Politicas Judiciárias No Brasil

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestãode políticas públicas, estimular a reflexão eo debate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

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PeriodicidadeA Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

Comissão EditorialPaulo Sergio de Carvalho, Marco Antônio deCastilhos Acco; Maria Stela Reis; Paulo Marques;Aíla Vanessa David de Oliveira Cançado; ElisabeteFerrarezi; Tânia Cristina de Araújo Oliveira; LivinoSilva Neto e Elda Campos Bezerra.

ExpedienteEdição: Daniella Álvares de Melo. Subedição: DiegoGomes, Dominique Lima e Roberto Carlos R.Araújo; Projeto gráfico: Livino Silva Neto. Revisão:Daniella Álvares de Melo e Roberto Carlos R.Araújo. Revisão gráfica: Ana Carla Gualberto Cardo-so. Fotos: Ana Carla Gualberto Cardoso, Alice Prinae Vinícius A. Loureiro. Editoração eletrônica: MariaMarta da R. Vasconcelos.

© ENAP, 2011Tiragem: 1.000 exemplaresAssinatura anual: R$ 40,00 (quatro números)Exemplar avulso: R$ 12,00Os números da RSP Revista do Serviço Público anterioresestão disponíveis na íntegra no sítio da ENAP:www.enap.gov.br

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Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimosanos teve predominância trimestral (1998/2007). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.CDD: 350.005

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SumárioContents

Programas de Transferência Condicionada de Renda na América Latina: 105uma abordagem comparada entre Brasil, México, Chile e ColômbiaConditional Cash Transfer Programs in Latin America: a comparativeapproach of Brazil Mexico, Chile and ColombiaPedro Luiz Costa Cavalcante

Políticas Judiciárias no Brasil: o Judiciário como autor de políticas públicas 119Public judicial policies in Brazil: The Judiciary as a public policy makerJeovan Assis da Silva e Pedro de Abreu e Lima Florêncio

Gestão do Conhecimento no setor público: um estudo de casopor meio do método OKA 137Knowledge Management in the public sector: a case study under theOKA methodCristiano Trindade de Angelis

A noção de competência na gestão de pessoas: reflexões acercado setor público 167The notion of competence in the human resources management:reflections about cases of the public sectorFrancielle Molon da Silva e Simone Portella Teixeira de Mello

Descentralização da gestão ambiental: análise do processo de criação 185de organizações municipais de meio ambiente no sul catarinenseEnvironmental management decentralization: analysis of the creationprocess of municipal environmental organizations in southern Santa CatarinaDaniel Trento do Nascimento e Maria Augusta Almeida Bursztyn

RSP Revisitada: Pessoal – O Estado e seus servidores 209J. A. de Carvalho e Melo

Reportagem: Concurso Inovação completa sua 15a Ediçãopremiando 10 iniciativas 215

Para saber mais 225

Acontece na ENAP 227

Jeovan Assis da Silva e Pedro de Abreu e Lima Florêncio

Revista do Serviço Público Brasília 62 (2): 119-136 Abr/Jun 2011 119

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Políticas judiciárias no Brasil:o Judiciário como autor de

políticas públicas

Jeovan Assis da Silva ePedro de Abreu e Lima Florêncio

Introdução

O propósito deste artigo é focar o papel do Poder Judiciário como formulador

de políticas públicas. Em uma incursão de caráter preliminar sobre as

especificidades das políticas judiciárias, em comparação com as demais políticas

públicas governamentais, buscar-se-á oferecer insumos para um debate ainda

incipiente no Brasil sobre o papel do Judiciário como protagonista na elaboração

e implementação de políticas públicas em sua própria esfera.

Nos últimos anos, uma produção acadêmica crescente tem enfocado o Judi-

ciário sob o prisma da judicialização da política no Brasil, analisando como e sob

quais condições os tribunais influenciam as decisões tomadas no âmbito dos poderes

Executivo e Legislativo. Tais estudos destacam a possibilidade de o Judiciário

agir no momento da implementação para mudar as regras ou os resultados de

políticas públicas concebidas em outras esferas de poder. Contudo, a faceta do

Judiciário como elaborador – por iniciativa própria – de políticas públicas, talvez

Políticas judiciárias no Brasil: o Judiciário como autor de políticas públicas

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por seu caráter recente, parece ainda nãoter despertado reflexões mais aprofundadasna área do direito, da política, da sociologiae da administração pública.

A proposta do artigo é salientar aimportância de se incorporar o Judiciáriono estudo de políticas públicas, uma vez queimportantes e inovadoras experiências nessecampo estão ocorrendo na esfera judicial,principalmente em função da criação, em2005, do Conselho Nacional de Justiça. Esteórgão vem desempenhando importantepapel de balizador das políticas judiciárias,orientando-as rumo à convergência depropósitos. Tais experiências inovadorasmerecem estudos mais aprofundadosdevido à crescente importância do PoderJudiciário nas sociedades modernas e emfunção do grande impacto social que geramno funcionamento desse poder e, porconsequência, na própria sociedade.

O papel estratégico do Judiciárionos dias atuais

A visão clássica dos tribunais comoinstâncias estritamente legais cedeu espaçopara o reconhecimento do Judiciário comoinstituição estratégica nas democraciascontemporâneas e que parece ter deixadode se limitar às funções declarativas dodireito, passando a se impor como garan-tidor da cidadania (Sousa Santos, 2007).Em países onde vigora o sistema jurídicode Common Law (modelo anglo-saxão), nãoé incomum que a implementação de polí-ticas públicas seja discutida nos tribunais.Como nesse sistema as normas legais são,em geral, desprovidas de maioresdetalhamentos, o Judiciário desses paísesestá habituado a estabelecer o sentido ou acompletar o significado da legislação.Contudo, mesmo em países adeptos dosistema romano-germânico (como Brasil,

Itália e Espanha) onde predominamcodificações exaustivas – o que a prioripoderia diminuir a necessidade de interpre-tação pelos tribunais –, o Judiciário écrescentemente chamado a resolver lacunaslegais, valorizando a participação dosistema judicial nos processos de políticaspúblicas.

