Aline Andrade Rocha Danilo Lobrigate

Jorge Silva Karina Fasson

Patrícia Pavanelli

Pós-Graduação em Gestão Pública

Disciplina de Finanças Públicas

Prof. Dr. Paulo Miadaia

Julho de 2014

A relação entre tributos e competitividade industrial precisa ser entendida, principalmente, em função das características da tributação indireta. No caso do Brasil, duas características da tributação indireta impactam a competitividade industrial: 1. Dificuldade ou mesmo impossibilidade do aproveitamento dos

créditos tributários pelos contribuintes;

2. Incidência cumulativa de tributos.

Sistemas tributários modernos buscam seguir o princípio da neutralidade da tributação. Neutralidade como a mínima interferência dos tributos na alocação de recursos, ou seja: os impostos não deveriam distorcer, demasiadamente, os processos de formação de preços (salários pagos, vendas ao consumidor final) dos bens e serviços.

IVA (Imposto sobre valor adicionado) IVV (Imposto sobre Vendas ao Varejo)

de maior neutralidade

Imposto em cascata/cumulativo O mais perverso dos tributos: provoca grande distorções na alocação de recursos na economia.

O IVA no Brasil

- “A computação do IVA no Brasil é feita pelo método do crédito fiscal, que ‘exige que a empresa aplique a alíquota ao total de vendas efetuadas e desse resultado deduza o imposto pago (crédito) que conste das notas fiscais de compra’. - Problema no Brasil: os tributos desenhados como IVA, na prática, funcionam como impostos cumulativos, uma vez que os créditos tributários não são devidamente aproveitados. Essa dificuldade ocorre tanto no caso do ICMS (governo estadual) quanto no caso do PIS/COFINS (governo federal). - O acúmulo de créditos tributários do ICMS é particularmente prejudicial às empresas exportadoras. Estas ficam isentas de incidência de impostos na venda, e portanto, não conseguem aproveitar os créditos gerados pela compra de insumos. “Um exemplo ajuda a entender o nascimento dessa "dívida". Quando compramos um produto, além de pagarmos pelos tributos embutidos nesta etapa de venda, pagamos também por tributos já embutidos anteriormente, em etapas de fabricação e revenda. Se esse mesmo produto é vendido para o exterior, não há incidência de tributo na momento da venda, mas há os tributos embutidos nas etapas anteriores. Para que a empresa retire também essa porção tributária, é necessário que seja ressarcida de alguma forma, ou então, tributos continuarão sendo exportados.”

(“Créditos Acumulados”, de Luiz Carlos Menegatti, 2004, Portal Sefaz do ES)

Situação A: - Todos os estágios são tributados;

Situação B: - O governo isenta todos os estágios de produção de uma

determinada mercadoria de forma a não tributá-la; - Deve-se isentar os vendedores e também reembolsá-los do

imposto previamente pago. - O varejista é isento e deve receber o imposto pago sobre suas

compras, de modo que a soma do IVA seja zero; - Consumidor não paga imposto.

Situação D: - A cadeia de crédito do IVA é rompida, o imposto gera efeitos

cumulativos; - Como não se recebe crédito de suas compras, repasse-se o

tributo embutido em suas aquisições;

Propostas de solução:

- Devolução dos créditos em dinheiro;

- Comercialização desses créditos com empresas devedores de impostos.

- Tais medidas não foram acolhidas no Brasil. A Lei Kandir caminhou no sentido de reconhecer a possibilidade de transferência de créditos para terceiros. No entanto, a LC nº102/2000 reverteu esse processo, ao determinar que as transferência só podem ser realizadas mediante regras de cada Estado. - No entanto, a transferência implica perda de receitas, o que nem sempre

interessa ao Estado.

- Os governos estaduais alegam que: 1) Podem ocorrer fraudes na transferência de créditos; 2) Há dificuldades operacionais para se pagar os créditos em dinheiro. - O problema do acúmulo de créditos tributários se torna mais complexo

quando envolve operações interestaduais.

O acúmulo de créditos tributários em operações interestaduais.

