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  • 1. TEXTO PARA DISCUSSO No 1319DESPESAS CORRENTESDA UNIO: VISES,OMISSES E OPESRonaldo Coutinho Garcia Braslia, janeiro de 2008

2. TEXTO PARA DISCUSSO No 1319DESPESAS CORRENTESDA UNIO: VISES,OMISSES E OPES*Ronaldo Coutinho Garcia** Braslia, janeiro de 2008*** * Agradeo o apoio dos colegas da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea Bruno de Carvalho Duarte na preparao de alguns dados, Jos Valente Chaves na elucidao de alguns aspectos da Oramento da Unio, a Guilherme C. Delgado pela autorizao para uso de trabalho indito, a Jos Celso Cardoso Jr. pelos comentrios e cooperao e a Martha Cassiolato pela colaborao. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea (ronaldo.garcia@ipea.gov.br). *** Trabalho concludo em maro de 2007. 3. Governo Federal TEXTO PARA DISCUSSO Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes Ncleo de Assuntos Estratgicos para profissionais especializados e estabelecem um da Presidncia da Repblica espao para sugestes. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Fundao pblica vinculada ao Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea permitida a reproduo deste texto e dos dados nele fornece suporte tcnico e institucional s aescontidos, desde que citada a fonte. Reprodues paragovernamentais possibilitando a formulao de fins comerciais so proibidas.inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretora de Administrao e Finanas Cinara Maria Fonseca de Lima Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa TheodoroChefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Estanislau Maria de Freitas JniorURL: http://www.ipea.gov.brOuvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765JEL D63, D74, E62 4. SUMRIO SINOPSE 1 INTRODUO7 2 POSSVEIS ORIGENS DA VILANIZAO DAS DESPESAS CORRENTES 8 3 COMPOSIO E EVOLUO DAS DESPESAS CORRENTES DA UNIO 10 4 CONSIDERAES FINAIS32 REFERNCIAS 36 5. SINOPSE Na atualidade, so muitas as vozes que insistentemente clamam por reduo das despesas correntes do governo federal. Advogam que teriam crescido vertiginosa e insustentavelmente. Insistem que a diminuio condio para a retomada dos investimentos pblicos e para a ativao da economia. Concluem, quase sempre, dizendo que, por isso, o governo ineficiente. Essas afirmaes estabelecem uma relao direta, determinista, entre elevada participao das despesas correntes na despesa total e ineficincia. Se a decorrncia desejvel aumentar a eficincia global do governo, o caminho proposto, cortar as despesas correntes, pode revelar-se enganoso e, no limite, bastante problemtico, mesmo que se reconhea que tais despesas so realizadas sem que alcancem a eficincia possvel.As Despesas Correntes da Unio (DCUs) cresceram muito nos ltimos tempos. Hoje beneficiam diretamente uma enorme massa de brasileiros que, em passado no distante, desconheciam a presena do Estado, os seus mecanismos de proteo e os seus servios construtores de cidadania, por incipiente que sejam. Estas despesas animam as economias dos pequenos municpios espalhados pelo pas, ampliam o mercado para os bens de consumo acessveis s suas rendas, gerando empregos e impostos, retirando alguns da marginalidade e dando a outros oportunidades que no teriam.Mas a principal causa do crescimento das Despesas Correntes da Unio no foi o aumento dos gastos sociais ou com pessoal. Quem mais impulsionou o crescimento das DCUs foram as despesas com juros e encargos da dvida. Dado que a dvida pblica mobiliria federal interna, em valores reais, foi multiplicada por sete, entre 1995 e 2006, e tem sido remunerada com taxas de juros sempre das mais altas do planeta[0], inevitvel que pressione por aumento da carga tributria, comprima os investimentos pblicos, exija supervits primrios elevados e, mesmo assim, no pare de crescer. 6. 1 INTRODUO Na atualidade, so muitas as vozes que insistentemente clamam por reduo das despesas correntes do governo federal. Advogam que teriam crescido vertiginosa e insustentavelmente. Insistem que a diminuio condio para a retomada dos investimentos pblicos e para a ativao da economia. Concluem, quase sempre, dizendo que, por isso, o governo ineficiente.Essas afirmaes estabelecem uma relao direta, determinista, entre elevada participao das despesas correntes na despesa total e ineficincia. Se a decorrncia desejvel aumentar a eficincia global do governo, o caminho proposto, cortar as despesas correntes, pode revelar-se enganoso e, no limite, bastante problemtico. E isto por diversas razes. Sem ordem de importncia e sem procurar a exausto, uma primeira razo que essa relao simplifica enormemente