A positivação dos direitos funda-mentais em diversos textos constitucionaisnas décadas de 70 e 80 reforçou essefenômeno e favoreceu sobremaneira ainclusão do Judiciário no espaço da polí-tica (WERNECK VIANA et al., 1999). O PoderJudiciário, atuando no papel de guarda davontade geral contida nos princípiospositivados na ordem jurídica, surge comoalternativa importante para a garantia dacidadania, no contexto de uma pauta defacilitação do acesso à justiça. O sistemajudicial foi inclusive exposto a formas deinterpelação direta de grupos sociais e atéde partidos (exemplo das ações diretas deinconstitucionalidade, no caso brasileiro).Juízes tornaram-se guardiões daspromessas em um cenário de crescenteinstitucionalização do direito na vida social.Com a decadência do Welfare State, oJudiciário passou a ser percebido comoúltima salvaguarda confiável das expecta-tivas de realização dos ideais de justiça eigualdade. (GARAPON, 2001).

Contudo, o sucesso da Justiça foi inver-samente proporcional ao descrédito doExecutivo e do Legislativo. Enquanto oLegislativo sofreu os estigmas da deslegiti-mização de uma comunidade políticaperdida entre grupos de interessesconflitantes, o sistema judicial tambémsofreu o impacto de demandas sociaisinsatisfeitas em um sistema deadministração pública que deixava derealizar espontaneamente diversas presta-ções sociais a seu encargo.



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A efetividade dos direitos sociais nocampo do direito – e distante de esferasoutrora mais apropriadas – gerouimpactos imprevistos sobre o sistemajudicial. A própria precarização de direitoseconômicos e sociais, a despeito daampliação do rol de garantias civis e polí-ticas (inclusive em relação aos direitos deterceira geração, como por exemplo,direitos do consumidor), passou a sermotivo de crescente procura do Judiciáriopela população, em áreas como educação,saúde, previdência e direito do trabalho.

Alçado à condição de protagonista naesfera pública, o Judiciário logo se viusobrecarregado com processos e recursosjudiciais, deixando de corresponder plena-mente às expectativas criadas. Rapidamentea “solução judicial” passou a ser umproblema e a transferência de legitimidadeestatal do Executivo e do Legislativo parao Judiciário se deu com o correspondenteaumento da cobrança social sobre ossistemas judiciais.

As reformas e a criação deconselhos judiciais

As cobranças em relação ao sistemajudicial também emergiram dentro docontexto da globalização econômico-finan-ceira, que se intensificou a partir da décadade 1980 e na qual elementos comoprevisibilidade negocial e cumprimento doscontratos – dependentes de judiciárioseficazes e independentes – passaram a serpeças-chave em uma ordem econômicamundial marcada pela competitividadeglobal e pela necessidade de atração deinvestimentos.

Na esteira de uma percepção genera-lizada de crise nos sistemas judiciais de váriospaíses, no final da década de 80, organismosinternacionais como o Banco Mundial e o

Fundo Monetário Internacional passaram adar especial importância para processos dereformas judiciais na América Latina e naÁsia. O fenômeno, contudo, era certamen-te percebido como de ordem global, aindaque assumisse matizes distintas e diferentesintensidades de acordo com os locais ondeocorria. Mas apesar de eventuais especi-ficidades, o efetivo acesso à justiça erarecorrentemente afetado, sobretudo pelalonga duração dos processos, uma vez que

as decisões eram excessivamente demo-radas. A morosidade judicial passou a serreconhecida como um dos problemas maisgraves dos atuais sistemas judiciais, comconsequentes custos sociais, políticos eeconômicos (GOMES, 2003).

A partir da década de 1990, paísescomo Reino Unido, Itália e Países Baixosexperimentaram aproximar o serviço

“O PoderJudiciário,atuando no papelde guarda davontade geral ...,surge comoalternativaimportante paraa garantia dacidadania, nocontexto de umapauta defacilitação doacesso à justiça.”



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judicial dos demais serviços públicos,passando a adotar um foco de gestãopública e abraçando inclusive práticas doNew Public Management, como ações dedescentralização administrativa e planeja-mento estratégico. De forma nunca antesvista, os sistemas judiciais europeuspassaram a ser cobrados pela efetividadedos orçamentos repassados aos tribunaise questões como ampliação do acesso àjustiça e necessidade de reformasprocessuais e procedimentais tambémpassaram a fazer parte dessas cobranças(FABRI e LANGBROEK, 2000).

No âmbito brasileiro, para além damorosidade, a complexidade estrutural daorganização judiciária, a obsolescênciaadministrativa, a ineficiência e a poucatransparência da máquina pública a serviçodo Poder Judiciário (RENAULT, 2005)terminaram por colocar a reforma doJudiciário na agenda política do início doprimeiro mandato do Presidente LuísInácio Lula da Silva. Os desafios dessareforma eram imensos, pois se pode dizerque no Brasil existem múltiplos judiciários:justiça federal, justiça estadual, justiçasespecializadas (militar, trabalhista, eleitoral),primeiras e segundas instâncias, tribunaissuperiores, juizados especiais e etc. Em umsistema de 91 tribunais, há menos de dezanos atrás, prevaleciam a falta deinterligação e a desarticulação institucionalentre as cortes mesmo diante de umalitigiosidade crescente, comprovada porestatísticas que começaram a ser coletadasde forma sistemática apenas recentemente.

Enquanto no ano de 1990 o Judiciáriorecebeu 3,6 milhões de processos1, no de2000 esse volume rapidamente ultrapas-sou o patamar de 20 milhões de açõesingressadas. Ao final de 2009, 25,5 milhõesde casos novos (estadual, federal e trabalho)ingressaram no Poder Judiciário e 86,6

milhões de processos encontravam-se emtramitação – casos pendentes somados aoscasos novos.2

Após anos de intenso debate, iniciadoainda na década de 1990, a respeito decomo poderia ser viabilizada a moderni-zação e o controle do Judiciário no Brasil,e de cujas discussões participaram enti-dades e representantes do segmentojurídico nacional e da sociedade civil, foienfim alcançado o pacto para a criação doConselho Nacional de Justiça (CNJ),estabelecido pela Emenda Constitucionalno 45 de dezembro de 2004.

