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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA QUÍMICA E DE PETRÓLEO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PETRÓLEO
LUCAS VIANA FERREIRA
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTOCAGEM SUBTERRÂNEA DE GÁS NATURAL EM
CAMPOS DEPLETADOS NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES
Niterói, RJ
2016
LUCAS VIANA FERREIRA
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTOCAGEM SUBTERRÂNEA DE GÁS NATURAL EM
CAMPOS DEPLETADOS NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Curso de Engenharia de
Petróleo da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial para a
obtenção do Grau de Bacharel em
Engenharia de Petróleo.
Orientadores:
Geraldo de Souza Ferreira – UFF
Jorge Dias Júnior – ANP
Niterói, RJ
2016
LUCAS VIANA FERREIRA
IMPLEMENTAÇÃO DA ESTOCAGEM SUBTERRÂNEA DE GÁS NATURAL EM
CAMPOS DEPLETADOS NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES
Trabalho de Conclusão de Curso
Apresentado ao Curso de Engenharia de
Petróleo da Universidade Federal
Fluminense, como requisito parcial para a
obtenção do Grau de Bacharel em
Engenharia de Petróleo.
Aprovado em 14 de Dezembro de 2016.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________
Geraldo de Souza Ferreira – UFF
Orientador
_______________________________________
Jorge Dias Júnior – ANP
Orientador
_______________________________________
João Crisósthomo de Queiroz Neto – UFF
_______________________________________
Karen Alves de Souza Quelhas – ANP
Niterói, RJ
2016
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, Maria Angélica Viana Ferreira e Reinaldo de Oliveira Ferreira, e ao meu
irmão, Matheus Viana Ferreira, por tudo que fizeram por mim durante a minha vida.
AGRADECIMENTOS
À minha família por todo apoio recebido e pela dedicação oferecida durante toda a
minha vida.
Aos meus amigos que me proporcionaram apoio e momentos de descontração.
À UFF, aos professores e colegas de faculdade que me deram suporte para grande
aprendizado.
À ANP que me concedeu estágio, no qual pude conhecer pessoas que contribuíram de
forma significante para meu amadurecimento pessoal e profissional.
Aos meus orientadores, Dr. Geraldo de Souza Ferreira e Jorge Dias Júnior, que me
ajudaram e me orientaram nesses últimos meses para a conclusão deste trabalho.
RESUMO
A estocagem subterrânea de gás natural é a transferência de um gás produzido de um
reservatório de origem para outro reservatório, geralmente, próximo do mercado consumidor
visando dar flexibilidade ao sistema de distribuição de gás natural. A Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis está promovendo estudos sobre uma futura licitação
de áreas para estocagem no Brasil. O presente trabalho analisa o atual contexto brasileiro
explicitando os desafios e as oportunidades da iminente implementação dessa nova atividade
no mercado nacional de gás, abordando aspectos políticos, econômicos, regulatórios e de
mercado. Também será apresentado possíveis consequências da estocagem de gás natural no
país. Concluiu-se que há oportunidade de entrada de novos agentes diante do plano de
desinvestimentos da Petrobras, porém o arcabouço regulatório do gás precisa ser modificado,
principalmente em relação ao acesso aos gasodutos, à forma de outorga para suas construções
e ao sistema tarifário no transporte de gás. O desenvolvimento de estocagem trará benefícios
como: melhor gestão da produção de gás associado, melhor dimensionamento da rede de
gasodutos, flexibilidade para gerir melhores contratos de importação de GNL, entrada de novos
agentes dispostos a investir no país, geração de emprego e novas oportunidades de negócio,
além de potencial para impulsionar o mercado de gás e a economia do país.
Palavras-chave: Estocagem, Gás Natural, Arcabouço Regulatório.
ABSTRACT
The underground natural gas storage is the transfer of a gas produced from a source reservoir
to another reservoir, generally, close to the consumer market aiming to give flexibility to the
natural gas distribution system. The National Agency of Oil, Natural Gas and Biofuels is
studying about a future bidding of areas for storage in Brazil. The present work aims to analyze
the current Brazilian context by explaining the challenges and opportunities facing this
imminent implementation of a new activity in the Brazilian gas market, addressing political,
economic, regulatory and market aspects. In addition, possible consequences of natural gas
storage in the country will be presented. It was concluded that there is an opportunity for new
agents to enter due to the Petrobras divestment plan, but the gas regulatory framework needs to
be modified, especially in relation to access to gas pipelines, the form of concession for its
construction and the tariff system in gas transportation. The storage development will bring
benefits such as: better management of associated gas production, better pipeline network
design, flexibility to manage better LNG importation contracts, entry of new agents willing to
invest in the country, job creation and new opportunities for Business, as well as it has potential
to boost the country's gas market and economy.
Keywords: Storage, Natural Gas, Regulatory Framework.
LISTA DE ABREVIAÇÕES
ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
BIP Brookfield Infrastructure Partners
E&P Exploração e Produção de Petróleo e Gás
EPE Empresa de Pesquisa Energética
ESGN Estocagem Subterrânea de Gás Natural
GASA Gás Natural Associado
GASN Gás Natural Não Associado
GNL Gás Natural Liquefeito
GNV Gás Natural Veicular
ICMS Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações
MME Ministério de Minas e Energia
PD Plano de Desenvolvimento
PDE Plano Decenal de Expansão de Energia
PEMAT Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural
STGN Sistema de Transporte de Gás Natural
TPA Third Part Access
UPGN Unidades de Processamento de Gás Natural
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Reservas Provadas de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total ................... 20
Gráfico 2: Histórico de Produção de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total ............. 21
Gráfico 3: Evolução das Malhas de Transporte e Distribuição de Gás Natural no Brasil........ 46
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Evolução da participação do gás natural na matriz energética brasileira ................. 12
Tabela 2: Produção Bruta Potencial Nacional de Gás Natural Convencional por Nível de
Incerteza dos Recursos ............................................................................................................. 47
SUMÁRIO
1 Introdução.......................................................................................................................... 12
1.1 Relevância e Contextualização .................................................................................. 13
1.2 Objetivo...................................................................................................................... 13
1.3 Organização doTrabalho ............................................................................................ 14
2 Gás Natural ........................................................................................................................ 16
2.1 Definição e Formação do Gás Natural ....................................................................... 16
2.2 Aplicações do Gás Natural......................................................................................... 17
2.2.1 Aplicação Não Energética do Gás Natural ......................................................... 17
2.2.2 Aplicação Energética do Gás Natural ................................................................. 17
2.2.3 Aplicação do Gás Natural para Recuperação de Óleo ........................................ 19
2.3 Reservas e Produção Brasileiras ................................................................................ 19
2.3.1 Reservas .............................................................................................................. 19
2.3.2 Produção ............................................................................................................. 20
3 Estocagem Subterrânea de Gás Natural ............................................................................ 22
3.1 Tipos .......................................................................................................................... 23
3.1.1 Reservatórios Exauridos ou Depletados de Petróleo e Gás ................................ 23
3.1.2 Cavidades Salinas ............................................................................................... 24
3.1.3 Aquíferos ............................................................................................................ 25
3.1.4 Minas Desativadas ............................................................................................. 26
3.1.5 Cavernas de Rochas Alinhadas........................................................................... 26
4 Aspectos Regulatórios da Estocagem Geológica de Gás Natural no Brasil ..................... 27
4.1 Regime de Autorização .............................................................................................. 27
4.2 Regime de Concessão ................................................................................................ 28
5 Importância e Desafios da Atividade Regulatória no Brasil ............................................. 32
5.1 Atual Regulação do Transporte de Gás Natural ........................................................ 32
5.2 Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural ..... 33
5.3 Repetro ....................................................................................................................... 34
5.4 Iniciativa Gás Para Crescer ........................................................................................ 35
5.4.1 Comercialização de Gás Natural ........................................................................ 36
5.4.2 Sistema Tarifário ................................................................................................ 37
5.4.3 Compartilhamento de Infraestruturas Essenciais ............................................... 39
5.4.4 Harmonização entre as Regulações Estaduais e Federais .................................. 39
5.4.5 Harmonização entre Gás Natural e Energia Elétrica .......................................... 40
5.4.6 Gestão Independente Integrada do Sistema de Transporte de Gás Natural ........ 41
5.4.7 Desafios Tributários ........................................................................................... 44
6 Consequências da ESGN no Brasil ................................................................................... 45
6.1 Melhor Gestão da Produção de GASA ...................................................................... 45
6.2 Melhorar o Dimensionamento da Rede de Gasodutos ............................................... 46
6.3 Gerir Melhores Contratos de Importação de GNL .................................................... 47
6.4 Incentivo a Entrada de Novos Agentes no Mercado de Gás Natural ......................... 48
6.5 Geração de Emprego e Crescimento da Economia Brasileira ................................... 49
7 Conclusão .......................................................................................................................... 50
Referências Bibliográficas ........................................................................................................ 52
1 Introdução
O gás natural é considerado um substituto mais limpo em relação ao óleo e ao carvão,
devido a seu menor teor poluente. É de longe o combustível fóssil mais limpo. Seu consumo no
Brasil para produção de energia elétrica está em expansão, impulsionada principalmente pela
demanda das termelétricas brasileiras que tem sido crescente devido às constantes secas, que
afetam a produção de energia por parte das hidrelétricas, e também pelo aumento do consumo
de energia no Brasil. A Tabela 1 deixa claro a importância que este energético está tendo no
país ao mostrar a evolução do uso de gás para produção de energia e de sua participação em
porcentagem na matriz energética brasileira.
Tabela 1: Evolução da participação do gás natural na matriz energética brasileira
Ano 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
10³ tep* 17,6 18,0 21,4 21,0 22,8 23,9 25,6 28,0 31,7 34,9
% 8,3 8,1 9,0 8,7 9,0 9,3 10,0 10,8 11,6 12,2
*tep: tonelada equivalente de petróleo
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Balanço Energético Nacional 2016.
De acordo com Dev Sanyal, Vice-Presidente Executivo da British Petroleum, o gás
natural é o combustível fóssil com maior crescimento na demanda e é esperado que ele alcance
o óleo e carvão, emergindo como o principal hidrocarboneto com capacidade energética
sustentável. Ele também destacou que o gás natural vai ter papel importante na solução de três
grandes necessidades que o mundo tem. São elas: necessidade de energia suficiente para atender
ao consumo crescente do mundo, segurança energética e necessidade por energia sustentável1.
O Brasil está acompanhando essa tendência ao registrar sucessivos aumentos na
produção e no consumo de gás natural, tendo inclusive a necessidade de importação deste
energético por meio de gasodutos e navios de gás natural liquefeito (GNL) para suprir sua
demanda. Entretanto, a atual crise econômica e política afetou a Petrobras, empresa dominante
no mercado de gás natural no Brasil, que anunciou um plano de desinvestimento que vai gerar
mudanças significativas neste setor.
1 Disponível em: <http://www.bp.com/en/global/corporate/press/speeches/is-natural-gas-the-key-energy-for-a-low-
carbon-future.html>. Acesso em: 15 jun. 2016.
