serviços do Módulo 2 – Estimativa de Preço de Instalações, conforme detalhado em contrato e nos documentos que embasaram a contratação, especialmente o Termo de Referência e a Proposta de Prestação de Serviço da contratada, verificou-se que o serviço foi dimensionado para se obter o valor de mercado da instalação olímpica e não de cada um de seus projetos, independente deste ser básico ou executivo.

Assim, não foi verificado no processo de contratação a distinção a qual tipo de projeto o serviço contratado se referia, mas somente uma clara definição de que o serviço seria de estimar o preço da instalação olímpica, com base nos projetos fornecidos pelo Contratante.

Porém, como relatado acima, foram realizadas despesas para a precificação de diferentes projetos de um mesmo equipamento olímpico; essa situação ocorreu antes da celebração do termo aditivo, em relação aos serviços de estimativa de preços para as instalações “Estádio de Desportos Aquáticos” e “Centro Olímpico de Handebol”, uma vez que foi paga a sua precificação tanto para o projeto básico quanto para o projeto executivo.

Não obstante, a precificação dessas mesmas instalações foi paga novamente, no aditivo ao Contrato, o que a FGV denominou de “revisão do projeto executivo”, além de ter ocorrido a revisão do projeto executivo de outras duas instalações (Centro de Tênis e


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Velódromo do Rio), em relação às quais as precificações referentes ao projeto básico já tinham sido pagas durante a execução contratual.

Destaca-se que esses 6 projetos executivos adicionados ao serviço foram considerados como de alta complexidade, sendo atribuído a todos eles 3 pesos, a mesma complexidade dada ao projeto básico das instalações. Com isso, ao todo, os projetos executivos tiveram atribuídos 18 pesos, o que representou como contraprestação financeira pelos serviços prestados o valor de R$ 1.902.856,32.

Quanto à consideração dos projetos executivos para análise em separado do projeto básico, para a realização de estimativa de preço das mesmas instalações, verifica-se que a realização do mesmo serviço para os diferentes projetos das instalações acarreta a realização de precificação para um mesmo equipamento esportivo em duas e até três oportunidades. No que tange à execução do serviço contratado, a análise do projeto executivo para a realização de estimativa de preço complementa o serviço realizado no projeto básico, e não se caracterizaria como um objeto diferente e à parte da análise efetuada referente ao projeto básico. Inclusive as definições de projeto básico e de projeto executivo disponíveis na literatura corroboram essa situação, vez que a diferença entre os diferentes tipos de projeto está ligada a aspectos qualitativos dos elementos que caracterizam a obra e não a aspectos relevantes em termos quantitativos que pudessem fazer com que o valor cobrado pela precificação dos dois tipos de projetos fossem equivalentes.

A questão central diz respeito ao fato que o serviço de estimativa de preço do projeto, básico ou executivo, ou da diferença que venha a ter entre os dois projetos, estaria abrangido pelos serviços previstos na contratação para a estimativa de preço das instalações e que o grau de diferença que possa haver entre o projeto básico e o executivo não justificaria a inclusão deste com o mesmo peso do projeto básico.

Ressalta-se que não há nos autos do processo nenhuma manifestação por parte da comissão de fiscalização do contrato que justifique a realização do serviço para ambos os projetos, tampouco que descreva o grau de diferença desses projetos, de forma que motive ou justifique a inclusão da análise de estimativa de preço para os projetos básico e executivo em separado da mesma instalação.

Assim, a realização de estimativa de preços em separado para os projetos básico e executivo das instalações, com a atribuição do mesmo peso para ambas as análises e considerando o escopo do contrato, aliado à inexistência de qualquer registro dos fiscais do contrato acerca da pertinência dessa valoração, acarretou a realização de despesa no valor de R$ 1.902.856,32.

##/Fato##

Causa Ausência de registro de efetivo acompanhamento da execução contratual, por parte dos fiscais designados pela Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, no que diz respeito aos produtos entregues pela Contratada e previstos no Termo de Referência do Contrato n° 52/2012.

Realização de acréscimo de serviço ao Contrato n° 52/2012 sem a adequada formalização da motivação que justificasse o aditamento contratual, bem como inclusão de atividade não contemplada no escopo do Contrato nº 52/2012. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada


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Em resposta ao Relatório Preliminar, enviado em 26 de agosto de 2015, foram encaminhadas informações adicionais por meio do Ofício nº 640/2015/SE-ME, de 15 de setembro de 2015, remetendo ao Memorando n° 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, anexo ao referido ofício, oriundo da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento. As informações encaminhadas e relacionadas ao item específico são a seguir reproduzidas:

“a) Inexistência de acompanhamento concomitante e adequado, por parte da comissão de fiscalização, das atividades objeto do Módulo 2 do Contrato.

A Controladoria-Geral da União realiza apontamento sobre o acompanhamento da comissão de fiscalização em relação às atividades objeto do Módulo 2 do Contrato.

De fato, conforme amplamente registrado no processo de contratação da Fundação Getúlio Vargas, a dinamicidade dos fatos e as constantes alterabilidades do cenário político, no que pertine às distribuições de obrigações entre os responsáveis pelas realizações dos Jogos de 2016, exigiu do fiscal do contrato em exame a tomada de ações para redimensionar e estabilizar o escopo do ajuste, de modo a cumprir o cronograma dos Jogos, com o aproveitamento útil do resultado.

É verdade que a CGU não conseguiu alcançar nos autos da contratação todas as medidas empreendidas, tanto é que aponta que o redimensionamento somente se deu com 17 meses de vigência do contrato.

Ocorre, contudo, que o processo de contratação não é o único que abriga conjunto formal-documental do contrato n° 52/2012.

É que para cada produto recebido no âmbito do contrato n° 52/2012 é inaugurado um processo para abrigá-lo, onde residem todas as formalizações dos fiscais a respeito do escopo, seu atendimento e ações de estabilização para mensuração do esforço e respectivo pagamento.

Diante disto, quando se apontou ausência de formalização é justamente porque não foram alcançados os diversos documentos referentes aos remanejamentos de escopo que ocorreram concomitantes às decisões que alteravam as responsabilidades financeiras pelas diversas instalações olímpicas, constantes de múltiplos processos administrativos.

Para melhor compreensão, cabe dizer que os repasses de recursos da União Federal para a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro possui seu teto no valor apurado pela FGV e validado pelo Ministério do Esporte, no âmbito do contrato n° 52/2012. Do mesmo modo ocorre com os Centros de Iniciação ao Esporte, uma vez que as balizas financeiras dos repasses para cada municipalidade são extraídas do Contrato n° 52/2012.

Como se vê, havia iminente situação de risco à época da execução do contrato, pois os serviços deveriam servir à realidade olímpica contemporânea, isto é, afivelada à nova realidade de redistribuições de responsabilidades, para que fosse útil ao interesse público.

Bem por isto que a importância de uma presença modulatória da fiscalização foi essencial para atingir a missão que esta Pasta Ministerial assumiu para a realização dos Jogos de 2016 e para qualificar a infraestrutura esportiva do país.


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A dinâmica da realidade administrativa impôs ao fiscal que agisse de forma tempestiva e atual, mês-a-mês, para que se pudesse imprimir a máxima eficiência e utilidade da prestação dos serviços.

Bem por isto que o Termo Aditivo levado efeito pela Administração Pública consolidou todo o arcabouço de alterações de instalações havidas durante o curso do ajuste, de modo a atender as obrigações assumidas pela União Federal que são alvo da prestação de serviços contratados com a Fundação Getúlio Vargas.

É imperativo registrar que as mudanças das responsabilidades financeiras pelas diversas instalações não encontram-se abrangidas no poder de domínio do gestor da SNEAR, mas, sim, é fruto de calorosas negociações entre os diversos entes federados, especialmente no âmbito da Autoridade Pública Olímpica (APO).

Fácil concluir que o gestor, no caso, não tinha controle sobre os fatos que geraram as alterações qualitativas no que tange às instalações olímpicas. Agiu para garantir o resultado proveitoso da contratação, com as devidas formalizações nos processos que abrigam os produtos e consolidadas em Termo Aditivo único.

Outrossim, também não encontra lastro no processo de contratação a imputação de ausência de participação dos fiscais do contrato no equacionamento e na imputação de complexidade das instalações, para indicar o valor de cada uma delas.

Explica-se.

Como todo o respeito, a perspectiva de análise empreendida na auditoria não guarda compatibilidade com os atos do processo de contratação.

Desde o inicio do contrato a fiscalização, quando da absorção subjetiva dos dados quantitativos e financeiros, avaliou toda a sua sistemática, traçando a partir daí a metodologia que permeou toda a execução do contrato. Todo o procedimento de fiscalização se manteve uniforme.

Inclusive, a formalização da metodologia segmentada pela complexidade de cada instalação foi trazida aos autos na fase antecedente ao Primeiro Termo Aditivo, justamente para fundamentar o ato pela Administração, e assim proceder aos remanejamentos alvo do Primeiro Termo Aditivo.

É de se notar que quem em primeiro lugar traz aos autos os dados relativos à complexidade e valores é a fiscalização e não a Fundação Getúlio Vargas, como avaliado pela auditoria.

Em verdade, os diálogos institucionais havidos entre partes para aprofundamento de todos os aspectos das composições do contrato permitiu à fiscalização extrair metodologia segura realizar suas atribuições.

Nesta esteira, pode-se afirmar que a premissa é exatamente contrária do àquela registrada na auditoria. Isto porque quem não participou do equacionamento e definição de complexidade das instalações, para indicar o valor de cada uma delas, foi a Fundação Getúlio Vargas, haja vista que quem trouxe as balizas para os autos foi a Administração Pública.

Basta ver os dados formalizados pela fiscalização às fIs. 853/854 do processo de contratação, datado de 07/07/2014, para vislumbrar que todos as


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informações financeiras que embasaram o aditivo têm ali sua origem. Para ilustrar, confira-se trecho do Oficio n° 185/2014/TIC/SNEAR/ME:

Instalações contempladas:

Instalação Complexidade Situação

Tênis Alta revisão para o projeto executivo

Velódromo Alta revisão para o projeto executivo

Aquático Alta revisão do projeto executivo

Handebol Alta revisão para o projeto executivo Centro Nacional de Pentatlo Moderno Média retomada do projeto

Estádio Olímpico de Mountain Bike Média retomada do projeto Domínio Comum do Pentatlo Moderno Média retomada do projeto

CEFAN Baixa retomada do projeto

UNIFA Baixa retomada do projeto

Preço

Serviço Mês 1 Mês 2 Mês 3 Mês 4 TOTAL Etapa 3 - Composição de Preços Unitários 262.500 262.500 262.500 262.500 1.050.000 Etapa 4 - Manutenção da Base de Preço - - 1.224.750 - 1.224.750

Subtotal do Modulo 1 262.500 262.500 1.487.250 262.500 2.274.750

Etapa 1 - Análise do Projeto 249.109 320.283 71.174 71.174 711.740

Etapa 2 - Estimativa de Preço 490.891 631.145 140.255 140.255 1.402.546

Subtotal do Modulo 2 740.000 951.428 211.429 211.429 2.114.286

TOTAL 1.002.500 1.213.928 1.698.679 473.929 4.389.036

Quando a Fundação Getúlio Vargas apresentou sua proposta comercial para realizar o Termo Aditivo, o fez afivelada, rigorosamente, aos dados apresentados pela fiscalização.

