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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E O ACORDO DE
RESULTADOS DA PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO
Por: Cezar Baptista de Lyra
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2012
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E O ACORDO DE
RESULTADOS DA PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por: Cezar Baptista de Lyra
3
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus por me dar
saúde, inspiração e transpiração na
execução deste trabalho, aos meus
pais, a minha mulher Alessandra e aos
professores da AVM que me
proporcionaram grande aprendizado e
colaboração nessa caminhada.
4
DEDICATÓRIA
Ao meu sogro e grande incentivador
Aroldo Xavier (in memorian).
5
RESUMO
Pretende-se neste trabalho apresentar parte do processo de
evolução da administração pública no Brasil, passando do modelo burocrático
ao gerencial, com as tentativas feitas para tornar o aparelho estatal mais
moderno, menos burocrático e mais eficiente.
Mostraremos também as práticas comuns ao modelo gerencial de
gestão pública e um exemplo recente que foi implementado pela Prefeitura do
Rio de Janeiro, o Acordo de Resultados, instrumento pelo qual foram avaliados
os desempenhos das secretarias através de metas pré-estabelecidas.
6
METODOLOGIA
A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica com base nas
obras dos autores Bresser Pereira e Matias-Pereira, além de pesquisas em
sites da internet e artigos da Escola Nacional de Administração Pública
(ENAP). O estudo de caso sobre o Acordo de Resultados 2010 foi feito com
auxílio do site da Prefeitura e decretos municipais contidos no Diário Oficial do
Município do Rio de Janeiro.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - A Transição do Modelo Burocrático para o Modelo
Gerencial de Gestão Pública 10
1.1 – Anos 1930: O Modelo Burocrático Brasileiro 10 1.2 – Primeiras Tentativas de Desburocratização 12 1.3 – A Reforma de 1967 13 1.4 – A Crise do Modelo Burocrático 14
CAPÍTULO II - A Implantação da Administração Pública Gerencial
no Brasil 17
2.1 – O Conceito de Administração Pública Gerencial 17 2.2 – O Modelo Gerencial Brasileiro 21 2.3 – Contratos de Gestão 22
CAPÍTULO III – O Acordo de Resultados da Prefeitura do Rio 23
3.1 – A Gestão Pública por Resultados 24 3.2 – O Plano Estratégico 2009-2012 26 3.3 – O Acordo de Resultados 2010 28 3.4 – As Secretarias Nota 10: Fazenda e Procuradoria 29 3.4.1 – As Metas da Fazenda 31 3.4.2 – As Metas da Procuradoria 33
CONCLUSÃO 36
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 38
ÍNDICE 40
FOLHA DE AVALIAÇÃO 42
8
INTRODUÇÃO
Ao longo dos anos a administração pública brasileira foi evoluindo
até chegar ao modelo gerencial de gestão vivido atualmente. A necessidade de
modernização e a crise do modelo burocrático foram determinantes nesse
processo de mudança.
Desde 1930 várias tentativas foram feitas a fim de tornar a máquina
pública mais eficiente: ainda no governo de Vargas em 1937, durante o regime
militar, em 1967, e após a redemocratização do Brasil na segunda metade da
década de 1980.
No cenário mundial, países como Inglaterra, Estados Unidos,
França, Suécia e Nova Zelândia viveram uma experiência de administração
pública gerencial em seus governos a partir do final da década de 1970.
Conseguiram excelente desempenho da máquina pública, mostrando ser
possível um Estado menos burocrático e intervencionista.
O Brasil, através da Constituição de 1988, dava um grande passo
rumo ao modelo gerencial no setor público. Porém ainda se encontrava alguns
resquícios do patrimonialismo e do modelo burocrático que precisavam ser
combatidos.
Por isso, apenas em 1995, através do Ministro Bresser Pereira, o
Estado passa a adotar a Administração Pública Gerencial, introduzindo no
serviço público algumas práticas da iniciativa privada e com a proposta de
acabar com o excesso de burocracia que tanto dificultava a prestação de
serviços que atendessem aos anseios da sociedade.
9
Dentro desse contexto gerencial da gestão pública, a Prefeitura do
Rio de Janeiro cria o Acordo de Resultados, que começa a ser implantado em
2010. Uma série de metas foi estabelecida entre os seus diversos órgãos e
aqueles que alcançassem os objetivos desejados pela Administração Municipal
seriam premiados.
10
CAPÍTULO I
A TRANSIÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO PARA O
MODELO GERENCIAL DE GESTÃO PÚBLICA
Abordaremos neste capítulo as tentativas de reformas
administrativas no Brasil, anteriores ao modelo gerencial proposto em 1995.
Nos anos 1930, tivemos a transição do modelo patrimonialista para o
burocrático, que se concretizou na Constituição de 1937, com a criação do
DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), o que representou o
auge do modelo burocrático no país.
Nos anos 1960, percebia-se a necessidade de mudança através da
reforma de 1967, proposta pelo regime militar, que institucionalizou práticas de
planejamento estratégico, orçamento, delegação e coordenação, que visava
alterar totalmente os princípios de organização da administração pública
federal, porém não conseguiu obter êxito, já que o modelo burocrático ainda
predominava na prática.
E finalmente, com a redemocratização e a criação da Constituição
de 1988, uma nova esperança surgia, porém mais uma vez esbarrava na
resistência que as mudanças propostas causariam, mesmo com a crise do
Estado e com o modelo burocrático defasado. Somente nos anos 1990, como
veremos no capítulo seguinte, será discutida uma profunda mudança
administrativa na estrutura do Estado brasileiro.
