ATOS ADMINISTRATIVOS - aulas.verbojuridico3.comaulas.verbojuridico3.com/R2012/Administrativo_Gustavo_14FB_Aula6... · DIREITO ADMINISTRATIVO PROF. GUSTAVO SANTANNA a materialização

DIREITO ADMINISTRATIVO

PROF. GUSTAVO SANTANNA


PONTO 1: a) ATOS ADMINISTRATIVOS PONTO 1: b) RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PONTO 2: a) JURISPRUDÊNCIA E EXERCÍCIOS

ATOS ADMINISTRATIVOS

No presente estudo será utilizada como apoio a Lei nº 9.784/99.

Conceito: Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, ou de quem lhe faça às vezes, que produz efeitos jurídicos, no exercício de suas prerrogativas, com o fim de atender o interesse público.1 É de bom alvitre salientar que para a Autora Maria Sylvia Di Pietro2 ato administrativo é somente aquele que produz efeito jurídico IMEDIATO, excluindo o Parecer como ato administrativo propriamente dito, e classificando-o como ATO DA ADMINISTRAÇÃO, ou seja, não há consenso na doutrina a respeito do conceito de atos administrativos, principalmente no tocante aos seus efeitos, ou porque para parte da dela3 somente seriam atos administrativos aqueles que produzissem efeitos jurídicos imediatos excluindo-se, assim, do conceito de atos administrativo os pareceres e laudos (considerados atos da administração na categoria de atos opinativos), ou porque para outra parte4 para ser ato administrativo bastaria a produção de efeitos jurídicos (ainda que mediatos) originados unilateralmente pela administração e assim, os pareceres e laudos, ingressariam no conceito de ato administrativo propriamente dito, e não somente na definição de ato da administração.

Atos da Administração: possui sentido amplo, ou seja, é todo o ato praticado no

exercício da função administrativa.5 Desta forma, todo ato administrativo é ato da administração, mas nem todo ato da administração é um ato administrativo, pois este é espécie daquele que é gênero. Um ato administrativo é ato da administração, assim como também são os atos materiais (não contém qualquer manifestação de vontade, envolvendo apenas a execução como a demolição de uma casa ou a varrição de uma rua), os atos de direito privado ou atos de gestão, atos políticos, atos normativos, entre outros.

Fato administrativo: são situações fáticas (acontecimentos) que independem da

manifestação de vontade, mas que acabam por produzir efeitos jurídicos no direito administrativo, como por exemplo, a morte de um servidor, o decurso de tempo que produz a prescrição ou a greve de funcionários. Já se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo ele é denominado de fato da Administração.6 Para Hely Lopes Meirelles7 fato administrativo é toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a instalação de um serviço público, etc. Equivaleria

1 SANTANNA, Gustavo. Direito Administrativo: série objetiva. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 59. 2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 196. 3 Por eles: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 196. 4 Por eles: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 96. 5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 190. 6 Idem. 7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 153.


PROF. GUSTAVO SANTANNA a materialização da vontade administrativa, o que entende-se nesta obra como atos materiais ou de mera execução.

Dentro, ainda, das hipóteses de fato administrativo, poderíamos colocar as situações de silêncio administrativo, que nada mais é que não manifestação por parte da Administração Pública, quando esta deveria pronunciar-se. Seguindo posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Mello8 o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato administrativo. (...). Tal omissão é um “fato jurídico” e, in casu, um “fato jurídico administrativo”.

CAPÍTULO XI DO DEVER DE DECIDIR

Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência. Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Existem, situações que a Administração Pública manifesta suas vontades sem utilizar-se de suas prerrogativas (de sua supremacia) colocando-se numa situação de igualdade frente ao administrado, como numa locação, são os chamados atos de gestão ou atos jurídicos de direito privado. E por último, há casos em que a Administração Pública necessita da conjugação de outra vontade, além da sua, para a produção de efeitos. É o que denominamos de negócio jurídico da Administração.

1. Atributos dos atos administrativos

São as características ostentadas pelos atos administrativos e que os diferencia dos demais atos jurídicos. Não há unanimidade entre os autores quanto as duas últimas características prevalecendo, entretanto, o consenso nas três primeiras:

Presunção de legitimidade ou legalidade: Todos os atos administrativos presumem-se legais, verdadeiros (presunção de veracidade quanto aos fatos alegados), até prova em contrário. Isso porque, por força do princípio da legalidade, todos os atos da administração devem ter fundamento legal.

Imperatividade ou coercibilidade: Significa que os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente da concordância destes. Não está presente em todos os atos, tão-somente naqueles que impõem obrigações ou restrição ao administrado.

8 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.365-7.


PROF. GUSTAVO SANTANNA Autoexecutoriedade: A Administração Pública não precisa socorrer-se do Poder

Judiciário para por em execução o ato expedido: ela própria executa materialmente o ato. Para estar presente em um ato deve ser prevista expressamente em lei, ou ainda, quando se tratar de situações de urgência. São os meios diretos de coerção.

Tipicidade: atributo pelo qual os atos devem corresponder a figuras típicas definidas previamente. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei9.

Exigibilidade: atributo do ato administrativo do qual o Estado, no exercício da função pública, pode exigir do particular o cumprimento, observância, das obrigações que impôs. Não se confunde com a imperatividade porque esta apenas impõe a obrigação. Na exigibilidade se impele a obediência à obrigação imposta.10 Correspondem aos meios indiretos de coerção.

2. Requisitos (elementos) dos atos administrativos

Para que um ato administrativo seja perfeito e válido é necessário a existência de cinco elementos para a sua formação, a saber: competência, forma, finalidade, motivo e objeto (requisitos mencionados na Lei nº 4.717/65, art. 2º).

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 194. 10 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.370.


PROF. GUSTAVO SANTANNA 2.1. Competência De exercício obrigatório, ligado à ideia do sujeito, é o requisito atribuído pela lei aos órgãos ou agentes públicos para a prática do ato administrativo. São características da competência ser: intransferível (pode ser objeto, entretanto, em regime de exceção, de delegação e avocação); irrenunciável (o seu titular não pode dela se desfazer, visto que decorrente de lei); imodificável: não tem como tornar a competência mais ampla ou mais restrita, porque decorrente de lei; imprescritível: o seu não exercício não a extingue. O vício de competência leva ao excesso de poder, espécie de abuso de poder. São apontados como casos de incompetência: usurpação de função, incompetência (excesso de poder), em razão da matéria, em razão do grau hierárquico.

CAPÍTULO VI

DA COMPETÊNCIA

Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. § 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. § 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. § 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de interesse especial.



Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.

2.2. Forma É o meio pelo qual o ato é exteriorizado (concepção restrita da forma do ato)11. É o que corporifica o ato.12 Pode ser escrito, por gestos, símbolos ou palavras.

CAPÍTULO VIII

DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. § 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. § 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. § 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo. § 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas. Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramitar o processo. Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração. Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior. Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro, mediante comprovada justificação. Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do órgão, cientificando-se o interessado se outro for o local de realização.

A exigência da observância das formalidades e formas (ou solenidades indispensáveis é garantia dos atos administrativos contra a arbitrariedade, e fator de credibilidade e estabilidade das relações jurídicas. A nulidade absoluta é determinada pela inobservância de forma essencial. (arts. 185 e 166, incs. IV e V do CC).13

11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 207. 12 FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 199. 13 ARAUDO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 471. para este autor FORMA diz respeito à própria declaração de vontade, enquanto FORMALIDADE (também considerada


PROF. GUSTAVO SANTANNA É nulidade uma declaração de utilidade pública para fins de desapropriação, feita através de “resolução” ou “portaria”, ao invés de decreto, que a lei exige. A contratação sem a precedência de licitação (excetuada os casos de dispensa e inexigibilidade)14.

2.3. Finalidade O fim buscado por todo ato administrativo é o interesse público, o interesse da coletividade. Tem-se também como efeito jurídico mediato de todo ato administrativo. O vício de finalidade leva ao desvio de poder, espécie de abuso de poder.

CAPÍTULO VII DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO

Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares. Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

A expressão interesse público tem presença ampla no direito administrativo, em especial, como fundamento, fim e limite de atos e medidas15.

2.4. Objeto Confunde-se com o próprio conteúdo do ato administrativo. É a alteração que o ato produz no mundo jurídico. É o efeito jurídico imediato provocado pelo ato: a concessão de alvará, a exoneração de um funcionário, a autorização para construção, etc.

Haverá, portanto, objeto viciado quando se faz declaração sobre o objeto ilícito (concessão para jogos proibidos ou geração de energia atômica), impossível (nomeação de forma para fins de atos) podem se referir a solenidades, procedimentos ou pressupostos intermediários indispensáveis para a formação da declaração. 14 Idem. Ibidem. 15 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 12.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2008, p. 138.


PROF. GUSTAVO SANTANNA pessoa inexistente) ou indeterminado (como nomeação de alguém para cargo não especificado, ou decreto expropriatório sobre área sem contornos determinados).16

2.5. Motivo É o pressuposto fático e jurídico que serve de fundamento para o ato. São as razões de fato e direito que embasam a prática do ato administrativo. Por exemplo, na concessão de licença maternidade, o motivo é a gravidez da mulher, na autuação de trânsito o motivo é a infração cometida. Diferentes são os conceitos de motivo com motivação. Motivação é a exposição de motivos, diz respeito às formalidades do ato (encontrável na concepção ampla da forma do ato administrativo)17. É o modo pelo qual o ato é exteriorizado. Neste sentido, para a validade do ato administrativo torna-se necessária a observância de todo o procedimento (todo o iter) que a lei exigiu, é o caso de uma licitação, por exemplo.18 O professor Rafael Maffini19 chega a afirmar que a motivação é sub-elemento da forma. 2.5.1. Teoria dos motivos determinantes

O motivo determina a validade dos atos administrativos por força da teoria dos motivos determinantes. Para esta teoria os motivos alegados devem guardar compatibilidade com a situação fática que o gerou. Quando a Administração declara (ainda que não fosse necessário) o motivo para a prática de um ato, este motivo fica vinculado ao ato, devendo ser congruente com a realidade. Caso os motivos expostos sejam falsos ou até mesmo inexistentes, o ato administrativo restará nulo, ainda que deles prescindisse.

Assim, quando a Administração Pública motiva um ato, mesmo que a lei não exija tal motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros, reais. Por óbvio, se a lei exigir a motivação, esta deverá ser exarada em conformidade com a realidade, art. 50, §1º da Lei nº 9.784/99. Não é somente o erro de direito que autoriza a anulação do ato pelo Poder Judiciário, o erro de fato também.

Dos requisitos expostos os três primeiros são sempre vinculados (fixados em lei). Já com relação aos dois últimos não necessariamente, e acaba por serem os elementos que tornam o ato vinculado (se também previstos em lei) ou discricionário (quando deixam margem de escolha para o administrador – avaliação da conveniência e oportunidade –, o que equivale ao mérito administrativo).

CAPÍTULO XII

DA MOTIVAÇÃO Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

16 ARAUDO, Edmir Netto. Curso de Direito Administrativo. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 470. 17 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 207. 18 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 107. 19 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 2008, p. 94.



IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. § 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. § 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

3. Classificação dos atos administrativos

Tema de muita divergência na doutrina. Por tal motivo serão adotados conceitos e critérios aceitos pela maioria dos autores.