“Uma empresa de uma UF, ao adquirir insumos de outra UF para produzir algo para exportação, acumulará créditos tributários junto ao governo de sua UF. Isso significa que esse governo deveria restituir os créditos referentes aos tributos cobrados pelo governo da outra UF. Ou seja, uma restituição de valor não recebido.” (BID, capítulo 7, 2013) - Estado da Bahia (empresa que vende os insumos para a empresa exportadora) - Estado de São Paulo (empresa exportadora)

1. A empresa exportadora (localizada em SP) tem isenção dos produtos exportados

(portanto, as mercadorias exportadas não geram débitos de ICMS); 2. Porém a aquisição de produtos no Estado da Bahia gera créditos de ICMS para a

empresa paulista, junto ao governo de sua UF (São Paulo); 3. Problema: o Estado da Bahia recolhe os tributos dos insumos, mas é o Estado de

São Paulo que deve restituir os créditos tributários em dinheiro. Ou seja: uma restituição de um valor que não foi recebido.

O acúmulo de créditos ocorre também nos tributos cobrados no âmbito do governo federal: PIS e COFINS.

Consequências negativas do acúmulo de créditos tributários: - Os recursos não restituídos poderiam estar sendo investidos.

- Como os créditos não são aproveitados, o custo final do produto

aumenta, o que reduz a competividade internacional.

- Empresas preferem vender parcela maior de seus produtos ao mercado

doméstico, para aproveitar os créditos de que dispõem.

Propostas de Solução

No caso do PIS/COFINS: - maior eficiência administrativa. No caso do ICMS: - regulamentação da negociação dos créditos tributários

e/ou restituição desses créditos em dinheiro; - Nas operações interestaduais: adoção o princípio de

destino (recolhimento do tributo é feito pelo Estado consumidor)

Tributos cumulativos

“Um tributo é cumulativo quando incide em duas ou mais etapas da circulação de mercadorias, sem que na etapa posterior possa ser abatido montante pago na etapa anterior” (Medeiros Neto, 2001) Quando não se aproveita os créditos tributários de um IVA, tal tributo gera efeitos

cumulativos.

- Os efeitos de impostos cumulativos estão presentes no ICMS, COFINS, PIS e IPI. - Nas empresas que participam dos regimes de lucro presumido e SIMPLES, o PIS E

COFINS são impostos cumulativos

Implicações da cumulatividade - Distorções na alocação de recursos; - Verticalização das empresas, de modo a evitar muitos estágios de tributação; - Perda de competividade externa, porque os produtos importados não sofrem

das mazelas do sistema tributário brasileiro;

Os fatores que impulsionam as mudanças tributárias - Globalização econômica e financeira; - Formação de blocos econômicos regionais; - Redefinição do papel do Estado; - Nova realidade do mercado de trabalho.

Relação destes fatores com a competitividade empresarial

Globalização econômica e financeira - Sistemas tributários que não inibam a vinda de capitais estrangeiros; - Estabilidade das normas tributárias; - Em mercados abertos, deve se tomar cuidados mais apurados para que a

tributação não prejudique a competividade das mercadorias nacionais; ( solução: tributos do tipo IVA, com aproveitamento dos créditos tributários)

Redefinição do papel do Estado - Preconiza-se a simplificação dos sistemas tributários: redução do número de tributos; melhor exploração das bases tributárias de consumo, renda e propriedade

Política Fiscal (tributação e gastos sociais): é um dos principais determinantes da permanência / agravamento dos indicadores de distribuição e renda e miséria.

Modelo tributação nacional

•Favorece a regressidade, contribuindo para a piora da distribuição

de renda na sociedade, em outras palavras: Famílias com menor

nível de renda são mais oneradas pelos tributos do que as famílias

mais ricas

•Volume de recursos recolhidos a partir de tributos indiretos (quase

metade do total da carga). Para promoção de equidade deveria

focalizar esse tipo de imposto em bens consumidos pelas famílias

de renda mais alta e desonerar os bens de primeira necessidade.

•Alternativa (Kaldor, 1995): a aplicação de imposto (direto) sobre o

consumo pessoal e não sobre os bens consumidos

Por que a tributação indireta prejudica a boa distribuição da renda ?

•Valor dos tributos é igual para todas as pessoas. Parece justo, mas é a

base da desigualdade fiscal:

Quem adquire

produtos/serviços tem

níveis de rendimentos

distintos

Valor do imposto

representa uma parte

da renda diferente para

cada consumidor

Quem apresenta

menores rendimentos

tem um percentual

maior de renda

comprometido com o

tributo

“Não há tratamento desigual para indivíduos desiguais, como preconiza o conceito de equidade vertical.” (Stiglitz, 1999)

Portanto, pode-se concluir que um sistema tributário fortemente pautado em tributos indiretos é regressivo e prejudica a boa distribuição de renda

Na prática, conforme veremos na tabela a seguir, a regressividade dos tributos indiretos no Brasil supera a progressividade da tributação direta, prejudicando os mais pobres.