a realidade concreta do processo de governar (dirigir politicamente processos de transformaes sociais, mais ou menos ambiciosos, a depender do programa governante, e conduzir a administrao pblica), desprezando a relevncia social, econmica e poltica dos itens especficos que compem a despesa considerada corrente. Uma segunda razo reside no desconhecimento das dificuldades tcnicas para proceder redues nas despesas, que, se feitas de forma linear, ou seja, sem critrios claros e endossados por avaliaes tcnico-polticas, provocam profunda desorganizao na execuo das aes, com efeitos nefastos para amplas parcelas da sociedade e, conseqentemente, para o prprio governo que as executa.A razo talvez decisiva refere-se ao fato de considerar a relao despesa correntes/despesa total um indicador apropriado para medir a eficincia governamental, abstraindo a situao socioeconmica de cada pas e as opes feitas por seus povos ao longo de suas respectivas histrias.Considere-se, de um lado, um pas que possui uma populao com alto nvel de vida, baixa heterogeneidade, forte coeso e amplo sistema de proteo social; sua democracia est consolidada, as instituies funcionam eficazmente, sua cidadania ativa; sua economia dinmica, tecnologicamente inovadora e sofisticada, e conta com larga rede infra-estrutural; a poltica econmica consistente, os preos bsicos esto alinhados em nveis estimuladores, as finanas pblicas esto arrumadas, as despesas correntes sero vultosas e dificilmente significaro ineficincia do governo. Imagine-se agora, de outro lado, um pas que apresenta uma enorme desigualdade social, com grandes contingentes populacionais em condio de pobreza, misria e submetidos a carncias mltiplas, com outros setores sociais detendo privilgios diversos, e os segmentos abastados vivendo dessolidarizados do restante, em ambientes conflituosos, inseguros e sem coeso social. Ademais, seu incompleto e desintegrado sistema de proteo social no alcana cobertura plena, os servios pblicos so precrios, de baixa qualidade, e sua prestao no se d de forma coordenada entre os responsveis. Neste pas, a democracia formal recente, a cidadania incipiente; o sistema poltico-partidrio pouco representativo e descompromissado com a superao das mazelas que infelicitam a nao; o arranjo institucional carece de aperfeioamentos e consolidao, e o aparato legal-normativo prenhe de contradies; o pacto federativo foi estilhaado, e o sistema de governo ipea texto para discusso | 1319 | jan. 20087 7. opera com reduzida capacidade e baixa direcionalidade. Se no bastassem tais diferenas, sua economia se move muito abaixo do seu potencial, apresentando elevadas taxas de desemprego e informalidade, sem vigor inovativo e com baixo poder competitivo, com sua indstria sofrendo perdas de mercado e encurtamento de cadeias produtivas, por conta de abertura comercial no preparada e ausncia de poltica industrial. A poltica econmica praticada inconsistente, impede um crescimento a taxas maiores e onera o Tesouro Nacional com taxas de juros recordistas em mbito mundial que, por sua vez, valorizam a moeda nacional, prejudicando a produo interna e as vendas externas de muitos bens industrializados. A estrutura tributria de baixa qualidade, e a carga bruta crescente. Para completar, as finanas pblicas enfrentam uma pesada dvida interna, carregada com prazos curtos e custos exorbitantes, devendo produzir supervits primrios de porte, que, restringindo as despesas no compulsrias, principalmente as relativas a investimentos, ainda assim so insuficientes para honrar o servio da dvida. Em tal situao, as despesas correntes sero elevadas e realizadas com considervel ineficincia. Se no forem feitas, no entanto, a sociedade corre srios riscos de conflito e caos social, e a economia ressentir-se- com o recuo da demanda. Evidentemente, a perenizao desse quadro de todo indesejvel, requerendo criteriosa anlise do processo que o produziu, para que no seu enfrentamento se possa atacar suas causas, com vistas superao que conduza a governos competentes, eficientes, capazes de liderar o pas por um estilo de desenvolvimento pautado na eqidade, no enraizamento democrtico, na expanso da cidadania, no aperfeioamento das instituies e na sustentabilidade ambiental. Este desafio ter de ser assumido pelas maiores lideranas governamentais e da sociedade.2 POSSVEIS ORIGENS DA VILANIZAODAS DESPESAS CORRENTES Temos razes de sobra para desejar governos eficazes e administraes pblicas globalmente mais eficientes e probas. No entanto, no se trata de algo trivial fazer significativa elevao da eficincia do conjunto do governo, menos ainda promover substan