3.1. Quanto ao grau de liberdade conferido à Administração: 1) Vinculados: também chamado de regrados, são aqueles que os agentes praticam sem qualquer margem de escolha para decisão. A lei estabelece todos os requisitos do ato; 2) Discricionários: a Administração pratica o ato com certa margem de liberdade, segundo critérios de conveniência e oportunidade.

3.2. Quanto às prerrogativas (ao objeto): 1) De império: são os atos impostos coercitivamente pela Administração Pública lançando mão da sua supremacia sobre o interesse particular. Utiliza-se das prerrogativas e privilégios que a lei lhe atribuiu. São exemplos a desapropriação, a interdição de uma atividade, etc. 2) De gestão: são os atos praticados em situação de igualdade com os particulares sem qualquer imposição coercitiva. Por exemplo: a locação de um imóvel, a assinatura de um contrato, a alienação de um bem, etc. 3) De expediente: são os atos de rotina interna praticados pela Administração, que se destinam a dar andamento a processos que tramitam na administração. O cadastramento de um processo no sistema informatizado, o encaminhamento de um processo, são alguns exemplos de atos de mero expediente.

3.3. Quanto à estrutura: 1) Abstratos ou normativos: prevê reiteradas aplicações, sem o seu esgotamento: é o caso de um regulamento, por exemplo; 2) Concretos: esgotam-se em uma única aplicação. Exemplo: a exoneração de um funcionário, a declaração de utilidade pública, etc.


PROF. GUSTAVO SANTANNA 3.4. Quanto à formação (composição) da vontade: 1) Simples: resulta da manifestação de vontade de um único órgão (unipessoal ou colegiado); 2) Complexo: é o ato que se forma da conjugação de dois ou mais órgãos, ou seja, mais de uma vontade para a formação de um único ato. O ato não se tornaria existente com a manifestação isolada de um só órgão. Por exemplo, a investidura de um Ministro do STF (art. 101 da CRFB/88),20 a nomeação (ato principal) do Procurador-Geral da República depende de prévia autorização (ato acessório) do Senado (art. 128, §1º, da CRFB/88); 3) Composto: o ato resulta da manifestação de dois ou mais órgãos, onde a vontade de um órgão é ato acessório (pressuposto ou instrumento) em relação à vontade do outro que edita o ato principal. Atos que necessitam de ratificação, aprovação, visto, autorização ou aprovação. Exemplo:.o decreto que é assinado pelo Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro de Estado (art. 87, parágrafo único, da CRFB/88).21 No ato complexo há duas ou mais vontades que formam um único ato, enquanto no composto praticam-se dois atos, um principal e outro acessório.

REsp 711812 / SP Relator(a) Ministro LUIZ FUX (1122) Data do Julgamento 04/08/2005 ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 125, 130, 165 E 535, DO CPC. INOCORRÊNCIA. AÇÃO INDENIZATÓRIA. RESCISÃO UNILATERAL DE ADITIVO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICO-HOSPITALARES. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. REEXAME PROBATÓRIO. TERMO INICIAL. REEXAME PROBATÓRIO. SÚMULA 07/STJ. ATO ADMINISTRATIVO COMPOSTO. HOMOLOGAÇÃO. 1. Inexiste negativa de prestação jurisdicional ou ofensa ao art. 535, tampouco violação aos artigos 125, I, 130, 165, todos do CPC, quando o tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão. Precedentes: REsp n.º 600.218/RJ, Rel Min. José Delgado, DJ de 17/05/2004; e REsp n.º 503.205/SC, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 29/03/2004. 2. As causas fático-rescisórias são insindicáveis pelo E. S.T.J, posto obstado esse ângulo de cognição pela súmula n.º 07/STJ. 3. Refutando o Tribunal de origem documentos trazidos aos autos pelas partes, como prova de suas alegações, por entendê-los inadequados, não cabe à esta Corte Superior, na via especial, reapreciar o conjunto probatório carreado aos autos. 4. O prazo prescricional qüinqüenal para propositura de ação indenizatória em face de autarquia federal, pela suposta existência de

20 Jose dos Santos. 21 Maria Sylvia Di Pietro.



prejuízos resultantes de rescisão unilateral de contrato administrativo, tem como termo a quo a data da efetiva desconstituição contratual, e não a da homologação desta por autoridade superior da mesma entidade autárquica, porquanto configuram ato administrativo composto, passível de impugnação pela prática do ato principal (rescisão) que por meio de ato acessório (homologação) veio a ser ratificado. 5. A doutrina do tema é assente no sentido de que: "Ato composto: é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exequível. Exemplo: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o visto é o complementar que lhe dá exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo por que este só se forma com a conjugação das vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distinção é essencial para se fixar o momento da formação do ato e saber-se quando se torna operante e impugnável.(Hely Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 28.ª ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2003, p. 168) Homologação - é o ato vinculado pelo qual a Administração concorda com ato jurídico já praticado, uma vez verificada a consonância dele com os requisitos legais condicionadores de sua válida emissão." (Celso Antônio Bandeira de Mello in Curso de Direito Administrativo, 13.ª ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2000, p. 391) 6. Sob esse ângulo irrefutável a assertiva de que o exercício do direito de recorrer em sede administrativa revela o inconformismo do administrado com a decisão ou conduta da autoridade. Enquanto pendente de decisão o recurso interposto, suspenso estará o decurso do lapso prescricional, reiniciando-se com a ciência do recorrente da decisão do recurso administrativo. 7. A lei não prevê como causa suspensiva do lapso prescricional, a homologação da rescisão do aditivo contratual. Eventual lesão aos interesses do contratante surge quando do não provimento do recurso administrativo, e não da decisão que homologa a rescisão. 8. Consequentemente, o ato de homologação é um ato por meio do qual se verifica tão somente a legalidade do ato controlado, com eficácia ‘ex tunc’, retroagindo, portanto, à data em que o ato controlado fora expedido e dado ao conhecimento da parte interessada. 9. Recurso Especial improvido.

RMS 9881 / AL Relator(a) Ministro JORGE SCARTEZZINI Data do Julgamento 11/04/2000



PROCESSO CIVIL - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA – CARGO DE DESEMBARGADOR DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA - VAGA DO QUINTO CONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO - ELABORAÇÃO DE LISTA SÊXTUPLA - INCLUSÃO DE DEPUTADO ESTADUAL - PERDA DE OBJETO INEXISTENTE - LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA "AD CAUSAM" RECONHECIDA – PRELIMINARES ACOLHIDAS - EXAME DO MÉRITO PREJUDICADO. 1 - Prejudicial de perda de objeto da impetração sequer conhecida, uma vez que o fato do litisconsorte passivo necessário ter sido nomeado Desembargador, durante o lapso temporal em que a matéria encontra-se sub judice, não impede esta Corte de analisá-lo, nem tampouco tolhe os impetrantes da via do remédio heróico constitucional. Referida nomeação, se eivada de qualquer irregularidade insanável e assim reconhecida pelo Poder Judiciário, pode ser declarada nula a qualquer tempo. O legislador constituinte ao guindar os princípios da moralidade e impessoalidade dos atos administrativos, ao status de norma constitucional, o fez com o intuito de ressaltar que, uma vez não observados tais preceitos, os atos irregulares poderiam ser anulados, não importando o tempo decorrido. Precedente do Plenário do Colendo STF no MS nº 21.168-7/DF. 2 - Os impetrantes, membros do Ministério Público do Estado de Alagoas, com mais de 10 (dez) anos de exercício e inscritos como candidatos ao certame da lista sêxtupla, com a finalidade do preenchimento do Cargo de Desembargador do Tribunal de Justiça daquele Estado, possuem legitimidade ativa ad causam, pois são titulares do suposto direito líquido e certo afrontado, integrando, assim, a relação processual mandamental, porquanto o texto constitucional garante que, uma vez preenchidos os requisitos contidos em seu art. 94, parág. único, qualquer agente ministerial pode concorrer a tal nomeação, acarretando igualdade de oportunidades entre iguais. Logo, não há que se falar em mera expectativa de direito, posto que este lhes assistia em razão de norma constitucional expressa (cf. STF, MS nº 21.814/RJ). Preliminar acolhida. 3 - A indicação de membros do Ministério Público ou da Advocacia para compor Tribunais é um ato administrativo composto e não complexo, pois depende, primeiramente, da indicação da respectiva categoria (lista sêxtupla), depois, da escolha de três candidatos pelo Tribunal a que pertence o cargo a ser preenchido (lista tríplice) e, finalmente, vencida as duas etapas anteriores, o Chefe do Executivo, quer seja o Governador do Estado, quer seja o Presidente da República, escolherá um único nome para ser empossado. No caso concreto, o E. Conselho Superior do Ministério Público Estadual, primeiro órgão a emanar parte do mencionado ato, fixou a



composição de tal lista, através da Resolução nº 026/96. Esta resolução é, em sua concretude, passível de ser objeto da via mandamental, se tal ação versar sobre a composição da lista sêxtupla. Somente após a manifestação do Tribunal acerca da lista sêxtupla, reduzindo-a para apenas três candidatos, é que a competência se desloca para aquela Corte. Preliminar de legitimidade passiva ad causam, também, acolhida. 4 - Precedente (RESp nº 85.885/MG). 5 - Tem-se por prejudicado o mérito, em virtude do acolhimento das preliminares, sob pena de ferir-se o juízo natural e um grau de jurisdição, ambos constitucionalmente assegurados. 6 - Prejudicialidade da impetração, por perda de objeto, repelida, recurso conhecido e parcialmente provido para acolher as preliminares de legitimidade ativa e passiva ad causam, determinando o retorno dos autos ao Tribunal de origem para exame do mérito.

AgRg no REsp 1212038 / PE Relator(a) Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA ( Data do Julgamento 02/06/2011 ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. FUNDAMENTO INATACADO. SÚMULA 182/STJ. APOSENTADORIA. REVISÃO. DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. CONCESSÃO. MÁ-FÉ. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULAS 211/STJ E 282/STF. PRESUNÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. "É inviável o agravo do art. 545 do CPC que deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada" (Súmula 182/STJ). 2. Hipótese em que a parte agravante limita-se a deduzir, de forma genérica, afronta ao art. 535, II, do CPC, sem infirmar os fundamentos da decisão agravada, mediante a demonstração das supostas omissões existentes no acórdão regional embargado. 3. A tese de existência de má-fé da parte agravada, que afastaria a incidência do art. 54 da Lei 9.784/99, em momento nenhum foi apreciada no acórdão recorrido, restando ausente seu necessário prequestionamento. Súmulas 211/STJ e 282/STF. 4. Diferentemente do que ocorre com a boa-fé, "a má-fé deve sercomprovada" (REsp 1.188.091/MG, Rel. Min. NANCY ANDRIGHI, Terceira Turma, DJe 6/5/11). 5. "A aposentadoria de servidor público não é ato complexo, pois não se conjugam as vontades da Administração e do Tribunal de Contas para concedê-la. São atos distintos e praticados no manejo de competências igualmente diversas, na medida em que a primeira concede e o segundo controla sua legalidade" (AgRg no REsp



1.233.820/RS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma, DJe 14/4/11). 6. Agravo regimental não provido.

