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osAno XII - Número 120- 28 de setembro de 2015

Leandro Câmara Negrão

1 Considerando o Setor Público Consolidado. Sendo que o resultado primário do Governo Central passou de 2,1% do PIB para -0,3% do PIB nesse período. 2 Das medidas anunciadas, R$ 12,2 bilhões serão incluídos no projeto orçamentário de 2016, R$ 2,0 bilhões serão via decreto (sem precisar do Congresso) e R$ 57,5 bilhões precisarão tramitar pelo Congresso, sendo que desse montante, R$ 33,2 bilhões necessitam de 3/5 para aprovação.

A ausência de reformas estruturais tornará crescentes os desafios para o Governo gerar superávits primários em suas contas

A piora das contas públicas nos últimos anos, que passaram rapidamente de um superávit de 2,9%1 do PIB em 2011 para um déficit de 0,6% em 2014, evidenciou a necessidade de reformas estruturais, e não somente conjunturais, das finanças do País. É importante ressaltar que devido à estrutura rígida das despesas, esse é o lado em que há uma maior necessidade de reformas. Segundo nossas estimativas, observaremos novo déficit nas contas públicas neste ano (de 0,4% do PIB) e, caso as medidas anunciadas recentemente pela equipe econômica não sejam aprovadas, esse cenário deficitário permanecerá nos próximos anos, mesmo com a retomada do crescimento, que ajudará a recompor as receitas. Essa tendência deficitária se deve tanto pela rigidez de algumas despesas, como a previdência, que tem apresentado aumento relevante da sua participação nos gastos totais da União, como por distorções ainda presentes no lado da receita. Nesse âmbito, podemos destacar algumas distorções ainda presentes, como o caso

da desoneração em folha de pagamento, que apesar do aumento recente de alíquotas, o governo ainda terá uma despesa de R$ 18 bilhões (0,3% do PIB) em 2016. A questão setorial é outro fator que deve ser considerado no lado da receita, pois setores que são relevantes para a arrecadação, como petróleo, passam por um problema de margens comprimidas.

Acreditamos que, apesar da dificuldade que o Governo enfrentará no Congresso, uma parcela significativa das medidas será aprovada, o que evitará esse cenário deficitário2. Por outro lado, o primário que provavelmente será alcançado, sem reformas estruturais, ainda não será suficiente para estabilizar a dinâmica da dívida bruta brasileira. Projetamos que o superávit primário atinja 1,0% em 2018, levando em consideração que o PIB voltará a crescer cerca de 3,0% ao ano e que serão adotadas medidas (despesa e receita) da ordem de 2,0% do PIB (R$ 150 bilhões).

2,9%

3,2%3,3%

3,2% 3,2%

3,7% 3,7%

3,2% 3,2% 3,3%

1,9%

2,6%

2,9%

2,2%

1,8%

-0,6%-0,4%

0,1%

0,5%

1,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

1999

2000

2001

2002

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2004

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2006

2007

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2013

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2015

*

2016

*

2017

*

2018

*

Resultado primário do setor público consolidado – Em % PIB

Fonte: BCBElaboração e (*) projeção: BRADESCO

2DEPEC

Des

taqu

e D

EPEC

- B

rade

sco

3 Benefícios previdenciários, benefícios assistenciais (LOAS e RMV) e Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

55,5%56,8% 56,0%

59,3%

51,8% 51,3%

54,8%53,3%

58,9%

66,6%

71,2%73,3% 73,9%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016* 2017* 2018*

Divida Bruta

Dívida Bruta – Em % PIB

Fonte: BCBElaboração e (*) projeção: BRADESCO

É importante destacar que uma das principais dificuldades enfrentadas para voltar a obter superávits primários é oriunda da dinâmica das despesas. A rigidez dos gastos limita o campo de ação dos governantes. Segundo nossas estimativas, cerca de 85% das despesas do governo são obrigatórias, as quais aumentaram 1,2 ponto percentual em 2015 e 1,8 ponto percentual nos últimos doze meses. Essas despesas são asseguradas por lei e não podem ser alteradas sem modificação da legislação vigente. Para mudanças, é exigido um novo projeto, o qual, por sua vez, precisa de tramitação pelo Congresso. Além disso, uma parcela3 relevante dessas despesas

