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CURSO ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS – EPPGG-MPOG PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 02

Olá, pessoal!

Esta é a segunda aula de políticas públicas para EPPGG-MPOG. Nela, veremos o seguinte conteúdo:

Aula 02 – 27/03: 2. Análise de Políticas Públicas. 4. As perspectivas do neo-institucionalismo na análise das estratégias e dos resultados das políticas públicas.

Boa Aula!

Sumário

1. ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................................... 2

1.1. PRESCRITIVO X DESCRITIVO .................................................................................... 3

1.2. MODELOS DE ANÁLISE SEGUNDO DYE ......................................................................... 5

1.3. AÇÃO COLETIVA E TEORIA DOS JOGOS ...................................................................... 11

2. NEOINSTITUCIONALISMO ................................................................................. 14

2.1. NEOINSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL ......................................................... 19

2.2. TEORIA DA ORGANIZAÇÃO E INSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO ....................................... 23

2.3. INSTITUCIONALISMO HISTÓRICO ............................................................................. 26

2.4. PERSPECTIVA CALCULADORA X CULTURAL .................................................................. 28

3. QUESTÃO DISSERTATIVA ................................................................................... 30

4. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 32

5. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 32

5.1. QUESTÕES DE OUTRAS BANCAS .............................................................................. 38

5.2. LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................... 42

5.3. GABARITO ....................................................................................................... 46

6. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 46

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11.. AAnnáálliissee ddee PPoollííttiiccaass PPúúbblliiccaass Podemos dizer que a análise de políticas públicas constitui o estudo das mes-mas, seria a ciência das políticas públicas. Para Marta Arretche:

Por análise de política pública entende-se o exame da engenharia institucio-nal e dos traços constitutivos dos programas. Qualquer política pública pode ser formulada e implementada de diversos modos.

Embora várias definições tenham sido cunhadas por autores que se têm dedi-cado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Análise de Políticas pode ser con-siderada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das ciências humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em política pública.

A análise de política recorre a contribuições de uma série de disciplinas dife-rentes, a fim de interpretar as causas e consequências da ação do governo, em particular, ao voltar sua atenção ao processo de formulação de política.

Segundo Thomas Dye, fazer “análise de política é descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz”. Para ele, análise de política é a descrição e explicação das causas e consequências da ação do governo.

Numa primeira leitura, essa definição parece descrever o objeto da ciência política, tanto quanto o da Análise de Política. No entanto, ao procurar explicar as causas e consequências da ação governamental, os cientistas políticos têm-se concentrado nas instituições e nas estruturas de governo, só há pouco se registrando um deslocamento para um enfoque comportamental.

O escopo da análise de política, porém, vai muito além dos estudos e decisões dos analistas, porque a política pública pode influenciar a vida de todos os afe-tados por problemas das esferas pública (policy) e política (politics).

Na ciência política, podem-se diferenciar três tipos abordagens, considerando os problemas de investigação que são levantados. No primeiro, o foco está sobre qual seria ordem política certa ou verdadeira: o que é um bom governo e qual é o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidadãos ou da sociedade. No segundo, analisam-se as forças políticas cruciais no processo decisório. Por fim, as investigações são centradas nos resultados que um dado sistema político vem produzindo. Já vimos uma definição de políticas públicas muito próxima desta última abordagem. Segundo Maria das Graças Rua:

As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades políti-ca (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alo-cação imperativa de valores.

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O termo "output" significa justamente os resultados, os produtos gerados por um sistema. Esses produtos são as políticas públicas. Nesta abordagem, temos análise de campos específicos de políticas públicas como as políticas econômi-cas, financeiras, tecnológicas, sociais ou ambientais. O interesse aqui não se restringe simplesmente ao aumento do conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas setoriais; busca-se o maior entendimento das “leis e princípios próprios das políticas específicas”. A abordagem da "‘policy analysis" tem como objetivo analisar “a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política” com o “arcabouço dos questionamentos ‘tradicionais da ciência política”.

Trata-se de um referencial teórico e metodológico que permite entender a lógi-ca de ação do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comporta-mento ou estado que é resultado da influência de algum aspecto da política.

A análise de política engloba um grande espectro de atividades, todas elas envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e conse-quências da ação governamental. Uma definição correntemente aceita sugere que a Análise de Política tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de política (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equaci-onamento através do emprego de criatividade, imaginação e habilidade.

Devido à complexidade presente nas formas de interação entre os atores soci-ais envolvidos na formulação e na gestão das políticas públicas, os analistas dessas formas de ações coletivas têm procurado elaborar referenciais analíti-cos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de decisão que levaram a sua institucionalização.

11..11.. PPrreessccrriittiivvoo XX DDeessccrriittiivvoo

Sobre a tensão entre descritivo e o prescritivo, HAM e HILL classificam os es-tudos de Análise Política em duas grandes categorias:

�� a análise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o pro-cesso de elaboração políticas (formulação, implementação e avaliação) em si mesmo - estudos sobre as características das políticas e o processo de elaboração de políticas – que revelam, portanto, uma orientação predomi-nantemente descritiva;

�� a análise voltada a apoiar os fazedores de política, agregando conheci-mento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decisões, revelando assim um caráter mais prescritivo ou propositivo.

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Para Thomas Dye, a Análise de Política tem um papel importante na ampliação do conhecimento da ação do governo e pode ajudar os “fazedores de política” (policy makers) a melhorar a qualidade das políticas públicas. Com isso, ele corrobora a visão de que a Análise de Política é tanto descritiva, quanto pres-critiva. Assim, dois termos que podem ser encontrados reiteradamente na lite-ratura anglo-saxã são:

�� Analysis of policy, referindo à atividade acadêmica visando, basicamente, ao melhor entendimento do processo político;

�� Analysis for policy, referindo à atividade aplicada voltada à solução de problemas sociais.

Na coletânea de políticas públicas da ENAP, Enrique Saravia cita Hogwood e Gunn, segundo quem há, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma política:

1. Estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas específicas;

2. Estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de dife-rentes setores no desenvolvimento desse assunto;

3. Estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas;

4. Estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos;

5. Informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organi-zados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões;

6. Análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos siste-mas de elaboração de políticas;

7. Análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou opções específicas.

A figura abaixo propõe uma tipologia da Análise de Política que abrange um amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - “análise do conteúdo da política” - até os francamente normativos - “defesa de políticas”:

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11..22.. MMooddeellooss ddee aannáálliissee sseegguunnddoo DDyyee

Thomas Dye apresentou uma tipologia de modelos de análise de políticas pú-blicas bastante simples e mais voltada a dar uma visão global e didática. São modelos já conhecidos na literatura das ciências sociais aplicadas, mas que receberam de Dye uma roupagem necessária para sua aplicação no campo das políticas públicas. Tais modelos servem, principalmente, para orientar o poli-cymaker no processo operacional de análise, formulação e avaliação de políti-cas públicas.

Vamos dar uma olhada nos modelos para analisar políticas públicas.

a) Institucionalismo

As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamen-tais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas ins-tituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas. A relação entre instituições governamentais e políticas públicas é muito íntima. Uma política não se transforma em uma política pública antes que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituição gover-namental. Segundo Dye, as instituições governamentais dão às políticas públi-cas três características:

�� Legitimidade: o governo empresta legitimidade às políticas, que são consideradas obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos;

�� Universalidade: somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade;

Estudo do conteúdo da política

Estudo do processo de elaboração de política

Estudo dos resultados da política

Avaliação

Informação para a

formulação de políticas

Defesa de processos

Defesa de políticas

Analista como ator

político

Ator político como

analista

Estudos de política (conhecimento do processo de

elaboração de políticas)

Análise de políticas (conhecimento no processo de

elaboração de políticas)

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�� Coerção: somente o governo pode prender os violadores de suas políticas, são mais limitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar.

b) Modelo de Processo: política como atividade política

Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção central da ciência política por várias décadas. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis de atividades ou “processos”. Recentemente, alguns cientistas políticos tentaram agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. O resultado é um conjunto de processos polí-tico-administrativos que formam o “ciclo da política”:

�� Identificar problemas: tornar manifestas as demandas, para a ação governamental;

�� Montar a agenda para deliberação: escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados;

�� Formular propostas de políticas: desenvolver propostas de políticas para resolver as questões e os problemas;

�� Legitimar políticas: selecionar uma proposta, articular apoio político para ela e transformá-la em lei;

�� Implementar políticas: organizar burocracias, prestar serviços ou prover pagamentos e criar impostos;

�� Avaliar políticas: estudar os programas, relatar os outputs, avaliar os impactos, propor mudanças e ajustes.

Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem, em seus estudos sobre políticas públicas, se ater a esses processos e evitar análises sobre a substân-cia das políticas. Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. Mas não permite que eles comentem o conteúdo das políticas – quem ganha o que e por quê.

Apesar do enfoque estreito do modelo de processo, ainda assim se trata de um modelo útil para ajudar a entender as atividades envolvidas na formulação de políticas públicas. Pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formu-ladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. Contudo, não pode-mos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas.

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c) Teoria dos Grupos

Começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. Os indivíduos, com interesses comuns, unem-se, formal ou informalmente, para apresentar suas demandas ao governo.

Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte inte-grante ou em nome de grupos de interesse. O grupo torna-se a ponte essenci-al entre o indivíduo e o governo. A política é, na verdade, a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. Segundo David Truman um grupo de interesse é:

Um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a ou-tros grupos na sociedade. Esse grupo torna-se político se e quando apre-senta uma reivindicação por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais.

A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos mediante: o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos; a negocia-ção de acordos e o equilíbrio de interesses; a oficialização dos acordos na for-ma de políticas públicas; o cumprimento efetivo desses acordos.

Segundo os teóricos de grupo, a política pública é, em qualquer momento, o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de quaisquer dos grupos de interesse, o que representa que mudanças na influência de quaisquer dos grupos ocasione mudanças nas polí-ticas públicas. Os formuladores de políticas são percebidos como estando cons-tantemente respondendo a pressões de grupos.

d) Teoria da Elite

A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valo-res da elite governante. Ainda que frequentemente afirmemos que a política reflete as demandas do povo, isto parece refletir mais uma aspiração do que a realidade. Em todas as sociedades, desde as mais primitivas até as sociedades mais evoluídas, está presente a divisão entre classes dos governantes e dos governados. A primeira é sempre menos numerosa, cumpre todas as funções públicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela estão anexas. A segunda, mais numerosa, é dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou menos legal ou de modo mais ou menos arbitrário e violento, fornecendo a ela, ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistência e os que são necessários à vitalidade do organismo político.

