Apostila Sistema de Controle Interno

5/26/2018 Apostila Sistema de Controle Interno

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APOSTILA

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Prof Rodrigo Pironti Aguirre de Castro

Mestre em Direito Econmico e Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran;

Especialista em Direito Administrativo e Direito Empresarial. Vice-presidente do foro mundial de

jvenes administrativistas (Mxico); Membro do Instituto de jovens juristas ibero-americanos,professor da Universidade Tuiuti, Facinter e Universidade Positivo, professor do MBA em Gesto

Pblica Alleanza, professor da Escola Superior de Advocacia OAB-PR e professor do Instituto de

Direito Romeu Felipe Bacellar; Autor das Obras: Processo Administrativo e Controle da Atividade

Regulatria (Ed. Frum: 2005) e Sistema de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de

gesto pblica gerencial (Ed. Frum: 2007). Coordenador Executivo da obra Direito

Administrativo Contemporneo Estudos em homenagem ao Prof. Manoel de Oliveira Franco

Sobrinho (Ed. Frum: 2004) e organizador da obra Servios Pblicos Estudos dirigidos (Ed.

Frum: 2007). Scio do escritrio PIRONTI E MACIEL Advogados. www.pmadvogados.adv.br


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SUMRIO

ENFOQUE SISTEMICO DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO

PBLICA........................................................................................................................ 03

A DISTINO ENTRE SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E O CONTROLE

INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA ................................................................... 04

PRESSUPOSTOS DE IMPLANTAO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO ............. 16

Aspectos Jurdicos e Fundamentos Legais do Sistema de Controle Interno................... 17

Intersetorializao dos Entes Responsveis pelo Controle Interno................................. 23

O Princpio da Separao dos Poderes e o Sistema Integrado de Controle

Interno ............................................................................................................................ 26

A ESTRUTURAO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO..................................... 29

Instrumentos de Controle e a Formatao Estrutural do Sistema de Controle

Interno ............................................................................................................................ 30

ORGANIZAO ESTRUTURAL INTERNA DO ENTE UMA PROPOSTA DE

FORMATAO TIL (ESTRUTURA OBJETIVA)......................................... .................. 34

A descentralizao em ncleos de controle interno ........................................................ 35

A independncia estrutural dentro da estrutura global do ente ..................... .................. 37

A normatizao isonmica dos procedimentos ............................................................... 38ATRIBUIES E COMPETENCIAS DA UNIDADE CENTRAL DE

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA (ESTRUTURA

SUBJETIVA) .................................................................................................................. 40

A lei instituidora e a figura do controlador geral (responsvel central do

controle).......................................................................................................................... 41

Vedaes aos reponsveis pelo controle........ ................................................................ 44

Garantias dos responsveis pelo controle ...................................................................... 46

Modalidades de atuao do sistema de controle interno................................................. 48

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: PERSPECTIVA GERENCIAL E O

PRINCPIO DA EFICINCIA........................................................................................... 51

RESUMO CONCLUSIVO ........................................................................................... 64


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O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA

O sistema de controle interno da Administrao Pblica prope uma

enorme gama de orientaes normativas e tcnicas voltadas verificao da

legalidade do ato e da conformao da conduta do agente com os princpios

ordenadores da sociedade.

Muito embora tal sistema ainda tenha uma evoluo muito incipiente

no estado brasileiro, importante salientar que a exigncia de sua implantao

pelos entes integrantes da estrutura estatal (direta ou indireta) remonta no

mnimo Constituio da Repblica de 1988.

Um dos principais motivos da no implantao do controle interno na

maioria desses entes a dificuldade de formatao da estrutura de controle a

ser formulada, o que ocasiona algumas dvidas relevantes nos administradores

(v.g.: Que tipo de vnculo o controlador ter com o ente controlado? Qual a

metodologia de controle a ser implantada? Que estrutura bsica dever ter o

sistema de controle interno?), a ponto de preferirem a inrcia ao risco de

estruturao de um controle interno descuidado dos ditames constitucionais e

infraconstitucionais.

Num primeiro momento, tentar-se- aventar algumas consideraes

impor-tantes sobre a estruturao do sistema de controle interno, com seus

pressupostos, seus instrumentos de fiscalizao, seu relacionamento com os

controles externo e social e outras regras de implantao que so fundamentais

para um sistema que busca a veri-ficao constante da realizao do interesse

pblico advindo da atuao administrativa.

Para alm disso, tem o presente captulo tambm o condo de, com

fulcro na anlise evolutiva do Estado e nas formas de controle, tratadas

respectivamente no primeiro e segundo captulos, convidar o estudioso a uma


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reflexo sobre os princpios inerentes ao sistema de controle interno, mormente o

princpio da eficincia, bem como, um repensar sobre o exerccio efetivo deste

controle: se de meio, privilegiando os ditames burocrticos de gesto

administrativa; se de resultado, numa anlise finalstica e gerencial; ou seessas duas formas podem coexistir com vistas ao atingimento do interesse

pblico a ser satisfeito.

A DISTINO ENTRE SISTEMA DE CONTROLE INTERNO E O CONTROLE

INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA

Preliminarmente ao estudo do sistema de controle interno e a

perspectiva do controle no bojo da gesto administrativa burocrtico-gerencial,

importante uma breve distino sobre o complexo que envolve a noo de

sistema de controle interno e o contraponto com a idia de controle interno1.

A importncia da utilizao de mecanismos de controle to

relevante que a INTOSAI(International Organization of Supreme Audit Institutions),

definiu o sistema controle interno2como

Todo sistema de controles financeiros e de qualquer outra naturezada entidade, [...] incluindo a estrutura organizacional, os mtodos, osprocedimentos e a auditoria interna, estabelecidos pelosadministradores segundo os objetivos da entidade, que contribuempara que ela seja regularmente administrada de forma econmica,eficiente e eficaz, garantindo, assim, a observncia das polticas

1 Importante neste tocante, alm da necessria distino entre sistema de controle interno eo controle interno propriamente dito, ressaltar que distinto destas duas noes o conceitode auditoria interna, pois esta tem o condo de avaliar e ajudar as entidades e organismospblicos a melhorar suas operaes e atividades, com base no desenvolvimento daformulao de concluses e a apresentao de recomendaes do que foi verificado. ,portanto, meio integrante do conceito de controle interno e, por conseguinte, do sistema decontrole interno.

2 O sistema de controle interno deve fazer vistas a normas preexistentes. Muitas destasnormas so originrias de entidades fiscalizadoras internacionais como, v.g., a INTOSAI -International Organization of Supreme Audit Institutions, a OLACEFS, a EUROSAI, a ASUL,entre outras.


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determinadas pela administrao, salvaguardando bens e recursos,assegurando a fidedignidade e integridade dos registros contbeis eproduzindo informaes financeiras e gerenciais confiveis etempestivas.3

Relevante ainda neste tocante a observao feita pela InternationalOrganization of Supreme Audit Institutions INTOSAI, quando revela que

poderia ser utilizada a expresso "controle gerencial"4como integrante da idia

de controle interno o que, por certo, refora a noo de que a "problemtica do

controle bem mais ampla do que os controles financeiros tradicionais"5 e

aproxima a uma concepo do modelo de gesto administrativa idealizado.

O sistema de controle interno dotado de uma estrutura complexa.

Neste sentido, cumpre ressaltar preliminarmente, o conceito elencado pelaauditora do Tribunal de Contas do Cear, Maria Luciene Cartaxo Fernandes,

para quem sistema de controle interno

conjunto complexo e organizado de regras e normas, de unidades, deprincpios, mtodos, procedimentos e equipamentos coordenadosentre si, que busca o fim precpuo de realizar a avaliao da gestopblica e o acompanhamento dos programas de governo, bem comode comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia,

3 INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS INTOSAI.Normas de auditoria. Braslia: Revista do Tribunal de Contas da Unio, 1991. v.22. p.295.

4 "Os controles gerenciais so sempre vistos como englobando outros controles. Constituemo marco de referncia da organizao, todos os planos, polticas, procedimentos e prticasnecessrias para que os funcionrios atinjam os objetivos da entidade. Os controlesadministrativos so aqueles procedimentos e registros concernentes a processos deadoo de deciso, que levam os funcionrios a praticarem as atividades autorizadas, noalcance dos objetivos da organizao. Os controles contbeis compreendem osprocedimentos e documentaes relativas salvaguarda dos ativos e confiabilidade dosregistros financeiros." (INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDITINSTITUTIONS INTOSAI. Guia para normas de controle interno. Trad. Helosa GarciaVidal Pinto. Braslia: Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, 1993. v.19. p.70).

5 INTERNATIONAL ORGANIZATION..., Guia para..., p.83.


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eficincia e economicidade da gesto oramentria, financeira,patrimonial e operacional nas unidades da administrao pblica.6

O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, por sua vez,

materializou o conceito de sistema de controle interno atravs da Resoluo

n.o10, de 02 de dezembro de 1998, quando referiu que:

O sistema de controle interno compreende as polticas eprocedimentos estabelecidos pela Administrao de umrgo/entidade para ajudar a alcanar os objetivos e metas propostase assegurar, enquanto for praticvel, o desenvolvimento ordenado eeficiente das operaes, incluindo a adeso s polticas eprocedimentos administrativos, a salvaguarda dos ativos, apreveno e identificao de fraudes e erros, o registro completo ecorreto das transaes.

