tica, Direito e Administrao Pblica

Senado Federal

tica, Direito e Administrao Pblica

BraSlia 2006

PEDRO BRAGA

2a edio revista e atualizada

2a edio revista e atualizadaeditor: Senado Federalimpresso na Secretaria especial de editorao e PublicaesProduzido na Subsecretaria de edies Tcnicasdiretor: raimundo Pontes Cunha netoPraa dos Trs Poderes, Via n-2 Unidade de apoio iiiCeP 70165-900 Braslia, dF

Telefones: (61) 3311-3575, 3576 e 3579Fax: (61) 3311-4258e-mail: ssetec@senado.gov.brCapa: eloisa de Moura alveseditorao eletrnica: newton Carlos de Sousa e Vera Helena nunes Franco

Braga, Pedro.tica, direito e administrao pblica /

Pedro Braga. -- Braslia : Senado Federal,Subsecretaria de edies Tcnicas, 2006.

p. 211

1. direito administrativo, Brasil. 2. tica.3. Moralidade administrativa. 4. Corrupoadministrativa. i. Ttulo.

Cddir 341.3

Este livro dedicado s crianas que diariamente morrem de inanio pelo Brasil afora.

SUMrio

Pg.

Introduo............................................................................. 9

Captulo I Breve histrico das origens cannicas do Direito Admi- nistrativo .................................................................... 13

Captulo II Do contrato e da boa-f Uma abordagem histrica .... 28

Captulo III O controle da legalidade, da moralidade e da licitude nas Constituies brasileiras ..................................... 48

1 A Constituio de 1824 ....................................................... 482 A Constituio de 1891 ........................................................ 513 A Constituio de 1934 ....................................................... 534 A Constituio de 1937 ....................................................... 585 A Constituio de 1946 ....................................................... 626 A Constituio de 1967 ....................................................... 667 A Constituio de 1988 ....................................................... 708 tabela comparativa das constituies: legalidade e mora- lidade ................................................................................... 82

Captulo Iv Corrupo e controle governamental ......................... 159

Captulo v tica, direito e administrao pblica ........................ 168

1 tica e moralidade administrativa ............................................. 1682 o princpio da moralidade, o direito e a administrao pblica ... 191

ConCluso ................................................................................................ 205

refernCIAs BIBlIogrfICAs .............................................................. 208

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inTrodUo

o professor Joo Maurcio deodato constata em um texto de 1999 que a pesquisa jurdica no Brasil est em um estgio bastante atrasa-do. isso tanto mais grave porque a pesquisa e a sua resultante, a produo cientfica, so fundamentais para a resoluo dos problemas que a prtica diria, ou seja, a vida em sociedade coloca ao profissional do direito.1

Tencionvamos, inicialmente, estudar a relao entre tica, direito e administrao Pblica em um plano meramente terico. aps algumas reflexes, ao longo da pesquisa bibliogrfica e documental, reo-rientamos nosso escopo, analisando prioritariamente a cultura da ilicitude, que nos atvica, eis que formada em nosso pas desde os seus primrdios, como no difcil de demonstrar. Para tanto, haveria que inventariar e comentar casos concretos de ilicitude cometida por agentes pblicos. Seria uma tarefa rdua dada a magnitude da corrupo praticada em nosso pas, tornando nossa faina, portanto, interminvel. optamos pelo meio termo, isto , esboar um quadro terico como pano de fundo, discutindo a ques-to da moralidade, da legalidade e da licitude que deve presidir a gesto da coisa pblica; igualmente, mencionar o sistema de controle criado pelo estado, a compreendido o do executivo Federal para o controle interno, o do legislativo (TCU) para o controle externo e o Ministrio Pblico a par-tir da Constituio de 1988. e trazer baila alguns casos recentes ocorridos

1 deodaTo, Joo Maurcio. Bases para uma metodologia da pesquisa em direito. In: _. revista CfJ, p. 143-150.

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no Brasil e que adquiriram a feio de escndalo, posto que denunciados ou relatados pelos meios de comunicao.

no temos pretenso originalidade, sobretudo nessa matria, mas to-somente tentamos dar um enfoque, este sim, original, ao aproxi-marmos temas correlatos na rea do direito Pblico, bosquejando a influn-cia do direito Cannico no direito administrativo, dissertando sobre o contrato e o princpio da boa-f numa perspectiva histrica, perquirindo sobre o fundamento tico e legal que informa a questo da legalidade, mo-ralidade e licitude na conduo da coisa pblica e no emprego do dinheiro do contribuinte j onerado em demasia em nossa repblica. discutimos, por outro lado, o conceito de corrupo sob a ptica jurdica e extramos da elaborao terica de alguns doutrinadores que se detiveram sobre o assunto o que poderamos designar como uma metodologia de anlise dos atos e contratos administrativos, e os meios de prevenir a transgresso no mbito da administrao Pblica.

no s procedemos leitura de livros e artigos especializados, mas tambm compulsamos relatrios de rgos incumbidos do con-trole interno e externo, bem assim do Ministrio Pblico, e matrias veiculadas pelos meios de comunicao sobre o to funesto tema da corrupo.

Por outro lado, nossa pesquisa teve como intuito, igualmente, coligir os meios de argumentao, deciso e preveno na esfera jurdica propostos por nossos administrativistas.

acreditamos que a origem cannica do direito administrativo tem sido algo negligenciada pelos nossos publicistas, por isso mesmo esti-mamos de bom alvedrio fazer um ligeiro esboo de sua evoluo.

no que concerne anlise das constituies brasileiras, limita-mo-nos apenas ao aspecto referente ao controle da moralidade e da legali-dade com assento constitucional.

ademais, no nos alongamos na parte referente aos rgos de controle interno e externo, embora tenhamos dedicado um captulo sobre o tema, a incluindo, como no poderia deixar de ser, o Ministrio Pblico na condio de advocacia da sociedade.

nas citaes de obras escritas ou traduzidas com grafia lusa, op-tamos em manter a ortografia oficial portuguesa, seguindo a lio de Jos

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Saramago que prefere que seus livros editados no Brasil conservem a grafia original.

almejamos com este livro contribuir para um sistema de co-nhecimentos tcnicos, com objetivos prticos, sintonizado com a vida so-cial e situado em um determinado espao-tempo, haja vista que o direito no apenas uma cincia cultural.

Trata-se, em suma, de um pequeno contributo para que se crie em nosso pas uma cultura da licitude, com nfase na ao preventiva e tendo como ponto de partida a indignao tica.

Por derradeiro, gostaria de consignar meus agradecimentos ao colega dr. Paulo aguiar, dra. Marta lgia de Freitas Vieira, Paula ra-bello pela inestimvel colaborao para a feitura da tabela comparativa das constituies: legalidade e moralidade; dra. Carolina lisboa, pro-fessora de direito Constitucional e assessora Jurdica no STF, pelas suges-tes e, last but not least, ao dr. raimundo Pontes Cunha neto, diretor das edies Tcnicas, pela publicao deste livro. a todos meus sinceros agradecimentos.

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CAPTULOI

Breve histrico das origens cannicas do Direito Administrativo

NODicionrio Histrico-Geogrfico da Provncia do Mara-nho,de1870,CsarAugustoMarquesregistrou,noverbeteAlcntara,oseguinte:

Averiguamosqueem1754oPadreRobertoMartins,vigriocoladodela, representouaEl-ReiD.Jos,dizendoque,comoasuafreguesiaeramuitograndeetinhafreguesesemdistnciademaisdedezlguasparaaspartesdeCum(Guimares),ondespodiaircommuitoperigoporterdeatravessarumagrandebaaemuitasoutrasparaasbandasdePeriau(SoBento),viviamquasetodos,porestasdificulda-deseperigos,commuitafaltadepastoespiritual,peloquelhepareciatilquefossemcriadasmaisduasparquias.2

Assim,semelhanadofigurinoquenoschegouatravsdePor-tugal, na diviso poltico-administrativa doBrasil, desde a fase colonialatoImprio,ascidadesevilaseramdivididasemfreguesias,parquiasecapelas,emqueaIgrejaCatlicapossuafunesdenaturezaadminis-trativa,comoassentamentoderegistrocivil,bitoeoutrasatividadesdecunhonotarial.

2 MARQUES, Csar Augusto.Dicionrio Histrico-Geogrfico da Provncia do Maranho,p.67.

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CaioPradoJnior,nocaptuloatinenteadministraopblicacolonialdolivroFormao do BrasilContemporneo,d-nosadivisopoltico-administrativadoBrasilColnia:ascapitaniasdividia-seemco-marcas,ascomarcasemtermos,sediadosnasvilasoucidades;ostermosdi-vididosemfreguesiaouparquia,circunscrieseclesisticasqueserviamigualmenteadministraocivil.3

TaldivisoperduramesmoduranteoBrasilImprio.Comefeito,aprpriaCartade1824,noAtoAdicional,Lein.16,de12deagostode1834,queFazalgumasalteraeseadiesConstituioPolticadoImp-rio,nostermosdaLeide12deoutubrode1832,aoreferir-sesAssembliasLegislativasProvinciais,dispenoart.10,1.,primeiraparte,verbis:

Art. 10. Compete s mesmas Assemblias legislar: 1. Sobre a diviso civil, judiciria e eclesistica da respectiva Provncia [...].

NopresenteCaptulo, seremos emgrandemedida tributriosdoensaiodoProfessorGabrielLeBras,denominadoLesoriginescano-niquesdudroitadministratif ,publicadonaobraL volution du droit publique;tudeoffertesaAchilleMestre,4atporqueabibliografiasobreotema,pelomenosamaisrecente,escassaemnossopas.

TodosospovosdaAntiguidadetiveramumsistemadefunesede serviospblicosquepropiciaramoestabelecimentodos imprios.Comefeito,nenhumpovosubsiste semadministrao.OOcidente,notocanteaoDireitoAdministrativo,foiesturiodasexperinciasdeRomaedeBizncio.Agrandelegatria,noentanto,foiaIgrejaCatlicadesdeaAntiguidade, quando tomoude emprstimo formas e regras a fimdeconstruiraestruturadeumnovoimprio,nosculoXII,sobocetrodopapado,sendo,destarte,criadaumacinciapelosjuristasdaIgreja.Eraotempodascatedraisedotriunfodapolifonia.

JsobConstantino,acapitaldoImprioRomanofoiinstaladaemBizncio,agoradenominadadeConstantinopla,sendooImpriodi-

3 PRADOJNIOR,Caio.Formao do Brasil Contemporneo.Colnia,p.298-340.

4 LESBRAS,Gabriel.Lesoriginescanoniquesdudroitadministratif.In:_.Lvolution du droit publique;tudesofertesAchillesMestre,p.395-412.

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vididoadministrativamenteemquatroPrefeituras: Oriente,Ilria,ItliaeGlia;estas,porsuavez,subdivididasemDioceseseProvncias.

Assim,noqueconcerneaomundolusitano,osdispositivosdasOr-denaesdoReinorelativosaosmunicpiossonitidamentedecarizromana.

SegundoLeBras,ainsurgnciacontraoaspectoadministrativoobjetodetodasasrevoltasreligiosas;ecitandoAchilleMestre,oensinodoDireitoAdministrativofoidurantemuitotempoconsideradomoroso.

Parafazerfacesnecessidadespblicasdacomunidadeprimi-tiva,seriamnecessriospadresediconos,comafunodeadministrarocultoeasfinanas.Apsapazconstantina,osserviosdirigidosaopblicoforamcriadossemelhanadoEstado;acaridadeaumentasuasformas,embenefciodasociedadecivil,todosessesestabelecimentosdefilantropiadenominadosdeptochia;enfimoterritriofoidivididoemcircunscriesadministrativas:provncias,dioceseseparquias.AquedadoImprioRo-manopdeseratenuada,assim,comaexistnciadessaredeadministrativaquepoderiaacolherumanovaordem.

Tanto que, como assinalaCndidoMendes deAlmeidanoCdigoFilipinoporeleorganizadoecomentado,ediode1870,ApardoFueroJusgo[Forum Judicum,emlatim],edoDireitoConsuetudinrio,existiaoDireitoCannico,queseinfiltrava,ejustapunhaa[ou?]legisla-ocivil,emvistadaorganizaopeculiardosEstadosorganizadosdepoisdadissoluodoImprioRomano.5

O poder administrativo da Igreja s fez fortalecer-se: houvemultiplicaodasparquias,agrupadas,nosculoIX,emdecanatosear-quidiaconatos.OshospitaiscriadospelaIgrejacuidavamdosenfermoseasescolasasseguravamatransmissodoconhecimento.

Areformagregorianaimpsareformulaodasantigasformasde cultura edepoder. semelhanadosEstados, a Igreja tevequedarsoluoaosproblemasdesuaadministraojmilenar.Tratava-sedeumaenormetarefa,hajavistaadimensodacristandade,queexigia,namesmaproporo,meios excepcionais: uma legislaoecumnica, agentesm-veis,sanesespirituaisesobretudoumanovacinciaqueRomaeaGrciafortaleciam.Estavamassimreunidastodasascondiesparaacriaode

5 ALMEIDA,CndidoMendesde.In:_.AoLeitor.Cdigo Philipino,XV.

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umsistemacompletodacinciaadministrativa.ELeBrasacrescenta,emumanota:

Apartir do sculoXII e sobretudo em1159 (datado surgimentodeAlexandre III), oPapado no cessa deregularpelaleisuniversaisoudecisesparticularestodososproblemaseelecodificaas legislao(1234,1298,1317);seuslegadospercorremacristandade,osbispospublicamosestatutossinodais[...];orenascimentodoDireitoRomanoedoaristotelismo,emqueaIgrejateveumagrandeparti-cipao,forneciamostextos(notadamenteaquelesdostrsltimoslivrosdoCdigo)eumadialtica.