EDcl nos EDcl no REsp 1187203 / DF Relator(a) Ministro HUMBERTO MARTINS Data do Julgamento 19/05/2011 ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE APRECIAÇÃO DA PECULIARIDADE DO CASO CONCRETO. REVISÃO. APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NO STF E NO STJ. 1. Alega o embargante a existência de omissão, em considerar os contornos delimitados no caso em exame, em especial no tocante ao cômputo do prazo decadencial para revisão do ato administrativo. 2. É cabível o acolhimento de embargos de declaração para corrigir julgado que apresente algum dos defeitos elencados nos incisos do art. 535, do Código de Processo Civil. No caso em tela, cabe frisar que o acolhimento da omissão enseja a atribuição de efeitos infringentes, em direção à tese jurídica pacificada no Supremo Tribunal Federal e incorporada nesta Corte Superior de Justiça. 3. "O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa" (MS 25.552/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 7.4.2008, publicado no DJe em 30.5.2008, Ementário, vol. 2.321-01, p. 75. publicado na Revista dos Tribunais, v. 97, n. 876, 2008, p. 118-125). 4. No mesmo sentido, no STJ: RMS 23.194/MG, Rel. Min. Laurita Vaz, Quinta Turma, DJe 14.3.2011; e AgRg no REsp 1.125.300/PE, Rel. Celso Limongi (Desembargador Convocado do TJ/SP), Sexta Turma, DJe 14.3.2011. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos. MS 25116 / DF - DISTRITO FEDERAL Relator(a): Min. AYRES BRITTO Julgamento: 08/09/2010 EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE REGISTRO A APOSENTADORIA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA



DEFESA. 1. O impetrante se volta contra o acórdão do TCU, publicado no Diário Oficial da União. Não exatamente contra o IBGE, para que este comprove o recolhimento das questionadas contribuições previdenciárias. Preliminar de ilegitimidade passiva rejeitada. 2. Infundada alegação de carência de ação, por ausência de direito líquido e certo. Preliminar que se confunde com o mérito da impetração. 3. A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da aposentadoria, consolidou afirmativamente a expectativa do ex-servidor quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria. 4. A manifestação do órgão constitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que não desborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivo é permeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica, para que sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de séria instabilidade inter-subjetiva ou mesmo intergrupal. A própria Constituição Federal de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de um certo lapso temporal a sua própria razão de ser. Pelo que existe uma espécie de tempo constitucional médio que resume em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade. Tempo que é de cinco anos (inciso XXIX do art. 7º e arts. 183 e 191 da CF; bem como art. 19 do ADCT). 5. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno qüinqüenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). 6. Segurança concedida. MS 25697 / DF - DISTRITO FEDERAL Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA Julgamento: 17/02/2010 EMENTA: ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA DE SERVIDORA PÚBLICA. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM REVOGADA: RECUSA DE REGISTRO DE APOSENTADORIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INAPLICABILIDADE DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999: ATO COMPLEXO. PRECEDENTES. EM 19.1.1995 A SERVIDORA NÃO CUMPRIA OS REQUISITOS



EXIGIDOS PELO REVOGADO ART. 193 DA LEI N. 8.112/1990. SEGURANÇA DENEGADA. MS 25552 / DF - DISTRITO FEDERAL Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA Julgamento: 07/04/2008 EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região. 3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5. Segurança denegada.

3.5. Quanto à exequibilidade: 1) Perfeito: é o ato que já percorreu todo seu ciclo de formação e está apto a produzir seus efeitos (ato eficaz). Diz respeito ao processo de sua elaboração; 2) Imperfeito: é aquele que ainda não completou seu ciclo de formação. Falta a publicação, a homologação, a assinatura, etc. A Prescrição administrativa ou judicial não começa a correr enquanto o ato não se tornar perfeito; 3) Pendente: embora perfeito em sua formação, está sujeito à condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo), o que impede a produção de seus efeitos, logo o ato pendente pressupõe que o ato esteja perfeito. É sinônimo de ato ineficaz; 4) Consumado: é o ato que exauriu seus efeitos, o que o torna irretratável, definitivo e imodificável. A autorização para realizar uma passeata que, por sua vez, já ocorreu, a concessão de férias já gozadas.

3.6. Quanto aos efeitos: 1) Constitutivo: implanta uma nova situação jurídica, que cria, extingue ou modifica a situação já existente. São as permissões, as concessões, as nomeações, etc.; 2)


PROF. GUSTAVO SANTANNA Declaratório: afirma a (pré)existência de uma situação fática ou jurídica. Não cria, extingue ou altera direitos e obrigações. A expedição de uma certidão ou de um atestado, por exemplo.

Perfeição, validade e eficácia Perfeito seria o ato que exauriu as fases necessárias (completou o ciclo) para a sua

formação: é a situação do ato cujo processo de elaboração está concluído.22 A validade estaria relacionada com a conformidade à lei, aos princípios (ao ordenamento jurídico como um todo). E por último, a eficácia, teria vínculo com a produção de efeitos do ato. Logo, ato eficaz, seria o ato administrativo que estaria produzindo seus efeitos. Expõe José dos Santos Carvalho Filho23: significa que o ato está pronto para atingir o fim a que foi destinado.

Resumidamente pode-se concluir que: o ato, em regra, é perfeito, válido e eficaz. Entretanto poderá ser perfeito, válido e ineficaz; perfeito, inválido e eficaz ou perfeito, inválido e ineficaz.

4. Espécies de atos administrativos

4.1. Atos normativos: contém comandos gerais, abstratos, impessoais análogos às leis (em sentido material, e não formal), aplicáveis a todos os administrados. São os decretos, regimentos, regulamentos, resoluções e instruções normativas.

4.2. Atos ordinatórios: são atos internos, que regulam o funcionamento, disciplinam a conduta interna da administração. Tem base o poder hierárquico. São exemplos as instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, provimentos, ofícios e despachos.

4.3. Atos negociais: são manifestações de vontade da Administração coincidentes com a pretensão do particular, buscando a realização de um negócio jurídico. Não há uso da imperatividade (coercibilidade). Os principais atos negociais são as licenças, as autorizações e as permissões. Atos negociais não são contratos. São manifestações unilaterais da Administração que coincidem com a vontade do particular

4.4. Atos enunciativos: não possuem uma manifestação material da Administração, mas tão somente enunciam situação já existente. São exemplos: as certidões, os atestados, as apostilas e os pareceres.

4.5. Atos punitivos: são os atos que contém uma sanção imposta aos infratores de normas administrativas, servidores ou administrados. É a aplicação conjunta do poder de polícia (sanção aos administrados) e do poder disciplinar (punição aos seus próprios agentes). São as multas administrativas, a interdição de atividades, a destruição de coisas, suspensão, etc.

RMS 28169 / PE Relator(a) Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO Data do Julgamento 26/10/2010

22 CUNHA JUNIOR, 2009, p. 105. 23 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 2008, p. 122-3.



ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR. SOLDADO DA POLÍCIA MILITAR DE PERNAMBUCO. ALEGAÇÃO DE PORTE ILEGAL DE ARMA DE FOGO. EXCLUSÃO DA CORPORAÇÃO. RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO PELA DETENÇÃO, COM MANUTENÇÃO NO CARGO. EXACERBAÇÃO DA SANÇÃO PELA AUTORIDADE SUPERIOR. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO CRIMINAL. DESPROPORCIONALIDADE DA PENA. RECURSO PROVIDO. 1. O Poder Judiciário pode e deve sindicar amplamente, em mandado de segurança, o ato administrativo que aplica a sanção de demissão a Servidor Público, para verificar (a) a ocorrência dos ilícitos imputados ao Servidor e, (b) mensurar a adequação da reprimenda à gravidade da infração disciplinar, não ficando a análise jurisdicional limitada aos seus aspectos formais. 2. A previsão legal da possibilidade de o agente administrativo superior agravar a pena sugerida pela Comissão Processante tem limite na ocorrência de contrariedade à prova dos autos; fora dessa hipótese, se afrontarão, abertamente, as garantias processuais na via administrativa; a compreensão da atividade de agravamento de sanção deve ser temperada com limite rígido, para que não se abra a porta ao arbítrio da autoridade hierárquica, que, ao final, aplica a sanção administrativa. 3. A materialização do dever-poder estatal de punir deve estar compatibilizada com os preceitos fundamentais que tutelam a dignidade da pessoa humana, de sorte que o julgamento do Processo Administrativo Disciplinar não pode consubstanciar ato arbitrário pautado em presunções subjetivas, mas deve sempre estar calcado em prova robusta e coerente, assegurando a aplicação do princípio da segurança jurídica às partes. 4. Os danos materiais e morais derivados de uma punição injusta ou desproporcional ao ato infracional cometido são insuscetíveis de eliminação, por isso a imposição de sanção disciplinar está sujeita a garantias muito claras, entre as quais avulta de importância a observância da razoabilidade e proporcionalidade entre a conduta imputada e a sanção aplicada. 5. Neste caso, a autoridade superior não apontou objetivamente que a Comissão Processante teria concluído por apenação destoante das provas dos autos; na verdade, o agravamento da sanção (de detenção para exclusão da Corporação) se deu apenas com base na gravidade do comportamento inadequado, violador da ética e disciplina, que devem fazer parte da honra militar. 6. Não obstante a orientação que apregoa não repercutir a sentença penal, ainda que absolutória, no Juízo Cível, não se pode desprezar o fato de que sequer foi instaurado qualquer procedimento criminal em relação ao ilícito imputado ao Militar, reforçando a desproporcionalidade entre a sanção aplicada e a conduta a ser



punida, que, frise-se, também constitui ilicitude punível na seara penal (porte ilegal de arma de fogo). 7. Recurso parcialmente provido para anular o ato de exclusão do recorrente da Polícia Militar de Pernambuco, determinando sua imediata reintegração, remanescendo a aplicação da sanção sugerida pela Comissão Processante, em seu grau mínimo, a dizer, detenção por 21 dias. RMS 20665 / SC Relator(a) Ministra LAURITA VAZ Data do Julgamento 05/11/2009 RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROCESSO DISCIPLINAR. PENA DE DEMISSÃO. ATO VINCULADO. APLICAÇÃO. ADVOCACIA E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CARACTERIZAÇÃO DAS CONDUTAS UTILIZADAS COMO FUNDAMENTO DO ATO DEMISSÓRIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PENA ANULADA. 1. A aplicação de penalidades, ainda que na esfera administrativa, deve observar os princípios da proporcionalidade e da individualização da pena, isto é, a fixação da punição deve ater-se às circunstâncias objetivas do fato (natureza da infração e o dano que dela provir à Administração), e subjetivas do infrator (atenuantes e antecedentes funcionais). A sanção não pode, em hipótese alguma, ultrapassar em espécie ou quantidade o limite da culpabilidade do autor do fato. 2. A motivação da punição é indispensável para a sua validade, pois é ela que permite a averiguação da conformidade da sanção com a falta imputada ao servidor. Sendo assim, a afronta ao princípio da proporcionalidade da pena no procedimento administrativo, isto é, quando a sanção imposta não guarda observância com as conclusões da Comissão Processante, torna ilegal a reprimenda aplicada, sujeitando-se, portanto, à revisão pelo Poder Judiciário, o qual possui competência para realizar o controle de legalidade e legitimidade dos atos administrativos. 3. A configuração da advocacia administrativa pressupõe que o servidor, usando das prerrogativas e facilidades resultantes de sua condição de funcionário público, patrocine, como procurador ou intermediário, interesses alheios perante a Administração. 4. O art. 9º da Lei n.º 8.429/92 define que "constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade" nas entidades nela mencionadas. 5. Hipótese em que o Recorrente teria protocolado, para terceiros, uma única vez, um pedido de transferência de um único veículo na