Não se pode concordar, respeitosamente, com a assertiva constante do relatório de que "as análises realizadas foram efetuadas a partir das tabelas apresentadas no Balanço do Contrato".

No caso, não somente houve participação efetiva da fiscalização na definição metodológica, quanto foi ela quem foi à responsável pela própria definição e implementação, não havendo falar que tal circunstância esteve sob o domínio da contratada.

Quanto à inclusão do serviço de estimativa de preço para a "Subestação de Energia", que não teve o serviço realizado integralmente, é bom deixar muito claro que tal fato se deu em razão do deslocamento tardio de responsabilidade por tal empreendimento, saindo do Ministério do Esporte para o Ministério de Minas e Energia, não podendo a Administração deixar de reconhecer um serviço que foi somente parcialmente realizado em razão das diversas alterações feitas pela Administração que foram tratadas neste documento.

b) Incoerências na definição do critério de complexidade estipulado pela contratada para as instalações inseridas na reprogramação das atividades.


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Do mesmo modo das constatações anteriores, a comparação levada a efeito entre o Centro de Iniciação ao Esporte e as instalações da Universidade Federal do Rio de Janeiro, ressente-se de todas as nuances, por isto salutar a oportunidade para complementar os fatos auditados, de forma a uma construtiva alteração de convencimento.

Mesmo que chame a atenção a comparação entre objetos tão diferentes, é fundamental dizer que precificação das instalações do Centros de Iniciação ao Esporte – CIE tem características especiais e específicas, que as diferenciam das demais, ante a multiplicidade geográfica de suas edificações.

É que as instalações do CIE tem previsão de construção, não apenas na cidade do Rio de Janeiro, como é o caso da UFRJ, mas, sim, em todo o território nacional.

Diante disto, foi necessária a preparação de orçamento específico para todas as 27 capitais, com pesquisas de mercado voltadas e coletadas em todos os Estados Federados.

Como resultado, 5 estimativas orçamentárias diferentes, uma para cada região, para cada modelo de instalação do CIE, acarretando, por conseguinte, na confecção de 15 estimativas orçamentárias distintas.

Enquanto a UFRJ, apesar de ser uma obra de valor econômico relevante, sua precificação decomposta é bem menor, certamente, que a dos ClE's e suas nuances especiais.

Assim, estas diversidades de ações regionalizadas para a realização da precificação qualificou o Modelo I, Modelo II e Modelo III com pesos de, respectivamente, 3, 1 e 1.

Portanto, as comparações críticas da autoria não podem ser efetivadas somente sob o prisma financeiro, pois outros fatores técnicos, especialmente o esforço por detalhamento, incidem na composição metodológica.

c) Execução de atividades não contempladas no escopo do Contrato n° 52/2012.

Outrossim, é questionada a inclusão dos CIE' s na prestação dos serviços contratados, ancorada no fato de que não estão contemplados nos Jogos de 2016.

Também aqui apresenta-se as razões pelas quais se entende que esta inclusão é perfeitamente adequada na finalidade do Contrato n° 52/2012.

Como se sabe, o CIE é uma iniciativa do Governo Federal para a construção de instalações esportivas com a adoção de parâmetros oficiais, com o objetivo de ampliar a oferta de infraestrutura de equipamento público esportivo qualificado, incentivando a iniciação esportiva em territórios de alta vulnerabilidade social, permitindo a identificação de talentos e a formação de atletas em todo território nacional e estimulando o desenvolvimento da base do esporte de alto rendimento nacional, de forma a atender crianças e jovens que iniciarem a prática de modalidades olímpicas e paraolímpicas.

O conceito de Jogos Olímpicos no âmbito da Pasta Ministerial ultrapassa as barreiras da cidade do Rio de Janeiro. É missão institucional implementar


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políticas públicas volvidas para dotar o país de infraestrutura olímpica e paraolímpica, justamente para que os Jogos não aportassem no pais sem deixar marcas nacionais, dentro do espírito federativo, o que levou a uma disseminação de equipamentos com padrões de conformidade oficiais.

Prova disto é que os 03 (três) modelos são padronizados com dimensões oficiais que comportam 13 modalidades olímpicas (atletismo, basquete, boxe, handebol, judô, lutas, tênis de mesa, taekwondo, vôlei, esgrima, ginástica rítmica, badminton e levantamento de peso), seis paraolímpicas (esgrima de cadeira de rodas, judô, halterofilismo, tênis de mesa, vôlei sentado e goalball) e uma não-olimpica (futsal).

A distribuição das unidades por região do pais ficou: 8% no Centro Oeste (22 unidades), 10% na Norte (28 unidades), 13% no Sul (38 unidades), 29% no Nordeste (82 unidades) e 40% no Sudeste (115 unidades).

Assim, os CIE's são a demonstração da União Federal que os Jogos dotou de infraestrutura esportiva de alto padrão, não somente uma cidade, mas, sim todas as regiões.

Dentro da missão institucional federativa, os CIE' s, na visão da Administração, devem ser inseridos no âmbito dos Jogos Olímpicos.

Cabe destacar que os serviços prestados de precificação dos CIE's tiveram utilidade igual as demais instalações, sendo aplicada as mesmas bases e com a mesma finalidade, inclusive, para sugerir ao Ministério o teto financeiro que deve ser repassado à municipalidade beneficiária, o que corrobora a perfeita adequação temática entre os CIE's no escopo do Contrato n°52/2012.

Obtempere-se, também, que o objeto do contrato, conforme definido no Termo de Referência e proposta técnica da Fundação Getúlio Vargas, não se restringe aos equipamentos constantes na Matriz de Responsabilidades, conforme descrição do objeto a seguir:

• Ampliação e manutenção de base de dados de preços unitários para materiais e serviços genéricos e específicos, visando às obras e serviços a serem contratados ou conveniados;

• A determinação de composições de preços unitários dos projetos a serem contratados ou conveniados pelo Ministério do Esporte;

• A estimativa de preços de instalações; e

• O apoio à análise e validação dos processos de solicitação de convênios e repasses de verba para os órgãos que executarão as ações provenientes e indicadas pela Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento do Ministério do Esporte.

Nesta ordem de ideias, não houve qualquer irregularidade na inserção CIE's para serem precificados no Contrato n° 52/2012.

d) Realização de despesa em duplicidade referentes às estimativas de preços de alguns equipamentos olímpicos.

Na sequencia, a auditoria faz o seguinte apontamento:

"A questão central diz respeito ao fato que o serviço de estimativa de preço do projeto, básico ou executivo, ou da diferença que venha a ter entre os dois


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projetos, estaria abrangido pelos serviços previstos na contratação para a estimativa de preço das instalações e que o grau de diferença que possa haver entre o projeto básico e o executivo não justificaria a inclusão deste com o mesmo peso do projeto básico."

Pois bem. Conforme descrito no Termo de Referência (fls. 29) "o Ministério do Esporte deverá fornecer o detalhamento dos projetos para a realização da estimativa de preços baseada nos custos unitários já pesquisados e constantes da base de dados".

Ocorre que no âmbito dos compromissos estabelecidos entre os entes federados o detalhamento dos projetos para as instalações é, exclusivamente, da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Acontece que a Prefeitura, por motivos diversos, realizou mudanças drásticas em diversos parâmetros de todas as instalações, acarretando a necessidade de precificações completamente dispares entre projeto básico e executivo, e com grandes intervalos de tempo, ocasionando a necessidade na confecção de novos orçamentos, compostos por itens especiais com especificações diferentes.

A cada novo projeto (entre básico e executivo) o Ministério forneceu à contratada, especificações de equipamentos e materiais novos e distintos das versões anteriores já precificadas, o que acarretou a realização de uma nova estimativa de preços para a instalação, uma vez que a nova estimativa de preços para a instalação, com o projeto anterior e diferente já havia sido entregue pela contratada.

Caso contrário, poderia haver locupletamento da Administração Pública.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Destaca-se, inicialmente, em relação ao acompanhamento da execução do contrato pela comissão de fiscalização, que quanto às informações de que os registros referentes ao acompanhamento dessa execução estariam inseridos nos processos formalizados para cada produto entregue, que por ocasião da formalização do Termo Aditivo, de forma contextualizada e sintetizada, essas informações deveriam ter sido reproduzidas no processo que consolida os registros referentes à formalização do contrato, de forma a embasar as decisões e os encaminhamentos a serem adotados.

Assim, em que pese a informação de que cada um desses processos autuados a partir de produto entregue contemple informações das ações empreendidas pelos fiscais, as mencionadas “ações de estabilização” que consistiram em ajustes efetuados ao longo da execução contratual e que são determinantes para as adequações ao contrato a serem realizadas por meio de termo aditivo devem estar registradas no processo relacionado à formalização do contrato.

Em relação à afirmação do fiscal do contrato, quanto à metodologia utilizada para precificar as instalações de acordo com o critério de complexidade, de que os parâmetros para a definição dessa complexidade foram definidos no âmbito da Administração, essa informação não foi corroborada a partir da análise efetuada ao processo de formalização do contrato, que, às folhas 775 a 850 desse processo contempla documento elaborado pela Fundação Getúlio Vargas, datado de 25 de junho de 2014, com essas definições, enquanto que o documento mencionado pelo gestor em sua manifestação é datado de 07 de julho de 2014 (Ofício n° 185/2014/TIC/SNEAR/ME).


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Quanto ao apontamento referente à inclusão no cômputo das instalações precificadas de instalação que não teve o serviço de estimativa de preço integralmente realizado, mas cujo pagamento foi efetuado totalmente, a unidade manifestou-se apenas informando a razão da não prestação do serviço integralmente, não justificando o motivo de ter sido realizado pagamento integral referente a serviço não concluído.