13
1.1 Relevância e Contextualização
A produção de gás natural no Brasil está crescendo com o passar dos anos, e mais
fortemente após o início da exploração e produção do pré-sal brasileiro. Mesmo assim, o país
ainda tem que importar gás natural e GNL para suprir suas necessidades. O país apresenta um
infraestrutura de gasodutos pouco interligada e que não vem apresentando crescimento e
melhorias significativas, chegando a estar praticamente estagnada nos últimos anos quando não
apresentou construções de novos gasodutos devido à nova estrutura regulatória regida por
licitação.
O cenário atual da indústria de gás natural brasileira é caracterizado por elevada
concentração de oferta e demanda, bem como baixa maturidade e dinamismo de mercado.
Porém, a Petrobras, agente dominante desta indústria, está realizando desinvestimentos
significativos na cadeia de gás devido a necessidade de equacionamento de seu endividamento.
Este fato está abrindo precedentes para uma reforma no setor. Adicionalmente, esta indústria
no mundo está passando por uma grande revolução em termos de recursos e preços que podem
atingir o Brasil através de importação de gás a preços competitivos. Além disso, há uma
crescente dificuldade de se aumentar a capacidade instalada de hidrelétricas, aumentando assim
a necessidade de termelétricas.
Ademais, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP),
agência reguladora no setor de petróleo e gás, está promovendo estudos sobre uma futura
licitação de áreas para estocagem subterrânea de gás natural (ESGN) no Brasil. A estocagem é
uma atividade ainda não implantada no país. Sendo este um momento delicado
economicamente, o governo brasileiro terá um grande desafio de fazer essa implantação com
sucesso.
1.2 Objetivo
Considerando o potencial que o gás tem como fonte energética crescente no mundo e,
claro, no Brasil, a estocagem subterrânea de gás natural tem características que a tornará um
importante instrumento logístico no país, principalmente porque o gás é uma fonte de energia
complexa de manusear, transportar e distribuir. A estocagem terá papel relevante na
estruturação para o crescimento desse energético no Brasil devido à flexibilidade que esta
14
atividade pode prover a estes três quesitos. Por ser uma atividade ainda não implantada no país,
o governo brasileiro terá necessidade de se adaptar para recebê-la no aspecto econômico,
político e regulatório, a fim de desenvolvê-la de forma segura e satisfatória para os interessados,
ainda mais após a anunciada diminuição da participação da Petrobras neste setor.
Diante da iminente entrada da atividade de ESGN no Brasil, o presente trabalho
apresenta estudo sobre aspectos políticos, econômicos, regulatórios e de mercado, considerando
alguns fatores, desafios, incentivos e barreiras que possivelmente terão suas contribuições no
fomento ou na desestimulação da implementação da estocagem no país. Além disso, há estudo
sobre as possíveis consequências que a estocagem possa gerar.
O objetivo deste trabalho é expor como o atual cenário brasileiro poderá servir de
fomento ou barreira para a implementação de ESGN no país, o que pode e o que está sendo
feito para incentivar o início desta atividade, além de apresentar as possíveis consequências e
benefícios que a estocagem causará no Brasil.
1.3 Organização doTrabalho
Esse trabalho foi estruturado em sete capítulos, incluindo a introdução e a conclusão.
O capítulo dois faz uma revisão bibliográfica sobre o gás natural, apresentando a
definição de gás natural, suas aplicações, as reservas e a produção brasileiras deste energético.
O capítulo três faz uma revisão bibliográfica sobre estocagem subterrânea de gás
natural, apresentando os objetivos principais de seu uso e os diferentes tipos de estocagem
existentes, abordando algumas diferenças e peculiaridades entre elas.
O capítulo quatro apresenta aspectos regulatórios da ESGN no Brasil, explicitando
algumas formalidades legais sobre os dois regimes que orientam esta atividade: o regime de
autorização e o regime de concessão.
O quinto capítulo estuda a importância e os desafios da atividade regulatória no Brasil
relacionados à implementação e ao desenvolvimento da ESGN. Nesse capítulo há todo um
contexto político no qual o mercado de gás está envolvido, abordando detalhes sobre a
comercialização do gás, o acesso à infraestrutura de transporte por gasodutos, o sistema tarifário
envolvido neste transporte, os tributos e outros temas que afetam diretamente o
desenvolvimento de estocagem no país.
15
O sexto capítulo analisa as possíveis consequências que a implementação dessa
atividade poderá gerar no Brasil.
Finalmente, no capítulo sete é apresentada a conclusão e sugestões de trabalhos futuros.
2 Gás Natural
O gás natural é o combustível fóssil que mais cresce no mundo. O fato de ser uma fonte
de energia alternativa ao óleo e ao carvão por ser menos agressivo ao meio ambiente torna o
gás um energético muito interessante. Adicionalmente, as reservas mundiais provadas de gás
natural são, hoje, suficientes para atender a demanda mundial de energia nos próximos 50 anos,
considerando a taxa atual de consumo2.
2.1 Definição e Formação do Gás Natural
Segundo a Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009, conhecida como Lei do Gás, gás
natural é todo hidrocarboneto que permaneça no estado gasoso nas condições atmosféricas
normais, extraído diretamente a partir de reservatórios gaseíferos ou petrolíferos. Isto quer dizer
que o gás pode estar livre ou associado ao óleo.
Os hidrocarbonetos gasosos são altamente compressíveis e expansíveis. Em geral, gás
natural contém uma mistura deles, sendo o metano seu principal constituinte, além de conter
em quantidades menores etano, propano, butano e até pentano. Também pode conter impurezas
como dióxido de carbono, hélio, nitrogênio e sulfato de hidrogênio3. A proporção de cada
elemento na composição do gás depende de muitas variáveis naturais, desde o seu processo de
formação até as condições de acumulação a que está submetido.
A formação do gás natural resulta da decomposição de matéria orgânica durante milhões
de anos. Essa transformação de matéria orgânica em óleo e gás é possível graças aos altos níveis
de pressão e temperatura a que ela é submetida no subsolo, na rocha geradora. Sua proporção
para óleo aumenta progressivamente em favor do gás ao longo do tempo e da profundidade.
Também, maiores temperaturas favorecem a geração de gás seco.
Após a sua formação, o hidrocarboneto migra e pode ser armazenado em uma rocha
reservatório, com certas características como permeabilidade e porosidade, em uma situação
em que esta rocha seja sotoposta por uma formação rochosa impermeável, a rocha selante, que
impede o escape do óleo e do gás, que eventualmente pode até alcançar a superfície.
2 Disponível em: < http://www.bp.com/en/global/corporate/press/speeches/is-natural-gas-the-key-energy-for-a-low-
carbon-future.html>. Acesso em: 15 Jun. 2016. 3 Disponível em: <http://www.glossary.oilfield.slb.com/Terms/n/natural_gas.aspx>. Acesso em: 29 mai. 2016.
17
2.2 Aplicações do Gás Natural
O gás natural possui diversas aplicações que podem ser agrupadas, segundo o Balanço
Energético Nacional, em quatro categorias: não energético, energético, industrial, e outros.
Porém, neste trabalho, o uso do gás natural foi dividido nas seguintes categorias: não energético,
energético e recuperação de óleo.
2.2.1 Aplicação Não Energética do Gás Natural
A utilização não energética do gás natural ocorre, basicamente, na petroquímica e na
siderurgia. Pode ser utilizado para obtenção de metanol ou álcool etílico para fabricação de
formol ou formaldeído, obtenção de resinas, filmes, polímeros e solventes. A partir do metano,
também é possível obter amônia, ureia e gás de síntese, que é uma mistura de monóxido de
carbono e hidrogênio produzidos pela reação catalisada entre um hidrocarboneto e água
(VASCONCELOS, 2006).
Já a partir das frações mais pesadas do gás natural, pode-se obter eteno e propeno para
a indústria petroquímica. Em refinarias, pode-se utilizar o gás natural para produção de
hidrogênio, e nas siderúrgicas, ele pode ser empregado como combustível no processamento de
minérios (NEIVA, 1997; ABREU, 2003).
2.2.2 Aplicação Energética do Gás Natural
O gás natural tem aplicação energética como combustível nos setores comercial,
industrial, residencial e veicular, além da geração de eletricidade. O seu uso como combustível
na indústria apresenta grandes vantagens. Por exemplo, a combustão do gás natural é
ambientalmente mais limpa do que outros combustíveis, o que proporciona maior vida útil aos
equipamentos. Também, tem menores custos de investimento, de manutenção e de operação
dos sistemas, além de apresentar rendimento energético elevado (NEIVA, 1997; SANTOS,
2002).
No setor veicular, o gás natural é utilizado como gás natural veicular (GNV), que é o
gás natural comprimido a uma pressão de aproximadamente 220 atmosferas e é armazenado em
cilindros acondicionados nos automóveis. Os veículos podem vir adaptados de fábrica para uso
18
do GNV ou podem ser adaptados em oficinas credenciadas. As vantagens de seu uso pelo
consumidor em relação ao investimento feito para conversão do motor dependerá da diferença
entre os preços do gás natural e os dos outros combustíveis, além da quantidade de quilômetros
rodados. Sob o ponto de vista ambiental, o GNV apresenta a vantagem da quase ausência de
emissão de compostos de enxofre e de material particulado, podendo chegar a redução em cerca
de 90% se comparado aos níveis emitidos por motores a gasolina, álcool e diesel (CONFORT
& MOTHE, 2013).
Quanto às vantagens técnicas, o GNV apresenta temperatura de ignição superior, o que
o torna mais seguro quanto ao manuseio; tem rápida dissipação na atmosfera devido à sua menor
densidade, reduzindo a probabilidade de concentrações na faixa de inflamabilidade; não é
tóxico, nem irritante no manuseio e permite maiores intervalos de troca de óleo sem
comprometer a integridade das partes componentes do motor4.
Quanto à aplicação do gás natural no setor comercial e residencial, sua utilização é
empregada, predominantemente, para aquecimento, secagem e cozimento de alimentos. No
hemisfério norte, em países como Estados Unidos, a demanda por gás para aquecimento é
elevada devido ao inverno rigoroso. Já no Brasil, o gás usado para aquecimento tem utilização
predominante no aumento da temperatura da água nas torneiras e chuveiros, uma vez que o
inverno brasileiro não é tão rigoroso.
Em relação à utilização do gás natural para a geração de energia elétrica, destacam-se
as termelétricas. As termelétricas produzem energia elétrica a partir da energia liberada em
forma de calor, geralmente pela combustão de produtos como carvão natural, óleo combustível,
madeira e gás natural5. Visando adaptar o setor elétrico para regulamentações ambientais cada
vez mais rigorosas, tem-se visto um maior emprego do gás natural devido à sua grande
vantagem ambiental em relação aos outros combustíveis, uma vez que sua queima é mais limpa,
eliminando também a necessidade de equipamentos de limpeza dos gases de combustão SOx e
NOx oriundos da queima dos outros combustíveis. Uma outra vantagem das termelétricas a gás
é que elas podem ser mais compactas e modulares (CONFORT & MOTHE, 2013).