Renda familiar mensal

Em % da Renda Familiar Acrésc. Carga

Tributária

Tributação Direta Tributação Indireta Carga Tributária

Total

1996 2004 1996 2004 1996 2004

Até 2SM 1,7 3,1 26,5 45,8 28,2 48,8 20,6

2 a 3 2,6 3,5 20 34,5 22,6 38 15,4

3 a 5 3,1 3,7 16,3 30,2 19,4 33,9 14,5

5 a 6 4 4,1 14 27,9 18 32 14

6 a 8 4,2 5,2 13,8 26,5 18 31,7 13,7

8 a 10 4,1 5,9 12 25,7 16,1 31,7 15,6

10 a 15 4,6 6,8 10,5 23,7 15,1 30,5 15,4

15 a 20 5,5 6,9 9,4 21,6 14,9 28,4 13,5

20 a 30 5,7 8,6 9,1 20,1 14,8 28,7 13,9

Mais de 30 10,6 9,9 7,3 16,4 17,9 26,3 8,4

Pouca progressividade e piora

na distribuição neste intervalo.

Diferença cai no período

Regressividade cresce

(distorção acentuada no

período)

Carga tributária Direta e Indireta sobre a Renda Total das Famílias em 1996 e em 2004

# 8,9

# 6,8

# 19,2

# 29,4

Fica evidente a pouca efetividade da tributação direta em gerar mudanças na distribuição de renda em função das baixas alíquotas praticada entre famílias de alta

renda e da baixa participação deste imposto na carga global.

Silveira, 2008: reforça a percepção de que a progressividade da tributação direta é baixa. No país, o índice de progressividade de Kakwani é de 0,1229. É inferior ao de 6 outros países analisados (peso da tributação direta em torno de 33% contra 10% no Brasil). Paes e Bugarin, 2006: também avaliam que a tributação sobre a renda é pouco progressiva, diferente da tributação sobre o consumo IPEA, 2009: mesmo analisando a carga tributária em relação à distribuição funcional da renda a conclusão novamente é de que a carga tributária é regressiva (a carga sobre os empregados é consideravelmente maior do que a de proprietários). Siqueira, Nogueira e Souza, 2010: argumentam que há sub-reportação da renda nas pesquisas e apresentam uma proposta de cálculo de carga tributária indireta por classe de renda baseada no nível de consumo (e não da renda). A nova proposta indica que a tributação indireta no Brasil não é tão regressiva. Considerando os principais componentes por classe, - os mais regressivos para os pobres e os mais progressivos pra os ricos, - o sistema torna-se aproximadamente proporcional. Rezende, Afonso e Silveira, 2011: voltam a constatar que a carga dos tributos indiretos não é compensado pela progressividade dos tributos diretos, culminando em uma carga tributária total de caráter regressivo. Admitem que o papel redistributivo do sistema é insignificante.

Análise não apenas das disputas em torno da arrecadação, mas também do que diz respeito à repartição de recursos:

◦ Guerra fiscal do ICMS

◦ Guerra fiscal dos royalties do petróleo

◦ Critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE)

Competição fiscal geralmente relacionada a contextos federativos com descentralização na oferta de serviços e na tributação Autonomia entes⇨ ambiente não cooperativo e

competitivo

Três categorias de competição fiscal: Na oferta por bens e serviços públicos;

Por fundos de financiamento;

Por investmentos produtivos

No Brasil: disputa entre estados na atração de investimentos desde a década de 1920

15,38

Arrecadação tributária 2010 - % do

PIB

Mercadorias,

serviços e bens

Salários

Rendas e Ganhos

Outros

Relembrando...

ICMS: 7,02% do PIB ⇨ cerca de 20% da

arrecadação tributária brasileira!

Fonte: BID, 2013

Relembrando...

•Hoje, diversas alíquotas, determinadas de forma independente pela legislação de cada UF

•Operações entre estados ⇨ arrecadação dividida entre origem e destino (exceções: petróleo e energia elétrica).

ICMS (criado como ICM, 1965), e imposto que o antecedeu, o IVC: desde o princípio, houve disputa por investimentos entre estados. Motivaram primeiras regulamentações na década de 1960, a fim de incentivar a cooperação regional (não foram bem sucedidas).

Década de 1970: criação do Conselho de Política Fazendária (CONFAZ): regulamentar as renúncias fiscais de ICMS por parte dos estados.