CIRETRAN, sem notícia de que estivesse auferindo alguma vantagem por isso ou se utilizando do cargo que ocupava para obter algum benefício. 6. Recurso provido para conceder a segurança. REsp 817540 / RS Relator(a) Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA Data do Julgamento 01/10/2009 RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO-OCORRÊNCIA. CONCURSO PÚBLICO. PERITO DA POLÍCIA FEDERAL. INVESTIGAÇÃO SOCIAL. LAUDO DE DEPENDÊNCIA QUÍMICA. FATO OCORRIDO HÁ MAIS DE 10 ANOS DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO. ELIMINAÇÃO DO CANDIDATO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE, EM ALGUNS CASOS, PELO PODER JUDICIÁRIO. DESPROPORCIONALIDADE. 1. A ofensa ao art. 535, II, do Código de Processo Civil não se configura quando o acórdão dos embargos declaratórios cumpre seu ofício, concluindo que não havia omissão a ser sanada, sobretudo porque solucionou a controvérsia com o direito que entendeu melhor aplicável ao caso. 2. A doutrina mais moderna vem aceitando a possibilidade de incursão do poder judiciário pelo mérito administrativo, quando o ato atacado esteja desproporcional ou desarrazoado em relação ao sentido comum e ético de uma sociedade. Jurisprudência. 3. Afigura-se desarrazoada e desproporcional a eliminação de um candidato na fase de investigação social de concurso para perito da polícia federal, em razão de fato ocorrido 10 anos antes do certame. Perpetuação de fato que não se amolda ao balizamento constitucional que veda a existência de penas perpétuas. 4. Recurso especial improvido. AgRg no Ag 1092808 / GO Relator(a) Ministra LAURITA VAZ Data do Julgamento 11/11/2008 ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. MODIFICAÇÃO DO JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N.º 07 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. OFENSA AO ART. 5.º DA LEI N.º 1.533/51. PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. VERIFICAÇÃO DA CORRESPONDÊNCIA ENTRE A PENA APLICADA E A CONDUTA PRATICADA. POSSIBILIDADE DE



CONTROLE PELO JUDICIÁRIO. PRECEDENTES DESTA CORTE E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 1. A verificação do perigo da demora na prestação jurisdicional, do fumus boni iuris, ausência de prova pré-constituída e da existência de direito líquido e certo a ensejar a concessão do writ of mandamus implica reexame de provas, incidindo, na espécie, o óbice da Súmula n.º 07 do Superior Tribunal de Justiça. 2. Nos termos da jurisprudência dominante nos Tribunais Superiores, a Corte de origem ao anular a suspensão imposta ao Impetrante, por entender não haver a necessária proporcionalidade entre o fato apurado e a pena aplicada, agiu dentro dos limites permitidos, pelo princípio da proporcionalidade, de controle judicial do ato administrativo. MS 7861 / DF Relator(a) Ministro GILSON DIPP Data do Julgamento 11/09/2002 MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. DEMISSÃO. IMPROBIDADE. PROCESSO DISCIPLINAR. REGULARIDADE. INDEPENDÊNCIA DAS ESFERAS ADMINISTRATIVA E PENAL (ARTS. 125 E 126 DA LEI 8.112/90). PRESCINDIBILIDADE DE SENTENÇA PENAL CONDENATÓRIA. DISTINÇÃO ENTRE ESTABILIDADE E VITALICIEDADE. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. I- Conforme já decidido pela Eg. Terceira Seção: "A independência entre as instâncias penal, civil e administrativa, consagrada na doutrina e na jurisprudência, permite à Administração impor punição disciplinar ao servidor faltoso à revelia de anterior julgamento no âmbito criminal, ou em sede de ação civil por improbidade, mesmo que a conduta imputada configure crime em tese. Precedentes do STJ e do STF." (MS. 7.834-DF). II- Comprovada a improbidade administrativa do servidor, em escorreito processo administrativo disciplinar, desnecessário o aguardo de eventual sentença condenatória penal. Inteligência dos arts. 125 e 126 da Lei 8.112/90. Ademais, a sentença penal somente produz efeitos na seara administrativa, caso o provimento reconheça a não ocorrência do fato ou a negativa da autoria. III- Estabilidade não se confunde com vitaliciedade. Os servidores públicos regidos pela Lei 8.112/90 usufruem do direito à estabilidade, após atenderem às exigências legais. Hipótese diversa ocorre com certas carreiras, já que a Constituição Federal de 1988 instituiu como uma das garantias, a vitaliciedade. No caso em tela, a pretensão do impetrante extrapola os limites da estabilidade. IV- A aplicação do princípio da proporcionalidade, no âmbito do Poder Judiciário, circunscreve-se ao campo da legalidade do ato



demissionário, sendo-lhe defesa qualquer incursão no mérito administrativo, a fim de aferir o grau de conveniência e oportunidade da medida, especialmente quando há perfeita sintonia entre a prova pré constituída juntada aos autos e o ato administrativo. V- Segurança denegada. REsp 547196 / DF Relator(a) Ministro LUIZ FUX Data do Julgamento 06/04/2006 ADMINISTRATIVO. INSTITUTO BRASILEIRO DO CAFÉ. CONTRATO PARA AQUISIÇÃO NO MERCADO INTERNACIONAL DE CAFÉ. OPERAÇÃO “PATRÍCIA” OU “LONDON TERMINAL”. MANOBRAS ESPECULATIVAS. PRETENSA NULIDADE DO CONTRATO NÃO AFASTA O DEVER DE INDENIZAR O CONTRATADO DE BOA-FÉ. IMPOSSIBILIDADE DE PRESUMIR A MÁ-FÉ. SÚMULA N.º 07/STJ. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 1. Demanda envolvendo contrato administrativo firmado entre o extinto Instituto Brasileiro do Café – IBC e empresas exportadoras para uma operação de compra de lotes de café em grãos do tipo “robusta” no mercado de Londres, denominada “Operação Patrícia” ou “Operação London Terminal”, concebida pelo governo federal como forma de contra-atacar manobras especulativas que estavam mantendo em baixa a cotação do café brasileiro no mercado internacional, gerando prejuízos para a receita cambial do país. Pretensão de afastar o ressarcimento ao contratado ante a nulidade da avença. 2. Alegação de invalidade pela própria parte que o engendrou, resultando na violação do princípio que veda a invocação da própria torpeza ensejadora de enriquecimento sem causa 3. Acudindo o terceiro de boa-fé aos reclamos do Estado e investindo em prol dos desígnios deste, a anulação do contrato administrativo quando o contratado realizou gastos relativos à avença, implica no dever do seu ressarcimento pela Administração. Princípio consagrado na novel legislação de licitação (art. 59, Parágrafo Único, da Lei n.º 8.666/93). 4. Os pagamentos parciais revelam o reconhecimento da legitimidade do débito. 5. À luz da prova dos autos, em essência, a contratada coadjuvou o Estado-Soberano numa operação de defesa do produto nacional, cujo contrato de sindicabilidade restrita pelo STJ (Súmula n.º 05), manteve-se hígido, posto não invalidado por ação autônoma própria. 6. Indenizabilidade decorrente da presunção de legalidade e



legitimidade dos atos administrativos, gerando a confiabilidade em contratar com a entidade estatal. 7. O dever de a Pessoa Jurídica de Direito Público indenizar o contratado pelas despesas advindas do adimplemento da avença, ainda que eivada de vícios, decorre da Responsabilidade Civil do Estado, consagrada constitucionalmente no art. 37, da CF. 8. Deveras, "... se o ato administrativo era inválido, isto significa que a Administração, ao praticá-lo, feriu a ordem jurídica. Assim, ao invalidar o ato, estará, ipso fato, proclamando que fora autora de uma violação da ordem jurídica. Seria iníquo que o agente violador do direito, confessando-se tal, se livrasse de quaisquer ônus que decorreriam do ato e lançasse sobre as costas alheias todas as conseqüências patrimoniais gravosas que daí decorreriam, locupletando-se, ainda, à custa de que, não tendo concorrido para o vício, haja procedido de boa-fé. Acresce que, notoriamente, os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade. Donde quem atuou arrimado neles, salvo se estava de má-fé (vício que se pode provar, mas não pressupor liminarmente), tem o direito de esperar que tais atos se revistam de um mínimo de seriedade. Este mínimo consiste em não serem causas potenciais de fraude ao patrimônio de quem neles confiou – como, de resto, teria de confiar.” (Celso Antônio Bandeira de Mello, in “Curso de Direito Administrativo”, Malheiros, 14ª ed., 2002, p. 422-423). 9. Assim, somente se comprovada a má-fé do contratado, uma vez que veda-se-lhe sua presunção, restaria excluída a responsabilidade da União em efetivar o pagamento relativo à “Operação Patrícia”, matéria cuja análise é insindicável por esta Corte Superior, ante a incidência do verbete sumular n.º 07, tanto mais quando o Tribunal de origem, com cognição fática plena, afastou a sua ocorrência. 10. Recurso que implica na análise não só do contrato como também dos fatos, violando as Súmulas n.ºs 05 e 07, do E. STJ. 11. Deveras, é princípio assente no ordenamento que "Tendo havido intuito de prejudicar a terceiros, ou infringir preceito de lei, nada poderão alegar, ou requerer os contratantes em juízo quanto à simulação do ato, em litígio de um contra o outro, ou contra terceiros" (art. 104, do Código Civil de 1916), motivo pelo qual, veda-se à União, beneficiando-se da própria torpeza, consubstanciada na simulação perpetrada com a finalidade de manipular o mercado do café, alegar a nulidade do contrato sub examine. 12. Ademais, caberia à União, uma vez verificada a suscitada ilegalidade do contrato, responsabilizar os agentes públicos que se diz terem exorbitado de seus poderes bem como pleitear, pela via judicial própria, a anulação da avença, destaque-se, firmada há mais de 20 (vinte) anos. 13. Recurso especial conhecido, mas desprovido.

5. Da invalidação dos atos administrativos


PROF. GUSTAVO SANTANNA 5.1. Extinção de ato eficaz

Ato eficaz é aquele que está apto a produzir seus efeitos, e a sua extinção pode transcorrer pelo cumprimento de seus efeitos ou pela sua retirada (revogação e anulação).

5.1.1. Pela retirada Caducidade: se dá quando nova legislação impede ou inadmite situação que norma

anterior consentia. Exemplo: a permissão de uso de bem público, que passa a ter seu uso proibido por lei posterior. Opera efeito ex nunc. A extinção de ato eficaz por caducidade não tem qualquer ligação com a caducidade de contrato constante nos arts. 27 e 38 da Lei nº 8.987/95.

Cassação: a retirada do ato pela cassação se dá quando o destinatário descumpre condições ou requisitos que lhe cabiam, para continuar desfrutando do benefício concedido. Opera efeito ex nunc.

Contraposição: extinção do ato por outro com efeitos contrapostos: a exoneração frente à nomeação.