Segundo o Balanço Energético Nacional 2016, em 2015, 26,4% do consumo nacional
de gás natural foi para o setor industrial, 43,0% para geração de energia elétrica, 15,5% para o
4 Disponível em: <http://www.gasnet.com.br/gnv/entendendo_gnv.asp>. Acesso em: 30 jun. 2016. 5 Disponível em: <http://www.tecnogerageradores.com.br/blog/o-que-sao-e-quais-sao-usinas-termeletricas-brasileiras/>.
Acesso em: 30 jun. 2016.
19
setor energético, 1,8% foi consumo não energético, e 13,3% para os setores restantes
(EPE,2016).
2.2.3 Aplicação do Gás Natural para Recuperação de Óleo
As reservas de petróleo possuem uma quantidade de energia chamada de energia
primária. Os poços podem produzir um reservatório utilizando somente esta energia, o que
também pode ser denominado como produção por surgência.
Porém, durante a vida produtiva, a energia primária vai se exaurindo, resultando na
redução da pressão do reservatório e, consequentemente, na diminuição da produtividade dos
poços.
Para melhorar ou manter a recuperação do óleo, podem ser aplicados métodos de
suplementação com energia secundária através da injeção de fluidos como água ou gás natural
em poços selecionados. Também chamados de métodos de recuperação convencionais, a
injeção de água e a injeção de gás natural são utilizadas, principalmente, para aumentar a
eficiência de recuperação ou acelerar a produção de óleo (ROSA et al., 2006).
2.3 Reservas e Produção Brasileiras
2.3.1 Reservas
O Brasil possui, atualmente, um total de 738,1 bilhões de m³ de gás natural. Desse total,
430,5 bilhões de m³ são classificados como reservas provadas, que indicam alto grau de
confiança de que a quantidade indicada é recuperável comercialmente6.
O Gráfico 1 apresenta a evolução das reservas brasileiras de gás natural desde 2002 até
2015, discriminando gás natural associado (GASA) e gás natural não associado (GASN).
6 ANP. Boletim Anual de Reservas 2015.
20
Gráfico 1: Reservas Provadas de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total
Fonte: Elaboração própria a partir de dados ANP (2016).
2.3.2 Produção
O Brasil vem registrando sucessivos aumentos de produção de gás natural com o passar
dos anos, chegando a produzir uma média de 96,22 milhões de m³/dia em 2015 e não está sendo
diferente em 2016. Desde junho deste ano, a produção brasileira de gás está batendo recordes
de produção, chegando a 110,44 milhões de m³/dia no mês de setembro7, atingindo uma média
de 101,20 milhões de m³/dia este ano, já superando o feito em 2015. A expectativa é que
continue aumentando devido à entrada de novos projetos de produção das reservas do pré-sal
brasileiro. Vale ressaltar que o Brasil possui uma alta produção de GASA, ou seja, o gás
produzido está diretamente relacionado com a produção de óleo.
O Gráfico 2 mostra, separadamente, as médias anuais das produções brasileira de
GASA, de GASN e total desde 2003 até setembro 2016.
7 ANP. Boletim Mensal da Produção de Petróleo e Gás Natural – Setembro 2016.
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Reservas Provadas de Gás Natural no Brasil
GASA (milhões m³) GASN (milhões m³) Total Gás Natural (milhões m³)
21
Gráfico 2: Histórico de Produção de Gás Natural no Brasil - GASA, GASN e Total
*Até Setembro 2016.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados ANP (2016).
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*
Histórico de Produção de Gás Natural no Brasil
GASA (Mm³/dia) GASN (Mm³/dia) Total Gás Natural (Mm³/dia)
3 Estocagem Subterrânea de Gás Natural
A estocagem subterrânea de gás natural nada mais é do que a transferência de um gás
produzido de um reservatório de origem para outro reservatório, geralmente, próximo do
mercado consumidor (EIA, 1995). Pode ser definida também como um processo que visa dar
flexibilidade ao sistema de distribuição de gás natural a fim de obter rápida resposta às
repentinas mudanças na demanda, as quais dependem de diversos fatores como por exemplo o
clima e até as vantagens econômicas (TEK, 1996).
Um dos objetivos mais comuns de uma instalação de ESGN é a segurança de
suprimento, ou seja, garantir o abastecimento durante picos incomuns de demanda, bem como
o fornecimento durante interrupções na produção ou no transporte devido a problemas técnicos
ou políticos. Essa segurança também pode gerar uma flexibilidade nos contratos de suprimento.
Além disso, a estocagem pode ser gerenciada de tal forma a se obter vantagens na flutuação do
preço do gás, aumentando a oferta em períodos de maior valorização ou garantindo a liquidez
e a ordem do mercado, contendo a flutuabilidade de seu preço (CONFORT, 2006).
Outra utilidade seria melhorar o dimensionamento da rede de transporte, pois a
estocagem pode reduzir o tempo de inatividade dos dutos, a necessidade de
sobredimensionamento e o Capex8 de projetos de transporte. Ademais, a ESGN também pode
permitir gerir melhores contratos de importação ou até reduzir esses contratos, já que a presença
de instalações de armazenamento flexibiliza e torna mais eficiente o atendimento às demandas
do mercado, evitando inclusive a compra de gás natural liquefeito no mercado spot, que tem
cotações mais altas. O GNL é usado, principalmente, para suprir picos de demanda das
termelétricas brasileiras no suporte às hidrelétricas.
Por fim, uma outra aplicação seria utilizar a estocagem para melhorar a gestão da
produção de GASA. O objetivo seria evitar a paralisação da produção de óleo devido à
interrupção na transferência do gás e compensar as flutuações da produção deste energético
devido a manutenção, falhas técnicas inesperadas ou algum evento externo. Uma consequência
desta melhor gestão também seria a redução da queima nas tochas industriais (flares) nas
unidades de produção.
8 Capex é a sigla da expressão inglesa capital expenditure que significa despesas de capital ou investimentos em
bens de capital. Capex é o montante de investimentos realizados em equipamentos e instalações de forma a
manter a produção de um produto ou serviço.
23
3.1 Tipos
Uma instalação de estocagem possui características físicas inerentes ao seu tipo, tais
como capacidade de retenção de gás, permeabilidade, porosidade, entre outras. Dentre as muitas
características apresentadas, há dois parâmetros básicos que devem ser observados para seleção
do tipo correto de ESGN. São eles: a sua capacidade útil e a taxa máxima de retirada
(GORAIEB et al., 2005). Estes são pontos-chave que condicionam todo o processo, pois
possuem como principais variáveis o tempo e o volume, definindo a eficiência de entrega do
gás à demanda da indústria, da termelétrica ou de outro mercado consumidor.
Cada tipo de ESGN também possui características econômicas, tais como custos de
preparação do sítio, taxas de entrega/retirada e número de ciclos, que são de fundamental
importância para determinar a sustentabilidade do projeto.
A escolha do tipo de estocagem é definida pela demanda futura, ou seja, o volume total
de gás é fator determinante. Este volume é constituído por duas partes distintas: o gás de base
ou cushion gas e o gás útil ou working gas. O gás de base não poderá ser totalmente recuperado,
permanecendo um mínimo sempre no reservatório, com o objetivo de manter a pressão
suficientemente alta para tornar viável as taxas de entrega pretendidas. Já o gás útil será o gás
passível de retirada para comercialização, ou seja, é a capacidade total do reservatório menos o
volume de gás de base.
Os volumes dependerão de como se pretende gerenciar as taxas de entrega do energético
e das características físicas da estrutura de armazenamento, tais como integridade da rocha
selante, a que pressão essa rocha pode ser submetida, profundidade, geometria e o limite da
estrutura (GORAIEB et al., 2005).
Os principais tipos de estocagem subterrâneas utilizados no mundo são reservatórios
exauridos ou depletados de petróleo e gás, cavidades salinas e aquíferos. Além desses, há
também armazenamentos em minas desativadas e cavernas de rochas alinhadas. A seguir, cada
um destes tipos de armazenamento serão descritos.
3.1.1 Reservatórios Exauridos ou Depletados de Petróleo e Gás
Reservatórios exauridos ou depletados de petróleo e gás, cuja vida produtiva ou
econômica terminou ou está próxima do fim, possuem características fundamentais para
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armazenar gás, tais como porosidade, permeabilidade e rocha selante. Porém, nem todo
reservatório depletado pode ser utilizado para estocagem subterrânea desse fluido, pois a
estocagem exige permeabilidade maior do que a requerida para produção a fim de promover
taxas de retirada adequadas. Quanto maior a porosidade e a permeabilidade, maior será a taxa
de injeção e retirada de gás. Para reservatórios que não possuem essas características, podem
ser aplicados métodos artificiais, como, por exemplo, produzir fraturas de forma a criar novas
vias para o escoamento do fluido (CONFORT & MOTHE, 2013).
Esse tipo de estocagem costuma ser o mais viável economicamente devido aos
investimentos já feitos na aquisição de dados durante a fase de exploração e produção da área,
além de ser possível o aproveitamento das instalações e poços utilizados durante estas etapas
da vida do campo. A localização deste também é fator importante, pois se o campo não estiver
próximo a dutos preexistentes, ao mercado consumidor ou das linhas de distribuição, serão
necessários investimentos consideráveis para interligar a estocagem ao transporte ou
distribuição (CONFORT & MACULAN, 2006).
Esses reservatórios possuem maior capacidade quando comparados com a estocagem
em cavidades salinas. Porém, necessita-se de um volume muito maior de gás de base, por volta
de 50 a 60% do volume total do reservatório, o que faz com que haja um investimento alto em
cushion gas. Esse tipo de armazenamento é projetado, geralmente, para uma injeção e uma
retirada por ano, ou seja, possui número de ciclos relativamente baixo. Sua taxa de retenção é
a maior dentre todos os tipos de estocagem, podendo oferecer gás por 50 a 100 dias a taxas
máximas de retirada (EIA, 1995; GORAIEB et al., 2005).
3.1.2 Cavidades Salinas
Formações salinas, encontradas abaixo da superfície terrestre na forma de camadas,
domos ou diápiros, podem ser usadas para armazenar gás. Após a descoberta e confirmação de
potencial para estocagem, uma cavidade salina artificial é então criada através de um processo
no qual água doce ou de baixa salinidade é injetada de maneira controlada a fim de dissolver o
sal, sendo o formato e o volume desta estrutura determinados por sonar9.
9 Disponível em: <http://www.geostockgroup.com/en/underground -storage/salt-leached-caverns/>. Acesso em:
05 jun. 2016.
25
O sal ao redor dessas cavidades é altamente impermeável, servindo como um excelente
selo que evita a fuga do gás. Além de oferecer segurança quanto ao escape, esse tipo de
armazenamento apresenta 20 a 30% de gás de base e 70 a 80% de gás útil que pode ser reciclado
de 10 a 12 vezes no ano, ou seja, estas estruturas permitem elevada taxa de entrega, sendo
eficientes no atendimento a demandas de picos diários (NUNES, 2010).
