i

UNIVERSIDADE DE BRASIA

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Programa de Ps-Graduao em Administrao

Mestrado Profissional em Administrao Pblica

ANLISE DE CLUSTER DA VARIABILIDADE

ORAMENTRIA NA ADMINISTRAO PBLICA

FEDERAL

ALEX GONALVES BARBOSA

BRASLIA

2014

ii

ALEX GONALVES BARBOSA

ANLISE DE CLUSTER DA VARIABILIDADE

ORAMENTRIA NA ADMINISTRAO PBLICA

FEDERAL

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

graduao em Administrao PPGA, da Faculdade

de Economia, Administrao e Contabilidade (FACE)

da Universidade de Braslia (UnB) como requisito

parcial obteno do ttulo de Mestre Profissional em

Administrao.

Orientador: Prof. Dr. Joo Henrique Pederiva

BRASLIA-DF

2014

iii

Barbosa, A. G.

Anlise de Cluster da Variabilidade Oramentria na Administrao Pblica Federal.

Dissertao (mestrado)Universidade de Braslia.

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade.

Programa de Ps-Graduao em Administrao.

Braslia: UnB, 2014.

rea de Concentrao: Administrao Pblica

Orientador: Prof. Dr. Joo Henrique Pederiva

1. Variabilidade Oramentria; 2. Oramento pblico; 3. Anlise de clusters; 4. Padres

oramentrios.

iv

ALEX GONALVES BARBOSA

ANLISE DE CLUSTER DA VARIABILIDADE

ORAMENTRIA NA ADMNISTRAO PBLICA

FEDERAL

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

graduao em Administrao PPGA, da Faculdade

de Economia, Administrao e Contabilidade (FACE)

da Universidade de Braslia (UnB) como requisio

parcial obteno do ttulo de Mestre Profissional em

Administrao.

BANCA EXAMINADORA:

__________________________________________________________

Prof. Dr. Joo Henrique Pederiva, Orientador PPGA/UNB

__________________________________________________________

Prof. Dr. Valmir Emil Hoffmann, Membro Interno PPGA/UNB

__________________________________________________________

Profa. Dra. Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos, Membro Externo -

SENADO FEDERAL

v

Este trabalho dedicado

Ryan, Guilherme, Daniel, Ana Paula e Isabela, minha famlia

Meus pais, Jair e Aurora

Professor Pederiva, incentivador e companheiro nas novas descobertas

.

vi

RESUMO

O oramento pblico um instrumento que quantifica as decises polticas, refletindo

os acordos e interesses de diversos atores envolvidos. A legislao prev que o oramento um

instrumento de planejamento, e como tal implica a previsibilidade da execuo dos acordos

assinalados em sua aprovao. Para verificar se o oramento pblico pode realmente ser

considerado um instrumento de planejamento, foi realizada uma avaliao das variabilidades

oramentrias percentuais ao longo do processo oramentrio e a partir de diversas

classificaes dos gastos pblicos. A metodologia utilizada foi a anlise de clusters,

considerando os tipos single, complete, average e Ward. O contexto dessa avaliao envolveu

os modelos oramentrios, o planejamento e a teoria do Principal-Agente e a governana

democrtica, destacando o presidencialismo de coalizo e os ciclos eleitorais oramentrios ou

Political Budget Cycle. Como resultados inesperados, as descries das variabilidades

oramentrias demonstraram uma oscilao acentuada das agendas de gastos, no momento do

pagamento dos restos a pagar autorizados em exerccios anteriores, em relao ao projeto de lei

oramentria, lei; autorizado, liquidado ou executado e pago com autorizaes do exerccio.

Tampouco foi observada variao significativa entre os anos ao longo do perodo abordado

(2002 a 2012). Conforme previsto, as emendas parlamentares individuais foram as que

apresentaram maior variao percentual e as entidades da Administrao indireta so mais

suscetveis s variaes. Os resultados apontaram a existncia de padres de gastos

hegemnicos no oramento. A presena dos pressupostos do presidencialismo de coalizo

podem ser inferidos, a partir das oscilaes das emendas parlamentares individuais; a teoria do

Principal-Agente til para o entendimento das variabilidades, percebendo-se uma dominncia

do Poder Executivo no processo; no foram encontradas evidncias da existncia do Political

Budget Cycle no Brasil; e o modelo que melhor descreve o oramento brasileiro o

incrementalismo, havendo espao para explicaes pontuais pelo julgamento serial e pelo

equilbrio pontuado. O achado mais destacado foi a instabilidade elevada das agendas, no

pagamento dos restos a pagar, sugerindo que parte dos acordos firmados durante a apreciao

legislativa sofrem alteraes significativas no momento final de sua execuo. Assim,

possvel afirmar que a variabilidade dos restos a pagar compromete o oramento como

instrumento de planejamento no caso brasileiro.

Palavras-chave: 1. Variabilidade oramentria; 2. Oramento pblico; 3. Anlise de Cluster;

4. Padres oramentrios.

vii

ABSTRACT

The public budget is a tool that quantifies the political decisions, reflecting the

agreements and interests of various stakeholders. The law provides that the budget is a planning

tool, and as such implies predictability of the implementation of the agreements indicated in its

adoption. To verify the relevance of the public budget as a planning tool, the research examines

the percentage of budgetary variability throughout the budgetary process and from various

classifications of public spending. The methodology used was the cluster analysis, considering

the types single, complete, average and Ward. The context of this evaluation included the

budgetary models, the planning and the theory of Principal-Agent, democratic governance,

highlighting the coalition presidentialism and budgetary election cycles or Political Budget

Cycle. As an unexpected result, budgetary variability revealed a marked swing of the expenses

agendas at the time of payment of the amounts paid with authorizations from others exercises

("restos a pagar") compared with the project of budgetary law, law, authorized, executed and

paid with budgetary authorizations of the exercise. Besides that, there was no significant

variation between years over the period covered (2002-2012). As expected, individual

parliamentary amendments presented the largest variability and entities of indirect

administration are more susceptible to variations. The results indicate the existence of

hegemonic patterns in the budget. The presence of the assumptions of coalition presidentialism

can be infered from the annual fluctuations in individual parliamentary amendments. The

Principal-Agent theory is useful for understanding the variability, with a dominance of the

executive branch in the budgetary process. There was no evidence of Political Budget Cycle in

Brazil. The model that best describes the Brazilian budget is incrementalism, with space for

specific explanations through the serial judgement and the punctuated equilibrium. The most

amazing finding was the outstanding change of agenda in the payment of amounts to be paid

("restos a pagar"), suggesting that some of the agreements signed during legislative

consideration may change in the final moment of his execution. Thus, it is possible to say that

this variability of payments compromise the budget as an effective planning tool in the Brazilian

federal budget.

Keywords: 1. Budgetary Variability. 2. Public budget. 3 Cluster Analysis. 4. Budgetary

Standards.

viii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Processo oramentrio ............................................................................................ 47

Figura 2 Processo de elaborao do PLOA ........................................................................... 49

Figura 3 - Processo Oramentrio Legislativo ......................................................................... 52

Figura 4 Processo de execuo discricionria da despesa pblica ........................................ 55

Figura 5: distncia entre clusters singlelinkage ..................................................................... 71

Figura 6: distncia entre os clusters - Averagelinkage. ............................................................ 71

Figura 7: distncia entre clusters completelinkage ................................................................ 72

Figura 8 Quantidade de unidades oramentrias .................................................................... 76

Figura 9 dendogramas por grupos para marcao das rodadas ............................................. 80

Figura 10 Observaes x rodadas de clusters ........................................................................ 82

Figura 11 excluses por tipo de despesa e por rodada .......................................................... 84

Figura 12 Excluses por ano e rodada ................................................................................... 86

Figura 13 observaes por tipo de uo e rodada ..................................................................... 88

Figura 14 observaes por etapa e uo, sem e com stn2 ......................................................... 89

Figura 15 observaes por etapa e uo, aps a 12 rodada, sem e com stn2 ........................... 90

Figura 16 observaes por etapa e tipo sem e com stn2 ........................................................ 91

Figura 17 - observaes por etapa e ano sem e com stn2 ......................................................... 93

Figura 18 excluses por cluster e rodada............................................................................... 96

Figura 19 Padro 3 por tipo e etapa ....................................................................................... 99

Figura 20; padro 3 por tipo, poder e etapa ............................................................................ 101

Figura 21: padro 3 por etapa e ano ....................................................................................... 102

Figura 22: padro 1 por tipo e etapa ....................................................................................... 103

Figura 23: padro 1 por etapa e tipos de uo e despesa ........................................................... 104

Figura 24: padro 1 por etapa e ano ....................................................................................... 105

Figura 25:padro 8 por tipo e etapa ........................................................................................ 106

Figura 26: padro 8 por etapa, tipo de uo e despesa. .............................................................. 107

Figura 27: padro 8 por etapa e ano ....................................................................................... 107

ix

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Descrio dos cdigos das unidades oramentrias ............................................... 62

Tabela 2 Expectativa de variabilidade conforme tipos oramentrios .................................. 66

Tabela 3 Prazos e atores principais das etapas oramentrias ................................................ 67

Tabela 4 Descrio das etapas oramentrias........................................................................ 68

Tabela 5 Distribuio das observaes por ano..................................................................... 77

Tabela 6 Distribuio das observaes por espcie de unidade oramentria ...................... 77

Tabela 7 Distribuio das unidades oramentrias por Poder de Estado ............................... 78

Tabela 8 Distribuio das observaes por tipo .................................................................... 78

Tabela 9 Observaes por rodada .......................................................................................... 81

