Aula 01-15

AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA ANALISTA DO TRT-10 PROF. GRACIANO ROCHA

Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Página 1 de 47

AULA 01

Caro aluno, minhas boas vindas à Aula 01 de nosso curso.

Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho.

A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a

prepará-lo o mais possível para a prova do TRT. E sempre com a didática que

acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário simples,

tratando do que realmente importa.

Neste encontro, primeiramente veremos itens relativos aos estudos de

finanças públicas: funções clássicas do Estado e razões que levam o governo a

intervir na economia; e, ao final, comentários sobre a evolução da peça

orçamentária.

Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para

que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na

internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da

importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado.

OK, então vamos começar. Boa aula!

GRACIANO ROCHA



FINANÇAS PÚBLICAS – INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

Atividade Financeira do Estado

Para um apontamento inicial da matéria, as Finanças Públicas constituem um campo do conhecimento que traça relações com a Economia, com o Direito, com a Política etc., e que tem por objetivo estudar a atividade financeira do Estado.

Em outras palavras, nos dizeres da doutrina, o clássico Aliomar Baleeiro afirma que Finanças Públicas são a

“disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os

fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao

funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de

direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade

governamental”.

Já na lição do professor Ricardo Lobo Torres, a atividade financeira do Estado é “o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas”.

Por se prender ao atendimento de necessidades públicas, a atividade financeira do Estado distancia-se de qualquer pretensão lucrativa. Assim, por exemplo, as entidades da administração indireta que têm entre seus objetivos a maximização do capital aplicado (entidades de direito privado), como os bancos estatais, não desenvolvem atividade financeira do Estado, em seu sentido estrito.

A atividade financeira do Estado pode ser subdividida em quatro “braços”, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos. Nesse sentido, estamos tratando das atividades estatais de obtenção de recursos financeiros (receita e crédito), de aplicação desses recursos (despesa) e de gerenciamento e controle deles (orçamento).



Atividade financeira do Estado

Receita pública

Despesa pública

Orçamento público

Crédito público

Ainda segundo o professor Ricardo Lobo Torres, a atividade financeira do Estado tem como uma de suas mais importantes características o fato de ser uma atividade instrumental. Ou seja, a obtenção e a aplicação dos recursos por parte do Estado não são fins em si mesmas; essas ações devem servir para o alcance de “objetivos de índole política, econômica ou administrativa”.

Essa característica instrumental traz à atividade financeira do Estado uma vinculação obrigatória com o dinheiro, já que este constitui o “instrumento por excelência para a consecução dos objetivos econômicos”.

Como isso cai na prova?

1. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2008) A atividade financeira do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua exclusiva responsabilidade.

2. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuação das diversas instituições governamentais.

3. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2010) A atividade financeira do Estado somente está completa quando são consideradas as atividades de obtenção, dispêndio, gerenciamento e criação de recursos públicos.

A atividade financeira do Estado compreende ações que ultrapassam a exclusiva responsabilidade do ente público. Como se verá mais à frente, há campos de atuação em que os particulares podem também intervir, afetando interesses públicos. Nesses casos, também haverá aplicação de recursos públicos. A questão 1 está ERRADA.

A questão 2 também está ERRADA, por razões semelhantes às expostas acima.



A questão 3 está CERTA: foram retratados os quatro braços que compõem a atividade financeira do Estado – receita, despesa, crédito e orçamento.

Política fiscal

Para a doutrina, a política fiscal, como parte da atividade financeira do

Estado, ligada ao braço “receita”, representa a obtenção e utilização planejada

dos recursos arrecadados pelo governo, a fim de atingir os objetivos a cargo

do setor público. Assim, a política fiscal procura agir sobre a arrecadação e

alocação de recursos, a distribuição da renda, a estabilização da

produção e do emprego e o crescimento econômico.

A política fiscal se divide em política tributária e política orçamentária.

A política tributária é concernente, sobretudo, à receita, já que desse

âmbito – a tributação – sai a maior parte da arrecadação de recursos do setor

público.

Já a política orçamentária (vinculada ao braço “orçamento”) articula a

previsão da arrecadação (a ser obtida pela tributação e outras fontes) com

as demandas diagnosticadas pelo governo, a partir da identificação de suas

despesas prioritárias.

Política fiscal Política tributária

Política orçamentária

O orçamento público, aprovado como lei, e os créditos adicionais são os principais instrumentos de execução da política orçamentária. Mas podemos citar ainda, nesse contexto, os decretos de contingenciamento; a lei de diretrizes orçamentárias; e, de forma menos “cotidiana”, o plano plurianual.

A política orçamentária, considerada em sua dimensão atual, pode ser considerada recente. Até três séculos atrás, com o predomínio da visão econômica liberal, o setor público tinha pouca participação na economia – e isso se refletia num orçamento simples e modesto.

Entretanto, as crises do capitalismo, culminando na de 1929, bem como a situação periclitante dos países envolvidos nas guerras mundiais, abriram espaço para um novo entendimento do papel do Estado: de um lado,



provedor de demandas em macroescala (e aí aumenta a importância do orçamento público), e, por outro, regulador da atividade dos particulares.

Nesse contexto, John Maynard Keynes (1883-1946), um importante

economista britânico, deu uma significativa contribuição para o estudo das

finanças públicas, ao difundir ideias a favor da intervenção do Estado na

economia – em contraposição aos fundamentos liberais que ainda imperavam

no início do século XX.

Para ele, o Estado deveria, inclusive, aumentar seu nível de

endividamento, a fim de garantir a manutenção do emprego e dos níveis de

preços na economia (isso seria uma ideia aterradora para os liberais clássicos).

A revista Time, em 1999, elegeu Keynes uma das 100 pessoas mais influentes

do século XX, dizendo que ele havia “salvado o capitalismo de si mesmo”,

com a ideia básica de que “a fim de manter as pessoas plenamente

empregadas, os governos devem assumir déficits quando a economia

estiver em baixa”.

A partir do final da Segunda Guerra Mundial, as ideias keynesianas

foram adotadas, principalmente em razão da reconstrução das

economias afetadas pelo conflito. Os orçamentos nacionais, dessa

forma, galgaram o posto de instrumento macroeconômico, com efeitos

para toda a sociedade, e não apenas intragovernamentais.

Com o arcabouço keynesiano adaptado pelos países, em maior ou menor

grau, os governos, desde então, tentam manter o equilíbrio entre a

expansão e a retração da política fiscal, conforme se apresentem as

condições socioeconômicas do momento.

Uma política fiscal expansionista, recomendada para tempos de baixa

atividade econômica, refletiria a decisão governamental de aumentar

seus gastos tanto em custeio quanto em investimento. A partir do

“motor” movimentado pelo setor público, a demanda global da

economia aumentaria, de modo a influenciar positivamente a oferta de

bens e serviços.



Ainda nesse sentido, o governo poderia optar pela diminuição da carga

tributária sobre a renda, a circulação de mercadorias, a produção

industrial etc., em nome da manutenção do consumo em níveis mais

sustentáveis.

Ao contrário, para frear a economia em momentos “aquecidos”,

mecanismos opostos aos citados acima poderiam ser empregados:

diminuição do gasto público e aumento da carga tributária, entre outros.


4. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) Foi particularmente a partir da revolução keynesiana que o orçamento passou a ser concebido como instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica.

5. (CESPE/AUDITOR/TCU/2009) Em épocas de estagnação e recessão econômica, as concepções keynesianas têm dado suporte à flexibilização na aplicação do princípio do equilíbrio orçamentário, defendendo, inclusive, um maior endividamento público, possibilitando uma utilização intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes econômicos privados.

A questão 4 está CERTA. Antes da visão keynesiana, ou seja, ainda sob os

domínios da visão liberal, o orçamento público servia apenas para a

manutenção da pequena máquina estatal, sem condições de influenciar

decisivamente sobre os rumos da economia e da sociedade.