Cavidade salina é o tipo de estocagem que apresenta custo mais elevado para ser
implementada e desenvolvida quando comparada com reservatório depletado e aquífero. São
necessários grandes volumes de água para a construção da cavidade artificial, o que gera grande
volume de salmoura (água salgada) que terá que ser tratada, podendo, posteriormente, ser
utilizada por indústrias químicas ou lançadas no mar (CONFORT, 2006).
3.1.3 Aquíferos
Os aquíferos também podem ser opção para estocagem de gás natural desde que sejam
confirmadas uma série de requisitos como, por exemplo, a existência de armadilha estrutural e
rocha selante para proporcionar armazenamento de volumes comercialmente atraentes, além de
garantir que o gás não escape. Outras características importantes que o aquífero deve ter são:
alta porosidade, alta permeabilidade e a existência de pressão de formação adequada às
operações de injeção e retirada (CONFORT, 2006).
Este tipo de estocagem apresenta número de ciclos bem variados, pois, dependendo da
estrutura, pode estocar gás para ser retirado durante período de 20 a 120 dias ininterruptamente.
Também apresenta custo elevado. Uma vez que sua geologia não é previamente conhecida
como acontece em reservatórios depletados, tem que ser feito considerável investimento na
aquisição de dados geológicos da área, além de que os equipamentos e instalações, como poços,
dutos, compressores, etc, devem ser novos. Ademais, o percentual de gás de base pode chegar
a 90%, sendo um investimento considerável em projetos assim (EIA, 1995; GORAIEB et al.,
2005).
Cabe destacar que deve haver preocupação com o meio ambiente, a fim de se evitar a
contaminação dessas fontes de água disponíveis, uma vez que a água contida nesses aquíferos
podem ser utilizadas para consumo humano ou para aplicações na agricultura.
26
3.1.4 Minas Desativadas
A estocagem em minas desativadas é um tipo não convencional de estocagem, devido à
sua capacidade de contenção inferior, baixas profundidades, pressões e volumes reduzidos
quando comparados aos métodos anteriores. Porém, essa modalidade de armazenamento
apresenta como vantagem a flexibilidade em relação à capacidade de ciclos de injeção e retirada
de gás natural, podendo realizar um número considerável de ciclos ao longo do ano a fim de
atender picos de demanda (LIMA, 2014).
Pontos-chave que têm que ser estudados em um projeto de estocagem em minas
desativadas incluem a natureza das rochas e a pressão hidrostática, pois esses fatores
determinam a pressão máxima de operação e a que grau a mina é capaz de reter gás. Outras
informações importantes também seriam a sua localização e a história durante o período de
atividades (WHITE, 2007).
3.1.5 Cavernas de Rochas Alinhadas
Caverna de rochas alinhadas é um tipo de estocagem na qual uma caverna é escavada
em rochas ígneas ou metamórficas e depois revestida com aço e concreto a fim de deixar a
formação impermeável ao gás. A rocha absorve a carga de pressão e o alinhamento de aço
mantém o gás confinado. O princípio básico dessa tecnologia é permitir o armazenamento de
gás a altas pressões e em pequenas profundidades. Esta tecnologia já demonstrou ser
comercialmente viável, uma vez que ela melhora a quantidade de gás útil e reduz o custo de
armazenamento específico (MANSSON, 2006).
As principais vantagens de se usar uma caverna de rochas alinhadas são: grande
liberdade de localização, podendo ser uma ótima alternativa em regiões onde a geologia não
favorece a aplicação dos outros tipos de estocagem; altas taxas de retirada; baixo impacto
ambiental; tratamento de gás não necessário; e possibilidade de expandir a planta em etapas a
partir da adição de novos módulos de cavernas (CONFORT, 2006).
4 Aspectos Regulatórios da Estocagem Geológica de Gás Natural no Brasil
A Lei nº 9.478/1997, conhecida como Lei do Petróleo, em seu artigo 8, estabeleceu que
a ANP tem a responsabilidade de promover a regulação, contratação e a fiscalização das
atividades econômicas relativas à indústria do petróleo e do gás natural. Porém, esta Lei não
contemplava características intrínsecas da indústria do gás natural como: a indústria de rede,
especificidade de ativos, e o monopólio natural. Sendo assim, foi publicada a Lei nº
11.909/2009, Lei do Gás, regulamentada pelo Decreto nº 7.382/2010, que, além de estabelecer
o marco regulatório do gás natural, delegou à ANP a regulação de novas atividades relativas ao
transporte e armazenamento de gás natural, dentre elas a de ESGN.
A Lei do Gás, em seu artigo 38, define que a atividade de estocagem de gás natural em
reservatórios de hidrocarbonetos devolvidos à União e em outras formações geológicas não
produtoras de hidrocarbonetos será objeto de concessão de uso mediante licitação, conforme
prescrito na Lei nº 8.666/1993, que estabelece normas gerais para licitações e contratos da
Administração Pública. Além do regime de concessão, também está previsto o regime jurídico
de autorização, para instalação diferente das previstas no art. 38, conforme artigo 40 da Lei nº
11.909/2009 e artigo 58 do Decreto nº 7.382/2010, ou seja, em reservatórios de hidrocarbonetos
cuja área seja objeto de um contrato de exploração e produção de hidrocarbonetos. A seguir,
serão descritos ambos os regimes.
4.1 Regime de Autorização
O Regime de Autorização está regulamentado pela Resolução ANP nº 17/2015, a qual
estabelece que a atividade de estocagem será autorizada mediante análise de um documento
chamado Plano de Desenvolvimento (PD). Neste caso, o solicitante tem que ser previamente
detentor de uma área sob contrato de exploração e produção de petróleo e gás, ou seja, a
atividade de estocagem tem que estar associada a um campo produtor.
O PD tem que ser preparado de acordo com as instruções definidas na Resolução nº
17/2015 e deve conter todas as atividades e projetos previstos para o período contratual ou vida
útil do campo, tais como: o modelo geológico da área do campo, as bases de projeto das
instalações a serem implantadas, previsão da curva de produção de fluidos, as diretrizes de
segurança e meio ambiente para a implantação do projeto, a operação e a desativação do sistema
28
de produção e escoamento, além dos aspectos econômicos do projeto10. Sendo assim, uma
ESGN também pode estar inclusa no PD e ser avaliada e autorizada pela ANP através deste
documento.
Em 2015, foi aprovado o primeiro Projeto de ESGN no Brasil no Campo de Santana,
localizado na Bahia. A empresa Santana Óleo e Gás tem a concessão da área para exploração e
produção de petróleo e gás. O PD apresentado pela operadora contemplava uma atividade de
estocagem e, após análise da agência reguladora, foi aprovado. O projeto prevê capacidade de
injetar até 1,4 MMm³/dia e entregar ao mercado até 2,7 MMm³/dia11.
4.2 Regime de Concessão
O Regime de Concessão ainda não está regulamentado, mas a ANP já vem
desenvolvendo estudos com este fim. Muitas empresas, principalmente de origem estrangeira,
já se mostraram interessadas em desenvolver projetos de ESGN no Brasil em áreas não
contratadas de exploração e produção de petróleo e gás (E&P) e este fato é fator decisivo no
incentivo ao desenvolvimento deste regime. Pesquisas vêm sendo feitas e profissionais e
empresas da área têm sido consultados a respeito do assunto.
A ANP realizou no Rio de Janeiro, em 11 de setembro de 2015, o Seminário de
Estocagem Subterrânea de Gás Natural com a finalidade de difundir e contextualizar sua
aplicação no Brasil e obter um maior contato com empresas que trabalham nesse setor12.
Empresas como Gazprom, Geostock, Stogas e Storengy, algumas operadoras de sítios de ESGN
no mundo, estiveram presentes e deram suas contribuições. Mesmo não sendo operadora de
nenhum projeto de estocagem, a Petrobras também apresentou seus estudos sobre esse tipo de
atividade. Estes diálogos entre agente regulador e as indústrias do setor são fundamentais para
o sucesso desse processo, uma vez que muitas delas tem experiência com estocagem de gás em
outros países e possuem maior sensibilidade sobre como o mercado pode responder de forma
favorável ao desenvolvimento de projetos de ESGN no país.
10 Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/exploracao-e-producao-de-oleo-e-gas/gestao-de-contratos-
de-e-p/fase-de-producao>. Acesso em: 19 nov. 2016. 11 Sumário executivo do PD do campo de Santana disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/exploracao-
e-producao-de-oleo-e-gas/gestao-de-contratos-de-e-p/fase-de-producao/planos-de-desenvolvimento>. Acesso
em: 19 nov. 2016. 12 Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/noticias/1185-estao-disponiveis-as-apresentacoes-do-seminario-
de-estocagem-subterranea-de-gas-natural-esgn-promovido-pela-anp>. Acesso em: 19 nov. 2016.
29
Em 12 de outubro de 2016, visando um futuro processo licitatório a ANP divulgou em
seu portal a Consulta de Interesse de áreas para a estocagem, na qual foram disponibilizadas
nove áreas de produção de hidrocarbonetos, devolvidas ou em processo de devolução à União,
localizadas nas seguintes bacias terrestres: duas na bacia de Alagoas, duas na do Espírito Santo,
uma na Potiguar e quatro na do Recôncavo. Entre os dias 12 de setembro e 14 de dezembro de
2016, os interessados podem visualizar os dados disponíveis destas áreas, devendo formalizar
interesse com envio de correspondência à Agência até dia 20 de dezembro. Outras áreas, além
das oferecidas, também podem ser indicadas pelos interessados. Concluída essa etapa de
consulta, as áreas que tiverem manifestações de interesse válidas, após análise do órgão
competente pelo licenciamento ambiental, serão submetidas ao Ministério de Minas e Energia
(MME), com vistas à futura licitação13.
A priori, está estabelecido na Lei do Gás, em seu artigo 38, que a ESGN tem que ser
objeto de concessão de uso mediante licitação conforme prescrito na Lei nº 8.666/1993, lei que
regulamenta e institui normas para licitações e contratos da administração pública. Sendo assim,
modelos de outorga utilizados em outros países não se aplicam no Brasil já que, quase sempre,
são processos de análise e seleção de projetos submetidos pelos agentes interessados,
convocados por edital específico ou simplesmente submetidos ao órgão concedente. Em outras
palavras, o país terá que fomentar essa atividade com um modelo próprio de outorga, que atenda
ao estipulado na Lei do Gás e ao seu Decreto regulamentador.
A ANP já tem experiência da aplicação do regime de concessão utilizado no setor de
exploração e produção de petróleo e gás. Ao todo já foram feitas 13 rodadas de licitações de
blocos exploratórios e três de áreas inativas com acumulações marginais14, visando a
reabilitação e produção destas. Todas essas rodadas foram sendo aperfeiçoadas com o tempo e
o mesmo é de se esperar que aconteça com a estocagem.