Conselhos de justiça remontam ao con-texto histórico da Europa pós II GuerraMundial, tendo a ideia se difundidoespecialmente em países sem Judiciáriosautônomos e independentes em matériaadministrativa, nos quais a gestão judicialcostumava ficar a cargo do Executivo, emórgãos com atribuições similares àquelasexercidas pelo Ministério da Justiça noBrasil. Atualmente, os conselhos judiciaisestão amplamente difundidos ao redor domundo, ainda que assumam diferenciadosformatos institucionais de acordo com osajustes necessários para cada sistemajudicial nacional. Exemplos importantes aoredor do mundo, ainda que as atribuiçõesvariem bastante, são encontrados nosEUA, França, Itália, Holanda e ReinoUnido. Os conselhos judiciais parecemresponder às diferentes pressões poraccountability existentes nos judiciários nacio-nais e refletem os diferentes contextossociais (GAROUPA e GINSBURG, 2008).

No contexto latino-americano, conse-lhos de justiça criados nos anos 70, sobdiretrizes de regimes autoritários, tiveramo papel de limitar a atuação do PoderJudiciário e controlar correcionalmentesuas atividades. Com a transição para ademocracia, esses conselhos foram extintos



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ou tiveram sua competência alterada(Argentina, Bolívia e México). Talvez porisso, a criação do CNJ tenha enfrentadomuita resistência, a partir da memória doextinto Conselho Nacional da Magistratura,que vigorou entre 1977 e 1988 e que tinhacaráter estritamente disciplinar. Esse ante-cedente certamente prejudicou a discussãoacerca de uma instituição voltada para ocontrole e coordenação da administraçãojudicial.

A partir da década de 1990, entretanto,percebeu-se que em ambiente federativo,com tribunais estaduais dotados de auto-nomia e capacidade de auto-organização, oBrasil não poderia mais prescindir de polí-ticas racionais e coordenadas para oenfrentamento dos problemas sistêmicos doJudiciário, o que implicaria a criação de umórgão de planejamento nacional que editassenormas gerais de organização, coordenaçãoe comunicação do sistema judicial.

Sob tais premissas foi criado o CNJ,tendo inclusive, que superar um debatesobre sua constitucionalidade logo após suainstalação. A instituição tem se consolidadocomo órgão central de planejamento doJudiciário, com vistas a uniformizarprocedimentos e metas, racionalizar a pres-tação jurisdicional e aperfeiçoar o acesso àjustiça, para além do seu papel como ins-tância de acompanhamento disciplinar.Apesar de sua breve existência, o CNJ temse firmado como um importante ator dosistema judicial, na medida em que a defi-nição e a implementação de políticas judi-ciárias, conforme veremos mais adiante,constituem um dos aspectos essenciais desua atuação.

Judiciário e políticas públicas

As questões referentes à modernizaçãodo Judiciário só passaram a ser consideradas

questões de Estado muito recentemente.Durante muitos anos, não havia oenvolvimento dos agentes públicos e dosoutros poderes com as questões relativasao sistema judicial, que inclusive chegou aser compreendido como the least dangerousbranch 3 dentre as esferas de poder. Mas deassunto de interesse restrito dos magistradose suas entidades de classe, o Judiciáriotornou-se objeto de amplo escrutínio sociale seus problemas alcançaram relevânciajamais vista.

Por um lado, a decadência das polí-ticas públicas típicas dos Welfare States nomundo e a consequente redução de váriosprogramas de cunho social, anteriormentedisponibilizados por meio do Executivo,aumentaram o número de ações quechegaram ao Judiciário clamando por essesbenefícios. Por outro, a importância destepoder enquanto instituição garantidora deum ambiente propício às operações econô-micas e ao clima negocial, reduzindo ocusto de transações e contribuindo pararesultados economicamente mais eficientes,ganha relevância crescente.4

Nesse sentido, aponta-se recorrente-mente a credibilidade institucional comorequisito de relevo para estratégias susten-táveis de desenvolvimento, conforme ficaevidente nos recentes programas do BancoMundial para os países em desenvolvi-mento, especialmente aqueles voltados parao fortalecimento dos seus sistemas dejustiça. Tal transformação do Poder Judi-ciário é uma questão-chave para secompreender a incursão do sistema judicialna seara de políticas públicas, especifi-camente voltadas para o aperfeiçoamentoda prestação jurisdicional.

Sabe-se que, dentre outras possibi-lidades, um determinado tema pode seconverter em um problema público – epassar a fazer parte da agenda de atuação



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dos poderes públicos – quando a questãotenha alcançado proporções de “crise” enão possa mais deixar de ser ignorada.Outra possibilidade é quando suscitaquestões relacionadas à legitimidade,afetando o núcleo sensível do poderpúblico e envolvendo grande cargasimbólica (SUBIRATS, 2007). No caso brasi-leiro, a crise no sistema de justiça não é umfenômeno recente. Pesquisas mostram que,ao menos quanto à eficiência do Judiciário,no que diz respeito ao tempo e a buro-cratização de seus serviços, sua legitimidadevem sendo questionada desde o início dadécada de 1980.5

A despeito da crescente atençãodeslocada para o Poder Judiciário, ainda nãoé estudado na dimensão necessária, princi-palmente no tocante à sua importância naefetividade de importantes políticas públicas(TAYLOR, 2007), até porque existiriam pelomenos três dimensões de atuação relevantedos tribunais para a ciência política, quaissejam: a hobbesiana, a smithiana e amadisoniana.6 Observa-se que os estudossobre o Judiciário ainda se restringemexcessivamente à dimensão hobbesiana dasegurança pública ou ao campo smithiano,cuja ênfase recai sobre os custos e incen-tivos à economia de mercado (CASTELAR

PINHEIRO, 2000). Pouca atenção, portanto,tem sido dada para a dimensão madisonianade interrelação entre os poderes, principal-mente no que diz respeito às políticaspúblicas. Nesse sentido, uma faceta deatuação do Judiciário relativamente ignoradarefere-se ao seu papel como formuladorde políticas públicas direcionadas especi-ficamente para esse poder.