No que diz respeito aos registros relacionados à inconsistência na definição de critérios de complexidade e à execução de atividades não contempladas no escopo do contrato, relacionadas aos Centros de Iniciação ao Esporte, as justificativas apresentadas relacionam-se à existência de previsão de construção de CIE em todo o território nacional e com características especiais, de forma que o serviço realizado na estimativa de preço do equipamento equivaleria à mesma complexidade das demais instalações dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, bem como ao fato de os CIE serem considerados como investimentos que compõem o legado dos Jogos Rio 2016.

Contudo, como registrado no âmbito da análise realizada, a ponderação de 5 pesos para esse tipo de equipamento (CIE) e o dispêndio de R$ 528.571,26 para a realização de sua estimativa de custos não é razoável, vez que em sua modulação mais completa o CIE tem um valor teto de R$ 3.600.000,00 e possui em torno de 75% de seus itens de referência no SINAPI.

Quanto à inclusão da estimativa de custos dos CIE no escopo do contrato, a justificativa apresentada pela unidade considera que estes equipamentos fazem parte do legado dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos Rio 2016, o que justificaria o fato de essa estimativa ser elaborada no âmbito do contrato em análise. Todavia, esse posicionamento é diverso daquele que vem sendo externado e sustentado pelo Ministério do Esporte, em diversas oportunidades, no sentido em que se deve fazer uma distinção entre o que seriam despesas executadas pelo Ministério do Esporte e relacionadas aos Jogos Rio 2016, vinculadas às Ações 20D8 e 14TQ, e as iniciativas referentes a outras ações, categorizadas como legado, e executadas no âmbito de Ações orçamentárias diversas, como é o caso dos CIE, executados no âmbito da Ação 14TR– Implantação dos Centros de Iniciação ao Esporte.

Quanto à realização de despesas referentes a estimativas de preços efetuadas em duplicidade para um mesmo empreendimento, a unidade manifestou-se indicando que a responsabilidade de detalhamento dos projetos era da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro e que, em consequência de alterações de projetos que foram promovidas pela Prefeitura do Rio de Janeiro, efetivamente houve a necessidade de refazer estimativas de custos anteriormente realizadas pela Fundação Getúlio Vargas, vez que “por motivos diversos, realizou mudanças drásticas em diversos parâmetros de todas as instalações, acarretando a necessidade de precificações completamente dispares entre projeto básico e executivo, e com grandes intervalos de tempo, ocasionando a necessidade na confecção de novos orçamentos, compostos por itens especiais com especificações diferentes”.

Conforme registrado por ocasião da análise inicialmente realizada, o objeto do contrato é a estimativa de preço da instalação e não de seus projetos e, apesar de o detalhamento dos projetos ser de competência da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, o Ministério do Esporte deveria efetuar uma análise crítica dos projetos e das alterações propostas, inclusive avaliando o impacto dessas alterações na composição de custos.

Adicionalmente, a afirmação de que o projeto básico de uma instalação é totalmente diferente do seu projeto executivo, o que poderia justificar uma nova avaliação de custos, é demonstrar que o monitoramento sob a responsabilidade do Ministério do Esporte, conduzido no âmbito do contrato com a Fundação Ezute, não é efetivo e que a realização dos serviços anteriores de estimativa de preço das instalações seriam despesas evitáveis. Essas situações de necessidade de novas avaliações de custos, na extensão em que teriam


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se realizado, poderiam ser evitadas e minimizadas caso o Ministério do Esporte possuísse um controle dos diferentes projetos apresentados, contemplando mapeamento das principais mudanças ocorridas nos parâmetros de projeto, concepção, arquitetura, quantitativo de itens, custo dos projetos e outros parâmetros, e não apenas indicando que um projeto é diferente do anteriormente apresentado.

Adicionalmente, a questão temporal, também ponderada pela unidade, se ainda dentro do período de execução contratual, não deveria ser um óbice, pois não há um limite de tempo estabelecido para a realização de cada serviço de estimativa de preço da instalação no Termo de Referência da Contratação e não deveria haver impeditivo de retornar a uma estimativa de preço incompleta ou para a qual se identificasse a necessidade de realização de uma análise incremental.

Verifica-se, assim, que a partir das análises efetuadas, foi identificado que as diferentes versões de precificação de um mesmo equipamento, em duas ou em três oportunidades, ocasionou a realização de despesas evitáveis no valor de R$ 1.902.856,32. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Promover análise acerca da pertinência da inclusão de atividade não contemplada no escopo do contrato, bem como da adequação da contraprestação financeira efetivada para a estimativa de preço das instalações dos Centros de Iniciação ao Esporte - CIE, considerando a complexidade do serviço prestado. Recomendação 2: Para a eventual necessidade de avaliação de custos de novas versões de projetos já anteriormente precificados, no âmbito do contrato firmado em continuidade ao contrato em análise, efetuar avaliação crítica acerca das alterações de projeto efetivamente realizadas e a extensão das análises de custos a serem refeitas, remunerando a contratada em conformidade com a extensão dessas reanálises. 1.1.1.11 CONSTATAÇÃO Deficiências na fiscalização do Contrato n° 52/2012, no tocante à prestação da garantia contratual exigida em sua Cláusula Décima Primeira. Fato A emissão de reforço da garantia e da extensão do prazo de vencimento da Carta-Fiança dada como garantia para a prestação do serviço contratado em favor do Contratante, Ministério do Esporte, para a celebração do Primeiro Termo Aditivo não foi identificada nos autos do processo. A inexistência de reforço da garantia caracteriza o não cumprimento do art. 56 da Lei n° 8.666/93 e de cláusula específica do contrato.

Nesse sentido, a Lei de Licitações estabelece:

“Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras.

§ 1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:

I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e


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avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;

II - seguro-garantia;

III - fiança bancária.”

Adicionalmente, no contrato há cláusula específica que trata da exigência da garantia:

“CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA - DA GARANTIA - Para assegurar o cumprimento de todas as obrigações contratuais assumidas, a CONTRATADA prestará garantia em favor da CONTRATANTE, por sua opção de modalidade, nos moldes do parágrafo primeiro do artigo 56, da Lei n° 8.666/93, no valor correspondente a 5% (cinco por cento) do valor do Contrato.

PARÁGRAFO PRIMEIRO - A CONTRATANTE poderá utilizar o valor da garantia nos casos decorrentes de inadimplemento contratual e de indenização por danos causados ao patrimônio da União, ou de terceiros, ocorridos no curso da prestação dos serviços contratados, desse modo, se o valor da garantia for utilizado, total ou parcialmente, em pagamento de qualquer obrigação, a CONTRATADA deverá proceder à respectiva reposição, no prazo de 10 (dez) dias corridos, contados da data em que for notificada pela CONTRATANTE.” (Original sem Grifo)

Ademais, a cláusula nona do Contrato n° 52/2012, referente às penalidades, trata da utilização do valor consignado por meio da garantia para suprir obrigação pecuniária decorrente de descumprimento contratual por parte da contratada:

“CLÁUSULA NONA – DAS PENALIDADES – A CONTRATADA ficará sujeita às seguintes penalidades, garantida a prévia defesa na forma da legislação positiva aplicável:

(...)

PARÁGRAFO QUARTO – Quando aplicadas as multas previstas neste Contrato, os valores serão descontados da garantia prevista na Cláusula Décima Primeira, que deverá ser integralizada no prazo de 10 (dez) dias corridos.”

A contratada escolheu como modalidade de garantia a fiança bancária e apresentou a Carta de Fiança no valor de R$ 1.099.250,00, que representa 5% do valor do contrato, com vencimento na data de 24/06/2014, tendo como fiador o HSBC Bank Brasil S.A. Porém, para a celebração do Termo Aditivo não há documento no processo que comprove o reforço necessário devido ao aumento do valor contratual no aditamento.

A questão do reforço da garantia foi abordada no parecer da CONJUR/ME no parágrafo 92, conforme a seguir reproduzido:

“DO REFORÇO DA GARANTIA

92. Considerando que a alteração contratual resultará em aumento no valor global deverá ser exigida a apresentação e o reforço da garantia pela contratada (art. 56, 2°, da Lei n° 8.666 de 1993, de sorte a atender a cláusula décima primeira do ajuste).”

Outro aspecto relevante em relação à garantia contratual do Contrato em análise diz respeito à sua data de validade. A fiança bancária prescrevia antes do término do período contratual estipulado para a realização dos serviços, período esse que findou na data de


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30/07/2014. E com a extensão do prazo contratual, prorrogado por mais 120 dias, o prazo de validade da carta fiança dada como garantia deveria também ser prorrogado para englobar o novo prazo de execução do contrato.

Conforme disposto na Lei nº 8666/93, a exigência de apresentação de garantia contratual é uma faculdade da Administração e para se tornar obrigatória deve estar presente no ato convocatório; no âmbito do Contrato n° 52/2012, a previsão consta de sua cláusula Décima Primeira.

A apresentação de garantia representa um seguro ao contrato e uma segurança à Administração Pública em caso de inadimplemento das obrigações por parte da contratada, consubstanciando em cláusula exorbitante do contrato público.

Ainda, o Tribunal de Contas da União tem o seguinte entendimento em relação à não exigência da garantia contratual:

“O agente público que deixa de exigir da contratada a prestação das garantias contratuais, conforme previsto no art. 56 da Lei n° 8.666/1993, responde pelos prejuízos decorrentes de sua omissão, bem como as penas previstas nos arts.57 e 58 da Lei n° 8.443/92.” (Acórdão 859/2006 Plenário)

Registra-se que a Instrução Normativa SLTI/MP n° 02, de 30 de abril de 2008, que disciplina a contratação de serviços na Administração Pública Federal aborda no art.19, inciso XIX, a exigência de garantia de execução do contrato, de acordo com o art. 56 da Lei de Licitações, conforme a seguir transcrito:

XIX -exigência de garantia de execução do contrato, nos moldes do art. 56 da Lei nº 8.666, de 1993, com validade durante a execução do contrato e 3 (três) meses após o término da vigência contratual, devendo ser renovada a cada prorrogação, observados ainda os seguintes requisitos:

a) a contratada deverá apresentar, no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis, prorrogáveis por igual período, a critério do órgão contratante, contado da assinatura do contrato, comprovante de prestação de garantia, podendo optar por caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia ou fiança bancária, sendo que, nos casos de contratação de serviços continuados de dedicação exclusiva de mão de obra, o valor da garantia deverá corresponder a cinco por cento do valor total do contrato;

(...)

e) a inobservância do prazo fixado para apresentação da garantia acarretará a aplicação de multa de 0,07% (sete centésimos por cento) do valor do contrato por dia de atraso, observado o máximo de 2% (dois por cento);”

Em que pese a existência de previsão legal para a solicitação de garantia complementar referente ao aditivo contratual, contemplando tanto o acréscimo de valor do contrato quanto a prorrogação do período de vigência do ajuste, não se identificou, nos autos do processo, que tenha ocorrido a solicitação, tampouco a apresentação, da referida complementação da garantia. Da mesma forma, não se identificou que tenha ocorrido a aplicação da multa prevista pelo descumprimento da obrigação de apresentação dessa garantia no prazo máximo fixado, qual seja, 10 dias úteis prorrogável por igual período, contados a partir da assinatura do contrato. ##/Fato##

Causa


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Falhas nos controles internos administrativos por parte da Secretaria Executiva, no âmbito do Departamento de Gestão Interna, devido à ausência de verificação da correta instrução processual e dos documentos necessários à formalização do aditivo contratual, e ausência de exigência quanto à prestação da suplementação da garantia contratual, bem como não aplicação de multa contratual prevista em função da não apresentação da suplementação da garantia contratual no prazo definido na mencionada Instrução Normativa. Identifica-se, adicionalmente, falha no âmbito de atuação dos fiscais do contrato, que não exigiram a apresentação dessa garantia mesmo após a formalização do aditivo contratual.