A teoria da elite sugere que o povo é apático e mal informado quanto às políti-cas e que a elite molda, na verdade, a opinião das massas sobre questões

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políticas mais do que as massas formam a opinião das elites. Assim, as políti-cas públicas traduzem as preferências das elites. Os administradores e os fun-cionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. As políticas fluem “de cima para baixo”, das elites para as massas, não se origi-nam nas demandas da massa.

Em razão do conservadorismo geral das elites, seu interesse pela preservação do sistema, as mudanças nas políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. As políticas públicas são modificadas com frequência, mas raramente substituídas.

O elitismo afirma ainda que as elites partilham de um consenso sobre as nor-mas fundamentais que sustentam o sistema social, sobre as “regras do jogo”, bem como quanto à perpetuação do sistema social. Não significa que não haja competição entre as elites, mas sim que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há muito mais concordância do que discordância.

e) Racionalismo

Vamos dar uma olhada melhor no modelo racional daqui a pouco. Agora, va-mos ver o que Dye resume sobre ele.

A política é vista como o máximo ganho social, isto é, governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor, ou seja, a alternativa que seja a mais eficiente. Os custos não podem superar os bene-fícios.

Para selecionar uma política racional, os formuladores das políticas devem:

� Conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos;

� Conhecer todas as propostas disponíveis de políticas;

� Conhecer todas as consequências de cada proposta alternativa;

� Calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta;

� Selecionar a proposta política mais eficiente.

Assim, configura um método detalhado de análise, que busca se cercar do máximo de informações possível para que a decisão seja a mais racional. Há, entretanto, muitos obstáculos à formulação racional, há uma série de dificul-dades que faz com que ela praticamente nunca aconteça no governo. Mas, o modelo ainda é importante, pois ajuda a identificar as barreiras à racionalida-de.

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f) Incrementalismo

Vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteri-ores com apenas algumas modificações incrementais. Essa teoria surgiu inici-almente junto a uma crítica ao modelo racional, afirmando que os tomadores de decisão não reveem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas, nem identificam os objetivos da sociedade, nem pesquisam os cus-tos e benefícios das propostas alternativas, nem escalonam as preferências em relação a cada alternativa política, em termos de máximos benefícios líquidos. Ao contrário, restrições de tempo, informação e de custos impedem que os formuladores de políticas públicas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas consequências.

O incrementalismo prevê um método mais conservador de tomada de deci-sões, no sentido de que os atuais programas, políticas e despesas são conside-rados como ponto de partida, e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos, decréscimos ou modificações nos programas em vigor. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legi-timidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar conti-nuidade às políticas anteriores.

Os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às consequências de políticas completamente novas ou diferentes. É mais seguro manter os programas conhecidos quando as con-sequências de programas novos não podem ser previstas.

O incrementalismo é politicamente mais conveniente. É mais fácil chegar a um consenso quando o que está sendo discutido envolve apenas acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. Quando as mudanças são radicais, os conflitos tendem a ser maiores.

g) Teoria dos Jogos

Segundo Dye, é o estudo das decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. Nas políticas públicas, aplica-se quando não podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melho-res resultados dependem do que os outros atores irão fazer.

A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. Ele não busca descrever como as pessoas de fato tomam decisões, mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Trata-se de uma forma de racionalismo, mas que se aplica a situações competitivas, em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam.

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h) Teoria da Opção Pública (public choice)

A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamen-talmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que defi-nem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos, destacando o fato de que as decisões coletivas são resultado de decisões individuais, ou seja, a TEP se ocupa das decisões feitas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade.

Imaginava-se antes que o homo economicus pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais; enquanto o homo poli-ticus seria um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar da coletividade. A TEP contesta esta noção de que as pessoas agiriam de forma diferente na política e no mercado. Todos os atores – sejam políticos, burocra-tas, contribuintes, partidos, grupos de interesse – procuram tornar máximos seus benefícios pessoais, seja na economia, seja na política.

Essa teoria explica porque os partidos políticos e candidatos em geral não apresentam propostas claras sobre políticas públicas em campanhas eleitorais: eles não estão interessados em promover princípios, mas em ganhar eleições. Assim, eles tentam se posicionar de modo a atrair o maior número possível de eleitores.

i) Teoria Sistêmica

A política é vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sis-tema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. As forças ge-radas no meio ambiente e que afetam o sistema político são conhecidas como inputs, ou “entradas”. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou saídas, do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema; essas alocações, por sua vez, constituem as políticas públicas.

Podemos observar esta teoria na definição de política pública de Maria das Graças Rua. Vamos revê-la:

As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes das atividades políti-ca (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alo-cação imperativa de valores.

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As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a lin-guagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente, de withinputs (de-mandas originadas no interior do próprio sistema político).

Segundo a autora, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e ser-viços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, nor-mas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reco-nhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de in-formação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados, etc.

Exemplo de suporte ou apoio são a obediência e o cumprimento de leis e regu-lamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político, o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como, por exemplo, o serviço militar, etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamen-tais, a participação em manifestações públicas, etc.;

Assim, quando os empresários, por exemplo, deixam de pagar impostos, cons-tata-se a ausência de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegação de impostos em geral, com a abstenção eleitoral, com as manifestações contra os governantes: estes fatos significam que falta apoio - seja ao governo, seja ao próprio sistema político.

11..33.. AAççããoo CCoolleettiivvaa ee TTeeoorriiaa ddooss JJooggooss

Vimos na aula passada algumas teorias acerca dos processos decisórios. Vimos o racionalismo, a racionalidade limitada de Simon, o incrementalismo. Vamos ver mais duas teorias antes de entrarmos no neoinstitucionalismo, pois são importantes para entendê-lo.

Uma das teorias que é colocada dentro da perspectiva da escolha racional é a Teoria da Ação Coletiva, de Marcus Olson. De certa forma, não podemos espe-rar que os indivíduos formem grandes associações voluntárias para fomentar temas de interesse público, a menos que existam condições especiais para isso. A literatura acerca da ação coletiva preocupou-se em determinar sob que

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condições indivíduos isolados admitem engajar-se numa ação conjunta para fortalecer ou defender sua situação.

A referência básica no debate moderno da ação coletiva é o texto de Marcus Olson, “A Lógica da Ação Coletiva”, de 1965. Para Olson, os indivíduos não farão parte de grupos que lutam por um bem público, a menos que haja coa-ção ou sejam estimulados mediante algum bem privado.

Primeiro temos que entender o que é um bem público. Este se caracteriza pelo princípio da não-exclusão, o que significa que o consumo de um não ex-clui o consumo de outro. Os bens privados são exclusivos: quando uma pessoa compra um carro, as outras não poderão usar esse mesmo veículo. Já nos bens públicos, se uma pessoa usa a segurança pública, as outras também usam.

No caso dos bens privados, somente aqueles que contribuem para sua aquisi-ção podem desfrutá-lo; com os bens públicos, mesmo aqueles que não contri-buíram vão poder utilizá-lo. Quem não paga impostos, vai ter proteção policial, limpeza nas ruas e iluminação pública do mesmo jeito.

Assim, como a pessoa vai ser beneficiada mesmo sem contribuir, surge a figu-ra do free rider (carona). Quando alguém conta com a possibilidade de bene-ficiar-se da ação coletiva dos demais sem sofrer os custos da participação, tem um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto, que o problema da ação coletiva aparece quando o interesse privado sobrepõe-se à obtenção do bem público.

Muitos estudos analisam isso no movimento sindical. Alguns lutam pelas me-lhorias salariais e de condições de trabalho, mas esses benefícios atingem a todos. Assim, mesmo que a pessoa não entre em greve, vai receber o aumen-to.

Olson emprega o jogo do dilema do prisioneiro, com a finalidade de analisar a natureza ação coletiva. O dilema do prisioneiro dito clássico funciona da se-guinte forma:

Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas insufici-entes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, o que confessou sai livre en-quanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se ambos fica-rem em silêncio, a polícia só pode condená-los a 1 ano de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisio-neiro faz a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do outro. A questão que o dilema propõe é: o que vai acontecer? Como o prisioneiro vai reagir?

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Nesse dilema entra a Teoria dos Jogos, que busca analisar a escolha racional do indivíduo quando ele se depara com outros indivíduos que tomam decisões. Na Teoria da Escolha Racional, podemos diferenciar dois tipos de decisões: as paramétricas e as estratégicas. As primeiras são aquelas em que o ambiente externo não influencia a decisão. As últimas envolvem outros atores que tam-bém tomam decisões que irão influenciar o resultado. Assim, muitas vezes o indivíduo toma decisões que, se analisadas isoladamente, não seriam as mais racionais; ele adota um comportamento subótimo porque considera a decisão que o outro ator pode tomar.

No caso, a melhor decisão para ambos seria ficarem quietos. No entanto, como é alto o risco de que o outro confesse, a maior probabilidade é que ambos con-fessem e fiquem cinco anos.

Prisioneiro A

Ficar Quieto Confessar

Prisioneiro B

Ficar Quieto 1 ano / 1 ano 10 anos / livre

Confessar Livre / 10 anos 5 anos / 5 anos

A contradição do jogo é que, se cada prisioneiro busca seu autointeresse isola-do, todos terminam com um resultado menos satisfatório do que se lhes tives-se sido possível colaborar uns com os outros e sacrificar os interesses individuais. Essa situação pior para todos é chamada de “contrafinalidade”.

Neste problema, como em outros muitos, supõe-se que cada jogador, de modo independente, quer aumentar ao máximo a sua própria vantagem sem lhe importar o resultado do outro jogador.

Olson generaliza essa situação para toda e qualquer organização que tente mobilizar um grande número de indivíduos movidos por interesse próprio. Em situações nas quais o grupo a ser organizado é amplo e os benefícios são cole-tivos ou públicos, não podendo ser limitados a indivíduos específicos, não ha-verá união e cooperação entre as pessoas.

Olson analisa a diferença entre grupos grandes e pequenos. Aqueles, tais como sindicatos e partidos políticos, são mais vulneráveis ao carona. Neles, a contri-buição de cada indivíduo faz pouca diferença para o resultado. O autor afirma que os membros de uma classe social estão particularmente propensos a “tirar proveito”, uma vez que se beneficiarão com as ações da classe, quer ou não

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participem de maneira efetiva. Segundo Olson, é perfeitamente racional furtar-se a essas ações. Já nos grupos pequenos há pressões mais intensas para que o indivíduo participe, e a sua falta é sentida mais facilmente. Para Olson:

O interesse organizado e ativo de pequenos grupos tende a triunfar sobre os interesses não-organizados e desprotegidos de grandes grupos.