Apesar da vasta experiência da ANP no setor de E&P, a ESGN tem suas particularidades
e a regulamentação terá que se adequar a elas. Mesmo assim, tudo que há de semelhante entre
essas atividades, incluindo as leis e normas comuns a ambos os setores, terá grande
contribuição para elaboração deste novo processo. Devido a esta experiência prévia, a Agência
decidiu que essa fase inicial da implantação da estocagem no Brasil comece apenas com campos
13 Disponível em: <http://www.anp.gov.br/wwwanp/noticias/1185-estao-disponiveis-as-apresentacoes-do-seminario-
de-estocagem-subterranea-de-gas-natural-esgn-promovido-pela-anp>. Acesso em: 19 nov. 2016. 14 As áreas inativas com acumulações marginais são áreas que já foram licitadas e devolvidas à União. Apesar de
possuírem reservas não muito atrativas, apresentam riscos menores de investimentos por já ter havido
exploração prévia, poços perfurados e até instalação de equipamentos que podem ser reaproveitados.
30
depletados de petróleo e gás, podendo ser estendida futuramente, caso seja interessante e viável,
para os outros tipos de estocagem: aquífero, cavidades salinas, cavernas de rochas alinhadas e
minas desativadas.
Todos esses estudos e consultas estão sendo feitos visando a elaboração de um edital
que ditará as regras e os contratos das áreas a serem licitadas, além de estabelecer regras para
acesso de terceiros às instalações de estocagem e posterior fiscalização das atividades
desenvolvidas nestas áreas. Vale destacar que elaborar edital, promover licitação e estabelecer
todas estas regras são responsabilidades delegadas à ANP através da Lei do Gás, artigo 38.
Uma vez que este processo licitatório ainda está sendo elaborado, abaixo serão listadas
as formalidades que esta licitação deverá respeitar.
Procedimento Formal do Processo Licitatório
Como dito anteriormente, a Lei nº 8.666/1993 disciplina o procedimento da licitação.
Há basicamente duas fases deste processo licitatório: uma interna e outra externa.
Fase Interna
Fase interna é aquela onde os servidores da ANP, praticam todos os atos necessários à
abertura do certame, anteriores a convocação dos interessados, incluindo a constituição da
comissão de licitação, a elaboração do edital e a consulta de interesse.
Na fase interna, a comissão fica responsável pela elaboração da minuta do instrumento
convocatório, do contrato e dos anexos e os submeterão à apreciação da Diretoria da ANP, após
a análise jurídica da Procuradoria Federal instalada na ANP. Após a aprovação, o edital será
publicado no Diário Oficial da União, obrigatoriamente, divulgando todo o procedimento
necessário para participação no certame.
Os requisitos do edital estão listados no Art. 40 da Lei nº 8.666/93, destacando dentre
eles o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, os objetos da licitação
com descrição sucinta e clara, prazo e condições para assinatura do contrato, sanções para o
caso de inadimplemento, condições para a participação no certame, critérios de julgamento, etc,
além de deixar aberto a outras indicações específicas ou peculiares da licitação.
31
Com o objetivo de dar transparência a este processo, uma audiência pública deve ser
realizada com antecedência mínima de 15 dias da data prevista para publicação do edital,
visando a ampla divulgação e o acolhimento de sugestões.
Fase Externa
A fase externa inicia-se com a publicação do edital e há duas importantes etapas:
habilitação e classificação. A primeira consiste da análise das propostas, na qual o órgão
licitante, verifica se as exigências e formalidades do edital foram atendidas, sendo
desclassificados os que não as atenderem. Na segunda etapa, a comissão de licitação seleciona
a melhor proposta e ordena as demais classificadas. Vale destacar que cabe recurso quando
licitante se sente prejudicado.
No local, dia e hora designados, ocorrerá o recebimento dos envelopes de licitação que
deve ser feito em solenidade pública. Primeiro será aberto a documentação pessoal de cada
licitante para verificar se o candidato está apto para a futura contratação, ou seja, se ele tem
condições técnicas, econômicas, financeiras e jurídicas, além de regularidade fiscal e trabalhista
para cumprir o objeto da licitação. Esses requisitos são taxados no art. 27 da Lei nº 8.666/93.
Em seguida serão abertas as propostas que serão julgadas e classificadas de acordo com os
critérios pré definidos no edital.
Após julgamento e classificação, a comissão encaminha o processo à Diretoria da ANP
para homologação. Esta autoridade é responsável pela análise de legalidade e da conveniência
de se efetivar o contrato, podendo sanar irregularidades, invalidar a licitação por vício de
legalidade, revogá-la em razão de interesse público ou, confirmar sua validade.
Sendo validado o processo licitatório, essa autoridade adjudica o objeto da licitação ao
vencedor, podendo assim ser celebrado o contrato entre a administração e o vencedor.
5 Importância e Desafios da Atividade Regulatória no Brasil
O foco de uma atividade regulatória é a racionalização, a análise objetiva das evidências
no processo de elaboração das políticas públicas. Porém, há de se considerar as tensões políticas
sobre a tomada de decisões e a visão idealizada do processo racional de decisão. Em outras
palavras, a regulação tem que harmonizar elementos da lógica econômica ao terreno da política.
Levando isto em consideração, a regulação tem que incentivar a competição, inovação e o
crescimento e poder ajudar a superar os problemas nas situações em que o mercado falha em
produzir o melhor resultado para a sociedade como um todo (PRO-REG, 2010).
Em geral, a regulação possui os seguintes objetivos (PIRES e PICCININI, 1999):
buscar eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para o usuário;
evitar o abuso de poder de monopólio, assegurando diferença entre preço e custos,
de forma compatível com os níveis desejados de qualidade do serviço;
assegurar a qualidade no serviço prestado;
assegurar o serviço universal;
estimular inovação;
estabelecer canais para atender a reclamações dos usuários ou consumidores sobre
a prestação dos serviços;
assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade entre equipamentos;
garantir a segurança e proteger o meio ambiente.
Percebe-se assim que a regulação não é tarefa fácil. A responsabilidade desse processo
regulatório pode ser crucial para o sucesso e o desenvolvimento da ESGN no Brasil. A seguir
serão abordados aspectos políticos, econômicos, regulatórios e de mercado, considerando
alguns fatores, desafios, incentivos e barreiras que possivelmente terão suas contribuições,
fomentando ou desestimulando a implantação e o desenvolvimento da estocagem no Brasil.
5.1 Atual Regulação do Transporte de Gás Natural
Não tem como falar de ESGN sem falar da regulação do segmento do transporte de gás
natural. Desde o marco regulatório da indústria do gás natural em 2009, tem sido feito muitas
33
mudanças e esforços para regulamentar as atividades do setor de transporte desse energético,
que tem papel importante no sentido de proporcionar aos agentes deste mercado melhores bases
para tomada de decisão.
Não é objetivo deste trabalho entrar no mérito da regulação do transporte de gás, mas
somente comentar alguns pontos relevantes e mostrar a dependência que a ESGN poderá ter
com estas normas, uma vez que estas terão que ser respeitadas no momento do planejamento
dos projetos. No caso de um futuro projeto para ESGN, assim como já é feito no setor de
exploração e produção de gás, o agente contemplará em seu PD, ou documento similar, as bases
e os detalhes sobre como será feito o transporte do gás, tanto dentro de seu sítio de estocagem
quanto para fora deste, como por exemplo no caso de fornecimento a uma termelétrica ou afins.
O marco regulatório em 2009 incorporou características intrínsecas da indústria do gás
natural como a indústria de rede, especificidade de ativos, e o monopólio natural, e delegou à
ANP a regulação de novas atividades relativas ao transporte e armazenamento deste energético.
Foi estabelecido o regime de concessão para a construção e operação dos gasodutos, sendo o
regime de autorização mantido para os gasodutos existentes, para os que haviam iniciado o
processo de licenciamento ambiental e para os novos que envolvessem acordos internacionais.
Este arcabouço também delegou competência à ANP para definir tarifas para os gasodutos
concedidos e aprovar os autorizados, segundo critérios fixados pela Resolução ANP nº 15/2014.
As eventuais modificações nos gasodutos devem ser previamente autorizadas pela ANP,
segundo procedimentos estabelecidos nas Resoluções ANP nº 37/2013 e nº 52/2015, cada uma
atuando dentro das particularidades das mudanças feitas nos gasodutos. Já a reclassificação e
os critérios para alocação de capacidade são regulamentados pela Resolução ANP nº 11/2016
(CERI, 2016).
5.2 Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural
O Plano Decenal de Expansão da Malha Dutoviária de Transporte de Gás Natural
(PEMAT) é um documento elaborado pelo Ministério de Minas e Energia com objetivo de
identificar alternativas elegíveis para expansão ou ampliação da malha de gasodutos de
transporte nacional, baseados em estudos feitos pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE),
considerando aspectos econômicos, técnicos e socioambientais. Estes estudos podem ser feitos
por iniciativa própria do MME ou por provocação de terceiros. Vale destacar que o PEMAT
não é um documento estático, ou seja, é sistemático e periódico, contempla o planejamento da
34
expansão e construção de gasodutos de transporte, e considera as alterações de condicionantes
e incertezas para os dez anos subsequentes.
O PEMAT 2022, publicado em 19 de março de 2014, analisou alternativas para o ciclo
2013-2022. Os estudos feitos concluíram que nenhuma alternativa de iniciativa própria foi
elegível para aprovação por parte do MME. Porém, uma alternativa feita por provocação de
terceiros, proposta pela Petrobras, foi aprovada e, por meio da Portaria MME nº 317, de 13 de
setembro de 2013, o MME propôs a construção de gasoduto de transporte entre os municípios
de Itaboraí e Guapimirim, no Estado do Rio de Janeiro, sob o regime de concessão precedido
de licitação a ser realizada pela ANP.
É importante destacar que a estocagem não foi abordada neste PEMAT 2022, uma vez
que somente em 2015 foi aprovado o projeto para o Campo de Santana e ainda não foi feita a
rodada de licitações para ESGN no Brasil. Porém, futuros projetos de ESGN serão considerados
na elaboração dos próximos PEMATs, uma vez que estes sítios poderão viabilizar e necessitar
de novos gasodutos.
O ponto-chave aqui é entender os impactos das concessões e autorizações de sítios de
ESGN nos próximos PEMATs e o impacto que estes estudos terão sobre a atratividade da
estocagem no Brasil. Como foi dito anteriormente, a análise do MME considera aspectos
econômicos, técnicos e socioambientais. Dentro destes aspectos econômicos e técnicos, é
levado em conta a oferta e demanda pelos gasodutos. Por um lado, um projeto ESGN pode
demandar ou atender a um ou mais gasodutos, mas, por outro, a viabilidade do projeto também
dependerá da aprovação e da licitação da construção deles. Em outras palavras, projetos de
gasodutos e de estocagem podem ser feitos de forma integrada e os estudos feitos através do
PEMAT terá grande influência sobre o sucesso destes projetos.
5.3 Repetro
Outro ponto importante é o Repetro, regime aduaneiro especial de exportação e
importação de bens destinados às atividades de pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás15.
Dentre as leis aplicáveis ao Repetro, encontra-se a Lei do Petróleo que define quais bens estão
sob este regime, que, atualmente, é regulamentado pelo Decreto nº 6.759/2009, o qual
15 Manual do Repetro 2016. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/orientacao/aduaneira/manuais/imagens-
internet/manual-do-repetro/manual-repetro-para-celulares-versao-2.0.pdf>. Acesso em: 24 de novembro de 2016.