obrigatórias (48% dos 85%) tem sua dinâmica dada pelos reajustes dos benefícios concedidos atrelados ao salário mínimo. Somente esse grupo de despesas somadas passaram de 7,9% do PIB em 2010 para 8,8% do PIB em 2014 e projetamos que atinja 10,3% do PIB em 2018. Caso não seja revista a regra vigente de reajuste do salário mínimo, o aumento dessas despesas seguirá nos próximos anos. Considerando somente as despesas com os benefícios previdenciários, mantida a regra vigente de reajuste do salário mínimo (e a tendência demográfica), em 2030, os gastos corresponderiam a 9,3% do PIB (hoje representam 7,7%).

Despesas com FAT, Benefícios Assistenciais e Benefícios Previdenciários – Em % PIB

Fonte: STNElaboração e (*) projeção: BRADESCO

6,9% 6,8%

6,4%

6,8%6,6%

6,4%6,7%

6,9%7,1%

7,6%

8,1%8,3% 8,4% 8,4% 8,5% 8,6% 8,6% 8,7% 8,8% 8,8% 8,9% 9,0% 9,0% 9,0% 9,1%

4,5%

5,5%

6,5%

7,5%

8,5%

9,5%

2006

2007

2008

2009

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2011

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2013

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2030

*

Despesas com Benefícios Previdênciários - % PIB

Despesas com Benefícios Previdenciários – Em %

PIB

Fonte: STNElaboração e (*) projeção: BRADESCO

0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,7% 0,7% 0,8% 0,8% 0,9%

6,6% 6,4% 6,7% 6,9% 7,1%7,6% 8,0% 8,2% 8,3%

7,9% 7,8%8,2% 8,4%

8,8%9,4%

9,8% 10,1% 10,1%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016* 2017* 2018*

Benefícios PrevidenciáriosBenefícios Assistenciais (LOAS e RMV)Despesa do FATTotal

3DEPEC

Des

taqu

e D

EPEC

- B

rade

sco

Na tentativa de ilustrar a relevância do salário mínimo para as despesas da União, elaboramos um exercício para mensurar o efeito que teria um reajuste um ponto percentual menor sobre as três despesas supracitadas. O resultado encontrado mostra que cada 1p.p. a menos de reajuste de salário mínimo gera uma economia de aproximadamente 0,1 p.p. do PIB, considerando somente as despesas com benefícios previdenciários, benefícios assistenciais e FAT. Uma alternativa que propomos para tentar reduzir a pressão que o reajuste do salário mínimo tem gerado sobre

as despesas do Governo é atrelá-lo com o centro da meta de inflação e não com a inflação do ano anterior. Tal medida aumentaria a pressão popular para que a meta de inflação fosse cumprida, pois a cada período em que fosse descumprida geraria uma perda real para os beneficiários. Esse mecanismo contribuiria para reduzir a indexação da economia brasileira. Caso essa regra tivesse sido implementada em 2011, as despesas com os três programas citados acima teria gerado uma economia direta de 0,3% do PIB, em média, por ano.

% PIB 2010 2011 2012 2013 2014

Despesa do FAT 0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 1,0%

LOAS 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,7%

Previdência 6,6% 6,4% 6,7% 6,9% 7,1%

TOTAL 7,9% 7,8% 8,2% 8,4% 8,8%

Despesa do FAT 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,9%

LOAS 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7%

Previdência 6,6% 6,4% 6,4% 6,7% 6,9%

TOTAL 7,9% 7,8% 7,8% 8,1% 8,5%Economia 0,0% 0,4% 0,3% 0,3%

Efet

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Com

out

ra

regr

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SM

Principais despesas atreladas ao salário mínimo

Apesar da economia que esse tipo de proposta pode gerar, ainda não é o suficiente para resolver o problema que temos na questão das despesas obrigatórias. Outros temas, como a adoção de uma idade mínima da aposentadoria, são cruciais para que o Brasil consiga retomar a sustentabilidade das suas contas públicas. Conforme citado no Destaque número 108 publicado em junho deste ano4, a idade média de aposentaria brasileira (considerando aposentadoria por tempo de contribuição) ficou praticamente estável em um período de 20 anos (entre 1993 e 2013) sendo que a expectativa de vida aumentou cerca de 6 anos nesse período. No