Nesta primeira década do século XXI,é alvissareiro constatar crescente grau demobilização institucional para a busca desoluções aos problemas do Judiciário, combase no entendimento de que políticas

públicas especificamente orientadas para osistema judicial são relevantes para opróprio aperfeiçoamento da democracia.Experiências importantes foram realizadasno contexto do primeiro e do segundoPacto Republicano (2004 e 2009, respecti-vamente), que representaram atosconjuntos dos Poderes Executivo,Legislativo e Judiciário com vistas, sobre-tudo, a alterações legislativas urgentes paraa modernização do sistema de justiça.Contudo, tais modificações legais, paraserem efetivas, precisam estar acompa-nhadas de políticas públicas que realmentepossam garantir o alcance dos objetivospretendidos.

Para fins do presente artigo, apesar deinexistir um “conceito jurídico” de polí-ticas públicas, cabe destacar que algumasdefinições ressaltam a interveniência de umconjunto de processos, inclusive o judicial,no que tange às ações de governo, demodo que se pode definir política públicacomo “o programa de ação governa-mental que resulta de um processo ouconjunto de processos juridicamente regu-lados – processo eleitoral, processo deplanejamento, processo de governo,processo orçamentário, processo legisla-tivo, processo administrativo, processojudicial” (BUCCI, 2006).

Nas últimas décadas, tem-se reconhe-cido a possibilidade de interveniênciajudicial no processo de construção depolíticas públicas, muitas vezes no âmbitoda chamada “judicialização da política”,cujos reais alcance e significado ainda sãoobjeto de grande debate no meio acadê-mico. A princípio, tal fenômeno indicariaos efeitos da expansão do Poder Judiciáriono processo decisório das democraciascontemporâneas, principalmente quandoos tribunais são chamados a se pronunciaronde o funcionamento do Legislativo e do



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Executivo se mostra falho, insuficiente ouinsatisfatório (CASTRO, 1997). Contudo, noatual contexto de mudanças sociais queembaralham as relações entre direito, polí-tica e sociedade, o termo acabou poradquirir múltiplos significados7, os quaisdecorrem dos diferentes entendimentossobre o papel do Judiciário na democraciabrasileira.

Compartilhando a compreensão deque há espaço para recortes mais especí-ficos para o estudo do papel das insti-tuições judiciais no Brasil contemporâneo(MACIEL e KOERNER, 2002), a proposta aquiapresentada é a de frisar a possibilidadede atuação do próprio Poder Judiciário naconformação e implementação de políticaspúblicas. Parte-se do entendimento de queas políticas públicas devem ser entendidascomo ações estatais voltadas a tornarconcreta a atuação dos conteúdosnormativos constitucionais que norteiamas decisões políticas, não sendo exclusivasde um poder ou outro.

Ressalte-se que outras concepções depolítica pública designam não somente apolítica do Estado, mas também políticasvoltadas para fazer avançar objetivoscoletivos de aprimoramento social e que,ao estabelecer metas e os caminhos para aconsecução destas, podem vincular além dosórgãos estatais, também agentes econômicose a sociedade civil (MASSA-ARZBABE, 2006).Nessa abordagem finalística, as políticaspúblicas cada vez mais interagem com aideia de governance ou governança, conceitoamplo que envolve a proteção dos direitosdos cidadãos, a base legal apropriada à buscado progresso econômico e social, as con-dições indispensáveis à atuação do setorempresarial, a alocação eficiente e eficaz derecursos públicos. Inclui ainda a observânciade padrões de responsabilidade, ética etransparência em todas as esferas da gestão

pública (CUNHA, 2010). O conceito de gover-nança também remete às estruturas de orga-nização e gestão do poder, nos quais a açãopública (construção de problemas públicos,das soluções e de suas formas deimplementação) passa necessariamente pelacoordenação de múltiplos níveis e atores.

A existência de “políticas públicasjudiciais” já tem sido reconhecida e defi-nida como a identificação, mobilização ecoordenação de recursos públicos

institucionais, financeiros, humanos oulegais em favor da reforma do Judiciário(FALCÃO, 2006). O papel relevante do CNJno planejamento e na implementação de“políticas judiciais” também tem sidoreconhecido, na medida em que sua razãode ser institucional seria pensar o sistemade justiça nacional como uma estruturaintegrada (RENAULT, 2005).

“Para acoordenação deações de grandeescala e, sobretudo,levando-se em contaa heterogeneidadedo Judiciáriobrasileiro, somente oCNJ reúne condiçõespara a definição depolíticas judiciáriasnacionais...”



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Uma vez que o processo de identi-ficação de uma tipologia própria de“políticas públicas judiciais” ou “políticasjudiciais” já teve início, entende-se quetambém seria oportuno para o melhordelineamento do fenômeno específico, oJudiciário avocar para si políticas públicasinerentes à própria máquina judicial, atuandoinclusive no sentido de implementá-las, sejade forma singular ou com a participaçãode outros atores governamentais.

Para começar, preferir-se-á buscarcompreender o fenômeno a partir daexpressão “políticas judiciárias”, porqueentende-se aqui que o uso do termo polí-ticas judiciais pode equivocadamenteremeter ao que, em inglês, corresponde àexpressão “judicial policies”. Nos EUA, osestudos sobre judicial policies enfatizam oimpacto que as decisões de cortes supe-riores possuem sobre cortes inferiores oumesmo sobre o pronunciamento judiciala respeito de políticas públicas implemen-tadas nas demais esferas de governo (bonsexemplos seriam as decisões a respeito deações afirmativas e aborto). Políticasjudiciais também surgiriam quando magis-trados tomam decisões políticas a partirda interpretação da Constituição ou daelaboração de precedentes judiciais. Nocontexto das políticas judiciais nos EUA,os tribunais são percebidos como impor-tantes integrantes do sistema político ecapazes de iniciar e modificar políticaspúblicas.

Uma vez que o presente artigo nãoaborda a função política dos tribunais,salientamos desde logo a distinção de queas judicial policies, no caso norte-americano,não são implementadas por si só, uma vezque em geral requerem atores não judiciaispara implementar as políticas em questão(CANNON e JOHNSON, 1998). No entendi-mento de políticas judiciárias deste estudo,

vislumbra-se a possibilidade de que elaspossam contar com a participação deatores não judiciais. Porém, via de regra,considera-se que são como políticasgeradas e implementadas pelo próprioJudiciário, podendo inclusive abrangertodas as etapas do ciclo da política pública.