(EratograndeainflunciadaIgrejaqueJooSemTerrarecor-reuaoPapaparaqueoapoiassenonocumprimentodaMagna Charta,de1215,impostapelosbares,afimdecolocarlimitesaseupoder).

OmapaadministrativodaIgreja,entreossculosXIIeXIV,foiremanejado, seguindoocritrio sobretudodautilidadepblica: apar-quia,zonahumana,propiciaoacessodaIgrejaatodososseushabitantes;nasdioceses,asrelaesentrebispoecomunidadesoestabelecidasfacil-mente,easprovnciasconstituemumconjuntohomogneodediocesespertencentesmesmanao.

Emnota,oautoresclarece:

AliberdadepermitiuIgrejaestadistribuiorazovel.Duranteummilnio,elaaceitaraolegadoromanodaspro-vnciasedasdioceses,jqueamaioriadesuascircunscriessocalcadassobreaprovnciaeacivitas;avontadedosgran-desproprietriosparaadelimitaodasparquias,postoqueamaiorpartedasigrejasruraiseramconstrudasparaacasasenhorialeofeudo.Doravantearegraestavacolocadaqueaparquiaconstituaumazonahumana,isto,organizadaparaoserviodetodasascomunidades,comumaigrejaacessvelatodososhabitantes;queadiocesetambmumazonahuma-na,doravantedeterminadapelasfacilidadesdecontatoedevigilncia;queaprovnciaadaptar-se-aosreinos.

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Foinacidaderomana,portanto,queascomunidadescristsau-mentaramseunveldeorganizao;osfiispassaramaelegerumbispo(dogregoepiskoposatravsdo latimepiscopos,quesignificavigilante),oqualseconcentravanoscentrosurbanosmaispopulosos,cabendo,nascidadesmenores,alideranadessascomunidades,aospresbteros(dogregopres-byteroi,significandoancios)quedeuprtre,emfrancsepriestemingls.

MaxKaserquemafirma:

Nossc.VeVIaspiae causaesopatrimnios,espe-cialmentecasasparaacolhimentoeassistnciaapessoaspie-dosas e carenciadas (capelas,mosteiros,hospitais, laresparacrianaseidosos,etc.).Pertencemaopatrimniodeumaigrejaoudeumgrandeproprietrio,mastambmashautnomasecomadministraoprpria;sosemelhantesaopatrimniocomdeterminadosfinscomcapacidadejurdicaautnoma,i.e.,fundaocomopessoajurdica,semqueasuasituaojurdicatenhasidodoutrinariamenteesclarecida.6

Tratava-se de umamaneira inteligente de distribuir espacial-menteosestabelecimentospblicoshumanitriosedeensino, jqueosfundadoresedoadoresdefundoseramconstitudosporparticularesouci-dades.Osmosteirosimitavamaorganizaosecular:cadamosteiroecadaordem,apartirdosculoX,dividiramtecnicamentesuaadministrao,comumahierarquia rigorosa.Na idadeclssica, aorganizaoadminis-trativadasordensreligiosas,principalmentedoscistercienses,torna-seumassuntodamaiorrelevncia.

ConsoanteoProfessorLeBras, Emcadaumdessesorganis-mosterritoriaisousociais,aIgrejareconheceumsujeitodedireito.Desdesuasorigens,elaafirmarasuaautonomiaeahostilidadedoEstadohaviafelizmentefavorecidosuapretenso.Cadaigrejaconstituiumacivitas,eaaptidodepossuirbenslhereconhecida.

OdireitoclssicodaIgrejaconjuntamentecomoslegistasela-boraramateoriadauniversitas,queconstadoDecretodeGraciano,e

6 KASER,Max.Direito Privado Romano,p.119.

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desenvolvidasubjacenteaopensamentodosdoutoresoriginaisdaIgreja,desdeRufinoeHugucioatInoccioIVeHostiensis.

Anoodesujeitodedireitooupessoasadministrativasfoiela-boradapelosromanoseganhavigorentreosglosadoreseoscanonistas.

Quantouniversitas,cremosimportantecitarnantegraoemi-nenteProfessorLeBras:

Auniversitasnoumapessoaanlogaspessoasf-sicas:elaconstituiumconjuntodedireitoindividualizadosobonomedeumainstituio.SegundoInocncioIV,umgrupodehomensqueapartirdeinteressesnaturaisouumadeliberaocomumassociam-seemumgrupocoerentefor-mamumcollegium;voluntrioseumaresoluounnimeelivreoconstitui;necessrioseeleresultadonascimentooudodomiclio; ligadoao territrio,ele ser tidocomoreal.Reconheceunessaclassificaoasassociaesdetodotipo,nascidasdaadesoespontnea,easclulasadministrativas:cidadesoucomunas.

Assim, cadauniversitas deve sua existncia aumatode auto-ridade.Comefeito,Dioceseouparquia,igrejaoucapela,mosteiroouhospital,confrariaousodalcionasceparaavidadodireitopelavontadedosuperiorcompetente.Auniversitas,dessemodo,podecontrairobri-gaes,adquirirbens,eagirnajustia.Atsuaresponsabilidadepenalfoiadmitida,responsabilidadepenaldaspessoasjurdicasjquelapoca!Aessepropsito,MaxKaserescreve:

Napocaclssica,aIgrejacrist,emconcretocadaigrejaepiscopal(ecclesia),consistenumaassociaodepes-soasdacomunidadecrist.Passandoaformaodavontadecadavezmaisdosmembrosparaosrgoseclesisticos, asuaconcepojurdicacomocorporaosuplantadapelaconcepocomoinstituto;masnoseprocurouesclareceraquesto.AforteposiodoBispofavoreceporvezesaideiadequeeleteriaosbensdaigrejacomosuapropriedadefidu-ciria.Comosmosteiroseseussuperiorespassa-sealgode

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semelhante.AsigrejaseosmosteirosparticipamnoDireitoPrivadoenoProcessoCivil.

EacrescentaKaser:Emresumo,aaproximaopersonalida-dejurdicaindependente(nosentidodepessoajurdica)tevenasigrejasenosmosteirosomaiorprogresso.7

AgrandeobradoDireitoCannicofoiodeconferiroestatutodecadaumadessaspessoasjurdicas.Seusbenssocomosefossemdedo-mniopblico,ofrutodascoisaseraadaptadosnecessidadesdaspessoas,realizando-secomolucro,umcorpodefuncionrioscompunhaseusad-ministradores.Essesbenseclesisticosemsuatotalidadeconstituemumamassaalheiaaodireitocomum.EconcluioProfessorLeBras:

A utilidade pblica dos fiis justifica seu uso: elesmantmocultoeospobres.Enfim,sualeifundamentalaindisponibilidade:aprescrionoosatingeeainaliena-bilidadeosconserva;elessserodoadosouvendidosseaautoridade competentepermite a operao, visando aummelhorempregodosfundos.

ODireitoCannicoantecipou-seemmuitoaosEstadosmedie-vaisnadefiniodoestatutodeseudomnio,colocando,almdosprinc-piosfundamentais,regrasminuciosasrelativamentedelimitao,afeta-o,administraoeindisponibilidadedopatrimnioeclesistico.

Enquanto os Estados seculares, to complexos fos-semseussistemasadministrativos,contentavam-secomumempirismo lcido e no davam importncia aos tratadosmetdicos;jaIgrejapublicavaseuscdigosdeofciosedeservios,osquaiseramexplicadosnasescolas.

notriaadiferenasecompararmosasfonteslegaisdasmo-narquiasmedievaiscomasdoDireitoAdministrativodaIgreja.

Descobre-se,destarte,aestruturaeolugardoDireitoAdminis-trativonoesquemadoCorpus juris canonici.

7 KASER,Max,op. cit.,p.118-119.

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GracianoescreveLeBrasinaugurarasuacompila-odoAntigodireitopelotratatode ordinandis,vestimen-tajurdicadedoisversculosdasPastorais.Textosrelativosaosclrigoseaodomnioencontravam-senasduasoutraspartesdoDecreto.Meiosculomaistarde,BernarddePa-vie,propondooplanoquedeveriaadotardoravantetodososcdigos,ordenavaemdoisLivros,emsriescoerentes,todasasmatriasdeDireitoAdministrativo.

Dessemodo,osfuncionriosdaIgrejatmcomomissoama-nuteno da ordem. Ao cura afeto todo o governo espiritual das pa-rquias,quefunciona,narealidade,comoumapolciaadministrativa.Adesobrigados bisposno mbitodadiocese imposta porumdever desuperviso;oexercciodeumaaodegovernoedeumaadministraoitinerante.OqueeventualmentefereosprincpiosdoDireitoCannicooudesagradaaobispodopontodevistaadministrativoconstituidecertamaneira um contencioso, que no era, no entanto, levado a um tribu-naljudicirio,buscando-senaesferaadministrativaepiscopalsuasoluo.Tambm,reclamaestantodosclrigosquantodosfiiseramexpressasforadombitodaesferajudiciria.Porconseguinte,correndoaolargodoprocessojudicirioestatal,ascausascomoassplicasdirigidasaoPapa,asquerelasouapelaesextrajudiciais(gravamina)eramlevadasaoexamedeumchefesuperior.Taisrecursoseraminterpostoscontraabusosdepoderdevigriosqueextorquiamsobqualquerpretextoseusparoquianos,evi-tando-se,porm,derecorrer-seainstnciasjudiciaisouadministrativas.

LeBrasconsideraumadascausasessenciaisdofracassodacris-tandademedievalaausncia de controle verdadeiro:

Oscardeais,longedecontrolaraCria,ajudaramoexcessodefavores[...].Bisposearquidiconospoucoconhe-ciamasdesordensparoquiais.Eocontroledosmetropolita-nosreduziam-seararospassardeolhos,maisexecradosdoqueaquelesdasfeiticeiras.

OfortalecimentodoDireitoAdministrativoeclesisticoaoladododireitoestatalmuitasvezescolocavaproblemasdopontodevistadoDi-

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reitoPblico,noqueconcerneaogovernodoshomens.Acristandadevia-se,dessaforma,divididaentreduasadministraesconcorrentes,que,evi-dentemente,deveriaminfluenciaravidadassociedades.(Noolvidemosoclebreconflitodejurisdio,denominadodeA Questo religiosa,opondoogovernoimperialaopodereclesistico,nosculoXIX,noBrasil).

aindaoProf.LeBrasquemafirma:

AidiadeumaseparaodepoderespareceestranhanaIdadeMdia.Masadistinodoadministrativoimpe-sedesdeoinstanteemqueapotnciaeatcnicaseencon-traramtantonaIgrejaquantonoEstado.Duranteummi-lnio,osaspectosdopoderforamalgoconfundidos.Conc-lioseSnodoslegiferamejulgam;asdecretaisdosPapassorespostasadministrativas, emmoldede sentenaseque setornavamleis.Durantesuasviagenssinodais,osbisposdosculoIXaoXIadministram,julgam,legiferamsemdiscri-minarsuasaes.UmaestruturafirmedospoderesnoseestabelecesenoapsaReformagregoriana.

Umadasconseqnciasdessemovimento,entreoutras,adequeaordemadministrativaficouestritamentesubordinadaordemlegislativa.

Noqueconcernejudicatura,comorenascimentodoDireitoRomanoeaquantidadedequestesaseremresolvidas,tornou-seimpera-tivaacriaodetribunaispermanenteseaadoodeumprocessojudicialinteligente.

Osagentesoficiais julgavam todas as causas civis ecriminais,desonerandoobispodetodocuidadopessoaldojudicirio.NocursodosculoXIII,generalizou-seousodeinstituir um vigrio geral que desobrigava o bispo de umgrande nmerode tarefas administrativas.Nohouvedemodoalgumseparaoradical:todooficialexerciaajurisdi-ovoluntria,isto,umacertafunoadministrativa,eovigriogeralpronunciava,svezes,sentenas.

Aoreferir-seseparaodoadministrativocomoefeitoreflexodo crescimentoda importnciado legislativo edeumdesligamentodojudicirio,MestreLeBrasacrescenta:

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Assim,oadministrativodiferencia-sepeloefeitodeumaascensodolegislativoedeumadesvinculaodoju-dicirio,comotambmdeumaampliaodeseuprpriopapel.Semelhantedissociaoproduziu-seaomesmotem-ponodomniodacincia.Oensinosagradodividia-seemTeologia,DireitoCannico,Liturgia;aTeologiapropria-mentecomeavaadiversificar-seemBblica,DogmticaeMoral.

Eacrescentaoeminenteprofessor:EcomoaTeologiadavaseufundamentocinciacannica,oDireitoAdministrativoapoiava-sesobreoDireitoConstitucional, como qual havia crescido emuma indivisopacfica.

Emcadalugar,aadministraoidentificavasuatarefaespecfi-ca,igualmenteelaorganizavasuaredeemtodaaIgreja.PelaemulaodaconcorrnciadoEstado,bemcomopelopleitodosbisposedosfiisemRoma,acentralizaofoiadotadapelaIgrejaemrazodesuasdificuldadesinternaseexternas.IdnticosmotivosimpuseramaosEstadosacentrali-zao,motivados pelos imperativos de uma coalizonacional, riscos dedissoluoevontadedocentro.OpoderordinrioqueosbisposretiravamdesuasfunesconstituacomoqueumbiceconstitucionalrepresentadopelaIgreja.Osbispos,assim,participavamdogovernodaIgreja,emvir-tudedesuaconsagraoedesuajurisdio.IssoredundouemumacertadescentralizaoparaaIgreja:

Obispotemumpoderlegislativo,administrativoejudiciriopelosimplesfatodeocupar-sedasede.Namedidaemqueelepodeexercerseuspoderesdedecisosemriscodereforma,eleumaautoridadequasesoberana.TalaindaasituaotericaaotempodeInocncioIIIedeBonifcioVIII.