Segundo Olson, existem somente duas formas de se obter a participação dos integrantes de um grupo grande: medidas coercitivas e benefícios seletivos. Como exemplo de medida coercitiva existe o imposto sindical: todos os tra-balhadores de determinada categoria são obrigados a pagar um valor do salá-rio para contribuir com o sindicato, mesmo que não sejam sindicalizados.

Já os benefícios seletivos são aqueles que podem ser usufruídos apenas porque participa, contribui. Quem paga a taxa de condomínio não pode utilizar a sauna, alugar o salão de festas, etc.

Os grandes grupos – como contribuintes, consumidores – têm dificuldade de se organizar devido ao alto custo em dissuadir o comportamento free rider. So-mente grupos capazes de implementar medidas coercitivas ou de oferecer benefícios seletivos conseguiriam se organizar, são os “grupos latentes”.

22.. NNeeooiinnssttiittuucciioonnaalliissmmoo Segundo Elster, existem duas formas principais de explicar as ações humanas: a escolha racional e as normas sociais. Segundo o autor:

Uma nas controvérsias mais persistentes no interior das ciências sociais é a que opõe duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus; de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus é guiado pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus é ditado pelas normas sociais; o primeiro é "puxado" pela perspectiva de re-compensas futuras e o segundo é "empurrado" por forças quase inerciais. O primeiro adapta-se à mudança de circunstâncias e está sempre à espera de melhorias; o segundo é insensível às condições do momento e adere ao comportamento prescrito, mesmo quando estão disponíveis outras opções aparentemente melhores.

Assim, de um lado, temos a perspectiva de que as ações dos homens são defi-nidas de acordo com a racionalidade entre meios e fins, ou seja, a escolha dos meios mais eficientes para se alcançar um determinado objetivo. De outro lado, entende-se que as ações dos homens são motivadas por regras de com-portamento definidas pela sociedade, determinados valores que estabelecem os parâmetros a serem seguidos nas escolhas que tomamos.

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Quando usamos o termo instituições em Políticas Públicas, é importante salien-tar que não estamos considerando apenas as organizações, como o Estado, os órgãos públicos, as empresas, etc. Trata-se de um conceito bastante amplo. Vamos ver alguns conceitos de instituições:

�� March e Olsen: “as crenças, paradigmas, códigos, culturas e conhecimen-tos que dão suporte às regras e rotinas”.

�� Norman Uphoff: “complexos de normas e comportamentos que persistem ao longo do tempo servindo a propósitos valorizados coletivamente”.

�� W. Richard Scott: “estruturas e atividades cognitivas, normativas e regu-latórias que dão estabilidade e sentido ao comportamento social”.

�� Douglas North: “regras do jogo em uma sociedade; mais formalmente, representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as inte-rações humanas. Em consequência, elas estruturam os incentivos que atuam nas trocas humanas, sejam elas políticas, sociais ou econômicas. As mudanças institucionais dão forma à maneira pela qual as sociedades evoluem através do tempo e, assim, constituem-se na chave para a com-preensão da mudança histórica”.

�� Maria das Graças Rua: “estruturas e procedimentos que regulam as inte-rações – regras do jogo – dos indivíduos”.

�� Shepsle e Boncheck: “Uma instituição consiste em uma divisão de ativida-des, um grupo de indivíduos e a correspondência das atividades com os indivíduos de modo que um subgrupo de indivíduos tenha jurisdição sobre uma atividade específica. Uma instituição também consiste de mecanis-mos de monitoramento, controle e outros incentivos que conectem as ati-vidades específicas de uma jurisdição dos subgrupos a uma missão geral”.

O papel das instituições nas decisões individuais e coletivas possui como gran-de analisador as teorias ligadas ao Neoinstitucionalismo. O prefixo “neo” no nome significa que é um novo-institucionalismo, isto porque já havia tido uma corrente de teóricos sob a designação de institucionalistas.

A teoria liberal dominava a ciência econômica nos séculos XVIII e XIX. Adam Smith (1723-1790) é considerado o mais importante teórico do liberalismo econômico e tentou demonstrar que a riqueza das nações provinha da atuação de indivíduos que, movidos apenas pelo seu próprio interesse, promoviam o crescimento econômico e a inovação tecnológica.

Smith irá afirmar que a prosperidade econômica e a acumulação de riquezas não são originadas pela atividade rural ou pela comercial, mas sim pelo traba-

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lho. Para o autor, o elemento de geração de riqueza está no potencial de tra-balho, trabalho livre sem ter o estado como regulador e interventor.

Ele defendia que a iniciativa privada deveria agir livremente, com pouca ou nenhuma intervenção governamental. A competição livre entre os diversos fornecedores levaria não só à queda do preço das mercadorias, mas também a constantes inovações tecnológicas, na busca por baratear o custo de produção e vencer os concorrentes. Segundo o autor:

O mercador ou comerciante, movido apenas pelo seu próprio interesse ego-ísta, é levado por uma mão invisível a promover algo que nunca fez parte do interesse dele: o bem-estar da sociedade.

No final do Século XIX e início do Século XX, alguns teóricos começaram a questionar a mão invisível. O mercado já havia demonstrado que sozinho não chegaria ao equilíbrio, existiam falhas como os monopólios e oligopólios que exigiam a atuação do Estado e a necessidade de instituições que regulassem a atividade econômica.

Portanto, esse primeiro momento da teoria institucional defendia a presença do Estado como forma de limitar as decisões dos agentes privados. Já o Neoinsti-tucionalismo, que se desenvolve principalmente a partir da década de 1980, enquadra-se entre as diversas correntes de pensamento econômico liberal.

A contribuição do neoinstitucionalismo econômico ao discurso da crise do Esta-do é que as instituições são importantes (institutions matter) em dois princi-pais sentidos:

�� Elas são vitais para a produção de resultados, mas são uma escolha de segunda ordem (second best), um mal necessário, uma vez que o mercado por si só não pode assegurar as transações sem estruturas ou organizações formais;

�� As instituições não são instâncias tão racionais assim; a racionalidade (da eficiência econômica) é limitada, sujeita a uma série de “interferências” e constrangimentos decorrentes da sua natureza multifacetada (política, humana, cultural etc.).

O Neoinstitucionalismo é um movimento que surgiu durante a década de 1980 e que foca sua análise nas instituições. Ele ganhou força devido às mudanças ocorridas nesse período, que demonstraram a necessidade de criação de novas instituições. O Estado passava por um período de crise, até mesmo nas demo-cracias estáveis, o que inviabilizava as teorias até então aceitas.

Segundo Carlos Vasconcelos:

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Em grande medida, podemos afirmar que o Neoinstitucionalismo busca se consolidar como uma referência teórica contrapondo-se aos modelos plura-lista e marxista.

O pluralismo assume a distribuição do poder como um aspecto mais ou menos permanente das sociedades, especialmente as de democracia liberal. As socie-dades seriam compostas por diversos centros de poder, sendo que nenhum deles é totalmente soberano. Adota-se o conceito de grupo de interesse ou grupo de pressão como instrumento analítico para o processo de decision-making. O Estado é considerado como algo neutro, cuja função é promover a conciliação dos interesses que interagem na sociedade, segundo a lógica do mercado.

Já a análise marxista parte das relações entre economia, classes sociais e Es-tado. As relações de classe seriam essencialmente relações de poder, consti-tuindo o instrumento analítico para a interpretação das transformações sociais e políticas. As políticas estatais aparecem como reflexo dos interesses do capi-tal, seja como fruto do Estado visto como mero “comitê” destinado a gerir os negócios comuns a toda a burguesia, seja como resultado da ação de um Esta-do dotado de uma “autonomia relativa”, mas que em “última instância” vela pelos interesses do capital.

Apesar de se situarem em polos opostos do debate, pluralismo e marxismo possuem um ponto em comum: a sua análise está centrada na sociedade. A ação estatal seria sempre uma resposta aos estímulos vindos da sociedade. Já o Neoinstitucionalismo irá colocar o Estado no centro da análise. É o Estado que irá explicar a natureza das políticas governamentais.

O Estado deve ser concebido como muito mais que um simples foro em que os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas políticas ou estabele-cem acordos, como uma organização que reivindica o controle de territórios e pessoas, que pode formular e perseguir objetivos que não sejam um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da socie-dade.

A primeira fase do Neoinstitucionalismo é denominada de "state-centered", pois dá grande atenção ao Estado, que, diferentemente do que defendem o pluralismo e o marxismo, não se submete simplesmente a interesses localiza-dos na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de interesse. O Estado age por meio de seus funcionários e a lógica subjacente às suas ações é a de re-produzir o controle de suas instituições sobre a sociedade, reforçando ainda mais sua autoridade, seu poder político e sua capacidade de ação e controle sobre o ambiente que o circunda.

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A burocracia estabeleceria políticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas ações buscam propor visões abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de ela-borar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela exer-ce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à in-informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a marca dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade.

Nessa primeira visão, haveria uma grande autonomia do Estado nas decisões políticas. No entanto, numa segunda fase do Neoinstitucionalismo, o Estado não é considerado, a priori, como dotado de poder para gerar em seu interior suas políticas, conforme seus interesses ou concepções. Essa análise procurou equilibrar o papel do Estado e da sociedade nos estudos de caso, concebendo que o Estado é parte da sociedade e pode, portanto, em certos casos, ser in-fluenciado por ela em maior grau do que a influencia.

Nessa segunda fase, denominada de "polity-centered analysis", a pesquisa deve abranger instituições governamentais, regras eleitorais, partidos políticos e políticas públicas anteriores, como fatores condicionantes dos interesses da sociedade civil, das suas estratégias e objetivos.

Quatro princípios podem ser destacados nessa revisão: a efetividade do Estado não depende apenas de seu “insulamento”, mas de como se dá sua inserção na sociedade; a necessidade de enfocar não apenas governos centrais, mas também os níveis de governo periféricos; a força do Estado e dos agentes so-ciais são contingentes a situações históricas concretas; e, finalmente, a relação Estado/sociedade não compõe um jogo de soma zero, implicando a possibilida-de de que compartilhem os mesmos objetivos.

Uma das análises que surge com o Neoinstitucionalismo é a de que políticas adotadas anteriormente reestruturam o processo político posterior. Assim co-mo a política cria políticas, estas também reelaboram a política. As novas polí-ticas transformam a capacidade do Estado, mudando, portanto, as possibilidades administrativas para iniciativas futuras; e, por outro lado, afe-tam a identidade social, metas e capacidades dos grupos para o jogo político subsequente. Uma política tem sucesso quando estimula grupos e alianças que defendam sua continuação e expansão.