Inobservância ao Parecer n° 316/2014/CONJUR-ME/CGU/AGU, de 29 de julho de 2014, por meio do qual foi alertada a necessidade de reforço da garantia pela contratada.

Inobservância da Instrução Normativa SLTI nº 02/2008, no que se refere à prestação da garantia contratual. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Em resposta ao Relatório Preliminar, enviado em 26 de agosto de 2015, foram encaminhadas informações adicionais por meio do Ofício nº 640/2015/SE-ME, de 15 de setembro de 2015, remetendo ao Memorando n° 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, anexo ao referido ofício, oriundo da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento. As informações encaminhadas e relacionadas ao item específico são a seguir reproduzidas:

“Transcreve-se trecho do Relatório:

"Em que pese a existência de previsão legal para a solicitação de garantia complementa referente ao aditivo contratual, contemplando tanto o acréscimo de valor do contrato quanto a prorrogação do período de vigência do ajuste, não se identificou, nos autos do processo, que tenha ocorrido a solicitação, tampouco a apresentação, da referida complementação da garantia...

Na presente oportunidade, apresenta-se, em anexo, a garantia contratual oferecida pela Fundação Getúlio Vargas contemporânea à celebração do Termo Aditivo e encartada aos autos.”.


Análise do Controle Interno Em sua manifestação a SNEAR afirma a existência, inclusive indicando a apresentação do documento em anexo à manifestação, de garantia contratual oferecida pela FGV contemporânea à celebração do Termo Aditivo. Porém, em análise aos documentos encaminhados à CGU, não foi localizada garantia dada em favor do Ministério do Esporte em razão do contrato n° 52/2012. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Recomenda-se ao Departamento de Gestão Interna que estabeleça rotinas relacionadas à formalização de contratos e de seus aditivos constando, como controle, a verificação de emissão da garantia contratual para a celebração do contrato; e, no caso de aditivo com acréscimo de valor, a verificação de emissão do reforço necessário para cobrir, o acréscimo de valor do contrato, bem como de prazo de vigência, se for o caso.


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Recomendação 2: Aplicar a multa constante do art. 19, inciso XIX, da Instrução Normativa SLTI nº 02/2008, à Fundação Getúlio Vargas, em decorrência da não complementação da garantia contratual. Recomendação 3: Apurar os fatos relacionados à inobservância da orientação contida no Parecer da CONJUR/ME, relacionada à obrigatoriedade de complementação de garantia contratual, em observância a determinação normativa nesse sentido. 1.1.1.12 CONSTATAÇÃO Ausência de justificativa e de detalhamento das atividades que compõem os serviços contidos no Módulo 1, Etapa 3, do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012, e inclusão de serviços no aditivo que compunham o objeto do contrato, resultando em acréscimo desnecessário de serviços no valor de R$ 1.050.000,00. Fato Por ocasião da realização do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012 não houve detalhamento suficiente e preciso do quantitativo dos serviços que seriam prestados no Módulo 1 referente à Etapa 3 – composição de novos preços.

As atividades contidas na Etapa 3 do Módulo 1 foram mantidas no Termo Aditivo na forma que tinham sido dimensionados para o Contrato e foram precificadas de acordo com a proporção de tempo da prorrogação do ajuste, não vinculando os acréscimos às necessidades desse serviço nos trabalhos objeto do aditamento.

Conforme citado anteriormente neste Relatório, os serviços do Módulo 1 foram previstos e quantificados no Termo de Referência elaborado pelo ME e tiveram suas atividades descritas na Proposta de Detalhamento dos Serviços encaminhada pela Contratada, cujas atividades resumidas estão descritas no Quadro 17 apresentado em sequência.

Quadro17 – Atividades do Módulo 1 do Contrato n° 52/2012. Objetos Atividades


Etapa 1 - Consolidação das Especificações

Fase 1 - Revisão da Estrutura Analítica de Serviços Fase 2 – Consolidação Fase 3 - Desenvolvimento da Ferramenta

Etapa 2 - Implantação de Novos Preços Médios

Fase 1 - Estudo de Dimensionamento Operacional da Pesquisa

Fase 2 - Pesquisa de Campo Fase 3 - Parametrização do Sistema de Cálculo Fase 4 - Coleta e Crítica dos Preços





Fase 2 - Alimentação da Base de Dados Fonte: Proposta de Prestação de Serviços anexa ao Contrato n° 52/2012 – FGV.


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No Quadro 18 a seguir estão descritas as atividades que foram mantidas no Módulo 1 no aditivo ao Contrato nº 52/2012, a partir de pedido da SNEAR efetuado por meio do Ofício n° 185/2014/TIC/SNEAR/ME, de 07 de julho 2014.

Quadro 18 – Descrição das Fases incluídas nas Etapas do Módulo 1 referente ao Primeiro Termo aditivo ao Contrato n° 52/2012.

Objetos Atividades






Fase 2 - Alimentação da Base de Dados Fonte: Proposta de prestação de Serviço Complementar ao contrato n° 52/2012 – FGV.

O Quadro 19 a seguir apresenta o detalhamento de preços de cada serviço e em quais meses eles seriam prestados no aditivo.

Quadro 19 – Valor dos serviços contratados no Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012.

Aditivo Serviço Mês 1 Mês 2 Mês 3 Mês 4 TOTAL

Módulo 1

Etapa 3 - Composição de Preços Unitários 262.500 262.500 262.500 262.500 1.050.000

Etapa 4 - Manutenção da Base de Preço - - 1.224.750 - 1.224.750

Subtotal do Modulo 1 262.500 262.500 1.487.250 262.500 2.274.750

Módulo 2

Etapa 1 - Análise do Projeto 249.109 320.283 71.174 71.174 711.740

Etapa 2 - Estimativa de Preço 490.891 631.145 140.255 140.255 1.402.546

Subtotal do Modulo 2 740.000 951.428 211.429 211.429 2.114.286

TOTAL 1.002.500 1.213.928 1.698.679 473.929 4.389.036 Fonte: Proposta de Prestação de Serviço Complementar ao contrato n° 52/2012 – FGV.

Observa-se que das atividades contempladas no Módulo 1 do Contrato, somente as Etapas 3 e 4 fizeram parte do escopo do Primeiro Termo Aditivo, totalizando um montante de R$ 1.050.000,00 para a Etapa 3 e R$ 1.224.750,00 para a Etapa 4.

Quanto ao aditamento referente à Etapa 3 do Módulo 1, nas peças que compõem o processo administrativo não constam justificativas detalhadas e suficientes acerca das atividades desse serviço, limitando-se a motivar, no Ofício n° 185/2014/TIC/SNEAR/ME encaminhado à FGV, e na Nota Técnica n° 188/2014/TIC/SNEAR/M, encaminhada à CONJUR/ME, os aspectos relevantes da atualização da base de preços, atividade esta objeto da Etapa 4 do Modulo 1.

Essa inexistência de justificativas claras e suficientes das descrições das atividades do contrato e a insuficiência de definição ou especificação sobre a forma de se aferir a conformidade dos produtos a serem entregues foram objeto de registro no Relatório n° 201305662, referente à Auditoria Anual de Contas da Gestão do exercício de 2012 da SNEAR.


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Assim, a se considerar as mesmas premissas adotadas no Contrato, as atividades previstas para serem executadas na Etapa 3 do Módulo 1 do Aditivo Contratual dividiriam-se em 3 fases, descritas a seguir conforme proposta apresentada pela FGV:

• Fase 1 - Elaboração das Composições: Consistirá na elaboração das Composições de Preço Unitário. Estas composições deverão ser abrangentes e poderão ser elaboradas a partir de projetos-padrão, resultando em modelos orçamentários típicos para utilização em orçamentos. Haverá entrada de dados básicos para o estabelecimento de variáveis que comporão o projeto padrão.

• Fase 2 - Elaboração do Manual das Composições: Compreenderá a elaboração do Manual de Composição de Preços Unitários do Ministério do Esporte estabelecendo a norma geral de critério de medição e pagamentos em que serão distinguidas as situações de pagamento de preços unitários e as situações de pagamento por apontamento e custeio.

• Fase 3 - Elaboração do Manual de Criação de Novas Composições: Compreenderá a elaboração do Manual de Criação de Novas Composições de Preços Unitários do Ministério do Esporte estabelecendo a norma geral e os critérios para a criação de novas composições.

Como descrito, a Fase 1 – Elaboração das Composições consiste na elaboração das composições de Preço Unitários dos itens presentes na Base de Preços do Ministério do Esporte, chamados de itens especiais, pois são itens não encontrados em bases de preços de referência como o SINAPI e o SICRO.

Quanto às atividades previstas na Fase 2 – Elaboração do Manual das Composições e na Fase 3 – Elaboração do Manual de Criação de Novas Composições, são atividades de elaboração de manuais.

Conforme se verificou nos pagamentos efetuados ao longo da execução contratual, o valor de R$ 262.500,00 foi pago a partir do 3o mês de execução do Contrato, englobando as 3 fases da Etapa 3 (elaboração das composições, elaboração do manual das composições e elaboração do manual de criação de novas composições), totalizando um montante de R$ 5.250.000,00, sendo 4.200.000,00 até o 18o mês (período inicial de vigência contratual) e 1.050.000,00 após a celebração do aditivo.