1.1 – Anos 1930: O Modelo Burocrático Brasileiro
11
Com objetivo de atacar o patrimonialismo, herança do período
colonial que remete a corrupção, nepotismo e interesse pessoal prevalecendo
sobre o interesse público, o modelo de administração burocrática é adotado
pelo governo de Getúlio Vargas a partir dos anos 30, paralelamente ao
crescimento da industrialização do país e com forte intervenção estatal no
setor de bens e serviços.
Com isso, a administração pública sofre um processo de
racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras
burocráticas e na tentativa de adoção da meritocracia, promovendo concursos
públicos como forma de acesso ao serviço público. Segundo Almeida (2010), a
implantação da administração pública burocrática é uma consequência natural
de um capitalismo moderno que surgia com força no país.
No ano de 1936, com o objetivo de realizar a modernização
administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público –
DASP, que representou, segundo Almeida (2010), a tentativa de formação da
burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional
e influenciado pela teoria da administração científica de Taylor, tendendo à
racionalização através da simplificação, padronização e aquisição racional de
materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de
procedimentos.
Com o fim do Estado-Novo em 1945, que representou a volta ao
regime democrático, o DASP perde seu papel estratégico no processo de
modernização administrativa, apesar de não ser interrompido o processo de
construção institucional iniciado nos anos 30. Em 1946, tendo em vista o
clientelismo que tomava conta do Congresso Nacional e sua dificuldade em
fazer as negociações políticas com o poder Executivo, surgia a ideia da
reforma administrativa.
12
1.2 – Primeiras Tentativas de Desburocratização
Com a chegada do governo de JK, apesar do país seguir avançando
no setor industrial, de acordo com Ribeiro (2002) buscou-se estratégias para
enfrentar os problemas do modelo burocrático. Houve a criação dos Grupos
Executivos e do Conselho de Desenvolvimento, que dentro da formulação
política, realizou estudos e projetos de reforma, que culminou no anteprojeto
de Reforma Geral da Administração Federal, onde aparecia com destaque a
descentralização administrativa.
Mais tarde, em 1956, com a criação da COSB (Comissão de
Simplificação Burocrática), buscava-se a descentralização através da
delegação de competências, da definição de responsabilidades, além da
prestação de contas ás autoridades. Segundo Ribeiro (2002) deixou como
legado conceitos e diretrizes que serviram de apoio às reformas subsequentes.
No mesmo ano, também foi criada a CEPA (Comissão de Estudos e
Projetos Administrativos) que tinha como proposta mudanças tanto na
estrutura organizacional do Estado como também nos seus processos
administrativos.
Apesar dos esforços do governo de JK, que criou estas comissões
paralelas à estrutura do Estado a fim de amenizar o impacto gerado pelas
mudanças que se faziam necessárias, o que aconteceu, segundo Ribeiro
(2002) foi um crescimento absurdo da estrutura estatal, aliado ao pragmatismo
dos políticos, que estavam reticentes às reformas propostas. Com isso, o
processo de desburocratização não alcançou seus objetivos, sendo a próxima
tentativa feita apenas no regime militar do Presidente Costa e Silva, através do
Decreto-Lei 200, de 1967.
13
1.3 – A Reforma de 1967
Ainda nos anos 1930, mais precisamente no ano de 1938, surgia
um primeiro sinal de administração pública gerencial no Brasil, com a criação
da primeira autarquia do Brasil, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos
Industriários (IAPI), com a ideia de se descentralizar os serviços públicos,
desvinculando-os da administração central (PEREIRA, 1996).
Porém apenas no final dos anos 1960, essa proposta de
descentralização e desburocratização começa a tomar forma através do
Decreto-Lei 200, de 1967, a primeira tentativa de reforma gerencial da
administração pública brasileira e a segunda reforma administrativa do país.
Através da descentralização dos serviços públicos, buscava-se dar
uma maior autonomia e eficiência aos entes da administração indireta.
Segundo Pereira (1996), o decreto-lei promoveu a transferência das atividades
de bens e serviços para as autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, e instituiu como princípios norteadores da
racionalidade administrativa o planejamento, o orçamento, a descentralização
e o controle dos resultados.
Segundo Pereira (1996), buscava-se através flexibilização da
administração uma maior eficiência nas atividades econômicas do Estado.
Houve inclusive a utilização de empregados celetistas no serviço público,
porém submetidos ao regime privado de contratação, o que fortaleceu,
segundo Pereira (1996), a aliança política entre a alta tecnoburocracia estatal,
civil e militar e a classe empresarial.
Duas consequências indesejáveis e inesperadas, segundo Pereira
(1996) fizeram com que a reforma administrativa proposta pelo Decreto-Lei de
1967 fracassasse. A contratação de empregados sem concurso público, que
remetia a práticas patrimonialistas, além do governo deixar de realizar
14
concursos, abrindo mão de selecionar e formar administradores públicos de
alto nível. A opção foi de contratar executivos das empresas estatais para
ocupar os cargos do alto escalão do Estado.
Dessa forma, a reforma administrativa mais uma vez não obteve
êxito. Aliado a isso, a crise política do regime militar, que iniciou em meados da
década de 1970, piora ainda mais a situação da administração pública,
fazendo com que a burocracia estivesse identificada ao regime autoritário.
Ainda foi feita mais uma tentativa de reforma em 1979, através do
Programa Nacional de Desburocratização, que segundo o Ministro Hélio
Beltrão citado por Pereira (1996) iria “retirar o cidadão da condição colonial de
súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do
Estado”.