Tinhaobispoopoderdaltimapalavra,taleraaorientaodaTeologiaaoDireitoAdministrativoeclesistico.

Certoquepassouaexistirrivalidadeentreasduasadministra-es:adoEstadoeadaIgreja,sobretudonoquetangeaosconflitosjudi-

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ciaisefiscais.Recordemosainda,nocasobrasileiro,pocadoImprio,adenominadaQuestoReligiosa,jmencionada.

ComoprelecionaoMestreLeBras,Nostextosantigos,adminis-tratiodesignaoraoexercciodeuma funo,oraa condutadogoverno, agestodeumpatrimnio,oencargointeirodeumestabelecimentooudeumofcio.Ouseja,aidiacomumadeumcontroleestabelecidoelimitadoporumestatuto.Eacrescenta:Aidiadominantemasnoexclusivaaapli-caodeumpoderpblicospessoasescoisas.Econclui:Osclssicos,nosculoXII,saberodistinguiropodersupremo,auctoritaseaatividadecotidia-nadaquelesquesoinvestidosdeumamissodeinteressepblico,potestas.

Aincapacidadeparaocuparcargosamplia-senodi-reito imperial (infmia cognitria), e configura umapenainfamante autnoma na poca ps-clssica, que se aplicasobretudo a infraces no exerccio de funes pblicas edelitoscontraafcrist.8

Oestudodovocabulriodasfunespblicas,taiscomojuris-dictio, judex, cura, sollicitudotornammaisinteligveisaidiasobreaadmi-nistraodoshomensdaIdadeMdia.

Cremosdebomalvitre transcreverna ntegraumexcertoqueiluminaraindamaisasorigenscannicasdoDireitoAdministrativo:

A Igrejamodelando sobre o Imprio seus quadrosterritoriaisehierrquicos,oestatutode seusbensede seusfuncionrios,transmitiunaIdadeMdiaosistemaadminis-trativodaAntiguidaderomana.Elaacentuouaimitao,aoritmocrescentedeseupoder,eelaforneceuaosEstados,parasuareconstituio,suaherana,seuexemplo,seuconcurso.

EprossegueoeminenteMestre:

NemRomanemaIdadeMdiaconstruramumsiste-malegaldeadministrao.Constituiesimportantes,algu-

8 KASER,Max,op.cit.,p.102.

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masnormasreaisregularampontosparticulares.Concliosedecretais,snodoseestatutosdecorposautnomosoferecemumaamplitudeeumacoesoatentosemprecedentes.

Averdadeiranovidadefoiaconstruoentreosscu-losXIIeXVdeumadoutrinaerudita.Pelaprimeiravez,oOcidenteteveumconjuntodeglosas,dequestes,demo-nografias,desntesesacercadosproblemasdaadministraopblica:pessoajurdica,domnio,tutela,serviospblicos,polcias,quasetodososcaptulosdeumtratadodeDireitoAdministrativosoesboados.

Com efeito, s no sculoXIX, a doutrina procedeu pri-meira distino das matrias entre Direito Constitucional e DireitoAdministrativo, contribuio, ao que parece, devida a doutrinadoresalemes.Surgia, assim,umnovo ramodoDireitoPblico,oDireitoAdministrativotornava-seindependente.TalcomoafirmaLeBras,ascontrovrsiassobreseuslimites,seusmtodos,suaterminologia,fize-ram,desdeento,ressaltarsuariquezaprpriaesuasestreitasdepen-dncias.Eacrescenta:ODireitoAdministrativodaIgrejanoumsistemafechado.EletomadeemprstimoaosEstadosseculares,elhesofereceseusmodelos.9

NunoJ.EspinosaGomesdaSilva,eminenteprofessorlusitano,em suaHistria do Direito Portugus, trata das fontes doDireitodaEuropaMedieva,especialmentenaPennsulaIbrica.

As relaes entre Igreja eEstadona IdadeMdia eramde talmodoimbricadasqueeraimpossvelnohaverdesavena.Quandoasha-via,resolviam-nasmedianteacordosconsubstanciadosnasconcordias(comocleronacional)econcordatas(diretamentecomoPapado).Emgeral,acausadasdiscrdiaseraainvasodajurisdioeclesisticapelatemporalevice-versa.

Hquereconhecer-se,noobstante,aimportnciadoDireitoCannico,postoqueaIgrejaquemantmaponteentreaAntiguidadeeaIdadeMdia,porocasiodadecadnciadoImprioRomano,provocada

9 LEBRAS,Gabriel,op. cit.,p.395et passim.

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pelasinvasesbrbaras.AIgrejaconserva-seanicarealidadepermanen-te,naasserodeNunoEspinosa.

ODireitoCannicohaurianafontedasSagradas Escrituras,na Tradio transmitida pelos textos patrsticos, Cnones conciliares,ConcliosenotadamentenasDecretaisdospapas.

Aconsolidaodasnormascannicasqueatentoencontra-vam-seesparsasfoirealizadacomacodificaolevadaacaboporGracia-no, como jmencionado essemongena cidadedeBolonha emestreemTeologia.Talcodificaoforafeitaentre1140e1142,edenominadaConcordia discordantium canonum,tambmconhecidapeladesignaodeDecretum.Essecdigodifundiu-seportodaaEuropa.OobjetivodomongedeBolonhaeraescoimaroseventuaisconflitosdenormasnalegis-laocannicaqueseencontravaesparsa.Omtodoseguido,consoanteoilustremestreportugus,eraodeselecionarfontes(auctoritates)sobreasquaisteciacomentrios(dicta)propondoaconciliao.

Consideravaelequeosconflitosdenormaseramto-somenteaparentes.Oscritriosseguidos,segundooprofessorNunoEspinosa,eramosseguintes,textualmente:

3. ratione significationis,quandosetentavaaconcrdiacomfundamentonoespritodasnormas;

b)ratione temporis,fazendoverapocadiferentedoaparecimentodasnormasemcontraste,eaplicandooprin-cpioderevogaodanormaanteriorpelaposterior;

c)ratione loci,pondoemevidnciaombitoterrito-rialdasnormas,econcluindoqueanormaparticularderro-gaageral;

d)rationedispensationis, fazendoverqueasnormasemcontrariedadesemantmemvigor,masqueumadelasvemintroduzirexcepo.

NunoEspinosaestimaqueoDecretumdeGraciano logofoiconhecidoemPortugal.

AsDecretais Extravagantes(extra Decretum vagabantur)umavezcompiladassodesignadasdeDecretais de Gregrio IX,tambmco-nhecidacomoLiber Extravagantium.AsistemticaadotadaporessasDe-

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cretais,reunidasemcincolivros,porventurahajainfluenciadoasOrdena-es Afonsinaseassubseqentes.Seustemasabrangiamjudex, judicium, clerum, connubia, crimen.Ouseja,citandoomestreNunoEspinosa:

oprimeirocontinhanormasrespeitantesjurisdioeclesistica;

osegundotratavadoprocessocannico,emgeral;

oterceiro,dasituao jurdicadocleroregulare se-cular;

oquarto,deesponsaisecasamentos;

oquinto,dedelitosepenascannicas.

ComoenfraquecimentodoImprioRomano,aIgrejafortale-ce-seesupreovaziodepoderqueaqueledeixava;atalpontoquepapasinvestiamoudestituamimperadores.

NunoEspinosaquemescreve:

Sabidoque,em476,comadeposiodeRmuloAugstulo,porOdoacro,caraapars occidentisdoImprioRomano.NodesapareceoImprio,jquesemantmemBizncio;porm,noocidente,extingue-seadignidadeim-perial.Noentanto,porforadaacodaIgreja,querecolheo legado deRoma, a ideia de Imperium ser, nos sculosmedievais,umacontnuaaspiraodaCristandade.

Emaisadiante,acrescenta:Nofciladelimitaodotempo-raledoespiritual;porm,essadelimitaomaismelindrosasevaitornar,quando,agora,oimperador,querepresentaopodertemporal,ungidoecoroadopeloPapa,vigriodeCristonaTerra.

oqueserdenominadomaistardedeSacro Imprio,cujaor-demjurdicaoDireitoRomano,postoqueaIgrejanopodeprescindirdasleisromanas.MaisacentuadamenteapartirdosculoXIIId-seare-cepodoDireitoRomanopelocannico.Nessesentido,prelecionaNunoEspinosa:

Aindaquesenoentrenaanlisedetodososfacto-resqueseachamnagnesedestasituao,nosepode,no

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entanto,esqueceropapeldesempenhadopelaIgreja.Vimosque,derrubada,politicamente,em476,apars occidentisdoImprio,anicagranderealidadeinstitucionaldostemposantigos que sobrevive, e faz a ligao entre o romano e obarbrico, a Igreja [...]Ora,domesmomodoque foi aIgrejaamanteraidiadoImprioe,depois,apromoveratranslatio Imperii, assim, tambmelaque, emcontactopermanentecomomundobrbaro,vaiinsinuando,nascoi-sastemporais,aaplicaodoDireitoRomanoqueasualex approbataasualex saeculi.

[...]H,pois,eesteaspecto importantssimoumaprimeiratuteladoDireitoRomanoporpartedaIgreja.MasumavezoperadaarestauraodoImprio,oDireitoRomanotendeadeixardeserapenasalex terrenadaIgreja,parapassaraconstituiremtodaasuapotencialidade,alex,odireitodonovoImprio.

Nessebojo,obviamente,desenvolve-sesobagidedaIgreja,enopoderia serdiferente,dadosos condicionanteshistricos, oDireitoAdministrativo.10

10 SILVA,Nuno J.EspinosaGomesda.Histria do Direito Portugus, p. 173 etpassim.

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CAPTULOII

Do Contrato e da Boa-F Uma Abordagem Histrica

UANDOsefalaemDireitoAdministrativo,hquemen-cionar, por via de conseqncia, contratos. o que faremos a seguir apartirdeumaperspectivahistrica,abordandosuaevoluoeimportncianaeconomia.MuitasinformaesforamextradasdomagistralestudodeEnzoRoppo,denominadoO Contrato.11

Ocontrato,habitualmente,estudadoestritamentedopontodevistatcnico-jurdico,apenascomoumaconstruodacinciajurdica.Emumapticamais ampla, o contrato significa uma relaonoplanodasrelaeseconmicas.Relaeseconmicas,diga-sedepassagem,queexperimentaramumaevoluo,isto,mudanasaolongodotempo.Nosetratar,pois,aqui,delevarmosemconsideraooconceitodecontratodosensocomum,usadocorriqueiramente.

Omododeproduofeudalcedeulugarparaumnovomododeproduofundadonocapitalenotrabalho.Nocapitalismo,asrelaesdeproduo,apropriedadeeacirculaoderiquezasganharamcaracte-rsticasinteiramentenovas.Omundofeudal,autrquico,cedelugarparaumtipodeeconomiaondeastrocascomerciaiseastransaesentrein-divduosrevestemumanovanatureza.Preludiaramaessenovoquadroasgrandesnavegaes,oincrementodocomrciointernacional,acriaodo

Q

11 Cf.ROPPO,Enzo.O Contrato.Coimbra:Almedina,1989.

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sistemacolonial.Rompiam-se,assim,asestreitasfronteirasdomundofeu-dal,easrelaeseconmicasexperimentavamsensveistransformaes.Ascidades-estadodoNortedaItlia,comoBolonha,Mdena,Veneza,Milo,foramcentrosimportantesdocomrcio,portantodasrelaesdetrocaecirculaoderiquezanomundoentoconhecido.

SoosjusnaturalistasholandesesealemesdosculoXVIIqueforneceramospressupostos tericosbsicosparaoquenamodernidadecompreende-secomocontrato.Contratoconstitui,destarte,instrumentodeumadadaoperaoeconmica,aquicompreendidacomotransfernciaderiqueza,noanicaobviamente,porqueexistemformasno-contratuaisdecirculaode riqueza, como,porexemplo, a sucessomortis causa, atributaoetc.Mesmoosincidentesquepodemocorrercomocontratoouassanesquepodemincidirsobreele,comoaanulabilidade,suaresolu-opordescumprimento,adeclaraodenulidadeporcontrrioordempblica,passapelovisdaoperaoeconmica.

NoporacasoqueosjusnaturalistasholandesesealemesdosculoXVIIteorizaramsobreocontrato,naturaisdepasesqueacumula-vamriquezas,naesteiradaexpansocolonial,econstituamcentrosim-portantes na rea do comrcio,movidos, ambos, pela tica protestante.Poroutrolado,oconceitodecontratoimplicaumaidiadejurisdicizararelaoeconmica,queseapoiava,nonodireitoobjetivo,masnocos-tumeenopoderderetaliaodosmaisfortes.Sh,portanto,contratoonde h relao econmica, o contrato sendoum instrumento jurdicodaquelarelao.Ocontratorefletia,apartirdosurgimentodocapitalismo,objetivamente,umaoperaoeconmica,acirculaoderiquezas.Mesmoquedissesserespeitoacertosbensdiversosdodinheirooucertosbensma-teriais,eraesempreoreflexodeumaoperaoeconmica,jquetodososbenssosuscetveisdeavaliaopecuniria.Ouseja:ocontratorefere-sesempreaumapatrimonialidade.Inclusiveadoaoconfiguraumaope-raoeconmica,entendidacomotodoequalqueratodetransfernciadeumbemsuscetveldeavaliaopecuniria.