Para alm disso, Cleiton Vieira define sistema como sendo "conjunto

de partes coordenadas (articuladas entre si) com vistas consecuo de

objetivos bem determinados"7, donde o sistema de controle interno seria "o

conjunto de unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de

coordenao, orientada para o desempenho das atribuies de controle interno

indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de governo".8

Dessa forma, unindo os posicionamentos mencionados, nota-se queo sistema de controle interno versado no artigo 70 da Constituio da

Repblica , pois, o conjunto de rgos descentralizados de controle

interligados por mecanismos especficos de comunicao e vinculados a uma

unidade central de controle, com vistas a fiscalizao e avaliao da execuo

6

FERNANDES, M. L. C., op. cit.7 Muito embora a delimitao de sistema enfatizada pelo autor possa parecer genrica,

adapta-se ao que se prope delimitar neste estudo, ou seja, traduz a idia de coordenaoe articulao com vistas realizao de um interesse definido, neste caso, o interessepblico.

8 VIEIRA, Cleiton. O controle interno nas cmaras municipais, segundo a lei deresponsabilidade fiscal. Disponvel em: . Acessoem: 06 jun. 2006. p.2.


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oramentria, contbil, financeira, patrimonial e operacional da entidade

controlada, no que tange, principalmente, legalidade e eficincia de seus

atos.

O sistema de controle interno formado por vrios subsistemas unidades descentralizadas de controle que devem agir de forma harmoniosa,

multidisciplinar9, integrada e sob a gide de uma norma comum que lhes confira

segurana jurdica.

No se confunde sistema de controle interno com sistema

oramentrio ou de planejamento e execuo financeira, uma vez que a noo

desse sistema abrange essas noes e, mais do que isso, outras referentes ao

complexo de gesto pblica aventado no artigo 70 da Constituio da Repblica.

Da a noo de multidisciplinaridade e complexidade do sistema de controle.

Nesse sentido, veja-se lio de Evandro Martins Guerra, quando

aduz:

Enfim, podemos dizer que a Lei Maior de 1988, ao prescrever acriao e manuteno obrigatria de um sistema integrado decontrole interno, quis alcanar de forma ampla toda a organizao degerncia pblica, no se limitando aos tradicionais controles financeiro e

administrativo. Buscou-se, pois, a implementao de um sistema queenglobasse o conjunto integrado de todos os controles, fossemfinanceiros, gerenciais, administrativos e operacionais.10

E continua

Em outras palavras, trata-se de um complexo de procedimentosadministrativos, constitucionalmente previsto, de natureza financeira,contbil e oramentria, exercido por rgo posicionado dentro daprpria estrutura da Administrao, indissocivel desta, impondo aogestor pblico a necessria visualizao de todos seus atos

administrativos com boa margem de segurana, de acordo com as

9 A multidisciplinaridade diz respeito necessidade do sistema de controle conformar, dentrode um nico sistema, controles de legalidade e tcnicos sobre procedimentos contbeis,financeiros, oramentrios etc.

10 GUERRA, op. cit., p.273.


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peculiaridades de cada rgo ou entidade, com fincas de preveno,identificao e rpida correo de irregularidades ou ilegalidades,capaz de garantir o cumprimento dos planos, metas e oramentospreconcebidos.11

O controle interno, por sua vez, parte integrante do sistema decontrole interno, tem, pois, atuao tcnica limitada ante a gama de

procedimentos possveis dentro desse sistema. Constitui, pois, uma

responsabilidade do administrador da coisa pblica e deriva do dever-poder

que a Administrao detm de rever seus prprios atos e a conduta de seus

agentes.

Reflete a especializao do controle administrativo ou executivo,

donde o poder de fiscalizao exercido pela prpria Administrao Pblicasobre seus atos, decorrente do poder de autotutela administrativa, conforme

reconhece o Poder Judicirio quando preconiza na Smula n.o473 do Supremo

Tribunal Federal, verbis:

A Administrao Pblica pode anular os seus prprios atos, quandoeivados de vcios que o tornem ilegais, porque deles no se originamdireitos, ou revog-los por motivo de convenincia e oportunidade,respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a

apreciao judicial.

, portanto, o controle exercido pelo poder pblico sobre "todo plexo

de aes estabelecido pela Administrao Pblica"12, de acordo com normas

legais e tcnicas previamente estabelecidas.

Consoante esclio de Carlos Alberto Nunes Borges e Sandra Maria

de Carvalho Campos, o controle interno pode ser entendido como

atividades, planos, mtodos e procedimentos interligados, utilizadocom vistas a assegurar que os objetivos dos rgos e entidades daadministrao sejam alcanados, de forma confivel e concreta,




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evidenciando eventuais desvios ao longo da gesto, at a consecuodos objetivos fixados pelo Poder Pblico.13

Hely Lopes Meirelles, por sua vez, define controle interno como "todo

aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada,

no mbito da prpria administrao".14

J na lio de Lincoln Magalhes da Rocha, controle interno ou

controle administrativo direto

Todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pelaatividade controlada, no mbito da prpria administrao. Assim,qualquer controle efetivado pelo executivo sobre seus servios ouagentes considerado interno, como interno ser tambm o controle doLegislativo ou Judicirio, por seus rgos de administrao, sobre o seu

pessoal e os atos administrativos que pratiquem.15

Para o American Institute of Certified Accountants (AICPA), controle

interno

O plano da organizao, todos os mtodos e medidas coordenadasadotados pela empresa para salvaguardar seus ativos, verificar aadequao e confia-bilidade de seus dados contbeis, promover aeficincia operacional e estimular o respeito e obedincia s polticasadministrativas fixadas pela gesto.16

Neste prisma, o controle interno tem por objetivo ao recair sobre

todos os atos e procedimentos administrativos do ente controlado assegurar

a execuo segura da atuao administrativa, pautada em princpios e regras

tcnicas e de direito, com vistas realizao precpua do interesse pblico.

13

BORGES, Carlos Alberto Nunes; CAMPOS, Sandra Maria de Carvalho. Implementao,estudo e avaliao dos controles internos. Belo Horizonte: TCEMG, maio 1999. (Apostila).

14 MEIRELLES, Hely Lopes. Direto administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1990.p.572.

15 ROCHA, Lincoln Magalhes da. A funo controle na administrao pblica: controleinterno e externo. Frum Administrativo, Belo Horizonte, v.1, n.2, 2001. p.125.

16 Apud BORGES, op. cit., p.3.


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A orientao interpretada da International Organization of Supreme

Audit Institutions INTOSAI, prope que a funo do controle interno seria a de

prevenir erros (por exemplo, segregando funes e requisitos paraautorizaes); detectar erros (por exemplo, estabelecendo padres deproduo para detectar variaes nos resultados finais); corrigir errosque tenham sido detectados (por exemplo, cobrando um pagamentoa maior feito a um fornecedor); e compensar controles dbeis onde osriscos de perda so elevados e se precisam controles adicionais.17

E complementa que "estruturas de controle interno so definidas

como planos de uma organizao, incluindo atitude gerencial, mtodos,

procedimentos e medidas que proporcionem uma segurana razovel de que

os objetivos esto sendo alcanados".18

Prope, ainda, os objetivos do controle interno:

- promoveroperaes ordenadas, econmicas, eficientes, eficazes,produtos de qualidade e servios em consonncia com osobjetivos da organizao;

- salvaguarda dos recursos contra perdas provenientes dedesperdcio, abuso administrativo, desordem administrativa, errose fraudes e outras irregularidades administrativas;

- aderncia s leis, regulamentaes e diretrizes da administraosuperior; e

- desenvolvimento e manuteno de dados financeiros egerenciais confiveis, revelando, razoavelmente, tais dados emrelatrios oportunos.19,20(grifo nosso)

Pode-se resumir a noo de controle interno como sendo um conjunto

de mtodos, processos e recursos empregados pela prpria estrutura interna

17

INTERNATIONAL ORGANIZATION..., Guia para..., p.70.18 INTERNATIONAL ORGANIZATION..., Guia para..., p.70.


20 Note-se que deflui da prpria interpretao dos objetivos propostos pela INTOSAI aatividade executiva, programada e harmnica do controle interno em face do sistema decontrole interno, devendo o primeiro fazer vistas as normas estabelecidas pela estruturacentral do sistema.


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de produo do ato, com vistas a impedir o erro, a fraude, a ineficincia para

realizar com plenitude a legalidade almejada da atuao administrativa21.

Assim, resta claro que o controle interno parte integrante do sistema

de controle interno, que comporta (minimamente) alm dos rgos de controleinterno, uma estrutura central orientadora das regras de controle e outras

estruturas necessrias ao complexo de controle de um ente.

o sistema de controle interno gnero, do qual o controle interno

(representado pelo respectivo rgo de controle que o engendra) espcie.

Consoante a disposio contida no artigo 74 da Constituio da

Repblica e a conseqente interpretao da extenso de sua aplicao a todos

os entes da federao, decorrente da norma do artigo 75 da mesma Lei,

podem-se aventar os principais objetivos do sistema de controle interno.

Para a realizao destes objetivos, a International Organization of

Supreme Audit Institutions INTOSAI22preocupou-se em estabelecer um marco

de normas gerais minimamente exigidas e que seriam aplicadas a todos os

nveis de governo para criao de um sistema controle interno apropriado:

- O estabelecimento de uma norma geral que se preocupe com a

segurana do sistema de controle, ou seja, a formatao jurdica

no sentido de que as estruturas de controle interno devem

oferecer uma razovel segurana de que os objetivos

institucionais estampados na norma sero cumpridos;

- A fixao de uma regra geral de cooperao entre os envolvidos

no controle, no sentido de que todos da cadeia de controle

adotem atitudes positivas e de cooperao na efetivao do

controle interno;

21Neste sentido veja-se VIEIRA, C., op. cit., p.2.

22 INTERNATIONAL ORGANIZATION..., Guia para..., p.68-69.


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- A estipulao de uma norma que privilegie, como conditio sine qua

non, critrios de moralidade e competncia para fazer parte

integrante do quadro de controle interno;

- regramento dos objetivos buscados pelo sistema de controleinterno, que devem ser identificados e razoveis no contexto geral

dos objetivos da instituio de que faz parte;

- e, principalmente, uma norma que permita o acompanhamento

constante do sistema de controle e sua independncia frente a

determinao de irregularidades encontradas no decorrer de sua

atividade.