A questão 5 também está CERTA. Como apontamos nos comentários

anteriores, o compromisso do Estado com o equilíbrio da economia, ou com

outras grandes questões, justificaria, inclusive, atitudes normalmente não

aceitáveis, como é o caso do aumento do endividamento. Há pouco tempo,

tivemos exemplo disso na permissão, dada pelo Senado Federal, para que os

estados que sediarão jogos da Copa do Mundo pudessem assumir maiores

níveis de endividamento, a fim de promover investimentos em toda sorte de

obras relacionadas ao megaevento.



Intervenção do Estado na economia

A maior ou menor presença do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente à maior ou menor dimensão da atividade financeira por ele desempenhada. Se a sociedade necessita da prestação de serviços públicos, da fiscalização de atividades e negócios privados, do fornecimento de bens públicos, de mecanismos de distribuição de renda, clara está a necessidade da atuação estatal.

Assim, quanto mais o Estado participa diretamente das relações sociais e econômicas em um país, maior será sua atividade financeira, e, portanto, maior e mais complexo será seu orçamento. Afinal, para exercer suas atribuições, a máquina estatal precisa de recursos financeiros, a serem aplicados tanto em benefícios diretos aos cidadãos quanto em favor de sua própria manutenção.

Isso contrasta bastante com a visão predominante antes do século XX. Para a escola econômica do liberalismo clássico, que esteve vigente entre a última metade do século XVIII e a primeira do século XIX, caberia ao Estado uma lista bastante restrita de funções.

Nos dizeres desses teóricos, as atribuições estatais girariam em torno da segurança nacional, da manutenção da ordem pública e jurídica, da educação e da realização de obras públicas. O “pano de fundo” dessa teoria é a intervenção mínima do poder público na vida dos particulares.

No entender de Adam Smith, importante economista britânico e grande

teórico liberal, como princípio, o Estado seria um mau gastador. Para

ele, a tributação que o Estado lançava sobre as forças produtivas da

sociedade seria prejudicial para a economia das nações, já que o

benefício dos recursos financeiros arrecadados ocorreria em favor

apenas da própria máquina estatal. Em termos macro, esses recursos

arrecadados pelo governo seriam mais bem utilizados se

permanecessem sob o domínio dos atores privados.

Tendo isso como ponto de partida, para os liberais, seria óbvia a necessidade de controle da tributação e do volume dos gastos públicos, para que o impacto negativo da participação estatal na economia fosse reduzido ao mínimo possível.

Todavia, ao invés do estabelecimento do Estado mínimo idealizado pelos liberais clássicos, os países, em sua maioria, passaram por estágios



crescentes de participação estatal na economia nacional, em virtude das demandas que, por sua natureza, só poderiam ser atendidas por entes políticos de atribuições mais amplas.

Assim, entre os séculos XIX e XX, principalmente nos países ocidentais, as carências da população que não puderam ser atendidas pelos mecanismos de mercado foram lançadas sobre a responsabilidade do Estado, que passou a cumprir o papel de provedor de bens e serviços. Isso se acentuou com a urbanização, que possibilitou a mais pessoas o acesso (ou pelo menos o “desejo de acesso”) a esses bens e serviços públicos.

No Brasil, essa fase coincide com o período da ditadura militar, em que a

Administração assumiu grandes proporções, em razão da criação de

diversas entidades da administração indireta (autarquias, fundações,

empresas públicas e sociedades de economia mista) e do volume do

gasto direto do governo.

Entretanto, a evolução dos modelos econômicos passa por movimentos pendulares: do predomínio da visão liberal dos séculos XVIII e XIX, passando pelo intervencionismo estatal na maior parte do século XX, chegou-se, nos últimos 40 anos, à ideia de que o Estado pode disciplinar diversas atividades econômicas por meio da política regulatória, sem assumir, diretamente, atividades produtivas e serviços ofertados ao mercado.

Em muitos casos, a defesa dos marcos regulatórios na economia – que passava pela defesa da privatização de empresas estatais – foi atribuído a uma tendência “neoliberal”, por significar uma retirada, por parte do Estado, do centro das atividades de mercado.

A privatização, no Brasil, tomou fôlego a partir de 1990, com o governo Fernando Collor. Nesse período, a União se desfez de dezenas de estatais, deixando de atuar sobre mercados não tão estratégicos, e repassando boa parte dos serviços públicos para a iniciativa privada (caso dos setores de energia, telecomunicações, transportes). Em contrapartida, foram criadas agências para a regulação desses mercados, o que significou certa “saída de cena” do Estado brasileiro do âmbito econômico.




6. (CESPE/ANALISTA/TCE-AC/2006) Constitui intervenção do Estado no domínio econômico a decisão de certo município no sentido de controlar o abastecimento de alguns produtos alimentícios no mercado local, visando à defesa dos direitos dos consumidores.

7. (CESPE/PROCURADOR/PGE-PE/2009) O ordenamento jurídico nacional consagra uma economia descentralizada, de mercado, sujeita à atuação excepcional do Estado apenas em caráter normativo e regulador.

8. (CESPE/CONTADOR/PREF. RIO BRANCO/2007) A criação de sociedades de economia mista, como uma forma institucionalizada de intervenção do Estado no domínio econômico, elimina o conflito de interesses entre o público e o privado, por conciliar a função social, distributiva, com o objetivo de lucro e acumulação.

Na questão 6, a intervenção do poder público dá-se no exercício da função regulatória: as atividades dos atores privados são disciplinadas pelo poder coercitivo do referido município. Questão CERTA.

A questão 7 está ERRADA. No Brasil, está prevista constitucionalmente a atuação direta do Estado, como agente econômico ativo, e não apenas como regulador (p. ex.: arts. 170 a 181 da CF/88).

A questão 8 também está ERRADA: via de regra, as sociedades de economia mista representam a face mais “empresarial” do Estado, em que, não obstante o controle exercido pelo ente público, busca-se o lucro, em competição direta com entidades privadas. A função social do Estado é cumprida a partir da atuação de outras estruturas estatais (principalmente, administração direta).

Funções do governo

A política fiscal, sobre a qual tratamos mais acima, está historicamente

vinculada a três funções que devem pertencer à pauta do Estado no âmbito de

sua intervenção econômica. Trata-se das funções alocativa, distributiva e

estabilizadora.

Isso se deu em razão da percepção de que a ação dos agentes de mercado,

em defesa, cada um, de seus próprios interesses, não resulta na conquista

de objetivos gerais, de natureza coletiva, mas, ao contrário, traz

desequilíbrios de diversas ordens.



Essas funções são cumpridas principalmente a partir da execução do

orçamento público (que, relembrando, diz respeito à administração das

receitas arrecadadas e das despesas programadas), embora a política

tributária também possa bastante ser acionada para atender a necessidades

coletivas. Assim, as funções do orçamento público, expostas em seguida,

demonstram a própria necessidade da existência de um Estado razoavelmente

forte.

Uma das indagações relativas à participação do Estado na economia é a

seguinte: é melhor a liberdade econômica, mesmo com a exclusão de

significativas parcelas da sociedade do aproveitamento do

desenvolvimento econômico, ou entregar parte da autonomia

econômica ao Estado, a fim de corrigir desequilíbrios e conseguir um

desenvolvimento mais homogêneo?

Atualmente, a imensa maioria dos países optou pela segunda hipótese, o

que explica a grande participação estatal nas economias ocidentais. Vale

registrar que, para os liberais clássicos, a ação livre dos atores

econômicos em favor de seus próprios interesses levaria a um estado de

coisas em que todos seriam beneficiados – seria o efeito da “mão

invisível do mercado”, concebida por Adam Smith. Essa ideia revelou-se

insustentável com as crises capitalistas.

A função alocativa, como já indica seu nome, é que se relaciona com a

alocação de recursos pelo Estado, de maneira a favorecer a disponibilização

de bens públicos e semipúblicos à população.