Os contratos enquanto instrumentos jurdicos no surgiramconcomitantementecomaoperaoeconmicanahistriadahumanida-de.Elesconstituem,nodizerdeEnzoRocco,aprogressivacapturadasoperaeseconmicasporpartedoDireito,comoocorrealiscomoutras

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reasdocomportamentohumano,colocando-osnoespaodoDireitoqueseencontravazio.12

Ocontratonosmoldesqueoconhecemosnosdiasdehojenas-ce efetivamentecomomododeproduocapitalista.NaRomaantiga,haviaapenasastipulatio,quevinculavaaspartesdepactos,noporrazesjurdicas,masemvirtudedevaloresreligiosos.OscontratostpicosnoDi-reitoRomanoreconheciamaoperaoeconmica,semproduzirefeitosju-rdicostalcomoosgeradospelosatuaiscontratos.scomJustinianoqueesseinstrumentojurdicoadquiremaisautonomiaquantoaseuobjeto.

Nodireitoinglsmedieval(Common law)ospactoseramtute-ladospeloDireito,aspartespodendofazervalersuaspretensesatravsdeumaaoex delicto,masnoporquehouvesseuminstrumentojurdicoarevestirasoperaeseconmicas.

NoBrasil,foicomumnopassadoaspessoasreferir-seaovalormoraldofiodebigode,ouseja,dapalavraempenhada.Eraapocaemqueapalavravalia,antesdopredomniodaatualculturadailicitudequeperpassatodaavidanacional.Aindahoje,emalgunspases,nosEstadosUnidosinclusive,comocomprovaumestudodeStewartMacaulay,exis-temasrelaescontratuaisdefato.Essetipodecontratodeve-seavriosfatores,etemumtipodecontrolesocialeeconmico,comoanoodehonra e de imagem, e a possibilidade de retaliao, ou de ostracismodaquelequeoinfringe.

Comefeito,opapeldocontratorefora-secomoavanodeummododeproduomaisevoludo.Portanto,noporacasoqueospri-meirosaportesmodernateoriadocontratoelaboradapelosjusnaturalis-tasdosculoXII(especialmenteGrotius)surgememumperodoenumaregio emqueonovomododeproduo capitalista comea a aparecercomgrandevigor.

Comasubstituiodomododeproduofeudalpelocapitalis-ta,houvemudanasubstancialnoEstadoenomundojurdico.AAssem-bliaNacional sadadaRevoluoFrancesa (1789) suprimiuosdireitosfeudaissobreaterraepromoveuodeslocamentodosrecursoseconmicos

12 ROPPO,Enzo,op. cit.,p.15-16.

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danobrezaedocleroparaaburguesiaissoatravsdocontrato.Houve,portanto,transferncia,viacontrato,deriquezadasclassesantigasparaanovaclassenascente:aburguesia.

Masofatoqueatendncianomundocontemporneoadeumacrescentecontratualizaodasoperaeseconmicas,eadisciplinados contratosno campo jurdico assume concomitantementeuma cres-centecomplexidadenoqueconcernesnormasjurdicasreguladorasdocontrato.

O legislador, eo agentepblicoda rea administrativa, tm-sevalidodocontratocomoinstrumentodepolticamacroeconmica,comoexemploaLeidoInquilinato.Ocontratopassa,ento,aseruminstrumentoessencialparaofuncionamentodosistemaeconmicocomoumtodo.

Poroutrolado,ocontrato,comotodoelementodavidasocial,noimpermevelideologia.Nessesentido,EnzoRoppoescreve:

Qualquerideologiaeporissotambmaideologiadocontrato,nassuasvriasformasspodesercorretamen-teentendidaedenunciada,demodoapropriadoeeficaz,sesetiveremcontaestanecessriaeparticularmentecomplicadainterligaoentreaverdadeefalsidade:elapartedarealidademasparadistorc-la;distorcearealidade,maspartindodestanopodedeixarde,poralgummodo,refleti-la,13

Assim,temosaideologiadaliberdadedecontrataredaigualda-dedoscontraentes.Emumasociedadeemqueasdiferentesclassesnotmigualpoderesaber,emqueapartesocialeeconomicamentemaisfrgilestsubmetidaacontingnciasdetodaordem,nohquefalaremliberdadeeigualdadereais,masto-somenteformais.Nessecampo,relativamenteaoBrasil,oCdigodeDefesadoConsumidorsignificouumnotvelavanosecomparadocomoCdigoCivilde1916,noresguardodosinteressesdoshipossuficientes.OCDCdesmenteaassertivadoCdigoNapoleo,decarizburgus,queafirmaqui dit contractuel dit juste.AindasobreoCDC,temosadizerqueeleconstituiumdospilaresdaboa-fobjetiva.

13 Ibidem,p.31

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Eleprevaresponsabilidadeticaejurdicanasfasespreps-contratual.OCdigodeDefesadoConsumidorrepresenta,comojfrisamoslinhasacima,umavanoconsidervelnoquetangearesponsabilidadecivilnapartequedizrespeitorelaodeconsumosecomparadoaoCdigoCivilde1916que,nessamatria, ficava adstrito aovcio redibitrio.Houve,destarte,modificaodaresponsabilidadecivilluzdadoutrinacivilista,avanandonessarea.Eleestabeleceemseuart.6.,V,ateoriadaleso.Eainda:qualquerdanoqueseconsegueprovaronexocausalindenizvel.Ademais,nocabevtimaonusdaprovanoque tange relaodeconsumo,comoestipulaoart.22,quedeterminaainversodoreferidonus.Emseuart.28,oCDCautorizaadesconsideraodapersonalidadejurdica,noresguardodosinteressesdoconsumidor,seguidopeloart.50donovoCdigoCivil.

Comefeito,issolongederefletiraneutralidadeideolgicadocontrato,a leibrasileirasobrerelaodeconsumopeanucabalmenteessaideologiaquepretendeocultaressaideolgicadadesigualdadedoscontraentespor trsda liberdadedecontratar.Omelhorexemplodessafaltadeliberdadedecontratarnoseriaaefetivadesigualdadedoscontra-entes?Ideologiaessatantomaismistificadoraquantomaissesabequehcontratos substancialmente injustos, servindoessa ideologia apenasparadissimul-lo.Teriaotrabalhador(cujanicamercadoriasuaforadetrabalho)vivendoemumasociedadecomumgrandeexrcitodereserva(dedesempregados)condiesdeassinarumcontratonocampotrabalhis-tajusto?Notoaqueocapitalismonuncaaplicou,tambmporisso,umapolticadeplenoemprego.

Eevoluodomododeproduotemserefletido,comonopoderiadeixardeser,noplanojurdico.

Oinstitutodocontratomereceuacolhidanosprincipaiscdi-gosciviseuropeusdosculoXIX,comooCdigoNapoleo,de1804,oCdigoCivilitaliano,de1865,oBGB,de1896.Todoseles,maisoCom-mon lawanglo-saxnico,agasalhamaideologiadaliberdadedecontratar,cara aomundocapitalista eburgus.NoCdigoCivil francsde1804estclaraacorrelaoentrecontratoepropriedade,seguindoadoutrinadeRobert-Joseph Pothier que afirmava, no sculoXVIII, ser oDireitoPrivadoorganizadoemtornodapropriedade.Masdesdeosculoanterior,

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JeanDomat,aocontrrio,defendiaaposiodequeodireitoprivatsticoorganizava-seemtornodocontrato,enodapropriedade.

MasoCdigoCivilalemo(BGB)quetrazumainovaonateoriadocontrato.Assim,escreveEnzoRoppo:

Adiferenafundamentalentreomodelofrancseomodeloalemoconsistenofatode,nesteltimo,acategoriado contrato ser concebida e construda do interior e, porassimdizer,sombradeumacategoriamaisgeral,compre-ensivadocontratoedeoutrasfiguras,edaqualocontratoconstitui,porisso,umasubespcie;estacategoriageralonegcio jurdico.14

Aelaboraodacategoriadonegciojurdicodeve-seEscoladaPandectstica,sendotalinstitutoumacategoriamaisgeralemaisabstra-ta,etemcomofundamentoavontadehumanacomofontecriadoradedi-reitoseobrigaes.Essacategoriadonegciojurdicotorna-se,portanto,inclusivenoBrasil,cujoCdigoCiviladotaafiguradonegciojurdico,umdoscentrosdeconstruodoDireitoPrivadoemesmodateoriageraldodireito.Enegciojurdiconoamesmacoisaquecontrato.EnzoRoppoquepropeestadiferenciao:

...enquantoocontratopressupeumaduplicidadedesujei-tos,eevocaportantoumaatividadedetrocaeconmica,onegciojurdicoconfigurvelcomooatodeumsindiv-duo,comomanifestaosolitriadasuavontade,eportantomaisnoevocaqueaatividadedasuapsique.15

OCdigoCivilitalianode1942,sobofascismo,conferesu-premaciaaoconceitodecontrato,refletindoacrisedadoutrinadoneg-ciojurdiconaquelesistema,sobajustificativadequeocontratoatm-semaisrealidadedosfatos,enquantoonegcioabstrai-seaoextremodarealidade.

14 Ibidem,p.49.15 Ibidem,p.51.

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Umadastnicaspolticascomreflexosnocampojurdicotantodofascismoitalianoquantodonazismoalemoeraocombateaoindividu-alismoeaoliberalismo,emproldeumasociedadecorporativista,asubordi-naodaautonomiadoindivduoaosinteressesdacomunidadenacional,doEstadoforte.Issosignifica,ditodeoutromodo,asubordinaodaautono-miacontratualregulamentaocorporativista.Entrens,umdosarautosdessadoutrinaojuristaFranciscoCamposque,ementrevistaconcedidaimprensa,em28dejulhode1939,afirmara,aoreferir-seaoCdigoCivilde1916:Naordemeconmica,a liberdadecontratualprecisaharmoni-zar-secomoprincpiodasolidariedadesocial,comaproteodevidaaotrabalhador,comosinteressesdaeconomiapopular,comapreocupaodereprimirausura.16Emboraosresponsveispolticosdeextraofascistatu-piniquimtenhampreconizadotaladaptaodenossaleiprivatsticaaoide-rionazi-fascista,nolevaramacaboseuintentodesuprimiraautonomiadevontadescomocentrofundamentaldoDireitoemnossoCdigoCivil.Atporquearetricafascista,emdefinitivo,noconseguiuatingiromagoliberaldainiciativaeconmicaprivadaedeseulivreexerccioquernaIt-lia,quernaAlemanha.Muitopelocontrrio,noquedizrespeitoItlia,houveincorporaodoCdigoComercialaoCdigoCivilde1942,oque,segundoespecialistas,significouumavano.OnovoCdigoCivilbrasileiroseguiuasmesmaspegadas,incorporandoapartereferenteEmpresa.Aessepropsito,orelatordoprojetodonovoCdigoCivil,senadorJosaphatMa-rinho,declaroutextualmente:OLivrodoDireitodeEmpresa,queoatualCdigono tem,atendeaoprocessodeunificaodasobrigaescivis ecomerciais.Prudentemente,neleseinscrevemnormasgerais,paraqueasleisespeciaispossamadotarospormenores,semalteraodosistema.Eainda:NoquerespeitaaoDireitodasObrigaes,alinhadominanteadeasse-gurarodireitodaspartescontratantes,dentrodentidocritriotico,paraimpediraprevalnciadeformalismojsuperado.aaplicaodoaspectosocialdodireitoemvezdodomniodoindividualismo.17

16 Cf.CAMPOS,Francisco.O Estado nacional,p.155.17 Cf.MARINHO,Josaphat.Novo Cdigo Civl atende sentimento coletivo.Dis-

ponvel em http://www.trt05.gov.br/ass_comunicacao/noticia/noticia.asp?id=-1502181657.Acessoem:21fev.2001.

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Convmassinalar, por outro lado, queno atual estgiodede-senvolvimentodocapitalismo,oprincipalmotordaeconomianomaisapropriedade,masocontrato.Apropriedadetinhaproeminnciaemsocieda-despredominantementeagrcolas.Esseeixodeslocou-separaocontratoemsociedadesdemododeproduocapitalista.Eissoestarefletir-se,comoj afirmamos,nonovoCdigoCivil brasileiro.Como lugarda empresanasociedadecapitalistaavanada,ocontratoocupaumlugardedestaquenaatividadeeconmicaorganizada.Tornou-seuminstrumentoprecpuodaempresa.ParaRoppo,...todaadisciplinacontratualseadequouuniforme-mentesexignciasdaempresa,porqueaempresasetornouaformageraldasatividadeseconmicas.18Issoexplicaria,segundoesseautor,odeclniodacategoriadonegciojurdicoemfavordacategoriadocontrato.quenonegciojurdicoavontadetempapelprimordial,aautonomiadavontade,personalizandodemaisasrelaesdetroca,oqueseriaumbice,jqueessetrfegonomundoatualpossuicaractersticasdemassa,impessoalizandoesubmetendoasrelaesaumpadronico.Ora,cremosqueesseargumen-todiscutvel,talvezfossevlidoem1942,porquemesmoemumarelaodemassa,estandardizada,aindaassimoindivduotemumamargemdeli-berdadeparamanifestarautonomamentesuavontade,emrazomesmadaconcorrnciaentreasempresas.Issolheassegurariaumpoderdeescolha,anoserqueaeconomiafossemonopolsticaoucartelizada.Noporacasoqueasempresasmaisdesenvolvidasemmatriadementalidadeencaramocliente,oconsumidor,comopartedeseuativo,etentamvenderalgomaisalmdoprodutooudoservio:aqualidadedoatendimento.