Propõe-se, no presente artigo, adefinição de políticas judiciárias como oconjunto de ações formuladas e implemen-tadas pelo Poder Judiciário em sua própriaesfera para o aprimoramento de suaatuação e efetivo exercício de suas atri-buições. As políticas judiciárias ocorrem apartir da identificação, análise e diagnós-tico dos problemas que afetam a funçãojurisdicional do Estado, podendo abranger,entre outros aspectos: a definição denormas; a articulação de recursos humanos,financeiros e tecnológicos; a fixação demetas, diretrizes e estratégias para o trata-mento da litigiosidade; a implementaçãode soluções e filtros pré-processuais; amodernização da gestão judicial; a coletasistemática de dados estatísticos; a avaliaçãopermanente do desempenho judicial; aefetivação racional do acesso à justiça; e aanálise e o estudo de propostas de refor-mas e modificações processuais para oaperfeiçoamento da prestação jurisdicional.

Como se pode observar, em razão desuas especificidades, as políticas judiciáriasseguem rumos próprios e distintos dosarranjos por outras áreas de políticaspúblicas governamentais tradicionais (saúde,educação, trabalho, previdência etc) porqueenvolvem um aparelho judicial que se com-porta de forma bastante diferenciada deoutros serviços públicos. E tambémporque o Judiciário frequentemente é aúltima parada onde muitos conflitos sociaisdesembocam após não terem sido devida-mente tratados em outras esferas (sobre-tudo nas áreas cível e criminal), assim como



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é o ponto de partida de uma trajetóriajudicial ainda marcada pelo uso escasso dealternativas de acordo ou conciliação. Demodo também relevante verifica-se que,no Brasil, poucos usam o Poder Judiciárioem demasia – os grandes e recorrenteslitigantes são do setor público e privado8,ao passo que grande parte da populaçãoainda não tem acesso aos modos deacionamento do sistema judicial.

No âmbito do estudo das políticasjudiciárias propõe-se analisar o PoderJudiciário sob a ótica da realidade e daspeculiaridades dessa esfera de governo. Odesenho, a implementação e a avaliação depolíticas judiciárias são pontos-chave parao gerenciamento efetivo dos tribunais. Issoimplica que os tribunais devem coletarsistematicamente informações sobre opróprio desempenho e sobre as necessi-dades dos jurisdicionados. Mas para alémda coleta de dados, as cortes precisamfazer com que as informações obtidassejam efetivamente utilizadas em prol doaperfeiçoamento dos seus serviços.

Reconhece-se aqui que as referidaspolíticas podem e devem ser concretizadaspor tribunais de modo individualizado, oque inclusive contribui para a incorporaçãode elementos locais ou específicos de cadaramo da justiça, com vistas a uma maiorqualidade dessas políticas. A possibilidadede relativo grau de autonomia financeira emalguns estados, em virtude do recolhimentoda taxa judiciária, somente reforça a inde-pendência e a possibilidade de o Judiciáriodesenvolver ações concretas de melhoria datutela jurisdicional e de formulação depolíticas públicas de atendimento eficiente.No entanto, esse conjunto de políticas loca-lizadas demanda coordenação e oestabelecimento de diretrizes comuns queas congreguem rumo a objetivos queperpassam todo o Poder Judiciário.

Para a coordenação de ações degrande escala e, sobretudo, levando-se emconta a heterogeneidade do Judiciáriobrasileiro, somente o CNJ reúne condiçõespara a definição de políticas judiciáriasnacionais, conforme veremos a seguir.

O papel do CNJ

A aprovação da Emenda Constitu-cional no 45/2004 deve ser recebida comoo primeiro grande passo para a moderni-zação do sistema judicial brasileiro (COSTA,2009), principalmente porque viabilizou acriação de novo modelo de exercício deautogoverno e controle do aparelhojudiciário. O Conselho Nacional de Justiçaemergiu como o instrumento institucionalmais adequado para o avanço de políticasespecíficas para o Poder Judiciário, seja peloseu rol de competências, seja por repre-sentar os inúmeros ramos do sistemajudicial e a sociedade civil, o que confereàs suas decisões legitimidade democrática.Qualquer cidadão ou pessoa jurídica podese dirigir ao CNJ, o que na prática tem-setraduzido em grande pluralidade erepresentatividade dos que nele deman-dam, desde partes em processos judiciaisa entidades de magistrados, de advogadose da sociedade civil, além de parlamentarese organismos governamentais.

O Conselho Nacional de Justiça écomposto por 15 membros (nove magis-trados, dois membros do MinistérioPúblico, dois advogados e dois cidadãosindicados pelo Congresso Nacional),sendo presidido pelo presidente doSupremo Tribunal Federal. As compe-tências do CNJ, nos termos do art. 103-Bda Constituição Federal, relacionam-secom os seus objetivos em termos doplanejamento estratégico, do controleadministrativo e da responsabilidade



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disciplinar de magistrados e servidores dajustiça. Além de se organizar de formaplenária, e no âmbito de grupos de trabalhoad hoc, o CNJ trabalha por meio dasseguintes comissões em sua atual compo-sição (2009-2011): Comissão de Relacio-namento Institucional e Comunicação;Comissão de Gestão Estratégica, Estatísticae Orçamento; Comissão de Acesso àJustiça e à Cidadania; Comissão deEficiência Operacional e Gestão dePessoas; e Comissão de Tecnologia daInformação e Infraestrutura.

Os conselhos de políticas públicas,objeto de recente estudo pela ciência polí-tica, inserem-se fundamentalmente na áreada governança democrática, tendo poderde agenda e definindo diretrizes de polí-ticas que caminhem no sentido da equidadee da efetividade (CARNEIRO, 2007). Alémde propiciar maior grau de accountability elegitimidade às políticas públicas, os conse-lhos trazem alianças e conflitos de interessepara esferas públicas de decisão, permitemmaior grau de acerto nos processos detomada de decisão, bem como ajudam naidentificação mais rápida de problemas ena construção de alternativas de ação.