Como na justificativa apresentada pela SNEAR para a celebração do aditivo não restou demonstrada a necessidade de inclusão de novas composições na Base de Preços do ME, foi demandado, por meio da Solicitação de Auditoria n° 201503520/05, que o Ministério do Esporte informasse, mês a mês, a quantidade de itens incluídos pela FGV na sua base de preços; que disponibilizasse os manuais de composição de preços unitários e de criação de novas composições; e, por fim, que informasse as datas de entrega dos referidos manuais ao longo da execução contratual.

Em resposta à mencionada Solicitação de Auditoria, por meio do Ofício no 397/2015/SE-ME, de 10 de junho de 2015, o Ministério do Esporte informou:

“(...) Para o Módulo 1 - Apoio a Ampliação e Manutenção de Base de Dados de Preços Unitários de Insumos e Determinação de Composições de Preços Unitários, que foi o responsável pela análise dos itens já constantes da base do Ministério do Esporte, bem como a inserção de novos itens e a manutenção dos itens existentes, previu-se o período de implantação de novos preços médios a partir do terceiro mês do contrato, e a manutenção da base de preços a partir do sétimo mês de contrato.


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O escopo do trabalho foi definido da seguinte forma:

• Análise de cerca de 1.200 itens constantes da base do Ministério do Esporte e sua posterior precificação;

• Desenvolvimento de especificações, análise e precificação gradual de 4.500 itens novos (descritos na Etapa 2 - Implantação de Novos Preços Médios da proposta da FGV) e sua posterior manutenção de preços (descrita na Etapa 4 - Manutenção da Base de Preço da proposta da FGV);

• A coleta de preços utilizará as fontes nacionais e regionais descritas anteriormente (SINAPI, SICRO, EMOP, SCO e IBRE), o sistema de preços já em uso pelo Ministério do Esporte, e mais aquelas que sejam necessárias para cobrir os itens delineados na tabela de temas a serem pesquisados;

• A base de dados será preenchida gradualmente, com atualização a cada trimestre dos itens já inseridos, após os primeiros 6 meses de implantação;

• A atualização de preços obedecerá aos seguintes critérios:

o Para os primeiros itens a serem inseridos na base de dados, a atualização de preços será publicada no sexto mês após a assinatura do contrato, possibilitando a fase de implantação e a fase de pesquisa;

o Após o sexto mês, todos os itens passarão a ter atualização trimestral, não importando se já sejam aqueles constantes na base ou itens novos;

o Os itens deverão ser pesquisados em cinco praças: Brasília, Manaus, Porto Alegre, Recife e Rio de Janeiro;

o Será disponibilizada uma média de preços para as cinco praças, sempre que possível e, no impedimento desta, uma média ampliada utilizando-se preços de outras regiões nacionais e internacionais, caso não haja disponibilidade amostral para atender aos critérios estatísticos para determinados itens; e

o Na impossibilidade de aplicação dos critérios estatísticos para um determinado item, até o limite máximo de 5% (cinco por cento) do total de itens, será feita a indicação de preços baseados nas informações históricas do item ou em outra solução metodológica, desde que esta não implique perda da validade da informação. Sempre que ocorrer este fato, o Ministério do Esporte será comunicado e, sendo o caso, poderá indicar a substituição ou exclusão do item em questão.

A coleta de preços de itens novos para materiais, equipamentos e serviços, foram previstas para serem feitas observando as macro áreas e suas quantidades, conforme indicado pelo Ministério do Esporte.

A base de dados do Ministério do Esporte tinha cerca de 1.200 itens, que foram analisados e tiveram seus preços publicados na primeira precificação, ocorrida no sexto mês de contrato, informada no Produto 6. Foram adicionados ao total de itens e pesquisados já no primeiro lote, havendo um total de 5.700 itens a terem seus preços pesquisados.

O comportamento dos itens pesquisados e precificados ao longo do período é apresentado na tabela abaixo:

Mês de Referência

Exercício de Referência

Produto FGV

Quantidade de itens

Incluídos

Quantidade de itens

Atualizados

Quantidade Total de Itens ao Final do

Período


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Janeiro 2013 1 0 Fevereiro 2013 2 0

Março 2013 3 0 Abril 2013 4 0 Maio 2013 5 0 Junho 2013 6 1.122 1.222 Julho 2013 7 1.222

Agosto 2013 8 1.222 Setembro 2013 9 1.122 1.222 Outubro 2013 10 1.222

Novembro 2013 11 1.222 Dezembro 2013 12 1.259 1.122 2.381

Janeiro 2014 13 2.381 Fevereiro 2014 14 2.381

Março 2014 15 1.063 2.378 3.441 Abril 2014 16 3.441 Maio 2014 17 3.441 Junho 2014

18 2.990 2.834 5.824 Julho 2014

Agosto 2014 19 5.824 Setembro 2014 20 5.824 Outubro 2014 21 5.824 5.824

Novembro 2014 22 5.824

Pela tabela acima, verifica-se que, já no sexto mês de contrato, foram incluídos na base do Ministério do Esporte 1.122 itens que são resultado da análise dos itens iniciais da base do Ministério. Posteriormente, no décimo segundo mês de contrato, foram inseridos mais 1.259 itens, no décimo quinto mês mais 1.063 e finalmente no décimo oitavo mês mais 2.990.

Observa-se que no nono mês do contrato não houve inserção de novos itens, pois o processo foi postergado para o décimo segundo mês devido a diversos fatores que impactaram o desenvolvimento dos serviços da FGV, tais como a impossibilidade de o Ministério fornecer o acesso a FGV as bases oficiais de preços de referência, bem como a antecipação em três meses dos serviços do Modulo 2 - Estimativa de Preços de Instalações, previstos na proposta da FGV, para ocorrer no sétimo mês de contrato quando na verdade se iniciou já no quarto mês do contrato. Este Modulo 2 consistiu, basicamente, na utilização da base de preços para produzir Estimativas de Preços de Instalações, conforme indicado no Termo de Referência e devidamente inserido na proposta e contrato da FGV.

Para a quantidade de itens atualizados na base do Ministério, observa-se pela tabela acima que ela ocorreu no nono mês de contrato, com 1.122 itens, no décimo segundo mês com os mesmos 1.122 itens, no décimo quinto mês com 2.378 itens, no décimo oitavo mês com 2.834 itens e finalmente no vigésimo primeiro mês com 5.824 itens.

Pode-se observar que em alguns meses houve uma diminuição na quantidade de itens atualizados na base.

Na precificação de março de 2014, décimo quinto mês de contrato, houve uma diminuição de três itens, devido à não precificação de dois itens constantes dos itens novos incluídos na base na precificação de dezembro de 2013, décimo segundo mês de contrato, e de um item da base histórica do Ministério.

Na precificação de junho de 2014, decimo oitavo mês de contrato, houve uma diminuição de 607 itens, devido à interveniência do Ministério do Esporte


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solicitando a aglutinação de diversos itens de mesmo gênero com preços idênticos, obrigando a FGV a repor com outros itens novos. (...)”

Assim, a partir das informações apresentadas, verifica-se que a inclusão dos 5.824 itens contratados na base de preços teria ocorrido até o mês de julho de 2014, antes da celebração do Primeiro Termo Aditivo. Adicionalmente, as entregas dos Manuais de Composições teriam sido feitas até o mês de janeiro de 2014, e, ainda, os Manuais de Novas Composições teriam sido entregues nos meses de fevereiro de 2013 e de janeiro de 2014, como visto nos quadros apresentados a seguir.

Quadro – Manual de composições

Mês de Referência Exercício de Referência

Produto da FGV

Fevereiro 2013 2 Abril 2013 4 Maio 2013 5 Junho 2013 6 Julho 2013 7

Agosto 2013 8 Setembro 2013 9 Outubro 2013 10

Novembro 2013 11 Dezembro 2013 12

Janeiro 2014 13 Fonte: Ofício no 397/2015/SE-ME, de 10/06/2015, em resposta à SA n° 201503520/05.

Quadro – Manual de novas composições. Mês de Referência Exercício de Referência Produto da FGV

Fevereiro 2013 2 Janeiro 2014 13

Fonte: Ofício no 397/2015/SE-ME, de 10/06/2015, em resposta à SA n° 201503520/05.

Verifica-se, assim, conforme informações disponibilizadas pelo Ministério do Esporte, que os produtos contemplados na Etapa 3 do Módulo 1 do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012 já teriam sido entregues antes da celebração do aditivo contratual, que ocorreu em 30/07/2014, de forma que a inclusão da Etapa 3 do Módulo 1 no escopo do Primeiro Termo Aditivo não teria justificativa, de forma que o montante aditado no valor de R$ 1.050.000,00 seria indevido.

Verifica-se, desse modo, que a insuficiência de detalhamento e de planejamento para o acréscimo dos serviços, por parte da SNEAR, na realização do aditamento contratual, acarretou em acréscimo de atividades desse serviço que não se mostravam necessárias ao escopo do aditamento. Registra-se, como anteriormente exposto, que houve a realização de pagamentos por serviços referentes à mencionada etapa, pagamentos esses que seriam indevidos. ##/Fato##

Causa Realização de acréscimo de serviço ao Contrato n° 52/2012, por meio de aditivo contratual, sem a devida formalização da motivação que justificasse esse aditamento, vez que não se identificou a existência de detalhamento dos serviços que compuseram o aditamento contratual. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada


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Em resposta ao Relatório Preliminar, enviado em 26 de agosto de 2015, foram encaminhadas informações adicionais por meio do Ofício nº 640/2015/SE-ME, de 15 de setembro de 2015, remetendo ao Memorando n° 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, anexo ao referido ofício, oriundo da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento. As informações encaminhadas e relacionadas ao item específico são a seguir reproduzidas:

"Verifica-se, assim, conforme informações disponibilizadas pelo Ministério do Esporte, que os produtos contemplados na Etapa 3 do Módulo 1 do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012 já teriam sido entregues antes da celebração do aditivo contratual, que ocorreu em 30/07/2014, de forma que a inclusão da Etapa 3 do Módulo 1 no escopo do Primeiro Termo Aditivo não teria justificativa, de forma que o montante aditado no valor de R$ 1.050.000,00 seria indevido.

Verifica-se, desse modo, que a insuficiência de detalhamento e de planejamento para o acréscimo dos serviços, por parte da SNEAR, na realização do aditamento contratual, acarretou em acréscimo de atividades desse serviço que não se mostravam necessárias ao escopo do aditamento. Registra-se, como anteriormente exposto, que houve a realização de pagamentos por serviços referentes à mencionada etapa, pagamentos esses que seriam indevidos."

Conforme descrito no Capítulo 3 do Produto 19, primeiro Produto do Termo Aditivo:

"Neste capitulo será apresentado uma mescla com a composição de preços unitários do módulo 1 e o módulo 2. As composições de preços unitários estarão sempre identificadas dentro das seções das instalações em que porventura ocorram."