Quanto proteo da famlia, oDireito brasileiro assegura aproteoaosincapazesnoqueserefereaoatodecontratar,comaadoodarepresentaoedaassistncia;bemassimaobrigatoriedadedeestipula-odecontratosporambososcnjugescasadosemregimedecomunhoparcialdebens,medianteaoutorgauxriaouaautorizaomarital.

Finalmente,aimportnciadocontrato,darelaocontratual,emumadadasociedade,representa,emdefinitivo,oestgiodedesen-volvimentoeconmicodessasociedade,comreflexosemseusistemaju-rdico.

18 Cf.ROPPO,Enzo,op. cit.,p.68.

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OscontratosadministrativosnoBrasilsodisciplinados,emre-gra,pornormasdodireitopblico,previstasnaLein.8.666,de21dejunhode1993,queregulamentaoart.37,XXI,daConstituioFederal.Areferidaleisofreualteraes introduzidaspelas leisn.8.883,de8dejunhode1994,e9.648,de27demaiode1998.Oart.54daLei8.666as-simdispe:OscontratosadministrativosdequetrataestaLeiregulam-sepelassuasclusulasepelospreceitosdedireitopblico,aplicando-se-lhes,supletivamente,osprincpioseteoriageraldoscontratoseasdisposiesdedireitoprivado.

Aboa-f,comosesabe,presideatodocontrato,desdeaAnti-guidadeclssica.AntnioManueldaRochaeMenezesCordeiro,emsuatesedoutoralnaUniversidadedeCoimbra,emqueestudaexaustivamenteesseinstituto,traz-nosumcontributoimportantenosdopontodevistahistrico,mastambmjurdico.Esseonossopontodepartidaparatrazercolaonopresentetextoadiscussoemtornodesseprincpio.

ODireitoeuropeudeitasuasrazesnoDireitoRomano,noca-nnicoenogermnico.ODireitoromano,nasuafeiodeDireitoco-mum,serviucomoabasefundamental.oDireitoromano,nasuaversodeDireitocomum,quetrouxeparaoDireitoeuropeuoconceitodeboa-f.Assim,bonae fidei iudiciasignificariaabuscadeumajustiamaterialnoquetangeacontratos.

ODireitocannico,sadodoDireitoromano,dboa-fumavisoaxiolgica,sendoaboa-faaausnciadepecado,transformando-sedestarteemvalor.Emboravalorinterno,subjetivado,capazassimmesmodeproduzirefeitosnocampodoDireito.

QuantoaoDireitogermnico, ele facultouaobjetivizaodaboa-f,trazendoatuteladaforma,apublicidadeeaproteodaconfian-afundadaemsinaisexteriores.

OjusnaturalismoadesignaoclssicadasFilosofiaseTeoriatradicionaisdoDireitoocidental.Nasdiferentes fasesde suaevoluo,oDireitonaturalfoiimportanteparaaelaboraodoconceitodeboa-fcomoinstitutojurdico.

OconceitodeDireitonaturalfoicolocadapelaprimeiravezpelossofistas.Protgorashaviaproclamadoqueohomemamedidadetodasascoisas.H,todavia,umagrandevariedadedeteoriassobre

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oDireitonatural,mas amais duradoura conceituao aquela que oconsideraumDireitoverdadeiro,justo,quefundamentaoDireitopo-sitivo.

FilsofosdaAntiguidadeclssicasedebruaramsobreoquese-ria oDireitonatural. Scrates, ao referir-ao aodomnioda razo sobreapaixo,odever interiorcomobssolaparaaautodeterminaoverda-deiranoagir,estariaaprofundandooconceitodeliberdade,justificando,igualmente,dessaforma,oprincpiodaigualdade.OidealismodePlatoabreapossibilidadedavalidadeuniversalparaoDireitonatural:OjustoagradaaDeusporquejusto,masnojustoporagradaraDeus.ParaAristteles, a unidade inseparvel substncia-forma, a imanncia e notranscendnciadasidias,adefinionticadascoisasporviateleolgicaeaquiestariaatnicadanaturezaestabelecemaligaoslidaentreDireitonaturaleasociedade.Paraele,oDireitonaturalpereneegeral,coexistindocomumDireitoemalteraopermanente.

JFilosofiaesticacaberiadarformaconcretasformulaespresentesemPlatoeAristteles.Chrysippos,umdestacadopensadores-tico,afirmara:

OmundoumgrandeEstadocomumaconstitui-oeumalei.Arazonaturalmandaoquefazereprobeo que de omitir.Os Estados limitados em espao, emnmeroinfinito,tmleiseconstituiesdetiposdiversos.[...]Asconstituiesespeciaissoelementosparaumaleinatural.

Paraoautor,Opensamentoesticoumclaroregressoaumjusnaturalismo ideal teve uma influncia considervel no desenvolvi-mentosposterior,designadamentenoracionalismo.

Ojusnaturalismocristopossuiduastendnciasfundamentais:umaligadatradiodasTbuasdaLei,comunicadasporDeusnomonteSinai,chamadadevoluntarista,qual,posteriormente,comorecuperaodo idealismoplatnicocomopertenaaoespritodivino, estariaasso-ciadaaSantoAgostinho;aoutra,decorrentedopensamentoaristotlico,retribuirazodohomemapossibilidadede,apartirdanaturezahu-manaedasuainseronoMundo,inferiroDireitonatural.ODireito

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naturalseriaassimpartedaleieternaquesecolocaaoalcancedarazohumana.

Nojusnaturalismomoderno,oautorapontaasseguintescarac-tersticas:asecularizao,apolitizao,apreocupaodaeficcia,supe-randomasacompanhandoadauniversalidadeeaadoometodolgicadeumracionalismocartesiano.DespontaassimHobbes.

Aojusnaturalismomodernocontrape-seHugoGrotius,lega-triodopensamentojusnaturalsticoanterior.Elelaiciza,segundooesp-ritodapoca,oDireitonatural.Ojusnaturalismogrocianovincula-seaosesticos.GrotiusdefinedessamaneiraoDireitonatural:Jus naturale est dictamen rectae rationis.ConsoanteCordeiro,Aotentaraaplicaodojusnaturalismosrealidadesdavida,Grotiusdeuumadimensonovaboaf.OessencialdotratamentodeGrotiusaoinstitutodaboa-fen-contra-seemsuaobraParallelon,ondeabona fidesdescritaaexemploseporcontrastecomaperfdia.EGrotiusconfereaesseinstitutoumvastocampo:

...entrealiados,comofasedocontrato,peranteoinimigo,noexercciodosDireitosecomofundamentodoDireitoin-ternacional.Emtudoissohaveriaumagradao;afidesseriamais intensa entremembros de uma comunidade do queentreestranhos,situando-se,notopo,afidesentreaspartesnumcontrato.Grotiusdgranderelevoboafnoscontra-tos.Lealdadesignificariaparaele aproximadamentecomoadecncia,obomcomportamentoeaautenticidade,con-seqnciasdoentendimentodapersonalidadelivre,comosublinhouFikentscher.Essemesmoautorafirma:Fidesaformadepensarnaqualsopossveiscontratos.

Oautorrefere-seatrssistemticasquevobalizarmetodolo-gicamente suadissertaodedoutoramento.Aprimeiradelas teria sidocriadapeloque ele chamade a jurisprudncia elegante, que sobre elajogouopesodeumatpicaseculare,sobretudo,aausnciadeumdis-cursotericoque,noconcreto,guiasse justificadamenteaelaboraodeumverdadeirosistemadeDireito.Essasistemtica,queexigiaumaformadiferentederaciocnio,radicavaopensamentonoDireitoPrivado.Funda-

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va-senacontribuioextrajurdicadeDescartes.Grotiusograndenomedessaprimeirasistemtica

Oideriocartesianodesenvolvidonombitodascinciashuma-nasporHobbes,lanandoasbasesdenovasistemticajurdicaocidental.

Aguerraentreoshomensoestadonatural,nacon-cepodeHobbeseainseguranalevam,comofrmuladesobrevivncia,fundaodasociedadeciviledoEstado,atrocodaliberdadedecadaum.Alealdadenoscontratosimpe-se:doutra formaseriam inteisparaamanutenodapaz.

Eoquedistingueaprimeiradasegundasistemtica?oautorquemresponde:Nasegundasistemtica

aordenaonoseconseguecombaseemconexesesta-belecidasentreelementosperifricospr-sistemticos;eladesenvolve-se,antes,unitriaemetdica,deunsquantosprincpios firmados comvista ao sistema.A segunda sis-temtica,assim,centralizada,poroposioperifrica.A sua aplicao jurdica temum interesse fcil de adivi-nhar.

OsdoisgrandenomesdasegundasistemticaHobbesePu-fendorf.Esteltimo,paraCordeiro,,naculturajurdica,umafiguradeconexo,traduzindoduassntesesfundamentais:entreosjusnaturalismosexistencialeideal,deHobbeseGrotius,eentreatradioromansticaeoprodutodadoutrinajusracional.Daconjunodessasduasvertentes,GrotiuseHobbes,Pufendorfhabilita-se

...alanarnoDireitoprivado,umsistemalgico-deduti-vo.Dopontodevistadoscontratos,PufendorfderivasuavinculaodoDireitonatural.NalinhadepensamentodeGrotius,demaneiramitigada,procedeelearemissoparaa fides,quenodeveriajamaisserquebrada,sobpenadehaver querelas e at guerras.O fundamento para ele dacelebraodoscontratosresidena liberdadedaspartes,e

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umavezcelebradosaprprianaturezahumanaexigesuaobservnciamaisestrita.

Noobstante,Pufendorfmerecedoautorumacrtica.Escreveele:Pufendorflegaevoluosubseqenteumaboafdispersaedifusaemquebrilha,apenas,umpapelsecundrionasvinculaespactcias.

Nestepasso,oautordetm-senaanlisedaboa-fnaprimeiracodificao.Introduzoassunto,afirmandoque

DepoisdoDigesto,em532,oacontecimentojurdi-comaismarcantefoioaparecimentodoCdigoNapoleo,em1804.Arefernciaaambasessasdatastemumsentidoformal:oDigestoacristalizao,emcertosmoldes,doDi-reitoromano;oCdigoNapoleooformar,tambmemparmetrosdeterminados,doDireitoeuropeuanterior.

OCdigoNapoleooexpoentemximodasegundasistem-tica.

Oproblemadasistemticaabuscadaordem.Assim,acons-tantedoracionalismofoiasistematizaodoDireitoromano.

Aviaparaoestabelecimentodaterceirasistemtica foiabertacomaelaboraodaEscolaHistrica,atingido-seumasntesecientficaentreosdoiscaminhosdesistematizao.

AquiintervmacontribuiodeDomatePothier.SeparaHob-besapazsocialtambmfundava-senalealdadecontratual,eparaPufen-dorf,essalealdadeeradeseobservarsantamente,osdoisprimeirosman-tiveramessaorientao,ouseja,confirmandooformalsobreosubstancial:apenasseriamleisentreaspartesasconveneslegalmenteformadas.Es-tabeleciam,assim,limiteslegaisautonomiaprivada.

QualocontributodeDomataoinstitutodaboa-f?Elefazrefe-rnciasgenricasboa-fquandodasvinculaes,epropsitodaposse.Destarte,paraele,odoloeam-fsoproibidosemtodasasvinculaes.Nocasodaposse,aboa-fcaracterizaasituaodapessoaque,tendojustacausaparasejulgardonadacoisa,atenhaemseupoder.

QuantoaPothier,citadoporCordeiro,nabasedesuadoutrinajurdicaradicaopensamentoracionalista.Eleocupa-sedaboa-fnocap-

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tulododolonaformaodoscontratos.Pothierseparaaboafdoforointerno,maisexigentemasnoexigvelnostribunais,dadoforoexterno.Escreveele:

Noforointerno,deve-seconsiderarcomocontrrioaestaftudooqueseafaste,porpoucoqueseja,dasince-ridademaisexataemaisescrupulosa:ameradissimulaodoquerespeitecoisaobjetodonegcioequeapartecomquemvoutratarteriainteresseemsaber,contrriaaessaboa f; pois uma vez que se nosmanda amar o prximocomoansmesmos,nonospodeserpermitidoesconder-mos-lhesnadadoquenoteramosqueridoquenosescon-dessem,setivssemosestadonoseulugar.

Noforoexterno[...]apenasoquefiraabertamenteaboaf,nesseforo,consideradocomodoloverdadeiro,bastanteparadar lugarrescisodocontrato.

OCdigoNapoleofazmuitasrefernciasboa-f.Emseuart.1.134,eleclaro,quandoafirmaqueasconvenesdevemserrealizadasdeboa-f,fortalecendo,dessaforma,oscontratos.

Contextualizandooambientedaculturajurdicafrancesapo-cadoapareciementodoCdigoNapoleo,oautorafirma:AtafeituradoCdigoNapoleo,ojusprivatismodominantetinhanaturezaracionalsti-ca,vertida,comclareza,nosesquemasprpriosdasistemticacentral.Emaisadiante:

Esgotadooracionalismo,nohavia,noespaojus-culturalfrancsdaps-codificao,nadaparaosubstituir.[...]TodaaCinciadoDireitosimplifica-seaoextremo,reduzindo-se a umdilogo como texto legal. E porqueessedilogosealimentasdesiprprioedosseusrefle-xos,derivadosdepesquisassimilaresoperadasporoutroscultores,entra-senumcircuitofechado,quebradoapenas,demodo pontual, por alguma jurisprudncia que, con-frontada com alteraes inegveis, ensaia uma ou outrasoluonova.