Tabela 10 Excluses por tipo de despesa e rodada (acumulativo) ........................................ 83

Tabela 11 Excluses por tipo e percentual at 12 rodada .................................................... 84

Tabela 12 Observaes e excluses por ano e na 12 rodada. ............................................... 85

Tabela 13 Excluses por tipo de unidade oramentria e rodada ......................................... 87

Tabela 14 Verificao das hipteses ..................................................................................... 94

Tabela 15 - Distribuio dos padres ....................................................................................... 98

Tabela 16 - Trajetria das distribuies ................................................................................... 98

x

LISTA DE SIGLAS

CMO Comisso Mista de Oramento

CON Congresso Nacional

CT Custos de Transao

CTE Custos de Transao Econmicos

CTP Custos de Transao Polticos

DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral

EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

FMI Fundo Monetrio Internacional

FNS Fundo Nacional de Sade

LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA Lei Oramentria Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MCTI Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao

MF Ministrio da Fazenda

MJ Ministrio da Justia

MMA Ministrio do Meio Ambiente

MP Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

MPF Ministrio Pblico Federal

NEI Nova Economia Institucional

NFGC Necessidade de Financiamento do Governo Central

OCK Outros Despesas Correntes e de Capital

OGU Oramento Geral da Unio

PAC Programa de Acelerao do Crescimento

PBC Political Budget Cycle

PLDO Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias

PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual

RCL Receita Corrente Lquida

SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira

SIOP Sistema Integrado de Oramento e Planejamento

SOF Secretaria de Oramento Federal

STN Secretaria do Tesouro Nacional

UO Unidade Oramentria

xi

SUMRIO

LISTA DE FIGURAS ............................................................................................................. viii

LISTA DE TABELAS .............................................................................................................. ix

LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................... x

SUMRIO xi

1 INTRODUO ................................................................................................................ 13 1.1 Justificativa e relevncia da pesquisa .................................................................................... 21

2 REFERENCIAL TERICO ............................................................................................. 23 2.1 Governana democrtica ....................................................................................................... 23 2.2 Planejamento e Teoria da Agncia ........................................................................................ 27 2.3 Presidencialismo de coalizo ................................................................................................ 31 2.4 - Modelos oramentrios ....................................................................................................... 36

2.4.1 Incrementalismo ................................................................................................................................ 38 2.4.2 Equilbrio pontuado ........................................................................................................................... 41

2.5 Etapas do processo oramentrio ............................................................................................... 46 2.5.1 PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual.................................................................................. 48 2.5.2 LOA Lei Oramentria Anual ........................................................................................................ 50 2.5.3 Autorizado e Executado .................................................................................................................... 54 2.5.4 Pago e Restos a Pagar........................................................................................................................ 58

2.6 Ciclo poltico do processo oramentrio Political Budget Cycle ............................................ 58

3 METODOLOGIA ............................................................................................................. 61 3.1 Descrio das variveis ......................................................................................................... 61

3.1.1 Unidade Oramentria (UO) ............................................................................................................. 61 3.1.2 Ano .................................................................................................................................................... 64 3.1.3 Tipos .................................................................................................................................................. 64 3.1.4 Etapa ................................................................................................................................................ 67

3.2 Anlise de clusters ..................................................................................................................... 69 3.2.1 Singlelinkage ..................................................................................................................................... 70 3.2.2 Averagelinkage ................................................................................................................................. 71 3.2.3 Completelinkage ............................................................................................................................. 71 3.2.4 Wardslinkage ..................................................................................................................................... 72

3.3 Hipteses .................................................................................................................................... 72 3.3.1 Hiptese 1 - tipos: Emendas individuais > grupo investimentos > grupo outros custeios e capital >

grupo despesas totais .................................................................................................................................. 72 3.3.2 Hiptese 2 - ano: anos pares > anos mpares ..................................................................................... 73 3.3.3 Hiptese 3 - tipo unidade oramentria: administrao indireta > administrao direta> fundos

contbeis..................................................................................................................................................... 74 3.3.4 Hiptese 4 - etapas: congresso > sof1 > sof2> stn1 > stn2 ................................................................ 74

3.4 Base de dados .......................................................................................................................... 75

4 DESCRIO E ANLISE DOS DADOS ....................................................................... 76 4.1 Observaes por unidade oramentria, tipo, etapa e ano ..................................................... 76 4.2 Gerao dos Clusters ............................................................................................................. 78

4.2.1 1 etapa da gerao dos clusters .................................................................................................. 79 4.2.2 Tipo ............................................................................................................................................. 83 4.2.3 Ano .............................................................................................................................................. 85 4.2.4 Unidade Oramentria................................................................................................................. 87 4.2.5 Resultados da gerao dos clusters ............................................................................................. 94

5 PADRES DE VARIABILIDADE .................................................................................. 96 5.1 cluster average ....................................................................................................................... 96 5.2 Padro 3 ................................................................................................................................. 98 5.3 Padro 1 ............................................................................................................................... 103

xii

5.4 Padro 8 ............................................................................................................................... 105

6 CONCLUSO ................................................................................................................ 108

REFERNCIAS ..................................................................................................................... 114

APNDICE A Unidades oramentrias por rgo 2012.................................................. 118

APNDICE B Evoluo temporal dos tipos de unidades oramentrias ............................ 119

13

1 INTRODUO

Os oramentos pblicos so uma importante fonte de identificao e verificao

dos comportamentos dos atores polticos em uma sociedade (WILDAVSKY, 1961).

Quantificam as decises polticas coletivas, levando em considerao disponibilidades de

recursos, preferncias dos atores responsveis pelas decises e estruturas por intermdio

das quais essas decises so tomadas (JONES; BAUMGARTNER; BREUNIG, 2009).

As mudanas oramentrias costumam seguir determinados padres, sendo que o

oramento pblico comporta-se, na maior parte do tempo, de forma incrementalista,

entendida como aumentos pequenos e regulares, esporadicamente pontuadas por

mudanas mais acentuadas (DAVIS; DEMPSTER; WILDAVSKY, 1966).

Outra percepo, buscando melhor compreenso do oramento pblico, descreve-

o como um processo poltico decorrente das condies econmicas e sociais (DAVIS;

DEMPSTER E WILDAVSKY, 1974). Em uma reviso dos ensinamentos de Wildavsky,

destacada sua percepo da profundidade dos laos entre o processo e a atividade

polticos, tratando o oramento pblico como decorrente da poltica (BARCELOS, 2008).

Nesse diapaso, entender o oramento significa compreender as regras pelas quais

a convivncia em uma cultura estabelecida. Em decorrncia da alocao de recursos

limitados, ante demandas ilimitadas, o conflito ser gerado, porm as decises sero

tomadas mediante os consensos estabelecidos entre os atores do processo oramentrio.

Em outra abordagem, sobre o contexto oramentrio norte-americano (LELOUP,

2002), so destacadas as alteraes que ocorreram, ao longo dos ltimos anos, implicando

em mudanas das estratgias dos atores envolvidos e das suas regras. Essas mudanas

permitiram tornar o processo mais aberto, sem constitui-lo em uma pea acabada, a partir

de sua proposio pelo Poder Executivo, mas em uma extenso da mesa de negociao,

14

na qual diversos conflitos esto colocados, tendo as restries fiscais tornado o oramento

um processo central de ajustamento de preferncias coletivas frente a tais limites.

Em seu contedo, o oramento contm as despesas e receitas do Poder Pblico,

tornando-se o meio exclusivo para a autorizao da utilizao de recursos pblicos de

acordo com a programao aprovada (GIACOMONI, 2010). No caso brasileiro, de

acordo com a Lei no 4.320, de 1964, a periodicidade prevista a anualidade oramentria,

coincidente com o ano civil. Alm dessa temporalidade, o oramento pblico observa um

devido processo legislativo, que tem incio, na sua proposio, pelo Poder Executivo, e

segue com a aprovao pelo Poder Legislativo.

Dadas as caractersticas do oramento pblico, destaca-se sua importncia, como

instrumento para a coordenao das polticas pblicas, e para o desenvolvimento e

desempenho das aes governamentais, inclusive a manuteno de suas atividades

bsicas. Essa percepo confirmada, pelo previsto, no art. 167, inciso I, da Constituio

Federal, o qual estabelece a vedao ao incio de programas e projetos no includos nas

leis oramentrias anuais.

Dessa forma, a manuteno e a concluso dos diversos acordos polticos

dependem de recursos pblicos, os quais ficam condicionados pela previsibilidade

oramentria anual. Essa previsibilidade deriva do processo oramentrio, que se inicia

com a elaborao da proposta oramentria apresentada pelo Poder Executivo ao Poder

Legislativo, e, aps a aprovao, a execuo oramentria e financeira, em todos os seus

estgios.

As expectativas, os propsitos e as capacidades de influenciar as decises dos

atores envolvidos condicionam as variabilidades de expectativas associadas a cada

transao, a partir das sistemticas envolvidas e dos contextos polticos no qual esto

inseridos. Os relacionamentos envolvidos tratam do cumprimento dos acordos

15

estabelecimentos, podendo ocorrer distores entre o estabelecido e o seu efetivo

cumprimento, como definido na teoria do Principal- Agente (JENSEN; MECKLING,

1976), no qual os principais, aqueles que delegam aos agentes a execuo de tarefas,

podem enfrentar desvios em suas finalidades e propsitos.

Os recursos previstos anualmente nos oramentos podem variar de acordo com os

atores e interesses (DAVIS; DEMPSTER E WILDAVSKY, 1974). Essa varincia,

conforme o grau de sua ocorrncia e instabilidade, pode identificar a capacidade da

manuteno dos acordos e contratos j estabelecidos, determinando o seu grau de

incerteza.