Bens públicos são aqueles cujas características não permitem que sejam

fornecidos pelos agentes de mercado nos níveis reclamados pela

sociedade. São bens cuja necessidade é geral, mas cujo consumo por pessoa

não pode ser medido.

A ação do poder público, nas situações que justificam o exercício da função

alocativa para o fornecimento de bens públicos, substitui o mecanismo de

mercado (demanda X oferta), que se mostra falho para suprir a necessidade

desses bens. Assim, o exercício da função alocativa busca garantir níveis

satisfatórios desses tipos de bens à sociedade.



A função distributiva diz respeito aos ajustes realizados pelo Estado para

que a sociedade alcance determinado nível de concentração de renda.

Esse nível é definido a partir das condições econômicas do momento e da

percepção do que seja uma “distribuição justa” da renda nacional entre as

classes sociais.

As formas mais comuns de instituir a distribuição de renda entre a população

são as modificações na política tributária e as políticas de

transferências a certos segmentos sociais.

É possível fazer ajustes distributivos, por exemplo, aplicando alíquotas mais

pesadas aos bens e operações mais característicos das classes mais

abastadas e, em compensação, diminuindo a carga tributária sobre bens e

operações próprios das classes menos favorecidas.

Outro exemplo está nos programas de distribuição de recursos a famílias

carentes, como é o caso do atual Bolsa-Família, que condiciona a entrega de

recursos do Orçamento à manutenção das crianças na escola.

Por fim, a função estabilizadora trata das iniciativas governamentais em

nome do alcance de certo equilíbrio entre taxa de inflação, taxa de

desemprego, balanço de pagamentos e taxa de desenvolvimento econômico

(principalmente as duas primeiras).

As atenções, nesse âmbito, estão voltadas para os níveis de “demanda

agregada”, isto é, o somatório de despesas que indica o nível de consumo

de bens e serviços pelo setor público e pelo setor privado.

Como já vislumbramos, o Estado pode sopesar sua ação de forma a

intensificar ou reduzir o “aquecimento” da economia, conforme deseje

aumentar o ritmo de consumo (em épocas de recessão) ou freá-lo (em

épocas de superaquecimento, ou inflação), atuando sobre os níveis de

demanda agregada.

O aumento da demanda agregada leva a maiores níveis de atividade

econômica, o que resulta geralmente em diminuição do desemprego.

Como dissemos, uma atuação estatal nesse sentido, elevando o nível do

gasto público, reduzindo tributos, promovendo incentivos fiscais e

subsídios etc., é classificada pela doutrina como política fiscal

expansionista.



No extremo oposto, a aceleração da atividade econômica provoca maior

procura por bens e serviços, e, em obediência à lei da oferta e da

procura, haverá aumento de preços, a conhecida inflação. Para combatê-

la, o Estado deve atuar com políticas fiscais restritivas, com aumento da

carga tributária e redução de despesas de custeio, por exemplo.

O pulo do gato, para o Estado, reside num equilíbrio tênue, um fio de

navalha, entre a expansão e a diminuição da demanda agregada,

conforme se apresentem as condições socioeconômicas.


9. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ação do governo por meio da política fiscal abrange as funções alocativa, distributiva e fiscalizadora.

10. (CESPE/ECONOMISTA/FUB/2009) A fiscalização das atividades dos mercados privados, no âmbito de agências regulatórias como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) exemplifica a ação alocativa do governo.

11. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Por meio da política alocativa, o governo pode reduzir os gastos públicos, com o objetivo de inibir o consumo na sociedade, e elevar a alíquota de impostos, visando assegurar o controle dos preços na economia.

12. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) As políticas públicas do Estado, principalmente a monetária e a fiscal, com vistas a promover um alto nível de emprego na economia, são exemplos da função estabilizadora exercida pelo governo.

13. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) O desenvolvimento do sistema de seguridade social no Brasil após a Constituição Federal de 1988 é um exemplo do cumprimento da função distributiva do governo.

Não existe “função fiscalizadora” entre as funções clássicas do governo

cumpridas mediante a política fiscal. O correto seria “função estabilizadora”. A

questão 9, que trouxe essa “armadilha”, está ERRADA.



A questão 10 também está ERRADA. A política regulatória cumprida pelos

entes públicos, em sentido estrito, não envolve o exercício da função alocativa.

Trata-se da defesa de outros tipos de interesses sociais, mas que não

envolvem diretamente a aplicação de recursos (em se tratando da atividade-

fim de fiscalização).

O controle de preços na economia, ou seja, o controle da taxa de inflação, se

vincula à função estabilizadora do Estado. A questão 11 está ERRADA.

A questão 12 está CERTA. A função estabilizadora encontra ressonância nos

instrumentos das políticas monetária e fiscal que procuram assegurar alto nível

de emprego na economia.

A questão 13 também está CERTA. Com a seguridade social, são canalizados

recursos para atender de forma universal à população, recursos estes

drenados, muitas vezes, de segmentos que não usufruem imediatamente dos

benefícios próprios do sistema.

Ótimo de Pareto

Vamos voltar um pouco e pensar na ideia de Adam Smith, de que os recursos

produzidos na economia são mais bem utilizados pelos atores no mercado,

sem que o governo promova aí uma “drenagem”.

Tomando esse ponto de vista, a total liberdade das relações entre os atores

privados traria, a reboque, o desenvolvimento econômico e o aproveitamento

máximo dos recursos disponíveis em determinada sociedade. As leis de

mercado se encarregariam de arranjar um “espaço” ideal que poderia ser

ocupado por cada agente/função (produtor, vendedor, consumidor).

Determinada alocação de recursos, num setor econômico, é dita eficiente se

permite que um indivíduo melhore sua situação, sem que traga prejuízo

aos outros. Nesse sentido, a eficiência máxima chegaria no “último ponto” em

que o aproveitamento dos recursos por um indivíduo não fosse prejudicial aos

demais – em outras palavras, seria o quadro em que todos os agentes

atingiriam seu máximo possível de bem-estar. A partir desse ponto, uma

modificação na alocação de recursos necessariamente traria efeitos

negativos.



Um panorama como esse, de total aproveitamento dos recursos da economia,

foi concebido pelo economista italiano Vilfredo Pareto. Para ele, uma situação

“perfeita” de total aproveitamento econômico se refletiria no fato de um

agente não poder melhorar sua situação sem causar prejuízo a

outro(s). Esse arranjo teórico é chamado de “ótimo de Pareto”.


14. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) De acordo com a solução de Pareto, considera-se que a economia atinge a máxima eficiência quando modificações em determinada alocação de recursos se revelam capazes de melhorar o nível de bem-estar de uma comunidade sem prejudicar o bem-estar individual.

O problema da questão 14 é que, se ainda há possibilidade de melhorar a

situação de agentes econômicos sem prejudicar outros, ainda não se atingiu a

máxima eficiência de Pareto. Questão ERRADA.

Falhas de mercado e produção de bens públicos

A conceituação trazida por Pareto é bastante interessante; porém, como diz o

ditado, “na prática, a teoria é outra”. Existem diversos fatores que não

permitem o atingimento de um ótimo de Pareto. A doutrina chamou esses

fatores de “falhas de mercado”.

Dessa forma, falhas de mercado representam circunstâncias que limitam a

eficiência das leis de mercado, quando se consideram certos setores ou

relações econômicas. Portanto, tendo em vista a existência dessas falhas,

justifica-se uma atuação mais presente do Estado na economia,

buscando corrigir as distorções que elas produzem no atendimento das

necessidades sociais.

A percepção da existência das falhas de mercado, principalmente com as

crises do capitalismo, fundamentou o desenvolvimento e a sofisticação

do orçamento público, que partiu de uma simples solicitação de gastos

ao Poder Legislativo para chegar ao status de maior instrumento de

gerenciamento das finanças do Estado.