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Econclui:Tudocoroado,comosefeitosqueseadivinham,porumpositivismoradicalderaizcomtiana.

nessebojoquesurgeaEscoladaExegeseque,

... partindodaEscolaHistrica,desaguana jurisprudn-ciadosconceitos,ondesonegadosmuitosdosvalorespro-pugnadosnasorigens.Issosignificaemltimaanlisequehouve,nopanoramajusculturalfrancs,umatrajetriadojusracionalismodesembocandonaEscoladaExegese enopositivismocomtiano.

Cordeiroafirmaque

ArealidadedoesquemajurdicofacultadopeloC-digoNapoleo,boafprende-se,demodoestreito,cha-madaEscoladaExegese.Omtodo fundamentalporestapropugnadoconsisteemligarleiescritaparaocaso,aoCdigoNapoleotodasassoluesquesevenhamaapre-sentar.

Nohqueesqueceraclebreafirmaoatribudaa Bugnet:NoconheooDireitoCivil,ensinooCdigoNapoleo.Aindasegun-dooautor,essaEscolaprovocariaadecadnciadoinstitutodaboa-f.

OfatoqueoCdigoNapoleotrazialumeoconceitosub-jetivo,psicolgico,deboa-f.Quantoboa-fobjetiva,Cordeiroquemafirma: Aboa fobjetiva levantou, aos estudiosos franceses,problemasconsiderveis,instransponveismesmo,quandosetratoude,comainstru-mentaoprpriadaexegese,desbravarosentidodasuaconsagraonaletradoCode.Econclui:

De fato, o art. 1.134/3 do Cdigo Napoleo, aomandarexecutarasconvenesdeboafremetiaparaumaculturajurdicaquenosepodia,semmais,depreenderdaletradalei.Ocomentarismoficou,pois,algodesnorteado,multiplicando,aseupropsito,afirmaescleres,superfi-ciaiseapriorsticas.

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DaadificuldadedoCdigoNapoleodereduzir-seemtermosdogmticosanoodeboa-f.

Ofracassodoinstitutodaboa-fnoCdigofrancsrefletiu-senoCdigo portugus de 1867, conhecido comoCdigo de Seabra, donomedeseuautor,CdigoesseanterioraoatualCdigoCivilemvigoremPortugalapartirde1966.

Vriosdoutrinadoresdebruaram-sesobreoconceitodaboa-f.Surgemassim,almdasubjetivaeobjetiva,ascategoriasdeboa-fativaepassiva(Jaubert),atripartiopropostaporGorphe:umaboa-fcritrio de avaliaoe interpretao dos atos jurdicos,queestprximadaeqidade;umaboa-f objeto de obrigao,traduzindoocomportamentolealehones-to;eumaboa-f crena errnea de certa situao.ParaCordeiro,aquitrata-se,nofundo,apenasdeumdesdobramentodaboa-fobjetiva.

ParaGorphe,citadoporCordeiro,aboa-fpretendeaproscri-ododolonasnegociaes,afidelidaderequeridapalavradada,odeverdeterceirosdenoparticiparemfraudes,comodevedor,eanecessidadedenoabusardeDireitos.

Sobre aquestodoabusodeDireitos,Carneironos informa,emnotaderodap,queOabusodoDireitonoseligaboaf;emboranascidonoespaojurdicofrancs,oabusodoDireito,mercdeumasriedeinsuficinciascientficas,entrouemdecadnciaacentuada,vindoain-tegrar-senaresponsabilidadecivil.

Jaubertsubjetivaradicalmenteaboa-fsubjetivacontidanoC-digoNapoleo,enquantoGorphe,apretextodedefiniraboa-fobjetiva,daelaumempregoqueareduzaoutrosinstitutos.

Oautorconcluipelo fracassodaboa-fnoespao jusculturalfrancs.

OCdigoCivilportugusde1867,oCdigodeSeabra,en-quadrar-se-ianoesquemadasegundasistemtica,comacentralizaodasproposiesbsicaseadeduo,apartirdelas,doedifciocivil.OCdigodeSeabrasealimentara,pois,tantodatradioromansticaquantodojus-racionalismo.Dopontodevistadasobrigaes,oCdigodeSeabranomencionaaboa-fquandotratadasconvenes.

PiresdeLimaePessoaJorge,doisestudiososdoDireitoportu-gus,classificamasquatrodezenasderefernciasboa-fnoCdigode

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Seabraemdoisgrupos:Numprimeiro,predominante,aboafteriao...alcancesubjetivoepsicolgicodecrenaerrnea.Numsegundogrupo,aboafteriaumsentidotico,exprimindo...aatitude...dequemusa,nasuavidaderelao,deprocessosleaisoudesleais.

Emmuitosdispositivos,aboa-fsignificanesseCdigoaausn-ciadodolo.

Eoautorconclui:AslimitaesdaboafnoCdigodeSeabraso,nofundo,aincapacidadedasegundasistemtica,defeiojusraciona-lista,detrabalharotema.

AcodificaofrancesateriaprovocadoumaquebradaunidadecientficadoDireitoprivadoeuropeu.EnquantooCdigoNapoleoso-obravanumpositivismoprematurodefeioexegtica,naAlemanhades-pontavamconstruesjurdicasnovas,anunciandoumanovasistemticaaterceiradenaturezadiversa.SurgeaPandectstica.

OambienteculturalalemoerasobremaneirainfluenciadoporKant.Savigny,expoentedaEscolaHistrica,queinicialmentefilia-seaokantismo,deledistancia-se.Kanteraexpoentemximodasistemticacen-tral,queconduzirrefragavelmenteadiscursosdedutivos,

...desenvolvidosapartirdepressupostoscentraisaxioma-tizados.Savignyrecusa,noentanto,essetipodedesenvolvi-mento,aoapelarparaumaformaodeconceitosapartirdacontemplaointuitivadoquechamadeinstituies:talcaminho,adarlugaraconhecimentosunificados,facultariaumasistemticaperifrica.

RetraandoocaminhotericoemetodolgicodaEscolaHist-rica,Cordeiropropeumasntesesignificativa:

Savignyrecebeaheranajusracionalistae,combasenela,conservaumaarticulaologicistadosistemacomre-curso aomtododedutivo e derivaode estruturasba-seadas em pressupostos centrais.[...]Trata-se, pois, de umcomponente de sistemtica central. No deduz, contudo,todoumsistemadospostuladoscentraisassentes.Recorreaelementosculturaisperifricosaproduoorgnicado

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espritodopovo,transmutadacomhabilidade,emDireitoromanocomobasedetrabalho.[...]umasistemticain-tegradaqual,porfacilidadedecolocaohistrica,sepodechamardeterceirasistemtica.

Noobstante,issocolocariaumproblema,assinaladopeloau-tor: Apandectsticaescreveelechega,destemodo,auma situaoquaseparadoxal.Porrecusardesenvolvimentoscentrais,recorresformu-lasinstitucionalizadasdaboaf,talcomoadivinhamdatradioromans-tica.Masaterceirasistemticatevecontudoomritodemanteraboafcomoumarefernciaculturaldeaplicaomultifacetada.PresentenasobrigaeseDireitosreais,elaconstituiumconvitepermanentediscus-soeaoaprofundamentoconcluiele.19

ComojtivemosaoportunidadedecomentarnoensaioARe-voluoCristnoCampoJurdico,

ApartirdosculoXVI,noentanto,aescolsticanocorrespondemais ao espritodo tempo.Lassardquemconclui:Osentidosocialdaescolsticamedieval,queten-diaaadaptarastcnicasjurdicasaossentimentosmorais(respeitospromessas,lealdade,proteodosfracosetc.),foiprogressivamenteabandonado.AReformaprotestante,contribuindoparaadefesadaliberdadeintelectual,condu-ziuracionalizaododireitodasobrigaes.Tmincioasgrandesdescobertasgeogrficas,comumnovoimpulsoaocomrcio,eacirculaoemmaiorescaladeespeciariaseoutrosprodutos.Nessenovocenrio,osescrpulosmo-raisdoscanonistasconstituemumbiceparaamercancia.bvioqueosnegociantesnoapreciamaproibiodoemprstimoajurosnemateoriadojustopreodefendidapala Igreja. Os jurisconsultos adeptos da racionalizao,quesedesvencilharamdasregrasmoraispreconizadaspe-loscanonistas,conservaramnoentantoaformaodolia-

19 CORDEIRO,AntnioManuel daRocha eMenezes.Da Boa F no Direito Civil,p.244et passim.

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mefundadoto-somentenoconsentimento,equeaboa-fregulavaoscontratos.

Eemoutropasso,acrescentamos:

JnoinciodosculoXIII,oscanonistaspretendemsobreporodireitocannicoleicivil,semexcluirodireitoromano,bementendido,masretirando-lhealgumasnormasquenoservemaosinteressesdaIgreja.Eapredominnciadodireitocannicoabrircaminhoparaodesenvolvimen-todoconsensualismo.Destarte,avontadedoscontraentesaperfeioadeprontoocontrato,abandonando-sequalquerformalismo.ConsoanteotelogoHuguccio,opromitenteobriga-se pela simples promessa (fides) condio de nopossuirobjetoilcitonemresultardeviolncia(daaexpres-soutilizadaentrensdeque promessadvida).Osca-nonistas,emboranoachemnecessrioojuramentocomoformadevalidaodeumapromessa,tampoucooprobem,aocontrriodeJesus,queotornadefesoexpressamentenoSermodaMontanha(Mateus,5.34-37).20

YvesLassardreferindo-seinflunciamoralizadoraexercidape-losfilsofosesticosnodireitoromano,escreve:

...elesfizeramprevaleceranoodeumavontadelivreeconscientebasedoscontratos;elescolocaramcomoprinc-pioorespeitodapalavradada;elesdefiniramcomprecisoanoodoenriquecimentojustoouinjusto;elesexplicitaramanoodeboa-f,eporviadeconseqnciaadedolus ma-lus,introduzidapelopretorAquiliusGallusporvoltade68antesdeJesusCristo.21

20 BRAGA,Pedro.OCristianismoeoDireito:arevoluocristnocampojurdico.In: Revista de Informao Legislativa,p.100.

21 LASSARD,Yves.Histoire du droit des obligations.Disponvelem:.Acessoem10deout.de2001.

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bomfrisarquenoDireitoRomanonohaviaanoodepre-ciumdoloris,doaborrecimento,dosofrimentoemocional,oquehojecha-maramosdedanomoral.(Ver,aessepropsito,Paulo,Digesto, 9, 2, 33).

Cavalierirefere-seorigemreligiosadoDireitoRomano.Assi-nalaque

Nos primrdios do Direito Romano cultuava-se adeusaFidesnacelebraodosnegcios.Apalavrafidesdeuorigem a fidelidade, sujo sentido era puramente tico.Aotermo fides foiacrescidoosubstantivobona,paradesignarocomportamentoqueseesperadaparte(JosRobertodeCastroNeves,Boa-fobjetiva:posioatualnoordenamen-tojurdicoeperspectivasdesuaaplicaonasrelaescon-tratuais,RT351/351).

Emaisadianteconclui:

...aboa-frepresentaopadroticodeconfiana e lealdade indispensvelparaaconvivnciasocial.Aspartesdevemagircomlealdadeeconfianarecprocas.Essaexpectativadeumcomportamentoadequadoporpartedooutroumcompo-nenteindispensvelnavidaderelao.22

Nosistemajurdicobrasileiropredominaaboa-fobjetiva,fun-dadanalealdadenocomrciojurdico,nafidelidadeenahonradez.

22 CAVALIERIFILHO,Sergio.Programa de Responsabilidade Civil,p.168.

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CAPTULOIII

O controle da legalidade, da Moralidade e da licitude na Administrao Pblica nas Constituies Brasileiras

Amoralidade e a legalidade so temas aque foramatri-budosdignidadeconstitucionalemnossoordenamentojurdicodesdeoBrasilImprio.Comefeito,todasasconstituiesbrasileirastmacolhidodispositivos relativamente ao controleda legalidade edamoralidadenoqueconcernecoisapblica.oqueanalisaremosnopresentecaptulo.

1. A Carta de 1824

ACartade1824,assim,noTtulo5.DoImperador,Captu-loVI,quetratadoMinistrio,estatuaemseuart.133,incisosIIeIV,queOsministrosdeEstadoseroresponsveis,entreoutrascoisas,porpeita,subornoouconcusso(incisoII),bemcomoPelafaltadeobser-vnciadaLei(incisoIV).Oart.134determinavaqueUmaLeiparti-cularespecificaranaturezadestesdelitos,eamaneiradeprocedercontraeles.Aindanessecaptulo,l-se,noart.135,queNosalvaaosministrosdaresponsabilidadeaordemdoImperadorvocalouporescrito.

NoTtulo6.DoPoderJudicial,Captulonico,queconcer-neaosJuzeseTribunaisdeJustia,oart.157estipulavaquePorsubor-no,peita,peculatoeconcussohavercontraelesaopopular,quepoderserintentadadentrodeanoediapeloprprioqueixoso,ouporqualquerdopovo,guardadaaordemdoprocessoestabelecidanaLei.