As etapas da despesa pblica comportam diferentes momentos passveis de

mudana na composio dos gastos pblicos. Podem ocorrer diferenas significativas em

seus diversos momentos (PEREIRA; MUELLER, 2002), tais como, o projeto de lei

apresentado pelo Poder Executivo PLOA, a lei oramentria aprovada pelo Poder

Legislativo e sancionada e publicada pelo Poder Executivo LOA e os valores

autorizados, executados (liquidados) ou pagos no exerccio ou decorrentes de restos a

pagar.

A anlise das varincias, ao longo do devido processo legislativo oramentrio,

desde o encaminhamento do PLOA, at o pagamento dos valores autorizados, pode

caracterizar interferncias no processo oramentrio (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2005).

Essas interferncias, variaes ou frices decorrem da mutao dos acordos, decorrente

ou no de fatores exgenos (JONES; BAUMGARTNER, 2012), que aplicados ao caso

brasileiro, teramos as etapas inicialmente estabelecidos, no PLOA, alterados, na

aprovao da LOA, no reajuste das autorizaes de gastos, ao longo do exerccio, e,

novamente, na execuo das dotaes aprovadas ou no seu pagamento. As interferncias

podem ser decorrentes da diferena entre as vontades dos planejadores e mandatrios e

16

os executores, fato que caracteriza a dominncia alternada entre as etapas, sob a tica da

teoria do Principal-Agente (LERUTH; PAUL, 2006).

Entre os fatores que influenciam a previsibilidade e a varincia oramentria

podem ser destacadas o regime poltico, doravante mencionado como presidencialismo

de coalizo (ABRANCHES, 1988) e eventos espordicos, como os ciclos eleitorais, os

quais podem acarretar alteraes nos padres estabelecidos. Alm das varincias totais,

pertinentes aos oramentos de cada rgo ou entidade, importante distinguir outras

formas de varincia comumente empregadas nas pesquisas relacionadas ao

presidencialismo de coalizo brasileiro. Nesse sentido, aparecem os gastos referentes aos

custeios, aos investimentos e s emendas parlamentares.

Em estudo abordando a poltica oramentria no presidencialismo de coalizo

(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008), foi identificada a percepo de que a troca de apoio

legislativo por liberao de verbas oramentrias pressupe a existncia de diferentes

agendas entre os Poderes Legislativo e Executivo, ocorrendo, nesse caso, uma assimetria

entre esses atores. Assim a manuteno da coalizo dependeria dessas liberaes.

As despesas de execuo obrigatria, devido imposio de obrigao

constitucional ou legal na sua execuo, tm natureza diversa daquelas chamadas

discricionrias, no compulsrias, que guardariam maior relao com o cumprimento de

acordos contingenciais e podem apresentar maiores oscilaes, tanto durante o processo

anual, como ao longo dos exerccios. Tais obrigaes, em geral, focalizam os gastos

correntes, mas no os gastos de capital. Assim, esses ltimos so empregados em conjunto

com os gastos correntes e como indicadores distintos das agendas especficas de cada

perodo administrativo.

Ademais, as emendas parlamentares individuais podem ser vistas como a tentativa

de insero de acordos diferenciados no processamento do gasto pblico. Enquanto a

17

iniciativa da deliberao oramentria cabe ao Poder Executivo, as emendas individuais

marcam as agendas especficas de cada congressista e servem de instrumento de

barganha, na obteno de apoio poltico s agendas executivas (PEREIRA; MUELLER,

2002).

Outro modelo que retrata a varincia oramentria o do equilbrio pontuado, no

qual a associao da alocao de recursos s mudanas polticas com impacto, no

processo oramentrio, acarretam alteraes pontuais de caractersticas incrementais ou

no (JONES; BAUMGARTNER, 2012). As mudanas ocorrem, continuamente, no

apenas em situaes previsveis, como eleies ou presses da opinio pblica, apesar

dos momentos de estabilidade. Momentos curtos de mudanas, em um ambiente instvel,

esto inseridos entre longos perodos nos quais predomina a estabilidade previsvel. As

decises dos atores polticos consideram a racionalidade limitada e o clculo de custos e

benefcios transacionais envolvidos nas tomadas de posies, inclusive relacionadas s

escolhas e aos gastos pblicos.

Essa relao intrnseca com a poltica no se aparta do estudo oramentrio. Nesse

sentido, o oramento constitui um instrumento til, para a anlise da poltica, isto , para

a identificao de quem ganha o que, porque motivo e que diferena isso faz

(LASSWELL, 1936). Assim, o oramento representa ganhadores e perdedores e os

resultados dos acordos realizados na soluo de conflitos, em face da necessidade de

escolhas pblicas e do dissenso decorrente da definio das prioridades que devero ser

atendidas no oramento.

Nesse contexto, cabe ao sistema poltico determinar quem ter prioridade e,

portanto, menor exposio incerteza de gastos pblicos, e quem no ter essa prioridade

e lidar com graus mais elevados de incerteza (JONES; BAUMGARTNER, 2012).

Assim, pode ser examinada a alocao anual de recursos pblicos como uma varivel de

18

risco, que pode interferir em diversas caractersticas da administrao pblica federal,

assim como nas escolhas dos demais agentes sociais, tendo em vista o grau de certeza e

estabilidade da manuteno dos acordos polticos expressos pelas escolhas oramentrias.

A correspondncia desses riscos com os custos transacionais considera a contratualizao

e a precificao dos primeiros nos acordos polticos.

De modo similar, o entendimento da variabilidade oramentria til, na

correlao com os indicadores de governana, a exemplo dos considerados, como em

trabalho (BERSCH; PRAA; TAYLOR, 2013) que investigou a relao, entre autonomia,

capacidade operacional, corrupo, politicizao e resultados de rgos e entidades da

administrao pblica federal. As correlaes entre as variveis estudadas permitem a

realizao de inferncias, a partir dos vnculos existentes, entre as variveis do estudo, e

retratam a face dinmica do setor pblico relacionada governana.

Assim, a verificao das relaes entre as varincias oramentrias e as variveis

tratadas, nos trabalhos anteriores (BERSCH; PRAA; TAYLOR, 2013), revelaria se tal

varincia, verdadeiramente, constitui uma proxy razovel, para tambm servir como

indicador da qualidade da governana. Desse modo, no intuito de verificar a pertinncia

do oramento pblico como instrumento de planejamento, a presente pesquisa pretende

verificar os tipos e as caractersticas das variabilidades oramentrias, entendendo o

comportamento dos atores por meio do olhar sobre o processo oramentrio.

Os custos transacionais do presidencialismo de coalizo seriam baixos

(MUELLER; PEREIRA, 2002), o que pode ser corroborado ou contestado nesta pesquisa.

Nesse diapaso, as correspondncias existentes, entre as diferentes arenas polticas do

presidencialismo de coalizo, e a importncia dos critrios adotados, pelas alocaes

oramentrias, na dinmica da administrao pblica federal, tambm subsidiam a

verificao da expectativa de que as alocaes efetuadas em gastos discricionrios, ou

19

seja, principalmente em investimentos, e emendas parlamentares individuais, estejam

associadas a menores autonomia institucional, capacidade e desempenho operacionais,

alm de maiores incidncia de casos de corrupo e interferncia poltica em rgos e

entidades federais.

O termo instituies, nesta pesquisa, remete s organizaes formadas pelas

pessoas e s regras de convvio social. No pargrafo anterior, esse termo foi empregado

com o primeiro sentido. No pargrafo a seguir, ser usado conforme a segunda

possibilidade. Assim, o contexto do termo indica o significado especfico atribudo ao

longo da pesquisa.

A corrupo no decorre diretamente das fragilidades de carter das pessoas, mas

de fragilidades institucionais, que no inibem os atos imprprios (ALVES; SODR,

2007). Eles observam ainda relaes entre emendas parlamentares ao oramento e

corrupo. Sobre o presidencialismo de coalizo, na lente dos custos transacionais,

constatado que o gasto oramentrio, particularmente no que se refere execuo das

emendas parlamentares individuais, expressam o meio de o Poder Executivo assegurar

sua governabilidade, tendo em vista as coalizes partidrias que a sustentam (PEREIRA;

MUELLER, 2002).

Em retrospecto sobre o impacto do ciclo eleitoral nos processos oramentrios

(BARBERIA; AVELINO, 2011), foram destacados que os governos manipulam a poltica

fiscal, para obterem sucesso eleitoral, e que, observando, principalmente, os chamados

pases menos desenvolvidos, o nvel de gasto governamental cresce nos perodos pr-

eleitorais, e apresentam reduo nos perodos ps-eleitorais. Assim, entre os anos pr e

ps eleitorais h a expectativa da verificao de uma maior variabilidade, lembrando que

os perodos pr-eleitorais so coincidentes com os anos pares.

20

Esse trabalho pretende confirmar esses comportamentos tipificados pela

variabilidade oramentria relacionada manuteno dos acordos no decorrer dos

exerccios, entre determinados grupos de despesas e certos grupos institucionais,

identificados no oramento pelas unidades oramentrias. Assim, a compreenso das

alteraes ao longo do processo possibilitar constatar a efetividade do planejamento

pblico refletido na execuo oramentria, fato questionado no mbito da Administrao

Pblica Federal (GRAU, 2012; PEDERIVA; LUSTOSA, 2007). Para verificao e anlise

da identificao de padres de mudana e variao no oramento pblico, ser aplicada a

anlise de cluster, que se constitui em um novo instrumento para confirmar as indicaes

dos estudos oramentrios.