Menciona, tambm, a necessidade de estipulao de normas

detalhadas de controle, com as quais os objetivos deste sistema seriam

alcanados, como, por exemplo, a criao de uma estrutura normativa

referente documentao analisada pelos rgos de controle interno, tanto no

aspecto material no sentido de estabelecer documentos sobre os quais

dever o controle exercer rgida fiscalizao quanto no aspecto

procedimental, possibilitando a disponibilidade e o registro de todas as

informaes necessrias ao controle; e o estabelecimento de critrios de

segregao de funes, ou seja, deveres e responsabilidades bem delimitadas

a todos os envolvidos nas funes controladas.

De todo o exposto, denota-se que para o sistema de controle interno

de um ente funcionar necessrio que se estabelea e se mantenha uma

estrutura eficaz, com regras bem definidas de controle e um quadro de pessoal

comprometido e imparcial. A atividade de controle passar, dessa forma, arepresentar "um instrumento gerencial usado para proporcionar razovel

segurana de que os objetivos da direo superior esto sendo atingidos"23.



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Com essa concepo de imparcialidade e eficcia, o sistema de

controle no ser visto como instrumento perturbador das aes

administrativas, mas sim, como funo de extrema relevncia na gesto da

coisa pblica e garantidor da realizao do interesse pblico pretendido pelaAdministrao24.

Neste sentido, leciona Antonio Carlos Correia, quando versa que "um

controle interno adequado aquele estruturado pela administrao e que possa

propiciar uma razovel margem de garantia de que os objetivos e metas sero

atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessria economicidade".25

A materializao do sistema de controle interno efetivo para a

International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAIreside no fato

de que a "direo de cada organizao governamental deve assegurar-se de que

uma estrutura de controle interno apropriada seja instituda, revisada e atualizada,

de modo a mant-la eficaz"26.

Nesse sentido, por exemplo, a avaliao do grau de eficincia dos

rgos de controle interno poderia ser realizada por uma auditoria interna

integrante do sistema de controle interno, "com atribuies de

acompanhamento da gesto administrativa, financeira e oramentria, com

vista no s a detectar falhas do sistema, mas tambm, a dar sugestes para

torn-lo mais eficiente"27.

24 Note-se que a simples criao estrutural e formatao legislativa do controle interno no odota de eficcia, preciso que alm de uma estruturao adequada este controle seja

constantemente revisado, atualizado e avaliado, para que acompanhe o desenvolvimentodo ente controlado e possa responder s demandas com segurana e agilidade.

25 CORREIA, Antonio Carlos. O controle interno. Disponvel em: . Acesso em: 03 nov. 2006.

26INTERNATIONAL ORGANIZATION..., Guia para..., p.67.

27 ANDRADE, Z. R. O controle interno de rgos municipais. Florianpolis: Tribunal deContas do Estado de Santa Catarina, 1989. p.12.


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A noo de um sistema de controle na Administrao Pblica,

portanto, deve ser exaltada, uma vez que o que se busca a conformao da

conduta do agente com regras predeterminadas de gesto razovel e eficiente

da coisa pblica. Portanto, quando se ressalta a importncia do sistema decontrole interno

No se trata de desprestgio do administrador, mas de obedincia auma regra j consagrada, de fidelidade a um sistema que vem sendoadotado em pases mais adiantados. Com efeito, o princpio geral quesuporta a forma e a estrutura jurdica e administrativa do governo deum Estado bem organizado o de que a nenhuma pessoa ou grupode pessoas, em nenhuma hiptese, pode ser confiado um poderilimitado.28

Mrio Pacini vai alm, quando afirma que

O bom governo s pode crescer em aceitao no conceito do povo, namedida em que sinceramente fortalece, na administrao pblica, osmeios de controle e de fiscalizao. Em tais circunstncias, no estse autolimitando, mas simplesmente cercando-se dos instrumentos queo protejam da tendncia quase incontida de alguns, de seremexcessivamente magnnimos com o dinheiro do povo.29

E conclui, o mesmo autor, que "os rgos de controle interno,

portanto, no tm em vista punir, mas antes de tudo, prevenir, proteger e

acautelar"30.

O sistema de controle interno, pois, possibilita a manuteno de um

procedimento clere e atualizado de informaes gerenciais que torna eficiente

e segura a tomada de decises e proporciona maior tranqilidade ao gestor

pblico em relao aos atos praticados por seus subordinados.

28 PACINI, Mrio. O sistema de controle. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia,Edio Comemorativa 25 anos, 1995. p.127.

29 PACINI, op. cit., p.127-128.

30 PACINI, op. cit., p.128.


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Neste sentido, com vistas a determinar a amplitude do sistema de

controle interno, o Conselheiro Corregedor do Tribunal de Contas do Estado do

Paran, Fernando Augusto Mello Guimares31, props o seguinte grfico:

E acrescentou o seguinte quadro resumo:

SISTEMASISTEMADEDE

CONTROLECONTROLEINTERNOINTERNO

1 - Avaliar

2 - Comprovar a Legalidade

3 - Avaliar Resultados

4 - Controlar

5 - Apoiar o Controle Externo no exerccio de sua misso institucional

Cumprimento das Metas Previstas no Plano Plurianual

Execuo

Eficcia

Eficincia

Operaes de Crdito

Avais

Garantias

Direitos e Haveres do Municpio

Gesto Financeira

Patrimonial

Rec. Humanos

Oramentria

Dos Oramentos dos rgos

Dos Programas de Governo

rgos eEntidades daAdm. Direta

Adm. Indireta

31 GUIMARES, Fernando Augusto Mello. Controle interno municipal. Encontro paraPrefeitos Municipais. Curitiba (PR): Federao das Indstrias do Estado do Paran (FIEP),27 nov. 2006.


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Nesse sentido, a instrumentalidade do sistema de controle interno, nele

consi-derados os rgos de controle interno que o integram, tem o condo de,

entre outros:

- impedir que sejam realizadas operaes em desacordo com osplanos estabelecidos pela estrutura central de controle interno, e

evitar atos que violem disposies normativas prefixadas;

- possibilitar uma racionalizao na aplicao dos recursos

pblicos ante a perspectiva oramentria geral do ente;

- disponibilizar ao administrador pblico um fluxo de informaes

capaz de proporcionar um planejamento adequado e razovel das

atividades a serem desenvolvidas e, por via de conseqncia,

oferecer elementos atualizados para a formulao da proposta

oramentria;

- proporcionar ao gestor tranqilidade em sua administrao em

virtude da constante verificao dos atos e operaes desenvolvidas

pela estrutura central e pelos rgos descentralizados de controle;

- dotar a deciso administrativa de maior segurana, uma vez que,

em posse de informaes corretas e atualizadas, restar ao

gestor estabe-lecer a prioridade e atuar eficientemente na

promoo da poltica pblica estabelecida.

O sistema de controle interno, alm de se constituir num excelente

mecanismo gerencial e de transparncia na atuao administrativa, tambm

configura importante instrumento de efetivao da cidadania, pois dificulta a

adoo de prticas clientelistas e vincula o gestor prestao de contasconstante populao.

PRESSUPOSTOS DE IMPLANTAO DO SISTEMA DE CONTROLE

INTERNO


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A implantao do sistema de controle interno e a obrigatoriedade de

sua observncia obedecem a determinados pressupostos de ordem jurdica

que acabam por vincular a criao de um complexo de controle que permita a

fiscalizao constante do arcabouo que envolve desde a arrecadao at adestinao dos recursos pblicos.

O conjunto de normas orientadoras da necessidade de adoo de

sistemas de controle interno constituem pressuposto essencial para a formatao

de mecanismos de controle interligados que possibilitem uma maior segurana

e eficincia na gesto da coisa pblica.

No bastasse a exigncia legal de criao de um sistema de controle

interno pelos entes pblicos e privados gestores de recursos pblicos, a

conformao desse sistema tambm consubstanciada por decises e

orientaes dos Tribunais de Contas, Controladoria Geral da Unio e outros entes

fiscalizadores da gesto pblica, o que, por certo, estabelece um pressuposto

intersetorial (noo colaborativa) de implantao do sistema.

So, portanto, pressupostos de implantao do sistema de controle

interno os aspectos jurdicos e fundamentos legais desse sistema e a sua

integrao com entes responsveis pelo controle por meio de uma relao de

colaborao, mormente em relao s determinaes dos Tribunais de Contas.

Aspectos Jurdicos e Fundamentos Legais do Sistema de Controle

Interno

O tema do controle, em sentido amplo, recorrente nos estudos de

direito administrativo e h muito desenvolvido pela doutrina e jurisprudncia

em virtude da necessidade constante de atualizao face evoluo da

sociedade.


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decorrncia desta crescente transformao e atualizao social a

incessante busca por um modelo ideal de controle, que conjugue participao

social e moralizao da atuao administrativa.

Na lio de Guerra,

Trata-se de tema em voga no universo jurdico brasileiro,principalmente em face dos cada dia mais elevados nveis decorrupo e improbidade administrativa. Certo que se vem buscandoalcanar o mximo de proteo ao patrimnio pblico, aos dinheirosdo povo, de maneira concomitante, mediante a utilizao demecanismos desenvolvidos para o combate a malversao dosrecursos, observados os princpios norteadores da Administrao,tratando-se tais sujeies de fundamento do regime de soberaniapopular.32

Diante desta preocupao deflui a importncia do tema do sistema de

controle interno, que, como bem exposto pela interpretao da Constituio da

Repblica de 1988, deve ser conformado, institucionalizado e operacionalizado

pelos entes gestores de recursos pblicos, sejam integrantes da Administrao

Pblica direta ou indireta33.