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Ademais,outraformadecontrolefoiprevistanaCartade1824que, em seu art. 164, inciso II, atribui aoSupremoTribunalde JustiaConhecerdosdelitoseerrosdeofcioquecometeremosseusministros,osdaRelao,oempregadonoCorpoDiplomticoeosPresidentesdasProvncias.

NoTtulo7.DaAdministraoeEconomiadasProvncias,noCaptuloIII,DaFazendaNacional,oart.172concediaCmaradosDeputadosaatribuiodecontrolarooramento,atravsdoMinistrodeEstadodaFazenda,de todas asoutraspastas.L-seneste artigo: OMinistrodeEstadodaFazenda,havendo recebidodosoutrosministrosos oramentos relativos s despesas das suas reparties, apresentar naCmaradosDeputadosanualmente,logoqueestaestiverreunidaumba-lanogeraldareceitaedespesadoTesouroNacionaldoanoantecedente,eigualmenteooramentogeraldetodasasdespesaspblicasdoanofuturoedaimportnciadetodasascontribuieserendaspblicas.

NoTtulo8.DasDisposiesGeraiseGarantiasdosDireitosCivisePolticosdosCidadosBrasileiros,osincisosXXIXeXXX,doart.179,dispunharespectivamentequeOsempregadospblicossoestrita-menteresponsveispelosabusoseomissespraticadasnoexercciodassuasfunes,epornofazeremefetivamenteresponsveisosseussubalternos,eTodocidadopoderapresentarporescritoaoPoderLegislativoeaoExecutivoreclamaes,queixasoupetieseatexporqualquerinfraodaConstituio, requerendo perante a competente autoridade a efetivaresponsabilidadedosinfratores.Encampava,dessemodo,oespritodoart15daDeclarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado,de1789,queprescrevia:Asociedadetemodireitodepediratodoagentepblicoaprestaodecontasdesuaadministrao.

Umavezmaisconstata-sequeaCartade1824asseguravadi-retamenteaoscidados,ouseja,sociedadelivreodireitodefiscalizaraadministraopblica.Constituiodecarizliberal,emboraoutorga-da,espelhou-senomodeloamericanoefrancs,acolhendoditamesdasDeclaraes de Virgnia,bemassim,comojseviu,dosDireitos do Homem e do Cidado,ondesetratanesteTtulo8.doBill of RightsdasconstituiesliberaisdepasescomoaFranaeosEstadosUnidosdaAmrica.

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Ademais,oAtoAdicional(Lein.16,de12deagostode1824),quefazalgumasalteraeseadiesConstituioPolticadoImprio,nostermosdaLeide12deoutubrode1832,determinava,emseuart.10,quecompetiasAssembliasLegislativasProvinciaislegislar,entreou-trascoisas,SobrerepartiodacontribuiodiretapelosmunicpiosdaProvnciaesobreafiscalizaodoempregodasrendaspblicasprovinciaisemunicipais,edascontasdasuareceitaedespesa.

Oart.11,porseuturno,conferiacompetnciasAssembliasLegislativasProvinciaisparaDecidir,quandotiversidopronunciadooPresidentedaProvncia,ouquesuasvezesfizer,seoprocessodevacon-tinuareeleser,ouno,suspensodoexercciodesuasfunes,noscasosemquepelasLeistemlugarasuspenso(6.)eDecretarasuspenso,eaindamesmoademissodoMagistrado,contraquemhouverqueixaderesponsabilidade,sendoeleouvido,edando-se-lhelugardefesa(7.).AquinoseincluiamosmembrosdasRelaeseTribunaisSupe-rioresporforadaLein.105,de12demaiode1840,queInterpretaalgunsartigosdareformaconstitucional.Aindanoart.5.daLein.105constata-sequeNadecretaodasuspensooudemissodosma-gistrados,procedemasAssembliasProvinciaiscomoTribunaldeJustia.Somentepodemportanto impor taispenas emvirtudedequeixa,porcrimederesponsabilidadeaqueelasesto impostasporLeiscriminaisanteriores,observandoaformadeprocessoparataiscasosanteriormenteestabelecida.

Oart.6.,porsuavez,prescreviaqueODecretodesuspensooudemissodeverconter:1.)orelatriodofato;2.)acitaodaLeiemqueoMagistradoestincurso;3.)umasucintaexposiodosfundamen-toscapitaisdadecisotomada.

Finalmente,foiprevistonoart.20desseAtoAdicionalocon-troledaconstitucionalidadeeda legalidadede todosos atos legislativosprovinciais,ipsis verbis:OPresidentedaProvnciaenviarAssembliaeGovernoGeraiscpiasautnticasdetodososAtosLegislativosProvinciaisquetiveremsidopromulgados,afimdeseexaminarseofendemaConsti-tuio,osimpostosgerais,osdireitosdeoutrasProvnciasouosTratados;casosnicosemqueoPoderLegislativoGeralospoderrevogar.

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2. A Constituio de 1891

AConstituiorepublicanade1891ampliouocontrolesobreamoralidadeealegalidadeadministrativas,estendendosuaabrangn-ciaaoutrasesferasdoPoder.Assim,oart.23asseguravaqueNenhummembrodoCongresso,desdequetenhasidoeleito,podercelebrarcon-tratoscomoPoderExecutivonemdelerecebercomissesouempregosremunerados.Eoart.24impunharestries,dopontodevistadamo-ralidade, aos parlamentares, ao estatuir que O deputado ou senadornopodetambmserpresidenteoufazerpartedediretoriasdebancos,companhiasouempresasquegozemdosfavoresdoGovernoFederalde-finidosemlei.

AConstituiode1891 atribua aoSenadoo julgamentodoPresidentedaRepblica,edealgunsfuncionriosfederais,aoestabelecer,noart.33,caput,queCompeteprivativamenteaoSenadojulgaroPre-sidente daRepblica e os demais funcionrios federais designados pelaConstituio,nostermosepelaformaqueelaprescreve,determinando,no3.doreferidoartigo,queNopoderimporoutraspenasmaisqueaperdadocargoeacapacidadedeexercerqualqueroutro,semprejuzodaaodajustiaordinriacontraocondenado.Evitava,destarte,ausurpa-odacompetnciadoJudicirio,assegurandoaobservnciadoprincpiodaseparaoeharmoniaentreospoderes.

semelhanadaCartade1824,aConstituiorepublicanade1891afirmavaemseuart.34queCompeteprivativamenteaoCongressoNacional,cujoitem1.recebeunasEmendasConstituioFederalde1891aseguinteredao:1.)Orar,anualmente,aReceitaefixar,anu-almente,aDespesaetomarascontasdeambas,relativasacadaexercciofinanceiro, prorrogado o oramento anterior, quando at 15 de janeironoestiveronovoemvigor.Oitem28,quenasmencionadasEmendastransforma-seemitem27,refere-secompetnciaprivativadoCongressoNacionalemComutareperdoaraspenasimpostasporcrimederespon-sabilidade,aosfuncionriosfederais.

Joart.52,caput,queisentavaderesponsabilidadeperanteoCongressoeTribunaisosministrospelosconselhosdadosaoPresidentedaRepblica,respondiam,noobstante,quantoaosseusatos,peloscrimes

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qualificadosem lei; e Noscrimescomunsede responsabilidade seroprocessadosejulgadospeloSupremoTribunalFederal,enosconexoscomosdoPresidentedaRepblica,pelaautoridadecompetenteparaojulga-mentodeste(1.e2.).

NoCaptuloVDaResponsabilidadedePresidente,l-se,noart.53:OPresidentedosEstadosUnidosdoBrasilsersubmetidoapro-cessoeajulgamento,depoisqueaCmaradeclararprocedenteaacusa-o,peranteoSupremoTribunalFederal,noscrimescomuns,e,nosderesponsabilidade,peranteoSenado.Umavezdecretadaaprocednciadaacusao,oPresidenteficavasuspensodesuasfunesassimestabeleciaopargrafonicodoartigoemcomento.

Oscrimesderesponsabilidadeestavamarroladosnoart.54.Noqueinteressaaestamonografia,eramconfiguradosquandoosatosdoPre-sidenteatentassemcontraAprobidadedaadministrao(item6.),Aguardaeoempregoconstitucionaldosdinheirospblicos(item7.),eAsleisoramentriasvotadaspeloCongresso(item8.).

Quantoaosmembros doJudicirio,anormaeraditadapeloart.57:Os juzes federais sovitalcioseperderoocargounicamenteporsentenajudicial.Eoseu2.:OSenadojulgarosmembrosdoSupremoTribunalFederalnoscrimesderesponsabilidade,eeste,osjuzesfederaisinferiores.

NasEmendasConstituioFederalde1891,oart.59fundiu-se como 60, recebendo, portanto, nova redao,mas conservando, noqueinteressaaotemaaquitratado,asalneasaebdoitem1.,ondeestescrito,expressi verbis:

Substituam-se os arts. 59 e 60 da Constituio pelo seguinte:Art. Justia Federal compete:Ao Supremo Tribunal Federal:1) Processar e julgar originria e privativamente:a) o Presidente da Repblica, nos crimes comuns, e os ministros de Esta-do, nos casos do art. 52;b) os ministros diplomticos, nos crimes comuns e nos de responsabili-dade.

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AprovadaaLeidoscrimesde responsabilidadeem1891peloCongresso,taiscrimesforamigualmenteobjetodoDecreton.30,de8dejaneirode1892,sancionadoporFlorianoPeixoto.

NaSeoII,TtuloIVDosCidadosBrasileiros,seoquetratadaDeclaraodeDireitos,o9.doart.72(tambmobjetodeemenda,masmantida a redaooriginalnaquiloque interessa ao temaaquiexposto)estatuiapermitidoaquemquerquesejarepresentar,me-diantepetio,aospoderespblicos,denunciarabusosdasautoridadesepromoveraresponsabilidadedosculpados.

Nodomniodamoralidadenoserviopblico,oart.73veda-vaasacumulaesremuneradasparaocupantesdecargospblicos.Assimtambmoart.82eseupargrafonico,verbis:

Art. 82. Os funcionrios pblicos so estritamente responsveis pelos abu-sos e omisses em que incorrerem no exerccio de seus cargos, assim como pela indulgncia ou negligncia em no responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.Pargrafo nico. O funcionrio pblico obrigar-se- por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho de seus deveres legais.

AConstituiorepublicanade1891inovaemmatriadecon-troleexternoaodardignidadeconstitucionalaoTribunaldeContas,cria-dopeloDecretono966-A,de7denovembrode1890,porsugestodeRuiBarbosa.Oart.89dotextoconstitucionalassimestipulava:

Art. 89. institudo um Tribunal de Contas [que aConstituiode1967chamardeTribunaldeContasdaUnio] para liquidar as con-tas das receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem pres-tadas ao Congresso.

3. A Constituio de 1934

A terceira constituio brasileira em ordem cronolgica aConstituiode1934,aqueconsagroupelaprimeiravezemnossopasdireitossociaisetrabalhistas.

EssaconstituiomanteveacompetnciadaCmaradosDepu-tadosparaexaminarejulgarascontasdoPresidentedaRepblicarelativa-

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menteaoexerccioanterior,podendo,inclusive,casoaquelenoasprestas-se,elegerumacomissoparaorganiz-las,e,emhavendoirregularidades,determinarapuniodosculpados(art.29epargrafonico).

ACartade1934manteveigualmenteainterdioadeputadosde celebrarem contrato com a administrao pblica federal, estadualoumunicipal,aceitarouexercercomissoouempregopblicoremu-nerados, salvo seremnomeadosministros, semperderemomandato,sendoapenassubstitudospelosseussuplentesenquantoseacharememtalcondio.Eradefesoigualmenteaodeputadoserdiretor,propriet-rioousciodeempresabeneficiadacomprivilgio,isenooufavor,emvirtudedecontratocomaadministraopblica,bemassimocuparcargopblico,dequesejademissvelad nutum(art.33,1)e2)e1.,1)e2)).

EssaCartaMagnaconcediaCmaradosDeputadosaprer-rogativadecriarcomissesdeinquritosobrefatosdeterminados,desdequerequerida,pelomenos,porumterodeseusmembros(art.36).Eo pargrafo nico deste artigo determinava que aplicam-se a tais in-quritosasnormasdoprocessopenalindicadasnoregimentointerno.Ademais,oart.37,caput,autorizavaCmaradosDeputadosaconvo-carministrosparaprestareminformaesreferentesaosrespectivosmi-nistrios.Talfaculdadeeratambmconcedidassuascomisses(1.doart.37).

Noroldoscrimesde responsabilidadeemquepodia incorrerpor seus atos oPresidente daRepblica, o art. 57 inclua os que aten-tassem,entreoutros,contraaprobidadedaadministrao(alnea f),aguardaouempregolegaldosdinheirospblicos(alneag)easleisora-mentrias(alneah).

No que concerne ao processo e julgamento do Presidente darepblicaporcrimescomuns,mantinhaacompetnciadoSupremoTri-bunalFederalparaoscrimescomuns,masinovavaquantoaoscrimesderesponsabilidade, cabendo estes serem julgados, nomais pelo Senado,masporumTribunalEspecial,integradopeloPresidentedoSupremo,queexerceriaapresidncia,emaisnovejuzes:trsministrosdaCorteSupre-ma,trsmembrosdoSenadoFederaletrsmembrosdaCmaradosDe-putados(art.58).O7.desteartigoestatuiaqueOTribunalEspecial

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poderaplicarsomenteapenadeperdadocargo,cominabilitaoatomximodecincoanosparaoexercciodequalquerfunopblica,semprejuzodasaescivisecriminaiscabveisnaespcie.