Segundo a doutrina, as falhas de mercado são as seguintes:

• a existência de bens públicos (tratado em tópico separado, adiante);

• a existência de monopólios naturais;

• as externalidades;

• os mercados incompletos;

• as falhas de informação, ou informação assimétrica;

• a ocorrência de desemprego e inflação.

Vamos detalhar esses tópicos adiante.


15. (ESAF/AFC/STN/2008) Falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estado de bem-estar social, por meio do livre mercado, sem interferência do governo.

16. (CESPE/ESPECIALISTA/ANCINE/2005) Em presença de falhas de mercado, a intervenção do governo contribui, necessariamente, para aumentar a eficiência econômica.

A questão 15 está CERTA, reproduzindo basicamente o conceito de falhas de mercado que apresentamos acima, e que justifica a participação mais efetiva do Estado na atividade econômica (como agente ativo ou como regulador).

Na questão 16, há uma “certeza” sobre o benefício da atuação governamental que não se pode trazer para a prática. Diante das falhas de mercado, o governo procurará fazer as correções próprias, mas isso não é garantia de que o resultado será necessariamente melhor que o observado na ausência do Estado. Questão ERRADA.

Monopólios naturais. A existência de custos fixos elevados num setor da economia é um impeditivo à participação de atores privados em grande número, que possam explorar os bens/serviços próprios desse setor. Nessas condições, a tendência é de que empresas maiores, que conseguem compensar esses “custos fixos elevados” com uma quantidade mais



significativa de operações comerciais (ganhos de escala), dominem o setor econômico exemplificado e impeçam a entrada de concorrentes. Nesse caso, estamos falando da falha de mercado denominada “monopólio natural”.

Nos setores em que os custos fixos são elevados, é desinteressante fragmentar a oferta de bens e serviços entre numerosos agentes. Como resultado, os preços ficariam muito elevados, para que os produtores conseguissem cobrir os custos incorridos.

Nesse sentido, os ganhos de organizações que monopolizam um setor econômico podem trazer maiores benefícios à sociedade, porque os custos elevados típicos do setor podem ser absorvidos pela economia de escala, e, como resultado, os bens/serviços podem ser disponibilizados a preços mais acessíveis. É o que ocorre, por exemplo, com o mercado de energia hidrelétrica.

Por outro lado, o monopólio, deixado a cargo da empresa monopolizadora, daria a esta muito poder de decisão sobre a disponibilidade e o preço dos bens/serviços a seu cargo. Daí a necessidade da fixação de “marcos regulatórios” para impedir o abuso econômico do monopólio.

Registra-se, ainda, que, também na existência de um monopólio natural,

a ação do Estado pode dar-se de forma direta, no sentido de assumir o

papel de produtor monopolista, ou de agente regulador, permitindo a

exploração do monopólio por atores privados, com observância ao

marco regulatório fixado.


17. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Na existência de um monopólio natural, ou seja, quando se configura situação de mercado em que o tamanho ótimo de instalação e de produção de uma empresa é suficientemente grande para atender todo o mercado, o Estado pode responsabilizar-se diretamente pela produção do bem ou do serviço.

A questão 17 está CERTA, reproduzindo a possibilidade de o poder público assumir, diretamente, o setor em que se verifica a existência de um monopólio natural.



Externalidades. A presença de externalidades na economia significa a existência de efeitos positivos ou negativos da ação de um indivíduo ou empresa no mercado, relativamente aos outros atores. Portanto, a ocorrência de externalidades positivas é desejável na economia como um todo, da mesma forma que as externalidades negativas devem ser evitadas.

O problema é que os atores privados, movidos por seus interesses comerciais (sobretudo, lucro), não teriam disposição em modificar suas próprias atividades apenas para produzir externalidades positivas ou reduzir externalidades negativas, sem que isso se refletisse em benefício próprio.

Tendo isso em vista, a ação estatal, no tocante a esse tema, pode ser no

sentido de gerar externalidades positivas, assumindo diretamente

atividades que se reflitam em sua produção, ou incentivando outros

atores a executar tais atividades – por exemplo, com a concessão de

subsídios. Ao contrário, pode-se instituir, por exemplo, multas para

desestimular a geração de externalidades negativas.


18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) As externalidades positivas ou negativas são os efeitos diretos e indiretos sobre determinados agentes do sistema econômico e decorrem de transações sobre as quais esses agentes não exercem controle.

A questão 18 está CERTA. Além do conceito de externalidade, adicionou-se o aspecto de que, para cada ator envolvido na atividade geradora, o controle das decisões dos demais ultrapassa seu raio de ação.

Mercados incompletos. Os mercados incompletos se verificam quando certos bens e serviços não são produzidos pelo setor privado, embora existam consumidores dispostos a pagar em nível superior ao custo de produção desses bens e serviços.

Assim, a questão de fundo não é a ausência de demanda. Fatores outros, como a existência de riscos na exploração dos bens/serviços faltantes, ou necessidade de coordenação de mercados em alta escala para a



disponibilização desses bens/serviços, impedem que atores individualmente assumam o fornecimento.

Assim, mercados incompletos são uma falha de mercado, que justifica a intervenção estatal. A título de exemplo, o Estado pode conceder financiamentos de longo prazo, diminuindo o impacto de riscos dos investimentos, ou assumir a coordenação da ação articulada dos atores privados, se esta for necessária para cobrir a lacuna do mercado.


19. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Na área social, no Brasil, existe um mercado incompleto no que concerne à oferta dos serviços previdenciários. Isso ocorre porque o setor privado está disposto a assumir riscos, mesmo com o custo de produção acima do preço que os potenciais consumidores estão dispostos a pagar por planos de previdência complementares.

A questão 19 está ERRADA: o mercado incompleto se caracteriza pela não disposição dos atores privados de assumir a produção de determinado bem/serviço.

Assimetrias de informação. A informação assimétrica existe porque o mercado não oferece todas as informações necessárias para que os atores tomem decisões de forma equilibrada. A tendência do mercado é a apropriação de informações valiosas por certos segmentos, o que pode trazer prejuízos aos demais participantes das relações econômicas.

Para exemplificar, normalmente, os vendedores detêm mais informações sobre os bens/serviços comercializados do que os compradores; os trabalhadores sabem mais sobre características do trabalho desempenhado do que seus empregadores, etc.

A informação assimétrica pode envolver duas configurações, a depender do momento em que ocorre o desequilíbrio de informação entre as partes envolvidas numa relação econômica.

Primeiro, se uma das partes detém mais informações sobre o bem transacionado antes da realização da negociação, surge o que se convencionou chamar de “seleção adversa”. Nesse sentido, existe a



possibilidade de bens/serviços inferiores serem ofertados aos consumidores, que não têm condições de selecionar itens que satisfaçam mais adequadamente suas necessidades.

Porém, se uma das partes concentra mais informações sobre o negócio depois de sua efetivação, configura-se o “risco moral”. Nesse caso, a ação ou omissão de uma das partes provoca a ocorrência de custos desnecessários ou imprevistos no momento da negociação.

Em ambos os casos, a intervenção ou regulamentação das relações por parte do Estado pode interferir de modo a tornar mais equilibradas as trocas entre os atores econômicos envolvidos.


20. (CESPE/AGENTE/DPF/2009) A economia da informação trata das probabilidades de alguns agentes deterem mais informações que outros, o que pode levar a uma situação de desequilíbrio no mercado. A informação assimétrica, na situação conhecida como seleção adversa, tem servido como uma das justificativas para a aplicação de taxas de juros historicamente elevadas no Brasil, sendo o cadastro positivo apontado como uma das opções para amenizar o problema.

No caso da seleção adversa, a informação assimétrica opera antes da concretização das operações econômicas. As taxas de juros são formas de os agentes financiadores combaterem o risco de não receberem os pagamentos relativos aos créditos concedidos. Entretanto, o referido “cadastro positivo”, criado há pouco tempo pelo governo federal, é uma forma de diminuir os riscos de seleção de maus pagadores, tendo em vista que os agentes financiadores dispõem de informações tranqüilizadoras sobre os tomadores de recursos. Questão CERTA.