Segundo Ellen Immergut, o Neoinstitucionalismo possui três premissas bási-cas:

�� As preferências ou interesses expressos em ações não devem ser confundidos com "verdadeiras" preferências;

�� Métodos de agregação de interesses inevitavelmente trazem distorções;

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�� Configurações institucionais podem privilegiar conjuntos específicos de interesses e, portanto, poderão necessitar de reformas.

Os institucionalistas defendem que há uma distinção entre as preferências reais e as expressas. Em determinadas circunstâncias, uma pessoa pode fazer escolhas políticas diferentes das que faria num contexto diferente. Isso ocorre, por exemplo, quando uma pessoa, ao perceber que determinado resultado não é possível de ser alcançado, vota numa alternativa que não seja sua primeira opção, mas que tenha como vantagem poder realizar-se.

Já em relação ao somatório de preferências, os institucionalistas o enxergam como um processo complexo, em que a análise das preferências individuais não é capaz de explicar inteiramente as decisões coletivas. O Neoinstituciona-lismo rejeita a possibilidade de agregação de interesses e afirma que os meca-nismos de agregação não somam, mas remodelam, uma vez que são desenvolvidas novas ideias com as discussões e as pessoas redefinem suas preferências.

Há uma diferença entre a “vontade de todos” e a “vontade geral”. Enquanto a primeira considera o interesse particular, a segunda considera o interesse co-mum. A soma dos interesses individuais não é suficiente para se formar o inte-resse público. Para Rousseau, seria necessário um processo deliberativo ou discursivo pelo qual discussões públicas permitiriam aos cidadãos encontrar um meio termo e chegar a um consenso sobre o bem público. Aí, poderíamos dizer que os interesses são integrados, e não agregados.

Se houvesse uma simples soma de interesses, se os eleitores pudessem ex-pressar plena e livremente suas opiniões sobre cada política públicas, o resul-tado seria, provavelmente, um caos de opiniões. No entanto, é possível tomar decisões mesmo onde não há consenso evidente. As instituições permitem que as escolhas sejam feitas porque elas não permitem que seja considerada qual-quer escolha política concebível. Elas impõem limitações. A análise institucio-nalista concentra-se em mostrar que preferências e decisões são produtos de instituições.

Existem três ramos teóricos distintos no Neoinstitucionalismo: escolha racio-nal; teoria da organização; e institucionalismo histórico. Vamos agora dar uma olhada em cada um deles.

22..11.. NNeeooiinnssttiittuucciioonnaalliissmmoo ddaa EEssccoollhhaa RRaacciioonnaall

O Neoinstitucionalismo da escolha racional surgiu do estudo de comportamen-tos dos Congressistas nos Estados Unidos. Identificou-se que, se fosse verda-

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deiro o pressuposto da teoria racional de que os indivíduos fazem suas esco-lhas com o objetivo de maximizar seus ganhos conforme interesses pessoais, seria muito difícil reunir maiorias estáveis para votar as leis, já que haveriam múltiplas escalas de preferência dos legisladores e o caráter multidimensional das questões deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. No entanto, o que ocorre na prática é uma estabilidade nas decisões do Congresso americano.

A resposta que os neoinstitucionalistas procuraram dar a este paradoxo está nas instituições. Muitos afirmaram que as maiorias estáveis se explicavam pelo modo como as regras de procedimento e as comissões do Congresso estrutu-ram as escolhas e as informações de que dispõem seus membros. Algumas dessas regras permitem fixar a pauta de modo a limitar o surgimento de deci-sões submetidas ao voto dos representantes. Outras atribuem a responsabili-dade das questões-chave a comissões estruturadas de modo a servir aos interesses eleitorais dos membros do Congresso, ou produzem mecanismos de adoção de leis que facilitam a negociação entre parlamentares. No conjunto, explicava-se que as instituições do Congresso diminuem os custos de transa-ção ligados à conclusão de acordos, de modo a propiciar aos parlamentares os benefícios da troca, permitindo a adoção de leis estáveis.

Segundo Ellen Immergut:

A perspectiva da escolha racional pode ser definida como a análise de esco-lhas feitas por atores racionais em condições de interdependência. Ou seja, é o estudo da ação estratégica de atores racionais, utilizando ferramentas como a teoria dos jogos.

Vimos que a teoria dos jogos envolve o estudo das decisões racionais em situ-ações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado de-pende das escolhas que cada um faça. Nas políticas públicas, aplica-se quando não podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores irão fazer.

O dilema do prisioneiro, que vimos acima, é uma situação enquadrada dentro da teoria dos jogos. A escolha de cada um dos atores é feita levando em con-sideração como os demais atores irão se comportar. Se um deles sabe que o outro jamais confessaria, teria maior facilidade em optar por confessar, pois teria uma maior probabilidade de sair livre.

Se fossem alteradas as regras do jogo, permitindo, por exemplo, a comunica-ção ou a repetição da situação diversas vezes, as escolhas feitas pelos partici-pantes seriam diferentes. Neste caso, portanto, as instituições afetam significativamente as escolhas políticas.

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Segundo Maria das Graças Rua:

O objetivo das instituições seria o de regular as interações humanas, pro-vendo os mecanismos para a cooperação e evitando que a maximização dos interesses pessoais provoque efeitos deletérios sobre todos. Além disso, as instituições têm um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos re-sultados da ação coletiva.

A literatura acerca da ação coletiva preocupou-se em determinar sob que con-dições indivíduos isolados admitem engajar-se numa ação conjunta para forta-lecer ou defender sua situação. A não ser que haja algum mecanismo de interação, os resultados dos esforços para a satisfação dos interesses individu-ais serão sempre, coletivamente, subótimos. Dito de outra forma, haverá sem-pre um resultado melhor se houver cooperação. Para Douglas North, as instituições têm como papel:

A redução da incerteza pelo estabelecimento de uma estrutura estável – mas não necessariamente eficiente – de interação humana.

Vamos tentar resumir o que foi dito até aqui. Os atores buscam maximizar os seus próprios interesses. Quando estamos diante de escolhas que envol-vem as decisões de outros atores, a busca pela maximização do interesse pode levar a uma situação pior para todos. O papel das instituições é reduzir as incertezas e fazer com que as decisões gerem resultados positivos para os vários atores.

Hall e Taylor identificaram quatro características da abordagem do Institucio-nalismo na Escolha Racional:

�� Em primeiro lugar, esses teóricos empregam uma série característica de pressupostos comportamentais. De modo geral, postulam que os atores pertinentes compartilham um conjunto determinado de preferências ou de gostos (conformando-se habitualmente a condições muito precisas, como o princípio da transitividade) e se comportam de modo inteiramente utilitário para maximizar a satisfação de suas preferências, com frequência num alto de estratégia, que pressupõe um número significativo de cálculos.

�� Em segundo lugar, os teóricos da escola da escolha racional tendem a considerar a vida política como uma série de dilemas de ação coletiva, definidos como situações em que os indivíduos que agem de modo a maximizar a satisfação das suas próprias preferências o fazem com o risco de produzir um resultado sub-ótimo para a coletividade (no sentido de que seria possível encontrar outro resultado que satisfaria melhor um dos

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interessados sem que qualquer outro saísse lesado). Em geral, tais dilemas se produzem porque a ausência de arranjos institucionais impede cada ator de adotar uma linha de ação que seria preferível no plano coletivo. Entre os exemplos clássicos, os mais conhecidos são o “dilema do prisioneiro” ou a “tragédia dos bens comuns”, mas numerosas situações comportam tais dilemas.

�� Em seguida, os teóricos enfatizam o papel da interação estratégica na determinação das situações políticas. Suas intuições fundamentais são, primeiro, que é plausível que o comportamento de um ator é determinado, não por forças históricas impessoais, mas por um cálculo estratégico, e, segundo, que esse cálculo é fortemente influenciado pelas expectativas do ator relativas ao comportamento provável dos outros atores. As instituições estruturam essa interação ao influenciarem a possibilidade e a sequência de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informações ou mecanismos de adoção que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros, ao mesmo tempo em que propiciam aos atores “ganhos de troca”, o que os incentivará a se dirigirem a certos cálculos ou ações precisas. Trata-se de um enfoque “calculador” clássico para explicar a influência das instituições sobre a ação individual.

�� Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que lhe é própria no tocante à explicação da origem das instituições. Em geral eles começam utilizando a dedução para chegar a uma classificação estilizada das funções desempenhadas por uma instituição. Explicam em seguida a existência da instituição com referência ao valor assumido por essas funções aos olhos dos atores influenciados pela instituição. Essa formulação pressupõe que os atores criam a instituição de modo a realizar esse valor, o que os teóricos conceituam no mais das vezes como um ganho obtido pela cooperação. Assim, o processo de criação de instituições é geralmente centrado na noção de acordo voluntário entre os atores interessados. Se a instituição está submetida a algum processo de seleção competitiva, ela desde logo deve sua sobrevivência ao fato de oferecer mais benefícios aos atores interessados do que as formas institucionais concorrentes.

Assim, a forma de organização da empresa se explica por referência ao modo como ela minimiza os custos de transação, de produção e de influência. Os regulamentos do Congresso norte-americano são explicados em termos dos ganhos obtidos nas trocas entre seus membros. As disposições constitucionais adotadas na Inglaterra em 1688 são explicadas com referência às vantagens que oferecem aos proprietários.

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22..22.. TTeeoorriiaa ddaa OOrrggaanniizzaaççããoo ee IInnssttiittuucciioonnaalliissmmoo SSoocciioollóóggiiccoo

Paralelamente a esses desenvolvimentos da Ciência Política, um Neoinstitucio-nalismo desenvolveu-se na Sociologia. O institucionalismo sociológico surgiu no quadro da teoria das organizações. Esse movimento remonta ao fim dos anos 70, no momento em que certos sociólogos puseram-se a contestar a dis-tinção tradicional entre a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma racionalidade abstrata de fins e meios (de tipo burocrático) e as esferas influ-enciadas por um conjunto variado de práticas associadas à cultura.

Desde Max Weber, muitos consideraram as estruturas burocráticas que domi-nam o mundo moderno como produto de um intenso esforço de elaboração de estruturas cada vez mais eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas a essas organizações. Parecia-lhes que a forma organizacional dessas estrutu-ras era praticamente a mesma, devido à racionalidade ou da eficácia inerentes a elas e necessárias para o cumprimento de suas tarefas. A cultura lhes pare-cia algo inteiramente diverso.