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regulamenta a administração das atividades aduaneiras, e a fiscalização, o controle e a
tributação das operações de comércio exterior. Neste decreto, em seu art. 461-A, parágrafo 1º,
inciso I, ficou definido que a pessoa jurídica detentora de concessão ou autorização, nos termos
da Lei do Petróleo, estará habilitada ao Repetro.
A questão que permanece é até onde essas leis e decretos podem ser interpretados de tal
modo a habilitar um projeto de estocagem para o uso deste regime aduaneiro especial. Afinal,
tanto a regulamentação da estocagem quanto a do Repetro possuem bases na Lei do Petróleo.
Ademais, a aplicação desse regime seria muito atraente do ponto de vista econômico para os
agentes do setor e, como será visto adiante, uma ESGN poderá influenciar positivamente na
exploração e produção de petróleo e gás.
Cabe destacar que o Repetro tem vigência até 31 de dezembro de 2020 e sua extensão
por mais 20 anos já está sendo estudada pelo governo com o objetivo de estimular a indústria
no setor de óleo e gás16, o que, consequentemente, estimulará a ESGN. Talvez agora fosse o
momento de aproveitar esta possível renovação para estabelecer normas mais claras e deixar
expressa a inclusão da estocagem como beneficiária do Repetro.
5.4 Iniciativa Gás Para Crescer
O cenário atual da indústria de gás natural brasileira é caracterizado por elevada
concentração de oferta e demanda, bem como baixa maturidade e dinamismo de mercado.
Porém, a Petrobras, agente dominante desta indústria, está realizando desinvestimentos
significativos na cadeia de gás natural devido a necessidade de equacionamento de seu
endividamento. Este fato está abrindo precedentes para uma reforma no setor. Adicionalmente,
a indústria de gás no mundo está passando por uma grande revolução em termos de recursos e
preços que podem atingir o Brasil através de importação de gás a preços competitivos. Além
disso, há uma crescente dificuldade de se aumentar a capacidade instalada de hidrelétricas,
aumentando assim a necessidade de termelétricas.
Diante destes fatos, o Brasil encontra-se em um momento de grande necessidade de
estabelecer uma reforma no setor a fim de garantir a segurança energética relacionada ao
suprimento de gás ao mercado, promover maior competitividade e colocar essa indústria a favor
do crescimento econômico nacional. Neste cenário, introduz-se a iniciativa Gás para Crescer
16 Disponível em: <http://www.petronoticias.com.br/archives/79613>. Acesso em: 19 nov. 2016.
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com o objetivo de propor medidas concretas de aprimoramento do arcabouço normativo do
setor de gás natural. O MME, o EPE e a ANP estão responsáveis pela consolidação de uma
proposta de um novo desenho para o mercado de gás natural no Brasil e isso afetará o
desenvolvimento da ESGN no país. Foram feitas notas técnicas expondo alguns estudos e
indicativos com o objetivo principal de se fazer uma consulta pública com os agentes do
mercado sobre suas opiniões em relação às principais ações desta iniciativa17.
Abaixo destacarei alguns pontos importantes sobre estas notas técnicas que poderão
influenciar a introdução da ESGN no Brasil.
5.4.1 Comercialização de Gás Natural
A ANP, responsável pela regulação da comercialização de gás natural, realizou
diagnóstico da comercialização de gás no Brasil e constatou que todos os produtores privados
vendem seu gás para a Petrobras antes da etapa de transporte, podendo ser consequência da
ausência da obrigatoriedade de acesso aos dutos de escoamento de produção e unidades de
processamento de gás natural (UPGN). Além disso, a Petrobras indica os diretores de 20
distribuidoras por meio da Gaspetro e da BR distribuidora, evidenciando ainda mais o seu
controle neste setor.
Ademais, há um grande poder de decisão na compra de gás concentrado em poucos
agentes. Atualmente, cinco empresas têm poder de influenciar nesta compra: a Petrobras, por
meio da Gaspetro e BR Distribuidora; a Shell, através da Comgás; a Gás Natural Fenosa, por
meio da CEG, CEG Rio e da São Paulo Sul; a Cemig, controladora da Gasmig; e Furnas, como
compradora do único contrato de um consumidor livre em vigor no Brasil18.
A Petrobras, por ser única fornecedora de gás ao mercado, tem capacidade de praticar o
self dealing nas distribuidoras nas quais possui participação. A Shell, maior produtora privada
do país, poderia fazer o mesmo através da Comgás. Esta prática possui potencial prejudicial aos
consumidores finais já que é uma prática anticoncorrencial, pois o produtor fica integrado às
condições comerciais de seu gás, podendo favorecer sua oferta em detrimento de seus
concorrentes.
17 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Relatório Técnico. 18 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 1: Comercialização de Gás Natural.
37
Sendo assim, acredita-se que há duas providências que podem ser tomadas em conjunto
para colocar os agentes em igualdade de condições no mercado do gás:
i. aplicação do essential facilities doctrine que estabelece sob quais condições uma
firma verticalmente integrada deveria ser obrigada a ofertar o bem ou serviço ao seu
concorrente. Essa prática viabilizaria o acesso aos dutos de escoamento, UPGNs e
terminais de regaseificação de GNL, o que é condição necessária para a
diversificação da oferta de gás natural ao mercado.
ii. desverticalização completa, na qual o produtor não possui participação nas
distribuidoras, evitando o self dealing e o conflito de interesses.
Com essas medidas, haverá maior diversidade de agentes independentes e condições de
igualdade para os concorrentes, viabilizando a formação de um mercado competitivo no setor.
Fica claro que estas consequências são de grande estímulo para desenvolvimento da ESGN.
5.4.2 Sistema Tarifário
O sistema tarifário no transporte de gás natural divide-se em dois aspectos que podem
ser definidos de maneira distintas: o tipo de contratação de capacidade e a tarifação
propriamente dita19.
Há três tipos de contratação de capacidade:
i. Ponto-a-Ponto: menos flexível para os carregadores, mas permite ao transportador
oferecer mais capacidade firme ao mercado.
ii. Postal: mais flexível, por conseguinte é aquela que permite ao transportador ofertar
menos capacidade ao mercado.
iii. Entrada/Saída: caso intermediário, aplicável onde a capacidade do sistema não é tão
escassa ou não existem muitos gargalos na rede, sendo o tipo aplicável para a
promoção da liquidez (em termos de capacidade) ao mercado e para uma
concorrência entre companhias de gás natural.
19 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 2: Tarifação de Entradas e Saídas.
38
A escolha do tipo de contratação de capacidade deve ser feita considerando também
outros fatores que serão descritos mais adiante, tais como: o modelo de operador do sistema de
transporte, a tributação do transporte e a existências de locais de negociação - hubs20.
Em relação a tarifação, os critérios para sua escolha foram: refletir os custos de
transporte, promover a concorrência, propiciar transparência, estimular o investimento de longo
prazo e a facilidade de articulação (com relação à combinação de uma tarifa entre vários
agentes)21. São três os tipos de tarifação:
i. Postal: permitem a repartição dos custos de transporte indistintamente entre os
carregadores, sendo, em geral, aplicáveis em duas situações: em regimes de
monopólio legal e em mercados ultra maduros. A tarifa é cobrada independente da
distância, não refletindo exatamente o custo de transporte.
ii. Com base na distância: permite alcance de um bom nível de transparência no cálculo
das tarifas, é recomendável para malhas de transporte com predominância de
gasodutos longos e unidirecionais, porém é de difícil aplicação em sistemas
complexos em que os fluxos contratuais não necessariamente coincidem com o
fluxo físico do gás na rede.
iii. Entrada/Saída: é capaz de lidar com as mais variadas topologias da rede de
transporte e é superior à tarifação baseada em distância com relação à promoção de
um mercado líquido e da concorrência entre empresas de gás natural. Outra
vantagem do tipo de tarifa Entrada/Saída é sua capacidade de sinalizar
congestionamento em pontos de entrada ou saída específicos emitindo, assim, sinais
que permitem a identificação dos investimentos eficientes, além de poder, com mais
esforços, atingir o mesmo nível de transparência da tarifação baseada em distância.
Considerando as características expostas acima, a iniciativa Gás para Crescer concluiu
que a tarifação do tipo Entrada/Saída é o mais apropriado ao caso brasileiro, tendo em vista os
critérios citados acima.
20 Os hubs podem ser locais físicos ou virtuais. 21 Ibidem 19.
39
5.4.3 Compartilhamento de Infraestruturas Essenciais
A indústria do gás natural requer uma rede física para interconectar seus elos da cadeia
produtiva, o que implica em altos investimentos em ativos fixos e pode restringir a competição.
Sendo assim, é necessário esforços regulatórios para definir dispositivos que promovam e
assegurem o compartilhamento de infraestruturas essenciais para o processo de concorrência,
desde a produção até a rede principal de transporte, estendendo-se por gasodutos de transporte,
gasodutos de escoamento, unidades de tratamento/processamento e terminais de GNL.
A ideia é estabelecer um acesso regulado, conhecido internacionalmente como third
part access (TPA), a essas infraestruturas caso o acesso negociado com possibilidade de
aplicação do essential facilities doctrine seja negado em função de abuso de poder dominante
do detentor da instalação.
Vale destacar que para haver um mercado aberto e competitivo, experiências
internacionais mostram que é fundamental o acesso não discriminatório a infraestruturas
essenciais ao tempo que se observem as especificidades técnicas e econômicas que assegurem
as boas práticas da indústria22.
Sendo assim, a proposta da Iniciativa para Crescer é estabelecer este acesso não
discriminatório, sendo as condições de elegibilidade detalhadas em dispositivos infralegais e
regulatórios, considerando as boas práticas da indústria, a demarcação da responsabilidade entre
as partes e a preferência de acesso pelo portfólio de E&P do investidor originário a fim de não
inibir investimentos. Ademais, o arcabouço também deverá prever as condições de acesso à
infraestrutura, transparência e publicidade das principais informações requeridas para o acesso
de terceiros, padronização de contratos, e princípios de cálculo de tarifa de acesso que
fundamentem a negociação entre as partes.
5.4.4 Harmonização entre as Regulações Estaduais e Federais
A competência regulatória da indústria do gás natural se divide da seguinte forma: da
produção até o city gate, a competência é da ANP, ou seja, da União; a partir do city gate, a
22 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 3: Compartilhamento de Infraestruturas Essenciais.
40
competência é estadual, que vai desde a distribuição até ao consumidor livre, aos
autoprodutores e autoimportadores23.
O estudo feito pela iniciativa observou que cada estado apresenta diferentes estruturas
e normas regulamentadoras neste setor e esta falta de uniformidade gera controvérsias e
indefinições para os agentes, eleva o risco, reduz atratividade e a competitividade da cadeia.
Sendo assim, há a necessidade de que haja em todos os estados um aperfeiçoamento das suas
estruturas de regulação, incluindo adoção de boas práticas regulatórias.