Ora, verifica-se em todos os Produtos do Primeiro Termo Aditivo, sem exceção, do Produto 19 ao Produto 22, a análise e criação de diversas composições de preços unitários, em várias instalações analisadas pela Contratada e que tiveram suas estimativas de preços verificadas e criticadas, podendo-se exemplificar:

− Velódromo Olímpico;

− Domínio Urbano de Deodoro

− Centro Olímpico de Esportes Aquáticos,

− Estádio de Handebol,

− Centro Olímpico de Tênis,

− Estádio Olímpico João Havelange,

− Parque Aquático Maria Lenk,

− Cross Country,

− Escola Naval,

− Forte Imbuhy,

− Centro de Treinamento da UFRJ, dentre outras.


99

Tais composições de preços unitários podem ser verificadas nos relatórios, assim como nos Pareceres Técnicos das diversas instalações, emitidos pela contratada que fazem parte integrante dos Produtos apresentados durante a execução do Primeiro Termo Aditivo, Produto 19 ao Produto 22.

É fato que a Etapa 3 do Módulo I é composta por 3 fases, onde, no Primeiro Termo Aditivo não houve necessidade de alterações no Manual de Novas Composições, visto as composições analisadas e criadas dentro do Termo Aditivo supracitado, não demandarem sua revisão. Contudo, não caberia supressão neste caso, pois houve a necessidade de avaliação da necessidade de alteração, e caso se concretizasse, haveria nova versão do referido manual.

Adicionalmente, verifica-se, que consta no Produto 22 do Primeiro Termo Aditivo, a partir da página 961, um item do relatório "9.3 - Balanço do Projeto", cujo conteúdo detalhado, disserta e demonstra o balanço final do contrato, considerando seus três Módulos, o escopo inicial, os ajustamentos propostos para o Primeiro Termo Aditivo, assim como a execução do escopo do próprio Primeiro Termo Aditivo.

Na página 968 do mesmo Produto 22, onde conclui-se o balanço final do projeto, observa-se a transcrição:

"Desta forma, no cálculo geral o saldo é positivo de 2 instalações com complexidade alta e 4 com complexidade baixa e negativo de 1 instalação de complexidade média. Como duas complexidades baixas equivalem a uma média, o saldo final executado a mais pela FGV é de:

− 2 instalações com complexidade alta e

− 2 instalações com complexidade baixa."

Constata-se com isso que a Contratada finalizou a execução do contrato e seu Primeiro Termo Aditivo sem prejuízo à Administração.”


Análise do Controle Interno Em sua manifestação a unidade informa que foram realizadas atividades da Etapa 3 – Composição de preços unitários do Módulo 1 em todos os produtos do aditivo, produtos 19 ao 22, e que o serviço de elaboração de composições de preços unitários referentes à Fase 1 dessa Etapa foi realizado e que os relatórios ou pareceres técnicos podem ser consultados nos processos referentes aos produtos.

Assim, verifica-se que as informações prestadas não se mostram suficientes para elidir o fato apontado, haja vista que não se identifica a existência de justificativa ou de quantificação de acréscimos de serviços necessários e que justifiquem a assinatura do Termo Aditivo. A manifestação restringe-se a indicar os serviços que foram realizados em relação a essa atividade nos produtos de 19 ao 22. No entanto, não foram apresentadas quantificações, tampouco metodologia de cálculo que justificasse o valor empregado para o serviço no aditamento.

Quanto às Fases de elaboração de manual dessa Etapa 3, Fases 2 e 3, a unidade manifestou-se indicando que não houve necessidade de alteração dos Manuais elaborados durante o contrato, mas que não houve uma supressão da atividade pois foi realizada uma “avaliação da necessidade de alteração, e caso se concretizasse, haveria nova versão do


100

referido manual”. Assim, essa avaliação teria sido indevidamente considerada como serviço prestado a contento. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Avaliar a adequação dos pagamentos efetuados no âmbito do aditivo contratual e do contrato em relação à Etapa 3 do Módulo 1, efetuando os ajustes e ressarcimentos eventualmente necessários em caso de duplicidade de produtos entregues. Recomendação 2: Apurar os fatos relacionados à inclusão de serviço já contemplado no escopo inicial do contrato e sem a adequada justificativa no escopo do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012. 1.1.1.13 CONSTATAÇÃO Pagamento total do serviço de Manutenção da Base de Preço, referente à Etapa 4 do Módulo 1 do Contrato n° 52/2012, firmado com a FGV, sem a contraprestação do serviço nos quantitativos definidos em contrato. Fato A Etapa 4 – Manutenção da Base de Preço do Módulo 1 consistia na atualização dos preços dos 1.200 itens já existentes na Base de Preços do Ministério do Esporte e daqueles previstos para serem inseridos ao longo da execução contratual, sendo 1.500 novos itens a serem inseridos nos primeiros 6 meses de contrato e outros 3.000 novos itens a serem inseridos nos 6 meses seguintes, conforme atividades previstas na Etapa 2 – Implantação de Novos Preços Médios. Assim, a Base de Preços deveria possuir, ao final de 12 meses de contrato, 5.700 itens com valores atualizados.

Desse modo, a Etapa deveria ser executada, conforme Termo de Referência, da seguinte maneira:

“Após o sexto mês, todos os itens passarão a ter seus preços médios pesquisados trimestralmente, não importando se já sejam aqueles constantes na base ou itens novos, definidos na tabela de escalonamento.”

Como detalhamento do serviço, a FGV definiu na sua Proposta a Etapa 4 do seguinte modo:

“Etapa 4 - Manutenção da Base de Preço:

A manutenção dos preços compreenderá as seguintes fases:


Esta fase consistirá na customização da ferramenta já disponível no Ministério do Esporte bem como de suas novas necessidades e interação dela com o sistema de gestão e compartilhamento do Ministério.


Esta fase consistirá na atualização das pesquisas de preços. Para a atualização, será adotada a periodicidade trimestral, após o primeiro semestre de implantação. A publicação de preços localizados de materiais, equipamentos e serviços para os projetos será feita observando as macroáreas e os lotes de itens novos definidos pelo Ministério do Esporte.”


101

Assim, segundo a proposta da FGV, as atividades previstas deveriam ser entregues nos produtos/mês 9 (Setembro/2013), 12 (Dezembro/2013), 15 (Março/2014) e 18 (Julho/2014) de execução do contrato, como constante na descrição do serviço e no detalhamento dos preços dos produtos constante do Quadro 20 a seguir.

Quadro 20 – Produto – Mês de realização da Etapa 4 e o valor atribuído à Etapa em cada Produto.

Serviço Etapa 4 - Manutenção da Base de Preço

Produto/Mês 9

Set/2013 12

Dez/2013 15

Mar/2014 18

Julho/2014 Total Quantidade de itens

previstos para atualização

2.700* 4.200** 5700*** 5700

Valor Previsto (R$) 375.000,00 750.000,00 1.224.750,00 1.224.750,00 3.574.500,00

* Quantidade prevista para o período levando-se em conta os 1.200 itens já existentes no Banco de Preços do ME + 1.500 itens previstos para serem adicionados nos primeiros 6 meses de contrato = 2.700 itens ** Quantidade prevista para o período levando-se em conta os 2.700 itens do período anterior + 1.500 novos itens previstos para serem adicionados nos próximos 3 meses do contrato = 4.200 itens

*** Quantidade de itens total da Base de Preços ao final de 12 meses de contrato = 5.700 itens

Fonte: Termo de Referência e Detalhamento de Preço constante da proposta da FGV.

A quantidade de itens previstos para atualização em cada período descrito acima foi dimensionada levando-se em conta a projeção estimada de quantidade de itens da Base de Preços, considerando-se o estipulado no Termo de Referência para a inclusão de novos itens e o prazo para tal atividade.

Diante da análise das atividades esperadas para serem cumpridas ao longo da execução contratual e dos serviços que fizeram parte do Termo Aditivo ao Contrato demandou-se, por meio da Solicitação de Auditoria n° 201503520/05, de 25 de maio de 2015, que a SNEAR, em relação à execução do Contrato n° 52/2012, informasse, mês a mês, a quantidade de itens cujos preços foram atualizados pela FGV e a quantidade total de itens registrados na base de preços da SNEAR ao final de cada período.

Em resposta, a SNEAR manifestou-se por meio do Memorando n° 163/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 08 de junho de 2015, encaminhado por meio do Ofício n° 397/2015/SE-ME, de 10 de junho de 2015, apresentando o Quadro 21 a seguir.

Quadro 21 – Quantidade de itens incluídos e atualizados pela FGV ao longo da execução do Contrato n° 52/2012.

Mês de referência

Exercício de

referência

Produto da FGV

Quantidade de itens incluídos na

base pela FGV (Etapa 2)

Quantidade de itens atualizados pela FGV (Etapa

4)

Quantidade total de itens da base ao final do

período Junho 2013 6 1.122 - 1.122

Setembro 2013 9 - 1.122 1.122

Dezembro 2013 12 1.259 1.122 2.381

Março 2014 15 1.063 2.378 3.441

Junho 2014 18 2.990 2.834 5.824

Julho 2014

Outubro 2014 21 - 5.824 5.824


102

Fonte: Memorando n° 163/2015/GABAR/SNEAR/ME, de 08 de junho de 2015, encaminhado por meio do Ofício n° 397/2015/SE-ME, de 10 de junho de 2015.

Ressalta-se que a equipe de auditoria não analisou o Sistema da Base de Preços do Ministério do Esporte, tendo restringido o escopo da análise aos dados encaminhados pela SNEAR em resposta à Solicitação de Auditoria n° 201503520/05.

Das informações disponibilizadas pela SNEAR, foi possível extrair os dados inseridos no Quadro 22 apresentado seguir.

Quadro 22 – Comparação da quantidade de itens atualizados e previstos.


TOTAL

Produto – Mês 9 – Set/2013 12 – Dez/2013 15 – Mar/2014 18 – Jun/2014

Quantidade de itens efetivamente atualizados

1.122 1.122 2.378 2.834

Quantidade de itens previstos na proposta da FGV

2.700 4.200 5.700 5.700

Percentagem efetiva realizada

41,56% 26,71% 41,72% 49,72%

Valor Previsto na proposta da FGV

375.000,00 750.000,00 1.224.750,00 1.224.750,00 3.574.500,00

Valor efetivo realizado (considerando o % efetivamente realizado)

155.833,33 200.357,14 510.957,11 608.937,11 1.476.084,69

Valor desembolsado sem a devida contraprestação do serviço

219.166,67 549.642,86 713.792,89 615.812,89 2.098.415,31

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria, a partir de informações do Termo de Referência e do Ofício n° 397/2015/SE-ME, de 10 de junho de 2015.