Os neoinstitucionalistas começaram a sustentar que muitas das formas e dos procedimentos institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adotadas simplesmente porque fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a noção de uma “racionalidade” transcenden-te. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser considerados como práticas culturais, comparáveis aos mitos e às cerimônias elaborados por numerosas sociedades.

Essas práticas seriam incorporadas às organizações, não necessariamente por-que aumentassem sua eficácia abstrata (em termos de fins e meios), mas em consequência do mesmo tipo de processo de transmissão que dá origem às práticas culturais em geral. Desse modo, mesmo a prática aparentemente mais burocrática deveria ser explicada nesses termos culturalistas.

A teoria das organizações defende que limites inerentes à cognição, sejam humanos ou organizacionais, impedem a tomada de decisões racionais. O tempo e as informações não são abundantes o suficiente para permitir que os indivíduos calculem as preferências com base na plena ponderação de todas as alternativas e suas consequências. O comportamento não expressaria prefe-rências, mas resultaria dos diversos mecanismos que os indivíduos adotam para enfrentar e superar seus limites cognitivos.

O modelo de “lata de lixo” (garbage can), surge nesse contexto. Segundo esse modelo, problemas e soluções não são pensados conjuntamente. As solu-ções não são criadas para um problema específico, elas são pensadas sem ter relação com um problema, e depois de criadas procura-se adaptá-las aos pro-blemas existentes. Portanto, os diversos problemas e soluções existentes são

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jogados numa grande “lata de lixo” e lá dentro tenta-se formar os pares. Se-gundo Kingdon, “as agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda”.

Problemas, soluções, agentes tomadores de decisão e oportunidades de esco-lha são fluxos exógenos e independentes, e seu agrupamento é determinado pelo momento em que esses fluxos chegam à arena política. De repente, uma pessoa está andando na rua com um problema enquanto outra caminha com uma solução, até que eles tropeçam em uma determinada esquina e percebem que podem casar as duas coisas. Nessa perspectiva, soluções são ligadas a problemas principalmente por questões de simultaneidade, e não relações cau-sais de meios e fins.

Ao considerar que problemas e soluções não estão ligados numa relação cau-sal, o modelo retira a racionalidade na formulação e escolha das alternativas de solução. Ao invés da resposta para um determinado problema, ele foca na resposta mais apropriada. Os modelos de formulação de políticas públicas são colchas de retalhos, pois vão juntando aspectos de diversas alternativas, pe-gando uma coisa de uma, um pedaço de outra. Isso é bom para o rent-seeking, que, no meio dessa confusão toda, devido à falta de clareza, conse-gue influenciar os decisores.

Segundo Ellen Immergut:

As versões atuais do novo institucionalismo na teoria das organizações res-saltam a importância de códigos simbólicos e do papel das instituições na geração de significados, bem como de normas e da “adequabilidade” como categoria de ação.

As decisões políticas devem ser vistas como o resultado de procedimentos cognitivos e organizacionais que produzem decisões, apesar da incerteza.

Hall e Taylor enumeram três características desta corrente:

�� Primeiro, os teóricos dessa escola tendem a definir as instituições de maneira muito mais global do que os pesquisadores em Ciência Política, incluindo não só as regras, procedimentos ou normas formais, mas também os sistemas de símbolos, os esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem “padrões de significação” que guiam a ação humana. Dessa posição derivam duas consequências importantes:

− Rompe a dicotomia conceitual que opõe “instituições” e “cultura”, levando-as à interpenetração. Isso põe em perigo a distinção cara a muitos

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especialistas em ciência política, entre “explicações institucionais”, que consideram as instituições como as regras e os procedimentos instituídos pela organização, e “explicações culturais”, que remetem à cultura, definida como um conjunto de atitudes, de valores e de abordagens comuns face aos problemas.

− Tende a redefinir a “cultura” como sinônimo de “instituições”. Sob esse aspecto, ele reflete uma “virada cognitivista” no próprio seio da Sociologia, que consiste em afastar-se de concepções que associam a cultura às normas, às atitudes afetivas e aos valores, para aproximar-se de uma concepção que considera a cultura como uma rede de hábitos, de símbolos e de cenários que fornecem modelos de comportamento.

�� Outra diferença está no modo de encarar as relações entre as instituições e a ação individual, em consonância com o “enfoque culturalista” mencionado acima, desenvolvendo contudo certos matizes particulares. Concentram-se no modo como as instituições influenciam o comportamento ao fornecer esquemas, categorias e modelos cognitivos que são indispensáveis à ação, mesmo porque, sem eles, seria impossível interpretar o mundo e o comportamento dos outros atores. As instituições exercem influência sobre o comportamento não simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas também o que se pode imaginar fazer num contexto dado.

�� Por fim, os Neoinstitucionalismo sociológicos distinguem-se pela sua maneira de tratar do problema da explicação do surgimento e da modificação das práticas institucionais. Como vimos, muitos teóricos do institucionalismo da escolha racional explicam o desenvolvimento de uma instituição referindo-se à eficácia com a qual ela serve às finalidades materiais daqueles que a aceitam. Em oposição a isso, os institucionalistas sociológicos sustentam que as organizações adotam com frequência uma nova prática institucional por razões que têm menos a ver com o aumento da sua eficiência do que com reforço que oferece à sua legitimidade social a de seus adeptos. Em outros termos, as organizações adotam formas e práticas institucionais particulares porque elas têm um valor largamente reconhecido num ambiente cultural mais amplo. Em certos casos pode ocorrer que essas práticas sejam aberrantes quando relacionadas ao cumprimento dos objetivos oficiais da organização. John L. Campbell exprime bem esse modo de ver as coisas ao falar de uma “lógica das conveniências sociais” por oposição a uma “lógica instrumental”.

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22..33.. IInnssttiittuucciioonnaalliissmmoo HHiissttóórriiccoo

O institucionalismo histórico desenvolveu-se como reação contra a análise da vida política em termos de grupos e contra o estruturo-funcionalismo, que dominavam a ciência política nos anos 1960 e 1970. Este último tem a visão de que a sociedade é constituída por partes (polícia, hospitais, escolas, fazen-das) e cada uma possui suas funções, sendo que todas trabalham em conjunto para promover a estabilidade social.

Esta perspectiva emprestou desses dois métodos algumas premissas, ao mes-mo tempo em que se empenhava em ultrapassá-los. Manteve-se do enfoque dos grupos a ideia de que o conflito entre grupos rivais pela apropriação de recursos escassos é central à vida política; no entanto, buscaram-se melhores explicações, que permitissem dar conta das situações políticas nacionais e, em particular, da distribuição desigual do poder e dos recursos. Eles encontraram essa explicação no modo como a organização institucional da comunidade polí-tica e das estruturas econômicas entram em conflito, de tal modo que deter-minados interesses são privilegiados em detrimento de outros.

Em relação ao estruturo-funcionalismo, o institucionalismo histórico foi influen-ciado pela concepção de que a comunidade política é sistema global composto de partes que interagem. Contudo, criticava-se a tendência de numerosos es-truturo-funcionalistas a considerar as características sociais, psicológicas ou culturais dos indivíduos como os parâmetros responsáveis por uma boa parte do funcionamento do sistema, ou seja, que as instituições eram criadas a par-tir das características da sociedade.

Os institucionalistas analisam o inverso, como as instituições moldam as carac-terísticas sociais, psicológicas e culturais dos indivíduos. Considera-se que a organização institucional da comunidade política é o principal fator a estruturar o comportamento coletivo e a estruturar resultados distintos. Assim, privilegia-se o “estruturalismo” inerente às instituições da comunidade política de prefe-rência ao “funcionalismo” das teorias anteriores, que consideravam as situa-ções políticas como respostas às exigências funcionais do sistema.

É dedicada uma atenção particular ao Estado, que não era mais um agente neutro arbitrando entre interesses concorrentes, mas um complexo de institui-ções capaz de estruturar a natureza e os resultados dos conflitos entre os gru-pos. Eles buscam analisar porque os recursos de poder são alocados de forma desigual, os resultados das políticas públicas não refletem as meras preferên-cias, estão direcionadas pelas configurações institucionais passadas e presen-tes. Os teóricos do institucionalismo histórico definem instituição como:

Os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas ineren-tes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política.

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Este conceito abrange desde as regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até as conven-ções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre ban-cos e empresas. Esses teóricos têm a tendência de associar as instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais.

Hall e Taylor descrevem quatro características dessa perspectiva:

�� Em primeiro lugar, esses teóricos tendem a conceituar a relação entre as instituições e o comportamento individual em termos muito gerais.

�� Segundo, elas enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao desenvolvimento das instituições.

�� Em seguida, tendem a formar uma concepção do desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as consequências imprevistas.

�� Enfim, elas buscam combinar explicações da contribuição das instituições à determinação de situações políticas com uma avaliação da contribuição de outros tipos de fatores, como as ideias, a esses mesmos processos.

Na primeira característica, a análise do institucionalismo histórico utiliza con-ceitos muito gerais, não especificando como que as instituições realmente in-fluenciam as decisões individuais. Veremos isso melhor a seguir, ao diferenciar a perspectiva calculadora da cultural.

A segunda característica institucionalismo histórico consiste na importância que atribui ao poder, em particular às relações de poder assimétricas. Todos os estudos institucionais têm incidência direta sobre relações de poder. Os teóri-cos do institucionalismo histórico prestaram atenção sobretudo ao modo como as instituições repartem o poder de maneira desigual entre os grupos sociais. As instituições conferem a certos grupos ou interesses um acesso desproporci-onal ao processo de decisão.

Os adeptos do institucionalismo histórico também se tornaram ardentes defen-sores de uma causalidade social dependente da trajetória percorrida, “path dependent”. As forças sociais são modificadas pelas propriedades de cada con-texto local, propriedades essas herdadas do passado. As instituições aparecem como integrantes relativamente permanentes da paisagem da história, ao mesmo tempo em que um dos principais fatores que mantêm o desenvolvi-mento histórico sobre um conjunto de “trajetos”. Em consequência, os adeptos do institucionalismo histórico tentaram explicar como as instituições produzem esses trajetos, vale dizer, como elas estruturam a resposta de uma dada nação a novos desafios.

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Os primeiros teóricos enfatizaram o modo como as “capacidades do Estado” e as “políticas herdadas” existentes estruturam as decisões posteriores. Outros insistem no modo pelo qual as políticas adotadas no passado condicionam as políticas seguintes, ao encorajarem as forças sociais a se organizar segundo certas orientações de preferência a outras, ou a desenvolver interesses em políticas cujo abandono envolveria risco eleitoral.