Ainda que não assuma propriamenteo formato e o modus operandi de outrosconselhos de políticas públicas (ou conse-lhos gestores de políticas setoriais, comoos Conselhos de Saúde, Assistência Social,de Direitos da Criança e do Adolescente)existentes no âmbito federal, estadual oumunicipal, podemos identificar similitudesdo CNJ com esses fóruns, na medida emque constitui um colegiado permanente,deliberativo, com caráter de supervisão,presença de representantes da sociedadecivil, bem como encarregado de responsa-bilidades no que tange a políticas públicas.

Ainda que seja mais reduzido e nãotenha caráter paritário de outros conselhos

de políticas públicas, defende-se aqui queo órgão também constitui uma inovadoramodalidade de controle público sobre aação governamental e, idealmente, decorresponsabilização quanto ao desenho,monitoramento e avaliação de políticaspúblicas. Também se pode enfatizar ocaráter participativo do Conselho nadefinição de políticas judiciárias, tanto porseu próprio caráter colegiado quanto pelofato de suas ações relacionadas à reali-zação de:

1) Audiências públicas: no período 2008-2010, mais de 2 mil pessoas de diferentesestados brasileiros se manifestaram emrelação ao funcionamento da Justiça, sejapublicamente, nas audiências públicas, sejaem particular, por meio dos atendimentosindividuais. Demoras no andamento deprocessos, denúncias de irregularidades ecasos de nepotismo foram alguns dos prin-cipais problemas apontados.

2) Inspeções: até o momento, já reali-zadas em mais de 17 unidades da federação,as inspeções propiciam um verdadeiroretrato do Judiciário brasileiro em suasdistintas localidades e ramos, evidenciandoas deficiências encontradas, bem comotrazendo à tona boas práticas passíveis decompartilhamento por outros tribunais. Aofinal de cada inspeção, um relatório éproduzido e o CNJ tem fiscalizado eavaliado o cumprimento das recomen-dações realizadas.

3) Planejamento estratégico e metas: antes de2008, iniciativas de planejamento estra-tégico eram apenas pontuais e jamais haviasido realizada uma reunião nacional depresidentes de tribunais. A partir de 2009,o trabalho do Conselho passou a sernorteado por metas anuais com vistas atorná-lo menos moroso, mais eficiente,moderno e ao alcance do cidadão. A metano dois de 2009, que consistia na identificação



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e julgamento de todos os processosjudiciais distribuídos até 31/12/2005, foium marco no início de um comprometi-mento do Judiciário em adotar umapostura mais proativa em prol da reduçãoda morosidade.

A realização de audiências públicas einspeções, com participação dos cidadãos,bem como a adoção de métodos de plane-jamento participativos, conferem caráterespecial às políticas do CNJ, já que maioresgraus de participação social agregam maiorquantidade e qualidade de informaçõespara a tomada de decisões e a definiçãode políticas pelo colegiado.

Apesar de seu breve período de exis-tência, um amplo rol de políticas tem sidoconcebido e discutido no âmbito do órgãopara incrementar a atuação do PoderJudiciário, mitigando problemas crônicosque o afligem, tornando-o cada vez maisefetivo, célere e responsivo às necessidadessociais. Destacam-se, nesse sentido, asdiscussões operadas para as regulamen-tações da súmula de efeito vinculante e darepercussão geral no Recurso Extraor-dinário, que reduzem as possibilidades deuso repetido e abusivo do sistema judiciale diminuem a elevada carga de trabalhodos ministros do Supremo, permitindo quese concentrem em questões de maior rele-vância e impacto social. Outro avançodigno de nota foi a criação da súmulaimpeditiva de recursos que visa raciona-lizar a sistemática dos recursos judiciais eevita a utilização da Justiça para fins exclusi-vamente protelatórios.

No plano das ações operadas direta-mente pelo CNJ ressalta-se, primeiramente,a elaboração do planejamento estratégicodo Poder Judiciário, disciplinado pelaResolução no 70 doConselho. Por meio doplanejamento estratégico espera-se que osórgãos do Poder Judiciário possam atuar

com um norte comum, munidos pelosmesmos princípios e propósitos, imple-mentando ações convergentes com obje-tivos semelhantes. O planejamento estra-tégico propõe-se a dar direcionamento atodos os órgãos da justiça, evitando queatuem de maneira excessivamente isolada,sem comunicação. Soluções particulares eespecíficas, sem visão sistêmica na maioriadas vezes, levam a desperdícios e aretrabalho.

Nos Encontros Nacionais do Judi-ciário, dentro da lógica do planejamentoestratégico e do estabelecimento de obje-tivos pelos órgãos jurisdicionais, ostribunais brasileiros traçam metas denivelamento para serem atingidas anual-mente, de modo a proporcionar maioragilidade e eficiência à tramitação dosprocessos, melhorar a qualidade do serviço

“Rompendocom uma inérciahistórica, osistema judicialhoje tem grandecapacidade deinovar naprestação deserviços públicose na coordenaçãode políticaspúblicas.”



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jurisdicional prestado, bem como ampliaro acesso do cidadão brasileiro à justiça.Essas metas são democraticamente deba-tidas e consensualmente estipuladas comrepresentantes dos 91 tribunais brasileiros.

Todos esses objetivos de políticaspúblicas e de planejamento estratégico sófazem sentido, porém, caso possam contarcom indicadores de cumprimento de metaspassíveis de contínuo monitoramento. Épor essa exata razão e também para seestimular o controle social e a transparênciano Judiciário que o CNJ preconizou odesenvolvimento de indicadores estatísticospara avaliar o sistema de justiça no Brasil apartir de 2004. Desenvolveram-se, nessesentido, dois sistemas estatísticos nacionaisno âmbito da justiça brasileira: o Justiça emNúmeros e o Justiça Aberta, e imple-mentou-se um projeto com o objetivo deincrementar a consistência e promover apadronização dos dados processuaisobtidos: a Padronização Taxonômica dasTabelas Básicas de Classes, Movimentaçõese Assuntos.