Constata-se, do quadro acima, elaborado a partir de informações disponibilizadas pela SNEAR, que em todos os períodos de execução contratual até o mês 18 (julho/2014) não houve execução total da atividade prevista referente ao serviço de atualização dos itens da Base de Preços objeto da Etapa 4 do Módulo 1. Porém, foi verificado, em pesquisa realizada no Siafi Gerencial, em 23 de junho de 2015, que todos os produtos referentes ao Contrato no 52/2012 tiverem seus pagamentos realizados integralmente, ou seja, os pagamentos foram realizados conforme previsto na proposta de detalhamento de preços da FGV.

Como observado no Quadro, a percentagem efetiva de itens atualizados para cada produto foram: no mês Set/2013, de 41,56%; no mês Dez/2013, de 26,71%; no mês Mar/2014, de 41,72%; e no mês Jun/2014, de 49,72%. Como houve pagamento do valor referente à totalidade desse serviço, configura-se realização de pagamento sem a correspondente contraprestação do serviço contratado. Assim, ao longo da execução contratual esse desembolso realizado a maior gerou a realização de despesa indevida no valor de R$ 2.098.415,31 (dois milhões e noventa e oito mil e quatrocentos e quinze reais e trinta e um centavos), equivalente a 58,70% do valor previsto para o serviço referente à Etapa 4 do Módulo 1.


103

Verifica-se, a partir do exposto, que existem deficiências nos controles internos da SNEAR relacionados ao acompanhamento da execução contratual, refletindo em realização de pagamentos por serviços não prestados em sua totalidade. ##/Fato##

Causa Deficiência do acompanhamento da execução contratual, por parte da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, dos produtos entregues previstos no Termo de Referência do Contrato n° 52/2012. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Em resposta ao Relatório Preliminar, enviado em 26 de agosto de 2015, foram encaminhadas informações adicionais por meio do Ofício nº 640/2015/SE-ME, de 15 de setembro de 2015, remetendo ao Memorando n° 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, oriundo da Secretaria Nacional de Esporte de Alto Rendimento, anexo ao referido ofício. As informações encaminhadas e relacionadas ao item específico são a seguir reproduzidas:

“Em resumo, o apontamento extraído do relatório é o seguinte:

"Constata-se, do quadro acima, elaborado a partir de informações disponibilizadas pela SNEAR, que em todos os períodos de execução contratual até o mês 18 (julho/2014) não houve execução total da atividade prevista referente ao serviço de atualização dos itens da Base de Preços objeto da Etapa 4 do Módulo 1. Porém, foi verificado em pesquisa realizada no Siafi Gerencial, em 23 de junho de 2015, que todos os produtos referentes ao Contrato n° 52/2012 tiveram seus pagamentos realizados integralmente, ou seja, os pagamentos foram realizados conforme previsto na proposta de detalhamento de preços da FGV.

Como observado no Quadro, a percentagem efetiva de itens atualizados para cada produto foram: no mês Set/2013, de 41,56%; no mês Dez/2013, de 26,71%; no mês Mar/2014, de 41,72%; e no mês Jun/2014, de 49,72%. E como houve pagamento do valor referente à totalidade desse serviço, configura-se realização de pagamento sem a correspondente contraprestação do serviço contratado. Assim, ao longo da execução contratual esse desembolso realizado a maior gerou a realização de despesa indevida no valor de R$ 2.098.415,31 (dois milhões e noventa e oito mil e quatrocentos e quinze reais e trinta centavos), equivalente a 58,70% do valor previsto para o serviço refere à Etapa 4 do Módulo 1."

A resposta a este achado de auditoria já foi realizada e instruída com documentos no âmbito da Solicitação de Auditoria n° 201500045/01.

De fato, a implantação de novos preços - Etapa 2 - tinha relação imediata com a consolidação das especificações - Etapa 1 - que se referia à identificação dos itens esportivos e seus respectivos resultados, fase que pode ser traduzida como "origem da informação".

Para contextualizar, tem-se que a origem da informação, que também pode ser intitulada como homogeneização, depende, essencialmente: (i) identificação dos itens esportivos; (ii) verificação da disponibilidade dos itens no mercado e (iii) organização da nomenclatura dos itens.


104

Ato continuo à homogeneização fazia-se necessária a homologação pelo Ministério do Esporte, com a finalidade de consolidar uma lista final de itens esportivos e, posteriormente, serem cotados (identificação dos novos preços).

Todas essas ações - interligadas entre si - dependiam de vários atores, dentre os quais se destacam as confederações esportivas (para validação dos itens esportivos) e o próprio Ministério do Esporte (para homologação da lista final de itens).

Diante desta realidade, a fiscalização do contrato tomou as medidas administrativas necessárias para que os esforços/encargos inicialmente contratados se mantivessem compatíveis com o cronograma financeiro, de forma a preservar a linha orçamentária traçada para o contrato.

Assim, enquanto houve o sobrestamento do início da execução dos serviços no módulo 1, houve o adiantamento da execução dos serviços referente ao módulo 2, para contrabalancear os esforços entre os diversos módulos, e, assim, estabilizar a execução do contrato.

Efetivamente, esta redistribuição de esforços para balancear o cronograma de execução entre os diversos módulos teve o condão de deslocar parcela do montante financeiro que estava previsto para o módulo 1, para o módulo 2, com vistas a cobrir os encargos adicionais, fruto dos remanejamentos entre os módulos.

Contudo, este deslocamento financeiro entre os módulos foi, rigorosamente, estabilizado quando da formalização do Termo Aditivo.

Assim, se houve menos esforços do que o previsto inicialmente para o módulo 1 houve mais esforços do que o previsto para o módulo 2. Tudo realizado com minudente formalização nos processos administrativos que abrigam os produtos da prestação dos serviços.

Cabe consignar que o contrato é um todo orgânico com módulos interligados entre si. Portanto, não se pode ver um mundo isolado em cada etapa ou módulo separadamente.

Neste sentido, no caso, o remanejamento temporal para a execução de cada etapa, privilegiou a incolumidade do binômio encargo/remuneração, justamente para que o contrato administrativo não sofresse crise de paralisação, que, caso ocorresse, não repercutiria apenas em uma etapa, mas, praticamente em todo o contrato, em face da relação de interdependência entre os diversos módulos e suas etapas.

Efetivamente, tudo foi documentado para garantir a transparência e a remodelação construtiva das etapas de execução. Veja, por exemplo, trecho da ata de reunião de 03/05/2013:

"Foi iniciada a apresentação do status do projeto citando a antecipação das atividades do Módulo 2, que deveriam acontecer no sétimo mês do contrato, e que iniciaram já no quarto mês de contrato, impactando nas demais atividades do projeto."

O módulo 2, aliás, guarda dinamicidade impar e sua execução acompanhou os remanejamentos de escopo que ocorreram concomitantes às decisões políticas que alteravam as responsabilidades financeiras pelas diversas instalações olímpicas, daí a importância de se ter margem de mobilidade do


105

gestor para execução do cronograma sem desnaturar, é claro, o objeto contratado.

Cabe lembrar que os repasses de recursos da União Federal para a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro possui seu teto no valor apurado pela FGV, validado pelo ME, no âmbito do contrato n° 52/2012, especificamente no módulo 2.

A dinâmica da realidade administrativa impôs aos fiscais que agissem de forma tempestiva e atual, mês-a-mês, para que se pudesse imprimir a máxima eficiência e utilidade da prestação dos serviços.

Em verdade, houve ampla formalização nos processos que abrigam os produtos sobre todos os remanejamentos havidos em seu curso.

Também não se pode, dentro deste ambiente, exigir que o gestor realizasse Termo Aditivo específico para cada alteração temporal, sob pena de inviabilizar completamente o objetivo da contratação, que, com efeito, não é estático.

Dentro desta compreensão, ao se analisar o contrato de forma sistêmica, constatar-se-á que houve uma congruente distribuição de esforços permeando todos os produtos entregues, e em harmonia com o contrato originário, contudo, contrabalanceando os encargos, com antecipações e sobrestamentos.

Posto isto, não há dúvidas que o valor apontado pela auditoria não se trata de débito.”


Análise do Controle Interno Em análise à manifestação encaminhada pela unidade, verifica-se que a fiscalização do contrato reconhece que os serviços referentes à Etapa 4 – Manutenção da Base de Preço do Módulo 1, que consistia basicamente em atualização dos itens já presentes na Base de Preços do Ministério do Esporte, não estavam sendo realizados como programado.

No entanto, a justificativa apresentada foi no sentido que devido à dinamicidade do contrato e às interligações entre os módulos que o compõem foi realizada reprogramação dos serviços previstos nos Módulos 1 e 2, contrabalanceando os esforços entre os serviços planejados e que não teria havido prejuízo à Administração como tratado no trecho a seguir transcrito.

“Efetivamente, esta redistribuição de esforços para balancear o cronograma de execução entre os diversos módulos teve o condão de deslocar parcela do montante financeiro que estava previsto para o módulo 1, para o módulo 2, com vistas a cobrir os encargos adicionais, fruto dos remanejamentos entre os módulos.

Contudo, este deslocamento financeiro entre os módulos foi, rigorosamente, estabilizado quando da formalização do Termo Aditivo.

Assim, se houve menos esforços do que o previsto inicialmente para o módulo 1 houve mais esforços do que o previsto para o módulo 2. Tudo realizado com minudente formalização nos processos administrativos que abrigam os produtos da prestação dos serviços.”

Registra-se que em um dos documentos anexado ao Memorando n° 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, contendo 10 páginas,


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constam informações relevantes acerca da execução do contrato, em especial no que diz respeito aos módulos 1 e 2. O referido documento apresenta, em sua página 6, um quadro intitulado “Tabela do MÓDULO 1” com a comparação dos “Valores da Proposta” (valores físicos a serem realizados, conforme previsão na proposta apresentada pela FGV previamente à assinatura do contrato), “Valores Ocorridos” (valores físicos efetivamente realizados) e “Diferença Valores Proposta – Ocorridos” (diferença apurada entre o valor realizado e aquele da proposta), identificando um montante de R$ 1.265.255,00 referente a valor executado a menor em relação às Etapas 2 e 4 do Módulo 1, sendo R$ 300.000,00 referente à Etapa 2 e R$ 965.255,00 referente à Etapa 4:

Quadro 23 - Comparativo entre os valores realizados e aqueles constantes da proposta da FGV, referente às Etapas 2 e 4 do Módulo 1, considerando os parâmetros de cálculo utilizados pelo Ministério do Esporte.