Porém a crise econômica que se desencadeava, causada pela alta
do petróleo, foi crucial para o insucesso do Programa e fez com que o Estado,
segundo Pereira (1996), perdesse a capacidade de coordenar seu sistema
econômico e mergulhasse em uma crise fiscal.
1.4 – A Crise do Modelo Burocrático
Embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época,
tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a
adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse
às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração
pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação,
mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro.
Segundo Pereira (1996), a crise da administração pública
burocrática começou ainda no regime militar não apenas porque não foi capaz
15
de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas também porque esse
regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da
redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de
concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do
recrutamento de administradores através das empresas estatais.
Passado o período da ditadura e com a transição para o regime
democrático a partir da segunda metade da década de 1980, criava-se uma
nova expectativa quanto à reforma do aparelho estatal. Porém, o que acontece
é um retrocesso aos ideais burocráticos dos anos 1930 no âmbito
administrativo, e no plano político uma volta ao populismo dos anos 1950.
Para Almeida (2010) é justamente nessa época que a crise do
Estado fica mais evidente através dos seguintes fatores: uma crise fiscal,
caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela
poupança pública que se torna negativa, além do esgotamento da estratégia
de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de
superação das formas de intervenção econômica e social do Estado.
Ainda segundo Almeida (2010), a reação imediata à crise – ainda
nos anos 1980, logo após a transição democrática, foi ignorá-la. Sem que
houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um
surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os
serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado.
A Constituição de 1988 determinou a perda da autonomia do Poder Executivo
para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de
regime jurídico único para os servidores civis da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, determinou o concurso público como forma de ingresso
no serviço público e retirou da administração indireta a sua flexibilidade
operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas, normas de
funcionamento idênticas às que regem a administração direta.
16
Só em meados dos anos 1990 uma resposta consistente surge, com
o desafio de superar a crise, a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, a
fim de recuperar a autonomia financeira e capacidade de implementação de
políticas públicas.
17
CAPITULO II
A IMPLANTAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
GERENCIAL NO BRASIL
Pretende-se nesse capítulo apresentar o conceito de Administração
Pública Gerencial, além de mostrar como se deu a implantação do novo
modelo de gestão no Brasil na segunda metade dos anos 1990, através do
Plano Diretor da Reforma do Estado, coordenado pelo Ministério de
Administração e Reforma do Estado (MARE) na gestão do Ministro e
economista Luiz Carlos Bresser Pereira. Além disso, uma abordagem sobre os
contratos de gestão, importante instrumento da Gestão Pública por
Resultados.
2.1 – O Conceito de Administração Pública Gerencial
Segundo Santos (2003), o conceito de Administração Pública
Gerencial surgiu na segunda metade do século XX, motivada pela busca de
meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado, além de ser uma
estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos
serviços que cabiam ao Estado e ser também um instrumento de proteção ao
patrimônio público e de insatisfação contra a administração pública burocrática.
Para Matias-Pereira (2008), o Estado-nação no mundo
contemporâneo tem a mesma necessidade de se atualizar que as demais
instituições, para que possa cumprir adequadamente seu papel de ampliar as
oportunidades individuais, institucionais e regionais e para isso precisa
estruturar-se nos seus diferentes níveis, federal, estadual e municipal.
18
Ainda segundo Matias-Pereira (2008), o modelo de Administração
Pública Gerencial surgiu como tentativa de reduzir o abismo que existe entre
os países ricos e pobres, exigindo que os governos se esforcem para evitar a
marginalização de determinados setores da sociedade, causado pelo
crescimento econômico e pelo capitalismo vigente.
O enfoque gerencial, também chamado de Nova Gestão Pública
(NGP), segundo Abrúcio (1997) apud Santos (2003), manifestou-se com força
na Grã-Bretanha no governo da Primeira Ministra Margareth Thatcher (1979) e
nos Estados Unidos na gestão do Presidente Ronald Reagan (1980). Este
modelo consiste na administração voltada para resultados, orientada para os
anseios do cidadão/usuário. Em ambos os países encontraram-se dificuldades
na implementação do modelo.
Na Grã-Bretanha, o gerencialismo foi aplicado ao serviço público
com uma reforma administrativa profunda e bem sucedida, implementando-se
os Programas: Unidades de Eficiência, com relatórios de pesquisa e avaliação;
Próximo Passo, com agências autônomas; e o Direito do Cidadão. Essas
ações tornaram o serviço público mais flexível, descentralizado, eficiente,
adquirindo características gerenciais, baseado no conceito de produtividade.
As primeiras ações foram voltadas à redução de custos e pessoal e
tiveram mais êxito nas ações do governo britânico em relação ao norte-
americano. O governo inglês adotou 3 mecanismos para definir, com precisão,
as responsabilidades das agências governamentais e dos funcionários
públicos. Dois deles no âmbito organizacional, a Administração por Objetivos
(1), dispondo as atribuições das agências, tornando possível a realização de
uma avaliação de desempenho baseada na comparação entre os resultados
obtidos e os planejados, e a descentralização administrativa (2), buscando
aumentar a autonomia das agências e dos departamentos. O outro mecanismo
foi adotado no contexto gerencial, com a criação de mais gerentes (3) que
19
tinham que ser hábeis e criativos para encontrar novas soluções e aumentar a
eficiência governamental, visando transformar a burocracia.