Embora chamem a atenção para o papel das instituições na vida política, é raro que os teóricos do institucionalismo histórico afirmem que as instituições são o único fator que influencia a vida política. De moldo geral, procuram situar as instituições numa cadeia causal que deixe espaço para outros fatores, em par-ticular os desenvolvimentos socioeconômicos e a difusão das ideias.

22..44.. PPeerrssppeeccttiivvaa CCaallccuullaaddoorraa XX CCuullttuurraall

Uma questão crucial para toda análise institucional é a seguinte: como as insti-tuições afetam o comportamento dos indivíduos? Os neoinstitucionalistas for-necem dois tipos de resposta a essa questão, gerando duas correntes diferentes, chamadas por Hall e Taylor de “perspectiva calculadora” e “pers-pectiva cultural”. Cada uma dessas perspectivas responde de modo ligeiramen-te diferente a três questões básicas:

�� Como os atores se comportam?

�� O que fazem as instituições?

�� Por que as instituições se mantêm?

Na perspectiva calculadora a primeira pergunta é respondida pelos aspectos do comportamento humano que são instrumentais e orientados no sentido de um cálculo estratégico. Defende-se que os indivíduos buscam maximizar seu ren-dimento, frente a um conjunto de objetivos definidos. O ser humano adotaria um comportamento estratégico, examinando todas as escolhas possíveis para selecionar aquelas que oferecem um benefício máximo. Temos aqui o raciona-lismo que estudamos na aula passada.

Para a perspectiva calculadora, as instituições afetam os comportamentos das pessoas. Primeiro, oferecem aos atores uma certeza mais ou menos grande quanto ao comportamento presente e futuro dos outros atores. Mais precisa-mente, as instituições podem fornecer informações concernentes ao compor-tamento dos outros, aos mecanismos de aplicação de acordos, às penalidades em caso de defecção, etc. Porém, o ponto central é que elas afetam o compor-tamento dos indivíduos aos incidirem sobre as expectativas de um ator dado

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no tocante às ações que os outros atores são suscetíveis de realizar em reação às suas próprias ações ou ao mesmo tempo em que elas.

A perspectiva “cultural” trata dessas questões de modo diferente, ao sublinhar até que ponto o comportamento jamais é inteiramente estratégico, mas limita-do pela visão do mundo própria ao indivíduo. Embora reconhecendo que o comportamento humano é racional e orientado para fins, ele enfatiza o fato de que os indivíduos recorrem com frequência a protocolos estabelecidos ou a modelos de comportamento já conhecidos para atingir seus objetivos.

As instituições fornecem modelos morais e cognitivos que permitem a interpre-tação e a ação. O indivíduo é concebido como uma entidade envolvida num mundo de instituições composto de símbolos, cenários e protocolos que forne-cem filtros de interpretação, aplicáveis à situação ou a si próprio, a partir das quais se define uma linha de ação. Não somente as instituições fornecem in-formações úteis de um ponto de vista estratégico como também afetam a identidade, a imagem de si e as preferências que guiam a ação.

Para a perspectiva calculadora, as instituições se mantêm porque o indivíduo perderá mais se evitá-las do que se aderir a elas. Quanto mais uma instituição contribui para resolver dilemas relativos à ação coletiva, ou quanto mais ela torna possíveis os ganhos resultantes de trocas, mais ela será robusta.

Já a perspectiva cultural explica a persistência das instituições ao enfatizar que muitas das convenções ligadas às instituições sociais não podem ser o objeto explícito de decisões individuais. Pelo contrário, enquanto componentes ele-mentares a partir das quais a ação coletiva é elaborada, certas instituições são tão “convencionais” ou são tão usuais que escapam a todo questionamento direto e, enquanto construções coletivas, não podem ser transformadas de um dia para o outro pela simples ação individual.

Questões Perspectiva Calcu-

ladora Perspectiva Cultural

Como os atores se comportam?

Cálculo estratégico, Maximização da satis-fação.

Recorrem a protocolos estabe-lecidos

O que fazem as instituições?

Reduzem a incerteza, proporcionam estabili-dade.

Fornecem modelos morais e cognitivos

Por que as insti-tuições se man-têm?

Porque contribui para a resolução dos dile-mas de ação coletiva

Não são objeto de decisões individuais. Estruturam as deci-sões

l.



O neoinstitucionalismo da escolha racional corresponde à perspectiva calcula-dora e o sociológico à cultural. Vimos que uma das características do instituci-onalismo histórico é conceituar a relação entre as instituições e o comporta-comportamento individual em termos muito gerais. Isso por que ele recorre a ambas essas perspectivas quando tratam da relação entre instituições e ações na sua análise. A tendência seria o institucionalismo histórico deixar de existir como uma corrente separada, com seus autores seguindo ou a perspectiva calculadora ou a cultural.

33.. QQuueessttããoo DDiisssseerrttaattiivvaa

Diferencie as perspectivas racional, histórica e sociológica do neoinstituci-

onalismo quanto ao conceito de instituições e ao seu papel nas políticas

públicas.

A resposta dessa questão deve ser direta. Devemos explicar as três perspecti-vas quanto aos pontos solicitados. Procurem não falar de outras coisas não importantes para a questão, pois o examinador pode tirar pontos por desco-nhecimento da problemática, ou mesmo fuga parcial ao tema. Por outro lado, eu sempre gosto de usar exemplos, acho que enriquece muito o texto:

O neoinstitucionalismo surgiu e se consolidou como uma abordagem específica na Ciência Política a partir das décadas de 1970 e 1980, sendo considerado o paradigma hegemônico atualmente. Porém, ele não constitui uma corrente de pen-samento unificada. Ao contrário, pelo menos três métodos de análise diferentes reivindicam o título de neoinstitucionalis-tas: institucionalismo histórico, institucionalismo da escolha racional e institucionalismo sociológico.

O institucionalismo histórico busca compreender como as de-cisões são condicionadas pelos fatores anteriores no tempo. As instituições são definidas como regras, valores e conheci-mentos que foram construídas ao longo dos anos e que limi-tam as decisões do presente. É utilizado o conceito de “Path Dependence”, ou dependência da trajetória, para se referir à

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dificuldade de se alterar as políticas públicas que estão sendo construídas há muitos anos.

Um exemplo é o Sistema Único de Saúde, política pública instituída pela Constituição Federal de 1988 e que foi sendo estruturada ao longo das duas últimas décadas em torno de alguns princípios fundamentais: a descentralização política, a universalidade, a equidade, a integralidade, a regionalização, a hierarquização, entre outros. Não é do dia para a noite que se conseguirá, por exemplo, extinguir a universalidade, inclu-indo critérios de participação restringidos pela renda.

O institucionalismo da escolha racional analisa as instituições dentro da teoria dos jogos, ou seja, como elas influenciam as decisões dentro de um contexto com diversos atores. Para essa vertente, as instituições são definidas como os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interações hu-manas. Dessa forma, o contexto institucional estabelece as regras do jogo a partir das quais se organizam os comporta-mentos dos atores. As instituições têm sobre o comporta-mento do indivíduo o efeito de reduzir a incerteza em relação a como será a ação dos outros.

Ao instituir limites, as instituições evitariam que as decisões tomadas de acordo com o interesse dos grupos leve a uma situação ruim para a coletividade. Por exemplo, na política de recursos pesqueiros, são estabelecidas quais espécies podem ser exploradas, em que quantidade, com uso de quais recur-sos tecnológicos e quem pode ter acesso aos recursos. Bus-ca-se evitar a chamada “tragédia dos comuns”, ou o esgotamento dos recursos de uso comum.

O institucionalismo sociológico dá ênfase aos aspectos cultu-rais, aos valores e aspectos cognitivos que condicionariam as decisões. As instituições são definidas como as crenças, pa-radigmas, códigos, culturas e conhecimentos que dão supor-te às regras e rotinas. Muitas decisões não seriam tomadas apenas a partir de uma racionalidade que calcula custos e benefícios, mas simplesmente porque existem práticas cul-turais que direcionam as escolhas.

Muitas políticas não alcançam os resultados esperados por-que há um descompasso entre normas culturais prevalecen-tes em âmbito local e instituições introduzidas de cima para

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baixo. A adoção de políticas que se utilizem do cooperativis-mo como elemento catalisador devem ser pensadas de forma diferente para as regiões Sul e Nordeste, pois na primeira há uma cultura de cooperativismo muito mais consolidada.

44.. PPoonnttooss IImmppoorrttaanntteess ddaa AAuullaa �� O neoinstitucionalismo da escolha racional analisa as instituições dentro da teoria dos jogos. Pelo dilema do prisioneiro, todos saem perdendo, pois tomam as decisões pensando apenas neles mesmos. Assim, para essa vertente, as instituições serviriam para evitar esse tipo de situação, condicionando as pes-soas a tomarem decisões que gerem benefícios coletivos. Por exemplo, ela irá defender que as políticas ambientais precisam de instituições para evitar que todos busquem tirar o máximo de proveito da natureza e acabem gerando prejuízos para toda a sociedade.

�� O neoinstitucionalismo histórico busca entender as decisões como condicio-nadas por aquilo que já existe há mais tempo, as instituições (regras, valores, conhecimentos) que foram construídas ao longo dos anos e que limitam as decisões do presente. Por exemplo, para entender as decisões que são toma-das hoje no SUS, é preciso conhecer a sua história de mais de 20 anos. Eles usam o conceito de “Path Dependence”, ou dependência da trajetória, para dizer que você não conseguirá alterar o SUS do dia para a noite, ele é um transatlântico que leva muito tempo para mudar seu rumo.

�� O neoinstitucionalismo sociológico dá mais importância para os valores, os aspectos cognitivos que condicionariam as decisões. Por exemplo, a região sul teria maior facilidade em desenvolver o cooperativismo do que o Nordeste, pois isso faz parte da cultura daquela região, que veio junto com os imigrantes alemães, poloneses, ucranianos, etc. Uma política de fomento ao cooperati-vismo deve ser pensada diferentemente para as duas regiões.

55.. QQuueessttõõeess CCoommeennttaaddaass

1. (ESAF/CGU/2012) Na abordagem tradicional das políticas públicas, as ações do governo seriam produzidas por formuladores benévolos. Com base nessa perspectiva, as políticas públicas seriam determinadas exogenamente ao sistema político e concebidas e implementadas de forma predominante-

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mente tecnocrática. Em grande medida, é a partir da perspectiva crítica so-bre a abordagem tradicional das políticas públicas que evolui o debate con-temporâneo sobre a importância das instituições nas políticas públicas. Essa nova abordagem tem sido cognominada de neoinstitucionalismo.