TOTAL

Produto – Mês 9

Setembro/2013 12

Dezembro/2013 15

Março/2014 18

Junho-Julho/2014 21

Outubro/2014

Quantidade total de itens da base ao final do

período 1.200 2.381 3.441 5.824 5.824

Quantidade de itens previstos na proposta da

FGV 2.700 4.200 5.700 5.700 5.700


375.000,00 750.000,00 1.224.750,00 1.224.750,00 1.224.750,00

Valor efetivo realizado (considerando o %

efetivamente realizado) 166.666,67 425.178,57 739.362,24 1.251.393,68 1.251.393,68

Valor não realizado referente à Etapa 4 do

Módulo 1 208.333,33 324.821,43 485.387,76 -26.643,68 -26.643,68 965.255,16

Valor não realizado referente à Etapa 2 do

Módulo 1 300.000,00 - - - - 300.000,00

Valor desembolsado sem a devida contraprestação do serviço nas Etapas 2 e 4 do Módulo 1. 1.265.255,00

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria a partir das informações constantes de documento anexo ao Memorando nº 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, página 6/10.

No entanto, o valor demonstrado pela fiscalização do contrato em relação ao valor executado a menor referente às Etapas 2 e 4 do Módulo 1, de R$ 1.265.255,00, considerou para o cálculo da diferença “Proposta-Ocorridos” a coluna “Quantidade Total de Itens ao Final do Período” e não a coluna que corresponderia à efetiva realização da Etapa 4 do Módulo 1 no caso “Quantidade de Itens Atualizados na Base”. Ao utilizar como base para o cálculo a coluna “Quantidade de Itens Atualizados na Base”, o valor referente à execução a menor, somente para a Etapa 4, é de R$ 2.071.771,63 e para a Etapa 2 é de R$ 300.000,00, como demonstrado a seguir.

Quadro 24 - Comparativo entre os valores realizados e aqueles constantes da proposta da FGV, referente à Etapa 4 do Módulo 1, considerando como valores realizados os itens efetivamente atualizados.


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TOTAL

Produto – Mês 9

Setembro/2013 12

Dezembro/2013 15

Março/2014

18 Junho-

Julho/2014

21 Outubro/2014

Quantidade de itens efetivamente atualizados

1.122 1.122 2.378 2.834 5.824

Quantidade de itens previstos na proposta da FGV

2.700 4.200 5.700 5.700 5.700

Percentagem efetiva realizada

41,56% 26,71% 41,72% 49,72% 102,2%


375.000,00 750.000,00 1.224.750,00 1.224.750,00 1.224.750,00 4.799.250,00

Valor efetivo realizado (considerando o % efetivamente realizado)

155.833,33 200.357,14 510.957,11 608.937,11 1.251.393,68 2.727.478,37

Valor não realizado referente à Etapa 4 do Módulo 1

219.166,67 549.642,86 713.792,89 615.812,89 -26.643,68 2.071.771,63

Valor não realizado referente à Etapa 2 do Módulo 1

300.000,00 - - - - 300.000,00

Valor desembolsado sem a devida contraprestação do serviço nas Etapas 2 e 4 do Módulo 1. 2.371.771,63

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria, a partir de informações do Termo de Referência e do Ofício n° 397/2015/SE-ME, de 10 de junho de 2015, e de informações constantes de documento anexo ao Memorando nº 057/2015/RIO2016/TIC/SNEAR/ME, de 11 de setembro de 2015, página 6/10.

Assim, a partir das informações apresentadas, verifica-se que efetivamente houve uma redução de itens e valores executados no Módulo 1 em comparação com o quantitativo de itens previstos e pactuados com a Fundação Getúlio Vargas. Essa redução de itens executados do Módulo 1 teria sido acompanhada de aumento de itens executados no Módulo 2, sem que tenha ocorrido a tempestiva formalização de Termo Aditivo ao Contrato, tendo como justificativa para tanto a denominada dinamicidade do tipo de contratação e a antecipação das atividades referentes aos serviços do Módulo 2.

Considerando o remanejamento ocorrido, houve a alocação de recursos às atividades do Módulo 2 que estavam originalmente previstos para serem executados com atividades relacionadas ao Módulo 1, não consistindo exclusivamente em deslocamento temporal das despesas (antecipação de despesas do Módulo 2, com postergação de despesas do Módulo 1), como mencionado em trecho da manifestação, o que teria sido reequilibrado por ocasião da assinatura do Termo Aditivo ao Contrato.

Considerando a existência de discrepância significativa entre os valores realizados, conforme apurado no âmbito da fiscalização do contrato, e aqueles apurados no âmbito desta auditoria, e que esses cálculos teriam embasado as análises para avaliação e realização do reequilíbrio contratual, existe a possibilidade de ter ocorrido a realização de pagamentos sem a devida contraprestação de serviços. Nesse sentido, verifica-se a necessidade de o Ministério do Esporte reavaliar o balanço físico-financeiro realizado previamente à formalização do Termo Aditivo ao Contrato, bem como o balanço efetuado por ocasião do encerramento da vigência contratual.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Adotar as providências cabíveis visando a reavaliação do balanço físico-financeiro efetuado previamente à formalização do Termo Aditivo ao Contrato, bem como do balanço efetuado por ocasião do encerramento contratual, de forma a certificar que efetivamente não ocorreu a realização de pagamentos sem a devida contraprestação de serviços.


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Recomendação 2: Caso seja identificada a ocorrência de pagamentos sem a correspondente contraprestação dos serviços, quantificar os valores relacionados e providenciar o ressarcimento dos valores apurados junto à Contratada. Recomendação 3: Aprimorar os mecanismos de controle interno relacionados ao acompanhamento contratual de forma que o fiscal do contrato registre tempestivamente todas as ocorrências relacionadas ao acompanhamento realizado, inclusive as ocorrências de eventuais alterações de escopo e de cronograma de entrega de produtos, permitindo a pronta identificação dessas alterações e que esses registros sejam formalizados em processo. III – CONCLUSÃO

A partir das análises realizadas, em relação à formalização contratual, verificou-se que na contratação da FGV por inexigibilidade de licitação, ocorrida mediante enquadramento no inciso II do Art. 25 da Lei de Licitações, não houve suficiente comprovação dos requisitos destacados pela CONJUR/ME.

Foram constatadas também inconsistências na metodologia de cálculo utilizada pela SNEAR/ME para comprovar a conformidade dos preços pagos à FGV, assim como para a verificação de sua adequação a preços de mercado e a contratos da entidade com outros órgãos da Administração Pública Federal.

Adicionalmente, constatou-se a inobservância, pelo ME, das recomendações da CONJUR/ME quanto à necessidade de empenho do valor total do contrato, como condição de admissibilidade para a contratação.

Ainda em relação à formalização contratual, verificou-se que não houve definição de forma detalhada do objeto a ser contratado, bem como dos produtos a serem entregues ao Ministério do Esporte, pela Fundação Getúlio Vargas, no âmbito do Contrato nº 52/2012.

No que se refere à fiscalização do Contrato nº 52/2012, verificou-se que a designação de representante da Administração para acompanhamento e fiscalização contratual ocorreu de forma intempestiva em relação ao início da execução contratual. Adicionalmente, não se identificou que tenha ocorrido uma análise detalhada, pelo fiscal designado pela Administração, dos serviços executados e dos produtos entregues pela Contratada.

Identificou-se ainda que não houve emissão de ordens de serviço referentes aos Produtos 1 e 2, no âmbito da execução do Contrato nº 52/2012, o que contraria o disposto na Instrução Normativa SLTI/MP nº 02, de 30 de abril de 2008, não resultando em uma definição dos serviços a serem realizados e do cronograma de realização desses serviços.

Identificaram-se também incompatibilidades entre o Termo de Referência, a proposta apresentada pela Contratada e o cronograma de pagamentos do Contrato nº 52/2012, no que se refere ao conteúdo do produto que deveria ser entregue na primeira etapa de execução do contrato.

Verificou-se, também, que foi incluído no Contrato nº 52/2012 objeto que visa a execução de serviço, pela Contratada, de análise de convênios e de contratos, sendo que o mencionado objeto não se caracteriza como serviço técnico de natureza singular para se enquadrar em inexigibilidade de licitação, conforme estabelecido na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Ademais, as atividades necessárias para prestação destes serviços são


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classificadas como finalística nos órgãos federais e são rotineiramente executadas por servidores públicos.

Em análise aos pagamentos realizados, relativos ao Contrato nº 52/2012, no que se refere ao Produto 1, entregue pela Contratada, verificou-se que o pagamento correspondente foi realizado sem que o produto entregue estivesse de acordo com o objeto definido no Termo de Referência, uma vez que, ao invés do Relatório de Serviços Executados, foi entregue o Relatório de Implantação de Projeto, que contempla a realização de atividades de estabelecimento do fluxo de trabalho entre o contratado e o contratante, que deveria ter sido definido anteriormente à contratação.

Quanto ao Produto 2, entregue pela Contratada, verificou-se que o pagamento correspondente foi realizado sem que fosse possível verificar se o material entregue pela Contratada apresentava a execução integral do produto, uma vez que não houve definição, no Termo de Referência e na proposta da Contratada, de quantitativos dos produtos a serem executados nesta etapa do Contrato nº 52/2012.

No que se refere à execução do aditivo que alterou o valor contratual, verificou-se a inexistência de documentação comprobatória da certificação de disponibilidade orçamentária para suportar o acréscimo contratual e da prévia emissão da Nota de Empenho. Ademais, foram identificadas deficiências na fiscalização do Contrato n° 52/2012, no tocante à prestação da garantia contratual exigida em sua Cláusula Décima Primeira.

Ainda em relação ao aditivo contratual, verificaram-se deficiências na instrução do processo de contratação, referente à ausência de definição objetiva acerca dos valores individuais de precificação das instalações olímpicas previstas no Módulo 2 do Contrato n° 52/2012, que geraram incoerências na execução do serviço no período contratual e na formulação do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato. Identificou-se, também, a ausência de justificativa e de detalhamento das atividades que compõem os serviços contidos no Módulo 1, Etapa 3, do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 52/2012, e a inclusão de serviços no aditivo que compunham o objeto do contrato, resultando em acréscimo desnecessário de serviços. Adicionalmente, houve o pagamento total do serviço de Manutenção da Base de Preço, referente à Etapa 4 do Módulo 1 do Contrato n° 52/2012 sem a contraprestação do mesmo nos quantitativos definidos em contrato.

Brasília/DF, 24 de janeiro de 2017.

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