Desse modo, cabe a seguinte questo: o oramento pblico uma pea de

planejamento em relao s expectativas de realizao dos gastos ali delineados? Assim,

o objetivo geral desta pesquisa consiste em avaliar caractersticas e tipos das

variabilidades oramentrias, luz dos modelos oramentrios.

A partir do objetivo geral, a pesquisa tem os seguintes objetivos especficos:

a) descrever as variaes, classificaes e entidades integrantes do Oramento

Federal;

b) identificar os grupos de unidades oramentrias que possuem padres

similares de variabilidade;

c) verificar se a variabilidade oramentria apresenta comportamento diverso, de

acordo com os tipos de despesas, gastos por unidade oramentria, gastos de

custeio e investimento, investimentos e emendas parlamentares individuais no

decorrer do processo oramentrio;

21

d) analisar os agrupamentos de despesa como alternativa aos mtodos utilizados,

na abordagem, sobre o oramento pblico, para identificar o grau de realizao

das expectativas de gastos federais oramentrios e comportamento do

processo oramentrio; e

e) verificar, caso possvel, se as variveis oramentrias podem servir como

indicadores de riscos regulatrios, a partir de indicadores de governana.

1.1 Justificativa e relevncia da pesquisa

O oramento pblico tem sido criticado, em diversas ocasies, pelo no

cumprimento do seu papel de instrumento de planejamento (GRAU, 2012). Isso decorre

do fato de que diversos recursos alocados, nas leis oramentrias, acabam no sendo

realizados, ou seja, o gasto previsto e aprovado no executado (PEREIRA; MUELLER,

2002). Tal frustrao impe a percepo de que diversas polticas planejadas acabam no

sendo implementadas, devido aos entraves e s caractersticas discricionrias ou

meramente autorizativa do oramento.

O entendimento do comportamento do oramento e sua dinmica revestem-se,

nesse contexto, de uma percepo essencial no aprimoramento e efetividade das polticas

pblicas. preciso que os estudos comprovem e descrevam as formas e maneiras com

que os atores interagem no processo oramentrio. A verificao de padres de

comportamento possibilitar identificar a simetria das aes entre as unidades

oramentrias federais.

Assim, a incorporao de novas metodologias de anlise do processo

oramentrio, considerando a previsibilidade de recursos, poder contribuir, tambm,

para a descoberta de novos meios e instrumentos no intento de assegurar determinados

22

padres de comportamento e evitar outros. Tal determinao reflete, positivamente, na

qualidade da governana, da compreenso do comportamento do oramento pblico e da

capacidade de justificao das escolhas pblicas em face das demandas por recursos

escassos.

Dessa forma, a utilizao da anlise de cluster, para tentar identificar padres e

grupos, com relao previsibilidade financeira no oramento pblico, pode se revelar

como instrumento inovador para anlise do oramento pblico. Acrescenta-se, ento, um

novo instrumento analtico, para contribuir na melhoria da efetividade das polticas

pblicas, por intermdio do aperfeioamento do processo oramentrio.

23

2 REFERENCIAL TERICO

2.1 Governana democrtica

O oramento constitui uma pea fundamental e essencial das polticas

pblicas. Segundo o Decreto-lei no 200, de 1967, ele um dos instrumentos bsicos do

planejamento. Para a sua consecuo, deve-se agregar um Estado com capacidade e em

condies operativas que permitam a materializao dos objetivos constantes dos

planejamentos pblicos. Em outras palavras, o oramento tambm um guia da atuao

governamental e um instrumento de controle dos agentes pblicos.

Fukuyama (2006) chama de governana a caracterizao, que trata da

capacidade de o Estado entregar os servios e obras, abordando a execuo das aspiraes

da sociedade por meio dos governantes. A governana, na percepo do autor, no

depende do tipo de regime, se autoritrio ou democrtico, focando, simplesmente, na

execuo, entrega e disponibilizao do servio; que para sua avaliao podem ser

utilizadas pelo menos trs critrios de mensurao: processos, capacidade e resultados.

A governana tambm mencionada como um conjunto adequado de prticas

democrticas e de gesto, que colaboram na melhoria das condies de desenvolvimento

econmico e social de um pas (SECCHI, 2009). Destaca-se, ainda, que o Fundo

Monetrio Internacional FMI adota a condio de boa governana como condio

essencial para a prestao de apoios financeiro e tcnico aos pases demandantes. A

governana entendida como o modelo horizontal de relao, entre atores pblicos e

privados, na elaborao de polticas pblicas (SECCHI, 2009), denotando pluralismo e

est associada ao neoliberalismo.

Para avaliar a capacidade do Estado e a autonomia das instituies, na

Administrao Pblica Federal, vital analisar a capacidade do Estado e desenvolver

24

formas alternativas de mensurao das relaes entre sua capacidade e desenvolvimento

poltico e econmico ao redor do mundo (BERSCH; PRAA; TAYLOR, 2013). Assim,

foram realizadas avaliaes sobre a autonomia, a capacidade institucional e a corrupo,

em entidades do setor pblico, e verificadas as suas correlaes (BERSCH; PRAA;

TAYLOR, 2013).

Os autores mencionam a forma com que o Brasil, em sua exemplificao, atingiu

o crescimento econmico e o desenvolvimento industrial, a despeito de a capacidade geral

da sua burocracia estatal ser classificada como mediana. Contudo, eles ressalvam a

importncia da excelncia, em alguns setores, aos quais foram concedidas condies

especficas, como a proteo contra presses de atores interessados e o suporte

oramentrio, que permitiram uma atuao efetiva, assegurando o alcance dos resultados

desejados.

O estudo observa como a capacidade de o Estado implantar de forma eficaz e

eficiente as polticas pblicas pode apresentar grande variao conforme os setores

envolvidos. Assim, possvel verificar que alguns governos podem ser muito bons, na

capacidade de arrecadar recursos pblicos, e, simultaneamente, serem ruins, na

implementao de polticas de garantia do bem-estar social, devido burocracia

excessiva, interferncia poltica e corrupo em diversos nveis (BERSCH; PRAA;

TAYLOR, 2013).

Nesse contexto, ainda observam que a medio da capacidade estatal e o

conhecimento da real capacidade de determinados setores e agncias, principalmente no

Brasil, demonstra a coexistncia de setores com baixa e alta capacidade, entendida como

a qualificao do seu corpo de servidores; alm de entidades que atuam com clara

autonomia, contra prticas clientelistas e influncias negativas do sistema poltico, e

outras que sofrem grande influncia e interferncia de agentes externos.

25

A democracia no impediu a manuteno dessa tendncia dual (BERSCH;

PRAA; TAYLOR, 2013), a qual acarretou diversos escndalos pblicos nos ltimos

anos, tendo sido acentuado pelo sistema prevalente, denominado de presidencialismo de

coalizo (ABRANCHES, 1988). Os resultados encontrados por eles apontaram relaes

significativas, entre autonomia e capacidade e corrupo, em que maiores autonomia e

capacidade estatal esto relacionadas com menores ndices de corrupo, mensurados a

partir dos escndalos publicados na mdia, no decorrer do perodo do estudo, de 2002 a

2012, e das demisses ocorridas a bem do servio pblico. Outra constatao que o

aumento da autonomia institucional em um desvio-padro estaria associado uma

reduo de 43% das demisses; porm, no foi encontrada relao entre melhoria da

capacidade institucional e variaes nas demisses constatadas.

A corrupo, no contexto da governana do setor pblico federal brasileiro,

tambm foi objeto de estudo, a partir da percepo de que a corrupo no Brasil

decorrente de falhas institucionais, incapazes de inibir essas prticas imprprias, eles

observaram forte relao da execuo das emendas parlamentares ao oramento e

corrupo em municpios brasileiros (ALVES; SODR, 2007). Nesse sentido, os

municpios beneficiados por emendas parlamentares seriam em mdia 35% mais

corruptos do que os demais, de acordo com a verificao dos autores.

Destacando as relaes entre a politicizao do servio pblico brasileiro, a

capacidade do Estado e o alcance de resultados, entendido como indicador de sua

governana, foi concluido que, quanto maior a politicizao, ou seja, o preenchimento de

cargos por critrios polticos, menor a capacidade estatal (BERSCH; PRAA; TAYLOR,

2013), alm da identificao de forte e positiva relao entre capacidade estatal e

resultados obtidos pelo setor pblico.

26

Quando o processo oramentrio est centralizado, h melhores condies para a

imposio de restries oramentrias (BORGE; FALCH; TOVMO, 2008), reduzindo as

influncias das agncias que ofertam os servios, forando-as a serem mais eficientes.

Nessa situao pressupe-se que as instituies ficariam menos sujeitas s variabilidades

oramentrias. Quanto capacidade fiscal, verificaram que a boa capacidade de extrair

os recursos da populao pode levar obteno de supervits e realizao tranquila dos

servios, afastando preocupaes de melhoria da eficincia. A maior deliberao popular

tende a levar um alto comparecimento s urnas e incentiva polticas que visem eficincia

no servio pblico. A maior transparncia, nos resultados da atividade poltica, incentiva

economia de recursos, utilizados em proveito das variadas demandas apresentadas pela

sociedade (BORGE; FALCH; TOVMO, 2008).

A relao entre fragmentao partidria e eficincia, na oferta de servios

pblicos, caracteriza o contexto de governos de coalizes, cujos custos de transao para

a manuteno dos acordos que viabilizam as coalizes so fatores impeditivos da

melhoria da eficincia. Observaes em doze pases da Unio Europeia verificaram que,

mantidas sob controle as variveis institucionais, polticas e econmicas, quanto mais

rgidas as regras oramentrias, maior a reduo de desequilbrios fiscais e menor o

tamanho do oramento, isto , o volume de recursos extrado da sociedade (LAGONA;

PADOVANO, 2007).