Já o governo de Reagan não conseguiu reduzir os gastos sociais,
nem efetuar os cortes necessários nas despesas com pessoal. O que os
Estados Unidos conseguiram foi atenuar os problemas financeiros do governo
federal, diminuindo as transferências de recursos para os estados e diversos
poderes locais, que tiveram que buscar inovações para suas administrações,
inovações estas que consistiram nas principais tentativas de elaborar um novo
paradigma para a gestão pública americana.
Outros países seguiram modelo gerencial semelhante ao promovido
por britânicos e norte-americanos. Nova Zelândia, Austrália, Suécia e França
(governos social democratas); além dos próprios EUA, no ano de 1992, na
gestão de Bill Clinton, que promoveu a reforma da administração pública
federal por critérios gerenciais, onde reinventar o governo passou a ser
programa de Governo.
Abaixo um quadro com algumas diferenças apontadas entre a
Administração Pública Gerencial e a Administração Pública Burocrática no
artigo de Alba Conceição Marquez dos Santos, de 2003.
Administração Pública Burocrática Administração Pública Gerencial
- Concentra-se no processo - Orienta-se para resultados
- É auto-referente - Orientada para o cidadão
- Definição de procedimentos para
contratação de pessoal, compra de
bens e serviços.
- Combate ao nepotismo e a
corrupção
- Satisfaz as demandas dos cidadãos - Não adota procedimentos rígidos
- Controle de procedimentos - Definição de indicadores de
desempenho com utilização de
contratos de gestão.
20
Para Abrúcio (1997) citado por Santos (2003), o debate em torno do
modelo gerencial aponta as seguintes tendências para modificar o modelo
burocrático weberiano:
• Incentivo a adoção de parcerias com o setor privado e com as
organizações não-governamentais.
• Ampla introdução de mecanismos de avaliação de desempenho
individual e de resultados organizacionais, convergentes e baseados em
indicadores de qualidade e produtividade.
• Estabelecimento do conceito de planejamento estratégico (políticas de
médio e longo prazo) adequado às mudanças no mundo
contemporâneo.
• Maior autonomia das agências governamentais.
• Flexibilização das regras que regem a burocracia pública, principalmente
o Direito Administrativo.
• Mesmo com a flexibilização da política de pessoal, a profissionalização
do servidor público deve continuar sendo prioridade de governo, assim
como a manutenção do conceito de carreira no serviço público.
• Descentralização política apoiada no princípio de que quanto mais
próximo o poder de decisão estiver do cidadão melhor será a qualidade
na prestação dos serviços públicos.
• Desenvolvimento e valorização da ética no serviço público.
• Desenvolvimento de habilidades gerenciais dos funcionários, em
especial os de nível médio e os do alto escalão burocrático.
Ainda segundo Abrúcio (1997) apud Santos (2003), o modelo de
administração pública gerencial não é estático, pois vem sofrendo uma série
de mudanças, sendo adaptado aos países em que se solidificou, bem como
substituindo totalmente o burocratismo de Max Weber. Por isso, o modelo
gerencial passou a adotar a flexibilidade de gestão, priorizando a qualidade
dos serviços e as demandas do cidadão/consumidor.
21
2.2 – O modelo gerencial brasileiro
A partir de 1994, o discurso da reforma administrativa assume uma
nova dimensão, com a perspectiva de mudança organizacional e cultural da
administração pública no sentido de uma administração gerencial introduzida
durante a campanha presidencial (Almeida, 2010).
Matias-Pereira, em seu livro Manual de Gestão Pública
Contemporânea de 2008, afirma que para substituir o modelo burocrático
vigente buscou-se importar ferramentas de gestão provenientes do setor
privado, bem como a aplicação da lógica de mercado dentro do setor público,
focalizando o aumento da eficiência econômica do Estado. Em harmonia com
as experiências internacionais citadas anteriormente, iniciava-se assim um
amplo processo de revisão das formas de prestação dos serviços públicos no
Brasil.
Em 1995, com a posse de Fernando Henrique Cardoso na
Presidência da República, a reforma do aparelho do Estado começa a ser
colocada em prática através do ajuste fiscal, com objetivo de tornar mais
eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento
dos cidadãos (Pereira, 1996).
Essa modernização, segundo Bresser Pereira (1996) será “o
resultado a médio prazo de um complexo projeto de reforma, através do qual
se buscará a um só tempo fortalecer a administração pública direta ou o
‘núcleo estratégico do Estado’, e descentralizar a administração pública através
da implantação de ‘agências autônomas’ e de ‘organizações sociais’
controladas por contrato de gestão”.
Ainda segundo Pereira (1996), a proposta de reforma do aparelho
do Estado, o Plano Diretor da Reforma do Estado, aponta a existência de
quatro setores dentro Estado: além do núcleo estratégico, as atividades
22
exclusivas de Estado, os serviços não-exclusivos ou competitivos, e a
produção de bens e serviços para o mercado.
No núcleo estratégico é onde se definem as leis e políticas públicas,
o centro de decisão do governo. Atividades exclusivas foi o nome dado ao
setor em que a produção de serviços deveria, necessariamente, ser realizada
pelo Estado, tais como serviços de fiscalização e poder de polícia, entre outros.
Nesse sentido, o plano diretor previa a criação das agências executivas, com
maior autonomia de gestão. Os serviços não-exclusivos seriam aqueles em
que, além do Estado, atuariam organizações públicas não-estatais e a iniciativa
privada, com o Estado sendo o responsável pelo fomento e controle dos
resultados, permitindo que a execução direta desses serviços fosse realizada
pelas organizações públicas não-estatais. Por fim, a produção de bens para o
mercado caracterizava-se por atividades voltadas para o mercado, que
deveriam ser transferidas para a iniciativa privada, necessitando de forte
regulação quando se tratarem de monopólios naturais.