Revogação: ocorre quando o ato é extinto por razões de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). É a retirada de ato válido e eficaz (sem vícios), mas que acabou por se tornar inoportuno ou inconveniente, operando efeitos somente a partir da sua revogação (efeitos ex nunc). Somente a autoridade que produziu o ato pode revogá-lo. Assim, o Poder Judiciário pode revogar os atos inconvenientes ou inoportunos, desde que tenha sido o emissor deste ato (no exercício atípico da função administrativa). Não pode, entretanto, revogar atos do Poder Executivo ou do Poder Legislativo.

A revogação é ato discricionário, logo não se pode revogar ato vinculado porque prescinde dos elementos conveniência e oportunidade. Também não podem ser revogados os atos declarados por lei como irrevogáveis, os atos que já exauriram seus efeitos, quando já se exauriu a competência da autoridade que o editou, os que geram direitos adquiridos (art. 5º, XXXVI, da CRFB/88), os que integram um procedimento (pois a cada novo ato ocorre preclusão do ato anterior) e os atos enunciativos (ou meros atos administrativos ou declaratórios), porque seus efeitos são estabelecidos em lei.

Anulação: ocorre quando o ato é praticado em desconformidade com a lei, ou seja, há vício de legalidade. O ato é inválido porque fere a ordem jurídica.

A anulação pode ser feita tanto pela própria administração pública, como pelo Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da CRFB/88). Inclusive é matéria sumulada pelo Supremo Tribunal Federal nos enunciados nºs 346 e 473. Norma semelhante é encontrada na Lei nº 9.784/99 no art. 53. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários DECAI em 5 anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54 da Lei nº 9.784/99).

Por ser um ato ilegal, os efeitos da anulação retroagem ao momento da prática do ato (efeito ex tunc). Logo, a regra é que atos nulos não possam gerar direitos ou obrigações, até mesmo porque todos os efeitos gerados acabam sendo desfeitos pela anulação24.

24 Há, porém, entendimento no sentido de atribuir-se efeito ex nunc à anulação. Neste sentido o STJ no REsp nº 488.905/RS e no REsp nº 663.831/DF



Até mesmo os atos discricionários podem ser objeto de anulação por parte do Poder Judiciário. Isso se deve porque mesmo nestes atos, três dos cinco elementos são sempre definidos em lei: a competência, a forma e a finalidade, além da possibilidade de anulação por força da Teoria dos motivos determinantes.

CAPÍTULO XIV DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. § 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. § 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

6. Convalidação dos atos administrativos Existem determinados vícios que podem gerar nulidades absolutas (atos nulos) e vícios que levam a nulidades relativas (atos anuláveis). Os vícios de finalidade, objeto e motivo são sempre inválidos, enquanto os vícios na competência e forma (quando não exclusiva ou essencial) são convalidáveis (atos anuláveis)25.

Também denominado saneamento, convalidação é o ato pela qual a Administração Pública aproveita um ato administrativo exarado com vício sanável, suprindo o seu defeito. É a correção do ato exarado com defeito, o suprimento de uma invalidade operando efeitos retroativos.26 Assim, a principal diferença existente entre atos nulos (inconvalidáveis) e anuláveis (convalidáveis), é a possibilidade de convalidação, inexistente nos primeiros e admissíveis nos últimos.

O ato de convalidação possui efeitos ex tunc, ou seja, seus efeitos retroagem ao momento da prática do ato viciado. O art. 55 da Lei nº 9.784/99 contemplou a convalidação estabelecendo que a Administração poderá convalidar seus atos desde que contenham vícios sanáveis, não acarretem lesão ao interesse público e nem prejuízos a terceiros.

Ainda que o art. 55 da Lei nº 9.784/99 expressamente diga que os atos poderão ser convalidados pela própria Administração a doutrindora Maria Sylvia Di Pietro27 entende ser possível a convalidação, também, por parte do administrado, quando a edição do ato dependia da

25 ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 92-7. 26 Idem, p. 65. 27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 245.


PROF. GUSTAVO SANTANNA manifestação de sua vontade e a exigência não foi observada. Este pode emiti-la posteriormente, convalidando o ato.

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

***DICA PROFESSOR: www.estantevirtual.com.br/ (site para compra de livros a um valor acessível). RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: EXTRACONTRATUAL: são gerados por atos lícitos ou ilícitos, materiais ou jurídicos, por ação ou omissão. Art. 37, §6º CF28. Essa responsabilidade existe desde 1946. Houve uma evolução. TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE: rei como representante divino. A sociedade evolui, e há reclamação da burguesia questionando os atos desse rei. TEORIA DA CULPA CIVIL: Diferenciando-se os atos de império (rei valer-se-ia da sua supremacia, ainda na teoria da irresponsabilidade) de atos de gestão (atos do estado quase em pé de igualdade com o particular, adotando-se a culpa civil). TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA: inicia-se em 1983. Se fosse identificável o funcionário responsável, este responderia por seu ato. Se não identificável o Estado responde. De que formas o Estado responde? SUBJETIVA, falta ou culpa do serviço. ‘faut Du service’. _ quando o serviço não funciona, funciona mal ou funciona atrasado. TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA: prescindo (dispenso) de culpa. Art. 37, §6º CF – As pessoas jurídica da administração pública direta e indireta, empresas públicas (algumas, as que não exploram atividade econômica), autárquicas, concessionárias, permissionárias, paraestatais (de forma geral) são responsáveis os agentes, em caso de dano (certo, anormal (que ultrapassa o cotidiano), especial (individualizado)). Assegurado o direito de regresso por dolo ou culpa;

28 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.



De que forma o Estado pode ingressar com ação de regresso? Com ação regressiva, inadmite-se a possibilidade de o agente responder por denunciação à lide. Essa ação regressiva pode ser administrativa ou judicial. O servidor responde REGRESSIVAMENTE e NÃO subsidiariamente ou solidariamente.

Danos causados aos terceiros (são tanto os usuários, quanto os não usuários do serviço público).

Espécie da culpa: em qualquer hipótese, em relação ao Estado ou particulares é sempre obrigatória a configuração de três requisitos: CONDUTA, DANO, NEXO CAUSAL. Quanto a CULPA a responsabilidade é subjetiva SEMPRE. 3º - ESTADO - AGENTES O agente não se envolve com o terceiro e sim com a Fazenda. A possibilidade de o 3º ingressar só contra o Estado. _ Entidade (Estado, por exemplo) ingressará contra o agente. (direito de regresso nos casos de dolo ou culpa). Terceiros ingressando contra o Estado: devendo sempre estar presente à conduta, dano e nexo. Se eu prescindo o elemento culpa tenho A RESPONSABILIDADE OBJETIVA, que é quando o Estado ou a conduta deste for por AÇÃO/COMISSIVA. Se a conduta for por OMISSÃO/CULPA a RESPONSABILIDADE será SUBJETIVA, adotando-se a TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA. CELSO ANTONIO – entende que o Estado responde quando a responsabilidade dos agentes causarem, isto é, conduta comissiva. (adotada pelos Tribunais). ‘Se não age, não causa’. Esta teoria não é adotada quando o agente deveria agir e não o fez causando dano, nesse caso a teoria adotada é A TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA. Não é toda omissão que deixa a responsabilidade subjetiva: 1º: quando o Estado descumpri um dever específico; 2º: quando o Estado cria situação; São equiparadas nos casos acima a ação, logo será responsabilidade objetiva. Ex1: sentença de evasão de terras procedente. O Estado se omite, não recorre, descumprindo com dever específico. As terras são danificadas gravemente. A responsabilidade do Estado é objetiva, respondendo como se tivesse danificado a terra. Ex2: alunos se agredindo dentro da Escola. O Estado responde também. ** via de regra, ação é responsabilidade objetiva e omissão é subjetiva. (90% dos concursos cobram isso). Salvo exceções já abordadas acima.



Para fins de prova a TEORIA É A DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA. NEXO DE CAUSALIDADE/CAUSAL: _ TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO OU CRIADO: em algumas hipóteses é possível o Estado se eximir de responsabilidade. (caso fortuito ou força maior, culpa exclusiva da vítima, culpa exclusiva de terceiro, nessas hipóteses a responsabilidade do Estado é afastada, inexistindo nexo). TEORIA DO RISCO INTEGRAL: (se contrapõe a Teoria do risco administrativo acima) não se admite excludentes de responsabilidade. Ex: direito ambiental. Danos nucleares, nesse caso adotaria a teoria do risco integral. Art. 21, inc. XXIII, ‘d’ CF29. Ex: Atos praticados por multidões. Se o Estado é comunicado do evento e deixa de estar presente e este ato causar dano, o Estado pode responder objetivamente. Se o Estado não for comunicado do ato, nesse caso o Estado não será responsabilizado objetivamente, podendo ser responsabilidade subjetivamente; ATOS ORIUNDOS DO PODER LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO: ** nas suas funções típicas: (leis, sentenças, acórdãos) como regra, adota-se a TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE. Exceção: pode o Estado ser responsabilizado. Ex: quando o juiz deixar o réu preso acima do prazo, responde o Estado, e o Estado, regressivamente, cobra do agente. PRAZO PARA COBRAR DO ESTADO: não é pacífico. Pelo Dec 20910/32 o prazo de responsabilidade para ingressar quanto a ato lesivo são 5 anos, mas de acordo com o novo Código Civil seriam de 3 anos. Há um processo, tramitando, discutindo esse impasse. Próxima aula – serviços públicos.

i MATERIAL COMPLEMENTAR30:

29 Art. 21. Compete à União: XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) 30 Material extraído da obra de José Roberto Pimenta Oliveira: os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro. São Paulo: editora Malheiros, 2006.



EXERCÍCIOS 1-O Ministério do Turismo instaurou processo administrativo para apurar responsabilidade e promover a reparação dos danos causados em acidente de trânsito envolvendo veículo do Ministério, conduzido, na ocasião, por Alfredo, motorista lotado no referido órgão público. O veículo particular era conduzido por Bruno. Ambos foram regularmente intimados a comparecer ao Ministério e prestar esclarecimentos a respeito do acidente. Em face dessa situação hipotética, assinale a opção correta de acordo com as normas que regulam o processo administrativo no âmbito da administração pública federal. A) O órgão responsável pela instrução do processo administrativo não pode, em nenhuma hipótese, indeferir pedido de produção de provas ou recusar documentos ou pareceres apresentados por Alfredo durante a fase de instrução. B) Caso Alfredo não compareça, na data designada, para prestar esclarecimentos, a autoridade responsável pela decisão do processo administrativo deverá aplicar os efeitos da revelia e concluir que Alfredo reconhece como verdadeiros os fatos que Bruno tenha relatado. C) Caso Alfredo não compareça, na data designada, para prestar esclarecimentos, não lhe será garantido direito de ampla defesa no prosseguimento do processo. D) Caso Bruno compareça ao processo administrativo, reconheça que o acidente foi causado por total e exclusiva imprudência sua e recolha o valor referente aos prejuízos causados no veículo do Ministério, o órgão competente para julgamento do processo em referência poderá declarar extinto o processo. 2- A existência de direitos adquiridos: (A) impede a anulação de um ato administrativo. (B) em matéria de atos administrativos depende de apreciação judicial. (C) não se aplica em matéria de atos administrativos. (D) impõe que a revogação de um ato administrativo os respeite. (E) não afeta a revogação ou anulação de um ato administrativo. 3-A ausência de motivação de um ato administrativo, que devesse ser motivado, caracteriza o vício conhecido como: (A) incompetência do agente. (B) ilegalidade do objeto. (C) vício de forma. (D) inexistência dos motivos. (E) desvio de finalidade. 4-Os atos administrativos puramente de administração dos bens e serviços públicos, e os atos administrativos que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas são classificados, respectivamente, como atos de: (A) gestão e expediente. (B) expediente e gestão. (C) império e expediente.