A boa governana um pr-requisito essencial para se alcanar um

desenvolvimento econmico sustentvel (HOPE, 2009). Nesse propsito, o

desenvolvimento da boa governana est relacionado necessidade do desenvolvimento

das capacidades relacionadas tambm com as competncias dos indivduos e das

instituies pblicas e privadas, e a realizao de determinados objetivos, como a reduo

da pobreza, o crescimento econmico, a oferta de servios eficientes e os demais desafios

27

decorrentes da globalizao. Assim, o desenvolvimento das capacidades resulta do

aprimoramento dos atores sociais envolvidos, nas mais diversas reas, para assegurar o

cumprimento dos objetivos de interesse da sociedade.

A definio de boa governana considera a existncia, dentro do Estado, de

responsabilizao das aes, transparncia burocrtica, exerccio legtimo do poder,

liberdade de associao, informao e expresso, estabilidade fiscal, respeito s leis,

sistema judicirio confivel, respeito pelos direitos humanos, atividade legislativa,

oportunidades para o desenvolvimento das foras plurais e desenvolvimento das

capacidades.

2.2 Planejamento e Teoria da Agncia

O planejamento na Administrao Federal um dos princpios fundamentais

previstos para suas atividades, conforme estabelecido no Decreto-Lei no 200, de 1967.

Esse princpio tem como objetivo promover o desenvolvimento econmico e social,

norteando-o segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais, incluindo os

oramentos e as programaes financeiras de desembolso.

Como instrumento norteador da ao governamental, o planejamento no setor

pblico possui algumas caractersticas, entre as quais o fator determinante para o setor

governamental (PEDERIVA; LUSTOSA, 2007). Contraponto ao setor privado, no qual

o planejamento apenas indicativo. Assim, toda atividade estatal deveria ser decorrente

de uma ao planejada, restringindo-se o improviso.

Na perspectiva constitucional, o planejamento qualifica a interveno no domnio

econmico, dotando-a de uma racionalidade, revertendo uma situao na qual as decises

28

que anteriormente eram tomadas de forma aleatria, ad hoc, passam a ser conduzidas de

forma sistemtica, seguindo um padro de racionalidade (GRAU, 2012).

Na Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o oramento pblico integra o captulo

que trata do planejamento, o que faz supor que a LOA deve ser um instrumento de

planejamento do setor pblico. Fato que refora esse papel, a previso da Lei 4.320, de

1964, que trata a Lei de Oramento como aquela que conter a discriminao da receita

e da despesa de forma a evidenciar a poltica econmica e financeira e o programa de

trabalho do Governo.

Nesse contexto, seria razovel entendermos as leis oramentrias como

quantificaes planejadas da interveno do setor pblico, carregando sua previsibilidade

uma coerncia com seu status de instrumento racional de planejamento, com vistas a

assegurar uma boa governana. Quando instrumentalizado como meio de planejamento

para o alcance dos objetivos pretendidos na poltica econmica e social de um pas, as

leis oramentrias deveriam supostamente ter pouco espao para decises ad hoc,

apresentando ao longo do processo oramentrio uma estabilidade linear, com ajustes

limitados. Dessa forma, ajustes ao final do processo seriam residuais.

Nesse ponto, a compreenso das variabilidades oramentrias poder ajudar a

entender em que medida o oramento efetivamente uma pea de planejamento, e

tambm para refletir como as decises ocorrem, quais os atores envolvidos e fatores

presentes no processo decisrio oramentrio.

O processo oramentrio constitudo de vrias etapas nas quais diversos atores

esto presentes, seja nas decises ou nas execues, e sujeitos a interferncias, alterando

eventualmente o resultado final. Nesse ponto, a compreenso e aplicao da teoria do

Principal-Agente ser til para ajudar a compreender as relaes entre os atores

29

envolvidos no processo oramentrio e as variabilidades oramentrias, e entender as

alteraes no planejamento oramentrio.

A teoria do Principal-Agente trata da relao na qual determinadas pessoas, uma

ou mais, chamadas de principal ou principais, delegam as responsabilidades pela

execuo de determinada tarefa ou representao a outra pessoa, chamada de agente,

definida por meio de um contrato formal ou informal (JENSEN; MECKLING, 1976).

Considera-se que a teoria do Principal-Agente busca abordar algumas situaes

envolvendo o relacionamento entre as partes, primeiramente quando os desejos e

objetivos do agente e dos principais so conflitantes; e a busca na verificao da

dificuldade e custo no controle pelo principal das aes do agente, chamado de custo de

agncia; e a segunda pelas diferentes propenses a riscos, o que levaria a diferentes

atitudes em uma mesma situao (EISENHARDT, 1989)

A teoria do Principal-Agente tem sido utilizada no entendimento de determinadas

situaes, como corrupo e m governana, a partir da assimetria de informaes e

interesses divergentes presentes na relao entre quem executa as tarefas, os agentes, e

aqueles que estabelecem as tarefas a serem desempenhadas, os principais (LERUTH;

PAUL, 2006).

A utilidade da teoria do Principal-Agente, considerada contratualista, foi

verificada nas escolhas pblicas no PPA 2008-2011 (COSTA; FREIRE; GARTNER;

CLEMENTE, 2013), na avaliao do comportamento dos gestores at o resultado final

das organizaes pblicas. Em sua aplicao entre o setor privado e o setor pblico, a

diferena que, no primeiro, o agente est ligado somente a um principal ou nmero

reduzido, e no segundo, o agente est ligado a vrios principais, tomando como exemplo

as eleies, nas quais, os eleitores concedem poderes de representao a determinados

agentes.

30

Em estudo sobre a gesto dos gastos pblicos sob a tica da teoria do Principal-

Agente (LERUTH; PAUL, 2006), foi colocado que, conforme a situao, diversos atores

podem funcionar como principal e agente. Tomando como exemplo, citam caso em que

o Ministro de Finanas atua como principal quando transfere recursos para os demais

ministrios, os agentes, executarem suas polticas. Os ministrios atuariam como

principais quando passam a incumbncia da realizao da tarefa de implementar suas

polticas para os seus servidores, os agentes. Outra forma de enxergar essa relao seria,

tambm, a transferncia dos governos centrais, o principal, para os subnacionais, os

agentes (LERUTH; PAUL, 2006). Essas relaes podem ser analisadas sob o olhar dos

custos de agncia, da assimetria de informaes e de diferenas propenses ao

compartilhamento dos custos.

Forrester (2002) abordou a perspectiva do agente e do principal no processo

oramentrio, considerando que os que demandam recursos pblicos so os agentes, e os

que alocam e at racionam esses recursos so os principais. Nessa relao, os principais

contratam os agentes para prover os servios pblicos e o foco est no contrato, que neste

caso o oramento. Lembra, tambm, que na perspectiva dessa teoria as informaes so

geridas pelas partes no intuito de alcanar seus interesses prprios, maximizando suas

utilidades.

Conforme a entidade que melhor controla a informao e, tambm, ao tipo de

relao hierrquica que estabelecida, podemos ter uma dominncia no processo e

relao Principal-Agente, que conforme a parte que prevalece, chamado de domnio do

agente, ou no caso do oramento pblico, de domnio do legislativo ou domnio do

executivo (FORRESTER, 2002). Essa abordagem pode ser til para compreender as

etapas do processo oramentrio, nas quais aparentemente existe uma busca na

31

prevalncia de interesses, conforme anlises sobre a etapa legislativa oramentria

(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008).

Dessa forma, as relaes verificadas no oramento pblico podem ser estudadas e

compreendidas por meio da teoria do Principal-Agente, cujos domnios das partes ir

depender do controle da informao e da relao hierrquica estabelecida (FORRESTER,

2002).

As dificuldades verificadas em organismos internacionais devido aos problemas

decorrentes da relao Principal-Agente enfocam os custos de informaes elevados e

incentivos fracos ou distorcidos (VAUBEL, 2006). Outro aspecto colocado que o

problema Principal-Agente maior em grandes organizaes, como os governos centrais.

Desse modo, a teoria do Principal-Agente pode ter uma consistente aplicabilidade

ao setor pblico, compreendido como uma grande organizao. Assim, os problemas de

agenciamento podem surgir em diversas etapas e segmentos do processo poltico,

incluindo o oramentrio.

2.3 Presidencialismo de coalizo

O presidencialismo de coalizo destaca-se como o regime poltico brasileiro

decorrente da heterogeneidade da sociedade brasileira (ABRANCHES, 1988). No

contexto macroeconmico, essa heterogeneidade aparece como desigualdades na

distribuio de renda, diferenas tcnicas e culturais entre pessoas, empresas e setores, e

disparidades entre as regies, com demandas diferenciadas, conforme caractersticas

regionais e locais do Pas.

Essa pluralidade revela diferenciadas demandas e expectativas, em relao ao

setor pblico (ABRANCHES, 1988), caracterizado pela acumulao de privilgios, pelo

desequilbrio permanente, entre as fontes de receita e as demandas de gastos, bem como

32

no intenso conflito, sobre as alocaes dos recursos pblicos, lembrando que a

multiplicao de demandas acentua a tendncia histrica de ampliao da atuao estatal.