Indique qual das afirmativas abaixo melhor caracteriza as contribuições dos neoinstitucionalistas para o debate recente sobre políticas públicas.

a) A ênfase no papel que as instituições responsáveis pela liberalização do comércio exterior possuem na explicação das diferenças entre as taxas de crescimento dos diferentes países.

b) O reconhecimento que países com sistemas políticos fundados no voto majoritário simples têm desempenho macroeconômico superior daqueles onde prevalece outros sistemas eleitorais.

c) A relação de causalidade entre capital social e corrupção, ou seja, países onde existem redes informais de confiança bem estabelecidas são mais cor-ruptos.

d) A constatação de que custos transacionais influenciam as estruturas de governança apenas no curto prazo.

e) A proposição de que as diferenças nas bases institucionais que fundamentam as transações políticas intertemporais explicam muitas das diferenças no desempenho econômico entre nações.

A letra “A” foi dada como errada. Ela ficou muito confusa, mal escrita, confun-dindo acerca do seu significado. Parece que foi copiada de algum texto, retira-da de seu contexto e alterada em algum ponto para ficar errada. Porém, sem o contexto, não conseguimos compreender o que ela realmente quer dizer. Para o neoinstitucionalismo, as instituições possuem sim papel preponderante na explicação das diferentes entre as taxas de crescimento econômico, como está na letra “E”, que é certa. O neoinstitucionalismo estuda importância das insti-tuições para o funcionamento da economia, visto que as imperfeições do mer-cado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ação coletiva. Nesse sentido, as instituições e organizações afetam o desempenho da econo-mia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interações humanas, reduzam as incertezas e induzam a cooperação, diminuindo os custos das transações. Nesse sentido, não vejo erro na letra “A”, mas essa não era a ên-fase do neoinstitucionalismo.

A ESAF afirmou o seguinte no parecer que manteve o gabarito da questão:

Os candidatos alegam que a afirmativa A) deveria ser considerada verdadei-ra ou não pode ser julgada adequadamente por problemas de redação.

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O argumento não procede. O comando da questão solicita que o candidato indique a alternativa que “melhor” (ênfase minha) caracteriza as contribui-ções do neoinstitucionalismo para o debate recente sobre políticas públicas.

A alternativa e), que consta do gabarito, é claramente a que melhor carac-teriza a posição dos neoinstitucionalistas, o que não é contestado pelos candidatos.

Ademais, a alternativa a) não pode estar correta, pois associa a contribui-ção dos neoinstitucionalistas às teses que explicam a diferença entre taxas de crescimento dos países à liberalização do comércio. Tal tese foi um dos pilares dos argumentos dos economistas de orientação neoclássica que pre-valeceram no debate sobre desenvolvimento econômico durante grande parte das décadas de 70 e 80. No entanto, esse argumento não apenas dei-xou de ser hegemônico, mas não caracteriza a posição dos principais expo-entes da corrente neoinstitucionalista sobre as causas das diferenças nas taxas de crescimento econômico entre países.

Portanto, o erro da letra “A” é associar a liberalização do comércio exterior com as taxas de crescimento, ou seja, exigia um conhecimento de economia. O papel das instituições na alternativa é desnecessário. Questão mal formula-da. O importante é que vocês percebam uma coisa que a ESAF faz muito, que é cobrar a alternativa “mais” correta. Muitas vezes, temos mais de uma alter-nativa que não contem erro, mas uma delas é a que “melhor caracteriza”. Por isso sempre tomem cuidado.

A letra “B” é errada. Pelo que eu conheça, não há comprovação de que deter-minado sistema eleitoral possuam melhores efeitos sobre o desempenho eco-nômico. Em termos de presença do eleitorado nas urnas e representatividade de grupos sociais, os sistemas proporcionais são mais eficientes; por outro lado, ambos são equivalentes no desempenho econômico e no político. Ou seja, países de sistema majoritário, com gabinetes mais estáveis e duradouros, não seriam mais eficientes na implementação de políticas públicas que países com sistema proporcional. Também não é a ênfase do neoinstitucionalismo.

A letra “C” é errada, a teoria da capital social, que não está no neoinstituciona-lismo, afirma que quanto maior o capital social, ou seja, quanto maior a confi-ança, MENOR a corrupção.

A letra “D” é errada, os custos de transação influenciam as estruturas de go-vernança não só no curto prazo, mas também no longo, resultando em dife-renças nos desempenhos econômicos dos países.

Gabarito: E.

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2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Um dos pontos de partida da abordagem neoinstitucionalista é a crítica à análise comportamentalista (behaviorista), segundo a qual seria possível explicar todos os fenômenos de governo em termos do comportamento humano observado e observável. É postulado do neoinstitucionalismo na análise das políticas públicas:

a) as preferências manifestas de um sujeito são seus verdadeiros interesses.

b) as preferências individuais de uma coletividade de sujeitos podem ser agregadas, dando origem ao que se define como interesse público.

c) na democracia, os mecanismos de agregação de interesses são eficazes para expressar o interesse público.

d) na democracia, a disputa entre múltiplos interesses opera como um me-canismo de controle sobre a tendência das instituições a enviesar as prefe-rências coletivas.

e) os mecanismos de decisões coletivas impõem limites ao processo político, permitindo a tomada de decisões até mesmo onde não há consenso evidente.

Essa questão foi tirada do texto de Ellen Immergut, da coletânea de Políticas Públicas da ENAP. Vimos que, segundo a autora, o Neoinstitucionalismo possui três premissas básicas:

�� As preferências ou interesses expressos em ações não devem ser confundidos com "verdadeiras" preferências (a letra “A” é errada);

�� Métodos de agregação de interesses inevitavelmente trazem distorções;

�� Configurações institucionais podem privilegiar conjuntos específicos de interesses e, portanto, poderão necessitar de reformas.

Já em relação ao somatório de preferências, os institucionalistas o enxergam como um processo complexo, em que a análise das preferências individuais não é capaz de explicar inteiramente as decisões coletivas. O Neoinstituciona-lismo rejeita a possibilidade de agregação de interesses e afirma que os meca-nismos de agregação não somam, mas remodelam, uma vez que são desenvolvidas novas ideias com as discussões e as pessoas redefinem suas preferências. Há uma diferença entre a “vontade de todos” e a “vontade geral”. Enquanto a primeira considera o interesse particular, a segunda considera o interesse comum. A soma dos interesses individuais não é suficiente para se formar o interesse público. As letras “B” e “C” são erradas.

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Se houvesse uma simples soma de interesses, se os eleitores pudessem ex-pressar plena e livremente suas opiniões sobre cada política públicas, o resul-tado seria, provavelmente, um caos de opiniões. No entanto, é possível tomar decisões mesmo onde não há consenso evidente. As instituições permitem que as escolhas sejam feitas porque elas não permitem que seja considerada qual-quer escolha política concebível. Elas impõem limitações. A análise institucio-nalista concentra-se em mostrar que preferências e decisões são produtos de instituições. A letra “E” é certa.

A letra “D” é errada porque as instituições moldam as preferências individuais. Segundo a autora:

A análise institucionalista concentra-se em mostrar que preferências e deci-sões são produtos de instituições.

Gabarito: E.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neoinstitucionalismo comporta um conhe-cido conjunto de perspectivas, entre elas, a teoria das organizações. Identi-fique quais dos conceitos abaixo são próprios da abordagem neoinstitucionalista na perspectiva organizacional e marque a opção correta.

1 - Ciclo de preferências;

2 - Estruturas interpretativas;

3 - Risco de resultados sub-ótimos ou nenhum resultado;

4 - Racionalidades alternativas;

5 - Roteiros da “Lata de Lixo” (Garbage Can).

São próprios da abordagem neo-institucionalista na perspectiva organizacio-nal.

a) Todos os conceitos.

b) Os conceitos números 2 e 5.

c) Os conceitos números 1 e 3.

d) Os conceitos números 1 e 5.

e) Os conceitos números 2 e 4.

Os ciclos de preferências estão no neoinstitucionalismo da escolha racional. Vimos que este surgiu da análise do comportamento dos congressistas ameri-canos. Se os pressupostos da teoria racional fossem verdadeiros, não seria possível formar maiorias estáveis, para votar as leis, já que haveria múltiplas escalas de preferência dos legisladores e o caráter multidimensional das ques-

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tões deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria invalida-ria as leis propostas pela maioria precedente. Essas alternâncias de maioria são chamadas de ciclos majoritários, ou ciclos de preferências, em que a cada nova maioria seriam revistas as decisões anteriores.

As estruturas interpretativas estão no neoinstitucionalismo sociológico. A teoria das organizações defende que limites inerentes à cognição, sejam humanos ou organizacionais, impedem a tomada de decisões racionais. O tempo e as in-formações não são abundantes o suficiente para permitir que os indivíduos calculem as preferências com base na plena ponderação de todas as alternati-vas e suas consequências. O comportamento não expressaria preferências, mas resultaria dos diversos mecanismos que os indivíduos adotam para en-frentar e superar seus limites cognitivos. Segundo Scott:

Já o pilar cognitivo é formado pelo universo de símbolos e significados, constituindo realidades sociais e estruturas interpretativas.

O risco de resultados sub-ótimos está no neoinstitucionalismo da escolha raci-onal, quando as decisões individuais em contexto de interação com outros agentes podem levar à contrafinalidade, ou seja, uma situação que é ruim para todos.

As racionalidades alternativas estão no neoinstitucionalismo histórico. Segundo Ellen Immergut:

Esses acadêmicos estão interessados em racionalidades “alternativas”. Indi-víduos e coletividades podem desenvolver interpretações de seus interesses e metas – visões globais –, que divergem daquelas predicadas pela raciona-lidade de meios e fins.

Assim, eles buscam uma racionalidade alternativa à instrumental, da burocra-cia, para explicar as ações.

Vimos que o modelo garbage can é uma das teorias que se enquadram no neoinstitucionalismo sociológico.

Gabarito: B.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neo-institucionalismo tem se revelado uma profícua abordagem na análise das estratégias e resultados das políti-cas públicas. Examine os enunciados abaixo sobre o neo-institucionalismo e marque a opção correta.

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1 - Uma decisão é o resultado das regras de decisão específicas em jogo, bem como dos esforços dos atores relevantes do processo em tirar vanta-gem dessas regras.

2 - Os indivíduos tomam decisões com base na sua confiança em padrões operacionais de procedimentos, e usam o tempo e as informações disponí-veis para avaliar todas as alternativas e suas consequências.

3 - As economias e os sistemas políticos são estruturados por profundas in-terações entre os diversos atores, que carregam traços de suas próprias his-tórias e operam segundo lógicas e em contextos diferenciados.