PROF. GUSTAVO SANTANNA (D) expediente e império. (E) império e gestão. 5- No que concerne aos atributos dos atos administrativos, analise: I. Em regra, a presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade. II. A imperatividade é um atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução e está presente em todos os atos. III. A imperatividade decorre, somente, da existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade. IV. A presunção de legitimidade e veracidade tem como conseqüência a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem invoca. É correto o que consta APENAS em: (A) III e IV. (B) II, III e IV. (C) II e III. (D) I, III e IV. (E) I, II e III. 6-Segundo o disposto da Constituição Federal, compete ao ministro de Estado, além de outras atribuições, referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República. Neste caso, a manifestação de vontade de ambos os órgãos, ao se fundir para formar um ato único, resulta no denominado ato administrativo. (A) coligado, sendo que o referendo é pressuposto necessário para legitimar a vontade do chefe do Executivo Federal. (B) complexo, em que se verifica identidade de conteúdos e fins. (C) coletivo, posto que se praticam dois atos, um principal e outro de acessório. (D) colegiado, já que o referendo complementa a manifestação de vontade principal. (E) composto, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que edita o principal. 7-O atributo que autoriza o Poder Público a editar atos administrativos obrigacionais que interferem na esfera jurídica dos administrados, independentemente da respectiva aquiescência, denomina-se. (A) imperatividade (B) auto-executoriedade. (C) coercibilidade. (D) exigibilidade (E) presunção de veracidade. 8- Com relação à anulação dos atos administrativos, é correto afirmar que: (A) opera efeito ex nunc e não alcança os atos que geram direitos adquiridos e os que exauriram seus efeitos.


PROF. GUSTAVO SANTANNA (B) apenas os atos vinculados emitidos em desacordo com o preceitos legais serão invalidados pela própria Administração, com efeitos ex nunc. (C) o Poder Jurídico deverá anular os atos discricionários por motivo de conveniência e oportunidade. (D) o Poder Judiciário não poderá declarar a nulidade dos atos administrativos discricionários eivados de vícios quanto ao sujeito. (E) o desfazimento do ato que apresenta vício quanto aos motivos produz efeitos retroativos à data em que foi emitido. 9-É elemento característico do regime jurídico do processo administrativo: (A) ser imprescritível, em decorrência do princípio da autotutela administrativa. (B) não comportar a revisão judicial, por força do princípio da unicidade da jurisdição. (C) exigir respeito aos princípios do contraditório e ampla defesa, em razão de expressa previsão constitucional. (D) não comportar modificação de sua decisão após o esgotamento dos prazos recursais, caracterizando a incidência de coisa julgada de natureza judicial. (E) a não aplicação dos princípios da isonomia e da impessoalidade, posto ser julgado pela própria Administração. 10-O estado de São Paulo, por meio do órgão responsável, publicou edital de licitação que estipula, em desconformidade com a lei, a exclusividade na outorga de determinada concessão de serviço público. Declarado o vencedor, foi celebrado o respectivo contrato que, por prever referida exclusividade, exorbitou o limite legal fixado. Diante da situação narrada, restou caracterizado o: (A) vício de forma anulável por motivo de conveniência e oportunidade. (B) irregular uso do poder vinculado, suscetível de revogação. (C) exercício arbitrário do poder discricionário. (D) excesso de poder. (E) desvio de finalidade. 11- Conforme a Lei que trata do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, é INCORRETO afirmar: (A) Não podem ser objeto de delegação, dentre outros, a decisão de recurso administrativo se a edição de atos de caráter normativo. (B) Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída à órgão hierarquicamente inferior. (C) As decisões adotadas por delegação considerar-se-ão editadas pela autoridade delegante. (D) O ato de delegação poderá conter ressalva de exercício da atribuição delegada, podendo ser revogado a qualquer tempo pela autoridade delegante. (E) Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir. 12- A licença é o ato administrativo: (A) unilateral e vinculado através do qual a Administração Pública reconhece a legalidade de um ato jurídico.


PROF. GUSTAVO SANTANNA (B) bilateral, discricionário e precário, por meio do qual o Poder Público faculta ao administrado o uso de bem público ou prestação de determina do serviço público. (C) unilateral e vinculado pelo qual a administração Pública faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade. (D) que confere aos órgãos consultivos da Administração a possibilidade de emitirem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. (E) da competência exclusiva dos chefes do Executivo, destinado a prover situações gerais ou individuais, abstratamente prevista de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação. 13- Quanto à aplicação de princípios constitucionais em processos administrativos, é entendimento pacífico no Supremo Tribunal Federal, constituindo súmula vinculante para toda a administração e tribunais inferiores, que, processos perante o Tribunal de Contas da União, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa: A) mesmo quando da decisão não resultar anulação ou renovação de ato administrativo que beneficie o interessado, inclusive a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. B) quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, sem exceção. C) quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. D) quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, inclusive na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. E) quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, inclusive a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, exceto reforma e pensão. 14-Assinale a opção correta, no que tanque aos processos administrativos. A) Devem ser objetos de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse. B) Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramitar o processo, não podendo os atos ser praticados fora dessas condições. C) Os atos do processo devem realizar-se necessariamente na sede do órgão, cientificando-se o interessado. D) O desatendimento da intimação importa o reconhecimento da verdade dos fatos e a renúncia a direitos pelo administrado. E) Os processos administrativos obrigatoriamente vão depender de forma determinada. 15- Em se tratando dos atos administrativos, analise os itens a seguir e marque com V a assertiva verdadeira e com F a falsa, assinalando ao final a opção correspondente: ( ) Entre os atributos do ato administrativo, encontra-se a presunção de veracidade a qual diz respeito à conformidade do ato com a lei; em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram emitidos com observância da lei;


PROF. GUSTAVO SANTANNA ( ) A auto-executoriedade consiste em atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância; ( ) Entre os elementos do ato administrativos, encontra-se a finalidade a qual é pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo; ( ) O objeto ou conteúdo do ato administrativo consiste no efeito jurídico imediato que o ato produz. A) F, V, F, F B) F, V, V, F C) V, F, V, V D) F, F, F, V E) V, V, F, F 17- O Governador do Estado Y baixa decreto declarando um imóvel urbano de utilidade pública, para fins de desapropriação, para a construção de uma cadeia pública, por necessidade de vagas no sistema prisional. Identifique os elementos desse ato, correlacionando as duas colunas. 1- Governador do Estado 2- Interesse Público 3- Decreto 4- Necessidade de vagas no sistema prisional 5-Declaração de utilidade pública ( ) finalidade ( ) forma ( ) motivo ( ) objeto ( ) competência a) 4/3/5/2/1 b) 4/3/2/5/1 c) 2/3/4/5/1 d) 5/3/2/4/1 e) 2/3/5/4/1 18-No conceito de ato administrativo, arrolado pelos juristas pátrios, são assinaladas diversas características. Aponte, no rol abaixo, aquela que não se enquadra no referido conceito. a) Provém do estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais. b) É exercido no uso de prerrogativas públicas, sob regência do Direito Público. c) Trata-se de declaração jurídica unilateral, mediante manifestação que produz efeito de direito. d) Consiste em providências jurídicas complementares da lei, em caráter necessariamente vinculado. e) Sujeita-se exame de legitimidade por órgão jurisdicional, por não apresentar caráter de definitividade.


PROF. GUSTAVO SANTANNA 19- O ato administrativo conceituado como “ato unilateral discricionário, pelo qual a Administração faculta o exercício de alguma atividade material, em caráter precário”, denomina-se a) Autorização. b) Permissão c) Licença. d) Concessão e) Aprovação 20- No âmbito das teorias relativas à invalidação do ato administrativo, entende-se a figura da cassação como: a) Retirada do ato por razões de conveniência e oportunidade. b) Retirada do ato porque sobreveio norma jurídica que tornou inadmissível situação anteriormente permitida. c) Retirada do ato porque foi emitido outro ato, com fundamento em competência diversa daquela que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são contraposto aos daquele. d) Retirada do ato porque o destinatário descumpriu condições que deveriam permanecer atendidas a fim dar continuidade á situação jurídica. e) Retirada do ato porque fora praticado em desconformidade com a ordem jurídica. 21- Assinale a opção que veicula, concomitantemente, elementos do ato administrativo e do ato jurídico lato sensu: a) agente/motivo/objeto. b) motivo/finalidade/forma. c) motivo/objeto/forma. d) finalidade/agente/objeto. e) agente/forma/objeto. 22- Entre os requisitos ou elementos essenciais à validade dos atos administrativos, o que mais condiz, com o atendimento da observância do princípio fundamental da impessoalidade, é o relativo á / ao a) competência. b) forma. c) finalidade. d) motivação. e) objeto lícito. 23- O ato administrativo, - para cuja prática a Administração desfruta de uma certa margem de liberdade, porque exige do administrador, por força da maneira como a lei regulou a matéria, que sofresse as circunstâncias concretas do caso, de tal maneira de proceder, para dar correto atendimento à finalidade legal, - classifica-se como sendo a) complexo. b) de império. c) de gestão. d) discricionário. e) vinculado.


PROF. GUSTAVO SANTANNA 24- Com a publicação da Lei n.º 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, houve significativa melhoria na proteção dos direitos dos administrados e na execução dos fins da administração pública. Com relação aos agentes administrativos, aos direitos e deveres dos servidores públicos e ao processo administrativo, julgue os próximos itens. ( ) A lei mencionada estabelece normas básicas acerca do processo administrativo somente na administração federal e estadual direta. ( ) O STF não pode acolher reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante contra decisão em processo administrativo do poder público federal. 25-Relativamente à vinculação e à discricionariedade da atuação administrativa, assinale a opção que contenha elementos do ato administrativo que são sempre vinculados. a) Competência e objeto. b) Finalidade e motivo. c) Competência e finalidade. d) Finalidade e objeto. e) Motivo e objeto. 26-Assinale a opção que contemple ato administrativo passível de revogação. a) Atestado de óbito. b) Homologação de procedimento licitatório. c) Licença para edificar. d) Certidão de nascimento. e) Autorização de uso de bem público 27- A esposa de um servidor público é advogada e fez a defesa administrativa de uma empresa autuada pela fiscalização do Ministério do Trabalho e Emprego. Os honorários que ela pactuou com essa empresa, para a realização da defesa, foi com base no resultado (contrato de êxito). Esse servidor é a autoridade competente para apreciar a defesa e julgar a autuação. Neste caso esse servidor: a) pode dar-se por suspeito se alguém arguir sua suspeição. b) não está impedido, mas pode dar-se por suspeito, por razões de foro íntimo. c) deve, necessariamente, dar-se por suspeito. d) está impedido de atuar no feito. e) não está impedido de atuar no feito nem obrigado a dar-se por suspeito, ainda que alguém argua a sua suspeição. 28- A revogação do ato administrativo (A) ocorre quando, sendo o ato ilegal, não mais convir à Administração a sua existência. (B) é sempre feita pelo Poder Judiciário. (C) ocorre quando, sendo o ato legal, não mais convir à Administração a sua existência. (D) ocorre desde que, a pedido do administrado o qual se sinta lesado. (E) tem efeito retroativo, voltando no tempo até à data da sua expedição