Desemprego e inflação. Apesar da ideia liberal de que a livre economia seria a forma mais adequada de formatar as relações entre os diferentes integrantes da cadeia de consumo, ficou claro que, na ausência de intervenção estatal, não conseguem evitar inconvenientes socioeconômicos como o desemprego e a inflação.

O mercado não tem por finalidade a ocupação plena da mão de obra disponível; ela é utilizada conforme seja necessário aumentar a produção



para maximizar o lucro. Por sua vez, a inflação, como variável monetária resultante da atuação agregada de ofertantes e demandantes, escapa ao controle de agentes privados, ainda que articulados entre si.

Desemprego e inflação são também falhas de mercado, que demandam a atuação do Estado, como agente centralizador e orientador de condutas em macroescala. Nesse sentido, o governo deve executar políticas que permitam à sociedade chegar o mais próximo possível do pleno emprego e da estabilidade de preços.


21. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) Adeptos da teoria keynesiana acreditam que problemas como inflação e desemprego não são tratados de forma adequada, mediante o controle da oferta monetária e a livre atuação das forças do mercado.

A questão 21 está CERTA. Para a teoria keynesiana, que defende a participação do Estado na economia para o ajuste de desequilíbrios de mercado, a livre atuação dos atores econômicos não é capaz de evitar a ocorrência de inflação e desemprego.

Bens públicos, semipúblicos e privados

A defesa do território, a manutenção do sistema de relações jurídicas e a segurança eram reconhecidas como atividades próprias do Estado desde o liberalismo clássico, que não via com bons olhos a destinação de recursos ao setor público.

Entretanto, as crises cíclicas do capitalismo tornaram reconhecidos vários bens e serviços cuja prestação/oferta cabem tipicamente ao Estado, pela inaplicabilidade dos mecanismos de mercado a esses casos. A proteção ambiental é um exemplo recente de atribuições destinadas ao cumprimento pela estrutura estatal, ou, como queira, é um exemplo recente de bem público.

O termo “bem público” (ou “bem público puro”), nesse contexto, é compreendido como “aquele cujo consumo é indivisível ou não rival”, conforme a doutrina. O consumo indivisível se define pela impossibilidade de atribuir a certa pessoa a quantidade que ela consome do bem público considerado.



A título de exemplo, é impossível medir o consumo per capita do bem

público “vigilância do espaço aéreo”. Por isso, costuma-se dizer que o

consumo per capita dos bens públicos é igual ao total ofertado.

A não rivalidade significa que o consumo/uso de bens públicos por uma pessoa não prejudica nem diminui o consumo/uso por parte de outros.

Essas observações nos fazem pensar no que se denominou “princípio da não exclusão”. Equivale à constatação de que não é possível evitar o consumo/uso de bens públicos por parte de alguém. Se a realidade fosse outra, imaginando que os bens públicos fossem custeados por pagamentos individualizados dos cidadãos, não se poderia retaliar os inadimplentes, ou “caronas”, impedindo seu acesso ao bem público cujo pagamento tivesse sido sonegado.

Essas características dos bens públicos os tornam inadequados para exploração conforme as leis do mercado. Sem a possibilidade de individualizar o consumo por pessoa, sem a extinção do bem pelo uso e sem a exclusão dos não pagantes do conjunto de beneficiários, não é possível fixar preços de bens públicos, no sentido mercadológico, para que haja rateio de seu custo entre os cidadãos.

Portanto, ao invés de se precificarem os bens públicos, para exploração conforme as leis do mercado, o poder público assume seu fornecimento, que é custeado a partir dos recursos obtidos com a tributação.

Por outro lado, os chamados “bens semipúblicos ou meritórios” não estão sujeitos àqueles princípios e características que mencionamos acima, ao tratarmos dos bens públicos puros: indivisibilidade de consumo, uso não rival e princípio da não exclusão. Pelo contrário, detêm as características de bens privados.

Entretanto, reconhece-se nesse tipo de bens um valor social que justifica a mobilização de recursos e esforços governamentais para garantir seu fornecimento (pode-se dizer, de outra forma, que a oferta de bens meritórios produz externalidades positivas). A iniciativa privada pode também oferecê-los (e isso acontece com frequência), mas o Estado sempre deverá estar vigilante quanto à quantidade disponibilizada desses bens.

Os bens meritórios mais emblemáticos são a educação e a saúde. É possível medir o consumo dos serviços de educação e saúde por pessoa, diminuir sua disponibilidade com a utilização por certo número de usuários, excluir aqueles que não venham a pagar por eles etc.



Entretanto, vistos os efeitos positivos que seu oferecimento traz à sociedade como um todo (externalidades positivas), o Estado interfere no processo produtivo desses bens semipúblicos, para assegurar níveis adequados de disponibilização e de acesso a preços módicos.


22. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) As necessidades alçadas à condição de meritórias pela sociedade devem ser atendidas segundo o princípio da exclusão, que pressupõe a disposição do consumidor a pagar o preço de mercado pelo bem ou serviço oferecido pelo seu produtor ou prestador.

23. (CESPE/AUDITOR/TCDF/2012) Em um país hipotético, cuja população seja formada por dois grupos principais de indivíduos, o aumento do consumo de determinado bem público por um desses grupos somente será possível se houver decréscimo no consumo desse bem pelo outro grupo ou se houver aumento na produtividade da economia decorrente de inovações tecnológicas ou de mudanças nos métodos de produção.

24. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) A característica essencial dos bens semipúblicos é seu elevado conteúdo de externalidades. Isso significa que os benefícios advindos de seu consumo não são totalmente internalizados pelo indivíduo que consome esses bens, espalhando-se uma parcela considerável desses benefícios por toda a coletividade.

A questão 22 está ERRADA: a forma como o enunciado expõe o assunto afasta a intervenção do Estado a respeito da oferta de bens meritórios, evitando que as leis de mercado ajam livremente em seu processo produtivo; deve-se garantir níveis adequados de disponibilidade e de preço quanto a esses bens.

A questão 23 está ERRADA. Como destacamos, os bens públicos se caracterizam pela impossibilidade de rateio de consumo, já que sua fruição não se dá de forma individualizada. O “aumento” do consumo de bens públicos não representa a diminuição de sua disponibilidade aos grupos que não os estejam consumindo imediatamente.

A questão 24 também está CERTA. Essa é uma das principais razões para que o Estado assuma a oferta de bens meritórios: os ganhos sociais decorrentes valem os gastos públicos aplicados nesses setores.



EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Orçamento clássico ou tradicional

Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei

quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade:

Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque

a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde

a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se

o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a

intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde

sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o

melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os

recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem

intervenções, sem tributação.

Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação

na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia

numa autorização de gastos que também representava o controle do

tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como

ferramenta de controle da ação do Executivo.

A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o

orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de

autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo.

Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da

estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo).

Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o

liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes.

Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se

relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços,

sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados.

À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que

“dinheiro bom é dinheiro no mercado”.



A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do

orçamento clássico ou tradicional:

• tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e

dos recursos para cobertura;

• representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para

arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado;

• não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não

partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos;

• servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do

Estado.


25. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo.

26. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.

27. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.

28. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a segundo plano.

O início da questão 25 está correto, ao correlacionar o orçamento tradicional à função de controle. Entretanto, o controle, nesse âmbito, dá-se do Legislativo em relação ao Executivo, e não o contrário, como a questão faz parecer. Questão ERRADA.

A questão 26 também está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los.



“Realizações” é uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que não caracterizava o orçamento clássico.

A sistemática trazida pela questão 27, com a discussão e o planejamento vinculados à elaboração do orçamento, pertence a épocas bem mais atuais. O orçamento tradicional não contemplava essa sofisticação de procedimentos. Questão ERRADA.