Constituição de 1988: maior autonomia financeira dos estados e maior descentralização política: enfraquecimento do CONFAZ

Década de 1990: guerra fiscal se acirra mais com os investimentos da indústria automobilíticas ⇨ estados ignoram regulamentos do CONFAZ

Lei Kandir (Lei complementar n. 87/1996): tentativa de reforçar os controles legais da guerra fiscal ⇨ forte oposição dos governadores

◦ Tentativa de aproximaçao do ICMS ao conceito de IVA ⇨ imposto pago sobre insumos seria revertido em créditos fiscais para o adquirente

◦ Contudo, polêmica sobre responsabilidade de ressarcimento de créditos, conforme exposto anteriormente.

Guerra dos Portos (segunda metade década 2000): estados promovem redução de alíquotas do imposto sobre importações a fim de movimentar mais os portos e a economia local ⇨ maior arrecadação, apesar do incentivo fiscal

Perdas para o país vão além das receitas tributárias ⇨ questão da competição desleal entre produto nacional (em que incorre o imposto) e o importado (em que não incorre) no mercado interno

Razões do aumento da guerra fiscal a partir da década de 1990:

◦ Impunidade dos estados;

◦ O próprio sistema, que estimula governos estaduais a conceder incentivos fiscais;

◦ Aumento da autonomia política e financeira dos estados, somado ao enfraquecimento da capacidade regulatória da União

◦ Tributação que é um híbrido dos princípios de origem e destino (mas beneficia mais o estado produtor): reduções do ICMS usadas como forma de atrair investimentos produtivos

◦ Aumento do fluxo de recursos para investimento após longo período de estagnação ⇨ estabilidade econônica fez com que Brasil se tornasse mais atraente às multinacionais ⇨ disputa entre estados pelos investimentos, com oferta de incentivos fiscais

Guerra fiscal acaba surgindo como uma alternativa para estados mais excluídos no processo de desenvolvimento ⇨ mecanismo de defesa, na tentativa de atrair indústrias.

Ainda assim, estados mais desenvolvidos como os mais beneficiados (Varsano, 1997) ⇨ maior capacidade financeira, maior mercado e melhor infraestrutura. Nem sempre estados menos desenvolvidos conseguem arcar com os ônus do incentivo fiscal

No fim das contas, guerra fiscal como jogo de soma zero (Varsano, 1997) ⇨ renúncia fiscal em nível nacional, pois incentivo fiscal apenas determina onde investimentos irão se instalar (e não a efetivação dos investimentos).

ICMS ⇨ diversidade de alíquotas e de tipologias de benefícios e incentivos fiscais

◦ Comprometimento da neutralidade e da simplificação tributária

◦ Dificuldades para os contribuintes e para o fisco ⇨ estímulo à sonegação

◦ Potencialização das distorções no comércio entre os estados e na localização de investimentos

Efetividade da legislação resolveria a questão da competição, nos casos de atração de investimentos e guerra dos portos. Problema, porém, reside na autonomia dos estados diante do CONFAZ ⇨ questão do federalismo

Estudiosos no assunto defendem propostas baseadas no princípio de destino como desincentivo à guerra fiscal ⇨ estados consumidores passando a efetuar a cobrança do ICMS (em vez de os produtores)

◦ Correção de distorções

◦ Possibilidade de subsídios sob produtos de consumo essencial (onerando menos as famílias mais pobres)

◦ Possiblilidade de redistribuição de recursos fiscais em favor dos estados importadores (menos desenvolvidos)

Oposição política dos estados, inclusive por parte dos deficitários no comércio entre estados ⇨ fracasso nas tentativas mais recentes de reforma do ICMS

Avanço ⇨ Resolução n. 13/2012 ⇨ alíquota fixa de 4% nas operações interestaduais com bens e mercadorias importados. Entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013.

Meados dos anos 90 – as compensações financeiras sobre atividade de exploração de petróleo e gás havia pouca importância no conjunto da carga tributária;

A mudança ocorre após 1998 e 2000 com as Portarias da ANP n.º 155 e n.º 206 estabelecendo critérios de fixação de preços para produção de petróleo para fins de pagamento de Royalties (incremento na alíquota de 10% na arrecadação, somados o aumento na produção em decorrência do aumento de preço produto no mercado internacional);

Para além da cobrança dos Royalties existe a cobrança das “Participações Especiais” que ocorrem sob as explorações mais volumosas e rentáveis, sendo a partilha feita exclusivamente entre os estados produtores (40%) e municipios produtores (10%), porém a União fica com 50% deste montante. (este é um dos elementos centrais da guerra fiscal entre os entes da federação);

Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma Batalha Federativa

Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma Batalha Federativa

Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma Batalha Federativa

A partir de 2007, com o descoberta de grandes reservas de petróleo e gás em grandes profundidade entre os litorais dos estados do Espírito Santo até Santa Catarina, surge a possibilidade de um crescimento na arrecadação dos tributos devido a exploração.

Em 2010 - Emenda “Ibsen” (Instalado o conflito federativo);

Se de um lado todos os estados e municípios querem uma fatia desta arrecadação mesmo não sendo produtores (proposta de adoção dos critérios dos Fundos – FPE e FPM), de outro lado os Estados e Municípios ligados a exploração petrolífera defendendo a destinação da maior parte.

Há também na prática uma compensação sob as perdas de arrecadação do ICMS com a comercialização de combustíveis, pois a incidência ocorre no destino (ou seja na venda) do produto e não na origem. Os royalties acabam sendo uma moeda de compensação para estes entes.

Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma Batalha Federativa

Indicador “Razão Federativa” → calculo de quanto o governo federal retira e coloca (em volume de recursos) para cada UF. ◦ RJ tem a pior razão federativa (arrecada 75% dos royalties

Resta a União enquanto alternativa para esta batalha flexibilizar a concentração da sua parte na arrecadação e dividir com os demais entes da federação.

Partilha dos Royalties do Petróleo: Uma Batalha Federativa

Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

Desde 1989 sem mudança nos critérios de distribuição do FPE

O FPE foi criado para reduzir as desigualdades regionais, teve critérios inicialmente negociados pelos governadores, que deveriam ser provisórios, e depois considerariam mudanças de renda e demografia. A falta de atualização e redefinição de critérios manteve o FPE pouco redistributivo e concentrado em poucos estados

Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

Em 2010 o Supremo Tribunal Federal questionou o uso de coeficientes fixos como critério de distribuição do FPE, e determinou nova fórmula baseada em indicadores que se sensibilizem com as mudanças do desenvolvimento. Prado (2011) simula a distribuição do FPE de duas formas: 1. critérios de arranjos qualificados como paramétricos 2. equalização de receitas orçamentárias per capita

1. Ignora a diversidade em capacidade de arrecadação própria dos estados

2. Ter-minassian (2012) considera a equalização inviável pois há dificuldade de calcular o potencial de aumento das receitas dos estados pela falta de padronização dos dados e falta de informação confiável sobre a estrutura de custos das categorias de gasto público

equalização da receita limitada às receitas reais básicas de

cada estado

Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp143.htm#art7 As mudanças entrarão em vigor em 1º de janeiro de 2016, e terão seu valor corrigido pelo IPCA de 2015 + 75% da variação do PIB registrada dois anos antes (de 2014 para 2015). Os novos critérios buscam equilibrar a relação entre população e renda domiciliar a partir de uma combinação de fatores representativos da população (população do estado em relação a população do país) e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária. “III - os coeficientes individuais de participação das entidades beneficiárias cujas rendas domiciliares per capita excederem valor de referência correspondente a 72% (setenta e dois por cento) da renda domiciliar per capita nacional serão reduzidos proporcionalmente à razão entre o excesso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária e o valor de referência, observado que nenhuma entidade beneficiária poderá ter coeficiente individual de participação inferior a 0,005 (cinco milésimos);”

FPE = 21,5% do arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) O que acontece quando há desoneração? O Congresso Nacional propôs que havendo desoneração nesses tributos a união apenas poderia aplicá-la à receita federal, não alterando o recurso para os estados.

Veto Art. 5o “Art. 5o Eventuais desonerações concedidas pelo Governo Federal incidirão apenas na cota de arrecadação destinada à União, não sendo consideradas para efeito de repasse do FPE e do FPM.” Razões do veto “O dispositivo viola os artigos 157, 158 e 159 da Constituição Federal, que destinam o produto da arrecadação dos impostos da União sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Assim, a desconsideração de eventuais desonerações do cálculo deste produto é inconstitucional. Além disso, a proposta contraria o interesse público, uma vez que limita o escopo de política econômica característico das desonerações, especialmente no que tange ao caráter extrafiscal do imposto sobre produtos industrializados”.

Mudanças no rateio do Fundo de Participação dos Estados