4 - As estratégias para a definição, organização e mobilização de interesses são afetadas decisivamente pela estrutura de oportunidades, mas só tan-gencialmente pelas autoridades e pela cultura política.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Os enunciados números 1 e 2 estão corretos.

c) Os enunciados números 1 e 3 estão corretos.

d) Os enunciados números 3 e 4 estão corretos.

e) Os enunciados números 2 e 3 estão corretos.

A primeira afirmação é certa, pois fala que as instituições (regras do jogo, re-gras de decisão) condicionam as decisões. Como as instituições não são neu-tras, os atores buscam tirar proveito disso.

A segunda afirmação é errada, traz a descrição do racionalismo, de que os atores conseguem avaliar as alternativas e consequências.

A terceira afirmação é certa. As instituições não são neutras, pois são forma-das pela interação entre os atores. Porém, lembrem-se que elas não apenas influenciadas pelos atores, elas também influenciam suas preferências.

A quarta afirmação é errada. As instituições, como a cultura e as autoridades, são sim muito importantes nas decisões.

Gabarito: C.

55..11.. QQuueessttõõeess ddee OOuuttrraass BBaannccaass

(CESPE/MCTI/2012) Com relação aos modelos de tomada de decisão e ao neoinstitucionalismo, julgue os itens seguintes.

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5. De acordo com a teoria neoinstitucionalista, existem regras gerais e formas de entendimento predominantes em cada sociedade, as quais influ-enciam decisivamente sobre as formas de agir e de interpretar das pessoas.

6. Na abordagem racional de tomada de decisões, a definição dos meios e fins é uma etapa que ocorre simultaneamente ao processo de escolha.

A questão 05 é certa, o neoinstitucionalismo analisa como as instituições influ-enciam as decisões e ações das pessoas. Essas instituições podem ser vistas como “as regras do jogo”, na perspectiva racional, ou como os valores, práti-cas culturais, etc., na perspectiva sociológica.

A questão 06 é errada, no modelo racional, que vimos na aula passada, o agente que toma a decisão conta com informações completas, ele sabe de antemão os meios e fins, aí sim vai fazer as escolhas.

Gabarito: C, E.

7. (FMP/TCE-RS/2012) Segundo Hogwood e Gunn (1993), há, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma política pública. A respeito dessas pers-pectivas, assinale a alternativa CORRETA.

(A) Estudos de conteúdos políticos, em que os dados são organizados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões.

(B) Estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de diferen-tes setores no desenvolvimento desse assunto.

(C) Estudos de produtos de uma política, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos.

(D) Estudos de avaliação, que tratam de explicar por que os níveis de des-pesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas.

(E) Informação para a elaboração de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou opções específicas.

Vimos na aula que para Hogwood e Gunn há, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma política:

1. Estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas específicas;

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2. Estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de dife-rentes setores no desenvolvimento desse assunto [b];

3. Estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas [d];

4. Estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos [c];

5. Informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organi-zados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões [a];

6. Análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos siste-mas de elaboração de políticas;

7. Análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou opções específicas [e].

Gabarito: B.

8. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.

(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, ex-pressando as dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção.

(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a prin-cípio, para benefício da sociedade.

(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedi-mentos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.

(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma dimensão interna do Estado.

(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante da política.

l.



A letra “A” é errada porque as políticas públicas são um instrumento de inter-venção do Estado na sociedade, e não o contrário.

A letra “B” é certa. Vimos que Maria das Graças Rua define políticas públicas como “outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores”.

A letra “C” é errada. Ela também foi tirada da Maria das graças Rua (o texto está na leitura sugerida), que afirma que:

Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de conflitos. Entre-tanto, este conceito é demasiado amplo, restringe pouco. E' possível delimi-tar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

Portanto, a alternativa é errada porque traz a definição de política, e não de política pública.

A letra “D” é errada porque não é dimensão INTERNA do Estado, mas sim a sua atuação junto à sociedade.

A letra “E” é errada. Segundo os modelos de Dye, a descrição é da Teoria dos Grupos. Já o modelo institucional entende que as atividades políticas geral-mente giram em torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas

Gabarito: B.

9. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determi-nado município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar. Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na situação hipotética acima.

(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.

l.



(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de atividades políticas, de identificação de problemas e formula-ção, legitimação, implementação e avaliação de políticas.

(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferências e os valores das elites.

(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das ati-vidades do governo anterior com apenas algumas modificações incremen-tais.

(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.

Pelo enunciado, percebemos a importância da instituição secretaria executiva. Vimos que o modelo institucional é aquele em que as atividades políticas ge-ralmente giram em torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as políticas públicas.

Gabarito: A.

55..22.. LLiissttaa ddaass QQuueessttõõeess

1. (ESAF/CGU/2012) Na abordagem tradicional das políticas públicas, as ações do governo seriam produzidas por formuladores benévolos. Com base nessa perspectiva, as políticas públicas seriam determinadas exogenamente ao sistema político e concebidas e implementadas de forma predominantemente tecnocrática. Em grande medida, é a partir da perspectiva crítica sobre a abor-dagem tradicional das políticas públicas que evolui o debate contemporâneo sobre a importância das instituições nas políticas públicas. Essa nova aborda-gem tem sido cognominada de neoinstitucionalismo.

Indique qual das afirmativas abaixo melhor caracteriza as contribuições dos neoinstitucionalistas para o debate recente sobre políticas públicas.

a) A ênfase no papel que as instituições responsáveis pela liberalização do comércio exterior possuem na explicação das diferenças entre as taxas de crescimento dos diferentes países.

b) O reconhecimento que países com sistemas políticos fundados no voto ma-joritário simples têm desempenho macroeconômico superior daqueles onde prevalece outros sistemas eleitorais.

l.



c) A relação de causalidade entre capital social e corrupção, ou seja, países onde existem redes informais de confiança bem estabelecidas são mais corrup-tos.

d) A constatação de que custos transacionais influenciam as estruturas de go-vernança apenas no curto prazo.

e) A proposição de que as diferenças nas bases institucionais que fundamen-tam as transações políticas intertemporais explicam muitas das diferenças no desempenho econômico entre nações.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Um dos pontos de partida da abordagem neo-institucionalista é a crítica à análise comportamentalista (behaviorista), segun-do a qual seria possível explicar todos os fenômenos de governo em termos do comportamento humano observado e observável. É postulado do neoinstituci-onalismo na análise das políticas públicas:

a) as preferências manifestas de um sujeito são seus verdadeiros interesses.

b) as preferências individuais de uma coletividade de sujeitos podem ser agre-gadas, dando origem ao que se define como interesse público.

c) na democracia, os mecanismos de agregação de interesses são eficazes para expressar o interesse público.

d) na democracia, a disputa entre múltiplos interesses opera como um meca-nismo de controle sobre a tendência das instituições a enviesar as preferências coletivas.

e) os mecanismos de decisões coletivas impõem limites ao processo político, permitindo a tomada de decisões até mesmo onde não há consenso evidente.

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neoinstitucionalismo comporta um conheci-do conjunto de perspectivas, entre elas, a teoria das organizações. Identifique quais dos conceitos abaixo são próprios da abordagem neoinstitucionalista na perspectiva organizacional e marque a opção correta.

1 - Ciclo de preferências;

2 - Estruturas interpretativas;

3 - Risco de resultados sub-ótimos ou nenhum resultado;

4 - Racionalidades alternativas;

5 - Roteiros da “Lata de Lixo” (Garbage Can).

São próprios da abordagem neo-institucionalista na perspectiva organizacional.

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a) Todos os conceitos.

b) Os conceitos números 2 e 5.

c) Os conceitos números 1 e 3.

d) Os conceitos números 1 e 5.

e) Os conceitos números 2 e 4.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neo-institucionalismo tem se revelado uma profícua abordagem na análise das estratégias e resultados das políticas públi-cas. Examine os enunciados abaixo sobre o neo-institucionalismo e marque a opção correta.

1 - Uma decisão é o resultado das regras de decisão específicas em jogo, bem como dos esforços dos atores relevantes do processo em tirar vantagem des-sas regras.

2 - Os indivíduos tomam decisões com base na sua confiança em padrões ope-racionais de procedimentos, e usam o tempo e as informações disponíveis para avaliar todas as alternativas e suas consequências.

3 - As economias e os sistemas políticos são estruturados por profundas inte-rações entre os diversos atores, que carregam traços de suas próprias histórias e operam segundo lógicas e em contextos diferenciados.

4 - As estratégias para a definição, organização e mobilização de interesses são afetadas decisivamente pela estrutura de oportunidades, mas só tangenci-almente pelas autoridades e pela cultura política.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Os enunciados números 1 e 2 estão corretos.

c) Os enunciados números 1 e 3 estão corretos.

d) Os enunciados números 3 e 4 estão corretos.

e) Os enunciados números 2 e 3 estão corretos.

(CESPE/MCTI/2012) Com relação aos modelos de tomada de decisão e ao neo-institucionalismo, julgue os itens seguintes.

5. De acordo com a teoria neoinstitucionalista, existem regras gerais e for-mas de entendimento predominantes em cada sociedade, as quais influenciam decisivamente sobre as formas de agir e de interpretar das pessoas.

6. Na abordagem racional de tomada de decisões, a definição dos meios e fins é uma etapa que ocorre simultaneamente ao processo de escolha.

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7. (FMP/TCE-RS/2012) Segundo Hogwood e Gunn (1993), há, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma política pública. A respeito dessas pers-pectivas, assinale a alternativa CORRETA.

(A) Estudos de conteúdos políticos, em que os dados são organizados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões.

(B) Estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto.

(C) Estudos de produtos de uma política, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos.

(D) Estudos de avaliação, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas.

(E) Informação para a elaboração de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou opções específicas.

8. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.

(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, ex-pressando as dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa intervenção.

(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório ba-seado nas relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da sociedade.

(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimen-tos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solu-ção pacífica dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.

(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades soci-ais, em uma dimensão interna do Estado.

(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressu-posto basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante da política.

9. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar. Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela im-

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plantação e condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na situação hipotética acima.

(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.

(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legi-timação, implementação e avaliação de políticas.

(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior intensidade as preferências e os valores das elites.

(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das ativi-dades do governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.

(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sis-tema político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.

55..33.. GGaabbaarriittoo

1. E

2. E

3. B

4. C

5. C

6. E

7. B

8. B

9. A

66.. LLeeiittuurraa SSuuggeerriiddaa “As três versões do neo-institucionalismo”. Peter Hall e Rosemary Taylor.

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-64452003000100010

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