Esse conflito pode ser verificado, nas relaes entre o Poder Executivo e o Poder

Legislativo, demonstrando-se um elemento crtico para a estabilidade econmica devido

s grandes fragmentaes na composio das foras polticas e agenda inflacionada de

problemas e demandas; o que culmina, em maior ou menor grau, em descontinuidades e

desajustes, entre a composio das foras que promovem a ordem institucional

(ABRANCHES, 1988). Para sua manuteno, tais foras requerem diversos acordos, cuja

caracterstica marcante a instabilidade, devido transitoriedade da sua composio.

Ainda em relao a essa instabilidade, a constituio de coalizes viabiliza o pacto

poltico, em prol da governabilidade, porm sobrecarrega a pauta de decises com temas

conflitivos e no negociados (PEREIRA; MUELLER, 2002), exigindo um esforo de

construo institucional, para viabilizar os acordos e solucionar os problemas que

emergem dessa relao.

Abordando a poltica oramentria no presidencialismo de coalizo

(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008), observou-se que, a partir de uma participao

anterior quase anrquica do Poder Legislativo, tem-se, atualmente, um regramento,

definindo a participao especfica de cada parlamentar, com espao maior para grupos e

partidos polticos de maior influncia e peso, que atuam de forma marcante, na alocao

de recursos que cabe ao Poder Legislativo.

A caracterstica da atuao do Poder Legislativo no difere das intenes

indicadas, pelo Poder Executivo, na elaborao do PLOA, pois os programas temticos

objetos dos interesses so coincidentes (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008). As diferenas

estariam nas alocaes mais acentuadas, pelo Poder Legislativo, de recursos ao nvel

municipal. Essa alocao predominante ao nvel municipal descrita como paroquialista.

33

A participao do Poder Legislativo ocorre, no apenas no mbito das discusses,

perante o Congresso Nacional, mas tambm na definio da agenda do Poder Executivo,

pois, em um presidencialismo de coalizo marcado por representao multipartidria, a

agenda resultado de barganha (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008. PEREIRA;

MUELLER, 2004). Essa barganha abrange a ocupao de cargos, no Poder Executivo,

pelos partidos polticos que compem a coalizo, exercendo funes executivas, nos

ministrios, o que acarreta conflito, entre os formuladores da agenda no Poder Executivo,

com cada participante buscando a defesa dos interesses partidrios e de grupos que

representam.

lgico que a participao de membros de partidos polticos, na definio da

agenda do Poder Executivo, est reservada queles de maior prestgio, entendido como

relevncia e influncia, na apreciao de matrias legislativas, cooperando com a

aprovao das matrias, das propostas e dos intentos do Presidente da Repblica e da sua

base. As repercusses do presidencialismo de coalizo alcanam a definio de cargos

estratgicos nas decises oramentrias (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2008). No Poder

Legislativo, tais cargos seriam o de Presidente da CMO e Relator-Geral da PLOA,

posies que se alternam, entre os principais partidos de sustentao da coalizo, que,

notadamente, ocupam a maioria dos cargos polticos no Poder Executivo. Nesse contexto

de presidencialismo de coalizo, os Poderes Executivo e Legislativo se interpenetram na

elaborao e na execuo da poltica oramentria.

O presidencialismo de coalizo mencionado como associado a custos elevados,

em comparao a governos formados por partidos majoritrios (PEREIRA; MUELLER,

2002). Esse custo elevado decorre de clientelismo e fisiologismo em troca de apoio

parlamentar. Dessa forma, os custos de transao, no processo poltico, so considerveis,

devido ao grande nmero de veto players, agentes com o poder de interferir no andamento

34

das polticas. Tal situao presente e constante no presidencialismo de coalizo. Para a

implementao de decises, necessria a anuncia de diversos agentes, de origem e

interesses variados, ao longo do processo, desde a proposio at a execuo de polticas

pblicas, com o efetivo pagamento dos correspondentes valores devidos.

O Brasil padece de quase todas as patologias institucionais responsveis pela

elevao do custo de governar, como sistema presidencialista, regras eleitorais que

combinam lista aberta com representao proporcional, sistema multipartidrio com

partidos considerados dbeis, em sua maioria, na arena poltica, e governos de coalizo

no Congresso. Essas caractersticas podem levar governabilidade dispendiosa, com

elevados custos para manuteno da unidade e da disciplina de sua coalizo (PEREIRA;

MUELLER, 2002).

Abordando os dados das liberaes de recursos para execuo das emendas

parlamentares, particularmente as individuais, foi percebido que o sistema brasileiro de

presidencialismo de coalizo permite ao Executivo adotar duas estratgicas; premiar os

parlamentares que integram a coalizo ou punir os que dela no fazem parte (PEREIRA;

MUELLER, 2002). Desse modo, a liberao da execuo de emendas parlamentares leva

em considerao o tamanho e a importncia dos partidos polticos que integram a coalizo

e a postura nas votaes de assuntos de interesse do Executivo.

Quanto maior o valor das emendas parlamentares executadas de um congressista,

maiores so suas chances de reeleio (PEREIRA; MUELLER, 2002). A execuo de

uma emenda a oportunidade de demonstrar a realizao de um objetivo em prol da

populao que representa ou at de grupos que colaboram em campanhas polticas. Pela

sua importncia para a carreira poltica do parlamentar, a demonstrao da destinao de

recursos, para locais e objetos do seu interesse, por meio da execuo de emenda

35

individual, pode significar a prpria sobrevivncia poltica, o que influencia a adeso

coalizo governista.

Dentre algumas caractersticas dos regimes de governo de coalizo e seus reflexos

no oramento, os compromissos entre motivaes ideolgicas diferentes, representadas

em um sistema multipartidrio, podem resultar em tendncia a dficits oramentrios,

mesmo que todos os partidos da coalizo desejem um oramento equilibrado

(BALASSONE; GIORDANO, 2001). Segundo as avaliaes realizadas em pases

europeus, entre 1971 e 1990, a tendncia ao dficit oramentrio aumenta o grau de

polarizao das motivaes ideolgicas e diminui o grau de concentrao de poder dentro

do governo.

Em governos de coalizo multipartidria, em governos europeus, verificou-se

situaes nas quais h a tendncia a obscurecer a atuao de ministros que apresentam

conflitos entre seus interesses prprios e dos parceiros da coalizo (CARROLL; COX,

2012). Esse fato caracteriza que, mesmo em governos de coalizo, a simples convivncia

no facilita a manuteno dos acordos realizados: necessria a congruncia com os

parceiros que sustentam a coalizo.

Com relao aos benefcios de uma coalizo governista, membros do parlamento

europeu formaram, voluntariamente, um grupo poltico coeso e votam juntos nas

proposies do parlamento (HIX; NOURY; ROLAND, 2009). O comportamento

intrigante, na percepo dos autores, objetiva aproveitar as vantagens de uma coalizo

votando uniformemente em diversas situaes.

Uma anlise sobre o aumento de dficits oramentrios em governos de coalizes

concluiu que o oramento expressa mais as prioridades polticas do que as prioridades

econmicas (FABRIZIO; MODY; CORSETTI; TEMPLE, 2006). As instituies

oramentrias, seus mecanismos e regras que definem o processo oramentrio,

36

estabelecem controles e instrumento de equilbrio que produzem valores significativos,

na restrio a presses fiscais, mesmo quando a poltica representativa e indisciplinada

e as foras estruturais de longo prazo so desfavorveis.

Dessa forma, as coalizes so estabelecidas a partir de acordos, entre diferentes

partes, que buscam condies para mtuo benefcio. Tais condies so reveladas, por

variveis associadas manuteno das expectativas. Assim, menor varincia

oramentria indica maiores custos transacionais relativos, enquanto maior variabilidade

oramentria decorre de menores custos transacionais.

2.4 - Modelos oramentrios

A implementao de polticas pblicas tem como objetivo atender ao anseio de

demandas ou necessidades da sociedade. Assim, a partir das orientaes previstas e

aprovadas, nos planejamentos do setor pblico, so previstos recursos financeiros, nas

leis oramentrias anuais, para viabilizar as polticas pblicas (GIACOMONI, 2010).

Os gastos do setor pblico brasileiro devem obrigatoriamente constar das leis

oramentrias anuais, conforme o princpio da universalidade, previsto na legislao

brasileira, que prev que devem constar das leis oramentrias anuais todas as despesas e

receitas do setor pblico (GIACOMONI, 2010). O oramento pblico ,

simultaneamente, instrumento poltico, econmico, contbil e administrativo (HYDE,

1992). Essa caracterstica multifacetal e ecltica do oramento evidencia o alcance das

decises ali concretizadas e os interesses mobilizados pelo devido processo oramentrio.

O oramento pblico como documento poltico, representa a alocao de escassos

recursos, entre mltiplos e algumas vezes conflitantes interesses da sociedade (HYDE,

1992). Como documento fiscal e econmico, o instrumento primrio, para avaliar a

37

distribuio das receitas, estimular o crescimento econmico, promover o pleno emprego,

combater a inflao e manter a estabilidade econmica. A parte contbil revela os gastos

governamentais e sua ligao com os fundos pblicos; e a caracterstica administrativa e

gerencial verificada, na especificao dos caminhos e meios com que ocorrero a

proviso dos servios pblicos, alm dos critrios de monitoramento, acompanhamento e

avaliao.

Acerca dessa caracterizao do oramento como instrumento ecltico, no qual so

identificados diversos interesses, importa entender o oramento como mais do que a

alocao de escassos recursos entre atividades x e y (WILDAVSKY, 1961). Nessa linha,

oramento o encontro de necessidades conflitantes apresentadas pela sociedade e

trazidas para a arena poltica, em ajustes incrementais nas decises sobre alocaes

oramentrias. Apesar das pesquisas e anlises de Wildavsky terem como objetivo a

definio de modelos que pudessem descrever as decises, no processo oramentrio,

tratado como incremental, abordava o oramento como um campo com diversas variveis

atuantes sobre todo o processo, e por consequncia, seus resultados.