Consoanteoart.60,item2),competiaaosministrosapresen-tar,anualmente,aoPresidentedaRepblicaparaserenviadoCmaradosDeputados,comoparecerdoTribunaldeContas,obalanodefinitivodareceitaedespesadoltimoexerccio.

AindarelativoaosministrosdeEstado,aCartade1934esta-belecia,noart.61,queestesresponderiamquandoincursosemcrimesderesponsabilidade,entreoutros,pelosmencionadosnasalneasf,geh,doart.57, jreferidos, sendonoscrimesconexoscomosdoPresidentedaRepblicajulgadospeloTribunalEspecial,e,nosderesponsabilidadeenoscomuns,pelaCorteSuprema.

AoTribunalEspecialincumbia,igualmente,aoteordoart.75,processarejulgarosministrosdaCorteSuprema,noscrimesderesponsa-bilidade.

A par dos crimes comuns, competia Corte Suprema pro-cessarejulgaroriginariamenteoPresidentedaRepblicaeosministrosdaCorteSuprema,osministrosdeEstado,oProcurador-GeraldaRe-pblica,osjuzesdostribunaisfederais,osdasCortesdeApelaodosEstados,doDistritoFederaledosTerritrios,osministrosdoTribunaldeContas,osembaixadoreseministrosdiplomticos,osjuzesfederaiseosseussubstitutos,noscrimesderesponsabilidade(art.76,1),a, bec).NotocanteaosministrosdeEstado,estesseriamprocessadosejulgadosnoscrimesconexoscomosdoPresidentedaRepblica,peloTribunalEspecial.

NoquesereferesatribuiesdoSenadoFederal,oincisoIIIdoart.91estabeleceuquelhecompeteproporaoPoderExecutivo,me-diantereclamaofundamentadadosinteressados,arevogaodeatosdasautoridadesadministrativas,quandopraticadoscontraaleioueivadosdeabusosdepoder.

AoSenadotambmerafacultadocriarcomissesdeinquritosobrefatosdeterminados,talcomoestabeleciaoincisoVdoart.92,ob-servando-se a aplicaodasnormasdoprocessopenal, semelhanadaCmaradosDeputados.

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Tal como perante Cmara dosDeputados, osministros deEstadoeramobrigadosaprestareminformaesaoSenado,quandosoli-citadas(art.93).

OMinistrioPblico,naConstituiode1934,encontra-senaSeoIdoCaptuloVIDosrgosdeCooperaonasAtividadesGo-vernamentais.NohmaioresconsideraessobreasfunesdoMinist-rioPblico.OProcurador-GeraldaRepblica,quandoaCorteSupremadeclararinconstitucionalqualquerdispositivodeleiouatogovernamen-tal,comunicaradecisoaoSenadoFederal,paraqueestesuspendasuaexecuo,notodoouemparte(arts.95e96).To-somentecomunicarasdecisesde inconstitucionalidadeproferidaspelaCorteSupremaepres-tarcooperaonasatividadesgovernamentaiseisasnicasatribuiescomassento constitucional conferidas aoMinistrioPblicopelaCartade1934.

ASeoIIdestemesmoCaptulotratavadoTribunaldeCon-tas,mantendo-oexpressamentecomaprerrogativadeacompanharaexecuooramentriaejulgarascontasdosresponsveispordinheirooubenspblicos (art.99).Oart.101,caput, rezavaclaramente, ipsis litteris:Oscontratosque,porqualquermodo, interessaremimediata-mentereceitaoudespesa,ssereputaroperfeitoseacabadosquan-doregistradospeloTribunaldeContas.ArecusadoregistrosuspendeaexecuodocontratoatopronunciamentodoPoderLegislativo.Eo1.destedispositivoestipulava:SersujeitoaoregistroprviodoTri-bunaldeContasqualqueratodaadministraopblica,dequeresulteobrigaodepagamentopeloTesouroNacional,ouporcontadeste.O2.,cogitandodarecusadoregistro,assimdeterminava:Emtodososcasos,arecusadoregistro,porfaltadesaldonocrditoouporimputaoacrditoimprprio,temcarterproibitivo;quandoarecusativeroutrofundamento,adespesapoderefetuar-seapsdespachodoPresidentedaRepblica,registrosobreservadoTribunaldeContaserecursoex officioparaaCmaradosDeputados.Ainda(3.),Afiscalizaofinanceiradosserviosautnomosserfeitapelaformaprevistanasleisqueoses-tabeleceram.

Poroutrolado,oart.102eraperemptrio:OTribunaldecon-tasdarparecerprvio,noprazode30dias,sobreascontasqueoPresi-

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dentedaRepblicadeveanualmenteprestarCmaradosDeputados.Seestasnolheforemenviadasemtempotil,comunicarofatoCmaradosDeputados,paraosfinsdedireito,apresentando-lhe,numounoutrocaso,minuciosorelatriodoexercciofinanceiroterminado.

Comosepodeconstatar,aConstituiode1934explicitavademaneiraclaraeexaustivaasatribuiesdoTribunaldeContas,aocontr-riodaCartarepublicanaanterior.

AConstituiode1934repetia,noCaptuloII,aotratarDosDireitos e das Garantias Individuais, o disposto nas cartas anteriores,quandonositens10,35e38doart.113,estipulavaexpressamente:10)permitidoaquemquerquesejarepresentar,mediantepetio,aospo-derespblicos,denunciarabusosdasautoridadesepromover-lhesa res-ponsabilidade.35)Aleiassegurarorpidoandamentodosprocessosnas reparties pblicas, a comunicao aos interessados dos despachosproferidos,assimcomodasinformaesaqueestesserefiram,aexpedi-odascertidesrequeridasparaadefesadedireitosindividuais,ouparaoesclarecimentodoscidadosacercadosnegciospblicos, ressalvados,quantosltimas,oscasosemqueointeressepblicoimponhasegredooureserva.38)Qualquercidadoserpartelegtimaparapleitearade-claraodenulidadeouanulaodosatoslesivosaopatrimniodaUnio,dosEstadosoudosMunicpios.

Reforava,portanto,aConstituiode1934,odireitodoci-dadodeexercerdiretamenteafiscalizaodosatosdosagentespblicos,assegurandoodireitodepetio,atransparnciadosatosdaadministraopblicaeodireitodepleitearanulidadedosatoslesivosaopatrimniopblico, reiterando,destarte,o institutodaaopopular jprevistanaCartade1824.

AdelegaoouconcessodeserviospblicosestavatambmcontempladanaConstituiode1934,noart.137, remetendopara leifederalasuaregulao,napreservaodointeressecoletivo:Aleifederalregulara fiscalizaoea revisodas tarifasdos servios exploradosporconcesso,oudelegao,paraque,nointeressecoletivo,oslucrosdoscon-cessionrios,oudelegados,noexcedamajustaretribuiodocapital,quelhespermitaatendernormalmentesnecessidadespblicasdeexpansoemelhoramentodessesservios.

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ACartade1934jprescreviaexpressamentearesponsabilida-deobjetivadoEstado,mas comanuanceda responsabilidade solidriadofuncionriotransgressoremdelitoscomissivosouomissivos,adotandodestarteateoriadoriscoadministrativo,bemassimodireitoderegressocontraofuncionrioculposo.Comefeito,noart.171,l-se:Osfuncio-nriospblicossoresponsveissolidariamentecomaFazendaNacional,EstadualouMunicipal,porquaisquerprejuzosdecorrentesdeneglign-cia,omissoouabusonoexercciodosseuscargos.Aaoregressivaeraasseguradapelo2.:ExecutadaasentenacontraaFazenda,estapromo-veraexecuocontraofuncionrioculpado.

Impunha,finalmente,essaConstituio,pelaprimeiravezemsede constitucional, a responsabilidade do agente pblico em indicaros recursos para custear as despesas com a criao de novos encargos(art.183).

Ointeressesocialecoletivoeracontempladodemaneiraexpres-sa.EssaumadasprincipaisinovaesdaCartade1934.

4. A Constituio de 1937

AConstituiode1937, conhecida como a Polaca, porquefeitasemelhanadaconstituiopolonesa,defeioautoritria,xenfo-ba,emmuitoscasosdeixoudeseraplicada.Apardeseuladoautoritrio,retomoumuitosdispositivosdasanteriores.Assim,noart.44vedavaaosmembrosdoParlamentonacionalacelebraodecontratocomaadminis-traopblicafederal,estadualoumunicipal,bemcomoexercerqualquerlugardeadministraoouconsultaouserproprietrioousciodeempresaconcessionriadeserviospblicosoudesociedade,empresaoucompa-nhiaquegozedefavores,privilgios,isenes,garantiasderecebimentoousubsdiosdoPoderPblico(alneasaec).

AssimtambmqualquerdasduasCmarasoualgumadassuascomissespodeconvocarministrodeEstadoparaprestaresclarecimentossobrematriassujeitassuadeliberao(art.45).

CriouumDepartamentoAdministrativovinculadoPresidn-ciadaRepblica.Comefeito,l-senocaptuloDaElaboraoOramen-tria,noart.67ealneas,verbis:

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Art. 67. Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por de-creto do presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuies:

a) o estudo pormenorizado das reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico;

b) organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos Deputados;

c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a execuo oramentria.

Igualmente,nomesmocaptulo,noqueconcerneaooramen-to,dispunhaoart.69eseuspargrafos:

Art. 69. A discriminao ou especializao da despesa far-se- por servio, departamento, estabelecimento ou repartio. 1. Por ocasio de formular a proposta oramentria, o Departamento Ad-ministrativo organizar, para cada servio, departamento, estabelecimento ou repartio, o quadro da discriminao ou especializao, por itens, da despesa que cada um deles autorizado a realizar. Os quadros em questo devem ser enviados Cmara dos Deputados juntamente com a proposta oramentria, a ttulo meramente informativo ou como subsdio ao esclarecimento da Cma-ra na votao das verbas globais. 2. Depois de votado o oramento, se alterada a proposta do Governo, sero, na conformidade do vencido, modificados os quadros a que se refere o pargrafo anterior; e, mediante proposta fundamentada do Departamento Administrativo, o Presidente da Repblica poder autorizar, no decurso do ano, modificaes nos quadros de discriminao ou especializao por itens, desde que para cada servio no sejam excedidas as verbas globais votadas pelo Parlamento.

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Poroutrolado,retomandooquerezavamasconstituiesante-riores,determinounoart.70queAleioramentrianoconterdisposi-tivoestranhoreceitaprevistaedespesafixadaparaosserviosanterior-mentecriados[...].

OroldosatosdoPresidentedaRepblicaquepodiamconfi-gurarcrimesderesponsabilidadeelencados(art.85)foireduzidoacincoalneas:atentarcontraAprobidadeadministrativaeaguardaeempregodosdinheirospblicosforamagrupadasemumanicaalnea,aocontr-riodasoutrascartas(alnead).

RelativamenteaoprocessoejulgamentodoPresidentedaRep-blica,aConstituiode1937introduziualgumasmodificaes.CabiaaoConselhoFederal,apsserdeclaradaprocedenteaacusaopordoisterosdaCmaradosDeputados,julg-lo,seacusadodecrimederesponsabili-dade(art.86).Secondenado,apenaseriaaperdadocargoeinabilitaoatomximodecincoanosparaoexercciodefunopblica,sempreju-zodasaescivisecriminaiscabveis.O2.doartigosupramencionadoremetiaparaumaleiespecialadefiniodoscrimesderesponsabilidadedoPresidentedaRepblicaquecriariaumritoprocessualprprio.

JosministrosdeEstadocontinuavamaresponderquantoaseusatosporcrimesassimdefinidosemlei,tantocomunsquantoderesponsabi-lidade,peranteoSupremoTribunalFederal,enosconexoscomosdoPresi-dentedaRepblica,peranteoConselhoFederal(art.89,1.e2.)

Oart.99,primeiraparte,estipulavaqueoMinistrioPblicoFederalterporchefeoprocurador-geraldaRepblica,quefuncionarjuntoaoSupremoTribunalFederal[...].

AoConselhoFederalcaberiaprocessare julgar,noscrimesderesponsabilidade,osministrosdoSupremoTribunalFederal(art.100).

AosupremoTribunalFederalcompetiaprocessarejulgarorigi-nariamente,noscrimescomunsenosderesponsabilidade,osMinistrosdeEstado,oProcurador-GeraldaRepblica,osjuzesdoTribunaisdeApela-odosestados,doDistritoFederaledosterritrios,osministrosdoTri-bunaldeContaseosembaixadoreseministrosdiplomticos,ressalvando,porm,queosministrosdeEstadonaprticadecrimesconexoscomosdoPresidentedarepblica,bemassimosministrosdoSupremodeveriamserprocessadosejulgadospeloConselhoFederal(art.101,alneaa).

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Oart.114instituaumTribunaldeContas(ignorandoquejhaviaum), verbis:

Art. 114. Para acompanhar, diretamente ou por delegaes organizadas de acordo com a lei, a execuo oramentria, julgar as contas dos responsveis por dinheiro ou bens pblicos e da legalidade dos contratos celebrados pela Unio, institudo um Tribunal de Contas, cujos membros sero nomeados pelo pre-sidente da Repblica, com a aprovao do Conselho Federal. Aos ministros do Tribunal de Contas so asseguradas as mesmas garantias que aos ministros do Supremo Tribunal Federal.Pargrafo nico. A organizao do Tribunal de Contas ser regulada em lei.

ALeiConstitucional n. 9, de 28 de fevereiro de 1945, deunova redao a esse artigo, suprimindo o trecho com a aprovao doConselhoFederal,considerandoastendnciasmanifestasdaopiniop