Embora a Constituio da Repblica de 1988 tenha se preocupado

com a implantao e efetivao prtica de um sistema de controle interno naAdministrao Pblica, o tema, como j mencionado, mereceu destaque nos

textos legais anteriores Constituio, mormente no que tange Lei n.o4.320

de 17 de maro de 1964.

A Lei supramencionada inovou quando, j na dcada de 60,

introduziu no ordenamento jurdico as expresses controle externo e interno,

32 GUERRA, op. cit., p. 256.

33 Muito embora tenha havido uma preocupao especial por parte do Constituinte originriona estruturao da norma fundante e vinculante da criao do sistema de controle interno, aps18 anos de sua promulgao, no se vislumbra a concretude deste sistema naAdministrao Pblica.


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especificamente nos seus artigos 75 a 80, propondo-lhes as respectivas

atribuies, porm, sem delimitar qualquer vnculo entre eles34.

Nesse sentido, uma das formas encontradas para delimitar o conceito

de controle interno foi o estabelecimento pelo legislador ordinrio, no artigo 75da Lei n.o 4.320/64, do exerccio do controle de execuo oramentria, que

compreendia:

- a verificao da legalidade dos atos resultantes da arrecadao

da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou extino

de direitos e obrigaes;

- o vnculo e a fidelidade funcional (comprometimento) dos

servidores da Administrao responsveis por bens ou recursos

pblicos;

- cumprimento efetivo dos cronogramas e programas financeiros e

de execuo de obras ou servios.

Como se no bastasse, vinculou o exerccio deste controle nas mos

do Poder Executivo, sinalizando um ideal fiscalizador nas atividades executivas do

Estado, sem prejuzo dos entes de controle externo responsveis

constitucionalmente pelo controle dos bens e recursos pblicos.

A "Constituio de 1967", por sua vez, dotou de fora constitucional o

conceito de controle interno, estabelecendo em seu artigo 71, inciso I, que o

controle interno possua como uma de suas atribuies fundamentais propiciar

a mxima eficcia do controle externo.

Porm, foi com a promulgao da Constituio de 1988 que o sistema

de controle interno ganhou status relevante no conjunto normativo do textoconstitucional.

34 GUERRA, op. cit., p. 257.


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O sistema de controle interno passou ento a corresponder ao

controle que compreendia a fiscalizao contbil, financeira, ora-mentria,

patrimonial, relativamente legalidade, legitimidade e economicidade, tanto na

Administrao direta ou indireta, por fora dos artigos 70 e 74 do textoconstitucional.

Para alm disso, o artigo 31 da Constituio da Repblica evidencia a

imperatividade do controle interno no mbito municipal, fazendo espraiar o

entendimento de sua aplicao em todos as esferas de poder35.

O artigo 74 do texto constitucional, por sua vez, estabelece que o

sistema de controle interno deve ser mantido, de forma integrada, pelos trs

poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), com vistas a:

- avaliar a execuo dos programas de governo e dos oramentos da

Unio e o efetivo cumprimento das metas estabelecidas no Plano

Plurianual;

- controlar as operaes de crdito, avais e garantias, bem como

direitos e haveres da unio;

- atestar a legalidade e promover a avaliao dos resultados, no

que diz respeito eficcia e eficincia, da gesto oramentria,

35 A parte final do artigo 31 da Constituio remete expresso "na forma da Lei". Nestesentido abre-se o questionamento sobre qual Lei seria esta qual fez meno o textoconstitucional, se lei ordinria ou lei orgnica? Neste sentido, Guerra aduz: "tratando-se dematria de fiscalizao, atividade tpica do Estado, dever estar prevista na Lei maior doMunicpio" (GUERRA, op. cit., p.258). Data vnia, no parece ser este o melhor

entendimento, uma vez que a Lei Orgnica do Municpio estabelece critrios orientadores efundamentais da estrutura do Poder Executivo Municipal e seu relacionamento com osdemais entes da estrutura do estado e fixa parmetros para o pleno exerccio dos ditamesconstitucionais no mbito municipal; e legislao ordinria quem cabe estruturar asnormas estabelecidas no texto constitucional e inovar, exaustivamente, a matria objeto deversao constitucional, como, por exemplo, estabelecer as regras do sistema de controleinterno municipal. Ou seja, poderia a Lei orgnica mencionar, como no texto constitucional,a obrigatoriedade de criao do sistema de controle interno municipal, porm no sevislumbra bice lei ordinria dispor sobre sua realizao e ordenao prtica.


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financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao

Pblica Federal;

- atestar, da mesma forma, a legalidade e promover a avaliao dos

resul-tados, no que diz respeito eficcia e eficincia, da gestooramentria, financeira e patrimonial aplicao dos recursos

pblicos por entidades de direito privado;

- auxiliar o controle externo no exerccio de sua funo.

A responsabilidade solidria dos responsveis pelo controle interno

estampada na regra do pargrafo primeiro do artigo 74, quando versa que

sero solidariamente responsveis os servidores com a incumbncia de

controle interno ao tomarem conhecimento de determinada irregularidade ou

ilegalidade e deixarem de comunic-las ao Tribunal de Contas.

No pargrafo segundo, por sua vez, a Constituio no traz

especificamente uma regra de controle interno, mas sim uma regra de controle

lato sensu (que decorre do prprio direito de petio), quando versa que

qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato possui legitimidade

para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.

Note-se, porm, que o Controle Interno pode ser meio para efetivao da

denncia, caso alguns dos legitimados anteriormente elencados resolvam por

bem fazer a denncia perante o prprio rgo de controle administrativo

(interna corporis).

Neste aspecto, no gera dvida como outrora poderia se imaginar,

mormente com as determinaes da Lei n.o 4.320/64 a obrigatoriedade da

adoo pelos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) de um sistemaintegrado de controle interno.

O Controle Interno deve ser implantado, como decorrncia de uma

interpre-tao sistemtica do texto constitucional, no Poder Executivo tanto

em sua administrao direta como na indireta , no Poder Legislativo, no Poder


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Judicirio e, ainda, no Ministrio Pblico e Tribunais de Contas, todos no

mbito Federal, Estadual e Municipal36.

Perpassada a anlise constitucional do sistema de controle interno,

com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n.o

101,de 04 de maio de 2000 que se preocupou em estabelecer regras voltadas

responsabilidade na gesto fiscal, mormente no que tange legalidade e

transparncia no trato das finanas pblicas, o sistema de controle interno

restou fortalecido.

Uma das principais inovaes trazidas pela Lei Complementar

n.o 101/2000 a obrigatoriedade da assinatura do responsvel pelo rgo de

controle no relatrio de gesto fiscal do ente controlado37, vinculando-o, assim,

ao cumprimento moral e detalhado de todas as normas relativas s finanas

pblicas.

Nesse passo, sendo obrigatria tambm a assinatura dos relatrios

pelo chefe de cada Poder38, a Lei de Responsabilidade Fiscal coloca o

responsvel pelo controle como responsvel solidrio das obrigaes e

informaes prestadas no documento de gesto fiscal.

A Lei n.o 101/2000, por delegao, repassa aos sistemas de controle

interno de cada poder a verificao e fiscalizao das normas de

responsabilidade e gesto fiscal por ela previstas, mormente no tocante a) ao

cumprimento das metas estampadas na Lei de Diretrizes Oramentrias; b)

aos limites e condies para que seja vivel assumir obrigaes de operao

de crdito e inscries em restos a pagar; c) fiscalizao do limite de gastos

totais referentes a despesa com pessoal e providncias de controle deste

36 Tratar-se-, adiante, especificamente do tema da separao dos poderes e suasimplicaes no sistema de controle interno.

37 Vide artigo 54, pargrafo nico da Lei de Responsabilidade Fiscal.

38 Vide artigo 54 da Lei de Responsabil idade Fiscal.


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limite; d) verificao das medidas adotadas para restabelecer os montantes da

dvida consolidada e mobiliria aos respectivos limites; e) controle das

restries constitucionais e legais de gesto fiscal no tocante aos recursos

advindos da alienao de ativos; e f) o controle do cumprimento dos gastostotais dos legislativos municipais39.

Nota-se, portanto, que os pressupostos de ordem jurdica, ou seja, a

obrigatoriedade legal da implantao do controle e os fundamentos desta

implantao, so de fundamental importncia para o entendimento da

necessidade e adoo imediata em todos os poderes e esferas de governo de

um sistema de controle interno adequado.

Para alm disso, por meio do pressuposto normativo que se

estabelecem as regras de conduta na implantao do sistema, bem como sua

formatao estrutural, com vistas ao atingimento dos fundamentos legais que

balizam o controle.

Intersetorializao dos Entes Responsveis pelo Controle Interno

Pressuposto relevante diz respeito ao tema da intersetorializao dosistema de controle interno. Nesse aspecto, importante traarmos algumas

noes do que se entende por intersetorializao e como ela se opera dentro

do sistema de controle interno.

Hodiernamente, as relaes administrativas pressupem uma

descentralizao de atividades e a delegao de competncias a rgos

integrantes de uma mesma esfera de governo ou de poder.

Cada rgo integrante da cadeia de atuao administrativa possui

competncias e responsabilidades que lhe so prprias, dentro de um contexto

sistemtico preestabelecido.

39 Vide artigo 59 da Lei de Responsabil idade Fiscal.


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No existe, portanto, hierarquia entre rgos que realizam funes

delegadas e descentralizadas de um rgo central com objetivo nico de

conformar a atuao administrativa.

Nesse sentido, a hierarquia funcional adota novas formas derelacionamento interno, uma vez que todos os rgos descentralizados

responsveis pela atividade que lhes foi delegada, ocupam posio de

igualdade hierrquica no exerccio de sua funo administrativa.