A questo da representatividade de interesses que afloram na esfera poltica

apresenta uma caracterstica de instabilidade. As mudanas no mercado de trabalho,

tornaram instveis e fluidas as grandes categorias populacionais outrora passveis de

representao por sua posio na estrutura ocupacional. Assim, a representatividade

poltica dos grupos no contnua e permanente, podendo ocorrer alteraes nos

interesses pleiteados pelos agentes polticos (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO,

2006).

Essa percepo refora a caracterizao do oramento pblico como um campo

no qual esto em disputa diversos interesses, ocorrendo alteraes nas representatividades

em conflito, inclusive com a emergncia de novos grupos e preferncias. A necessidade

38

de acomodao e os recursos limitados inviabilizam estabilidade absoluta dos acordos,

nos oramentos anuais ao longo dos anos, at mesmo pela variabilidade dos agentes

envolvidos.

O oramento pblico norte-americano transformou-se mais em uma mesa aberta

de negociaes do que em instrumento que define a poltica do Estado (LELOUP; 2002).

O oramento pblico um meio em ebulio, com papel de maior relevncia, devido s

severas restries impostas pelos limites fiscais, com demandas de conteno dos gastos

pblicos, situao recorrente no atual contexto mundial.

2.4.1 Incrementalismo

Dentre as mudanas de agendas observadas por LeLoup (2002), no processo

oramentrio, parte-se do modelo inicial, classificado como incremental (DAVIS;

DEMPSTER; WILDAVSKY, 1966), no qual as decises atuais consideram a forma

pretrita de realizao das aes, acrescidas de pequenas variaes, e, eventualmente,

variveis associadas a fatos extraordinrios, descrita por meio da equao:

X1 = B0 * Yt-1 + Et;

em que: X1 = valor a ser destinado na proposta oramentria;

B0 = percentual ou mdia de incremento

Yt-1 = valor alocado no exerccio anterior

Et = varivel que ocorre ocasionalmente, fora do incremento esperado.

A relao construda demonstra o fato de que a alocao de recursos - X1 sofre

interferncias adicionais em sua definio, normalmente devido a circunstncias e

situaes extraordinrias, no regulares - Et, alm da base estvel - B0 * Yt-1, que tem por

referncia as execues verificadas em anos anteriores. As variaes das alocaes anuais

de recursos fora da curva (= B0 * Yt-1) podem ser negativas ou positivas, representadas

39

por Et, significando riscos previsibilidade oramentria, decorrente grosso modo de

fatores externos (DAVIS; DEMPSTER; WILDAVSKY, 1966).

O incrementalismo traz em si algumas caractersticas, tais como, um processo

decisrio bottom-up, considerado a partir da apresentao, pelas unidades executoras, de

necessidades que sero avaliadas por instncias superiores e decididas por critrios

incrementalistas. O contexto de crescimento econmico com estabilidade confere

linearidade ao processo decisrio oramentrio, com atuao e presena governamentais

crescentes, porm as decises so tomadas e discutidas, internamente, como pouca

interferncia externa (LELOUP, 2002).

Cabe destacar que o conceito de incrementalismo tem sido abordado e tratado sob

diversos entendimentos, tendo sido identificados doze significados distintos (BERRY,

1990). A bonana do termo coincide com a poca em que Wildavsky construiu seu

modelo. Face s crescentes restries decisrias do processo oramentrio, houve maior

presso e participao de outros atores, anteriormente excludos das deliberaes,

principalmente o Poder Legislativo, o qual ampliou seu papel, sujeitando certas decises

sua avaliao e anuncia, tornando o oramento mais representativo. Nesse quadro, o

oramento se tornou uma mesa de negociaes, no mais admitido como um processo

interno do Executivo.

A mudana de cenrio, a partir da dcada de 1970, com extenso at pelo menos

os anos 1990, incluiu a ocorrncia de sucessivos dficits pblicos, com reduo do

crescimento econmico e at estagnao (LELOUP, 2002). Com esta alterao de cenrio,

a necessidade passou a ser de oramentos equilibrados, com reduo das despesas

discricionrias, devido, tambm, ao crescimento dos gastos de natureza obrigatria.

Dessa forma, o modelo de deciso se alterou, com a preponderncia de um modelo

decisrio do tipo top-down, estabelecido com vistas a garantir e evitar o crescimento

40

acentuado do dficit pblico. As decises dos valores a serem alocados, nas leis

oramentrias anuais, passaram a derivar de orientao superior, com vistas a assegurar a

obteno de um resultado global, considerando a definio de limites gerais para cada

entidade apropriar em suas propostas oramentrias.

Uma viso objetiva trata o oramento como sendo constitudo de dois mundos,

um poltico, no qual o conflito constante e as mudanas ocorrem frequentemente e

conforme os atores e grupos envolvidos, e outro procedimental, em que prevalece a

ordem, estvel e incremental (SCHICK, 2000). Considerando os novos paradigmas, a

partir do incio do sculo XXI, tem sido apontado que, aparentemente, o perodo de

grandes dficits j foi superado, porm no h possibilidade de retorno ao

incrementalismo, at mesmo pelas diversas caractersticas atuais. Em sua viso, as

decises oramentrias ainda seguem majoritariamente o modelo top-down, herana do

que o autor chama de "deficit era", porm sem desconsiderar as propostas do bottom-up

(LELOUP, 2002).

A abertura do processo decisrio apresenta-se irreversvel, com maior participao

do Poder Legislativo e de diversos grupos de interesse, interferindo, diretamente, na

alocao de recursos. Apesar da estabilidade, as negociaes so intensas, porm a forma

mais aberta e clara, com vistas ao atendimento de diversas demandas colocadas pela

sociedade.

O processo oramentrio brasileiro orientado por instrumentos legais. Dentre

eles, destaca-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101, de 4 de maio

de 2000), que, entre outros comandos, dispe que o Anexo de Metas Fiscais, estabelecer,

anualmente, a meta de resultado primrio a ser obedecida na elaborao e execuo das

leis oramentrias anuais, integrar as leis de diretrizes oramentrias. Esta orientao

confere ao processo oramentrio uma caracterstica top-down mais acentuada. H

41

previso de um referencial, a meta de resultado primrio, pela qual os recursos alocados,

entre as entidades que integram os oramentos, obedeceriam um teto no intuito de

assegurar o seu cumprimento.

Assim, a variabilidade oramentria anual um fato do processo oramentrio,

representado pela incerteza nos valores alocados s entidades e programaes nos

oramentos anuais. Do incrementalismo, fica a noo de que os efeitos das mudanas

seriam compartilhados conforme critrios do justo quinho (PADGETT, 1986). Isso

significa que, proporcionalmente, tais mudanas seguiriam padres lineares entre as

programaes e os agentes, proposta como o modelo do julgamento serial como

alternativa ao incrementalismo. O incrementalismo tambm reflete a teoria da natureza

humana, ao atender interesses pessoais, ou seja, a satisfao dos agentes envolvidos no

processo, em lugar da otimizao alocativa geral (RUBIN, 1989).

2.4.2 Equilbrio pontuado

Outro modelo que aborda a dinmica do processo oramentrio o do equilbrio

pontuado, que tem sua origem na teoria evolucionista, identificando perodos curtos de

mudanas bruscas e acentuadas, que se intercalam com longos perodos de estabilidade.

O equilbrio pontuado uma teoria familiar para os evolucionistas, para quem a evoluo

no uma progresso constante de mudanas, mas caracterizada por longos perodos de

estabilidade, interrompidos por mudanas bruscas e marcantes (REPETTO, 2007).

Os cientistas polticos aplicam os princpios do equilbrio pontuado para explicar

o processo de elaborao de polticas, e, particularmente, as polticas governamentais

reconhecidas como incrementais, incluindo interrupes de forma no frequente,

irregular e abrupta por meio de mudanas significativas.

42

A aplicabilidade do modelo do equilbrio pontuado ao processo poltico decorreu

da insatisfao com a abordagem que enfatizava a estabilidade (JONES;

BAUMGARTNER, 2012), mediante regras, ajustes incrementais e impasses, quando o

que se nota que as mudanas polticas ocorrem de forma no correlacionada, episdica

e, s vezes, imprevisvel.

As bases do equilbrio pontuado refletem um processo abrupto de mudanas de

polticas, sem correlaes aparentes, cujas mudanas ocorrem, aps intervalos longos

caracterizados pela estabilidade (JONES; BAUMGARTNER, 2012). Destacam ainda os

autores, que sua percepo da aplicabilidade do equilbrio pontuado ao processo decisrio

poltico chamadao por alguns de incrementalismo pontuado. Os micro fundamentos do

equilbrio pontuado so a racionalidade limitada e rejeio da percepo de que o ser

humano toma suas decises a partir de anlises de custos e benefcios (JONES, 1999).

Assim, alm de os tomadores de decises serem prisioneiros de seu conhecimento

limitado, so influenciados pelo seu lado emotivo.

No equilbrio pontuado, as mudanas oramentrias sofrem pouca influncia do

processo eleitoral, sendo que mudanas de agenda podem ser verificadas, na ausncia de

influncias decorrentes de eleies ou demandas oriundas de manifestaes da opinio

pblica (JONES; BAUMGARTNER, 2012). No processo decisrio, como o fluxo de

informaes enfrenta frices, a ocorrncia das mudanas decorre de situaes nas quais

as informaes, externas ou internas, tm potencial individual ou acumulado suficiente

para superar as inrcias incrementais. Por isso, os perodos de estabilidade so longos, e,

aps a incidncia de uma mudana, alcana-se o equilbrio, que tende a ser mantido, at

pela proteo das frices, traduzveis em custos transacionais incorridos para a obteno

de mudanas no status quo.