Para Matias-Pereira (2008), a reforma administrativa do Estado
brasileiro de 1995 teve como objetivo manter as contas públicas equilibradas e,
ao mesmo tempo, elevar a capacidade estatal. E conseguiu avanços com a
utilização do conceito de governança e dos princípios políticos que orientaram
as propostas: participação, accountability e controle social.
2.3 – Contratos de Gestão
No contexto da Administração Pública Gerencial, os contratos de
gestão são apresentados como o principal instrumento de ligação entre o
núcleo estratégico e os setores de execução das políticas públicas. Tiveram
origem na França e segundo Mendonça (2009), começaram a ser adotados no
Brasil no final da década de 1960. Segundo Correa (2007), os contratos de
gestão estipulam as metas a serem atingidas e os respectivos prazos de
23
execução, além dos critérios de avaliação de desempenho que serão utilizados
através de indicadores de qualidade e produtividade, definindo limites e
critérios para despesas com remuneração.
Para Mendonça (2009), é um compromisso de resultados com a
finalidade de incrementar a eficiência e a competitividade da Administração
Pública, semelhante ao que é feito nas empresas privadas, para alcançar o
interesse público, tornando menos burocráticas e mais flexíveis os entes
públicos de uma forma geral.
Tem sua previsão legal no artigo 37, §8º da Constituição Federal,
incluído pela Emenda Constitucional 19 de 1998, dentro do Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado, porém segundo Mendonça (2009) não há no
direito brasileiro nenhuma lei regulando especificamente os contratos de
gestão. Segundo Di Pietro (1990), antes da emenda os contratos de gestão
eram previstos apenas em Decretos, e dessa forma, os poucos que eram
celebrados acabavam sendo impugnados pelo Tribunal de Contas, que
alegava que os mesmos só poderiam ocorrer caso tivessem previsão
constitucional ou leis infraconstitucionais.
24
CAPÍTULO III
O ACORDO DE RESULTADOS DA PREFEITURA DO RIO
Com a proposta de implantar o modelo gerencial na administração
pública, tinha-se como objetivo importar práticas de empresas privadas para o
serviço público nas esferas federal, estadual e municipal. Entre essas práticas
estão: a gestão por resultados; a definição de objetivos e metas a serem
atingidos; a avaliação de desempenho; e a premiação através de bonificação
salarial.
Alguns estados brasileiros, como Minas Gerais e Rio Grande do Sul,
já adotaram essas práticas com algum êxito. Porém aqui trataremos mais
detalhadamente como se deu esse processo na Prefeitura da Cidade do Rio
de Janeiro em 2010, através do Acordo de Resultados.
O Acordo de Resultados foi concebido dentro do Planejamento
Estratégico da Prefeitura do Rio, abrangendo praticamente todas as
secretarias municipais, que foram avaliadas e premiadas, no caso de cumprir
suas respectivas metas que foram previamente estipuladas dentro do Acordo.
3.1 – A Gestão Pública por Resultados
A importância de um modelo de gestão baseado na avaliação de
resultados se deu a partir do momento em que instituições como Banco
Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passaram a
fomentar esse tipo de avaliação tanto no Brasil como em toda a América
Latina, pois consideravam um item fundamental para que se fizessem as
25
reformas necessárias dentro do serviço público, tornando-o mais dinâmico e
eficaz.
Segundo Fortis (2009), a América Latina, até a primeira metade dos
anos 1990, vivia um quadro de desconfiança em relação aos países
desenvolvidos e por isso precisava fortalecer e construir instituições
governamentais, além de torna-las confiáveis perante a sociedade.
Dentro desse contexto da necessidade de reformas no aparelho do
estado passam a ser introduzidas no serviço público práticas comuns a
empresas privadas, dentre elas a gestão pública por resultados. Segundo
Markon apud Fortis (2009) a gestão pública por resultados deve ter alguns
requisitos, a saber:
Entre os principais itens da agenda de gestão por resultados destacam-se: -Foco nos resultados; -Políticas públicas formuladas a partir de processo de planejamento governamental; -Caráter descentralizado da tomada de decisões; -Flexibilização de recursos com cobrança de responsabilidade dos gestores; -Utilização de planejamento estratégico nas organizações públicas e otimização dos processos administrativos; -Mudanças metodológicas no processo de formulação do orçamento público; -Sistemas de informação que forneçam subsídios para a tomada de decisão e mensurem os recursos consumidos na obtenção de resultados (sistemas de apuração de custos); -Sistema de monitoramento da gestão, prestação de contas e avaliação; -Desenvolvimento de indicadores que permitam medir o impacto da ação governamental e identificar os desvios para introdução de medidas corretivas.
A gestão pública por resultados foi, assim, desenvolvida como uma
estratégia que tem início no momento do planejamento estratégico e vai até o
processo de feedback das políticas públicas, podendo ser considerada uma
prática de boa governança e desenvolvimento institucional.
26
A importância da gestão pública por resultados segundo Correa
(2007) “reside na importante distinção entre produtos e resultados, ou seja,
inputs e outputs. Os órgãos e entidades públicas utilizam insumos financeiros,
humanos e materiais para a produção de bens e serviços (produtos)
destinados à consecução dos objetivos de políticas públicas (resultados)”. Os
resultados obtidos, além de agregar valor às organizações, apresentam
também consequências no ambiente externo, com a melhora da qualidade de
vida da população e prestação de serviços mais qualificados.