Nota-se, pois, uma tendncia horizontalizao das relaes internas

de um poder ou ente governamental40.

A horizontalizao representa uma idia de colaborao, de

relacionamento interno razovel e igualitrio de rgos diferentes, mas que

agregam entre si uma caracterstica de realizar a atividade que lhes foi

atribuda de forma independente com vistas realizao de um interesse

comum.

Para ficar mais clara a noo de intersetorializao, veja-se a

sistemtica de controle interno.

O controle interno idealizado pela Constituio da Repblica e pela

legislao infraconstitucional especfica induz, como visto, noo de sistema de

controle interno.

Tal sistema de controle pressupe a descentralizao da atividade

fiscalizatria e a ordenao desta atividade por um ncleo comum, que se

convencionou chamar de unidade central de controle.

A descentralizao desta atividade de controle, por sua vez, entre os

mais variados rgos integrantes de uma mesma estrutura de poder ou esfera

de governo, no obriga, necessariamente, que este rgo esteja para o outro

40 No se est a dizer com isso que a formatao atual do princpio da hierarquia atinja entesgovernamentais ou poderes distintos, mas sim, que a formatao das relaes entre rgosde uma mesma esfera de governo e dentro de um mesmo poder deixou de ser vertical epassou a conformar a noo de horizontalizao, diviso de competncia, colaborao.


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numa relao estrutural hierrquica comum (idntica), mas sim, que detenha

uma caracterstica comum, qual seja, a realizao do controle interno que lhe

compete.

Exemplificando, imagine-se que um determinado municpio dispe emsua estrutura de dez Secretarias (formadas por Departamentos e Divises) e

uma Controladoria Geral (responsvel por centralizar o sistema de controle

interno). A descentralizao da atividade de controle foi operada pela

Controladoria no sentido de viabilizar um rgo de controle em cada Secretaria,

que seguir um regramento comum e possuir as mesmas competncias

fiscalizatrias. Ocorre que, em virtude da peculiaridade e tamanho de cada

Secretaria, duas delas, em vez de possurem Departamento de Controle,

acabaram por determinar a competncia fiscalizatria a Divises de Controle,

hierarquicamente diferenciadas na estrutura da Prefeitura. Seguindo um critrio

normal de hierarquia, poderia se pensar que a Diviso de Controle estaria

subordinada a determinado Departamento ou dele teria competncia

diferenciada, porm, na concepo de colaborao e intersetorializao, em que

existe uma diviso com vistas descentralizao de competncia e

manuteno da independncia do rgo, a Diviso de Controle ter as mesmas

atribuies de controle do Departamento, conformando estas duas estruturas,

em regime de colaborao, o sistema de Controle Interno do Municpio.

A responsabilidade pelo controle tambm compartilhada, ou seja,

cada rgo responsvel pelo lanamento das informaes de gesto contbil,

oramentria, fiscal, operacional e patrimonial, dentro de sua esfera de

competncia, cabendo ao sistema central unificar essas informaes e, caso

necessrio, determinar sua correo ou complementao.

Da a importncia da atuao intersetorial dentro da mesma esfera de

governo ou estrutura de poder, pois afasta-se a concepo vertical de

competncia onde cada rgo tem sua funo bem delimitada e no a divide

com nenhum outro, estando subordinado a uns e sendo superior a outros , e


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adota-se uma postura de descentralizao de competncia (horizontalizao),

em que todos os rgos integrantes da atividade administrativa de controle

possuem atribuies comuns com vistas plenitude do sistema.

A intersetorializao , pois, instrumento necessrio aoestabelecimento de um sistema de controle interno razovel e eficiente, pois

apenas com a delimitao de competncia e responsabilidade compartilhada de

cada rgo responsvel pelo controle que se atingir a plenitude do controle e

a legitimao da atuao administrativa.

O Princpio da Separao dos Poderes e o Sistema Integrado de Controle

Interno

Questo extremamente relevante diz respeito formatao do

sistema de controle interno no que tange ao princpio da separao dos

poderes.

Poderia se imaginar que o sistema integrado de controle interno,

conforme refere o artigo 74 da Constituio da Repblica, induz ao

entendimento de que a integrao deve ser dada de maneira horizontal entreos poderes, ou seja, que os controles internos sejam interdependentes e se

orientem de acordo com um rgo central, comum a dois ou mais poderes, que

unifique e centralize o sistema de controle interno.

Neste compasso, Guerra dispe:

Na viso de alguns doutrinadores, o sistema dever ser integrado demaneira horizontalizada, quer dizer, entre blocos orgnicos quedetm o Poder estatal, nas esferas federal e estadual, e entre os

poderes Executivo e Legislativo, no caso dos municpios, criando,assim, um rgo centralizador para reunir os sistemas existentes.41

E agrega:



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Exemplo desta linha de entendimento est sendo desenvolvida noEstado do Rio Grande do Sul, onde a Contadoria Geral do Estado(CAGE), rgo da Secretaria da Fazenda, centraliza os sistemas decontrole interno dos trs poderes, alm do Ministrio Pblico eTribunal de Contas.42

Data vnia, no parece razovel o critrio acima exposto, por dois

motivos fundamentais: a) A nova concepo do princpio da hierarquia,

pressuposto para uma relao intersetorial do sistema de controle interno, no

pode fugir aos limites do ente governamental ou do poder onde exercida, sob

pena de ineficcia do controle, uma vez que s h hierarquia entre rgos direta

ou indiretamente vinculados; e b) a noo de horizontalizao do controle no

deve ser aplicada entre esferas de governo e poderes distintos, sob pena de

inconstitucionalidade latente em face da violao do princpio da separao de

poderes.

O primeiro motivo exposto parece lgico, ora, se no existe

subordinao direta ou indireta entre rgos integrantes de esferas de

governo ou poderes distintos, no haver como o sistema de controle interno

agrupar esses dois rgos sob pena de mesmo que com responsabilidades

distintas dentro da cadeia de controle previamente estabelecida haveringerncia de um sobre outro.

Imagine-se o seguinte exemplo: Um sistema de controle interno

envolvendo o Executivo Municipal (nele includas duas autarquias, fundaes,

empresas estatais e sociedades de economia mista) e o Poder Legislativo do

mesmo Municpio e a Unidade Central deste sistema vinculada Controladoria

Geral do Municpio. Verificada uma irregularidade pelo Controlador Geral do

Municpio poderia ele obrigar o chefe do Legislativo a adotar medidas sob pena

de sano? Ou melhor, poderia o Controlador Geral do Municpio, neste caso,

determinar que a prestao de Contas do Legislativo deve ser encaminhada



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para ele (Controlador vinculado ao Executivo) no prazo mximo de 15 dias antes

da data de entrega ao Tribunal de Contas? No h, constitucionalmente, vnculo

hierrquico entre os poderes, nem mesmo competncia constitucionalmente

lcita deste controlador na ordenao de atos ao Chefe do Poder Legislativo,pelo que, no parece possvel o entendimento de que o sistema de controle

interno pode engendrar e ordenar duas esferas de governo ou poderes

distintos.

Para alm disso, a noo de horizontalizao proposta anteriormente,

como decorrncia da nova formatao do princpio da hierarquia em que

existe uma interdependncia e uma diviso de responsabilidades entre todos

os entes da cadeia administrativa pressupe que os rgos faam parte da

mesma esfera de governo ou poder e que possuam relao direta ou indireta

no exerccio do controle.

Por exemplo, parece perfeitamente possvel que o rgo Central do

sistema de controle, vinculado estrutura do Poder Executivo Municipal

(administrao Pblica direta), determine a adoo de uma medida corretiva

para sanar determinada irregularidade apontada por um rgo de controle, a ele

subordinado, a uma sociedade de economia mista municipal (administrao

pblica indireta).

No h, neste caso, afronta separao dos poderes, pois a funo

de controle e a unio desta funo dentro de um sistema de controle interno

municipal no mbito do Poder Executivo, como no exemplo, ocorre entre

rgos e entidades que compem cada poder e, portanto, no afronta a

necessria separao de poderes e esferas de governo.

A noo constitucional de estrutura do Estado verticalizada, ou seja,

a juno destes sistemas apenas poder ocorrer entre rgos e entidades de

um mesmo poder. O sistema de controle interno deve, portanto, obedecer a

essa verticalizao estrutural e operar a horizontalizao das

responsabilidades apenas quando dentro da mesma estrutura de poder.


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Nesse sentido, Guerra traz seu esclio:

Ora, sendo os poderes independentes e harmnicos entre si,conforme preceitua o art. 2.o da nossa Lei Maior, no poder havervnculo subordinativo entre eles. Em se aceitando a hiptese de

integrao horizontal, estar-se-ia permitindo a criao de um rgocentral, reunindo todos os diversos sistemas existentes em cada umdos blocos orgnicos, funcionando como controlador geral comprerrogativa de fiscalizao sobre eles, interferindo no princpio daindependncia determinado pela Constituio. Alm disso, valesalientar que, nesse caso, prosternada estaria a essncia do controle,porquanto, ao ser apartado de cada um dos Poderes, deixaria de serinterno, criando-se uma nova figura, eivada de inconstitucionalidade,de controle externo. Nossa sistemtica constitucional no se coadunacom tal conjectura.43

Possvel a horizontalizao interna de controle, ou seja, na mesmaesfera de governo ou na estrutura de um mesmo poder, eivada de

inconstitucionalidade qualquer tentativa de horizontalizao entre esferas de

governo e poderes distintos.