Ainda no âmbito das mudançasprocedimentais com alto impacto naprestação jurisdicional existe o “ProgramaIntegrar”, que proporciona auxílio aostribunais de justiça na adoção de ummodelo de gestão moderno, com base nosprincípios da administração públicagerencial. Pretende-se, assim, adequar asmetas do Planejamento Estratégico doJudiciário Nacional à realidade local, pormeio das adaptações específicas que sefaçam necessárias. No âmbito dos pro-gramas de modernização, destacam-setambém as iniciativas do CNJ para ainformatização plena de todos os órgãosda Justiça no País, por meio de açõescoordenadas de aquisição, manutenção,revisão e implantação de soluções detecnologia da informação.

No tocante às ações para garantir maiorceleridade e efetividade aos mecanismos deexecução das sentenças no Judiciário, des-tacam-se o Infojud, o Bacenjud e o Renajud.O sistema Infojud permite a esse Poderfazer requisições judiciais de informaçõesprotegidas por sigilo fiscal, bem como aobtenção segura e ágil das respostas por viaeletrônica. O Bacenjud é um sistema seguroe econômico que permite aos juízes, deposse de uma senha previamente cadastrada,enviar ordens judiciais ao Sistema FinanceiroNacional, reduzindo-lhes, assim, o tempode tramitação. Já o Renajud possibilita quejuízes possam consultar, em tempo real, abase de dados sobre veículos e proprietáriosdo Registro Nacional de Veículos(Renavam), inserindo restrições judiciais detransferência, licenciamento e circulação,bem como registro de penhora sobre osveículos.

Qualquer projeto bem estruturado demelhoria do Poder Judiciário, no entanto,não pode estar somente focado em açõesgerenciais e de incrementos procedimentaispara dar vazão aos litígios de maneira maiseficiente. É por essa razão que o Conselhose preocupa com a redução das lides pormeio do estímulo às soluções alternativasde controvérsias, como a mediação e aconciliação. O “Movimento pela Conci-liação” foi criado pelo órgão em 2006,como fruto dessa preocupação, e conso-lidou-se com a Recomendação CNJ no 8de 2007, que sugere aos Tribunais de Justiça,Tribunais Regionais Federais e TribunaisRegionais do Trabalho a realização deestudos e de ações tendentes a dar conti-nuidade a programas de incentivo àconciliação. Mais recentemente fixaram-seprazos para os tribunais instalarem centraisde conciliação, cabendo ao Conselho:auxiliar os tribunais na organização dostrabalhos; firmar parcerias com entidades



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públicas e privadas para o desenvolvimentode ações que auxiliem a conciliação deprocessos; desenvolver conteúdo progra-mático e ações voltadas para a capacitação,em métodos consensuais de solução deconflitos, por parte dos servidores, media-dores e conciliadores.

Outras iniciativas importantes referem-se a assuntos como mutirões carcerários,atendimento judicial para a infância ejuventude, necessidade de uniformizaçãode custas judiciais, entre outros. Portanto,são várias as ações, nas mais diversas áreas,levadas a termo pelo CNJ, com o obje-tivo de contribuir para uma justiça maiságil, transparente e efetiva. Todas essasincursões gerenciais, procedimentais e deautoconhecimento do Poder Judiciáriocontribuem para o aperfeiçoamentooperacional da Justiça e para maiorsegurança jurídica, que pressupõe aaplicação previsível e transparente dasnormas e regras .

Nesse cenário, o Conselho tem umpapel fundamental a desempenhar. Oórgão favorece a institucionalização não sóde novas concepções do trabalho judi-ciário, mas também a própria interferêncianas causas de problemas estruturais queafetam todo o sistema judicial brasileiro.Mas, para enfrentar essa realidade, énecessário não somente analisar os aspectosrelativos à estrutura dos órgãos Judiciáriose de como processam os litígios e osadministram, mas também urge questionarcomo as demandas judiciais formam-se ese desenvolvem, até se consolidarem,algumas, como demandas de massa, comenorme potencial de congestionamento dosistema. Somente com uma visão sistêmicae dinâmica poder-se-á identificar onderesidem os gargalos, as inoperâncias, osconflitos latentes e, assim sendo, fazer ascorretas sugestões de políticas judiciárias.

Para além do seu papel de formulaçãoe implementação dessas políticas, apre-senta-se ao CNJ o grande desafio decoordenação de ações no multifacetadoJudiciário brasileiro. Espera-se que, apesarde sua instalação recente, o Conselho saibaconter excessos de ativismo institucionalpor meio do estabelecimento de priori-dades e logre evitar a sobreposição deações. Superados os momentos iniciais dedefinição de sua missão e inserção polí-tica, o órgão precisa estar coeso para real-mente garantir maior grau de racionalidadee organicidade às políticas judiciárias.

A coordenação de ações na plurali-dade da justiça brasileira envolve oaprofundamento do diálogo com os maisdiversos atores do sistema judicial. Nessecontexto, o CNJ deve permanentementeliderar um processo de concentração dediversos interesses em torno de objetivoscomuns, o que significa driblar forçasconser vadoras, assim como superarresistências e atitudes corporativistas queinevitavelmente reagem aos esforços demodernização em curso.

Conclusão

O presente artigo ressalta o urgenteimperativo de se aprofundar a análise e odebate críticos sobre os fundamentos,dinâmica, construção institucional, limitese potencialidades dos processos subja-centes à formulação e implementação depolíticas judiciárias. O Judiciário constituihoje importante locus de políticas públicasmerecendo receber, portanto, maioratenção dos gestores públicos e dos cien-tistas políticos e sociais. Rompendo comuma inércia histórica, o sistema judicial hojetem grande capacidade de inovar naprestação de serviços públicos e na coor-denação de políticas públicas.



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A consolidação das políticas judiciáriastem o potencial de transformar as feiçõestradicionais da justiça no modo de se rela-cionar com a sociedade e de exercer seupapel protagonista e estratégico de formamais responsiva. Nesse cenário, defende-se que somente o CNJ poderia garantir asustentabilidade de políticas judiciárias decunho nacional sem se perderem em meioà multiplicidade do Judiciário brasileiro. Oenraizamento e a coordenação dessaspolíticas em um órgão central reforçam a

possibilidade de ações de longo prazo, comgrandes repercussões sobre a eficiência,eficácia e efetividade da prestaçãojurisdicional. O Conselho, uma vez dotadode diagnósticos precisos e de umainterlocução/atuação efetiva junto aostribunais, poderá assegurar no futuro umaqualidade básica uniforme e nacional paraos serviços judiciais.