3.2 – O Plano Estratégico 2009-2012
Dentro do contexto que envolve a realização de grandes eventos na
cidade do Rio de Janeiro como a Copa do Mundo de Futebol em 2014 e as
Olimpíadas de 2016, a Prefeitura do Rio apresentou seu Plano Estratégico
2009-2012, com objetivo, segundo o prefeito Eduardo Paes, de construir uma
visão de futuro para a cidade, pensando no longo prazo para agir no curto
prazo.
Para desenvolver esse projeto, a Prefeitura precisava agir em
parceria com a sociedade. Por isso, vários segmentos sociais foram ouvidos
tais como empresários, jornalistas, artistas, intelectuais e cidadãos comuns.
Foram feitas mais de 50 entrevistas individuais, discussões com grupos focais
além de realizar diversos workshops através de seus técnicos e gestores
municipais.
O primeiro passo foi elaborar o diagnóstico baseado em quatro
pilares de sustentação, que seriam necessidades do ponto de vista: social,
econômico, ambiental e político. Através desse diagnóstico foram articulados
os objetivos e as diretrizes nos quais o governo deveria focar.
27
Em seguida, foram traçadas as metas específicas que o governo
municipal, através de suas secretarias, deveria alcançar. E por fim as
iniciativas estratégicas que irão revelar como se pretende cumprir os
compromissos firmados com a população.
As 10 áreas de atuação do Plano Estratégico são as seguintes:
Saúde, Educação, Ordem Pública, Emprego e Renda, Infraestrutura Urbana,
Meio Ambiente, Transportes, Cultura, Esporte e Lazer, Assistência Social e
Gestão e Finanças Públicas.
Na fase da institucionalização do Plano Estratégico, o objetivo
principal é garantir a sua correta e eficiente execução, o que vai exigir um
esforço conjunto de toda administração municipal. O órgão responsável pelo
monitoramento do funcionamento de todo esse processo é a Subsecretaria da
Casa Civil.
Como mecanismo de monitoramento das metas setoriais, foi
adotado o Modelo de Gestão de Desempenho desenvolvido e acompanhado
pelo EGP (Escritório de Gerenciamento de Projetos), órgão vinculado a
Secretaria Municipal da Casa Civil, que será também um facilitador na
implantação das iniciativas estratégicas contidas no plano.
E é justamente dentro do Modelo de Gestão de Desempenho que
foram estabelecidos os Acordos de Resultados, instrumento através do qual as
metas anuais dos órgãos serão pactuadas e com os devidos mecanismos que
visam garantir o cumprimento das mesmas.
Uma concepção geral sobre acordo de resultados é apresentada
através da definição dada por Pacheco (2006b) apud Suzuki e Gabbi (2009):
O acordo de resultados (ou acordo quadro, contrato de gestão) é um instrumento de gestão que relaciona ministérios ou secretarias responsáveis pela formulação de políticas públicas e entidades prestadoras de serviços públicos (genericamente
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denominadas agências) vinculadas aos órgãos formuladores da política. Tem por objetivos promover mais flexibilidade, transparência de custos, melhor desempenho, aumento da qualidade, produtividade, eficiência e efetividade na prestação de serviços públicos. Promove um par de atributos inseparáveis, á luz das reformas gerenciais: autonomia de gestão em troca de compromisso prévio com resultados.
3.3 – O Acordo de Resultados 2010
Criado através do Decreto-Lei 32214/2010 com o objetivo de
privilegiar o planejamento e meritocracia dentro serviço público municipal foram
instituídos os Acordos de Resultados pela Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, que estavam previstos no planejamento estratégico da Administração.
O referido decreto dispõe o seguinte no seu caput:
Fixa metas e indicadores de desempenho para os Órgãos da Administração Direta do Município de Rio de Janeiro, a serem objeto de Acordo de Resultados e disciplina, para fins de premiação, a forma de aplicação da gratificação prevista no artigo 119, inciso IV, da Lei Municipal 94/1979 especificamente para tal desiderato. (Decreto 32214/2010, D.O. RJ).
Através dessa ferramenta de gestão, pretende-se garantir um maior
comprometimento de toda a máquina pública municipal com os resultados da
Prefeitura, institucionalizar uma prática que privilegie o planejamento com
metas claras, mobilizar os servidores e incentivá-los a participar de um modelo
que privilegia o mérito através de avaliações e premiações quando se
atingirem as metas esperadas. Dessa forma, espera-se agir preventivamente
frente aos problemas e apontar soluções com o acompanhamento formal dos
resultados.
Com um custo total estimado em 100 milhões, o Acordo contemplou
19 órgãos, cada qual com suas respectivas metas e indicadores de
desempenho, devendo apresentar um relatório mensal de progresso e um
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relatório anual de avaliação. O órgão responsável pelo monitoramento dos
relatórios é a Subsecretaria de Monitoramento de Resultados da Secretaria da
Casa Civil.
Ao final do período que abrangeu o acordo (31/12/2010), verificou-
se que foram cumpridos 83% das metas, fazendo com que mais de 80 mil
servidores fossem contemplados. A premiação teria duas partes: a primeira,
fixa, correspondente a meio salário, caso o órgão atingisse totalmente a meta,
e a segunda, variável, podendo chegar a um salário e meio a mais, que
dependeria da produtividade do servidor. A avaliação da segunda parte ficaria
a cargo das respectivas chefias imediatas.
Apenas os servidores que estão na ativa, ou seja, trabalhando para
contribuir com o cumprimento da meta receberão o bônus. Além disso, será
necessário ter trabalhado pelo menos nove meses no órgão que será avaliado.