De forma mais clara, a verticalizao da estrutura de Estado induz ao

entendimento de que h separao dos poderes e das esferas de governo cada

qual com competncia decisria e operacional que lhes so prprios e a

horizontalizao do sistema de controle interno (obedecendo nova concepo

de hierarquia admi-nistrativa) apenas poder ocorrer desde que respeitada esta

verticalizao, ou seja, desde que dentro de um mesmo ente governamental ou

poder especfico.

Inconstitucional, portanto, qualquer tentativa de criar, fora da

delimitao constitucional do ente controlado, uma figura responsvel pelo

controle de seus atos sem a respectiva determinao de competncia expressa

e especificamente prevista na Constituio.

A ESTRUTURAO DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO



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O sistema de controle interno, como j mencionado, veio

complementar atividades de controle lato sensu j existentes, revelando-se

importante instrumento de gesto.

Deve o sistema de controle interno ser exercido dentro da prpriaestrutura do rgo controlado, por meio de procedimentos e atividades

intersetoriais (de colaborao), com vistas realizao eficiente do sistema e a

escorreita gesto da coisa pblica.

A metodologia de estruturao do sistema de controle interno

fundamental para o bom desenvolvimento das atividades de controle a ele

inerentes, pois com uma estrutura interna coerente ser possvel o exerccio

efetivo dos objetivos de controle e a correo de eventuais irregularidades ou

falhas.

Para a ordenao metodolgica deste sistema, necessrio, pois,

que se formate uma premissa estrutural, que suporte toda delimitao deste

sistema e que sirva de base para o implemento das formas de controle

possveis dentro do rgo controlado.

Neste sentido, o sistema de controle pode ser visto sob o prisma

objetivo, por meio de uma viso estrutural pura de controle, consideradas sua

organizao administrativa dentro do ente controlado; e subjetivo,

considerando as pessoas responsveis pelo controle e suas caractersticas

principais.

Com estas duas premissas, objetiva e subjetiva, possvel uma

delimitao bsica de controle aplicvel a qualquer esfera de governo ou poder.

Instrumentos de Controle e a Formatao Estrutural do Sistema de

Controle Interno


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O sistema de controle interno deve ser estabelecido por meio de

diversas etapas preordenadas e que respeitem o objetivo central do sistema,

qual seja, a eficincia do controle.

Nesse passo devem ser estipuladas regras seqenciais que permitama regncia de um sistema de controle interno efetivo, pois tais regras

delimitaro os instrumentos deste sistema e a possibilidade de utilizao prtica

destes instrumentos quando verificada alguma falha ou irregularidade.

So algumas destas regras que permitem a regncia do sistema de

controle e o implemento efetivo de seus instrumentos:

- A pormenorizao de todas as competncias do ente controlado,

detalhando as inmeras atribuies contbeis, fiscais,

operacionais, oramentrias e patrimoniais, por meio de:

a) fluxograma completo e check lilst da organizao estrutural da

instituio com suas respectivas competncias e atividades;

b) a delimitao de atribuies de cada rgo responsvel pelo

controle e sua colaborao com o rgo central;

c) levantamento e planejamento dos gastos com pessoal da

equipe tcnica de controle e a disponibilidade de recursos;

d) determinao da independncia de cada rgo controle interno

e seu relacionamento com o rgo central do sistema.

- Estudo do potencial de risco da Instituio, ou seja, verificao do

"grau de vulnerabilidade"44 da Administrao no que diz respeito

ao desperdcio e malversao do recurso pblico. Nesta anlise,

ao mnimo trs aspectos devem ser considerados:

a) o contexto local do controle, ou seja, o ambiente em que o

controle est inserido e influncias ambientais no resultado

almejado;



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b) risco da atividade, considerado aquele risco decorrente de

desperdcios, fraudes ou irregularidades e o estudo do impacto

desta perda inerente atividade de controle;

c) verificao prvia dos controles e mtodos internos derepresso de ilegalidades e fraudes e sua adequao estrutural

com o implemento do sistema de controle.

- Deve haver tambm, conforme o caso, uma reviso detalhada do

sistema de controle interno, com vistas verificao de se atende

aos requisitos de eficcia e eficincia. esta reviso que

determinar se o sistema funciona de acordo com os objetivos

predeterminados, considerado o potencial de risco da Instituio.

Para tal, deve-se: a) identificar e documentar todos os atos dirios

realizados na atividade administrativa; b) avaliar os rgos

responsveis pelo controle interno e adequar seus procedimentos

aos objetivos pretendidos, inclusive em relao ao excesso de

controle; c) analisar as informaes relativas aos resultados

obtidos no exerccio do controle, identificando as falhas e

irregularidades existentes e apontando suas correes.

- Deve haver tambm uma cultura elaborao de relatrios

gerenciais de controle que permitam a anlise das deficincias do

controle, ou ainda, a segurana e o benefcio que proporcionou ao

ente controlado.45

Os relatrios com vistas apurao da eficcia e eficincia do

sistema de controle interno permite a avaliao da maturidade alcanada pelorgo de controle interno, permitindo uma anlise da extenso, oportunidade e



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deste controle, o que poder, inclusive, subsidiar um eventual futuro

procedimento de auditoria interna.

Nesse sentido, aduz Guerra:

a documentao, contendo as informaes referentes aos diversosproce-dimentos, de acordo com cada setor administrativo, trar olevantamento dos mecanismos utilizados, evidenciados atravs de:a) questionrios compostos de sries de questes especficas paracada setor, descrevendo os principais aspectos do sistema decontrole; b) descries a narrativa de todos os mecanismos decontrole e dos resultados alcanados; c) fluxogramas ademonstrao, condensada em grficos, dos resultados obtidos pelosistema de controle.[...]O questionrio , a nosso ver, a forma detentora do maior grau de

confiabi-lidade na obteno dos resultados alcanados, sendo suaconfeco elaborada de forma tcnica, elencando as questesprincipais de cada setor. Dessa forma, eleva-se a possibilidade dedeteco de desvios ou falhas por simples anlise das respostaslanadas na documentao. Ademais, a espcie que propiciaexecues diferenciadas, garantindo a comparao das respostasobtidas.46

E complementa:

O controle interno ser exercido atravs de instrumentos especficos,

isto , mecanismos e procedimentos que propiciam AdministraoPblica alcanar os objetivos previstos, como:1. quadro de pessoal trata-se de condio fundamental

implementao do sistema de controle interno, devendo estarprevisto para todos os nveis profissionais.

2. polticas organizacionais devem ser especficas e estar definidasexpres-samente, isto , atravs de publicao prpria, alm deamplamente divulgadas. Devem estar em conformidade com asnormas aplicveis, sendo periodicamente revisadas eremanejadas, quando for o caso;

3. normas de procedimento de qualidade e avaliao amplamentedivulgadas em toda Administrao;

4. manual de procedimentos deve ser elaborado de forma simples,contendo informaes acerca das aes mais econmicas eeficientes, estabelecendo o momento de reviso das tarefas,realizada por agentes que no tenham participado da execuooriginal;



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5. rotinas internas devem ser compostas de formulrios internos eexternos; instrues para o preenchimento e distribuio dosformulrios, sistema de autorizao de transaes e operaes,chancela do responsvel em todos os procedimentos,evidenciando-se a execuo, dentre outros;

6. relatrios internos desenvolvidos a partir da definio de

competncia de cada setor ou agente e confeccionados demaneira simples, clara e tempestiva;

7. responsabilidade deve ser definida de forma expressa,relativamente a cada agente ou setor, e conhecida via manuaisinternos;

8. integrao do sistema por tratar-se de um complexo de aes, osistema deve ser desenvolvido de forma integrada, levando a umfluxo de realizao de tarefas onde um determinado setor sejacontrolado por outro.47

Os instrumentos do sistema de controle interno so, pois, mecanismos

prvios de ordenao estrutural e de conduta, que permitem uma formulao

slida do sistema (objetiva e subjetiva), com vistas necessria eficincia da

atividade de controle.

Passa-se, neste aspecto, a anlise detalhada de uma proposta de

estrutura objetiva e subjetiva de sistema de controle interno.

ORGANIZAO ESTRUTURAL INTERNA DO ENTE UMA PROPOSTA DE

FORMATAO TIL (ESTRUTURA OBJETIVA)

A lei que dispor sobre a implantao do sistema de controle interno

na Unio, Estados, DF, Municpios e nos diversos Poderes da estrutura

constitucional brasileira, dever, dentre outros, estabelecer regras de

implantao e estruturao fsica (objetiva) do controle dentro do ente

controlado.

47 Como se no bastasse, o autor prope em seu estudo dez modelos de questionriorelativos ao sistema de controle interno, neles englobados modelos de controle geral,contabilidade, execuo oramentria, licitaes, execuo financeira dentre outros. Tendoem vista a necessidade do tema em estabelecer uma proximidade entre teoria e prtica,vejam-se os modelos propostos pelo autor no anexo do presente trabalho.


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Por estrutura objetiva entende-se o conjunto de fatores

organizacionais e fsicos (materiais), que integram a formatao do sistema de

controle interno e dele so parte indissocivel, pois de nada adianta legislao

de procedimento, sem uma estrutura lgica que a subsidie. neste contexto que se coloca a importncia de trs diferentes temas

no que atine estruturao fsica do controle no rgo controlado: a

descentralizao de ncleos de controle interno; a independncia estrutural

dentro da estrutura global do ente; e a normatizao isonmica dos

procedimentos.

A descentralizao em ncleos de controle interno

O primeiro tema fundamental para a concepo de sistema de

controle interno, uma vez que condio sine qua nonpara a existncia deste

sistema.

Ora; um sistema pressupe, como visto, a ordenao estrutural em

vrias facetas, sejam detentoras de competncia diferenciadas, de atribuies

que se acumulam, de plexos funcionais comuns, dentre outras possibilidadesde formao do sistema.