PROF. GUSTAVO SANTANNA 29- O ato administrativo discricionário pelo qual a Administração Pública outorga a alguém, que para isso se interesse, o direito de realizar certa atividade material que sem ela lhe seria vedada, caracteriza a (A) autorização. (B) licença. (C) concessão. (D) permissão. (E) aprovação. 30-De acordo com a Lei nº 9.784/99, o órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências. Quanto à data de comparecimento, a intimação observará a antecedência mínima de (A) cinco dias. (B) três dias. (C) dez dias. (D) quinze dias. (E) trinta dias. 31-Com relação à instrução do processo, segundo a Lei nº 9.784/99, quando dados, atuações ou documentos solicitados ao interessado forem necessários à apreciação de pedido formulado, o não atendimento no prazo fixado pela Administração para a respectiva apresentação implicará (A) no reconhecimento da verdade dos fatos. (B) na pena de multa no valor correspondente a dois salários mínimos vigentes. (C) no arquivamento do processo. (D) na renúncia de direito pelo administrado. (E) na pena de multa no valor corresponde a um salário mínimo vigente. 32- De acordo com a Lei n 9.784/99, considere: I. Ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão dificultar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações. II. Ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que seja interessado ou não, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas. III. Formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente. IV. Fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei. É correto afirmar que, perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados, o administrado tem os direitos apontados APENAS em (A) I e IV. (B) I e II. (C) I e III. (D) III e IV. (E) II e IV


PROF. GUSTAVO SANTANNA 33-No que diz respeito ao atributo da tipicidade do ato administrativo, é certo que (A) tal qualidade permite a prática de ato totalmente discricionário ou de atos inominados. (B) esse atributo existe nos contratos porque há imposição de vontade da Administração. (C) essa tipicidade só existe em relação aos atos unilaterais. (D) trata-se de um atributo que pode criar obrigações, unilateralmente, aos administrados. (E) um dos fundamentos desse atributo é a necessidade da Administração em exercer com agilidade suas atribuições. 34-Em relação aos atos administrativos negociais, é certo que (A) não produzem quaisquer efeitos concretos e individuais para os administrados. (B) não são contratos, mas sim manifestações unilaterais de vontade da Administração coincidentes com a pretensão do particular. (C) são dotados, como os demais atos, de imperatividade ou coercitividade. (D) podem ser discricionários ou precários, dependendo de sua espécie, mas nunca vinculados ou definitivos. (E) podem ser considerados desta espécie as autorizações, as apostilas e os atestados 35-De acordo com a Lei 9.784.99, os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente assim exigir. Analise: I. Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. II. Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. III. A autenticação de documentos exigidos em cópia não poderá ser feita pelo órgão administrativo. IV. O processo não necessita ter suas páginas numeradas seqüencialmente ou rubricadas. V. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração. É correto o que consta APENAS em (A) I, III e V. (B) II e III. (C) I, II e V. (D) I e IV. (E) III e IV 36-Conforme art. 49 da Lei, concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem, para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada, o prazo de até (A) 30 dias. (B) 45 dias. (C) 60 dias. (D) 90 dias. (E) 180 dias 37-Tendo em vista a classificação dos atos administrativos, considere as hipóteses seguintes:


PROF. GUSTAVO SANTANNA I. A mudança de local e horário de uma reunião de órgãos públicos com particulares. II. A cassação da autorização para utilização do passeio público para uma banca de jornais. III. O apostilamento de títulos e a nomeação de um servidor público federal. Referidos atos são classificados, respectivamente, como ato (A) desconstitutivo, modificativo e declaratório. (B) modificativo, desconstitutivo e declaratório. (C) desconstitutivo, abdicativo e modificativo. (D) modificativo, alienativo e constitutivo. (E) declaratório, extintivo e constitutivo. 38-. Na sistemática do Processo Administrativo previsto na Lei nº 9.784/1999, (A) os prazos do processo e do recurso começam a correr a partir da data da cientificação oficial, incluindo- se na contagem o dia do começo e excluindo-se o do vencimento. (B) o não conhecimento do recurso impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, ainda que não ocorrida preclusão administrativa. (C) quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de quinze dias, a partir da sua interposição nos autos pelo interessado. (D) salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. (E) salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito devolutivo, embora sempre suspenda a decisão atacada até o seu julgamento final. 39-Quanto ao Processo Administrativo (Lei no 9.784/1999), é correto afirmar: (A) São legitimados, além de outros, como interessados no processo administrativo, as pessoas e as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos. (B) Da decisão que indeferir a alegação de suspeição da autoridade administrativa processante não caberá recurso, ainda que se funde nas mesmas razões reservadas ao impedimento. (C) Não pode ser objeto de delegação, além de outros, a decisão de recursos administrativos, salvo as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. (D) Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de maior grau hierárquico para decidir. (E) O desatendimento da intimação para o processo importa o reconhecimento da verdade dos fatos, bem como a renúncia a direito pelo administrado. 40- Em tema de recurso no processo administrativo previsto na Lei nº 9.784/99, é INCORRETO afirmar: (A) O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.


PROF. GUSTAVO SANTANNA (B) O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, salvo disposição legal diversa. (C) O não conhecimento do recurso impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, ainda que ocorrida preclusão administrativa. (D) O recurso administrativo, quando a lei não fixar prazo diferente, deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente. (E) O órgão competente, interposto o recurso, para dele conhecer deverá intimar os demais interessados a fim de que, no prazo de cinco dias úteis, apresentem alegações 41 Assinale a alternativa correta: I. O ato administrativo discricionário, sendo motivado com a eiva da ilegalidade ou eivado de abuso de poder, pode ser revisto e/ou anulado pelo Poder Judiciário. II. Dentre os atributos dos atos administrativos encontram-se a presunção de legitimidade, a imperatividade e a autoexecutoriedade, características estas que não os diferenciam dos demais atos jurídicos. III. O procedimento administrativo é constituído de fases, sob o domínio da legalidade, isto é, atendendo ao princípio do devido processo legal. IV. A teoria dos motivos determinantes, desenvolvida no Direito francês, refere-se à indispensável correspondência dos motivos com a realidade fática. V. Convalidar um ato administrativo significa que a Administração deve anular seus próprios atos quando eivados de vício de legalidade. a) Somente as proposições I, II e V estão incorretas. b) Somente as proposições III e IV estão incorretas. c)Somente as proposições II, IV e V estão incorretas. d) Somente as proposições II e V estão incorretas. e) Somente as proposições I e V estão incorretas. 42)Considerando a disciplina dos atos administrativos, julgue os itens subsequentes. 1) Quanto ao conteúdo, a aprovação e a homologação são espécies de atos administrativos unilaterais e discricionários, por meio dos quais se exerce o controle a posteriori do ato. 2) O atributo da autoexecutoriedade está presente em todos os atos administrativos, como também o da presunção de legitimidade e o da imperatividade. 3) Elemento do ato administrativo, o sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato, razão pela qual não pode o próprio órgão estabelecer, sem lei que o determine, as suas atribuições. 4) Segundo a doutrina, no que se refere à exequibilidade, ato administrativo consumado é aquele que já exauriu seus efeitos e se tornou definitivo, não sendo passível de impugnação na via administrativa nem na judicial. 43 – assinale a alternativa incorreta a) o processo administrativo, por não possui normas tão rígidas quanto as que regem o processo judicial, diz-se informado pelo princípio do informalismo, ainda que isso não implique a ausência de forma, mas apenas um menor rigorismo na sua observância.


PROF. GUSTAVO SANTANNA b) entre o processo administrativo e o processo judicial há princípios comuns, como os da obediência à forma, da publicidade do impulso oficial, da ampla defesa e do contraditório. Tratando-se de processo disciplinar, um dos princípios básicos que norteiam a atividade julgadora administrativa é o da tipicidade estrita quem a exemplo do direito penal, exige previsão típica específica para os ilícitos administrativos, sem deixar margem a qualquer discricionariedade administrativa no caso concreto, ainda que a decisão seja motivada. c) na hipótese de atos administrativos de trato sucessivo em que haja omissão da autoridade competente, o prazo decadencial para o mandado de segurança renova-se a cada ato. d) denomina-se poder de autotutela aquele que permite à Administração Pública rever seus próprios atos, quando ilegais ou incovenientes. e) a sindicância pode ser conceituada como um procedimento preliminar, publico ou sigiloso, para a apuração de elementos capazes de instruir futuro processo administrativo contra servidor público, equivale, no plano administrativo, ao papel que o inquérito policial desempenha na esfera criminal. GABARITO 1-D 2-D 3-C 4-A 5-D 6-B 7-A 8-E 9-C 10-D 11-C 12-C 13-C 14-A 15-D 16- 17-C 18-D 19-A 20-D 21-E 22-C 23-D 24-EE 25-C 26-E 27-D 28-C 29-A 30-B 31-C 32-D 33-C 34-C 35-C 36-A 37-B 38-D 39-A 40-C 41-D 42-EECC 43-B 44- 45-

i PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADEi

A razoabilidade encontra utilização singular em sistema da familia da commom law. É

originária do direito inglês (reasonableness), bastante utilizada no direito norte-americano (na

esteira do desenvolvimento da subtantive due process clause), e, por influência deste, está presente

no direito argentino, no qual também se outorga à noção de uma significação especial.

A proporcionalidade ganha, por sua vez, enorme destaque no desenvolvimento tedesco

do princípio, que teve marcada influência na sua disseminação europeia, em países como Suíça,


PROF. GUSTAVO SANTANNA Áustria, Espanha, Portugal e Bélgica, onde já se encontram solidamente incorporada, e França

e Itália, onde não se logrou ainda em reconhecimento incondicional da máxima. Aponta-se,

mesmo, como primeiro núcleo da adoção do princípio, a Suíça e a Áustria. Há, pois, nítido

predomínio do uso da proporcionalidade em sistemas de civil law. A doutrina tesdesca

responde também, em grande parte, pela integração e difusão do principio no direito

comunitário, que, a seu turno, acaba por influenciar todas as ordens jurídicas européias e

propicias uma contínua e progressiva expansão do princípio da proporcionalidade nos demais

ordenamentos europeus.

Como característica comum do uso das noções de proporcionalidade e razoabilidade, no

que atina ao controle da ação administrativa, está o fato de terem como alvo imitar a forma

como a autoridade administrativa exercita eventual margem de cognição de autonomia

decisória deixada pela norma de habilitação no regramento da função administrativa,

encontrando-se, desse modo, fortemente direcionadas, na sua aplicação, à apreciação

valorativa ou axiológica que se entrega às manifestações jurídicas que respectivamente

assumem em cada ordenação positiva.

“1) A medida em causa somente é apropriada quando ela é apta, certamente, à obtenção

do resultado perseguido; 2) a medida apropriada somente é necessária quando outras medidas

apropriadas menos prejudiciais à pessoa afetada e à coletividade não estão à disposição da

autoridade no caso em apreço; 3) a medida necessária somente apresenta um caráter de

proporcionalidade no sentido estrito quando ela não esta em desproporção com o resultado

perseguido”.