A questão 28 está CERTA. Foi corretamente demonstrada a simplicidade que caracterizava o orçamento clássico, com seu traço principal de solicitação de recursos para a aquisição de meios.

Orçamento de desempenho

O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento

clássico/tradicional.

No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de

que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já

tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom

funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do

Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das

relações econômicas.

A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até

mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para

aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom

funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas

teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes.

Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de

recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em

massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de

demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços

e manter bom nível de emprego e crescimento.

Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o

orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O

orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um

fortalecimento do orçamento tradicional.



Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar,

não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o

orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas,

para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o

orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para

organizar a ação governamental.

Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo

para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do

problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa;

medição dos resultados; avaliação do programa.

Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía

principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento

moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho)

constitui um instrumento de administração.

Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante.

Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o planejamento,

considera-se que a aproximação entre esses dois instrumentos não se deu por

inteiro com o orçamento de desempenho.

A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um

programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização

para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do

orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a objetivos

traçados.

Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas técnicas de

elaboração do orçamento e de planejamento governamental, o que

representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas

vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de evolução

do orçamento, o orçamento-programa, como veremos adiante.




29. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento.

30. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública.

31. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.

A questão 29 vai em sentido contrário ao que acabamos de destacar. Essa forte vinculação planejamento/orçamento caracteriza o orçamento-programa. Questão ERRADA.

O orçamento de desempenho não é o estágio mais recente de evolução do orçamento público. O orçamento-programa ocupa, atualmente, essa posição, como se verá a seguir. A questão 30 está ERRADA.

Por fim, a questão 31 faz uma inversão entre as prioridades do orçamento tradicional e do orçamento de desempenho. Este último já é orientado claramente para a obtenção de resultados, em consonância com os programas de trabalho do governo. Questão ERRADA.

Orçamento-programa

Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi

o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em

inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960.

Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a

consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do

orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho.

As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro

Nacional, eram

“integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de

metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas;

acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por

objetivos”.



O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo

orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo

afora, principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que

popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o

orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização

da ação governamental.

A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do

Ministério do Orçamento e Gestão:

“o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização

dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no

plano plurianual”.

Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que

caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na

avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver

com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade.

De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o

previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de

facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de

construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva.

Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-

programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido

por indicadores e metas. A ideia de “aquisições a fazer”, “compras do

governo”, é típica do orçamento tradicional.

Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não

é, por exemplo, construir “X” hospitais. O raciocínio é algo assim: para

melhorar a área de saúde em “X” por cento, ou para ampliar os

atendimentos em “X” por cento, é necessário construir “Y” hospitais, em

tais localidades, que custarão “Z” milhões, a serem obtidos das fontes

“A”, “B” e “C”.

O orçamento-programa, dessa forma, preocupa-se bastante com a

efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi

alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é

necessário ter formas confiáveis de medir os resultados.



Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas,

obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das

características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que

contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta

do atingimento do objetivo do programa.


32. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental.

33. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental.

34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento-programa discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastará e quem será responsável pela execução de seus programas.

35. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução.

36. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados.

A questão 32 está CERTA. O orçamento-programa se diferencia dos estágios anteriores de evolução orçamentária justamente pelo papel central exercido pela área de planejamento governamental. Nesse sentido, o orçamento, como documento financeiro, é a expressão material da definição de alternativas e de prioridades de governo, realizada previamente.

A questão 33 toca na característica essencial do orçamento-programa: a vinculação do orçamento às atividades de planejamento governamental. Questão CERTA.



Entre os dados que integram o orçamento-programa, está o objetivo a se alcançar mediante cada programa, a unidade responsável pela execução, as metas associadas, o valor atribuído, etc. Dessa forma, com essa técnica, é possível identificar o objeto, a finalidade e o responsável pela execução dos programas. A questão 34 está CERTA.

A questão 35 se refere aos aspectos de mensuração do alcance dos objetivos dos programas. Sem essa mensuração, não se pode assegurar a efetividade do orçamento-programa. Questão CERTA.

A questão 36 está CERTA também: mostra-se a forma diferenciada de enxergar a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar uma política planejada de saúde.

Orçamento base-zero

Segue a definição de orçamento base-zero (OBZ) dada pela STN:

Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América,

pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo

estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.

Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as

despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o

nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados

cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o

incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em

andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. É o que se

verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas

e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente”.

Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado

com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma

avaliação de custo/benefício.

Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução

iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos



quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada

ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”.

Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma

sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão

sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com

critérios técnicos.

Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em

escala nacional, ou até mesmo local. Vários programas governamentais, pelo

fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não

com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de

uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser

executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA).


37. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento de base zero tem a grande vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos públicos.

38. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos.

39. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

A questão 37 está ERRADA. Ao contrário do que diz o enunciado, o orçamento base zero, por sua sistemática mais “crítica” que os orçamentos incrementais, nos quais se faz uma “atualização” dos orçamentos passados, pode ser associado a um trabalho mais intenso e demorado de planejamento e elaboração da proposta orçamentária.



A questão 38 traz a característica básica do OBZ: não há “direito adquirido” pelos programas para sua permanência. Programas antigos e novos devem ser avaliados quanto a suas possibilidades e conveniências. Questão CERTA.

A questão 39 misturou a descrição e o conceito. Trata-se novamente do OBZ, não do orçamento de desempenho. Questão ERRADA.

Orçamento participativo

Para início de conversa, vamos adotar a definição de orçamento participativo

veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br):

O orçamento participativo é um importante instrumento de

complementação da democracia representativa, pois permite que o

cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população

decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem

realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura.

Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da

população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e

sociedade sobre a gestão da cidade.

Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de

encontros do poder público com a população, para a definição de

prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem

diretamente os cidadãos) pelos principais interessados.

Note também que, no texto, já fica evidente a abrangência do orçamento

participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir algo como reuniões

plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro, em

busca de decisões sobre quais programas executar.

Outro dado importante está presente na expressão “complementação da

democracia representativa”. O orçamento participativo, por mais bem instalado

que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da

lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um

todo.

No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias

técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento



entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas

que estejam essas instâncias com os interesses da população. É essa distorção

que se tenta desfazer com a adoção do orçamento participativo.

Apesar disso, fique claro que o orçamento participativo não garante a

execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos

o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da

forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o orçamento

participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados

em “fazer média” junto aos eleitores.


40. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o orçamento do tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos da administração direta e alguns da administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas próprias propostas orçamentárias.

41. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.

42. (CESPE/ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

O orçamento participativo tem a ver com a integração de segmentos da sociedade, diretamente interessados em determinadas ações do setor público, ao processo de elaboração da proposta orçamentária, e não com a participação de unidades governamentais, que fazem parte do processo “natural” de orçamentação. A questão 40 está ERRADA.

A questão 41 está CERTA: além dos ganhos quanto à compatibilização entre alocação dos recursos e demandas existentes, a técnica não é utilizada na União.

A questão 42 está ERRADA. Não há perda de participação do Legislativo; apenas acrescenta-se uma instância de discussão sobre a aplicação dos recursos orçamentários. Além disso, considera-se haver menor flexibilidade



nessa programação decorrente do orçamento participativo, pelo compromisso público assumido pelo governo em executar o que foi acordado junto à população.

Muito bem, caro aluno, aqui terminamos nosso primeiro encontro.

Na próxima aula, iniciaremos o estudo da temática orçamentária na

Constituição de 1988.

Um abraço, bons estudos!

GRACIANO ROCHA



RESUMO DA AULA

1. Segundo Aliomar Baleeiro, Finanças Públicas são a “disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental”.

2. O principal objeto de estudo das Finanças Públicas, a atividade financeira do Estado, pode ser subdividido em quatro braços, a saber: a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos.