Foi observado também que não basta somente a atuação por parte do governo nessas
melhorias. As empresas distribuidoras também terão que tomar providências, tais como: o
desenvolvimento de estruturas e gestões capazes de lidar com a nova realidade e se preparar
para a multiplicidade de agentes no mercado.
5.4.5 Harmonização entre Gás Natural e Energia Elétrica
Nesse ponto do estudo, foi abordado a harmonização entre o setor de gás natural com o
setor elétrico. No Brasil, a hidroeletricidade é dominante, além de ser mais barata do que a
produção de energia elétrica por térmicas a gás. Porém, o atual panorama brasileiro evidencia
dificuldade na implantação de novas usinas hidrelétricas, fazendo com que as termelétricas se
tornem fortes candidatas para complementar a demanda por eletricidade, como já é feito
atualmente, só que a tendência é que isto aumente.
Este cenário vai alterar a matriz energética brasileira e, consequentemente, haverá
necessidade de aperfeiçoamentos em aspectos operacionais e regulatórios nesses setores.
Entretanto, há uma série de barreiras a serem superadas para que haja convergência entre
ambos, como por exemplo: buscas por alocação equilibrada de riscos entre o setor elétrico e de
gás natural; busca por modelo de suprimento de gás para melhor atendimento das necessidades
de ambos os setores; planejamento integrado gás-eletricidade a fim de aproveitar a expansão
termelétrica para permitir o desenvolvimento da infraestrutura de gás natural24.
Os estudos feitos pela iniciativa constataram que a necessidade de segurança de
suprimento é um dos pontos mais sensíveis para os setores. Neste sentido, sítios de ESGN
23 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 4: Estímulo ao Desenvolvimento de Mercado à
Harmonização entre as Regulações Estaduais e Federal. 24 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 5: Harmonização Gás Natural e Energia Elétrica.
41
poderão ter papel importante nesta integração entre gás natural e energia elétrica, uma vez que
a estocagem pode ser muito útil para atenuar os efeitos de variabilidade de oferta de gás e
proporcionar segurança de suprimento.
5.4.6 Gestão Independente Integrada do Sistema de Transporte de Gás Natural
A concorrência no mercado de gás está fortemente vinculada ao acesso à infraestrutura.
Então, o domínio desta por empresas verticalmente integradas acaba limitando a concorrência.
No Brasil, medidas para o incentivo a competição foram tomadas na Lei do Petróleo em
1997, a qual estabeleceu a separação jurídica da atividade de gás natural25 e o acesso negociado
de terceiros. Como não foi observado grandes resultados, a Lei do Gás, em 2009, avançou
estabelecendo o acesso regulado aos gasodutos, não sendo mais negociado como antes.
Ademais, em 2013, a ANP editou a Resolução nº 51/2013, na qual limitou a participação
cruzada entre carregadores e transportadores, mas somente para novos gasodutos, tratando-se
de uma desverticalização total das atividades de transporte e carregamento, pelo menos para os
novos gasodutos.
Entretanto, mesmo com todas estas leis e normativos, não foi observado presença de
novos agentes. A Petrobras permanecia com controle sobre 96,1% da malha de gasodutos até
setembro de 2016, quando anunciou a venda de 90% da Nova Transportadora do Sudeste para
Brookfield Infrastructure Partners (BIP)26. Esta transação poderá ser considerada como
separação completa de propriedade, a depender dos termos do acordo firmado entre as
empresas.
Nesse sentido, fica evidente a necessidade de se rever o arcabouço regulatório atual
ainda mais que o processo de desinvestimento da Petrobras trará oportunidades para se alcançar
os objetivos desta iniciativa: diversidade de agentes, competitividade, transparência e boas
práticas.
Tendo em vista estes objetivos, foi feito estudo sobre a gestão do sistema de transporte
brasileiro e foi proposto o seguinte: adoção de contratação de capacidade do tipo Entrada/Saída
que permite contratação separada de capacidades de entrada ou de saída e a comercialização de
25 Vale ressaltar que tal separação foi imposta somente à Petrobras, que, na época, exercia monopólio na atividade. 26 Disponível em: <http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/aprovada-venda-de-participacao-na-nova-transportadora-
do-sudeste.htm>. Acesso em: 10 nov. 2016.
42
gás de forma independente de sua localização na rede, gerando incentivos à maximização do
número de agentes. Isso também mudaria a forma de abordar a infraestrutura, passando de um
agregado de gasodutos distintos para um grande sistema denominado Sistema de Transporte de
Gás Natural (STGN)27.
Esta parte do estudo também abordou que a desverticalização das atividades de
produção/comercialização e de transporte seria essencial para o acesso não discriminado aos
gasodutos. Nesse sentido, há a proposta de três modelos de desverticalização28:
i. Separação completa de propriedade:
Limita a participação cruzada entre as empresas responsáveis pela
produção/comercialização e pelo transporte. Permite-se participação minoritária
entre elas, porém com rígidas regras para o exercício do controle ou de seus direitos
de voto e de indicação de membros de órgãos administrativos e fiscalizatórios. Este
é considerado o modelo mais eficaz para a separação de interesses e garantia de
independência de operação.
ii. Operador de transporte independente:
Permite manter a empresa verticalmente integrada, entretanto há uma série de
normas para assegurar a independência de gestão e de operação, como a separação
legal ou jurídica entre as empresas, a imposição de fortes restrições à indicação de
administradores e a criação de um conselho para decisões que possam causar
significativo impacto financeiro. Adicionalmente, não é permitido o
compartilhamento de sistemas, equipamentos e instalações com qualquer parte da
empresa verticalmente integrada, ou mesmo da marca ou identidade empresarial,
bem como recorrer aos mesmos consultores ou fornecedores de sistemas e
equipamentos informáticos. Deve-se definir um programa de conformidade para
garantia de comportamentos não-discriminatórios e designar um responsável pela
conformidade, o qual deve ser aprovado pela entidade reguladora e mantê-la
regularmente informada sobre a implementação do programa. Esse modelo exige
uma forte atuação da entidade reguladora para assegurar a independência da
empresa verticalmente integrada.
27 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 6: Gestão Independente Integrada do Sistema de
Transporte de Gás Natural. 28 Ibidem 27.
43
iii. Operador do sistema independente:
Neste modelo a propriedade dos ativos de transporte permanece com a empresa
verticalmente integrada, porém a gestão desses ativos e a operação do sistema são
realizadas por um operador independente. Para assegurar a sua independência,
valem as mesmas regras da separação completa de propriedade, no que se refere ao
exercício do controle e dos direitos na empresa. No desenvolvimento do sistema de
transporte, o operador independente é responsável pelo planejamento, pela
construção e pelo comissionamento da nova infraestrutura. Ao proprietário cabe
prestar a cooperação e o apoio necessários para o operador do sistema independente
cumprir suas funções, inclusive financiar os investimentos definidos por este
operador. Esse modelo exige certa atuação regulatória e pode ter conflitos na
coordenação dos investimentos, visto que a decisão de investimento e o seu
financiamento cabem a empresas distintas.
Apesar do modelo de separação completa de propriedade ser o mais eficaz, sua
implementação exigiria a imposição da venda dos ativos de transporte pelos proprietários, além
da observância das restrições caso permanecessem com participação minoritária. Ou seja, este
modelo demandaria alto nível de intervenção para a reestruturação das empresas envolvidas.
O modelo de operador de transporte independente envolve significativos esforços
regulatórios e fiscalizatórios, principalmente se a maioria dos transportadores permanecessem
com participação direta ou indireta por parte dos agentes verticalizados, como por exemplo a
Petrobras, principal empresa no setor atualmente.
Já o modelo do operador do sistema independente mostra-se ter a neutralidade
necessária para coordenar o sistema, além de exigir menos intervenção governamental e
regulatória. Na implementação desse modelo não haveria necessidade de vedação à participação
cruzada entre as empresas de produção/comercialização e de transporte. Ao operador do sistema
independente caberia a coordenação e gestão de todos os ativos de transporte como um único
sistema, ou seja, um novo agente atuaria como gestor do STGN, sendo responsável por
atividades como: alocação e oferta de capacidade de entrada/saída, gestão do sistema de
contratação de capacidade, planejamento e monitoramento da operação, entre outras.
Vale ressaltar que as vantagens oriundas dessa independência de operação no segmento
do transporte e da possível revisão dos modelos de outorga estabelecidos pelos atuais
dispositivos regulatórios aplicar-se-ão também à estocagem subterrânea de gás natural.
44
5.4.7 Desafios Tributários
Atualmente, a legislação tributária no setor de gás natural exige o casamento entre o
fluxo físico e o fluxo fiscal para a aplicação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação
de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicações (ICMS). Este casamento dificulta a escrituração fiscal dos transportadores e a
emissão de documentos fiscais, impede a realização de troca operacional e a entrada de novos
carregadores.
Então, há a necessidade do descasamento entre os fluxos físico e contratual para
melhorar a tributação do ICMS sobre esta atividade e, consequentemente, viabilizar a entrada
de novos carregadores na malha de transporte dutoviário. Uma solução para isto já está em
discussão e foi feita uma proposta de Protocolo ICMS29. Essa discussão também aborda a
possibilidade da adoção do sistema de Entrada/Saída no transporte de gás. Ressalta-se que este
sistema permite a contratação de capacidade separadamente entre entrada e saída, deixando
mais evidente o descasamento entre os fluxos físicos e contratuais.
Destaca-se que a análise feita sobre os assuntos abordados pela iniciativa Gás para
Crescer não entrou no mérito da viabilidade dos estudos, mas tão somente no resultado destes
a fim de se averiguar a tendência do governo brasileiro em estabelecer mudanças no arcabouço
regulatório do gás natural. A ideia aqui foi analisar a provável direção que poderá ser tomada
no mercado do gás e como isso poderá afetar o desenvolvimento da ESGN no Brasil. Sendo
assim, conclui-se que as propostas feitas por esta iniciativa serão de grande estímulo à
implementação da ESGN no país. Cabe destacar que todo este exposto ainda será objeto de
consulta pública aos especialistas e agentes do mercado, ou seja, poderá ter muitas mudanças e
há muita incerteza envolvida nestas mudanças.
29 Ministério de Minas e Energia. Gás para Crescer – Anexo 8: Desafios Tributários.
6 Consequências da ESGN no Brasil
Tendo em vista todas as funções e aplicabilidades da ESGN, abaixo serão listadas as
principais consequências desse tipo de atividade diretamente aplicada no Brasil.
6.1 Melhor Gestão da Produção de GASA
O Brasil possui grande quantidade de produção de GASA e muitas vezes um campo tem
que restringir ou até parar sua produção de óleo por não ter transporte e/ou um contrato de
comercialização do gás. A estocagem pode contribuir para solucionar problemas assim por ser
um fator de otimização nos projetos de expansão da malha de dutos, viabilizando-os.