caso dos homens, a idade de aposentadoria por tempo de contribuição passou de 53,4 anos em 1993 para 55,3 anos em 2015, aumento de 1,9 ano. Enquanto que a expectativa de vida passou de 63,9 anos para 73,3 anos nesse período, uma alta de 9,4 anos. Já, no caso das mulheres, a situação é ainda mais dramática: a idade de aposentadoria aumentou apenas 1 ano, passando de 51,2 para 52,2 anos, e a expectativa de vida passou de 71,7 para 80,3 anos, uma elevação de 8,6 anos. Esses fatos mostram a distorção que existe atualmente entre o sistema previdenciário e a mudança da estrutura demográfica do País.

4 Envelhecimento populacional e impactos sobre a previdência: a vez do Brasil.

63,965,5 66,3 67,1 67,7 68,4 68,8 69,6 70,6 71,2 71,6 72,5 73,3

71,773,2 74,0 74,7 75,3 75,9 76,4 77,1 77,9 78,5 78,8 79,6 80,3

53,452,651,3

49,2

52,4 52,954,5 54,4 54,4 54,4 54,8 55,3

51,249,4

47,850,2 50,9 51,6 51,4 51,4 51,5 51,9 52,2

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

70,0

75,0

80,0

85,0

1993

1994

1995

1996

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2000

2001

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2018

2019

2020

Esperança de vida - homem Esperança de vida - mulherIdade média ATC - homem Idade média ATC - mulher

Evolução da esperança de vida ao nascer e da idade média para o início do recebimento da aposentadoria por tempo de contribuição do RGPS (2014 a 2020 se referem a projeção do IBGE)

Fonte: MPS e IBGEElaboração: BRADESCO

Fonte: BCBElaboração: BRADESCO

4DEPEC

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- B

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Octavio de Barros - Diretor de Pesquisas e Estudos EconômicosMarcelo Cirne de Toledo - Superintendente executivoEconomia Internacional: Fabiana D’Atri / Felipe Wajskop França / Thomas Henrique Schreurs PiresEconomia Doméstica: Igor Velecico / Andréa Bastos Damico / Ellen Regina Steter / Myriã Tatiany Neves Bast / Ariana Stephanie ZerbinattiAnálise Setorial: Regina Helena Couto Silva / Priscila Pacheco Trigo / Leandro de Oliveira Almeida Pesquisa Proprietária: Fernando Freitas / Leandro Câmara Negrão / Ana Maria Bonomi BarufiEstagiários: Davi Sacomani Beganskas / Henrique Neves Plens / Mizael Silva Alves / Gabriel Marcondes dos Santos / Wesley Paixão Bachiega / Carlos Henrique Gomes de Brito / Gustavo Assis Monteiro

Equipe Técnica

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Além disso, a necessidade de se preparar um orçamento anual no qual existe uma vinculação de receita para determinadas despesas, como com a saúde, por exemplo, dificulta a "governança orçamentária", como temos defendido em nossas publicações. Assim, a implementação de um orçamento plurianual contribuiria para um melhor planejamento das despesas e dos investimentos públicos. Porém, é importante destacar que esse tipo de mudança em leis vigentes necessita de apoio do Congresso Nacional. É crucial uma cooperação para que o Brasil melhore a qualidade de seus gastos e consiga retomar a geração

de superávits primários no longo prazo. Esse caminho é crucial para recuperar o grau de investimento.

O Governo tem demonstrado intenção de reformas nesta direção, como é o caso da Previdência. Neste caso, foi implementado um fórum para discussões a respeito dessa reforma, o qual tem o prazo para entrega de um relatório final em 17 de fevereiro de 2016. Porém, mesmo considerando o ambiente político desfavorável, essa movimentação tem ocorrido a um ritmo lento considerando a necessidade que o momento atual requer.