Relativamente ao controle interno, o sistema idealizado tendo em

vista a intersetorializao do controle e a relao de hierarquia horizontalizada

segue uma idia de descentralizao. Explica-se.

O grande nmero de processos e procedimentos dentro de uma

entidade da Administrao Pblica Indireta Sociedade de Economia Mista

por exemplo, faz com que o controle tenha um volume de trabalho considervel

e, na maioria das vezes, estrutura fsica e de pessoal insuficientes para atender

tal demanda.

A descentralizao das atribuies do sistema de controle interno serve

como ordenadora do procedimento de controle a ser adotado e permite uma


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quantificao do controle, tendo em vista a peculiaridade de cada rgo ou

entidade.

Serve como ordenadora do procedimento de controle, pois por meio

da descentralizao que ser possvel o conhecimento completo dosprocedimentos adotados por aquele rgo ou entidade. Posteriormente, com

base nos dados levantados, ser possvel traar metodologias de trabalho ou

at mesmo um planejamento procedimental a longo prazo, com vistas

efetivao de determinada fiscalizao.

A quantificao do controle, por sua vez, permite ao servidor a

determinao de que tipo de controle importante no seu rgo, ou seja,

permite uma verificao isonmica48das atribuies de cada rgo ou entidade

e a determinao de competncia especifica em seu atendimento.

Veja-se a seguinte situao hipottica:

Uma Prefeitura resolve implantar um sistema de controle interno emsua estrutura, uma vez que sente a necessidade de controlar suaProcuradoria, suas 10 secretarias, suas 4 Coordenadorias, e suaautarquia municipal. Para no estender a discusso, pois o exemplo sepresta a demonstrar a instigao proposta, pergunta-se: possvel erazovel estabelecer um controle nico, central, que seja responsvel

por toda Prefeitura e sua Administrao Indireta?A resposta para o questionamento tende at a ser positiva no que dizrespeito possibilidade, pois no incorreria em nenhum tipo de ilegalidadeou irregularidade a Administrao que resolvesse criar um sistemacentral e nico de controle. Porm, no parece razovel a adoodesta forma de controle.A falta de razoabilidade na adoo deste sistema simples. APrefeitura uma entidade com uma distribuio de competnciasgigantesca entre seus rgos e dona de uma complexidade mpar emespecificidades de matrias tratadas por suas Secretarias.

48 "O princpio da isonomia reflete a idia de que deve ser concedido tratamento igual para osiguais e desigual para os desiguais. Decorre, portanto, desse postulado, que deve aAdministrao Pblica conferir tratamento compatvel com a situao de cada administradodentro do Estado." (CASTRO, R. P. A. de, op. cit., p.52). Neste sentido, veja-se o escliodado pelo prof. Luiz Alberto Blanchet: "Isonomia, pois, no mera igualdade aritmtica,mas equilbrio, ou proporcionalidade, entre os atributos juridicamente relevantes doparticular e o tratamento a que a Administrao est obrigada a lhe dispensar." (BLANCHET, Curso..., p.38).


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Nesse sentido, a adoo de um sistema central e nico de controle nopermitiria com tranqilidade, por exemplo, que fossem adotadasmetodologias de execuo diferenciadas para o controle da Secretariade Sade e Secretaria de Obras (em privilgio ao princpio daisonomia), ou, para alm disso, incharia a atividade do controlador efacultaria o controle burla ou falhas de todo gnero, decorrentes

no da m-f do servidor, mas da prpria falibilidade humana, emrazo do avolumado de processos a serem controlados.

nesse sentido que se impe a descentralizao do sistema de

controle interno em ncleos de controle especficos, que determinaro a

realidade de seu controle, porm, vinculados a um rgo central que ditar as

regras gerais e polticas de controle da Instituio.

A independncia estrutural dentro da estrutura global do ente

A independncia estrutural do sistema de controle interno configura

pedra de toque do presente estudo.

No h controle sem independncia. A atividade de controle est

intimamente relacionada fiscalizao completa dos procedimentos

administrativos de um ente, portanto, necessita de independncia para o

exerccio de seu mister.

Impossvel, por exemplo, a orientao de excluso de determinado

proce-dimento da anlise do controle por estar cravado de vcio insanvel. Ora,

a atividade do controle justamente reconhecer o vcio, informar a autoridade

competente sobre sua existncia e adotar medidas para recomposio do

status quoanterior ou punio do agente causador do ato viciado.

Para alm disso, no se pode imaginar que seja ordenada a omisso

do controlador sobre ato viciado, do qual se tem conhecimento, sob o

argumento de que o superior hierrquico assim ordenou.

A atividade de controle em seu todo independente e em prol da

sociedade, no obedece a caprichos pessoais. Ao controle deve ser dada

completa autonomia fiscalizatria e instrutria, pois no age contra o poder,


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mas sim, a favor dele, pois conforme dita o pargrafo nico, do artigo 1. o da

Constituio da Repblica, "Todo poder emana do povo, que o exerce por meio

de representantes eleitos ou diretamente".

Nesse sentido, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado,datada de 1789, j estampava em seu texto, mais especificamente, em seu

artigo 15, o preceito: "A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente

pblico, quanto sua administrao".

O titular do controle e seu destinatrio so, conforme evidenciado, a

sociedade. Dessa forma, no pode o Gestor Pblico exercer qualquer tipo de

ingerncia sobre a atividade de controle, pois esta ingerncia, alm de

configurar violao da moralidade administrativa, afronta os preceitos

constitucionais republicanos.

Da interpretao das lies de Odete Medauar, retira-se o cerne

destas ponderaes:

No demais lembrar a afirmao de Montesquieu: " necessrioque, pela natureza das coisas, o poder detenha o poder". Os controlesinstitucionalizados enquadram-se no conceito jurdico ou tcnico decontrole, segundo o qual dessa atuao decorre uma providncia ou

medida do agente controlador. Mas a avaliao dos diversoscontroles institucionalizados do Brasil revela insuficincias einefetividades. Da ser necessrio o aprimoramento das tcnicas eatividades fiscalizadoras e tambm avaliadoras, do que decorrer,certamente, melhor desempenho da Administrao. a chamada"vocao preventiva" de todo sistema de controle eficaz, pois devesuscitar na prpria administrao uma deontologia que previne oarbtrio e se integra na sua atuao normal.49

Nota-se, pois, que o controle no se submete ao arbtrio ou sujeies

externas do Gestor Pblico controlado. estrutura autnoma e independentena realizao e efetivao de suas atividades em prol da boa e moral

administrao.

49 MEDAUAR, Direito administrativo moderno, 10.ed., p.375.


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A normatizao isonmica dos procedimentos

A normatizao isonmica dos procedimentos de controle interno

impe o enfrentamento de duas situaes distintas, quais sejam, a

normatizao geral de controle e o tratamento normativo isonmico50especfico

para cada rgo que o compe.

No gera dificuldades a afirmao de que um sistema de controle

interno eficiente deve estar amparado por uma legislao slida que o permita

atuar de forma transparente e que determine todo o contexto do ente

controlado.

A legislao geral no sistema de controle interno dispor sobre toda

sua estruturao (objetiva e subjetiva), delineando os principais pontos de

controle, as competncias do rgo central de controle e as atribuies dos

ncleos descen-tralizados de controle, com vistas identidade do Controle

Interno.

A identidade do sistema de controle interno extremamente

importante, pois na legislao genrica que se determinar se este controle ter

caractersticas de meio ou de resultado; se seguir uma forma burocrtica ougerencial do agir administrativo; se dar nfase a critrios contbeis,

financeiros, patrimoniais, oramentrios ou operacionais, dentre outros.

tambm na norma geral de controle que sero estabelecidas as

caractersticas do controlador (ou ente responsvel pelo controle geral) e suas

caractersticas como servidor pblico, eventuais condies ou restries ao

exerccio de sua funo, dentre outros.

50 No se est a falar aqui em tratamento isonmico no momento da execuo ou da adoode metodologias de controle, mas sim, no estabelecimento de critrios normativosespecficos que permitam, no caso concreto, verificar quais documentaes comporo aprestao de contas em uma fiscalizao de obras pblicas, por exemplo.


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Porm, a normatizao especfica do sistema de controle interno

que determinar seu sucesso dentro do ente controlado. Explica-se.

No se pode olvidar que as caractersticas dos rgos integrantes da

Admi-nistrao Pblica possuem caractersticas e peculiaridadesconsideravelmente distintas.

Da mesma forma, no se imagina que uma norma genrica de

controle seja capaz de regular todo plexo de atribuies de determinado rgo.

neste ponto que a regulamentao especfica do sistema de

controle interno dentro do rgo facilitar, ou no, a atividade de controle.

Veja-se a seguinte situao hipottica:

Seguindo ainda com o exemplo de uma Prefeitura, imagine-se queseu sistema de Controle Interno adotou uma regra geral que versavaque o controle oramentrio e financeiro seria exercido sobre todasas licitaes de todos os rgos da Administrao, deixando demencionar, porm, como seria realizado em cada caso (obras,servios, contrataes por inexigibilidade ou dispensa etc.). Ora, nopode o responsvel pelo ncleo de controle estabelecer, ao seucritrio, uma metodologia de controle para cada caso, deve ser criadauma regra especfica que determine que todas as licitaesreferentes a obras e servios de engenharia naquele rgo serofiscalizadas tendo em vista os documento A, B e C, ou ainda, que o

controle operacional sobre a Licitao de Merenda Escolarcontemplar uma anlise do prazo de validade e entrega do objetolicitado, dentre outros.

Estas regras especficas devem ser consideradas no mbito de cada

rgo controlado, ou seja, dentro de cada ncleo integrante do sistema de

controle interno, criando-se uma espcie de check-list para o desempenho

escorreito da atividade de controle.