Outro problema atrelado à produção de GASA ocorre quando eventos climáticos, falhas
inesperadas e manutenção ou substituição de algum equipamento essencial à continuidade da
sua produção resultam na paralisação ou em grande oscilação desta produção. Em consequência
disto, a empresa deixará de fornecer o gás contratado, por exemplo a uma termelétrica, por não
ter condições de suprir esse abastecimento com sua produção, mesmo quando operadora de
outros campos. Estas situações poderiam ser evitadas caso estas empresas operem ou
estabeleçam um contrato com uma ESGN. Em outras palavras, um sítio de estocagem, poderia
ser acionado para suprir essas flutuações no abastecimento de gás, evitando pagamentos de
multas por parte do agente pelo não cumprimento do contrato e uma possível paralisação da
termelétrica.
Vale destacar que esses problemas são muito mais graves quando acontecem com
pequenas e médias empresas uma vez que podem acarretar em prejuízos enormes e até falência.
Geralmente, pequenas e médias empresas operam um único campo ou um número pequeno de
campos, então cada projeto é essencial para sua receita e sua continuidade no mercado. Sendo
assim, a estocagem pode ser fator importante também no incentivo a esse tipo de empresa.
Em resumo, sítios de estocagem podem evitar a paralisação da produção de óleo e gás
natural, podem servir como fornecedor secundário em caso de interrupção desta produção e
ainda podem ser um incentivo a mais às pequenas e médias empresas que atuam no setor de
E&P.
46
6.2 Melhorar o Dimensionamento da Rede de Gasodutos
A malha de gasodutos de transporte brasileiro é formada por 9.409 quilômetros de dutos.
Observa-se no Gráfico 3 a evolução das malhas de transporte e de distribuição de gás natural
no Brasil.
Gráfico 3: Evolução das Malhas de Transporte e Distribuição de Gás Natural no Brasil
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do MME. Boletim Mensal de Acompanhamento da
Indústria de Gás Natural – Junho 2016.
Destaca-se neste gráfico que a malha de transporte não vem sofrendo alteração desde
2012 e que não houve construção alguma de gasoduto sob o regime de concessão estabelecido
pela Lei do Gás em 2009.
Vale ressaltar também que a malha de transporte de gás sofreu reduções entre 2011 e
2013 devido ao redirecionamento do Gasduc I e Gasduc II, que ligam o Distrito de Cabiúnas à
Refinaria Reduc em Duque de Caxias no Rio de Janeiro, para movimentação de outros produtos
como gás não processado e outros hidrocarbonetos (CERI, 2016).
No Capítulo 3, foi dito que a ESGN poderia ser útil na melhoria do dimensionamento
da rede de transporte de gás, reduzindo o tempo de inatividade destes dutos, a necessidade de
sobredimensionamento e até o Capex de projetos de transporte. Visto o exposto acima, pode-se
perceber que a inclusão da estocagem no Brasil poderá servir de fomento ao resgate de
investimentos no setor de gasodutos, gerando oportunidades para construção de novos dutos e,
0.000
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
Km
Gasoduto de Transporte Gasoduto de Distribuição
47
também, oportunidade de novos negócios, uma vez que, com o crescimento da malha de
transporte, haverá maior número de localidades interligadas entre si.
6.3 Gerir Melhores Contratos de Importação de GNL
O Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE), subsidiado por estudo do EPE,
apresenta informações e sinalizações do setor energético brasileiro para que sirvam de base,
assim como o PEMAT, para ações e decisões dos agentes. No PDE 2024, foi feito estudo sobre
projeções de oferta de gás natural no Brasil até o ano de 2024. De acordo com esse estudo, o
gás nacional é proveniente de três fontes principais: produção nacional, importação por meio
de gasodutos e importação na forma de GNL em terminais de regaseificação.
Este documento apresenta de forma detalhada que a produção de gás natural nacional
pode aumentar de 84,9 milhões de m³/dia em 2015 para 171,7 milhões de m³/dia em 2024,
considerando os diferentes níveis de incerteza conforme Tabela 2. Ressalta-se a possibilidade
dessa produção ser ampliada pelos recursos não convencionais30, projetada para começar a
produzir em 2022, atingindo cerca de 16 MMm³/dia em 2024 e que não consta nesta tabela.
Tabela 2: Produção Bruta Potencial Nacional de Gás Natural Convencional por Nível de
Incerteza dos Recursos
RECURSO: 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
GÁS milhões de metros cúbicos diários
União - - - - 0,072 0,416 0,827 2,093 3,408 6,793
RND-E - - - 0,009 0,182 2,427 3,149 3,539 15,820 21,348
RC - 0,013 0,116 0,420 3,025 7,327 12,767 21,152 30,376 37,575
RT 84,875 89,523 91,021 102,178 104,033 113,936 115,793 111,793 110,310 105,950
TOTAL 84,875 89,536 91,137 102,607 107,313 124,106 131,788 138,577 159,914 171,666
Nota: União = recursos não descobertos em áreas não contratadas; RND-E = recursos não descobertos em
áreas contratadas com empresas; RC = recursos contingentes; e RT = resevas totais.
Fonte: PDE 2024 (2015).
Mesmo na projeção mais conservadora, em que se consideram somente as reservas
totais provadas, haverá aumento na produção de gás com pico em 2021 seguido de leve declínio
nos anos subsequentes. Vale destacar que a previsão de 2015 já foi superada com produção
30 Recursos não convencionais são reservatórios de baixíssima permeabilidade, dos tipos gás em formação fechada
e gás de folhelho presentes nas Bacias de São Francisco, Parnaíba e Recôncavo.
48
média de 96,22 MMm³/dia e a de 2016 já alcançou 101.20 MMm³/dia considerando a média
produção até setembro.
Esse aumento na produção nacional, a continuidade da importação de gás da Bolívia e
a implementação da ESGN no Brasil, poderão gerar uma seguridade de suprimento que afetará
a importação de GNL. Todos esses fatores gerarão uma flexibilidade de oferta de gás que
permitirá que o Brasil gerencie melhor a importação de GNL, com possibilidade inclusive de
redução desta, em caso mais otimista.
O Brasil importa GNL principalmente para suprir a demanda de gás das termelétricas.
Como nos últimos anos a capacidade de produção de eletricidade por hidrelétricas tem
diminuído consideravelmente, cada vez mais as usinas térmicas têm sido acionadas para suprir
essa demanda por energia elétrica. Atualmente, é necessário que a oferta de gás seja flexível
para atender às termelétricas, sendo, por isso, adquirido GNL no mercado spot a preços mais
elevados (CLARA, 2015 e LOSEKANN, 2015).
Importante salientar que o PEMAT e o PDE tem influências mútuas, o que deixa claro
a dependência dos setores de produção, exportação e importação de gás com as malhas de
gasodutos para o transporte deste energético.
6.4 Incentivo a Entrada de Novos Agentes no Mercado de Gás Natural
Tendo em vista a atual situação de desinvestimentos da Petrobras, empresa dominante
no mercado de gás natural, acredita-se que esta seja uma grande oportunidade para a entrada de
novos agentes neste setor. Há grandes empresas em outros países com negócios bem
consolidadas em estocagem de gás que, como foi visto no seminário de ESGN promovido pela
ANP, já demonstraram grande interesse em desenvolver esta atividade no Brasil.
Ademais, a preocupação do governo em rever e modificar o arcabouço regulatório do
gás a fim de estabelecer um mercado mais competitivo e com diversidade de agentes também
servirá de incentivo à entrada destas empresas no mercado brasileiro uma vez que muitas delas
não lidam somente com ESGN, mas também com o transporte e produção de gás natural.
49
6.5 Geração de Emprego e Crescimento da Economia Brasileira
Estas são consequências naturais da implementação de um novo negócio no mercado
brasileiro. O desenvolvimento de atividades de estocagem demanda investimentos de grande
vulto e seus projetos terão grande importância no mercado de gás natural. Consequentemente,
essa implementação irá impulsionar a economia brasileira com criação de novas oportunidades
de negócio, geração de empregos, pagamento de tributos, etc.
7 Conclusão
Neste trabalho foi feito um estudo sobre o atual cenário brasileiro e a iminente
implementação da estocagem subterrânea de gás natural no país. Foram abordados aspectos
políticos, econômicos, regulatórios e de mercado, considerando alguns fatores, desafios,
incentivos e barreiras que possivelmente terão suas contribuições no fomento ou na
desestimulação da implementação da estocagem no Brasil. Além disso, foram apresentadas as
possíveis impactos que a estocagem possa gerar.
Percebe-se que o arcabouço regulatório do gás tem que ser revisto em diversos pontos
para que a implementação dessa atividade seja feita com sucesso. As respostas do governo a
aspectos como o acesso aos gasodutos, a forma de outorga para suas construções e o sistema
tarifário no transporte de gás são de fundamental importância para aumentar a atratividade da
ESGN no Brasil.
Ademais, a anunciada diminuição da participação da Petrobras no mercado de gás traz
uma maior urgência e importância para a revisão desse arcabouço, sendo este um momento de
oportunidade para a entrada de novos agentes dispostos a investir no mercado brasileiro,
podendo estimular nossa economia ao resgate do crescimento.
Neste trabalho ficou claro também os benefícios que a ESGN pode trazer para o Brasil
em diferentes setores, pois essa atividade proporciona uma flexibilidade de suprimento que
acarreta em um melhor gerenciamento de outras atividades como a produção de energia elétrica
por parte das termelétricas e a produção de petróleo e gás por parte das empresas responsáveis
pelo upstream no país. Adicionalmente, ESGN pode prover uma melhor gestão de contratos de
importação e até diminuir a ida ao mercado spot para adquirir GNL.
Pode-se perceber também que um ponto muito importante para o sucesso desta
implementação é a construção de novos gasodutos, interligando melhor o amplo território
nacional. Sendo assim, a estocagem pode impulsionar esse tipo de infraestrutura, pois a ESGN
poderia ser útil na melhoria do dimensionamento da rede de transporte de gás, reduzindo o
tempo de inatividade destes dutos, a necessidade de sobredimensionamento e até o Capex de
projetos de transporte.
Cabe destacar que, sendo a estocagem uma atividade com potencial de influenciar
positivamente em outras, fica claro seus benefícios para a sociedade e para a economia brasileira
51
com criação de novas oportunidades de negócio, geração de empregos, pagamento de tributos,
etc.
Ressalta-se que o desenvolvimento da ESGN no Brasil terá que superar grandes desafios
e romper barreiras diante da crise que aflige tanto o país quanto o mundo afora. Porém, o
governo já está tomando medidas e fazendo estudos para modificar aspectos regulatórios
importantes no mercado do gás e com isso atrair investimentos para este setor que tem enorme
potencial para crescer e ajudar a economia do país.
Sugere-se para trabalho futuro uma análise após a realização da licitação de áreas para
estocagem de gás no Brasil, como esta atividade se adaptou ao cenário brasileiro, podendo
inclusive fazer comparação de como as atuais oportunidades foram aproveitadas, de como os
desafios e barreiras foram superados, quais ideias foram concretizadas, principalmente em
termos políticos e regulatórios.
Referências Bibliográficas
ABREU, P. L., MARTINEZ, J. A. Gás Natural, o combustível do novo milênio. Porto Alegre:
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de gás natural, de que trata o art. 177 da Constituição Federal, bem como sobre as atividades de
tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural;
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