(Artigo recebido em abril de 2011. Versão finalem agosto de 2011).

Notas

1 Informação do Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário.2 Relatório “Justiça em Números 2010", sistematizado pelo Departamento de Pesquisas

Judiciárias do CNJ e disponível em www.cnj.jus.br.3 Na expressão cunhada pelo constitucionalista norte-americano Alexander Bickel, que consi-

derava o Judiciário o órgão de soberania menos perigoso ou o mais fraco por não ter condições paraaplicar suas sentenças. Mas o seu insulamento, por outro lado, lhe garantia ótimas condições parainterpretar os ditames constitucionais e eventualmente avaliar as ações do Executivo e do Legislativo.

4 Vide North, D. “The Role of Institutions in Economic Development,” ECE DiscussionPapers Series, UNECE, 2003, no 2, UNECE.

5 Vide Relatório ICJ Brasil – 3o trimestre, p. 03. Disponível em: http://virtualbib.fgv.br/dspace/handle/10438/7727. Acesso em: 21 mar. 2011.

6 Vide TAYLOR (2007), p. 230.7 A expressão pode receber um sentido de processo social e político, quando é usada para se

referir à expansão do âmbito qualitativo de atuação do sistema judicial, do caráter dos procedimen-tos de que dispõem e, ainda do aumento do número de processos nos tribunais. A judicializaçãotambém pode ser tomada como um processo objetivo utilizado para defender propostas de mu-dança na organização do Judiciário ou na cultura jurídica, considerada defasada face às novas neces-sidades sociais. Vide MACIEL E KOERNER, 2002, p.115-116.

8 Vide Relatório “100 maiores litigantes“ publicado pelo CNJ em março de 2011. Disponívelem: http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/pesquisa_100_maiores_litigantes.pdf.Acesso em: 1o jun.2011.



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Resumo – Resumen – Abstract

Políticas Judiciárias no Brasil: o Judiciário como autor de políticas públicasJeovan Assis da Silva e Pedro de Abreu e Lima Florêncio

O artigo salienta a importância de se incorporar o Poder Judiciário nos estudos de políticaspúblicas, sobretudo a partir do foco sobre as ações desenvolvidas pelos tribunais e, principalmente,pelo Conselho Nacional de Justiça. Devido ao papel estratégico do Judiciário nas democracias con-temporâneas, urge-se compreender melhor as transformações experimentadas no Brasil e em diversospaíses, sobretudo a partir do fortalecimento dos conselhos encarregados de prover maior accountability,coordenação e controle para os sistemas judiciais. A partir das especificidades da Justiça brasileira, oCNJ assume um papel central de concepção e elaboração de políticas para incrementar a atuaçãojurisdicional e torná-la mais célere, efetiva e responsiva às necessidades sociais. Propõe-se então oaprofundamento da análise e do debate críticos sobre os fundamentos, dinâmica, construçãoinstitucional, limites e potencialidades dos processos relacionados à formulação e à implementaçãode políticas judiciárias.

Palavras-chave: políticas públicas; Judiciário; Conselho Nacional de Justiça (CNJ)

Políticas judiciarias en Brasil: El Judiciario como autor de políticas públicasJeovan Assis da Silva y Pedro de Abreu e Lima Florêncio

Este artículo muestra la importancia de incorporarse el Poder Judiciario en los estudios sobrepolíticas públicas, principalmente a partir del enfoque en las acciones desarrolladas por los tribunalesy por el Consejo Nacional de Justicia. Por su papel estratégico en las democracias contemporáneas esimportante comprender mejor las transformaciones ocurridas en Brasil y varios otros países, princi-palmente a partir del fortalecimiento de los consejos encargados de conferir más accountability,coordinación y control de los poderes judiciarios. A partir de las particularidades de la Justiciabrasileña, el CNJ asume un rol central de concepción y elaboración de políticas para perfeccionar laactuación jurisdiccional y tornarla más rápida, efectiva y responsiva a las necesidades sociales. Sepropone, entonces, la profundización del análisis y del debate críticos sobre los fundamentos, ladinámica, la construcción institucional, los límites y las potencialidades de los procesos relacionadosa la formulación y implementación de políticas judiciarias.

Palabras clave: políticas públicas; Poder Judiciario; Consejo Nacional de Justicia.

Public judicial policies in Brazil: The Judiciary as a public policy makerJeovan Assis da Silva and Pedro de Abreu e Lima Florêncio

The article stresses the importance of incorporating the Judicial Branch in public policy studies,especially with a focus on the Brazilian National Council of Justice´s and the court´s initiatives. Inview of the Judiciary´s strategic role in modern democracies, it is particularly important to understandthe operated changes within this branch after the consolidation of National Councils, which areresponsible for providing greater accountability, coordination and control for the Judicial Branches.Considering the particularities of the Brazilian Judiciary, the National Council of Justice assumes apivotal role in the elaboration of public policies to enhance judicial services, contributing for itseffectiveness, rapidity and responsiveness to social demands. It is therefore relevant to increase theanalysis and to stimulate debates about the essential aspects, the dynamics, institutional foundations,limits and potentialities of the procedures related to the implementation of judicial policies.

Keywords: public policies; Judicial branch; National Council of Justice.



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Jeovan Assis da SilvaMestre e bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e bacharel em Direito peloCentro Universitário do Distrito Federal (UDF). Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental,exerceu cargos de assessoria técnica na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e no Ministério daFazenda, bem como trabalhou como pesquisador do Departamento de Pesquisas Judiciárias do ConselhoNacional de Justiça (CNJ). Atualmente trabalha na Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República.Contato: [email protected]

Pedro de Abreu e Lima FlorêncioMestre em Direito Econômico Internacional (Universidade de Warwick, Reino Unido) e bacharel em Direitopelo Centro Universitário de Brasília (Uniceub) e em Economia pela Universidade de São Paulo (USP). Especi-alista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, foi coordenador de investigação de práticas anticompetitivase coordenador de defesa comercial do Ministério da Fazenda. Atualmente é diretor de projetos do Departamen-to de Pesquisas Judiciárias do CNJ.Contato: [email protected]

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Politicas Judiciárias No Brasil