3.4 – As Secretarias Nota 10: Fazenda e Procuradoria
Entre os órgãos melhores avaliados no Acordo de Resultados 2010
da Prefeitura do Rio estão a Procuradoria Geral do Município (PGM) e a
Secretaria Municipal de Fazenda (SMF). Ambos tiveram nota máxima no
cumprimento das metas. Cabe ressaltar que, em ambos os casos, o
investimento em infraestrutura para melhoria do ambiente foi decisivo para
alcançar os objetivos pretendidos.
Ambas as secretarias passaram por amplas reformas em seus
escritórios, tornando-os mais confortáveis. Além disso, novos computadores
foram adquiridos, como também houve melhorias na rede de computadores,
fazendo com que todos tivessem uma internet de alta velocidade, facilitando
ainda mais a operacionalização dos mesmos.
30
A SMF foi criada em 1975, tendo como atribuições principais a
coordenação da administração econômico-tributária, fiscal, orçamentária e
patrimonial do Município do Rio de Janeiro. Também cabe a esta secretaria
instituir os impostos municipais como IPTU, ISS e ITBI. Possui competência
legislativa plena, ou seja, pode determinar a incidência de impostos, formas de
lançamento e cobrança, assim como o modo de como serão feitas a
arrecadação e a fiscalização desses tributos.
A Fazenda está estruturada em quatro áreas: Negócios, Tributário,
Financeiro e Patrimonial. Sua missão é prover o município de recursos para
melhoria do bem-estar social, além de prestar serviços de excelência à
sociedade com transparência. E tem como visão ser percebida como um órgão
de excelência em gestão pública tanto pelos clientes externos (contribuintes)
como pelos internos (gestores e funcionários da Prefeitura do Rio), enfatizando
o aumento da eficiência e transparência de forma contínua.
A PGM é a responsável pela defesa judicial do Município e pela
manutenção da legalidade dos atos de todos os setores da administração
municipal, além de gerir todo Sistema Jurídico Municipal. A composição da
PGM é formada pelo Centro de Estudos e pelas Procuradorias Especializadas:
Dívida Ativa (PDA), Tributária (PTR), Administrativa (PADM), Trabalhista
(PTA), Urbanismo e Meio Ambiente (PUB), Patrimônio e Desapropriações
(PPD), Serviços Públicos (PSE) e Pessoal (PPE).
Desde a sua criação em 1986, a PGM tem mantido uma atuação
vigorosa e bem sucedida, além de prestar importantes atividades na qualidade
de órgão consultivo jurídico do Município.
Na área de urbanismo e meio ambiente, a PGM atua no campo
administrativo e judicial para a proteção do patrimônio cultural e ambiental,
para o desenvolvimento da política habitacional, da regularização da ocupação
do solo urbano, zoneamento e edificações.
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Na área tributária, a PGM exerce a defesa do Tesouro em face do
contribuinte e do Município enquanto contribuinte em face das demais
entidades tributantes.
As desapropriações, necessárias à condução da política de obras e
serviços públicos no âmbito municipal, são conduzidas pela PGM bem como as
negociações de dissídios coletivos e causas trabalhistas relativas ao pessoal
celetista empregado pelo Município.
3.4.1 - As metas da Fazenda
No caso da SMF, as metas estabelecidas foram as seguintes:
- Aumento da receita tributária real (excluindo o imposto sobre a renda e
proventos).
- Implementar a nota fiscal eletrônica em todos os setores prestadores de
serviços, exceto pedágios, bancos e companhias telefônicas até o final de
2012.
- Aumento da receita patrimonial (exceto a receita com alienação de imóveis
prevista na Lei Complementar 103/2009).
- Aumento da receita patrimonial incluindo a alienação de imóveis prevista na
Lei Complementar 103/2009.
Abaixo, temos a tabela com as metas da SMF de forma detalhada
de acordo com informações do site oficial da Prefeitura do Rio:
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As metas acima foram todas cumpridas como mostraremos no
quadro a seguir:
Analisando os números, pode-se perceber que todas as metas
estipuladas para a SMF foram cumpridas com sobras. Com exceção da meta 1
(aumento da receita tributária), onde a quantia realizada ficou pouco acima da
meta desejada, as demais metas ficaram muito acima do previsto. A meta 2
Fonte: rio.rj.gov.br/smf
Fonte: rio.rj.gov.br/cvl
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(criação da nota fiscal eletrônica) foi a que teve o resultado mais expressivo,
com um resultado quase seis vezes maior do que o esperado. As metas 3 e 4
também foram cumpridas com praticamente o dobro que se pretendia.
Esses resultados mostraram o comprometimento e capacidade dos
funcionários da Fazenda, que fizeram jus ao bônus salarial de até duas vezes
o valor do salário.
3.4.2 – As Metas da Procuradoria
Já a PGM teve seis metas a serem atingidas, a saber:
- Garantir maior rapidez na análise de acordos e licitações;
- Garantir maior rapidez na análise das demais consultas jurídicas;
- Aumento da arrecadação em recuperação de dívidas ativas;
- Redução do acervo de processo contencioso existente;
- Criação de relatórios gerenciais com ações relevantes e seus impactos nas
finanças do município;
- Execução de processos de desapropriação relacionados ao projeto da
Transcarioca do ano de 2010 a partir da data de recebimento dos processos
corretos na PGM, com a apuração anual do valor total alcançado.