Em termos gerais, certo provimento estatal é adequado à concepção do objetivo visado

“quando com sua utilização se possa sensivelmente favorecer o (alcance do) resultado

desejado”, “não se exige que o meio utilizado seja o melhor possível ou o mais adequado; é

suficiente que contribua para o alcance”. Assim, não se exige efetiva realização, mas se

demanda que a priori a medida seja suscetível de alcançar o fim perseguido.

O subprincípio da adaptação é aplicada no direito administrativo alemão: “uma medida

administrativa que não serve ou é contrária aos objetivos das previsões legais em questão é

claramente inadequada e, por conseguinte, vedada. Da mesma forma, uma medida que se

revela incapaz, de fato e de direito, em alcançar os objetivos legitimamente perseguidos”. A

adequação é aferida através de elementos objetivos e não segundo a avaliação subjetiva o

administrador.



Atenta doutrina para o fato de que “a idoneidade da medida escolhida pela ação, como

primeiro grau do exame, deve ser valorada com base nas indicações fornecidas pelo

legislador”. Somente quando este coloca à disposição da Administração vários meios idôneos

ao alcance do escopo visado, é que se entra na difícil valoração acerca da necessidade de adotar

no caso concreto uma especifica medida.

A violação do princípio ocorre, exemplifica Emiliou, com “uma autorização

administrativa que determina a instalação de um projeto em uma localidade onde as qualidades

naturais do terreno o tornam impossível ou não factível”, bem como quando a Administração

obriga uma pessoa a se conduzir de forma incompatível com estatuições amparadas pelo

direito privado.

Da mesma forma, são intoleráveis comandos e proibições administrativos que, se

atendidos, violam regra de direito público. Cita-se anulação de ordem de polícia que obrigou

proprietário de canil a manter os animais em celas fechadas, a fim de prevenir distúrbios e

barulho para a vizinhança, por ofensa à lei de proteção dos animais, da qual se extrai a

inidoneidade da medida. Galetta reporta-se à decisão em que foi reconhecida a inadequação de

medida proibitiva do estacionamento de veículos em frente ao edifício-sede do Ministério da

Justiça. A medida tinha por fim propiciar maior segurança e velocidade no trânsito local, mas

excepcionava de seu âmbito os veículos utilizados a serviço. Os efeitos da exceção admitida

inviabilizam a consecução do escopo pretendido. Assim, foi julgada inidônia.

Medidas idôneas para o alcance de certo fim podem, todavia, revelar-se indevidamente

onerosas e opressoras, se comparáveis a outras com similar adequabilidade. Disso exsurge o

dever de necessidade das medidas estatais. Verificada a adequação, somente se legitima o

provimento estatal que, dentre os vários existentes e dotados de mesma eficácia, representar o

meio menos oneroso ou lesivo. Em geral, “o princípio da necessidade impõe, pois, a escolha

entre os meios abstratamente idôneos atingimento do objetivo visado – daquele cuja adoção

implica a menor conseqüência negativa para o particular”. Segundo Emiliou, isso implica que

“entre várias medidas idôneas à disposição de quem decide somente aquelas que, no caso de

medidas reguladoras, causem o mínimo prejuízo para o cidadão e, no caso de medidas

benéficas, causem a mínima perda para a coletividade, devem ser eleitas”.

A necessidade tem como parâmetro de valoração a existência in abstrato de mais de um meio

idôneo para atingir a finalidade pública perseguida com uma medida. “os meios comparados

devem ter o mesmo grau de aptidão e responder ao mesmo fim”.



A comparação da exigibilidade entre os meios alternativos se realiza sobretudo em torno

da investigação do menos atentatório aos interesses privados em causa, estando em prova

medidas desfavoráveis.

No tema da necessidade, Galetta refere-se ao julgamento que reconheceu a

desnecessidade da revogação de autorização de exercício da atividade de albergue, por haver

sido encontrado no hotel uma pintura erótica com menores na tela. O Tribunal Administrativo

Federal entendeu que, primeiramente, deveria ser notificado o proprietário do estabelecimento,

e ordenada a providência cabível (retirada), com a advertência – como extrema ratio – da

revogação aludida. Emiliou, a seu turno, cita o reconhecimento judicial da desnecessidade da

prisão de certo cidadão que fixava cartazes em muros residenciais contra a Guerra do Vietnã

(época em que as manifestações públicas foram proibidas pela administração), pois, para a

manutenção da ordem pública seria suficiente o confisco do material de propaganda utilizado

pelo cidadão. Também consigna caso em que se reputou desnecessário, para o fim de

controlar perturbações em certa hospedaria, multar, taxar ou sancionar os usuários, se os

distúrbios poderiam ser controlados ao se estabelecer limitações de horário. Hartmut Maurer

exemplifica com a ordem administrativa de elevação em 30 m de chaminé de certa fábrica, a

fim de impedir emissão de poluentes nocivos ao meio ambiente, a qual pode revelar-se

desproporcional se o fim perseguido for obtido com uma elevação de 15 m, ou mediante a

instalação de filtros.

Em outras palavras, que o meio adotado em vista de certo fim não resulte

desproporcional, considerando as suas repercussões jurídicas. “O juiz poderá colocar em

xeque a legitimidade mesmo do fim perseguido, à vista de seus inconvenientes.”

Trata-se de comparar objetivo e meio, e de ponderá-los em sua respectiva importância. “os

meios acolhidos e os fins colimados devem apresentar em uma relação razoável entre si”.

A exigência de ponderação, de balanceamento, a valoração comparativa deve guiar-se: (i)

pela incisividade da intervenção na esfera jurídica do indivíduo, (ii) pelo peso e urgência do

interesse geral, e (iii) pelo interesse individual objeto de proteção por parte da ordem jurídica.

Quanto mais sensível a intervenção na esfera jurídica do individuo, mais relevante deve

se caracterizar o interesse da coletividade que se busca proteger, o que somente é apurável no

exame das circunstâncias concretas.

No âmbito da jurisprudência alemã, ressalta-se a análise da proibição administrativa do

filme “A Pecadora” (Die Sünderin), por motivos religiosos afetos a certa comunidade local.


PROF. GUSTAVO SANTANNA Referida corte invalidou o provimento, na medida em que “a limitação à liberdade artística

reconhecida no art. 5º da Lei Fundamental somente se justifica quando necessária à finalidade

de tutelar outros bens constitucionalmente garantidos”. Cite-se, também, a anulação de ordem

de demolição de certo imóvel, cuja construção estava em desconformidade com a licença

edilícia obtida. No caso, desrespeitou-se o parâmetro de distância determinado (3 m), em

apenas 3 a 6 cm. O desrespeito a previsão foi considerado demasiadamente exíguo para

justificar uma lesão tão incisiva do direito de propriedade

Proporcionalidade e razoabilidade

Para a doutrina e jurisprudência alemãs, não é desconhecida a problemática pertinente às

relações mantidas entre o princípio da proporcionalidade e a noção de razoabilidade

(Zumutbarkeit). Steinberg, ao contrário, já vislumbrava a idéia de razoabilidade como fundada

no princípio da proporcionalidade.

Dessas indicações doutrinárias e jurisprudenciais, poder-se-ia sustentar que a noção de

razoabilidade seria idêntica ou, pelo menos, intercambiável com a de proporcionalidade. Mas

Emiliou observa que, no direito alemão, o que as noções têm de próximas é o fundamento

normativo comum, na medida em que razoabilidade e proporcionalidade surgem junto com a

idéia geral de Estado de Direito. Esta base normativa compartilhada, todavia, não elide as

diferenças qualitativas, cuja percepção é necessária em função de situações em que não

comporta a aplicação da proporcionalidade, mas remanesce possível a incidência da

razoabilidade.

Para o autor, a aplicação da proporcionalidade demanda duas variáveis (meios e

objetivos perseguidos), de modo que as circunstâncias fáticas devem tornar possível a

comparação entre ambas. Sem estas circunstâncias, o princípio se mostra irrelevante. Já a

noção de razoabilidade independe desta forma de configuração. “Representa muito mais um

standard. Este standard é utilizado para averiguar se as circunstâncias particulares da pessoa

envolvida permitem o cumprimento de certo dever que lhe é imposto. Desse modo, enquanto

o princípio da proporcionalidade fornece um standard objetivo baseado em uma relação meios-

fins, a idéia de razoabilidade constitui um standard subjetivo, unilateral, utilizado para

averiguação da totalidade das circunstâncias do caso em que se deverá ser aplicada.

Com base nesta diferença, sublinha Humberto Bergmann Ávila, no direito brasileiro,

que o dever de proporcionalidade não se identifica com o dever da razoabilidade. Na


PROF. GUSTAVO SANTANNA proporcionalidade está em jogo a análise de dois bens jurídicos constitucionalmente protegidos e

a medida relacionada com sua proteção. “A pergunta a ser feita é: a medida adotada é adequada

e necessária em relação ao fim e não implica a não-realização substancial do bem jurídico

correlato? Trata-se de um exame abstrato dos bens jurídicos envolvidos (segurança, liberdade,

vida etc.) especificamente em função da medida adotada”. Por outro lado, na razoabilidade, a

contrastabilidade judicial tem como principal parâmetro, não a relação meio-fim subjacente à

determinada medida, mas a situação pessoal do sujeito envolvido. “A pergunta a ser feita é: a

concretização da medida abstratamente prevista implica a não-realização substancial do bem

jurídico correlato para determinado sujeito? Trata-se de um exame concreto-individual dos bens

jurídicos envolvidos, não em função da medida em relação a um fim, mas em razão da

particularidade ou excepcionalidade do caso individual.

Analisando o direito positivo vigente, a razoabilidade é compreendida como princípio

constitucional da Administração Pública a prescrever que “ a Administração, ao atuar no

exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em

sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que

presidiram a outorgada competência exercida”. Mais adiante, sublinha que, por força dele,

vedam-se “condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às

situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de

prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição

manejada”. Associa-se o princípio ao conceito de racionalidade, bem como a um conceito de

standard, qualificando-se a atuação insensata ou desarrazoada como destoante de um

inadmissível “critério exegético” da guerra da competência. Para o mestre, no princípio se

integra à noção de proporcionalidade, já que o excessivo para satisfazer o escopo legal não é

razoável. O “juridicamente razoável” é, por fim, avaliado em função de respeito aos princípios

gerais do Direito, a cuja observância se atrela o ato administrativo.

A expressão razoabilidade apresenta inequívoca vocação totalitária, no direito

administrativo, como mostra a concepção de Celso Antônio Bandeira de Mello, para abarcar

em sua intimidade a observância geral de todos os princípios e regras condicionadoras da

atividade administrativa. Todavia, assim entendido, o conceito perde cientificamente em

potencial descritivo, como elemento aglutinador de determinados efeitos jurídicos. Entende-se

que há necessidade de preservar tal potencial, até mesmo em função de precisão conceitual e

rigor terminológico, ambos necessários para um correto manuseio do principio na aplicação da


PROF. GUSTAVO SANTANNA lei e no controle interno e externo da Administração. Postura diversa tende, progressivamente,

a dele retirar, com a dissolução de seus contornos, sua própria força jurídica de contenção,

reduzindo a mero recurso de persuasão no discurso jurídico.

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