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(MDULO II )

A ESTRUTURA DE RECURSOS HUMANOS E AS CARACTERSTICAS DOS

PROFISSIONAIS DO SISTEMA DE CONTROLE (ESTRUTURA SUBJETIVA)

Em complemento estrutura objetiva do sistema de controle interno,

agrega-se a necessidade da estruturao subjetiva deste sistema, sob pena de

relegar o controle a apenas uma formulao terica, sem nenhuma efetividade

prtica em virtude do seu no exerccio adequado.

O sistema de controle interno, muito embora estruturado

objetivamente de forma a possibilitar uma atividade de controle clere e

independente, ter dificuldades de implementao e efetivao dependendo da

estrutura subjetiva ordenada.

Nesse sentido, pois, pretende-se a sugesto de alguns requisitos

estruturais subjetivos deste sistema, mormente no que atine formatao legal

da funo de Controlador Geral (ou responsvel central pelo sistema de

controle)51e algumas premissas para seu exerccio.

A lei instituidora e a figura do controlador geral (responsvel central do

controle)

A Lei que instituir o Sistema de Controle Interno, necessariamente,

dever enfrentar as condies necessrias para a ocupao da funo

exercida pelo Controlador Geral.

A funo de Controlador Geral deve ser exercida por servidor

detentor de cargo efetivo na Administrao Pblica, uma vez que necessitam

51 Para fins deste estudo ser utilizada a expresso controlador geral, sempre que se desejarreferir a figura do responsvel central do sistema de controle interno.


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de determinadas garantias para o exerccio de seu mister. Nesse sentido veja-

se:

Importante ressaltar que essas prerrogativas que se concedem aosservidores estatutrios no so privilgios pessoais, mas garantiasnecessrias ao adequado exerccio de suas funes estatais, paraevitar influncias indevidas e desvio de finalidade na atividade doservidor.52

No basta, porm, que esse vnculo seja efetivo, deve o servidor

ocupante da funo de controlador gozar da condio de estabilidade no

servio pblico, pois assim estar resguardado contra possveis perseguies e

sujeies impostas pelo chefe do ente ou poder controlado.

A estabilidade jurdica disposta no artigo 41 da Constituio da

Repblica tem como fundamento assegurar a prestao de um servio de

forma tcnica e impessoal pelo Estado.

Crmen Lcia Antunes Rocha ensina que a estabilidade conjuga o

"profissionalismo que deve predominar no servio pblico contemporneo" com

a impessoalidade "que impede prticas nepotistas e personalistas na

Administrao Pblica", e conclui que

a estabilidade no pode ser considerada uma garantia do servidor,mas, antes, uma segurana para o cidado. Ela confere estabilidadeao prprio servio pblico e Administrao Pblica, marcando umaqualidade que d segurana sociedade quanto continuidade dasatividades que lhe so essenciais.53

No se est a dizer, porm, que deve haver concurso especfico para

o cargo de Controlador Geral, mas sim, que o ocupante desta funo deve ser

52 BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corra. Manual de direito administrativo. Belo Horizonte:Frum, 2005. p.75.

53 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais dos servidores pblicos.So Paulo: Saraiva, 1999. p.252.


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servidor efetivo e gozar da condio de estabilidade, para que seja

independente e possua autonomia gerencial na atividade de controle.

A Constituio da Repblica no vincula a realizao de concurso

especfico para o cargo de Controlador e, neste sentido, duas consideraes

revelam-se fundamentais, qual seja, o exerccio do cargo de Controlador Geral

por investidura em Concurso Pblico ou seu exerccio pela concesso de

gratificao de funo, desde que servidor efetivo e estvel no ente controlado.

A primeira hiptese remete realizao de concurso pblico para

investidura no cargo de Controlador Geral. perfeitamente possvel que um

ente ou poder promova uma readequao em sua estrutura de cargos e crie,

por lei especfica, o cargo de Controlador Geral.

A investidura deste cargo criado por lei deve ser por concurso pblico,

consoante artigo 37, inciso II, da Constituio da Repblica.

O Controlador investido por concurso pblico, aps trs anos de

efetivo exerccio, consoante o artigo 41 da Constituio da Repblica, gozaria,

como visto, de estabilidade54.

Por outro lado, existe a possibilidade de concesso de funo

gratificada, a um servidor estvel e efetivo em privilgio ao profissionalismo e

impessoalidade que deve imperar no servio pblico para que seja

responsvel pelo controle central do ente.

Da anlise sistemtica da Constituio, mormente no que diz respeito

conjugao das normas da seo IX, do Captulo I, parece esta a melhor

forma de enquadramento do exerccio da funo de responsvel pelo sistema

54 A questo da investidura por Concurso Pblico especfico, neste caso, poderia conflitarcom a idia sistmica de controle, uma vez que a atividade de controle pressupe umarelao de confiana e respeito entre o agente controlado e o agente controlador, ou seja, necessrio que o controlado auxilie as atividades do controlador e vice-versa. Ocorre que,no sistema proposto, parece que algumas situaes prticas podem colocar em xeque todaesta sistemtica Constitucional, uma vez que, por exemplo, pode ser admitido no concursoum adversrio poltico ou inimigo pessoal do gestor pblico, e o controle, neste exemplo,ser apenas meio para agresses e denncias infundadas de um contra o outro.


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de controle interno, conjugando-se critrios de profissionalismo,

impessoalidade, confiana e respeito nas atividades controladas e,

principalmente, responsabilizao pelo ato objeto de controle.

Obviamente o responsvel pelo sistema de controle interno deve,como visto, ser servidor estvel no servio pblico e, preferencialmente, o

cargo que ocupa no ente controlado ou sua formao tcnica deve ter

correlao com as atividades de controle, como por exemplo, possuir formao

ou exercer cargo nas reas de cincias contbeis, econmicas, jurdicas dentre

outros.

Por fim, o argumento de que a concesso de funo gratificada

possibilitaria, ante a confiana e respeito existente entre controlador e

controlado, que no fosse realizado o controle efetivo e informado s

autoridades responsveis, rechaado com a disposio do pargrafo 1.o, do

artigo 74 da Constituio da Repblica que impe responsabilidade solidria ao

responsvel pelo controle interno, ou seja, no d margem escusas no

descumprimento de sua funo de controle55.

Vedaes aos reponsveis pelo controle

Algumas vedaes so imprescindveis ao escorreito exerccio das

atividades de controle e devem ser estampadas na lei instituidora do sistema de

controle interno.

Como visto, no se admite como responsvel pelo controle servidor

com investidura em comisso, qual seja

aquela que possui carter precrio, em que o agente pode serlivremente nomeado ou exonerado. Diferente do cargo de provimento

55 Nesse sentido, importante lembrar que a relao entre controlado e controlador sersempre profissional e impessoal, pois a investidura do servidor ser sempre por meio deconcurso pblico, exercendo funo gratificada quando responsvel pelo sistema decontrole interno do ente.


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efetivo, o servidor no necessita ser aprovado em concurso pblicode provas ou provas e ttulos para ocupar cargo em comisso.56

Deve-se privilegiar, consoante j exposto, o profissionalismo e a

impessoalidade do responsvel pelo controle, para que este no seja impelido

a realizar, em razo da precariedade de seu vnculo, atividades facilitadoras ou

desorientadas de controle.

Destarte, frise-se que o servidor deve ter sido investido no cargo por

Concurso Pblico com atribuies compatveis com as atividades de controle

(Contador, Advogado, Administrador, Economista etc), porm, o exerccio de

seu cargo ser orientado por uma funo gratificada.

Para alm disso, deve ser vedado o exerccio do cargo deresponsvel pelo sistema de controle interno a servidores que estejam em

estgio probatrio, isso porque

o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo fica sujeito aestgio probatrio, a partir do seu exerccio. Como a emendaConstitucional n.o19/98 alterou o art. 41 da Constituio,estabelecendo que so estveis aps trs anos de efetivo exerccioos servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtudede concurso pblico, o entendimento que tem prevalecido que o

estgio probatrio passou a ser tambm de trs anos. Durante oestgio, a aptido e capacidade do servidor sero objeto de avaliaopara o desempenho do cargo, observados os seguintes fatores:a) assiduidade;b) disciplina;c) capacidade de iniciativa;d) produtividade;e) responsabilidade.Se o servidor no for aprovado no estagio probatrio dever serexonerado, ou, se estvel, reconduzido ao cargo anteriormenteocupado.

No se pode admitir, dessa forma, que o servidor responsvel pelo

sistema de controle interno esteja sob avaliao da prpria Administrao Pblica,

56 BITTENCOURT, op. cit., p.78.


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sob pena de facultar a atividade de controle a quem no se sabe se ter

condies de cumpri-la.

Outra vedao ao Controlador Geral diz respeito impossibilidade de

ter sido penalizado administrativamente em deciso definitiva ou ainda, tenhasido condenado na esfera cvel ou criminal, por sentena transitada em julgado.

Essa vedao relaciona-se diretamente atuao proba e moral do

responsvel pelo sistema de controle, pois sua funo no outra, seno a de

ordenar e controlar a legalidade e eficincia da gesto da coisa pblica.

Da mesma forma, no compatvel com a funo de Controlador

Geral, o exerccio de atividade poltico-partidria, ou seja, o responsvel pelo

sistema de controle interno dever estar afastado de qualquer atividade que

possa interferir em suas decises administrativas, dentre elas, a atividade

poltico-partidria.

Por fim, diante da exclusividade que impe o cargo, vedado

tambm ao responsvel pelo sistema de controle interno o exerccio de outra

atividade profissional, sob pena de facultar o controle a atividade secundria do

agente controlador ou a mecanismos de experimento profissional.

Garantias dos responsveis pelo controle

Ante a complexidade da funo de responsvel pelo sistema de

Documents

Apostila Sistema de Controle Interno