Veremos através da tabela a seguir o detalhamento das metas a
serem cumpridas pela PGM:
34
As metas acima foram atingidas pelos seguintes números como
veremos no quadro abaixo:
Fonte: rio.rj.gov.br/cvl
Fonte: rio.rj.gov.br/pgm
35
Podemos perceber que, apesar das metas aparentemente mais
complexas em relação à Fazenda, a Procuradoria cumpriu suas metas com
ótimos resultados. O maior desafio era com relação à arrecadação da dívida
ativa que deveria chegar aos 350 milhões de reais. Apesar das dificuldades, a
meta foi atingida até com certa folga com os 415 milhões de reais arrecadados,
o que mostrou um comprometimento grande do órgão, fazendo que, a exemplo
da Fazenda, os funcionários da PGM recebessem a premiação com
bonificação de até duas vezes salários de cada servidor.
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CONCLUSÃO
Vimos que a implantação do modelo gerencial na administração
pública brasileira trouxe muitos avanços na organização do aparelho estatal do
país. Os gestores passaram a ter uma responsabilidade maior com o interesse
público, priorizando a prestação de serviços com qualidade e rapidez.
Esse processo passa também pelo comprometimento dos
servidores que nesse novo contexto passam a funcionar como colaboradores
da organização que tem como destinatário final o cidadão-cliente.
A adoção de ações da iniciativa privada teve papel fundamental na
modernização das rotinas dentro do serviço público, sem o excesso de
burocracia de antes, o que contribui para o desenvolvimento do país como um
todo no cenário mundial.
Com um ambiente de trabalho favorável e bem estruturado torna-se
possível aumentar a motivação e comprometimento dos funcionários,
propondo a eles desafios através de metas e gratificação financeira no caso de
êxito. Foi com essa ideia que foi concebido o Acordo de Resultados pela
Prefeitura do Rio de Janeiro em 2010.
Após a criação do Acordo de Resultados, podemos perceber que
ele proporcionou benefícios tanto a população quanto aos servidores da
Prefeitura do Rio. A grande maioria das metas propostas foi atingida, órgãos
foram premiados e os funcionários envolvidos ganharam um bônus salarial,
que foi um fator decisivo na conquista dos resultados desejados pela máquina
pública municipal.
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Apesar da maioria do quadro funcional ter participado do Acordo de
Resultados alguns órgãos ficaram fora do processo de avaliação, que
abrangeu 83% dos funcionários. Existe a promessa de atingir a totalidade dos
órgãos nos próximos anos, fazendo com que eles busquem cada vez mais a
excelência no desempenho de suas tarefas, garantindo o cumprimento do
planejamento estratégico da Prefeitura e possibilitando maiores investimentos
na cidade do Rio de Janeiro.
38
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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Academia do Concurso Público, 2010.
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Gerencial. Brasília: Revista do Serviço Público, 1996. Disponível em:
http://www.bresserpereira.org. Acessado em 05/02/2012.
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Resultados no Processo de Reforma Administrativa do Estado de Minas
Gerais. Rio de Janeiro: Revista do Serviço Público, 2007. Disponível em:
http://www.scielo.br. Acessado em 13/02/2012.
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1990.
FORTIS, Martin Francisco de Almeida. Orçamento orientado a resultados:
instrumento de fortalecimento democrático na América Latina? Brasília.
Revista do Serviço Público. 2009. p.125-140. Disponível em:
http://www.enap.gov.br. Acessado em 10/06/2012.
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MENDONÇA, Maria Lírida Calou de Araújo e. O Contrato de Gestão: Sua
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39
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comparação entre as propostas dos anos 60 e 90. Lisboa: CLAD, 2002.
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SANTOS, Alba Maria Marquez dos. A Administração Pública Gerencial. Porto
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http://www.seplag.rs.gov.br. Acessado em 05/02/2012.
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Acessado em 10/02/2012.
SUZUKI, Juliana Akiko Noguchi e GABBI, Lígia Villas Boas. Desafios da
Avaliação de Desempenho no Setor Público: O Caso da Prefeitura de São
Paulo. Brasília. CONSAD: 2009. Disponível em http://www.consad.org.br.
Acessado em 06/08/2012.
40
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 7
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I
A TRANSIÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO PARA O
MODELO GERENCIAL DE GESTÃO PÚBLICA 10
1.1 – Anos 1930: o modelo burocrático brasileiro 10
1.2 – Primeiras tentativas de desburocratização 12
1.3 – A reforma de 1967 13
1.4 – A crise do modelo burocrático 14
CAPÍTULO II
A IMPLANTAÇÃO DA ADMNISTRAÇÃO PUBLICA GERENCIAL
NO BRASIL 17
2.1 – O conceito de administração pública gerencial 17
2.2 – O modelo gerencial brasileiro 21
2.3 – Contratos de gestão 22
CAPÍTULO III
O ACORDO DE RESULTADOS DA PREFEITURA DO RIO 24
3.1 – A gestão pública por resultados 24
3.2 – O Plano Estratégico 2009-2012 26
41
3.3 – O Acordo de Resultados 2010 28
3.4 – As secretarias nota 10: Fazenda e Procuradoria 29
3.4.1 – As metas da Fazenda 31
3.4.2 – As metas da Procuradoria 33
CONCLUSÃO 36
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 38
ÍNDICE 40
42
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: Universidade Cândido Mendes – Pós
Graduação “Lato Sensu” Projeto A Vez do Mestre
Título da Monografia: Administração Pública Gerencial e o Acordo
de Resultados da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
Autor: Cezar Baptista de Lyra
Data da Entrega: 12/08/2012
Avaliado por: Conceito:
