ACADEMIA DE POLÍCIA MILITAR DA BAHIA CURSO DE FORMAÇÃO DE OFICIAIS

2ª CIA DE ALUNOS-A-OFICIAL – PELOTÃO ALFA

AL OF PM ISMAEL, Nº 39 AL OF PM ROMARIO, Nº72

AL OF PM SAMANTA GOMES, Nº 75 AL OF PM RELSTON, Nº 87 AL OF PM ALISSON, Nº 90

AL OF PM CAIO SENA, Nº 99

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS.

SALVADOR - BA 2016

AL OF PM ISMAEL, Nº 39 AL OF PM ROMARIO, Nº72

AL OF PM SAMANTA GOMES, Nº 75 AL OF PM RELSTON, Nº 87 AL OF PM ALISSON, Nº 90

AL OF PM CAIO SENA, Nº 99

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS.

Trabalho de pesquisa apresentado à disciplina de Direito Administrativo, do 2º CFO PM, da Academia de Polícia Militar da Bahia. Orientador Prof. Cel PM Gilson Santiago Messias

SALVADOR - BA

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.............................................................................................................3

2 AATIVIDADEADMINISTRATIVA..................................................................................4

2.1 CONCEITODEADMINISTRAÇÃO......................................................................................4

2.1.1 ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA................................................................................................4

2.1.2 MODALIDADESDEATOSDAADMINISTRAÇÃOPÚBLICA...................................................5

2.2 NATUREZAEFINSDAADMINISTRAÇÃO..........................................................................5

2.2.1 NATUREZA.........................................................................................................................6

2.2.2 FINS....................................................................................................................................6

2.3 PRINCÍPIOSBÁSICOSDAADMINISTRAÇÃO......................................................................7

2.3.1 LEGALIDADE.......................................................................................................................8

2.3.2 IMPESSOALIDADE..............................................................................................................8

2.3.3 MORALIDADE.....................................................................................................................9

2.3.4 PUBLICIDADE...................................................................................................................11

2.3.5 EFICIÊNCIA.......................................................................................................................13

3 CONSIDERAÇÕESFINAIS............................................................................................14

4 REFERÊNCIAS............................................................................................................15

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1 INTRODUÇÃO

Envoltos pelo Direito Administrativo, definidos como gestores da Polícia Militar, cabe

ao Oficial de Polícia compreender os princípios normativos que regulam todas as

atividades – atos administrativos, atinentes a sua profissão.

Essa pesquisa objetiva trazer à luz o conhecimento indispensável sobre as atividades

administrativas, conceituando inicialmente, a atividade de administração, evoluindo

para a natureza e fins da atividade de administração, por fim alcançando os Princípios

Básicos da Administração.

Certamente essa pesquisa pode se tornar um referencial para o futuro oficial, quando

precisar rememorar as Atividades Administrativas.

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2 A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Os autores não são unânimes em um conceito formatado e pré-concebido acerca da

atividade administrativa. De forma sintética pode-se, no entanto, chegar a um

entendimento crasso.

Consiste na atividade desempenhada pelo estado seus órgãos e agentes, designada

para concretizar seus objetivos a fim de assegurar a natureza e os fins da

administração pública, bem como a supremacia do interesse publico.

2.1 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO

Administrar consiste na gestão de bens e interesses, alicerçada no arcabouço da lei,

do direito, da moral e da finalidade dos bens sob tutela e conservação alheias,

objetivando o bem comum, seja no âmbito federal, estadual ou municipal. Dessa

forma, os bens e interesses da coletividade são geridos pela administração pública,

enquanto os individuais pela administração particular.

2.1.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração pública possui um conceito difuso, em razão da gama de sentidos da

própria expressão e da abrangência dos campos em que se desenvolve a atividade

administrativa. Utiliza-se o termo Administração Pública, quando se trata de pessoas

e órgãos administrativos, e administração pública para referir-se à atividade

administrativa em si.

Segundo Di Pietro (apud Alexandre Mazza) administração publica “é o ramo do

direito publico que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas

administrativas que integram a administração publica, atividade jurídica não

contenciosa que exercer e os bens de que se utiliza par a consecução de seus

fins, de natureza publica”.

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Administração Pública, no contexto do Direito Público, tanto designa pessoas e órgãos

governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se

falar de administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo como à

gestão mesma dos interesses da coletividade. Compõem a Administração Pública os

órgãos pertencentes ao Poder Público e as instituições e empresas particulares que

colaboram com o Estado no desempenho de serviços de utilidade pública ou de

interesse coletivo.

2.1.2 MODALIDADES DE ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

I- Império - contém uma ordem ou decisão coativa da Administração para o

administrado. Ex.: decreto expropriatório, despacho de interdição de atividade ou

requisição de bens;

II- Gestão - ordena a conduta interna da Administração e de seus servidores, ou cria

direitos e obrigações entre ela e os administrados. Ex.: despachos (determinam a

execução de serviços públicos), atos de provimento de cargo e movimentação de

funcionários, autorizações ou permissões e contratos em geral;

III- Expediente - preparo e movimentação de processos, recebimento e expedição de

papéis e despachos rotineiros, sem decisão do mérito administrativo.

A legitimidade desses atos, principalmente de império e de gestão, está condicionada

à investidura e competência legais o agente deve ter, não podendo ser praticado por

agente designado – movimenta processos e papéis de rotina e não atos decisórios ou

contratuais - na vaga ou ausência temporária do titular.

2.2 NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃO

A natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes

deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe. Esses

poderes, conferidos à Administração Pública a fim de viabilizar o benefício da

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coletividade – único e supremo objetivo de toda ação administrativa-, se renunciados

ou descumpridos negligenciam o bem comum.

2.2.1 NATUREZA

A natureza da administração pública é a de um múnus público para quem a exerce,

corresponde ao encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços

e interesses da coletividade.

O administrador público, investido em função ou cargo público assume o compromisso

com a coletividade de bem servi-la, já que esse é o anseio do povo, como legítimo

destinatário dos bens, serviços e interesses administrados pelo Estado, devendo

cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem a sua

atuação.

As leis, regulamentos e atos especiais constituem a sistematização das ordens e

instruções da administração, dentro da moral da instituição. Disso decorre a imposição

ao administrador público de agir segundo os preceitos do Direito e da Moral

administrativa, os quais expressam a vontade do titular dos interesses administrativos

(povo) condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público

que lhe é confiado.

2.2.2 FINS

Os fins da Administração concernem à defesa do interesse público, englobando as

aspirações ou vantagens legais almejadas pela comunidade administrada, ou por

significativa parte de seus membros. Nesse sentido, o ato ou contrato administrativo

realizado sem interesse público configura desvio de finalidade, tendo em vista que a

finalidade da administração pública se resume ao bem comum da coletividade

administrada.

Por isso cabe ao administrador público convergir sua atividade para esse objetivo,

pois se afastando ou desviando dele, irá de encontro à condição em que está

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investido. Ademais, todo ato administrativo que não for praticado no interesse da

coletividade tornar-se-á ilícito e imoral.

No desempenho dos encargos administrativos o agente do Poder Público não tem a

liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescrito em lei para a

atividade. Não lhe é facultado deixar de cumprir os deveres que a lei impõe, nem

renunciar os poderes e prerrogativas que lhe são conferidos.

O princípio da finalidade proíbe a prática de ato administrativo sem interesse público

ou conveniência para a Administração, com o fim exclusivo de satisfazer interesses

privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma

de desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes públicos constitui uma

das mais contundentes modalidades de abuso de poder.

2.3 PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO

Os princípios básicos da administração pública são regras que devem ser observadas

de maneira contínua e obrigatória, a qual irá subsidiar todos os atos administrativos

do bom administrador. Esses princípios representam os pilares da atividade

administrativa e negligenciá-los significa desvirtuar a gestão dos negócios públicos e

abandonar a tutela e conservação dos interesses sociais.

Na Constituição Federal, em seu artigo 37, o qual elenca os princípios da

administração pública, não traz de maneira expressa o princípio da finalidade, mas

permite extraí-lo a partir do estabelecimento do princípio da impessoalidade. O art. 11

da Lei 8.429/92, por exemplo, elenca condutas, comissivas ou omissivas,

caracterizadoras da improbidade, enriquecimento ilícito, quando diz que constitui "ato

de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da Administração

Pública, qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,

imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições".

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2.3.1 LEGALIDADE

Segundo este princípio, a atividade do administrador público está sujeita aos

mandamentos da lei e exigências do bem comum, não podendo se afastar ou desviar-

se disto, sob pena de praticar ato inválido e submeter-se à responsabilidade

disciplinar, civil e criminal. Pois, a eficácia da atividade administrativa está

condicionada ao acatamento da lei, não havendo liberdade nem vontade pessoal na

Administração Pública.

Ao passo que, na administração particular fazer tudo que a lei não proíbe é lícito, na

Administração Pública é permitido fazer tão somente o que a lei autoriza. As leis

administrativas, em geral, são de ordem pública e seus princípios não podem ser

contrariados, ainda que mediante acordo ou vontade concomitante de seus

aplicadores e destinatários, visto que consistem verdadeiros poderes-deveres,

irrelegáveis pelos agentes públicos.

Segundo o princípio da legalidade, são nulos os atos lesivos ao patrimônio público

quando constituído por "ilegalidade do objeto": "A ilegalidade do objeto ocorre quando

o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo"

(Lei 4.717/65, art. 2.º, "c", e parágrafo único, "c").

2.3.2 IMPESSOALIDADE

O princípio da impessoalidade remete ao princípio da finalidade, impondo ao

administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal, indicado expressa ou

virtualmente pela norma de Direito como objetivo do ato, de forma impessoal.

Esse princípio impede a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos

sobre suas realizações administrativas. O agente que se vale da publicidade oficial

para realizar promoção pessoal, fere, além da impessoalidade, a moralidade

administrativa. O administrador fica, portanto, impedido de buscar outro objetivo

diverso do interesse coletivo ou de praticar um ato no interesse próprio ou de terceiros.

Contudo, ocorre, por vezes do interesse público coincidir com o de particulares,

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comumente nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em

que é lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo.

2.3.3 MORALIDADE

A moralidade administrativa constitui, atualmente, pressuposto de validade de todo

ato da Administração Pública. Segundo Hauriou, o conceito de moralidade, entendida

como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração",

refere-se a uma moral jurídica (imposta ao agente público para sua conduta interna)

e não a uma moral comum - imposta ao homem para sua conduta externa. O agente

administrativo, deve, necessariamente, diferenciar o Bem do Mal, decidir entre o legal

e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o

inoportuno, e, principalmente, distinguir o honesto do desonesto. Dessa forma, o

agente só poderá atuar pautado na conduta ética.

Assim, o ato administrativo que contemple as considerações de Direito e de Moral terá

que proceder em consonância tanto com a lei jurídica como com a lei ética da própria

instituição, porque nem tudo que é legal é honesto.

Para Welter, a moralidade administrativa é constituída de regras da boa

administração, as quais contém o conjunto das regras finais e disciplinares, que

decorrem da distinção entre o Bem e o Mal e da ideia geral de administração.

Lacharrière corrobora com o conceito ao definir a moral administrativa como o

conjunto de regras que disciplinam o exercício do poder discricionário da

Administração, imposto pelo superior hierárquico aos seus subordinados.

O jurista António José Brandão afirma que a atividade dos administradores, além de

refletir a intenção de obter o máximo de eficiência administrativa, deverá também

contemplar o anseio constante de viver honestamente, não prejudicar os demais e

destinar a cada um o que lhe pertence - princípios de Direito. Diante disso, infringe a

moralidade tanto o administrador que foi designado para atuar por fins imorais ou

desonestos como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por

zelo profissional, invade a esfera reservada a outras funções, ou procura obter

vantagem para o patrimônio que está sob sua guarda. Em ambos os casos, os atos

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violam o equilíbrio que deve existir entre todas as funções e embora mantendo ou

aumentando o patrimônio gerido, desviam-no do fim institucional, que é o de convergir

para o bem comum.

A moralidade administrativa está diretamente ligada ao conceito de "bom

administrador", que, segundo Franco Sobrinho, "é aquele que, usando de sua

competência legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela

moral comum". Deve, assim, diferir o lícito e do ilícito, do justo e do injusto, nos seus

efeitos. Pois "Quando usamos da expressão nos seus efeitos, é para admitir a lei como

regra comum e medida ajustada. Falando, contudo, de boa administração, referimo-

nos subjetivamente a critérios morais que, de uma maneira ou de outra, dão valor

jurídico à vontade psicológica do administrador".

O inegável é que a moralidade administrativa integra o Direito como elemento

indissociável na sua aplicação e na sua finalidade, erigindo-se em fator de legalidade.

Daí por que o TJSP decidiu, com inegável acerto, que "o controle jurisdicional se

restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas por legalidade ou

legitimidade se entende não só a conformação do ato com a lei, como também com a

moral administrativa e com o interesse coletivo".

O Controle da Moralidade Administrativa pode ocorrer através do mandado de

segurança, o que pressupõe a existência de um direito líquido e certo à observância

desse princípio, portanto, é claramente necessária à validade da conduta do

administrador público. O TJSP já decidiu que a simples infringência do princípio da

moralidade administrativa, é possível a anulação de ato administrativo bem como a

anulação de lei de efeitos concretos.

Em relação à legislação infraconstitucional, segundo o Código de Ética Profissional

do Servidor Público Civil Federal reafirmou, o princípio da moralidade administrativa

dispõe textualmente que o servidor jamais poderá desprezar o elemento ético de sua

conduta, devendo decidir não somente "entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o

conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre

o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4.º da

CF".

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Por tanto, a moralidade do ato administrativo juntamente com sua legalidade e

finalidade são requisitos de validade sem os quais toda atividade pública será

ilegítima.

2.3.4 PUBLICIDADE

Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus

efeitos externos. Por isso, as leis, atos e contratos administrativos que produzem

consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem, exigem publicidade a fim de

serem validados universalmente, perante as partes e terceiros.

A obrigatoriedade da publicação dos atos administrativos veio com o Dec. 572, de

12.7.1890, e é imposta pelo Dec. 84.555. de 12.3.80, em que as leis, só entram em

vigência após a sua publicação oficial (art. 1.º da LICC). Os contratos em geral, da

União, suas autarquias, fundações e entidades paraestatais, devem ser publicados

em resumo, como condição de sua eficácia (Lei 8.666/93, art. 61, parágrafo único).

A publicidade não é, portanto, elemento formativo do ato, requisito de eficácia e

moralidade. Por isso, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem

os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a

exige. (Cf., também. Wallace Paiva Martins Jr., "Publicidade oficial: moralidade e

impessoalidade", RT 705/82)

Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, admitindo-se o sigilo nos

casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da

Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos

termos do Dec. federal 79.099, de 6.1.77.

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, busca de legitimar

seus efeitos externos e viabilizar seu conhecimento e controle dos interessados

diretos e do povo em geral, através dos meios constitucionais:

- mandado de segurança (art. 5°, LXIX), direito de petição (art. 5.º, XXXIV, "a")

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- ação popular (art. 5.º, LXXIII), habeas data (art. 5.º, LXXII)

- suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa (art. 37, § 4.º)

A Constituição impõe o fornecimento de certidões de atos da Administração,

requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimento de

situações (art. 5.º, XXXIV, "b"), os quais devem ser indicados no requerimento.

A publicidade, como princípio de administração pública, compreende toda atuação

estatal, no que se refere à divulgação oficial de seus atos no que diz respeito à conduta

interna de seus agentes. Essa publicidade, abrange atos finalizados e em andamento,

pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, despachos intermediários e finais, atas de

julgamentos das licitações e contratos com quaisquer interessados, comprovantes de

despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Esses

papeis ou documentos públicos podem ser analisados na repartição por qualquer

interessado, e dele obter certidão ou fotocópia autenticada para os fins

constitucionais.

O essencial é que na publicação dos atos negociais constem seu objeto e nome dos

interessados, não bastando apenas o número do processo. Os efeitos jurídicos se

iniciam com a publicação do órgão oficial (Diário Oficial das entidades públicas ou

jornais contratados para esse fim) da Administração e não pela divulgação da

imprensa particular, televisão ou rádio, ainda que em horário oficial. Também são

considerados publicação oficial, a afixação dos atos e leis municipais na sede da

Prefeitura ou da Câmara, onde não houver órgão oficial - conforme o disposto na Lei

Orgânica do Município.

Os atos e contratos administrativos que de alguma maneira não contemplem a

publicidade necessária, deixam de produzir seus efeitos e são invalidados por não

observância dos Princípios da eficácia e moralidade. Da publicação fluem os prazos

para impugnação administrativa ou anulação judicial, seja o de decadência para

impetração de mandado de segurança (120 dias da publicação), sejas de prescrição

da ação cabível

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2.3.5 EFICIÊNCIA

Acrescentado no art. 37, caput, da CF/88 pela Emenda número 19/1998, esse

princípio foi o marco da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo

de administração pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação

estatal. Não que até então não houvesse tacitamente esse princípio, pelo contrário,

doutrinadores já o mencionavam, contudo, essa emenda coloco-o em uma posição de

importância e destaque.

Esse princípio em seu bojo visa a busca por melhores resultados, sem descuidar a

legalidade. Tem como primazia a eficiência, eficácia e efetividade. A eficiência seria o

modo pelo qual se exerce a função administrativa. A eficácia indica os meios que o

agente poderá empregar. E a efetividade é o resultado da ação propriamente dita.

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3 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em suma a defesa do interesse público é a atividade fim do estado. Defendê-lo é

obrigação do mesmo, como garantidor do interesse coletivo, com o objetivo de

promover o bem-estar social. O que é constatado nos princípios do direito

administrativo que são limitadores do poder estatal com a finalidade de impor ao

administrador um freio moral e ético com o intuito de asseverar a supremacia do

interesse público e que resume em si os demais princípios da administração.

Esse trabalho incita uma reflexão para com o papel social que o cargo público enverga

em sua essência, ao passo que, provoca também uma melhor observância dos

agentes da Administração Pública, os gestores e o papel que exercem, indicando o

quanto aquém por vezes ficamos do papel fiscalizador que deveria ser executado a

fim de exercer plenamente a cidadania.

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4 REFERÊNCIAS

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Ed Saraiva, 2015.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. XXª ed. Atual.,São Paulo: Revista dos tribunais, 1991.