43

O modelo do equilbrio pontuado considerado como uma boa explicao de boa

parte das alteraes verificadas na escolha de polticas, sua efetividade maior constata-se

em subsistemas, sem o mesmo objetivo de modelo explicativo abrangente das escolhas

polticas do incrementalismo (JONES; BAUMGARTNER, 2005). Dessa forma, vinculam

o incrementalismo aos resultados obtidos, no processo regular de escolhas, e o equilbrio

pontuado, aos casos excepcionais dentro do incrementalismo. Essas observaes, na

anlise dos autores, so consistentes com a trajetria observada do oramento pblico dos

Estados Unidos.

Analisando o impacto da reorganizao do Congresso e o modelo do equilbrio

pontuado, observou-se pouca vantagem inferencial na sua aplicabilidade ao oramento

(ROBINSON; CAVER, 2006).

No entanto, tem sido reafirmada a aplicabilidade do modelo do equilbrio

pontuado poltica, em observao histrica da srie de curtos perodos de instabilidade

seguida por extensos perodos de estabilidade, considerando-o eficaz na explicao desse

fenmeno (ROBINSON; CAVER; MEIER; OTOOLE JR., 2007).

Em abordagem comparativa (BAUMGARTNER; BREUNIG; GREEN-

PEDERSEN, 2009), sobre a aplicabilidade do equilbrio comparado, em trs pases

distintos (Blgica, Dinamarca e Estados Unidos), foi feita a anlise do impacto do

desenho institucional, nas mudanas de resultado nos processos governamentais, e

verificado que a frico institucional aumenta no decorrer do processo do ciclo poltico.

Apesar das diferenas de regimes e instituies verificadas, nos pases objeto do estudo,

as distribuies de frequncia apresentaram acentuado grau de curtose, ou seja, desvio

em relao distribuio normal. A distribuio normal significaria que mudanas de

atenes e atividades governamentais seriam proporcionais entre si e menos sensveis s

44

mudanas das demandas sociais. A constatao, nos pases avaliados, que os altos custos

transacionais em processos decisrios elevam os valores de curtose.

Os padres de variaes levantados sugerem que as curtoses elevadas, verificadas

nas diferenas de distribuio entre as demandas (inputs) e os resultados (outputs), em

um processo poltico, decorrem do comportamento da racionalidade limitada em

ambiente social complexo (BAUMGARTNER; BREUNIG; GREEN-PEDERSEN,

2009). O conceito mencionado de frices cognitivas e institucionais refere-se aos fatores

que interferem, na proporcionalidade, entre insumos e produtos do processo poltico,

representando custos transacionais.

A racionalidade limitada trata do comportamento em processos decisrios,

considerando que as tomadas de decises ocorrem sem um conhecimento de todas as

variveis envolvidas. Assim, a racionalidade limitada e a escolha comportamental levam

percepo de que os resultados do processo poltico so dissociados e representam

episdios independentes das demandas polticas e do custo das estruturas das

organizaes envolvidas (JONES, 2003). Tambm afirma que as organizaes integradas

por racionalidade limitada no podem evitar resultados pontuais, porque seus integrantes

no conseguem ajustar seus comportamentos s novas informaes de qualquer nvel de

complexidade.

Na aplicao do equilbrio pontuado ao processo oramentrio, as mudanas, a

cada perodo, no eram normalmente distribudas, como esperado pelo modelo

incremental, mas de caracterstica leptocrtica, com pequenos picos, demonstrando que

as mudanas no oramento no poderiam ser explicadas por um modelo linear, como o

incrementalismo (JONES; BAUMGARTNER, 2012). Comparando percepes e

aplicaes do equilbrio pontuado, em pases da Europa, perceberam que os padres se

45

repetem, sendo identificadas resistncias ou frices cognitivas e institucionais presentes

em outros sistemas polticos.

Nessa linha, os padres oramentrios decorrem das resultantes das diferentes

frices verificadas nos diversos contextos mediados pelas caractersticas institucionais.

O nvel de resistncia ou frico institucional tende a ser baixo, no incio do processo, e

crescente no seu transcorrer, atingindo nveis mais elevados prximos ao seu final. Isso

permite inferir que a opinio pblica parece ser mais importante no incio do ciclo e

menos importante ao final do ciclo. No caso brasileiro, uma maior incidncia de

alteraes no incio do processo, ou maior variabilidade oramentria, poderia confirmar

esse pressuposto.

Assim, as alteraes mais significativas no processo oramentrio tenderiam a

ocorrer durante a apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo. As

mudanas oramentrias pontuais parecem estar relacionadas a perodo de baixo

crescimento econmico, durante longo tempo, ou seja, estabilidade com baixo

crescimento catalisariam mudanas pontuais e episdicas (JONES; BAUMGARTNER,

2012).

Em estudo sobre os oramentos dos estados americanos, para tentar identificar as

causas das mudanas pontuais, assim entendidas aquelas mais radicais, que ocorrem

esporadicamente, como relatadas no modelo do equilbrio pontuado, pode ser constatado

que o conjunto das demandas e o poder de veto governamentais aumentam a extenso na

qual os oramentos apresentam mudanas pontuais (BREUNIG; KOSKI, 2009).

Perceberam, tambm, que governos fortes podem dominar as agendas oramentrias, mas

esto sujeitos a aumentos nos custos de informao. Dessa forma, governos fortes podem

impedir alternativas legislativas, nas discusses oramentrias, porm o bloqueio a tais

46

alternativas pode resultar na induo de custos transacionais capazes de obstruir ajustes

na poltica fiscal.

Examinando os oramentos pblicos (JONES; BAUMGARTNER; BREUNIG,

2009), no intuito de tentar definir uma lei geral emprica que lhes fosse aplicada, estudo

concluiu que os oramentos pblicos so marcantemente incrementais, a maior parte do

tempo, porm ocasionalmente so verificadas grandes e significativas mudanas. Essa

percepo fundamenta-se no entendimento de que o oramento a representao

quantitativa de decises polticas coletivas tomadas em resposta a previso de

arrecadao, preferncias dos tomadores de decises e estruturas institucionais que

definem incentivos para as decises.

Desse modo, a distribuio dos resultados do oramento essencial para o estudo

das mudanas polticas. Nesse sentido, a expectativa de que o oramento reflita as

mudanas das prioridades governamentais e os respectivos custos transacionais. A anlise

dos modelos e padres oramentrios ajuda a compreender o comportamento das

variveis oramentrias, objeto do presente estudo, com vistas a possibilitar uma tentativa

de prever determinado comportamento e seu impacto na governana do setor pblico.

2.5 Etapas do processo oramentrio

O processo oramentrio envolve etapas que se desenrolam antes e aps a

aprovao da lei oramentria anual (GIACOMONI, 2010). Tal processo um

emaranhado complexo e sucessivo de momentos, no qual diversos atores atuam para

assegurar o atendimento a seus interesses e dos grupos que representam. Sua existncia

ocorre apenas em estado dinmico, em funcionamento, sendo tambm chamado de ciclo

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oramentrio, exercendo considervel influncia no desempenho do Estado (SUZART,

2011).

Podem ser identificadas quatro etapas no processo oramentrio (GIACOMONI,

2010), quais sejam: a) elaborao da proposta oramentria - PLOA; b) discusso,

votao e aprovao da lei oramentria anual - LOA; c) execuo oramentria; e d)

controle de avaliao da execuo oramentria. Esse processo dinmico, em estado de

constante movimentao e sujeito a ajustes em seu desenvolvimento. A Figura 1

representa o processo oramentrio no mbito do Governo Federal, conforme designao

de Giacomoni.

Figura 1 Processo oramentrio

Fonte: Giacomoni (2010)

Elaborao da

Proposta Oramentria

Discusso, votao e

aprovao da lei oramentria

Execuo oramentria

Controle de

avaliao da execuo

oramentria

48

2.5.1 PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual

A etapa de elaborao e apresentao do PLOA competncia privativa do chefe

do Poder Executivo, prevista no art. 167 da Constituio Federal. Esse processo

coordenado pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto SOF/MP (GIACOMONI, 2010). As diretrizes que orientam a

elaborao das LOAs constam das leis de diretrizes oramentrias LDOs, aprovadas

prvia e anualmente ao encaminhamento do PLOA ao Congresso Nacional (PEREIRA;

MUELLER, 2002). A elaborao da PLOA segue uma orientao de cima para baixo, na

qual como referncia inicial estabelecida uma meta de resultado fiscal, tendo como

objetivo de assegurar a obteno de um resultado primrio superavitrio.

Esse parmetro fixado nas LDOs, aprovadas por lei ordinria, que impe

compulsoriedade em seu cumprimento. A partir das estimativas de receitas pblicas e do

clculo das necessidades de financiamento do governo central NFGC e da identificao

do montante da dvida a ser refinanciada, so definidos os recursos disponveis para o

atendimento das despesas pblicas, assegurada a reserva para cumprimento da meta

fiscal.

Dos recursos disponveis para os gastos pblicos, realizada inicialmente a

projeo dos gastos obrigatrios, tais como o pagamento de despesas com pessoal ativo

e inativo e demais obrigaes legais. O restante destinado para os gastos discricionrios,

os quais tratam do custeio administrativo e dos investimentos, para os quais h liberdade

na definio dos referenciais monetrios.

A Figura 2 descreve o fluxo do processo de ela