3. A maior ou menor presença do Estado na vida da sociedade corresponde diretamente à maior ou menor dimensão da atividade financeira por ele desempenhada.

4. Para a escola econômica do liberalismo clássico, que esteve vigente entre a última metade do século XVIII e a primeira do século XIX, caberia ao Estado uma lista bastante restrita de funções.

5. Ao invés do estabelecimento do Estado mínimo idealizado pelos liberais clássicos, os países, em sua maioria, passaram por estágios crescentes de participação estatal na economia nacional, em virtude das demandas que, por sua natureza, só poderiam ser atendidas por entes políticos de atribuições mais amplas.

6. A evolução dos modelos econômicos passa por movimentos pendulares: do predomínio da visão liberal dos séculos XVIII e XIX, passando pelo intervencionismo estatal na maior parte do século XX, chegou-se, nos últimos 40 anos, à ideia de que o Estado pode disciplinar diversas atividades econômicas por meio da política regulatória.

7. A privatização, no Brasil, tomou fôlego a partir de 1990, com o governo Fernando Collor. Nesse período, a União se desfez de dezenas de estatais, deixando de atuar sobre mercados não tão estratégicos, e repassando boa parte dos serviços públicos para a iniciativa privada.

8. Determinada alocação de recursos, num setor econômico, é dita eficiente se permite que um indivíduo melhore sua situação, sem que traga prejuízo aos outros. Nesse sentido, a eficiência máxima chegaria no “último ponto” em que o aproveitamento dos recursos por um indivíduo não fosse prejudicial aos demais. Isso caracterizaria o “ótimo de Pareto”.

9. Existem diversos fatores que não permitem o atingimento de um ótimo de Pareto. A doutrina chamou esses fatores de “falhas de mercado”, que



representam circunstâncias que limitam a eficiência das leis de mercado, quando se consideram certos setores ou relações econômicas.

10. Segundo a doutrina, as falhas de mercado são as seguintes: a existência de bens públicos (tratado em tópico separado, adiante); a existência de monopólios naturais; as externalidades; os mercados incompletos; as falhas de informação, ou informação assimétrica; a ocorrência de desemprego e inflação.

11. Nos setores em que os custos fixos são elevados, é desinteressante fragmentar a oferta de bens e serviços entre numerosos agentes. Como resultado, os preços ficariam muito elevados, para que os produtores conseguissem cobrir os custos incorridos.

12. A presença de externalidades na economia significa a existência de efeitos positivos ou negativos da ação de um indivíduo ou empresa no mercado, relativamente aos outros atores.

13. Os mercados incompletos se verificam quando certos bens e serviços não são produzidos pelo setor privado, embora existam consumidores dispostos a pagar em nível superior ao custo de produção desses bens e serviços.

14. A informação assimétrica existe porque o mercado não oferece todas as informações necessárias para que os atores tomem decisões de forma equilibrada.

15. Apesar da ideia liberal de que a livre economia seria a forma mais adequada de formatar as relações entre os diferentes integrantes da cadeia de consumo, ficou claro que, na ausência de intervenção estatal, não conseguem evitar inconvenientes socioeconômicos como o desemprego e a inflação.

16. O termo “bem público” (ou “bem público puro”) é compreendido como “aquele cujo consumo é indivisível ou não rival”. O consumo indivisível se define pela impossibilidade de atribuir a certa pessoa a quantidade que ela consome do bem público considerado.

17. Os chamados “bens semipúblicos ou meritórios” não estão sujeitos aos princípios e características dos bens públicos puros: indivisibilidade de consumo, uso não rival e princípio da não exclusão; pelo contrário, detêm as características de bens privados. Entretanto, reconhece-se nesse tipo de bens um valor social que justifica a mobilização de recursos e esforços governamentais para garantir seu fornecimento.



18. A política fiscal representa a obtenção e utilização planejada dos recursos arrecadados pelo governo, e se divide em política tributária e política orçamentária.

19. As crises do capitalismo e a grave situação dos países envolvidos nas guerras mundiais abriram espaço para um novo entendimento do papel do Estado: de um lado, provedor de demandas em macroescala, e, por outro, regulador da atividade dos particulares.

20. Para Keynes, o Estado, a fim de garantir a manutenção do emprego e dos níveis de preços na economia, deveria, inclusive, aumentar seu nível de endividamento.

21. Com o arcabouço keynesiano adaptado pelos países, em maior ou menor grau, os governos, desde então, tentam manter o equilíbrio entre a expansão e a retração da política fiscal, conforme se apresentem as condições socioeconômicas do momento.

22. A função alocativa se relaciona com a alocação de recursos pelo Estado, de maneira a favorecer a disponibilização de bens públicos e semipúblicos à população.

23. A função distributiva diz respeito aos ajustes realizados pelo Estado para que a sociedade alcance determinado nível de concentração de renda.

24. A função estabilizadora trata das iniciativas governamentais em nome do alcance de certo equilíbrio entre taxa de inflação, taxa de desemprego, balanço de pagamentos e taxa de desenvolvimento econômico.

25. No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, não em suas realizações.

26. No orçamento de desempenho, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo.

27. No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental.

28. A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na década de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação



não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho.

29. Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade.

30. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas.

31. O orçamento-base zero envolve a avaliação de todos os programas, tanto aqueles em execução quanto os propostos, a cada período de elaboração, sem que os programas existentes tenham qualquer prerrogativa sobre os novos.

32. O orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos pelos principais interessados.

33. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo.

34. O orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população.



QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2008) A atividade financeira do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua exclusiva responsabilidade.

2. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuação das diversas instituições governamentais.

3. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2010) A atividade financeira do Estado somente está completa quando são consideradas as atividades de obtenção, dispêndio, gerenciamento e criação de recursos públicos.

4. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) Foi particularmente a partir da revolução keynesiana que o orçamento passou a ser concebido como instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica.

5. (CESPE/AUDITOR/TCU/2009) Em épocas de estagnação e recessão econômica, as concepções keynesianas têm dado suporte à flexibilização na aplicação do princípio do equilíbrio orçamentário, defendendo, inclusive, um maior endividamento público, possibilitando uma utilização intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes econômicos privados.

6. (CESPE/ANALISTA/TCE-AC/2006) Constitui intervenção do Estado no domínio econômico a decisão de certo município no sentido de controlar o abastecimento de alguns produtos alimentícios no mercado local, visando à defesa dos direitos dos consumidores.

7. (CESPE/PROCURADOR/PGE-PE/2009) O ordenamento jurídico nacional consagra uma economia descentralizada, de mercado, sujeita à atuação excepcional do Estado apenas em caráter normativo e regulador.

8. (CESPE/CONTADOR/PREF. RIO BRANCO/2007) A criação de sociedades de economia mista, como uma forma institucionalizada de intervenção do Estado no domínio econômico, elimina o conflito de interesses entre o público e o privado, por conciliar a função social, distributiva, com o objetivo de lucro e acumulação.

9. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ação do governo por meio da política fiscal abrange as funções alocativa, distributiva e fiscalizadora.



10. (CESPE/ECONOMISTA/FUB/2009) A fiscalização das atividades dos mercados privados, no âmbito de agências regulatórias como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) exemplifica a ação alocativa do governo.

11. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Por meio da política alocativa, o governo pode reduzir os gastos públicos, com o objetivo de inibir o consumo na sociedade, e elevar a alíquota de impostos, visando assegurar o controle dos preços na economia.

12. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) As políticas públicas do Estado, principalmente a monetária e a fiscal, com vistas a promover um alto nível de emprego na economia, são exemplos da função estabilizadora exercida pelo governo.

13. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) O desenvolvimento do sistema de seguridade social no Brasil após a Constituição Federal de 1988 é um exemplo do cumprimento da função distributiva do governo.

14. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) De acordo com a solução de Pareto, considera-se que a economia atinge a máxima eficiência quando modificações em determinada alocação de recursos se revelam capazes de melhorar o nível de bem-estar de uma comunidade sem prejudicar o bem-estar individual.

15. (ESAF/AFC/STN/2008) Falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estado de bem-estar social, por meio do livre mercado, sem interferência do governo.

16. (CESPE/ESPECIALISTA/ANCINE/2005) Em presença de falhas de mercado, a intervenção do governo contribui, necessariamente, para aumentar a eficiência econômica.

17. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Na existência de um monopólio natural, ou seja, quando se configura situação de mercado em que o tamanho ótimo de instalação e de produção de uma empresa é suficientemente grande para atender todo o mercado, o Estado pode responsabilizar-se diretamente pela produção do bem ou do serviço.

18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) As externalidades positivas ou negativas são os efeitos diretos e indiretos sobre determinados agentes do sistema econômico e decorrem de transações sobre as quais esses agentes não exercem controle.



19. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Na área social, no Brasil, existe um mercado incompleto no que concerne à oferta dos serviços previdenciários. Isso ocorre porque o setor privado está disposto a assumir riscos, mesmo com o custo de produção acima do preço que os potenciais consumidores estão dispostos a pagar por planos de previdência complementares.

20. (CESPE/AGENTE/DPF/2009) A economia da informação trata das probabilidades de alguns agentes deterem mais informações que outros, o que pode levar a uma situação de desequilíbrio no mercado. A informação assimétrica, na situação conhecida como seleção adversa, tem servido como uma das justificativas para a aplicação de taxas de juros historicamente elevadas no Brasil, sendo o cadastro positivo apontado como uma das opções para amenizar o problema.

21. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) Adeptos da teoria keynesiana acreditam que problemas como inflação e desemprego não são tratados de forma adequada, mediante o controle da oferta monetária e a livre atuação das forças do mercado.

22. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) As necessidades alçadas à condição de meritórias pela sociedade devem ser atendidas segundo o princípio da exclusão, que pressupõe a disposição do consumidor a pagar o preço de mercado pelo bem ou serviço oferecido pelo seu produtor ou prestador.

23. (CESPE/AUDITOR/TCDF/2012) Em um país hipotético, cuja população seja formada por dois grupos principais de indivíduos, o aumento do consumo de determinado bem público por um desses grupos somente será possível se houver decréscimo no consumo desse bem pelo outro grupo ou se houver aumento na produtividade da economia decorrente de inovações tecnológicas ou de mudanças nos métodos de produção.

24. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) A característica essencial dos bens semipúblicos é seu elevado conteúdo de externalidades. Isso significa que os benefícios advindos de seu consumo não são totalmente internalizados pelo indivíduo que consome esses bens, espalhando-se uma parcela considerável desses benefícios por toda a coletividade.

25. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo.



26. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.

27. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.

28. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a segundo plano.

29. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento.

30. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública.

31. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.

32. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental.

33. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental.

34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento-programa discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastará e quem será responsável pela execução de seus programas.

35. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução.



36. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados.

37. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento de base zero tem a grande vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos públicos.

38. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos.

39. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

40. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o orçamento do tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos da administração direta e alguns da administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas próprias propostas orçamentárias.

41. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.

42. (CESPE/ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.



QUESTÕES ADICIONAIS

43. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) Uma situação econômica é ótima, no sentido de Pareto, se não for possível melhorar a situação de um agente sem degradar a situação ou utilidade de qualquer outro agente econômico. Assim, o que é produzido na economia é distribuído de forma eficiente pelos agentes econômicos, possibilitando que não sejam necessárias mais trocas entre indivíduos.

44. (CESPE/ANALISTA/MIN. TRABALHO/2008) A regulamentação da concessão de serviços públicos para a iniciativa privada, as privatizações e a quebra do monopólio estatal em alguns setores da economia, que ocorreram no âmbito das reformas estruturais da década passada, constitui um exemplo típico da atuação do Estado brasileiro como condutor e financiador das atividades econômicas.

45. (CESPE/ECONOMISTA/MIN. DESENVOLVIMENTO SOCIAL/2006) Em muitos países, o mercado de distribuição de energia elétrica funciona como um monopólio natural, porque os elevados custos fixos fazem com que uma única empresa possa suprir esse mercado a custos mais baixos do que se houvessem mais empresas no setor.

46. (CESPE/ESPECIALISTA/ANCINE/2005) Economias crescentes de escala, que tornam o monopólio a forma preferida de organização dos mercados em que elas prevalecem, podem fazer que a regulação desses mercados conduza a níveis superiores de eficiência, justificando, assim, a intervenção do governo.

47. (ESAF/AFC/CGU/2006) Diz-se que uma externalidade tem lugar quando a atividade econômica dos indivíduos, na produção, consumo ou troca, não afeta e não interfere com o interesse dos outros indivíduos.

48. (CESPE/ANALISTA/ANA/2006) Em razão da existência de importantes economias de escala, decorrente, em parte, da existência de elevados custos fixos, a monopolização dos sistemas de abastecimento de água pode aumentar a eficiência e reduzir os custos médios de produção e provisão da água tratada, comercializada por esses sistemas.

49. (CESPE/AGENTE/DPF/2009) A regulação do mercado, exercida pelas agências reguladoras e pelo Conselho Administrativo da Defesa Econômico (CADE), é necessária para, entre outras funções, coibir os abusos resultantes da atuação dos monopólios naturais, que se caracterizam pela



maior eficiência alcançada nos casos de elevadas economias de escala ou de escopo em relação ao tamanho do mercado.

50. (CESPE/ANALISTA/MIN. TRABALHO/2008) O controle de qualidade da gasolina realizado pelas autoridades competentes e a consequente punição dos postos autuados ilustram a ação do governo no intuito de corrigir falhas de mercado para melhorar a eficiência do mercado privado.

51. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A política fiscal é dividida em dois segmentos: a política tributária, cujo objetivo é captar os recursos necessários ao atendimento das funções da administração pública, e a política orçamentária, que trata da aplicação desses recursos.

52. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. PREVIDÊNCIA/2010) As políticas keynesianas defendem a presença do Estado na economia, por meio da implementação de políticas indutoras de investimentos e geradoras de renda e emprego, combinadas com políticas de conteúdo redistributivo.

53. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2009) No Brasil, o esgotamento do modelo de Estado condutor do processo econômico e social, bem como a erosão da capacidade de prestação de serviços públicos, levou a um importante processo de privatização, no qual o Estado passou a assumir o papel de regulador da atividade econômica.

54. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O orçamento é popularmente chamado de lei de meios, porque seu objetivo principal é discriminar em suas tabelas e anexos quais os meios que o governo deve utilizar para atingir os seus fins.

55. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.

56. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O PPA, no Brasil, é uma demonstração da aplicação do sistema de planejamento, programação e orçamento (PPBS) inspirado no modelo norte-americano de orçamento público. Assim, na elaboração da lei orçamentária, a ênfase é dada às necessidades financeiras das unidades organizacionais.



57. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar.

58. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) O orçamento base zero (OBZ) visa especialmente instrumentalizar as ações gerenciais, que se caracterizam por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho.

59. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) No orçamento-programa, a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos.

60. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa.

61. (CESPE/ADMINISTRADOR/MIN. PREVIDÊNCIA SOCIAL/2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.

62. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) Os processos de planejamento e de programação são dissociados no orçamento tradicional; já as técnicas utilizadas na elaboração do orçamento-programa primam pelo orçamento como elo entre o planejamento e as funções executivas da organização.



GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

E E C C C C E E E E

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

E C C E C E C C E C

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

C E E C E E E C E E

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

E C C C C C E C E E

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

C E E E C C E C C C

51 52 53 54 55 56 57 58 59 60

C C C E C E E E E C

61 62

E C

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Aula 01-15